EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO COMO INSTRUMENTO PARA LA

MEJORA DE LA EFICIENCIA Y LA EFICACIA DE LA GESTIN

PBLICA EN LOS MUNICIPIOS RURALES.

INDICE.
1. MOTIVACIN
1.1. Tema
1.2. Delimitacin del tema
1.3. Planteamiento del problema
1.4. Hiptesis
1.4.1. Hiptesis principal
1.4.2. Hiptesis secundaria
2. OBJETIVOS
2.1. Objetivo principal
2.2.Objetivos secundarios
3. JUSTIFICACIN
4. METODOLOGA
5. CRONOGRAMA DE EJECUCIN
6. CONCLUSIONES

1. MOTIVACIN
1.1.

Tema

Este proyecto de investigacin tiene como tema central las polticas

pblicas locales implementadas a partir de la participacin ciudadana en
la toma de decisiones como elemento clave para mejorar la eficiencia y la
eficacia en la gestin pblica a nivel local.
1.2.

Delimitacin del tema

El presupuesto participativo favorece que las personas estn en el

mbito de las decisiones y de las deliberaciones de los temas
directamente relacionados en su propia vida. Permite a los ciudadanos y
ciudadanas identificar las fortalezas, debilidades y carencias de las
polticas pblicas locales mediante la deliberacin de las inversiones y
dems gastos del presupuesto municipal. Adems el presupuesto
participativo es un instrumento innovador en la gestin de los recursos
pblicos ya que contribuye a democratizar la democracia, en el sentido
que acerca la gestin pblica municipal a la ciudadana y permite devolver
el poder de decisin al pueblo. Esta intervencin de la ciudadana en la
confeccin de los presupuestos municipales es clave para el control y
fiscalizacin de los gastos pblicos, ayudando a combatir la corrupcin en
la gestin pblica. Como consecuencia hay una clara mejora en eficiencia
de la gestin pblica local, contribuyendo a ejecutar las obras y los
servicios pblicos al menor coste posible.
El debate presupuestario por parte de la ciudadana, mediante la
transversalidad del dialog, proporciona elementos de inclusin social, ya
que temas como el genero, la raza, la cultura, la pobreza, la sotenibilidad
medioambiental, entre otros han condicionado la direccionalidad de las
inversiones y los gastos municipales. Adems este proceso de debate y
discusin entre todos permite superar los intereses individuales y
corporativos dando lugar a provisin de unos servicios pblicos y la
ejecucin de obras que respondan a las necesidades de toda la
colectividad. El resultado es una mejora en la eficacia de la gestin
municipal (gestin pblica ms acorde con las necesidades de los
ciudadanos), as como un aumento de la calidad de vida de la ciudadana.

1.3.

Planteamiento del problema

La falta de participacin de la ciudadana en la formulacin de las

polticas pblicas reduce su eficacia y favorece el despilfarro y la
corrupcin en la gestin de los recursos pblicos.
1.4.

Hiptesis

1.4.1.

Hiptesis principal

La participacin ciudadana es el elemento central para combatir la

exclusin social, mejorar el desarrollo humano de todas las personas y
evitar el despilfarro y la corrupcin en la gestin de las polticas
pblicas locales.
1.4.2.

Hiptesis secundarias

Para la consolidacin de sistemas polticos efectivamente

democrticos, la participacin de la sociedad no se puede limitar a los
procesos electorales y a las formalidades de democracia
representativa, se necesita avanzar hacia:
1.4.2.1. Un sistema representativo, con partidos polticos que
funcionen correctamente y asociaciones basadas en el inters
comn
1.4.2.2. Un sistema electoral que garantice elecciones libres y
justas, contemplando tambin el sufragio universal
1.4.2.3. Un sistema de controles y comprobaciones basado en la
separacin de poderes, en el que el poder judicial y el poder
legislativo sean totalmente independientes
1.4.2.4. Una sociedad civil dinmica, capaz de supervisar al
gobierno y a las transacciones privada, sugiriendo alternativas a
travs de la participacin poltica
1.4.2.5. Medios de comunicacin libres e independientes del
poder poltico y econmico
Slo con sistemas verdaderamente democrticos se garantizar
administraciones pblicas eficientes y eficaces, favoreciendo la
mejora continua del desarrollo humano.

2. OBJETIVOS

2.1.

Objetivo general

El objetivo general de esta investigacin es demostrar como la aplicacin

de polticas pblicas basadas en la participacin de la ciudadana en la
toma de decisiones permite mejorar la eficiencia (reduccin de costes) y
la eficacia (obras y servicios pblicos acordes con las necesidades
ciudadanas) de la gestin pblica local, logrando avances en la calidad de
vida de la poblacin, incrementando el desarrollo humano.
2.2.

Objetivos especficos

2.2.1. Dimensionar en el proceso histrico las polticas pblicas con

participacin social, principalmente en los instrumentos de gestin
presupuestaria, y vitalizar su vinculacin con las dems polticas
pblicas de inclusin social.
2.2.2. Identificar la efectiva participacin ciudadana en la
elaboracin de los presupuestos pblicos municipales. Detectar los
elementos que dificultan la participacin de la ciudadana en estos
procesos.
2.2.3. Definir las modificaciones que se deben introducir en los
procesos de presupuesto participativo para mejorar la participacin
ciudadana.
2.2.4. Analizar si el presupuesto participativo permite el control de la
ciudadana en el proceso de contratacin pblica, reduciendo las
posibilidades de corrupcin.
2.2.5. Comprobar si el presupuesto participativo, mediante la
fiscalizacin de los ciudadanos, mejora la eficiencia de las polticas
pblicas
2.2.6. Comprobar se el presupuesto participativo, como detector de
las preferencias ciudadanas, es capaz mejorar la eficacia de las
polticas pblicas.
2.2.7. El presupuesto participativo ha de permitir mejorar el nivel de
vida de la poblacin, incrementando el Desarrollo Humano.

3. JUSTIFICACIN

Algunos Estados usan gran parte de su poder en medidas contrarias a los

intereses de los ciudadanos ms pobres. Los polticos usan los recursos
gubernamentales para aumentar su cuota de poder. Los funcionarios
pblicos exigen sobornos antes de facilitar el acceso a los beneficios
gubernamentales. Y los ciudadanos bien relacionados usan su influencia
poltica para adquirir el acceso preferencial a los recursos pblicos. La
corrupcin hace que se pague por poner fin a la molestia que ha creado:
pone arena en el engranaje del mecanismo administrativo y despus
cobra para eliminarla.
No es necesario fijarnos slo en un puado de dictadores para descubrir
la manera en que los gobiernos estn dominados por los intereses
creados. Los servicios de salud y educacin frecuentemente estn
sesgados a favor de los ricos en zonas urbanas. Tambin la poltica
alimentara est sesgada en beneficio de los ms bien situados: se
mantienen bajos los precios con fin de que los funcionarios urbanos y los
militares obtengan suministros subsidiados a costa de los agricultores
pobres y de los trabajadores sin tierra. La estructura econmica puede
ser favorable a los ricos y contraria a los pobres, sesgada a favor de los
intereses creados. La poltica gubernamental puede orientarse a fijar un
precio bajo al capital, a sobrevalorar el tipo de cambio, estimulando
tcnicas con gran densidad de capital y de importaciones. Los gobiernos
pueden apoyar a los monopolios y carteles en detrimento a la
microempresa intensiva en mano de obra en el sector no estructurado o a
la agricultura a pequea escala.
Un problema crtico es el papel del dinero en la poltica, pues si ejerce
una influencia desmesurada sobre quines resultan elegidos y sobre las
normas votadas por los legisladores, pervierte las instituciones
democrticas. A pesar que muchos pases europeos tienen lmites ms
rigurosos con respecto a la financiacin por las empresas, no se ha
evitado la financiacin irregular de determinados partidos polticos.
El resultado, de todo esto, es no slo una distribucin ineficiente e
inocua de los recursos, sino tambin una reduccin de las libertades y un
incremento de las privaciones humanas. La corrupcin en la
Administracin aumenta la pobreza de varias maneras. Desva recursos
hacia los ricos, que pueden permitirse sobornar, y los aleja de los pobres,
que no lo pueden hacer. Adems sesga las decisiones a favor de
operaciones con densidad de capital (donde se puede cobrar ms) y las
aleja de las empresas con mayor densidad de mano de obra, que
probablemente benefician ms a los pobres. La corrupcin debilita
tambin a los gobiernos y reduce su capacidad para luchar contra la

pobreza. Reduce los ingresos por impuestos y con ello los recursos que se
podran destinar a servicios pblicos. Elevados niveles de corrupcin se
asocian con la pobreza, la desigualdad, menor inversin directa interna y
externa, y dbil desempeo econmico. Y, s se publicita que los
gobiernos son corruptos, la gente honrada tiende a evitar la
administracin pblica, deteriorndose la calidad de los funcionarios
pblicos. En general la corrupcin pervierte la trama de la vida pblica, lo
que aumenta la ilicitud poltica y socava la estabilidad social y poltica.
Los partidos polticos estn en decadencia en muchos lugares del mundo.
En Estados unidos, Francia, Italia, Noruega, el nmero de miembros
afiliados a partidos polticos se ha reducido a la mitad o incluso menos en
comparacin con hace 20 aos. Segn estudios recientes en Amrica
Latina y Europa Central, la gente confa ms en la televisin que en los
partidos polticos. Incluso si las instituciones estn firmemente
consolidadas, los ciudadanos a veces se sienten impotentes porque no
pueden influir en las polticas de sus pases. En 1999, el Estudio del
Milenio de Gallup Internacional hizo una encuesta entre ms de 50.000
personas en 60 pases para preguntarles si su pas estaba gobernado por
la voluntad del pueblo; slo una persona de cada diez contest
afirmativamente.
El control de la corrupcin, que garantiza un gobierno que funcione bien,
es primordialmente un bien pblico y un insumo intermedio en el
suministro de otros bienes pblicos. La sociedad civil ha surgido como
una fuerza crtica en la labor emprendida para mejorar la gobernabilidad.
En los aos noventa, organizaciones de la sociedad civil, como
Transparencia Internacional, contribuyeron a cambiar actitudes hacia la
corrupcin. El enfoque bsico de esta organizacin es un trabajo de no
confrontacin con el fin de construir coaliciones nacionales, regionales y
globales que abarquen al Estado, a la sociedad civil y al sector privado
para combatir la corrupcin interna e internacional. Se ha de lograr este
objetivo creando conciencia ciudadana, ejerciendo presin ante los
gobiernos y facilitando acuerdos para disminuir la corrupcin.
Los pases pueden promover la lucha contra la corrupcin y el despilfarro
de recursos pblicos, favoreciendo el desarrollo humano solamente si
cuentan con sistemas de gestin pblica que respondan completamente
ante toda la gente. Se precisa sistemas de gestin poltica que hagan
posible que todas las personas pueden participar en los debates y las
decisiones que afecten a sus vidas. La lucha contra la corrupcin y el
despilfarro de recursos requiere una gobernabilidad democrtica tanto
de forma como de contenido: un gobierno para el pueblo y por el pueblo.
Se trata de democratizar la democracia. Los mecanismos de democracia

participativa garantizan la eficiencia en la gestin pblica, o sea, el

control ciudadano sobre los gastos pblicos permite unos servicios y
obras pblicas ofrecidos al menor coste posible.
Adems si los ciudadanos participan en la formulacin de las polticas
pblicas incidirn en que tipo de acciones y obras se debern realizar.
Sern acciones ms acordes con sus intereses y necesidades
favoreciendo mejorar la eficacia de la gestin pblica local. La
introduccin de la democracia participativa potencia el desarrollo
humano, ya que:
La ciudadana se convierte en sujeto activo de su propio desarrollo
y
Mejora la prestacin de servicios y la realizacin de obras
necesarios para potenciar las capacidades humanas en todas sus
dimensiones, dando ms opciones a la vida de la gente.
4. METODOLOGA
Para lograr el objetivo previsto se analizarn las experiencias de
presupuestos participativos desarrolladas en los municipios participantes
en proyecto Cultura, relaciones tnicas y derechos humanos como
intervencin integrada en el contexto del presupuesto participativo en
Municipios Rurales. Ara falta un trabajo de campo en los municipios
Monobamba (Per), Santa Cristina dAro (Espaa), Comuna de Ariccia
(Italia), Campina das Misiones (Brasil), Cantn Meja (Ecuador) para
analizar in situ las experiencias de presupuestos participativos de estos
municipios con la finalidad de:
Realizar un anlisis de la realidad social, identificando los grupos
sociales y sus motivaciones para mejorar la efectividad del propio
proceso participativo.
Realizar un anlisis de la gestin pblica de los presupuestos
participativos. Se trata de estudiar las implicaciones de estas
polticas pblicas sobre el control de costes, la lucha contra la
corrupcin (mejora la eficiencia) y la satisfaccin de los ciudadanos
(mejora la eficacia).
Detectar como este tipo de polticas ha mejorado el desarrollo
humano de la mayora de los ciudadanos de estas comunidades locales.
Se utilizarn distintos indicadores para determinar el avance en el
desarrollo humano local.

4.1.

Anlisis de la realidad social:

Para poder llevar a cabo un buen proceso participativo y tambin poder

evaluar la efectividad del propio proceso se ha de partir de un buen
conocimiento de la realidad social del lugar donde se aplique este tipo de
gestin participativa.
Es por eso que necesitamos realizar un anlisis de la estructura social de
los municipios que nos ocupa. En la mayora de los casos totalmente
necesario este anlisis, ya que no existe de antemano una buena
radiografa de la estructura social. Esta es la nica manera de asegurar
que sea un instrumento til para el conjunto de la poblacin.
Este anlisis es necesario para preparar el propio proceso participativo,
pero adems es preciso analizar tambin desde la perspectiva de la
estructura social los presupuestos participativos para poder evaluar su
efectividad social. Especialmente se ha detectar a travs de este otro
anlisis cuales son los grupos que quedan excluidos de los procesos
participativos y desarrollar herramientas para facilitar su inclusin.
4.1.1. Conocimiento de la realidad social: desigualad en situaciones de
conflictos y de bienestar:
Para llevar a cabo este anlisis de la estructura social sera
conveniente disponer de los datos de la sociedad donde se intervenga
(regin, municipio, ...). As, se precisa realizar un anlisis estadstico
de las fuentes secundarias para poder establecer el perfil de la
poblacin y de los grupos sociales identificados en la estructura
social.
Las variables a analizar son del tipo censal: sexo, edad, nivel
educativo, lugar de nacimiento, relacin con la actividad, tipo de
trabajo y la clase social (construida a partir de los indicadores de
ocupacin).
En el caso de Catalua adems de los datos censales se puede
disponer de otras fuentes de informacin: el PaD Catalua de la
Fundacin Bofill y de las encuestas metropolitanas. Se podra
plantear, si fuera posible, elaborar estos datos para Brasil o/y
Nicaragua (siempre que se dispusiera de los datos necesarios).
4.1.2. Representacin de la realidad social del municipio en la
participacin dentro del proceso de presupuesto participativo:
tipologa de personas y grupos representados, temticas tratadas,
etc...

Este anlisis se llevara a cabo a partir de una metodologa basada en

la recogida de datos mediante cuestionarios y grupos de discusin. Se
trata de saber quien est en cada perfil poblacional (segn los
indicadores establecidos en el estudio inicial de estructura social),
porque participan y porque creen que sirve, porque no estn los que no
estn, ... Esta informacin ms cualitativa y de percepciones se puede
obtener para cada grupo social o colectivo.
Establecer una comparacin entre los perfiles de los grupos sociales
identificados en el primer estudio y el de la muestra puede ayudar a
identificar que grupos sociales estn representados y en que medida:
especialmente donde se encuentran las subrepresentaciones y las
sobrerepresentaciones. Adems cabe ver si hay ausencias de algn
grupo en particular.
Tambin permite analizar la temtica y las problemticas surgidas
segn los grupos sociales. As como aportar informacin sobre lo que
es necesario para incrementar la participacin y poder disear nuevos
instrumentos y estrategias de acercamiento a los colectivos que
queden al margen de los procesos participativos.
4.2.

Anlisis de la gestin pblica:

Para evaluar convenientemente los procesos participativos, tambin, se

ha de llevar a cabo un anlisis econmico de los cambios presupuestarios.
Se trata de los anlisis mediante indicadores de gestin pblica.
Con la finalidad de poder contrastar las hiptesis que se plantean en
este proyecto y hacer un anlisis sobre los resultados logrados en el
proceso de presupuestos participativos, es preciso complementar los
datos obtenidos mediante cuestionarios con otros datos ms objetivos y
cualitativos. En este sentido se propone la aplicacin de un conjunto de
indicadores de gestin:
Indicadores presupuestarios: se trata de indicadores que reflejen cual
es la estructura del presupuesto de los ltimos aos y su mutua
influencia con la participacin ciudadana (polticas de gastos,
clasificacin funcional del gasto, clasificacin orgnica,...).
Indicadores de las 3 Es: medir los niveles de Economa, de Eficiencia y
de Eficacia que se logra en los servicios pblicos y en los programas de
gasto que estn sometidos al proceso de presupuestos participativos.
Indicadores de resultados y de impacto: la participacin ciudadana en el
presupuesto municipal tambin ha de condicionar los niveles logrados en
relacin al impacto de las polticas pblicas sobre la ciudadana y el grado
de satisfaccin de est.

4.3.

Anlisis del estado del Desarrollo Humano

Toda poltica pblica ser til en la medida en que mejora el bienestar de

la mayora de los ciudadanos de la comunidad. Es por eso que ser
indispensable poder evaluar si la aplicacin de los presupuestos
participativos contribuyen a la mejora del desarrollo humano.
Para ello se precisa identificar y evaluar una serie de indicadores, tanto
cuantitativos como cualitativos, que nos permitan medir el avance del
desarrollo humano. Se ha de adaptar a nivel local los distintos ndices
inmersos en el IDH. No obstante tendramos que sobrepasar las
limitaciones del propio IDH y definir una serie de nuevos indicadores que
permitan identificar el verdadero estado del desarrollo humano a nivel
local: indicadores de salud, igualdad de gnero, educativos, culturales,
medioambientales, participacin poltica y social, inclusin poltica y
social de los distintos grupos sociales,...
5. CRONOGRAMA DE EJECUCIN
Se elaborar el cronograma de ejecucin de este proyecto en el
seminario de lanzamiento del proyecto Cultura, relaciones tnicas y
derechos humanos como intervencin integrada en el contexto del
presupuesto participativo en Municipios Rurales que se celebrar en
Monobamba los das 4 a 6 de diciembre de 2006.

CONCLUSIONES

Si propugnamos la utilizacin del presupuesto participativo como

instrumento de transformacin social es necesario, por un lado,
conseguir la mxima participacin de la ciudadana y, por otro, asegurar
que el proceso se consolide incorporando todas las mejoras posibles y
aumentando el porcentaje del presupuesto que se somete a la decisin de
los participantes. En efecto, una de las debilidades ms comunes en
todas las experiencias analizadas es la inexistencia de estrategias
concretas para la participacin de todos los colectivos. Para revertir
esto sera necesario identificar acciones efectivas de comunicacin (por
ej., entre otras, a travs de nuevas tecnologas) y ofrecer formacin
para grupos y beneficiarios determinados (por ej. jvenes o colectivos
menos favorecidos por circunstancias sociales, geogrficas, culturales,
etc.). Para que el presupuesto participativo se convierta en un efectivo
proceso de participacin y que repercuta en un aumento del nivel de
democracia, es necesario hacer nfasis en la formacin y capacitacin de
todos los actores implicados en el proceso y de aquellos susceptibles de
ser involucrados. De esta manera sern los propios ciudadanos los que
exijan la implementacin del presupuesto participativo no slo para
mejorar la gestin administrativa de su municipio y a travs de ella su
calidad de vida, sino tambin para obtener todos los beneficios a nivel de
desarrollo humano derivados de la activa participacin en las decisiones
de su municipio y conseguir una ciudadana activa. Con el fin de
garantizar la eficacia y la sostenibilidad del presupuesto participativo es
imprescindible contar con el compromiso de los polticos electos del
Municipio de respetar el proceso y las decisiones surgidas de las
asambleas. En caso contrario, existe el riesgo de desnaturalizar el
proceso y dejarlo relegado a una mera instancia de consulta e
informacin ciudadana o a una estrategia de fidelizacin poltica. Para
evitarlo, es necesario garantizar y potenciar los espacios de deliberacin
ciudadana y los mecanismos de control. Esto, por otro lado, asegurar la
eficaz y transparente ejecucin de las propuestas surgidas de la
ciudadana logrando reducir la distancia que tradicionalmente existe
entre la ciudadana y las instituciones pblicas. El presupuesto
participativo puede ser el enlace entre el mbito poltico y el mbito
social y el medio para superar la escasa confianza de la ciudadana en los
representantes polticos.

RECOMENDACIONES

Para el Congreso de la Republica

a) Revisar la Ley marco del Presupuesto Participativo, las Leyes orgnicas
de Gobiernos Regionales y Municipales, para ampliar la participacin de
las organizaciones de la sociedad civil en los CCR y CCL Flexibilizar las
formas de cmo se regulan la participacin y precisar sus alcances
respecto a los representantes de los sectores pblicos.
Disponer las normas para mejorar la articulacin entre los PDC y los
Presupuestos Participativos. Aclarar la naturaleza vinculante de los
consensos que se definen en el marco de los procesos participativos,
precisando los estmulos a las buenas prcticas y sanciones a las
infracciones.
b) Normar los presupuestos participativos plurianuales y fiscalizar el
cumplimiento de las normas y de las polticas pblicas relacionadas con
el Presupuesto Participativo. Incluir el criterio de que son fuentes
financieras de los procesos del Presupuesto Participativo todo tipo de
ingresos que tienen los gobiernos regionales y locales destinados a las
inversiones, al igual que las fuentes de financiamiento de los sectores
pblicos destinados para uso subnacional, as como lo referente a la
articulacin de los PDC y Presupuesto Participativo. Normar tambin lo
pertinente para que el Presupuesto Pblico Nacional sea expresin de
procesos participativos. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO: AGENDA
PENDIENTE LECCIONES APRENDIDAS Y RECOMENDACIONES
c) Disponer un mayor apoyo del Sistema Nacional de Control. Normar lo
correspondiente para que se organice y supervise a los gobiernos
subnacionales en el cumplimiento de los Planes de Desarrollo Concertado
y Presupuestos Participativos.
d) Una orientacin fundamental a considerar es que las normas
nacionales deben ser lineamientos generales, no estandarizados, para
todo el pas, evitando acentuar el centralismo y dejando espacio para el
fortalecimiento de la emisin de normas descentralizadas, por los
gobiernos regionales y locales.
Para el Poder Ejecutivo.
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y Consejo Nacional de
Descentralizacin (CND) b) Formular y difundir intensivamente las
polticas pblicas nacionales prioritarias que deben servir de marco a los
procesos de desarrollo regional y local. Garantizar la mayor coherencia
entre estas polticas, articulndolas a los PDC y a los Presupuestos
Participativos, a cuyos objetivos deben responder las prioridades de los
procesos participativos. Contribuir de esta manera, a consolidar el
Presupuesto Participativo como proceso e instrumento de la
planificacin concertada del desarrollo y del uso de los recursos

asignados a los gobiernos regionales y locales. Promoverlos como

escenarios para construir una relacin poltica ms democrtica entre
autoridades y ciudadana. b) Fomentar que los sectores pblicos se
articulen con los procesos de Presupuesto Participativo a nivel regional y
local. Aportando recursos y fijando los criterios bsicos para que los
diversos espacios, procesos y actores del gobierno central,
participantes a nivel regional y local, se articulen en sistemas de
participacin y concertacin. c) Implementar polticas de promocin del
Presupuesto
Participativo,
desde
el
Consejo
Nacional
de
Descentralizacin enfrentar: