Nº 117 - Ano 09/10
ISSN 0103-8109
A V A L I A Ç Ã O
ORÇAMENTO 2010
D esde 1995, NOTAS analisa o pro-
jeto de lei orçamentária. Dessa
experiência resultou a identificação
de diversas características dos or-
çamentos que estão presentes em
todas essas edições de NOTAS.
A primeira diz respeito à rigi-
dez dos diversos orçamentos. Des-
pesas obrigatórias, como salários
e encargos dos servidores públi-
cos, transferências constitucionais
aos Estados e municípios, pagamen-
to dos juros e demais encargos in-
cidentes sobre a dívida pública e
benefícios previdenciários, conso-
mem a maior parte dos recursos.
Parcela expressiva desses recursos
consiste apenas em transferências
(benefícios previdenciários e paga-
mentos de juros e encargos sobre
a dívida pública), efetuados com ele-
vados custos pelo governo.
A segunda característica diz res-
peito à pequena parcela dos recur-
sos orçamentários destinados a in-
vestimentos de infraestrutura. Na
maioria dos orçamentos analisados
por NOTAS as despesas efetivadas
foram substancialmente menores
que as dotações orçamentárias.
A terceira característica se re-
fere à pouca transparência do pro-
cesso orçamentário e à persisten-
te tendência de se inflar as receitas
de forma a acomodar as crescen-
tes despesas, quer obrigatórias,
quer discricionárias.
O projeto de lei orçamentária
de 2010 partilha essas mazelas
com os orçamentos anteriores.
A proposta foi elaborada em
meio a ambiente econômico instá-
vel, quando ainda pairavam dúvidas
D E P R O J E T O S D E L E I
sobre o real impacto da crise in-
ternacional sobre a economia bra-
sileira. A despeito dessa incerteza,
o Executivo optou pelo otimismo
na definição dos parâmetros macro-
econômicos que serviram de base
para a definição dos grandes agre-
gados orçamentários.
Esse otimismo, de resto, já se
refletia na política fiscal posta em
prática em 2009 em resposta à
crise. A primeira fase dessa crise
caracterizou-se pelo rápido encur-
tamento das linhas de crédito ex-
ternas. Padeceram tanto as expor-
tações brasileiras, pela falta de las-
tro às operações de ACC, como
os empréstimos bancários à ativi-
dade econômica interna lastreados
nessas linhas. Contudo, a pronta
reação do Banco Central liberando
os depósitos compulsórios, bem
como a intervenção dos bancos
oficiais, permitiram repor rapida-
mente as linhas de crédito exter-
nas perdidas.
Choque maior deu-se quando
da súbita saída da China do merca-
do, interrompendo suas importa-
ções e causando perda de volume
e preço dos produtos brasileiros
destinados àquele mercado. O re-
torno da China normalizou os vo-
lumes, mas a níveis de preços mais
baixos. Complicando o quadro, a
valorização do real reduziu ainda
mais as margens dos segmentos
exportadores do País.
A reação, do ponto de vista fis-
cal, apresentou altos e baixos. Me-
didas anticíclicas de caráter transi-
tório, como a redução do IPI so-
bre um amplo leque de produtos,
permitiram sustentar a demanda
por segmentos industriais com
grande impacto sobre a cadeia pro-
dutiva. Outras medidas, contudo,
por seus efeitos permanentes,
como a manutenção do crono-
grama de reajuste dos salários dos
servidores públicos federais, tor-
naram ainda mais rígido o orça-
mento pelos próximos anos.
O aumento permanente de des-
pesas em 2009 se refletirá no or-
çamento de 2010 e nos orçamen-
tos dos anos vindouros. É sobre
esse pano de fundo que foi monta-
do o orçamento para 2010, anali-
sado nesta edição de NOTAS.
OS PARÂMETROS
ORÇAMENTÁRIOS
As principais hipóteses utiliza-
das na elaboração da proposta or-
çamentária foram as seguintes:
1. As previsões para o cresci-
mento do PIB se alteraram profun-
damente ao longo do ano, afetan-
do a elaboração do orçamento. No
final de 2008 o governo imaginava
que o País estava blindado contra a
crise externa, considerada então
uma “marolinha”. Constatada a re-
cessão técnica pela queda sucessiva
do PIB em dois trimestres, optou-
se afinal por uma estimativa de
crescimento do PIB de 1% em
2009, com uma forte recuperação
do crescimento em 2010 (4,5%
para o ano como um todo).
2. Os cenários dos principais
analistas mostram uma tendência
de queda na inflação de 12 meses
no final de 2009 e início de 2010.
Com o IGP-M negativo em 2009 e
ausência de pressão sobre os alu-
guéis, os preços administrados
mostram tendência de estabilidade,
pelo menos no primeiro semestre
do próximo ano. Em razão disso, a
estimativa para a inflação (me-
dida pelo IPCA) é razoável (4,5%,
a mesma estimativa constante da
LDO).
3. Com todos os indicadores
apresentando tendência de queda,
pelo menos no primeiro semestre
de 2010, seria razoável supor que
a taxa Selic retomasse a tendência
de queda observada na maior parte
de 2009. Ocorre que a forte ex-
pansão fiscal neste ano, juntamen-
te com a liquidez injetada na eco-
nomia, tem levado alguns a espe-
rar que o Banco Central eleve a taxa
ao longo de 2010. O orçamento
pressupõe a manutenção da Selic
no patamar atual, o que pode vir a
revelar-se otimista do ponto de vis-
ta das despesas com juros sobre a
dívida pública, caso o BC venha a
necessitar subir a Selic no segundo
semestre de 2010 para conter
pressões inflacionárias em 2011.
4. Projeta-se uma expansão da
massa salarial de 10,5% em rela-
ção ao valor estimado para essa
variável em 2009.
5. Parece superestimada a co-
tação média do câmbio contida no
projeto de lei orçamentária para
2010 (R$ 2,00). As estimativas cor-
rentes do mercado, contidas no
Boletim Focus do Banco Central
em 16/11/2009, são de um valor
bastante inferior (R$ 1,75).
OS GRANDES NÚMEROS
DO ORÇAMENTO
A receita primária. O projeto
de lei prevê receitas primárias de
R$ 853,6 bilhões (25,7% do PIB),
correspondente a um aumento de
15% sobre a estimativa dessas re-
ceitas para 2009. A se materializar
essa estimativa, estaremos nova-
mente diante de um aumento
significativo da carga tributária,
drenando recursos do setor priva-
do produtivo para o governo. Com
efeito, esse aumento poderá che-
gar a 1,3% do PIB entre 2009 e
2010 e de 1,8% do PIB tomando-
se por base 2007. Observe-se que
esse brutal aumento poderá dar-
se a despeito das desonerações
tributárias promovidas pelas me-
didas anticíclicas tomadas para en-
frentar a crise.
As receitas previstas no orça-
mento para 2010 estão assim dis-
tribuídas: (1) R$ 545 bilhões de
2
receitas administradas pela Receita
Federal, excetuadas as do Regime
Geral da Previdência Social (corres-
pondendo esse grupo a 64% do
total da receita); R$ 204,3 bilhões
de arrecadação do INSS (24% do
total); e R$ 103 bilhões da miríade
de outras receitas, “não administra-
das” (12% do total). Estas últimas
um extenso rol de itens, alguns cuja
participação no total é expressiva
e tem aumentado rapidamente nos
últimos exercícios (compensações
financeiras, dividendos, contribui-
ção para o salário educação, con-
tribuição dos servidores para o
seu plano de seguridade e conces-
sões). As receitas com operações
com ativos estão estimadas em
R$ 1,3 bilhão.
Os analistas consideram a pre-
visão da receita como extremamen-
te otimista, tanto para 2009 – que
serviu de base para as estimativas
da receita em 2010 – como as pró-
prias previsões para 2010.
Em primeiro lugar, a previsão
ignora a queda expressiva da arre-
cadação em 2009, retomando a
projeção a trajetória observada nos
anos anteriores à crise, como se ela
não tivesse ocorrido.
Além disso, os valores adotados
para os parâmetros orçamentários
(comentados anteriormente) contri-
buem para superestimar a receita. É
particularmente expressiva a es-
timativa de crescimento para a ar-
recadação do IPI (aumento de
40%), como se a eliminação dos
benefícios tributários dos produtos
beneficiados (veículos, linha branca)
não afetasse a demanda por esses
produtos. E, como apontaram ana-
listas, “parece imprudente supor
que R$ 31,5 bilhões de receitas ad-
ministradas pela RFB, ou 6% do
total desse grupo, possam cor-
responder a receitas extraordiná-
rias. Incluindo a arrecadação líqui-
da do INSS, receitas que não se jus-
tificam por efeito de mudanças
legislativas e variações de preço e
quantidade somam R$ 36,1 bilhões”.
A despesa primária. O orça-
mento estima que a despesa primá-
ria atinja R$ 660,7 bilhões em
2010, aumentando R$ 68 bilhões
em relação ao contido na re-
programação do orçamento de
2009.
Esses valores não incorporam
todas as despesas conhecidas
(como quase R$ 4 bilhões de com-
pensações pelo governo central aos
estados exportadores) nem os res-
tos a pagar que se acumularam no
exercício de 2009 – e que passam
automaticamente para o exercício
seguinte.
Dentre os componentes que
explicam o crescimento da despe-
sa primária há que ressaltar o cres-
cimento das despesas com pessoal
e encargos da União. Indicador do
crescimento continuado dessas
despesas, pela primeira vez proje-
ta-se que a folha da União ultrapas-
sará a barreira dos 5% do PIB –
de um PIB que se projeta crescer
4,5% em relação ao valor atingido
em 2009. Isso se deve à conces-
são anterior de diversos benefícios
aos servidores e ao impacto do
pagamento da terceira parcela dos
reajustes concedidos em 2008.
Também é significativo o au-
mento das despesas com benefícios
previdenciários, decorrente da cor-
reção do piso nacional de salários
bem acima dos diversos índices de
inflação, particularmente do IPCA
– adotada que foi a regra de cor-
reção do salário mínimo pela repo-
sição da inflação mais um fator de
correção correspondente à taxa de
crescimento real do PIB de dois
anos anteriores. No projeto, o
reajuste do salário mínimo está es-
timado em 8,8% – 3,54% corres-
pondentes à reposição da inflação
acumulada e 5,08% correspon-
dentes ao crescimento real do PIB
em 2008. A esse fator de corre-
ção adiciona-se o rápido envelhe-
cimento da população e a enorme
informalidade no mercado de tra-
balho brasileiro.
Finalmente, as despesas rela-
cionadas com a LOAS – Lei Orgâ-
nica da Assistência Social, com o
seguro-desemprego e com a renda
mensal vitalícia, vinculadas ao salá-
rio mínimo, crescem como per-
centual do PIB (em seu conjunto,
essas despesas saltam de 1,2% do
PIB em 2007 para 1,5% do PIB no
orçamento de 2010).
Esse cálculo está esmiuçado na
apresentação do orçamento pelo
ministro do planejamento, onde se
estima que para cada R$ 1,00 de
aumento do salário mínimo aumen-
ta o déficit do Regime Geral da Pre-
“O ANO DE 2010
É ANO ELEITORAL.
COMO TAL, A
LEGISLAÇÃO IMPÕE UM
GRANDE NÚMERO DE
RESTRIÇÕES A GASTOS
NOVOS, LIMITANDO O
PERÍODO DO ANO EM
QUE NOVAS OBRAS
POSSAM SER INICIADAS
(NOVOS CONVÊNIOS E
REPASSES FICAM
PROIBIDOS NOS TRÊS
MESES QUE ANTECEDEM
AS ELEIÇÕES).”
vidência Social em R$ 96,5 milhões;
e implica desembolso adicional de
R$ 40,4 milhões para a LOAS/RMV
e R$ 59,5 milhões para as despe-
sas com abono e seguro-desempre-
go. Dados esses números, e tendo
em vista o aumento do salário mí-
nimo previsto em 8,8%, a despesa
adicional com esses três itens
orçamentários é da ordem de R$
8 bilhões.
DESPESAS CORRENTES E
INVESTIMENTO
É recorrente a observação de
analistas de que o Executivo supe-
restima as despesas correntes
3
obrigatórias e a estimativa da re-
ceita, de forma a aumentar o mon-
tante de recursos disponíveis para
gastos discricionários.
Esses mesmos analistas apon-
tam que as despesas primárias cor-
rentes deverão crescer entre 2006
e 2010 em quase 2% do PIB. A
maior parte do crescimento des-
sas despesas se dará com gastos
obrigatórios – particularmente sa-
lários e encargos e despesas
previdenciárias – que deverão au-
mentar 1,3% do PIB de 2006 para
2010. Já as despesas discricionárias
– entre elas os repasses para o SUS
e os gastos o programa bolsa famí-
lia – poderão passar de 3% do PIB
em 2006 para mais de 3,5% do
PIB em 2010.
Os investimentos cresceram
acentuadamente nos orçamentos
da atual administração, embora os
dados da execução do orçamento
não reflitam as dotações orçamen-
tárias. Eles correspondiam a 1% do
PIB em 2008 e esse percentual
poderá atingir 1,2% em 2009, com
cerca de R$ 38 bilhões os recur-
sos empenhados. Como os dados
disponíveis mostram desembolsos
bem aquém desse total, haverá um
montante expressivo a desembol-
sar em 2010 – o ano eleitoral.
Tanto o PPI – Plano Piloto de
Investimentos – como o seu su-
cessor, PAC – Programa de Acele-
ração do Crescimento – padecem
de uma grande subutilização de
recursos, embora os montantes
aplicados possam ser excluídos do
cômputo do superávit primário.
Tem sido assim nos últimos anos.
PROBLEMAS COM
A EXECUÇÃO DO
ORÇAMENTO DE 2010
O ano de 2010 é ano eleitoral.
Como tal, a legislação impõe um
grande número de restrições a gas-
tos novos, limitando o período do
ano em que novas obras possam
ser iniciadas (novos convênios e
repasses ficam proibidos nos três
meses que antecedem as eleições).
 Superestimação de receitas e subestimação e despesas — R$ bilhões

RECEITAS SUPERESTIMADAS OU NÃO PREVISTAS

Receitas extraordinárias 13,3
Terceirização da folha de pagamentos do Executivo 2,4
Venda de imóveis da extinta RFFSA 1,3
Tributação da caderneta de poupança 0,6
DESPESAS SUBESTIMADAS OU NÃO PREVISTAS
Lei Kandir e demais auxílios a estados exportadores 3,9
Aumento real dos benefícios acima do salário mínimo 3,0
Reajuste do teto do Judiciário 0,2
Subsídios da MP 465/09 (financiamento de bens de capital) 1,0
Despesas extraordinárias *
1,8
TOTAL 26,4
Emendas parlamentares 9,2
TOTAL GERAL 35,6
*
Fabricação de cédulas e moedas e com subsídios à Sudene/Adane/Sudam/Adam Fonte: Câmara dos Deputados. Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira

Em razão desse fato ou não, jun-
tamente com a expressiva queda
da receita em 2009 a execução do
Orçamento de 2010 já está desde
agora viciada por créditos adicio-
nais solicitados pelo Executivo
nesse final de ano e pelo expressi-
vo volume de restos a pagar em
2010. Somente no mês de outu-
bro, o Executivo enviou ao Con-
gresso 35 pedidos de créditos ex-
traordinários. No momento em
que NOTAS está sendo redigido,
estão em tramitação no Congresso
créditos adicionais no valor de
R$ 34 bilhões.
Alega o governo que a possibi-
lidade de não aprovação do Orça-
mento dentro do prazo legal para-
lisa obras essenciais em anda-
mento. Alega mais a necessidade
de manter em execução os inves-
timentos. Ora, como até o pre-
sente a execução do PAC – Pro-
grama de Aceleração do Cresci-
mento permanece substancialmen-
te aquém de suas metas, abre-se
uma janela para que os seus desem-
bolsos prossigam em pleno perío-
do eleitoral. Até 26 de outubro,
dos R$ 27,85 bilhões (valor atuali-
zado) destinados ao PAC foram efe-
tivamente pagos R$ 3,83 bilhões,
ou 13,6%. Já os empenhos che-
gam a R$ 14,49 bilhões, ou 52,7%
— indicativo de que a maioria dos
pagamentos ficará para o ano que
vem.
O principal problema com os
restos a pagar oriundos de crédi-
tos extraordinários é a criação do
que alguns estão denominando
de “Orçamento paralelo”. As esti-
mativas do total desses créditos
situam-se entre R$ 47 bilhões e
R$ 50 bilhões – valores expressi-
vos demais para serem ignorados,
especialmente em um ano eleito-
ral. Dessa forma, recursos podem
ser remanejados e executados de
acordo com as prioridades políti-
cas do governo, afetando a execu-
ção normal do Orçamento.
Outra questão se refere à su-
perestimação da receita e à subes-
timação das despesas, já comenta-
da no texto. A tabela acima suma-
ria uma diferença de R$ 35,6 bi-
lhões não considerada na proposta
orçamentária do Executivo.
OBSERVAÇÕES FINAIS
E CONCLUSÕES
Da mesma forma que os Orça-
mentos que o antecederam, o de
2010 padece da enorme rigidez
decorrente do tamanho do Estado
e da sua incapacidade de auto-
limitar-se, do excesso de encargos
que assume, da baixa produtividade
do governo e da pouca transparên-
cia de sua formulação e execução.
No Orçamento de 2010 alguns
desses problemas estão exacerba-
dos. Por exemplo, o enorme volu-
me de recursos empenhados e não
desembolsados em 2009 consti-
tuirá restos a pagar a serem gastos
de forma discricionária pelo Exe-
cutivo. O problema acentua-se por
se tratar de ano eleitoral.
Além disso, a superestimação de
receitas e subestimação de despe-
sas poderá levar a novos con-
tingenciamentos de recursos, pa-
decendo os investimentos que
não gozam de prioridade política
do Executivo.
Como está, o Orçamento é um
retrato fiel das contradições do
Estado brasileiro: é grande demais,
desempenha funções em excesso
– para as quais não tem vocação
nem está equipado – e é frágil,
diante das pressões do governo no
momento do direcionamento dos
gastos e no avanço cada vez maior
no bolso dos cidadãos.