Ao de la Inversin para el Desarrollo Rural y la Seguridad Alimentaria

SEPARATA N1
EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN EL PER

1. ANTECEDENTES DE LA DESCENTRALIZACIN EN EL PAS

La Constitucin de 1933 (Art. 188) cre los Consejos Departamentales como
entidades descentralizadas del Estado, los mismos que nunca llegaron a funcionar.
A partir de 1968 el gobierno militar estableci, como en toda dictadura, una
estructura centralizada del Estado ideada para aplicar las reformas econmicas y
sociales inspiradas en lo que los militares de entonces denominaron el Gobierno
Revolucionario de la Fuerza Armada. Con el pretexto de impulsar las reformas se
foment el crecimiento desproporcionado de las sedes ministeriales en Lima,
mientras que las dependencias sectoriales de los ministerios en las capitales de
departamentos eran unidades administrativas sin mayores atribuciones ni
facultades polticas o administrativas. Tambin el gobierno militar cre los
organismos departamentales o regionales de desarrollo, como pliegos
presupuestales multisectoriales, presididos por el oficial del Ejrcito que
comandaba en la sede capital del departamento.
La constitucin de 1979 estipulaba en su Artculo 259 que las regiones se habran
de constituir sobre la base de reas contiguas e integradas histrica, econmica,
administrativa y culturalmente ("unidades geo-econmicas") En la parte final,
sealaba que el proceso de descentralizacin se efectuara de acuerdo con el plan
nacional de regionalizacin aprobado por ley, apareciendo as los tres niveles de
gobierno que rigen actualmente: nacional, regional y local.
Recuperada la democracia, a partir de 1980, el gobierno elegido conforme a la
Constitucin de 1979 deshizo los organismos de desarrollo y restituy las
corporaciones departamentales de desarrollo con el fin de llevar a cabo programas
de inversin pblica. Los presidentes de las flamantes corporaciones de desarrollo
restituidas, eran nombrados centralizadamente por el Presidente de la Repblica y
las dependencias sectoriales y regionales que integraron los organismos de
desarrollo volvieron nuevamente a depender de las sedes de los respectivos
ministerios en Lima. Podemos decir que entre 1933 y 1980, el Per avanz un
paso y retrocedi tres en materia de descentralizacin. En 1984, se aprob por ley
el Plan Nacional de Regionalizacin que fij los objetivos y metas en el proceso de
descentralizacin.

Ao de la Inversin para el Desarrollo Rural y la Seguridad Alimentaria

El 16 de marzo de 1987, durante el primer gobierno aprista, se promulg la Ley N

24650, Ley de Bases de la Regionalizacin, que puso como lmite la cantidad de 12
regiones.
Las doce regiones inicialmente creadas fueron las siguientes:
Amazonas, Andrs Avelino Cceres, Arequipa, Chavn, Grau, Inca, Jos Carlos
Maritegui, Libertadores Wari, Lima, Nor Oriental del Maran, Ucayali, y Vctor
Ral Haya de la Torre.
El 13 de julio de 1989, mediante resolucin suprema 132-89-PCM se convoc a
consulta popular en varias localidades del pas, para que la poblacin se pronuncie
sobre la demarcacin regional.
El 19 de julio de 1989 se aprob el reglamento de la ley 25077, sobre la primera
eleccin de los representantes a las asambleas regionales. El 12 de noviembre del
mismo ao, cinco de las once regiones creadas por ley eligieron a sus autoridades
(Amazonas, Arequipa - Moquegua,
Grau, Tacna-Puno).
El 8 de abril de 1990, coincidiendo con los comicios generales, se eligieron a las
autoridades de las regiones Nororiental del Maran, San Martn- La Libertad, Gran
Chavn, Andrs Avelino Cceres, Los Libertadores Wari, e Inka.
Mediante el referndum realizado el 24 de febrero de 1991, la poblacin del
departamento de San Martn decidi separarse de la regin Vctor Ral Haya de la
Torre, derogndose su ley de creacin el 17 de agosto de aquel ao.
En muy corto tiempo las asambleas regionales disueltas haban desarrollado
prcticas burocrticas y caticas. La poblacin en las provincias, acostumbrada a
una relacin centralista y de dependencia directa con el gobierno nacional, se
sum a las crticas de los aspectos negativos del proceso de descentralizacin. Por
inmadurez poltica, los asamblestas regionales confundieron concertacin con
juegos de componenda.
El 5 de abril de 1992 el pas volvi a estar regido por un gobierno autoritario,
cuando no dictatorial, que cuestion y desprestigi sistemticamente la
regionalizacin y la descentralizacin. El autogolpe, adems de disolver el
Congreso, disolvi tambin las asambleas regionales que apenas haban
comenzado a funcionar. Una asamblea constituyente aprob la Constitucin de
1993. En el ao 2001, luego de la recuperacin del rgimen democrtico, la
descentralizacin en el Per haba vuelto nuevamente al punto cero.

Ao de la Inversin para el Desarrollo Rural y la Seguridad Alimentaria

Segn el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, la crisis financieras en

Argentina (Efecto tango) y Brasil (Efecto zamba) ocurridas en el inicio de la dcada
de 2000 tuvieron su origen en el desorden financiero de las entidades
descentralizadas de esos pases. En el caso peruano, tanto el FMI como el BM
presionaron para que el gobierno evitase mayores gastos administrativos y
postergase indefinidamente el proceso de descentralizacin y regionalizacin
ordenado por la reforma constitucional descentralizadora del 2002, aplicada a la
Constitucin vigente de 1993. Las tesis del Doctor Javier Pulgar Vidal de constituir
regiones transversales o de integrar territorios de todos los pisos ecolgicos en
cada regin, encontr obstculos polticos insalvables. La nica forma de saltar por
encima de las presiones del Fondo y del Banco Mundial consisti en llamar
regiones a los departamentos vigentes, con lo cual quedaba garantizado que la
reforma poltica de la descentralizacin poda avanzar sin demandar adicionales y
excesivos gastos administrativos al pas.
En el ao 2002 el Congreso aprob la ley de creacin de los gobiernos regionales
en las circunscripciones departamentales. Esta ley dio una solucin de continuidad
al proceso, pero a la vez dej como pie forzado una demarcacin departamental
que no responda a la visin de regiones transversales. De paso, esta ley zanj la
histrica discusin sobre lmites, cantidad de regiones y sedes capitales.
El referndum realizado el da 30 de octubre de 2005 someti a consulta
las siguientes propuestas de conformacin de regiones:

Regin Cusco Apurmac (Apurmac y Cusco)

Regin Sur Andina (Arequipa, Puno y Tacna)
Regin Ica Ayacucho Huancavelica (Ayacucho, Huancavelica e Ica)
Regin Norcentro Oriental (Ancasch, Hunuco, Junn, Lima, Pasco)
Regin Norte: Lambayeque, Piura y Tumbes.

Estas propuestas fueron rechazadas por el electorado en todas las regiones

configuradas, excepto en el caso de la regin Arequipa, por lo que ninguna fusin
pudo ser puesta en marcha. Con tantos frustrados intentos de constituir regiones
sumando territorios departamentales qued evidenciado que no haba forma de
avanzar en el proceso, sino era manteniendo tcticamente las circunscripciones y
sedes capitales departamentales como si fuesen departamentos-regin.
Puede decirse que la conformacin de las regiones departamento es
polticamente irreversible. Tres procesos electorales en las regiones-departamento
han llegado a consolidar la figuracin poltica de los presidentes regionales,

Ao de la Inversin para el Desarrollo Rural y la Seguridad Alimentaria

elegidos por voto universal, secreto y directo. La Asamblea de Presidentes

Regionales y no pocas actitudes de algunos presidentes regionales demuestran
que han logrado posicionarse en el escenario nacional y que una legislacin que
los sustituya tendra un costo poltico impagable. Por el momento se busca la forma
de idear normas que confieran al Congreso la posibilidad de aplicar acciones de
control poltico sobre los presidentes regionales que se excedan en sus
atribuciones. Esto hace pensar en los vacos constitucionales por los que el
gobierno nacional no cuenta con facultades de intervenir en las regiones donde sus
autoridades descentralizadas y elegidas protagonicen la ingobernabilidad o el
separatismo.
Finalmente, hay que mencionar el referndum realizado en el mes de octubre de
2005, en el que la ciudadana vot en contra de la propuesta del Consejo Nacional
de Descentralizacin, que consisti en fusionar departamentos que conformen
regiones con circunscripciones ms amplias que un solo departamento. Qued as
en evidencia que la mayora de ciudadanos se plantea preguntas como la siguiente
Por qu cambiar entonces las reglas de juego sin la seguridad de que ello no se
traducir en mejoras en la vida cotidiana de la gente?
2. VISIN DE PAS DESCENTRALIZADO
El pas
El Asociacin Peruana de Ciencias Sociales aspira a que el Per sea un pas
descentralizado e inserto en el mundo global sin que ello signifique dejar de ser
integrado y unitario. Un pas con una decidida vocacin de insertarse en la
globalizacin en forma competitiva ante desafos y posibilidades muy diferentes a
las del siglo XX (Ceplan, 2011), que logre los objetivos de justicia social, para
beneficio de todos los peruanos. Queremos un pas donde la igualdad de
oportunidades se d entre la totalidad de personas de diferentes lugares, de origen
cultural diverso, de diferente gnero y de distintas generaciones.
Unitario significa que queremos que la unin del Per se base en la Justicia Social,
que el pas se descentralice para fortalecer su unidad y que toda su poblacin viva
en condiciones de inclusin, equidad e igualdad en un ambiente sostenible.
Integrado quiere decir que todos los territorios y empresas productivas del pas
estn fsicamente integrados mediante una moderna infraestructura productiva y de
comunicacin, con mecanismos de gestin del desarrollo que permita la

Ao de la Inversin para el Desarrollo Rural y la Seguridad Alimentaria

concertacin intergubernamental de la inversin y la distribucin cada vez ms

equitativa de la riqueza nacional.
Aspiramos a ser un pas en que los recursos renovables y no renovables puedan
ser aprovechados con responsabilidad social, con el empleo de tecnologa de
punta, todo lo cual llegue a ser la base de una convivencia armoniosa de la
ciudadana con el progreso en un marco de gobernabilidad, de limpieza ambiental,
de reglas claras en favor de la actividad productiva eficiente y con un sofisticado
valor agregado que permita que la renta nacional no sea meramente primaria.
Queremos que el Per avance hacia los primeros lugares en productividad, de
generacin de valor agregado con productos especializados para el mundo y que
llegue a ser un referente de Justicia Social para el orbe.
El Estado
Un Estado peruano al que aspiramos es un Estado con la capacidad de crear y
mantener vigente un marco de igualdad de oportunidades para que todos los
peruanos y peruanas desarrollen, por derecho propio, el nivel de competitividad
que corresponde a sus necesidades y aspiraciones.
Queremos un Estado con poderes pblicos autnomos que se respeten
mutuamente conservando su independencia, que se contrapesen polticamente,
apoyadas tanto en la legitimidad como en la legalidad para hacer cumplir la ley
conforme lo establece la Constitucin.
Queremos que las autoridades elegidas lo sean en procesos electorales
transparentes y con reconocidas trayectorias polticas y de capacidad de servicio.
Anhelamos ciudadanos que emiten un voto informado que tome en cuenta los
indicadores de evaluacin como para mantener el carcter unitario de la Nacin.
Anhelamos un Estado armnico que no padezca de conflictos de competencias o
funciones entre los tres niveles de gobierno, con un desempeo de las autoridades
en los distintos fueros y niveles de gobierno, coherente en la aplicacin de polticas
nacionales que definan los objetivos prioritarios, los lineamientos, los contenidos
principales de las polticas pblicas, los estndares nacionales de obligatorio
cumplimiento, y la provisin de servicios a ser ofrecidos a la poblacin. Aspiramos
a que la totalidad de gobiernos de departamentos-regin o de municipios hayan
cumplido metas de asociarse libremente en mancomunidades regionales o

Ao de la Inversin para el Desarrollo Rural y la Seguridad Alimentaria

municipales que brinden suficientes servicios de calidad en salud, educacin,

electrificacin y saneamiento.
Queremos un Estado transparente y meritocrtico que brinda informacin oportuna
a la ciudadana sobre la gestin pblica. Un Estado que exija y se exija respeto por
la diversidad cultural, la heterogeneidad geogrfica y la biodiversidad que alberga
su territorio.
El gobierno
Entidades de gobierno en los tres niveles territoriales tengan claro que su misin
consiste en gobernar para alcanzar la justicia social. Personas que ejerzan el
gobierno de un Estado de descentralizacin redistributiva. Un gobierno que no
confunda ideologa con estrategia y que no se deje llevar por el dogma de que la
violencia es la partera de la historia. Queremos gobernantes inteligentes para la
negociacin y superacin de los muy diversos conflictos que se generan en una
situacin de estancamiento y de crecimiento veloz. Queremos gobernantes que
jueguen el papel de facilitadores entre los intereses pblicos y privados, entre los
diferentes espacios territoriales. Gobernantes que manejen estructuras giles y de
respuestas rpidas, que no burocraticen, dilapiden o malversen. Que sean
estadistas, es decir, que en vez de provocar conflictos desde el extremo, se
ubiquen en el centro de la conciliacin de intereses de toda aspiracin legal y
legtima. Queremos gobernantes que hayan aprendido las artes de la poltica en
partidos democrticos, que no hayan sido fachada de movimientos subversivos o
terroristas. Gobiernos que respeten el ambiente, los derechos humanos y el estado
de derecho.
El Congreso
Un Congreso compuesto de dos cmaras legislativas, una de ellas integrada por
los representantes de intereses territoriales de las provincias, y la otra, integrada
por
legisladores ubicados en la perspectiva de la nacin unitaria sin la
fragmentacin que puedan derivarse de los conflictos territoriales internos.
Anhelamos congresistas de elevado nivel tico y profesional que se valoren como
ejemplos de dignidad ante el pueblo, transparentes en la informacin que
consignan en su hoja de vida y en el carcter de las gestiones que realizan.
Anhelamos un Congreso integrado por congresistas con experiencia creciente, que
los congresistas nacionales hayan sido o lleguen a ser en su vida poltica,
consejeros regionales o concejales municipales y viceversa.

Ao de la Inversin para el Desarrollo Rural y la Seguridad Alimentaria

Los Consejos Regionales

Anhelamos Consejos Regionales representativos, integrados por personas que
conocen en profundidad las caractersticas particulares de las provincias que
representan. Consejeros que se comunican activamente con el Congreso de la
Repblica y con los consejeros provinciales y distritales.
El Poder Ejecutivo
Queremos un Poder Ejecutivo en el que los presidentes regionales y los alcaldes
tengan conciencia de que su misin de gobernar es incompatible con actitudes
separatistas o de rebelda frente al Gobierno Nacional. Gobiernos capaces de
afrontar inequidades e intolerancias as como las amenazas internas a la
democracia y la gobernabilidad. Un gobierno nacional capaz de afrontar las
amenazas externas como las crisis econmicas y financieras internacionales o el
crimen organizado, en coordinacin con los gobiernos sub nacionales. Un Estado
lo suficientemente flexible para asimilar los proceso de cambio, aplicar el criterio de
subsidiariedad, y de responder a las demandas de la sociedad con eficiencia en la
aplicacin de polticas pblicas y la gestin de polticas de desarrollo.
Aspiramos a tener un Estado de Justicia Social que procure un equilibrio entre el
crecimiento econmico y descentralizacin redistributiva, en los tres niveles
territoriales de gobierno.
Aspiramos a tener en cada nivel, gobiernos eficientes con servidores de alto nivel
profesional y remuneraciones que correspondan a los mritos individuales.
Gobiernos que cumplen sus funciones y ejecutan su presupuesto oportunamente
conforme lo consensuado en los procesos de planificacin concertada. Anhelamos
gobiernos con la fuerza de autoridad suficiente para cumplir el ordenamiento
territorial en sus circunscripciones con respeto a la ley.