Livro Digital Orcamento Publico

Oramento
Pblico
Sinsio Stfano Dubiela Ostroski
Florianpolis
2010
Oramento
Pblico
Florianpolis
2010
a
edio
1a reimpresso
2
Curso
Superior de
Tecnologia
em Gesto
Pblica
Copyright 2010, Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia de Santa Catarina / IF-SC. Todos os
direitos reservados.
A responsabilidade pelo contedo desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi
licenciado temporria e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs do IF-SC. O leitor compromete-se a utilizar o contedo desta obra para aprendizado pessoal. A
reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos. O contedo desta obra poder
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cpia total ou parcial desta obra sem autorizao expressa do(s) autor(es) ou com intuito de lucro constitui
crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos 1o
ao 3o, sem prejuzo das sanes cabveis espcie.
O85o
Ostroski, Sinsio Stfano Dubiela

Oramento pblico / Sinsio Stfano Dubiela Ostroski.
2. ed. Florianpolis : Publicaes do IF-SC, 2010.
128 p. : il. ; 27,9 cm.
Inclui Bibliografia.
ISBN: 978-85-62798-24-5
1. Administrao pblica financeira. 2. Oramento
pblico ciclo oramentrio. 3. Lei de responsabilidade
fiscal. 4. Planejamento. I. Ttulo.
CDD: 350.72
Sistema de Bibliotecas Integradas do IF-SC

Biblioteca Dr. Herclio Luz Campus Florianpolis
Catalogado por: Augiza Karla Boso CRB 14/1092
Rose Mari Lobo Goulart CRB 14/277
1a reimpresso - 2011
Instituto Federal de
Educao, Cincia e Tecnologia
Santa Catarina
Ficha tcnica
Autor
Comisso Editorial
Paulo Roberto Weigmann

Dalton Luiz Lemos II

Felipe Cantrio Soares
Coordenao do Curso Superior de
Tecnologia em Gesto Pblica
Coordenao de Produo
Design Instrucional
Capa, Projeto Grfico
Lucio Santos Baggio
Editorao Eletrnica
Angelita Corra Pereira
Reviso
Marcelo Tavares de Souza Campos

Ana Paula Lckman
Edson Burg
Alcides Vieira de Almeida
Material produzido com recursos do Programa Universidade Aberta do Brasil (UAB)
Sumrio
09 Apresentao
10 Siglas utilizadas
11 cones e legendas
13 Unidade 1 Fundamentos tericos
15 1.1 Aspectos da evoluo funcional do Estado
18 1.2 Setor pblico: o seu aparelhamento face s novas funes do Estado
19 1.3 A funo oramentria: uma colocao geral
23 1.4 O processo administrativo e a funo oramentria
25 1.5 A funo oramentria e o oramento-programa
29 1.6 A realidade brasileira: uma explicao
43 1.7 Atribuies econmicas do Estado
47 Unidade 2 A poltica fiscal e as funes do Estado
49 2.1 Funes do Estado
54 2.2 Princpios oramentrios
63 Unidade 3 C
iclo oramentrio
65 3.1 Elaborao do oramento
71 Unidade 4 Planejamento e oramento
73 4.1 A funo do planejamento
78 4.2 Um pouco da histria do Planejamento Pblico no Brasil
83 4.3 Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)
83 4.4 Lei Oramentria Anual (LOA)
87 Unidade 5 A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)

89 5.1 Introduo Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
91 5.2 Instrumentos e amplitude da LRF
94 5.3 Aspectos do controle
94 5.4 Reflexos sobre a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)
95 5.5 Reflexos sobre a Lei Oramentria Anual (LOA)
96 5.6 Transparncia da LRF
99 Unidade 6 Classificao oramentria
101 6.1 Informaes oramentrias
102 6.2 Da despesa pblica
105 6.3 Classificao por esfera oramentria
106 6.4 Classificao da despesa oramentria
113 6.5 Da receita pblica
118 6.6 Classificao da receita por fontes de recursos
122 Referncias
126 Sobre o autor
Apresentao
Prezado (a) estudante,

Seja bem-vindo unidade curricular Oramento Pblico!
Este livro tem como objetivo apresentar os fundamentos do Oramento Pblico, a legislao e atribuies dos Poderes Executivo e Legislativo, bem
como as etapas do processo oramentrio na gesto pblica.
Para organizar a distribuio e facilitar a leitura, o livro est dividido em
seis unidades. Na unidade 1, apresentamos os fundamentos do Oramento
Pblico. A unidade 2 apresenta o Estado e suas funes e os princpios oramentrios. Em seguida, a unidade 3 aborda as etapas do ciclo oramentrio.
A unidade 4 reporta-se funo do planejamento dos ingressos e dos desembolsos atravs dos oramentos. Na unidade 5, voc ter contato com a
Lei de Responsabilidade Fiscal, que o cdigo de conduta para os gestores
pblicos, enquanto a unidade 6 trata da classificao oramentria.
Dessa forma, cada unidade foi preparada com o objetivo de apresentar
o assunto em estudo e facilitar o entendimento das prticas de planejamento
e controle relacionadas ao Oramento Pblico.
Desejamos a voc muito sucesso nessa caminhada!
Professor Sinsio Stfano Dubiela Ostroski
Oramento Pblico - 9
Siglas
ADCT Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias (Constituio Federal 1988)
RIR Regulamento do Imposto de Renda

(Decreto 3000/1999)
CF Constituio Federal de 1988
SRF Secretaria da Receita Federal
CTN Cdigo Tributrio Nacional
STF Supremo Tribunal Federal
DOU Dirio Oficial da Unio
STJ Supremo Tribunal de Justia
EC Emenda Constitucional
ADCT Ato das Disposies Constitucionais

Transitrias
GPS Guia da Previdncia Social

ICM Imposto Sobre Operaes Relativas
Circulao de Mercadorias (vigente at a CF
de 1988)
DRU Desvinculao de Recursos da Unio
ICMS Imposto Sobre Operaes Relativas

Circulao de Mercadorias e Sobre Prestaes
de Servios de Transporte Interestadual e
Intermunicipal e de Comunicao
PPA Plano Plurianual
IOF Imposto sobre Operaes de Crdito,

Cmbio e Seguro, ou relativas a Ttulos ou
Valores Mobilirios
CTN Cdigo Tributrio Nacional

PAC Programa de Acelerao do Crescimento
OEG Orientao Estratgica de Governo
OEM Orientaes Estratgicas dos
Ministrios
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LOA Lei Oramentria Anual
IN Instruo Normativa
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
INSS Instituto Nacional de Seguridade

Social
RCL Receita Corrente Lquida
IR Imposto de Renda
IRF ou IRRF Imposto de Renda Retido na
Fonte
ITBI Imposto sobre a Transmisso Bens
Intervivos
CDES Conselho Nacional de

Desenvolvimento Econmico e Social.
AND Agenda Nacional de Desenvolvimento
REPAC Rede de Controle Social dos
Empreendimentos do Programa de
Acelerao do Crescimento
ITCMD Imposto sobre a Transmisso Causa

Mortis ou Doao
SUSP Sistema nico de Segurana Pblica
LC Lei Complementar
CNJ Conselho Nacional de Justia
MTPS Ministrio do Trabalho e da

Previdncia e Assistncia Social
INSS Instituto Nacional de Seguro Social
MTb ou MTE Ministrio do Trabalho e

Emprego
PNAS Poltica Nacional de Assistncia Social
(NR) Esta sigla, localizada ao final de alguns

pargrafos de certos diplomas legislativos,
significa nova redao. O uso desta
expresso se deve ao fato de que o artigo,
inciso, alnea ou pargrafo sofreram alterao
em sua redao.
OS Ordem de Servio
PIS Programa de Integrao Social (Lei
Complementar 7/70)
PN Parecer Normativo
10 - Curso Superior de Tecnologia em Gesto Pblica
DPU Defensoria Pblica da Unio
RGPS Regime Geral da Previdncia Social

SUAS Sistema nico de Assistncia Social
SUS Sistema nico de Sade
NOB Norma Operacional Bsica
LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social
CRAS Centros de Referncia da Assistncia
Social
PETI Programa de Erradicao do Trabalho
Infantil
CMO Comisso Mista de Planos,
Oramentos Pblicos e Fiscalizao
cones e legendas
Glossrio
A presena deste cone representa a explicao de um termo utilizado
durante o texto da unidade.
Destaque
paralelo
O texto apresentado
neste tipo de box pode
Lembre-se
conter qualquer tipo de
A presena deste cone ao lado do texto indicar que naquele trecho de-
informao relevante e
marcado deve ser enfatizada a compreenso do estudante.
pode vir ou no acompanhado por um dos cones

ao lado.
Saiba mais
O professor colocar este item na coluna de indexao sempre que sugerir
ao estudante um texto complementar ou acrescentar uma informao
importante sobre o assunto que faz parte da unidade.
Para refletir
Quando o autor desejar que o estudante responda a um questionamento
ou realize uma atividade de aproximao do contexto no qual vive ou
participa.
Destaque de texto
A presena do retngulo com fundo colorido indicar trechos importantes do texto, destacados para maior fixao do contedo.
Link de hipertexto
Se no texto da unidade aparecer uma palavra grifada em cor, acompanhada do cone
da seta, no espao lateral da pgina, ser apresentado um contedo especfico relativo
expresso destacada.
Assim, desta forma, sero

apresentados os contedos relacionados
palavra destacada.
Oramento Pblico - 11
Fundamentos
tericos
Unidade
Competncias
Ao final desta unidade, voc saber quais so os fundamentos
do Oramento Pblico e os procedimentos bsicos da construo do processo oramentrio nas organizaes pblicas.
1 Fundamentos tericos
Ser um prazer interagir com voc durante esta unidade curricular.

Para dar incio, vamos fazer uma abordagem sobre os fundamentos do Oramento Pblico e os procedimentos bsicos da construo do processo
oramentrio nas organizaes pblicas.
Recomendamos que voc leia atentamente o texto e busque informaes complementares a ele. Sugerimos ainda que busque informaes
em outras fontes de conhecimento, no somente nas indicaes que esto
postas nos destaques.
No esquea de fazer as atividades propostas no Ambiente Virtual de
Aprendizagem e encaminh-las ao seu tutor. Estaremos com voc com muita
alegria, estimulando a aprendizagem e auxiliando na soluo das dvidas.
Teoria Liberal
O principal terico e pai da
teoria do liberalismo econ-
1.1 Aspectos da evoluo funcional

do Estado
mico foi Adam Smith (17231790). O economista escocs

confrontou as ideias de Quesnay e Gourmay, afirmando
A expanso das atividades do Estado e sua crescente interveno
em seu livro A Riqueza das
na vida econmica vm se constituindo, para muitos, no acontecimento
Naes as principais ideias
econmico e poltico de maior importncia do sculo XXI.
do liberalismo econmico: a
prosperidade econmica e a
Efetivamente, movido por causas histricas das mais diversas, o Estado
acumulao de riquezas no
evoluiu daquela posio neutra preconizada pela chamada Teoria Liberal
so concebidas atravs da ati-
para um estgio de intensa participao econmica, feio essa que caracteriza, hoje em dia, a totalidade das economias latino-americanas.
Da a ideia, muito em voga, de caracterizarem-se tais economias como
vidade rural e nem comercial,

mas sim, atravs do trabalho
livre, sem nenhum agente
regulador ou interventor.
mistas, ou seja, aquelas em que o Estado assume um grau de interveno

maior que o costumeiramente admitido pela Teoria Liberal.
Na concepo liberal, ao Estado competia to somente a prestao
daqueles servios pblicos ditos essenciais, tais como justia, defesa, ordem
Adolph Wagner (18351917)
interna e diplomacia, ficando tudo mais para ser determinado pelo mercado
consumidor, o principal orientador das decises econmicas.
Economista
Por outro lado, uma economia de caracterstica mista no elimina
alemo que
essa funo orientadora exercida pelo mercado, mas apenas reserva, para
criou a Lei de
Wagner: na
o Estado, uma atuao mais dinmica, que pode assumir variadas formas,
medida em que cresce o
segundo os diferentes graus de interveno.
nvel de renda em pases

industrializados, o setor pblico cresce sempre a taxas
Ainda que essa mudana de comportamento tenha a determinar mltiplas causas, o fenmeno do intervencionismo est intimamente associado a
mais elevadas, de tal forma
dois eventos: as frequentes flutuaes sofridas pelos sistemas liberais, com os
que a participao relativa
bem marcados movimentos cclicos, identificados pelas fases alternadas de pros-
do governo na economia
peridade e depresso, e, tambm, mais posteriormente, pela tomada de cons-
cresce com o prprio ritmo

de crescimento econmico
cincia mundial no sentido de que alguma coisa teria que ser feita para mover
do pas.
o desenvolvimento econmico de um grande nmero de naes encontradas
Fonte: http://www.cse.ufsc.br/
gecon/coord_mono/2004.2/
Juliana%20Alice%20Gon%E7alv
em situao de atraso. Esses acontecimentos sucederam-se a partir de 1930.

Contudo, ainda no Sculo XIX, a mudana no comportamento do
Estado j era pressentida, atravs, principalmente, dos escritos de Adolph
Wagner (REZENDE, 1979, p. 20).
Esse autor, analisando o crescimento das despesas pblicas, chegou
a importantes concluses que, em sntese, esto colocadas na chamada Lei
de Wagner, que assim pode ser enunciada:
medida que cresce o nvel de renda em pases
industrializados, o Setor Pblico cresce sempre em
taxas mais elevadas, de tal forma que a participao relativa do Governo na economia acompanha
o prprio ritmo de crescimento econmico do Pas.
(REZENDE, 1979, p. 30)
Wagner identifica as seguintes razes para justificar o aumento da
participao do Setor Pblico na economia:
crescimento das atividades administrativas e de segurana que so
despesas tpicas do Estado;
presso exercida pela industrializao e urbanizao em relao
demanda de servios de natureza social, como Educao e Sade;
interveno na economia, no intuito de sanar imperfeies de mercado, principalmente, no tocante a monoplios, que seriam estimulados
por determinadas mudanas tecnolgicas e necessidade de concentrao de recursos na expanso de certos setores industriais.
Como se pode observar, Wagner no s previu o crescimento do Setor
Pblico em funo do atendimento das despesas tpicas do Estado, mas
tambm em virtude da interveno na economia, e, sobretudo, no intuito
de corrigir as imperfeies do mercado.
De qualquer forma, j estava delineada a trajetria que iria transformar o Estado, de um papel de quase espectador no processo econmico,
participao ativa que lhe reservada nas modernas economias mistas.
Essa participao envolveria o desempenho dos seguintes tipos
de aes:
reguladoras do comportamento dos agentes econmicos;
de produo de bens e servios, como:
aes de produo de servios essenciais natureza do Estado;
aes de produo de bens e servios que se realizam em forma
alternada ou paralela ao setor privado;
de acumulao, como:
aes de instalao de capital para realizar suas aes de produo;
aes de instalao de capital, que se constituem em economias
externas no campo do financiamento;
que proporcionam ao Estado recursos para cumprir suas funes
de produo e acumulao.
dirigidas para a transferncia de recursos dentro do setor privado.
Nesse contexto, o Estado, na economia mista, funciona como ente
regulador, na medida em que manipula instrumentos objetivando influenciar
Economia mista
a conduta dos agentes econmicos, tendo em vista torn-la mais compatvel
aquela em que h partici-
com a poltica de governo; como redistribuidor, quando efetiva transferncia

de renda entre grupos de indivduos ou setores produtivos; e, por ltimo, na
pao do Estado na composio dos recursos do capital

social da empresa.
qualidade de ente produtor, desde o momento em que assume responsabilidades diretas tanto na produo de bens e servios como na a cumulao.
No desempenho desses papis, o Estado, alm de desenvolver aes de
funcionamento, mobiliza todo um aparato administrativo.
1.2 Setor pblico: seu aparelhamento

face s novas funes do Estado
Uma vez assumidas to mltiplas e complexas responsabilidades, o
Setor Pblico, aqui entendido em suas esferas Federal, Estadual e Municipal,
sentiu a imperiosa necessidade de se aparelhar, no s institucionalmente,
mas tambm operacionalmente.
Assim, no corpo de sua estrutura administrativa foram surgindo apndices que passaram a constituir as chamadas entidades descentralizadas,
que vo desde autarquias, passando por institutos, fundaes, empresas e
chegando s sociedades de economias mistas.
De certa forma, essas entidades respondem, justamente, pela atuao
do setor pblico como produtor de bens e servios, ou seja, representam a
parte moderna de corpo atual do Estado, a que se caracteriza por um maior
dinamismo e flexibilidade de desempenho.
Por outro lado, a necessidade de se imprimir um mximo de racionalidade s
decises de governo fez com que se introduzissem novas tcnicas administrativas,
com um destaque especial para a utilizao mais intensa do planejamento.
Mais intensa, porque, desde o momento em que se faz presente
uma interveno estatal na economia, pelo menos em termos tericos,
a mesma tem lugar com base em um planejamento, visando a uma
deciso racional.
Assim foi, evidentemente, por ocasio da participao do Estado como
fator anticclico, quando os efeitos de sua interveno foram cautelosamente
Anticclico
mensurados no que toca, principalmente, poltica do produto e emprego.
Diz-se de fenmeno ou po-
Contudo, a tcnica do planejamento tomou corpo exatamente a par-
ltica econmica tendente a
tir do momento em que o Estado passou a ocupar-se com outras funes,
reduzir a amplitude de ciclos

econmicos, especialmente
mormente as ligadas reconstruo econmica de pases destrudos durante
pelo estmulo ao crescimen-
a Segunda Guerra Mundial, e, mais recentemente, promoo do desenvol-
to em fases de contrao.
vimento nos chamados pases subdesenvolvidos ou em desenvolvimento.
Fonte: Ferreira (2004)
Nesse ltimo caso, encontram-se os pases latino-americanos, nos

quais o Estado vem desenvolvendo um grande esforo no sentido de obter
um uso mais dinmico e produtivo dos recursos disponveis, para o que vem
contribuindo, sobremaneira, a tcnica do planejamento.
Por conseguinte, a implementao do planejamento como um procedimento administrativo corrente entre as economias latino-americanas
relativamente recente.
Para sermos mais precisos, verificou-se mais acentuadamente, em fins da
dcada de 1950, o uso das tcnicas de planejamento, ocasio em que o leque
de problemas que se ofereciam ao Estado era de grande magnitude, uma vez
que se evidenciava a insuficincia dinmica das economias latino-americanas
para sustentar ritmos satisfatrios de crescimento, superar agudos desequilbrios em suas relaes comerciais e financeiras externas, conter presses
inflacionrias internas, abrir suficientes oportunidades de emprego produtivo
a uma fora de trabalho em rpido aumento, melhorar as condies de vida
da populao e atender suas crescentes operaes frente ao conhecimento
das enormes potencialidades que abria o progresso tcnico.
Assim, toda a orientao de poltica econmica deve ter como meta
o desenvolvimento, atravs de uma abordagem que envolva tanto os seus
aspectos econmicos como sociais, alm de considerar os fatores limitantes
de origens interna e externa.
Isso aconteceu aps a Conferncia de Punta del Este, em 1961,
quando os governos latino-americanos reconheceram que o planejamento devia constituir-se no instrumento fundamental para mobilizar
os recursos nacionais, facilitar as mudanas estruturais que se reconheceram necessrias, acrescentar a eficincia e a produtividade e aumentar
a cooperao financeira internacional.
Da em diante, a maioria dos pases passou a elaborar os seus planos
nos mais diferentes matizes, incorporando, assim, a atividade planificadora
na rotina administrativa de cada um deles.
1.3 A funo oramentria:

uma colocao geral
Nenhum tributo feudal ou subsdio ser lanado no reino, a menos
que o seja pelo Common Council do reino, exceto para o propsito de
resgatar a pessoa de o rei fazer o seu primeiro filho Cavalheiro e estabelecer o dote de casamento de sua filha mais velha: os subsdios para
Joo Sem Terra

(1166 - 1216)
essas finalidades devero ser razoveis em seu montante. (Carta Magna

da Inglaterra, 1215)
Rei de Inglater-
Essa colocao constante da Carta Magna da Inglaterra, outorgada
ra no perodo
pelo Rei Joo Sem Terra, sob presso dos Bares, em 1215, no entender
de 1189 e 1194.
Em 1215, a nobreza inglesa
da grande maioria dos estudiosos do assunto, veio significar a certido de

batismo do Oramento.
imps ao rei Joo Sem Terra
J em 1688, ainda na Inglaterra, Guilherme de Orange viu-se na con-
a Magna Carta, documento
tingncia de assinar a Petio de Direitos (Bill of Rigths) , que, entre outras
que estabeleceu limites ao

poder real, principalmente em
coisas, garantia a reunio peridica do Parlamento, que teria a seu cargo, a
relao s questes jurdicas,
votao dos impostos.
tributrias e que envolvessem

a guerra. Com isso, o rei deveria
consultar um Conselho de
Nos EUA, a revoluo que lhe proporcionou a Independncia, em

1776, teve sua origem no lanamento de tributos por parte da Inglaterra,
Nobres para tomar decises
sem o consentimento do povo americano, que no se fazia representar no
sobre essas questes.
Parlamento ingls.
Fonte: http://www.netsaber.
com.br/biografias/ver_
biografia_c_1230.html
No dizer de George Washington, a revoluo americana no significava apenas o repdio armado cobrana de um miservel tributo sobre o ch,
mas, acima de tudo, a defesa do povo de votar seus prprios impostos.
No Brasil, a formao do oramento no fugiu ao processo comum
observado em quase todas as naes civilizadas: dos movimentos de desabafo tributrio brotaram os democrticos princpios de poltica financeira
voto, publicidade e controle das receitas e despesas pblicas e deste, o
embrio oramentrio.
Tambm, da mesma forma, as primeiras ideias de oramento no Brasil
esto intimamente associadas a movimentos de libertao poltica, servindo,
em alguns deles, como fatores determinantes.
Na histria de nossa independncia, alm dos conhecidos anseios
polticos, causas outras pesaram fortemente no nimo dos liberais, avultando
entre elas a pesada tributao que a mais de um sculo vinha afligindo e
martirizando o povo.
Dessa forma, basicamente, o primeiro exerccio da funo oramentria que se tem notcia foi desenvolvido dentro de uma concepo do oramento como um instrumento poltico, atravs do qual o
Parlamento passou a exercer certo controle sobre os gastos da Coroa.
Caberia, agora, uma pequena informao. Na primeira parte deste trabalho, ocupamo-nos apenas com a evoluo da participao
Guilherme de Orange
(1650-1702)
Holands que foi rei da Ingla-
do Estado na economia, quando o tema deste nosso trabalho ,
terra e da Esccia e Prncipe
justamente, oferecer uma anlise dos problemas ligados ao exerccio
de Orange. Em 1688 o Par-
da funo oramentria no Brasil.
lamente ingls, temendo a

volta ao catolicismo, convida
Contudo, a razo de assim procedermos parte do princpio de que
Guilherme a assumir o trono,
quanto mais intensa a participao estatal em uma economia, maior
comprometendo-se a respeitar
importncia atribuda ao desempenho da funo oramentria.
os direitos do povo. No ano seguinte, o Parlamento aprovou

e o Rei sancionou a Declara-
Assim, a atividade oramentria iniciou-se impregnada de uma grande
o de Direitos,que limitou a
autoridade do monarca, deu
conquista em termos polticos, de servir como um instrumento de controle
garantias ao Parlamento e
do Parlamento sobre a Coroa.
assegurou os direitos civis e as
Por outro lado, a preocupao maior era com o aspecto tributrio,

ou seja, com o financiamento das atividades do Reino, no se importando
muito especificamente com os gastos.
liberdades individuais de todos

os cidados ingleses.
Fonte: http://paginas.terra.com.
br/noticias/ricardobergamini/hh/
hh19.html
Entretanto, ainda que essa primeira conquista tenha, em muitos pases, merecido a colocao em leis, ou, como em alguns, passasse a integrar
a prpria Constituio, a histria registra um grande nmero de choques,
inclusive armados, entre o poder absoluto dos reis e as prerrogativas defendidas e reivindicadas pelo Parlamento.
Mas, de qualquer forma, ela resistiu a todos esses embates, e mesmo
que o controle poltico tenha sofrido certo esvaziamento, atualmente ele
representado pelo importante aspecto poltico que ainda caracteriza a funo
Petio de Direitos
Assinada em 1628, esta lei
considerava ilegal a criao
de impostos pelo rei sem o
consentimento do Parlamento.
oramentria: constituir o oramento como um instrumento de controle do
Determinava tambm que
Legislativo sobre o Executivo.
prises, julgamentos e convo-
Por muito tempo a funo oramentria continuou a se identificar
caes do exrcito somente

poderiam ser executados aps
apenas em seus aspectos de controle poltico, ou, sendo mais rigorosos,
apreciao e autorizao par-
era exercitada no sentido de coibir os excessos dos soberanos na difcil
lamentar.
arte de tributar.
De outra forma no poderia ser, porquanto, nessa poca, o Estado
Fonte: http://www.colegiosao
francisco.com.br/alfa/revolucaoinglesa/revolucao-inglesa4.php
era concebido dentro da Teoria Liberal, que limitava a sua participao

apenas na prestao daqueles servios pblicos essenciais (justia, defesa,
ordem interna, diplomacia, etc.).
George Washington
Dentro dessa ideia, o desenvolvimento da produo era o resultado da
(1732 - 1799)
atuao da iniciativa privada, sendo que a interveno estatal somente per-
Em 30 de
turbava e distorcia o processo de crescimento e distribuio de riqueza.
abril
de
1789, George
Washington
Por conseguinte, essa concepo tinha como corolrio um oramento

pouco representativo, e, em decorrncia, uma funo oramentria bastante
se tornou o
tmida, que se restringia no mximo aos aspectos jurdicos e contbeis da
primeiro presidente dos
atividade oramentria.
Estados Unidos escolhido

por unanimidade pelo Co-
A clssica definio que identifica o oramento apenas como um ato
lgio Eleitoral. Foi reeleito
contendo a prvia aprovao das receitas e das despesas pblicas, retrata
e se aposentou no final do
fielmente a pouca importncia que era atribuda funo oramentria.
segundo mandato.
Fonte: http://www.netsaber.
com.br/biografias/ver_
biografia_c_1163.html
Aps a Primeira Guerra Mundial (1914 l9l8), e, sobretudo em consequncia da grande crise econmica de 1929, ocorreu uma significativa
valorizao das atividades oramentrias.
Isso porque, em virtude da srie de dificuldades econmicas ento
surgidas, aumentaram as crticas ao sistema capitalista, colocando em dvidas
a propriedade que este teria de contornar as suas prprias crises.
Assim, comearam a surgir teorias preconizando uma maior interveno estatal na economia, no intuito de corrigir as distores verificadas no
desempenho das atividades econmicas.
E o instrumento encontrado pelos economistas para interferir nas oscilaes cclicas da economia foi o oramento, tanto em seus aspectos ligados
receita, como, principalmente, na parte referente ao gasto pblico.
A funo oramentria, que at ento ainda estava bastante presa aos
problemas de receita, ganhou nova dimenso com a importncia estratgica
que passou a ser conferida despesa pblica.
E com essa nova posio em relao ao oramento, a funo oramentria veio, em muitos aspectos, confundir-se com o prprio exerccio da
poltica econmica. Efetivamente, foi o que ocorreu nessa poca, atravs de
uma nova teoria econmico-financeira que tinha em seu bojo uma poltica
de gastos totalmente diferente do que at ento se conhecia.
Nessa nova teoria, a funo oramentria no se restringiria a uma mera
arrecadao de tributos, mas teria, sob sua responsabilidade, a idealizao e
execuo de uma poltica de gastos que propiciasse estabilidade e progresso
econmico, pleno emprego e melhoria na qualidade de vida do povo.
Por outro lado, deveria ser uma atividade essencialmente conjuntural,

de forma que ensejasse uma atenuao dos movimentos cclicos, atravs da
adoo de medidas oramentrias de efeitos contrrios.
Aps a Crise de 1929, as atividades ligadas ao oramento foram se ampliando, sempre em funo dos graus de interveno do Estado na economia,
que vem sendo feita no intuito de satisfazer as necessidades pblicas e, principalmente, com o propsito de promover o desenvolvimento econmico.
Nesse contexto, oramento passou a exercer um significativo papel
no processo administrativo, uma vez que se tornou um instrumento de
planejamento, direo e controle da administrao pblica.
Convm observar que, no decorrer dessa linha de evoluo, a funo
oramentria foi se alargando segundo os diferentes aspectos que o oramento ia assumindo, sem a perda de nenhum deles, ocorrendo apenas uma
maior ou menor nfase, de acordo com o momento histrico.
Assim, o oramento moderno conserva todas as caractersticas adquiridas no decorrer do seu processo evolutivo, ou seja, assume hoje as funes
poltica, jurdica, administrativa, financeira e econmica.
1.4 O processo administrativo e a funo

oramentria
1.4.1 O processo administrativo
Verificamos, portanto, que o oramento passou a representar um papel
de destaque no processo administrativo uma vez que se tornou um instrumento de planejamento, direo e controle da Administrao Pblica.
Em vista dessa conotao, a funo oramentria veio identificar-se
mais como uma subfuno da funo administrativa, com atuao fundamental na operacionalizao do processo administrativo.
Ainda que se constitua um ponto razoavelmente controverso no
campo das cincias administrativas, poderamos aceitar como vlida a ideia
de caracterizarmos o processo administrativo como embasado no exerccio
de quatro funes: planejamento, organizao, direo e controle.
A ideia de planejamento, que anteriormente fora por ns colocada
basicamente como uma tcnica que passou a ser utilizada pelo Estado, tendo
em vista um melhor desempenho de suas crescentes atribuies, agora por

ns abordada como elemento integrante do processo administrativo.
A motivao fundamental na utilizao do planejamento, seja apenas
como uma tcnica isolada ou mesmo constituindo a base de um processo,
a racionalidade que se deve imprimir na tomada de decises.
Essa racionalidade, ainda que alicerada na realidade presente, est
sempre associada a uma perspectiva de futuro, no tocante ao estabelecimento de objetivos e metas a serem atingidos.
Por outro lado, para a consecuo desses fins, especial ateno conferida, pelo planejamento, s aes e agentes necessrios, conservando-se,
dessa forma, intrinsecamente ligado vida e valores do povo.
Um ponto de suma importncia para o entendimento das colocaes
que iro se seguir refere-se distino entre planos, planejamento formal
e informal e sistema.
Certo (2003, p.173) define plano como uma ao especfica proposta
para ajudar a organizao a alcanar seus objetivos. Estes contero diferentes
tipos de informaes que permitam organizao desenvolver planos lgicos de forma a adotar medidas para colocar os planos em ao juntamente
com um esboo do oramento, com a distribuio dos recursos financeiros
para os projetos e atividades.
A durabilidade de um plano limitada no tempo, tornando-se, assim,
desatualizado. Sua reviso necessria na medida em que se obtenham novas
informaes. Os projetos so ento completados e a situao modificada.
O processo que conduz a feitura de um plano e a sua reviso peridica
constitui o planejamento propriamente dito.
O planejamento pode ser estabelecido simultaneamente em vrios
nveis de tomadas de decises, desde o mais elevado mbito da poltica governamental at as decises individuais do homem de negcios e do cidado
comum. Quando suficientemente conhecidas, as decises adotadas em nvel
de planejamento constituem os limites do planejamento em cada nvel inferior.
Em qualquer sistema complexo de planejamento, porm, a tomada de decises
normalmente descentralizada atravs dos diferentes nveis, em oposio
crena generalizada de que o planejamento deve necessariamente resultar
uma desproporcionada concentrao de poder no topo.
Para que um sistema funcione, necessrio, entretanto, existir coordenao entre os vrios nveis de planejamento e tomada de decises. A
coordenao ser formal ou informal, e para isso espera-se que cada nvel
seja orientado na elaborao dos respectivos programas pelos pontos de
referncia fixados nos planos da estrutura geral, informal, desde que a obedincia aos planos se faa numa base inteiramente voluntria e quando, de
fato, no exista nenhum plano estabelecido.
Quanto organizao, dentro de um processo administrativo, a sua
importncia transcendental. De uma maneira geral, entendemos como
organizao a preparao para o funcionamento, criando um organismo
com todos os elementos necessrios sua vida e desenvolvimento.
A funo de organizar, alm do estabelecimento da estrutura administrativa sobre a qual se desenvolver o processo, trata tambm de mtodos e
procedimentos de trabalho, definio, classificao e remunerao de cargos,
determinao deveres, responsabilidades, etc.
J a funo de direo tem, sob sua responsabilidade, todo o dinamismo do processo administrativo. Uma vez definidos o planejamento e a
estrutura administrativa convenientes, cabe direo colocar a mquina,
assim montada, em funcionamento.
O controle, no sentido por ns aqui focalizado, significa, com base no desenvolvimento administrativo observado, constatar se o realizado correspondeu ao
previsto, e, se for o caso, tomar as medidas corretivas que se fizerem necessrias.
Para a consecuo desses fins, o controle pressupe a existncia de normas ou padres que sirvam de orientao para avaliar determinado processo,
tendo em vista uma comparao dos resultados ocorridos com os esperados.
Sem a identificao desses padres de rendimento estipulados com
base em objetivos claros e precisos, o exerccio do controle, nos termos em
que o situamos, totalmente impossvel.
1.5 A funo oramentria e

o oramento-programa
A funo oramentria atua, basicamente, na operacionalizao
do processo administrativo. Dela depende o bom desempenho daqueles
quatro elementos constitutivos do processo, quais sejam, o planejamento,

a organizao, a direo e o controle.
Assim, configuramos o oramento como um instrumental a ser utilizado,
tendo em vista a agilizao e o bom desempenho da funo administrativa.
As atividades de planejamento, principalmente aps a oficializao
ocorrida na Conferncia de Punta del Leste realizada em 1962, vm registrando
significativos progressos tcnicos, no s nos aspectos de racionalizao de
conduta, mas tambm no que se refere feitura de planos e documentos.
Contudo, ainda que na maioria das vezes bem concebidos, a implementao de tais planos no surtia os resultados que se esperavam,
o que significava sensvel desgaste tcnico e poltico em relao queles
que os elaboravam.
Em funo desse estudo de coisas, os estudos foram intensificados no sentido de se detectar as causas das deficincias, o que, efetivamente, ocorreu quando
se chegou concluso de que a razo do descompasso residia na deficiente operacionalizao dos planos, em virtude, basicamente, da utilizao de um oramento
bastante inadequado aos objetivos e propsitos de um planejamento.
Assim se v o problema: os sistemas oramentrios de muitos
pases em via de desenvolvimento no tm acompanhado a presso da
demanda que sobre os mesmos exerce o enorme aumento do escopo
de atividade do setor pblico e, em particular, carecem de uma metodologia de planejamento para lidar com os problemas do desenvolvimento
econmico. Assim, surge, em primeiro lugar, a necessidade de elaborao
de novos tipos de informaes sobre os fatos essenciais do setor pblico
para a preparao de planos de desenvolvimento de longo prazo e, em
seguida, a necessidade de mudanas em conceitos e procedimentos
no processo oramentrio dos governos, para que o oramento anual
se torne um instrumento efetivo para implementao dos planos e das
polticas de desenvolvimento.
Na realidade, o oramento que at ento era desenvolvido no poderia,
de forma alguma, prestar-se a uma funo de tamanha importncia, porquanto,
em termos de concepo, no se ajustava ao contedo e forma de um plano.
A funo oramentria, apesar dos significativos progressos verificados, estava ainda mais voltada para os aspectos jurdicos e contbeis do or-
amento, que serviam de biombo para o exerccio das atividades de controle

pelo controle, sem levar em conta os propsitos da administrao.
Por outro lado, e isso fundamental, o oramento estruturava-se apenas segundo as unidades administrativas e de acordo com uma classificao
de objeto de gasto, o que ensejava, to somente, a informao das coisas
que o governo adquiria e no as que realizava.
Dessa forma, esse tipo de oramento, mais conhecido como oramento tradicional, no continha quaisquer informaes quanto aos programas e
projetos que iriam ser implementados, o que tornava praticamente impossvel o seu relacionamento com a estrutura de um plano.
Com essa situao, ganhou elevada prioridade na poltica dos diferentes governos, a busca de um sistema oramentrio mais adequado
implementao dos planos de desenvolvimento e que melhor se ajustasse
nova dinmica do processo administrativo.
Dentro desse contexto, passou a entrar em cogitao a utilizao da
tcnica do oramento por programas e realizaes. Elaborou-se um Manual
de Oramento por Programas e Realizaes, com o propsito de disseminar
as ideias ligadas a esse tipo de ornamentao.
Nesse documento, foi adotada a conceituao dada por Jesse Burkhead (1971), que situa o oramento por programas e realizaes como aquele
em que so apresentadas as metas e objetivos para os quais se alocam as
dotaes, os custos dos programas listados para alcanar esses objetivos e
os dados quantitativos que viabilizem a quantificao das realizaes e o
trabalho de cada programa.
No deveramos nos ocupar, de uma maneira especfica, com a tcnica
do oramento programado. Contudo, a sua implantao em todos os pases
exerceu um condicionamento to grande quanto ao desempenho da funo
oramentria, que nos permitiria tecer mais consideraes matria.
Ainda que a sua maior divulgao seja relativamente recente, a ideia
de um oramento estruturado sob a forma de programas no assim to
nova. J no princpio do sculo, na Europa e mesmo nos EUA, a preocupao com a eficincia evidenciava a necessidade de se efetivarem reformas
oramentrias, no sentido de chegar-se a um oramento que propiciasse
informaes de acordo com o tipo de trabalho a ser executado.
Oramento-Programa: pode
ser entendido como um
E a concepo do Oramento por Programas e Realizaes constituiuse, na verdade, em uma autntica reforma oramentria, implicando numa
plano de trabalho; um ins-
mudana radical no trato da funo oramentria. Tanto assim que, j se
trumento de planejamento
constituiu marca no meio tcnico especializado, a referncia apenas a duas
da ao do governo que
promove a identificao
de programas de traba-
modalidades de oramento: o que existia antes do oramento-programa, ou

seja, o Oramento Tradicional e Oramento-Programa propriamente dito.
lho, projetos e atividades,
Por constituir-se em uma mudana radical de procedimentos e men-
alm do estabelecimento
talidades, a sua implantao deve efetivar-se de maneira cautelosa, a fim de
de objetivos e metas a serem implementados, bem

como a previso dos custos
relacionados.
Fonte: http:/www.vemconcursos.
com/opiniao/index.phtml?page_
sub=5&page_id=1464
se evitarem certos traumas administrativos que poderiam inclusive inibir a

sua futura utilizao.
Em vista disso, o prprio Manual de Oramento estabeleceu uma
autntica metodologia de implantao, na qual os pontos mais importantes
so os seguintes: ao adotarmos o mtodo do oramento por programas e
realizaes, o melhor faz-lo de forma gradativa e ordenada. Para tanto,
caberia inclusive distinguir o que parece ser esclarecedor entre o oramento
por programas e o oramento por realizaes.
No oramento por programas, a importncia principal reside na
classificao oramentria em que se estabelecem funes, programas e
suas subdivises para cada unidade administrativa, e se correlacionam esses
elementos com dados financeiros exatos e lgicos. O oramento por realizaes supe, por seu turno, a aplicao de instrumentos administrativos mais
aperfeioados, tais como custos unitrios, medio do trabalho e padres de
desempenho. Desde logo, cumpre notar que a medio do trabalho, fsica
e financeiramente, pressupe uma srie de unidades de trabalho j devidamente formuladas que podem determinar-se uma vez que os programas e
suas subdivises tenham sido estabelecidos.
Sob tal tica, o oramento por realizaes, em seu conceito completo,
encerra a formulao de programas, tanto quanto a mensurao do rendimento do trabalho na realizao dos objetivos do programa.
A ttulo de conselho, o Manual de Oramento esclarece que, inicialmente, conviria talvez que os pases em desenvolvimento dessem importncia ao aspecto da formulao de programas nesse mtodo de elaborao do
oramento, e estabelecessem um padro claramente definido das funes
organizacionais. Ao procedermos assim, a classificao oramentria poderia
estar estreitamente relacionada com os projetos includos em um plano de

desenvolvimento. Essas classificaes de metas e funes contribuiriam de
maneira acentuada para o processo geral de adoo de decises.
Ainda que, por ventura, essas transcries se afigurem a alguns como
excessivas, as mesmas faziam-se necessrias no s para situarmo-nos quanto
ao estgio da tcnica em que estamos vivendo, mas tambm porque serviro
de orientao quanto ao desenvolvimento do trabalho a que nos dispomos.
Em uma evoluo mais recente, evidenciou-se que, na implementao
dos planos de mdio prazo, o oramento revestia-se de mltiplos aspectos,
assumindo caractersticas bem diferentes daquelas j conhecidas.
Assim, foram surgindo novos tipos de oramentos, tais como o econmico, o monetrio-financeiro, o de comrcio exterior, etc. Tal desenvolvimento passou a receber um tratamento parte, vindo a constituir-se no
que se conheceu como planejamento operativo anual.
Mediante uma viso integrada desses instrumentos operativos, o
planejamento anual ajusta as suas metas, que so derivadas do plano de
mdio prazo, observadas as alternativas da conjuntura.
1.6 A realidade brasileira: uma

explicao
No incio deste trabalho, foram delineados os fundamentos tericos que serviram de moldura ao desenvolvimento da funo oramentria, no seu mais amplo sentido e sem particularizao quanto
ao processo administrativo.
Agora, nossa inteno introduzir a realidade brasileira nesse contexto,
procurando identificar a sua evoluo com base nas colocaes efetuadas.
A funo oramentria no Brasil, de forma geral, apresentou-se no
decorrer de sua trajetria de uma maneira muito semelhante ao ocorrido
nos demais pases.
Com um incio tmido, numa fase em que o oramento muito pouco
representava em relao economia, veio assumir, em consequncia das
importantes atribuies assumidas pelo Estado, uma importncia fundamental na vida econmica do pas.
Obviamente, essa transformao no se efetuou da noite para o dia, e
sim foi resultado de grandes esforos e sacrifcios que, em muitos aspectos,
confundiu-se com os prprios anseios de libertao poltica de nossa terra.
Contudo, para o nosso efeito, e circunscritos apenas no mbito da
funo oramentria, tal mudana pode ser caracterizada como o conjunto
de reformas e procedimentos que levaram a transformao do oramento
tradicional em oramento por programa.
Tambm no Brasil, aps os primeiros experimentos no terreno do planejamento, especificamente no que se refere elaborao de planos e documentos,
houve o envolvimento na chamadacrise do planejamento, situao essa que se
identificava por um grande ceticismo em relao a essa tcnica, motivado em
grande parte pelos resultados prticos muito poucos significativos.
Com base nesses fatos, aprofundaram-se os estudos tendo em vista a determinao das causas, que foram localizadas na deficiente operacionalizao dos
planos, e este ceticismo influencia na utilizao de um oramento inadequado.
Da, ento, emergiu como soluo o oramento-programa.
A nossa preocupao ser justamente a de situarmo-nos a partir

deste momento de perplexidade em relao ao sistema oramentrio
at ento vigente, e no que da se seguiu com a implantao do oramento programado.
Assim, no nos deteremos numa anlise prospectiva da funo oramentria em toda a sua extenso temporal, mas nos colocaremos dentro de
uma realidade em que, numa grande maioria, fomos, inclusive, os atores.
Por outro lado, no nosso escopo discorrer quanto s diferenas,
vantagens e desvantagens entre o oramento programado e o chamado
tradicional. Nosso objetivo procedermos a uma ligeira avaliao da funo oramentria em face dos requerimentos inerentes aplicao de um
oramento-programa.
Finalizando esse expositivo de ideias dos oramentos de forma
integralizada (federal, estatal e municipal), evidenciaremos, atravs da
reunio das experincias verificadas nos trs nveis, uma viso integrada
da funo oramentria.
1.6.1 O oramento federal: evoluo histrica

recente
O exerccio da funo oramentria na rea federal depende, fundamentalmente, do conhecimento de dois dispositivos legais bsicos: a Lei n
4.320, de 17 de maro de 1964, e o Decreto-lei n200, de 25 de fevereiro de
1967, alm do que estiver contido na Constituio da Repblica Federativa
do Brasil, promulgada em 5 de novembro de 1988, em termos de matria
oramentria e na Lei Complementar n 101/2000.
Com base nessa delimitao, a funo implementada legalmente
mediante a adoo de Leis, Decretos, Portarias, Resolues, Circulares, etc.,
que traduzem todos os atos ligados prtica oramentria.
A Lei n 4.320/64, que estatui normas gerais de direito financeiro para
a elaborao e controle dos oramentos, e balanos da Unio, dos Estados,
dos Municpios e do Distrito Federal, representou um verdadeiro ponto de
inflexo na trajetria da funo oramentria no Brasil.
A par de outras inovaes nas reas financeira e oramentria, com
essa lei foi lanada a partida para um oramento programado.
de se notar, entretanto, que no existe nesse dispositivo legal uma
meno expressa ao oramento programa como tcnica a ser adotada. Contudo,
em alguns de seus captulos, ficou manifestada a preocupao com o programa de trabalho do governo e tambm a inteno evidente de se proceder a
previses plurianuais, comportamentos esses bem tpicos de um oramento
programado.
Assim, so os casos, por exemplo, dos artigos 2 e 23 da Lei n 4.320/64
que determinaram:
Art.2 Lei de Oramento conter a discriminao da
receita e da despesa de forma a evidenciar a poltica
econmica financeira e o programa de trabalho do
Governo, obedecidos os princpios de unidade, universalidade e anualidade.
Art. 23 As receitas e despesas de capital sero objetos de um Quadro de Recursos e de Aplicao de
Capital, aprovado por decreto do Poder Executivo,
abrangendo, no mnimo, um trinio.
Tambm ligada ideia de um oramento programado, foi a introduo por meio dessa lei de uma classificao da despesa segundo as
funes e subfunes, j atribuindo um carter de finalidade aos gastos
oramentrios.
Por outro lado, apesar de constituir-se apenas numa lei introdutria
do oramento-programa, ela contm, em seu Art. 2, 2, item 111, uma
colocao que denuncia um estgio avanado dessa tcnica de oramentao, qual seja a de que acompanharia a Lei do Oramento um quadro
demonstrativo do programa anual de trabalho do Governo, em termos de
realizao de obras e prestao de servios.
Contudo, a meno expressa ao oramento-programa como tcnica
de oramentao a ser utilizada pelo Governo Federal s ocorreu com o Decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, que dispe sobre a organizao
da Administrao Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa
e d outras providncias.
Em seu Art. 7, esse dispositivo estipula que a ao governamental
obedecera a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econmico-social do Pas e a segurana nacional, norteando-se segundo planos e
programas elaborados, na forma do Ttulo III, e compreender a elaborao
e atualizao dos seguintes instrumentos bsicos:
plano geral de governo (programas gerais, setoriais e regionais, de
durao plurianual);
oramento programa anual;
programao financeira de desembolso.
Mais adiante, no artigo 16, a obrigatoriedade ao oramento-programa
enfocada com maiores especificaes, sob a seguinte forma:
Art. 16 Em cada ano ser elaborado um oramento-programa que
pormenorizar a etapa do programa plurianual a ser realizada no exerccio seguinte e que servir de roteiro execuo coordenada do programa anual.
De outra parte, o Decreto-lei n 200/67, alm de precisar a tcnica de
oramentao, definiu a estrutura administrativa que abrigaria o exerccio da
funo oramentria.
Assim, foram criados na estrutura de cada Ministrio Civil, rgos centrais de planejamento, coordenao e controle financeiro, com a incumbncia
de realizar estudos para formulao de diretrizes e desempenhar funes
de planejamento, oramento, orientao, coordenao, inspeo e controle
financeiro, desdobrando-se em:
I Secretaria-Geral
II Secretaria Central de Controle Interno
Tambm ficou definido que as Secretarias-Gerais atuariam como rgos setoriais de planejamento e oramento, sendo que caberia SecretariaGeral do ento Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral funcionarem
como rgo central do sistema de planejamento e oramento.
J de algum tempo at aquela data, parte da responsabilidade no
exerccio da funo oramentria estava afeta ao Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), que foi criado em 1938 como um autntico
rgo de estado maior para o Presidente da Repblica, e que teria como
atribuies, alm das atividades de oramento, aquelas relativas a pessoal,
referncia legislativa e edifcios pblicos.
Ainda que no concebida de uma maneira sistmica, tais atividades,
nos diferentes Ministrios, ficariam a cargo dos respectivos Departamentos
de Administrao.
No perodo em que se situou entre as publicaes da Lei n. 4.320/64
e do Decreto-lei n200/67, o exerccio da funo oramentria assumiu caractersticas bastante interessantes.
Assim que, a elaborao da Proposta Oramentria constitua-se, de
fato, em atribuio do DASP, mas era o ento Gabinete do Ministro Extraordinrio de Planejamento e Coordenao Econmica que ditava as diretrizes
e prioridades, sendo que foi com essa dualidade de estrutura que foram
elaboradas as propostas para os exerccios de 1965 e 1967.
Contudo, essa aparente disfuncionalidade administrativa veio favorecer, de certa forma, a prpria implantao do oramento-programa,
porquanto, em assim sendo, houve uma espcie de diviso de trabalho,
onde o ncleo inovador das tcnicas oramentrias ficou mais ligado ao
Ministrio do Planejamento, continuando o DASP a exercitar, sem soluo
de continuidade, as suas atribuies normais e rotineiras.
Dentro desse esquema, o oramento para 1965 j se apresentou com

uma discriminao por funes e subfunes, na forma da Lei n 4.320/64,
parando a, entretanto, o seu contedo programtico.
J para 1966, o avano na implantao do oramento-programa
foi bem maior, uma vez que foi enviado ao Congresso, junto com a proposta daquele ano, um anexo explicativo, discriminando por programas,
subprogramas, projetos e atividades.
Notava-se j uma dificuldade prtica no tocante utilizao de informaes especificadas segundo as funes e subfunes, razo por que,
naquele anexo explicativo, abandonou-se esse tipo de abertura, que s
recentemente veio a ser usado.
1.6.2 O Oramento Plurianual de Investimentos

Mas a primeira Proposta Oramentria realmente estruturada segundo
os cnones de um oramento-programa foi relativa ao exerccio de 1967.
Naquela oportunidade, a Mensagem do Executivo, encaminhando o Projeto
de Lei do Oramento ao Congresso, destacava o seguinte:
O oramento deve traduzir o programa administrativo e financeiro do Governo, tornando-se dia-a-dia
mais relevante sua funo como instrumento de
programao da atividade governamental e de
orientao e controle da economia nacional.
Da a importncia que lhe d o governo e a ateno prioritria que tem
sido dispensada a sua execuo, no tendo havido economia de esforos
para melhorar a sua tcnica de elaborao e implementao. O anexo projeto
de lei oramentria institui no Sistema Oramentrio Federal o oramentoprograma, j anunciado por ocasio da remessa da Proposta Oramentria
para o exerccio de 1966 e enviado, naquela ocasio, como anexo ilustrativo
da Proposta aos Senhores Congressistas.
Ressaltamos ainda que, nesse perodo, foram efetuados os primeiros
esforos no sentido de se obter uma consolidao das aplicaes relativas a
todos os rgos do Setor Pblico Federal, por meio da elaborao dos chamados Programas de Investimentos Pblicos (PIP), que serviram de base para
o desenvolvimento dos futuros Oramentos Plurianuais de Investimentos.

Com a nova estrutura dada ao Governo Federal pelo Decreto-lei n
200/67, a Proposta Oramentria para o exerccio de 1968 j foi elaborada
sob a total responsabilidade do Ministrio do Planejamento, cessando, assim,
o ciclo da elaborao conjunta DASP/MINIPLAN que, face s circunstncias,
foi bastante proveitoso para o aprimoramento da funo oramentria.
Em 1968, foi elaborado o primeiro Oramento Plurianual de Investimentos, cobrindo o perodo de 1968/1970 e representado, apenas, conforme
dispositivos Constitucionais e de Atos Complementares, pelas despesas de
capital.
Com as institucionalizaes dos oramentos anuais e plurianuais por
programas, a funo oramentria na rea federal viu-se equipada convenientemente para um bom desempenho em suas altas atribuies.
A partir da, os esforos foram concentrados no sentido do aperfeioamento operacional desses dois instrumentos, a fim de que os mesmos
atingissem a plenitude de suas eficcias.
Assim, instituiu-se o Quadro de Detalhamento de Despesas, em
substituio ao chamado Oramento Analtico, que por ser excessivamente
minucioso, dificultava que as decises durante a execuo oramentria
fossem tomadas mais rapidamente.
Por outro lado, os aspectos substantivos do processo oramentrio
assumiram maior importncia mediante a incorporao ao oramento de
receitas e despesas at ento consideradas extraoramentrias e pelo estabelecimento de bases mais realistas para fixao das despesas. Era o chamado
ciclo da verdade oramentria.
Quanto ao Oramento Plurianual de Investimentos, ainda que a legislao em vigor o condicione s despesas de capital, passaram tambm a
conter informaes relativas s despesas correntes.
Tal modificao foi assim justificada na mensagem que o Executivo
encaminhou ao Congresso, o Projeto de Lei do Oramento Plurianual de
Investimentos para o perodo 1972/1974: pelo Ato Complementar n 43,
de 1969, o Oramento Plurianual de Investimentos deve considerar exclusivamente as despesas de capital.
Na programao constante dos anexos, esto contemplados, porm,
tanto as despesas de capital como os dispndios correntes que configuram,

pois, um oramento plurianual completo, com discriminao menor do que
a do oramento anual.
Trs so as razes:
fica evidenciado que a viabilidade do montante de despesas
de capital programado est condicionada conteno dos
dispndios correntes, no limite previsto. A ausncia da previso
desses dispndios levaria a superestimar a disponibilidade de
recursos para investimentos, tornando irrealista o Oramento
Plurianual;
segundo muitos projetos relevantes em reas prioritrias, como as
j citadas, se efetivam principalmente mediante dispndios classificados como correntes na contabilidade oramentria, tornando-se
importante conhecer-lhe o dimensionamento;
a realizao do investimento implica, geralmente, encargos operacionais de manuteno, que tm de ser considerados na previso
de disponibilidade de recursos para novos projetos.
1.6.3 Desenvolvimento da funo oramentria

Nessa altura, e no que toca aos aspectos mais ligados estrutura
administrativa, valeria a meno a dois eventos de real significao para o
desenvolvimento da funo oramentria.
O primeiro deles refere-se publicao do Decreto n 71.353, de
09 de novembro de 1972, que dispe sobre o Sistema de Planejamento
Federal e d outras providencias. Com esse Decreto, e em relao ao disposto no Decreto-lei n 200/67, ficou melhor definido o Sistema de Planejamento Federal, englobando as atividades de planejamento, oramento
e modernizao administrativa.
Por outro lado, as partes integrantes do sistema ficaram bem delimitadas, principalmente com a caracterizao dos rgos seccionais, que
seriam as unidades que, em cada rgo da Administrao Indireta Federal,
centralizam as funes de planejamento, oramento e modernizao administrativa.
Contudo, o que nos parece mais importante nesse Decreto que
institucionalizou o Sistema de Planejamento Federal que, com ele, so

lanadas as bases operativas de um Sistema Nacional de Planejamento,
na forma do artigo 69, que determina:
Ao rgo central do Sistema de Planejamento caber
articular-se com os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, a nve1 dos respectivos rgos centrais
de planejamento, mediante intercmbio de informaes e experincias, visando a compatibilizar
os Sistemas de Planejamento, bem como prestar
assistncia tcnica para imp1ementao de programas e projetos relacionados com planejamento,
oramento e modernizao administrativa.
O segundo evento diz respeito Lei n 6.059 de 19 de maio de 1974, que
dispe sobre a criao, na Presidncia da Repblica, do Conselho de Desenvolvimento Econmico e da Secretaria de Planejamento, sobre o desdobramento
do Ministrio do Trabalho e Previdncia Social e d outras providncias.
Nesse particular, caberia uma breve reviso histrica, no terreno da
teoria oramentria.
Talvez o primeiro aspecto controverso em torno da funo oramentria tenha sido o da localizao do rgo responsvel pelas atividades de
oramento. Inicialmente, a dvida prendia-se ao fato de ser esse rgo subordinado ao Poder Legislativo ou ao Poder Executivo. Em razo, sobretudo,
da prpria gnese do oramento, caracterizado mais como um instrumento
de controle poltico do Parlamento sobre a Coroa, prevaleceu a sua subordinao ao Poder Legislativo.
Contudo, em que pese a nossa primeira Constituio republicana,
promulgada em 24 de fevereiro de 1891, determinar que competia privativamente ao Congresso Nacional, orar a receita e fixar a despesa federal,
anualmente no se teve notcia de alguma proposta oramentria que tenha
sido elaborada pelo Congresso.
De imediato, o Poder Executivo assumiu essa responsabilidade,
executando-a por intermdio do Ministrio da Fazenda, sendo que j a
Constituio de 1934 atribuiu tal encargo ao Presidente da Repblica.
Com o desenvolver da funo oramentria, foi-se chegando con-
cluso, com base inclusive em experincias internacionais, de que o rgo

oramentrio deveria ficar ligado diretamente ao Presidente da Repblica,
ou seja, situado no nvel mais alto da hierarquia executiva, o que propiciaria
maior rapidez no processo decisrio.
Mas foi somente em 1938, com o DASP, rgo integrante da estrutura da
Presidncia da Repblica, que essa ideia pode ser implementada, cumprindo
ainda, ressaltar que alm das atividades de oramento, ficavam tambm afetas
a esse rgo as relativas a pessoal, referncia legislativa e servios pblicos.
Posteriormente, o Decreto n 53.914, de 11 de maio de 1964, definia
como incumbncia do Ministro do Estado Extraordinrio para o Planejamento e Coordenao Econmica coordenar a elaborao e a execuo
do Oramento Geral da Unio.
Tal medida, ainda que possa parecer um retrocesso em relao
estrutura anterior, uma vez que afastou da proximidade do Presidente
da Repblica o rgo oramentrio, teve a justific-la o perodo extremamente conturbado de ento, que estava a exigir uma total reorganizao
administrativa, misso essa que seria melhor desempenhada por um
Ministro Extraordinrio.
Todavia, o prprio Decreto-lei n 200/67, que veio coroar todo aquele
esforo reformista, manteve as atividades ligadas ao Planejamento e Oramento
como atribuio do ento Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral.
Em meados dos anos 1970, as estruturas passaram a ficar mais bem
adequadas, mediante algumas modificaes procedidas no corpo administrativo do Governo Federal.
Assim que, entre outras alteraes, foi criada na Presidncia da Repblica uma Secretaria de Planejamento, com atribuies de assistir o Presidente da Repblica e ficando para ela transferidas as atribuies que eram
desempenhadas pelo Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral.
O artigo 7 da Lei n 6.036 de 1 de maio de 1974 define as novas
atribuies:
Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica incumbe,
em particular, assistir o Presidente da Republica:
I Na coordenao do sistema de planejamento, oramento e mo-
dernizao administrativa, inclusive no tocante ao acompanhamento da

execuo dos planos nacionais de desenvolvimento,
II na coordenao das medidas relativas poltica de desenvolvimento econmico e social,
III na coordenao da poltica de desenvolvimento cientfico e tecnolgico, principalmente em seus aspectos econmico-financeiros, ressalvada a
competncia deferida Secretaria Geral do Conselho de Segurana Nacional,
IV na coordenao de assuntos afins ou interdependentes que
interessem a mais de um Ministrio.
Anteriormente, essas atribuies eram desempenhadas pelo Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral.
De outra parte, a classificao por funes, programas e subprogramas,
instituda pela Lei n 4.320/64, em face sobretudo da velocidade com que
se vm operando as mudanas institucionais nos Estados, Municpios e no
Governo Federal, tornou-se pouco apropriada para servir de roupagem s
atividades de planejamento e oramento.
Ademais, a ausncia de conceituao a respeito dos programas e
subprogramas que dela fazem parte fez com que interpretaes diferentes
para um mesmo fato originassem classificaes tambm diferentes, o que
confundia bastante os administradores.
Era necessrio, ento, que se provocassem os esforos no sentido de
estabelecer um esquema de classificao que, a par de oferecer informaes
mais amplas a respeito das programaes de governo, propiciasse tambm
uma uniformizao de terminologia entre os nveis da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e os Municpios.
Com esse propsito, o ainda Ministrio do Planejamento, por intermdio das Portarias n 9 e 23, respectivamente, de 28 de janeiro de 1974 e
29 de agosto de 1974, e com base no que dispe o artigo 180 do Decretolei n 200/67, combinado com o artigo 113 da Lei n 4.320/64, atualizou
a discriminao da despesa por funes constantes daquela Lei, alm de
estabelecer normas para o seu desdobramento.
Aps uma primeira experincia com a classificao funcional-programtica, os responsveis pelas atividades oramentrias nos diferentes
Ministrios, em vrios Estados e Municpios, reunidos em Arax/MG por

ocasio do 1 Seminrio de Oramento Pblico, em dezembro de 1974, procederam a sua avaliao, objetivando identificar a necessidade de possveis
ajustamentos e modificaes.
Por outro lado, tambm naquela oportunidade procurou-se
chegar a conceituaes bsicas no tocante s diversas funes, programas e subprogramas, no intuito de facilitar a apropriao dos gastos,
evitando-se assim o que ocorreu com a classificao da Lei n.4.320/64,
que justamente por falta dessas conceituaes, tornou-se a sua aplicabilidade bastante difcil.
Como resultado dos trabalhos do Seminrio de Arax/MG, a Secretaria de Oramento e Finanas, j inserida na Secretaria de Planejamento da
Presidncia da Repblica, expediu a Portaria n 04, de 12 de maro de 1975,
atualizando e ajustando a Portaria n 9/74.
Em termos institucionais, no seu sentido mais amplo, o exerccio da
funo oramentria no mbito federal tem sua base bem definida, pelo
menos em seus aspectos de concepo terica.
1.6.4 Recursos humanos Administrao Pblica

Restou-nos, agora, saber como se deu o desempenho do elemento
humano dentro dessas estruturas, ou melhor ainda, como respondeu tecnicamente s exigncias cada vez maiores que lhes foram impostas pelo
exerccio da funo oramentria.
Essa abordagem, em razo da enorme importncia que assumem as
atividades de oramento no processo administrativo, parte integrante de
um problema maior, relacionado com o preparo de recursos humanos para
a Administrao Pblica.
Nesse particular, o nosso sistema de ensino, durante muito tempo,
no ofereceu condies para que se implantassem cursos de formao e
treinamento, diretamente dirigidos para a Administrao Pblica. As disciplinas que tratavam do assunto estavam dispersas nos diferentes cursos e
currculos e nos variados nveis de ensino.
Foi o perodo em que toda a responsabilidade no preparo e treinamento de servidores pblicos estava com o DASP, que inclusive mantinha
em seus cursos de administrao, ministrando a partir de 1942 uma matria

intitulada administrao oramentria.
A situao veio a melhorar somente em 1952, quando realizou-se
no Rio de Janeiro o primeiro Seminrio Internacional de Administrao
Pblica, que teve como consequncia de ordem prtica a criao da
Escola Brasileira de Administrao Pblica, no mbito da Fundao
Getlio Vargas.
Com a implantao do oramento-programa, a funo oramentria
assumiu um maior destaque dentro da Administrao Pblica justificando, dessa forma, um desenvolvimento terico autnomo sob a forma de
cursos e treinamento.
O tcnico de oramento fora moldado para uma realidade que implicava no desempenho de tarefas que lhe exigiam, to somente, a par de
um conhecimento bsico da legislao pertinente, a aplicao de tcnicas
contbeis adaptveis atividade oramentria.
No oramento programado, alm daqueles conhecimentos, tambm
importante a intimidade com certos conceitos econmicos, indispensveis
avaliao de projetos e atividades em funo de escalas de prioridades e
condicionados j sabida escassez de recursos.
A instituio desse tipo de oramento no Brasil coincidiu com uma fase
de grande reestruturao na administrao federal, o que, forosamente, no
permitiu ao DASP que reorientasse como o desejado os seus to eficientes
cursos de treinamento.
Por outro lado, a Escola Brasileira de Administrao Pblica tambm
no pode imprimir de imediato uma nfase maior na parte de oramento por
programas, mesmo porque, em certos casos, isso ocasionaria uma mudana
em sua prpria orientao.
Assim, o esforo maior ficou a cargo do prprio Ministrio do Planejamento, que teve, alm de desenvolver quase autodidaticamente as tcnicas
associadas ao Oramento por Programas, de incumbir-se de divulg-las em
toda a administrao federal, e, s vezes, em Estados e Municpios.
Numa primeira fase do oramento-programa, onde a preocupao
maior residiu na determinao de uma estrutura de programas e em seus
aspectos classificatrios, esse esforo foi suficiente para garantir um exerccio
satisfatrio da funo oramentria.

Contudo, entramos recentemente numa etapa mais avanada, quando
os dados financeiros so conjugados com mensuraes fsicas e em que
o acompanhamento e controle da execuo oramentria passam a ser
encarados mais em termos de bens e servios colocados disposio do
pblico e nos seus respectivos custos.
Plano Plurianual (PPA)
Assim, ser necessrio um esforo terico-prtico bem grande na
Lei de periodicidade qua-
rea de oramento, implicando na formao e treinamento macios de
drienal, de hierarquia espe-
tcnicos especializados.
cial e sujeita a prazos e ritos

peculiares de tramitao,
instituda pela Constituio
J com essa conscincia do problema, o ento Ministrio do

Planejamento, tendo em vista obter uma ideia mais concreta sobre a
Federal de 1988 como ins-
carncia desses tcnicos, procedeu a uma coleta de informaes rela-
trumento normatizador do
cionadas com atividades gerais de oramento para o desenvolvimento
planejamento de mdio
de recursos humanos.
prazo e de definio das macro-orientaes do Governo
De posse do resultado desse trabalho, que possibilitou uma quantifica-
Federal para a ao nacional
o bastante aproximada das necessidades dos vrios Ministrios, iniciou-se um
em cada perodo de quatro
programa de capacitao visando a dotar os diversos rgos do Sistema Nacio-
anos, sendo estas determinantes (mandatrias) para
nal de Planejamento de tcnicos formados nos diferentes campos profissionais
o setor pblico e indicativas
de interesse desse sistema, aos quais se ministram conhecimentos bsicos nas
para o setor privado (art. 174
reas de planejamento, oramento e modernizao administrativa.
da Constituio). Consoante
estabelece o art. 165, 1
Esse programa, desenvolvido mediante convnio com entidades
da Constituio, a lei que
educacionais da melhor experincia, tem alcanado real xito, cumprindo
instituir o PPA estabelecer,
acentuar que, com a figura do Tcnico de Planejamento, novas perspectivas
de forma regionalizada, as
se abrem para um pleno exerccio da funo oramentria.
diretrizes, objetivos e metas

da Administrao Pblica
Federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas
aos programas de durao
continuada.
Fonte: www.camara.gov.br (2007)
1.6.5 A histria hoje

Diante da dinmica do Estado, ele se moderniza e toda a sua estrutura
junto com a sociedade que o compe redige nova Carta Magna que vem a
ser promulgada em 5 de outubro de 1988 que incorpora novas preocupaes
com a Gesto Pblica, modernizando a Lei n 4.320/64 e institui, conforme
Art. 165, I 1, o Plano Plurianual (PPA) que substitui os anteriores oramentos
plurianuais de investimento.
Agora, o PPA d ateno regionalidade que melhor dever definir as
diretrizes, os objetivos e as metas da Administrao Pblica no mbito geral
para com as despesas de capital para os programas de longo prazo durao

continuada (Art. 165 III 1).
Ainda na direo da evoluo da gesto pblica, editada a Lei
Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas
de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e
d outras providncias que passa a ser conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Essa lei estabelece normas de finanas pblicas e alerta para a responsabilidade da gesto fiscal, ao conectar-se ao Ttulo IV Seo IX e artigos.
A LRF tem uma abrangncia social significativa, pois permite a participao da sociedade no processo do controle por sindicatos, comunidades,
corporaes profissionais, e outras formas organizadas da sociedade, ou
por qualquer cidado comum. Esse caminho se d pela publicidade do
oramento e a todo ato de gesto.
Num sentido constitucional, ela d implementao ao segmento da
Carta Magna no que trata de Finanas Pblicas, Captulo II do Ttulo VI (artigos
163 a 168 CF/88). Essa particularidade confere uma extenso imediata da
Constituio, como norma complementar quanto elaborao do PPA.
1.7 Atribuies econmicas do Estado

A partir dos estudos de Maslow (apud MOTTA, 2002, p. 72), [...] passa-se
a considerar o homem complexo como um indivduo que tem necessidades
ligadas ao seu ego, ao seu desenvolvimento pessoal, sua aprendizagem e sua
realizao.
O modelo preconizado por Maslow identifica em suas necessidades
bsicas as funes fisiolgicas condies bsicas: equipamentos remunerao at a sua autorrealizao aprendizagem.
Nesse contexto, o Estado passa a desenvolver algumas funes eleitas
bsicas como educao, sade e segurana que se constituem em elementos
mnimos e essenciais sua preservao entendam-se esses trs elementos
como essenciais na mais ampla significao.
Stiglitz (apud MATIAS-PEREIRA, 2006) define como funes bsicas do
Estado: promover a educao como forma de construir uma sociedade mais
igualitria; fomentar a tecnologia, oferecendo suporte ao setor financeiro; investir

em infraestrutura: instituies, direitos de propriedade, contratos, leis e polticas
no sentido de garantir a sua prosperidade atravs da participao na preveno
da degradao ambiental e assim promover o desenvolvimento sustentvel; e
criar e manter uma rede de seguridade social. (III, 5 Art. 165 CF/88)
Ao olharmos a gesto financeira, podemos entender que o Estado
tem um papel importante na promoo de aes de interesse pblico que
exigem recursos para sua alocao e aplicao.
Antes de falarmos sobre as funes econmicas do Estado, geradoras de despesas e que exigem recursos para o seu financiamento,
vamos analisar as competncias do Setor Pblico. Para isso, elaboramos um estudo sobre as concepes doutrinrias que justificam a
interveno do Estado na economia capitalista.
Segundo Giacomoni (2007, p. 21), o liberalismo econmico, especialmente no final do Sculo XVIII e incio do Sculo XIX, foi o laboratrio das
Teorias Econmicas Clssicas, que definiam poucas funes ao Estado.
No Sculo XIX, o capitalismo centrou-se no mercado devido a sua revitalizao, produzido pela sequncia de revolues ocorridas nas indstrias revoluo
industrial que fortaleceu o capitalismo concorrencial decorrente de um cenrio
que oferecia uma segurana estabilidade monetria, juntamente com o progresso
cientfico que permitiu ao Estado se ausentar de sua participao, deixando de
Keynesianismo
Procura resolver o problema
do desemprego pelo au-
exercer o papel de regulador quando exerce o papel intervencionista.

Na transio do Sculo XIX para o Sculo XX, comeam a surgir crises
mento dos gastos pblicos
peridicas no sistema capitalista. As grandes empresas, os monoplios, o
e pela diminuio das taxas
protecionismo e os sindicatos colaboraram no processo de deflagrao
de juros, para estimular o
dessas crises. D-se incio destruio inapelvel do mercado como me-
consumo e desencorajar o
entesouramento.
Fonte: Lacombe (2004, p.189).
canismo regulador do sistema econmico. A essa multiplicidade de fatores

extramercado somam-se as consequncias da Primeira Guerra Mundial a
economia sofre um desequilbrio que desemboca na Grande Depresso dos
anos de 1930 (crash da bolsa de Nova York em 1929)
Segundo Giacomoni (2007, p. 38):
O trip microeconmico dos clssicos oferta,

demanda e preo no modelo Keynesiano
cedeu lugar a uma vertente macroeconmica:
a demanda global mais o investimento global
determinam a renda global, e essas trs variveis
responsabilizam-se pelo nvel de emprego.
Ainda de acordo com o Giacomini, o controle dessas variveis poderia
ser atribudo ao Estado. O sistema de Keynes contribuiu para a aceitao natural da interveno estatal, em especial na dinamizao da demanda agregada
e no emprego dos instrumentos de poltica de estabilizao econmica.
A funo estabilizadora de Estado tem como interesse principal a
manuteno do valor estvel da moeda. O descontrole da moeda tende a
provocar flutuaes em preos e empregos. A poltica de Estado deve ter
uma funo estabilizadora, em especial numa economia que se desenvolve
e por consequncia aumenta em complexidade. Tambm o clima social
torna-se menos tolerante.
Segundo Musgrave (1976), Keynes (apud GIACOMONI 2007, p. 22),
como principal doutrinador na busca de uma frmula salvadora do capitalismo ameaado pela depresso, pela ideologia marxista e tambm pela
forte simpatia Revoluo Russa, somada incerteza da liberdade individual,
optou-se pela perda de parte da liberdade econmica, contribuindo assim
para o envolvimento ativo do Estado como meio de atenuar os efeitos das
flutuaes dos ciclos econmicos. Assim, pode o Estado intervir de forma
natural na dinamizao da demanda agregada e na utilizao dos instrumentos de poltica de estabilizao econmica.
Sntese
Ao longo dessa unidade, voc teve um contato com as atividades

funcionais do Estado e seu papel como agente regulador do comportamento
da economia, atravs da implementao da atividade do planejamento, sua
evoluo e implementao no mbito governamental.
Voc viu tambm a funo oramentria e o surgimento do oramento
programa, sua implantao atravs da Lei n 4.320/1964 e Decreto Lei n
200/1967, seu acompanhamento e sua modernizao com a apresentao
da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Agora, voc vai conhecer as principais funes do Estado e poltica
oramentria. Vamos em frente e bom estudo!
A poltica fiscal
e as funes
do Estado
Unidade
Competncias
Ao concluir o estudo desta unidade, voc saber quais so
as principais funes do Estado, alm de ter conhecimentos sobre poltica oramentria e seus princpios.
2 A poltica fiscal e as funes

do Estado
Para saber mais sobre a crise

da dcada de 1930, acesse
http://www.constelar.com.
br/constelar/122_agosto08/
estadosunidos1.php.
2.1 Funes do Estado

No Sculo XX, o Estado passa de mero prestador de servios essenciais
a assumir uma efetiva participao intervencionista na economia, resultado
da evoluo dos princpios tericos, assim como uma maior participao em
programas voltados para a distribuio da renda nacional. Essa mudana
d-se em virtude de que o mercado no mais o nico regulador.
A crise da dcada de 1930 consolidou a necessidade dessa presena do Estado com a funo de regulador da economia, a fim de
combater a inflao, o desemprego, a promoo do bem-estar social,
uma distribuio de renda de forma mais equitativa e uma ampliao
das polticas de seguridade social, como forma de atender as populaes
Bens pblicos: so carac-
menos favorecidas.
terizados como bens cujos
Esses fatores fizeram com que fossem ampliadas as atribuies do
consumos por parte de um

indivduo no prejudica o
Estado, segundo Musgrave (apud REZENDE, 1979, p. 26), que as classifica
consumo dos demais indi-
em trs grandes categorias:
vduos (consumo indivisvel
promover ajustamentos na alocao de recursos funo alocativa;

promover ajustamentos na distribuio da renda funo distribuitiva;
manter a estabilidade econmica funo estabilizadora.
ou no-rival), pois todos se

beneficiam de sua produo.
Uma vez produzidos, os bens
pblicos iro beneficiar a
todos os indivduos, inde-
2.1.1 Funo alocativa

A funo alocativa diz respeito ao fornecimento de bens pblicos
pendentemente da participao de cada um no rateio

dos custos. No h como
(GIAMBIAGI, 2008, p. 10). Nesse caso, a iniciativa privada deixa de prover de
mensurar o benefcio a cada
forma eficiente, por desinteresse econmico (demora do retorno) ou por
usurio.
falta de capacidade de investimento. O bem pblico no disponibilizado conforme a necessidade do mercado, o que leva o Estado a participar
para garantir o fornecimento desses bens. Essa interveno decorre, muito
provavelmente, das manifestaes e crticas provenientes da sociedade. A
participao do Estado se d devido a sua responsabilidade intrnseca, por

esse bem ou servio da o nome genrico de servios pblicos.
So exemplos de bens pblicos: justia, segurana pblica e defesa
nacional (bens intangveis), sade, educao (bens semipblicos ou meritrios) e construo de usinas (bem de desenvolvimento).
Segundo Musgrave & Musgrave (apud GIACOMONI, 2007, p. 23), temse como exemplo de um bem privado tpico par de sapatos que rene
as seguintes caractersticas: os benefcios do mesmo esto limitados a um
consumidor qualquer, h rivalidade no consumo desse bem e o consumidor
excludo no caso de no-pagamento.
O Quadro 1 apresenta caractersticas de bem pblico e bem privado:
Bem Pblico
Bem Privado
Os benefcios gerados pelos bens

pblicos esto disponveis para todos os
consumidores. O financiamento desses bens
no pode se d de forma voluntria; estes
dependem da obteno compulsria de
recursos, atravs da cobrana de impostos.
O no pagamento por parte do consumidor

impede a operao e, consequentemente, o
benefcio.
So excludos do consumo aqueles que no
esto dispostos ou que esto incapacitados de
faz-lo.
Os benefcios esto disponibilizados a

todos os consumidores no podendo ser
individualizados. (consumo/uso indivisvel
consumo coletivo). Benefcio indivisvel.
H uma troca entre vendedor e comprador e

uma transferncia da propriedade do bem.
No podem ser fornecidos de forma

compatvel com as necessidades da
sociedade atravs do sistema de mercado.
oferecido por meio dos mecanismos prprios

do sistema de mercado.
O processo poltico surge como substituto

do mecanismo do sistema de mercado.
A operao toda eficiente.
Quadro 1: Caractersticas do bem pblico e do bem privado

Fonte: adaptado de Giaconomi (2007, p. 23)
O Estado se utiliza da arrecadao de tributos (recursos oramentrios) para atender a proviso de bens com caractersticas de bens
privados. o caso dos bens mistos, em que se misturam bem pblico
e bem privado. O exemplo o da educao e da sade, que so bens

privados que podem ser operados e comercializados no mercado pela
Bens semi-pblicos ou
meritrios: so aqueles
iniciativa privada, podendo seus benefcios serem individualizados. A
cujo consumo, individual ou
educao e a sade tambm so bens pblicos. Quando cresce o nvel
coletivo, ainda que sujeitos
cultural da comunidade, h um crescimento no nvel educacional, assim
ao princpio da excluso,
so providos pelo Poder
como melhora a qualidade de vida das pessoas quando dispem de
Pblico pelo fato de gera-
efetivo servio de sade, fatores estes que contribuem para o ndice
rem altos benefcios sociais
do Desenvolvimento Humano (IDH).

relevante destacar a distino entre produo e proviso de
e externalidades positivas.
Podem ser produzidos pela
iniciativa privada, pois so
bens e/ou servios pblicos. Bens privados podem ser produzidos e
submetidos ao princpio
comercializados seja por organizaes privadas e/ou estatais. Como
da excluso. Isto , podem
exemplos, tempos a energia eltrica, a gua, a coleta e o tratamento de
ser produzidos, total ou

parcialmente, pelo setor p-
esgoto e de lixo. Os bens pblicos so, em sua maioria, produzidos e co-
blico, devido aos benefcios
locados disposio do pblico atravs do Estado empresrio, (educao,
sociais e s externalidades
sade, etc.), mas tambm so produzidos por organizaes privadas, que
positivas.
os colocam disposio para venda ao Estado mediante acordo. So os

chamados bens semipblicos ou meritrios , so bens que geram
externalidades positivas.
2.1.2 Funo distributiva

A funo distributiva est associada a ajustes na distribuio de
renda que permitam que a distribuio prevalecente seja aquela considerada justa pela sociedade (GIAMBIAGI, 2008, p. 10). a redistribuio de
rendas realizada atravs das transferncias dos impostos e dos subsdios
governamentais. Um bom exemplo a destinao de parte dos recursos
provenientes da tributao ao servio pblico de sade, servio este mais
utilizado por indivduos de menor renda.
Musgrave e Musgrave (apud GIACOMONI, 2007, p. 25) nos chamam
ateno para dois problemas que dificultam a transformao de uma regra
considerada justa em uma poltica real de distribuio de renda:
Para saber mais sobre os

Direitos Sociais, consulte
a Constituio Federal de
1988, Ttulo II, Cap. II e artigos, e Ttulo VIII, em sua
totalidade, seguinte site:
http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/constituicao/
constitui%C3%A7ao.htm.
difcil ou mesmo impossvel comparar os diferentes nveis de utilidade que indivduos diversos derivam de suas rendas;
o tamanho do bolo disponvel para distribuio est relacionado
com a forma atravs da qual aquela realizada.
O oramento pblico tambm assume importncia decisiva quando

o Estado objetiva desempenhar sua funo distributiva, que pode ocorrer
tanto pelo lado da receita quanto pelo lado da despesa oramentria.
Giacomoni (2007) enfatiza o uso do oramento como um instrumento
de alocao e de distribuio de renda.
O oramento pblico, assim como a funo alocativa, o principal instrumento para a viabilizao
das polticas pblicas de distribuio de renda.
Considerando que o problema distributivo tem por
base tirar de uns para melhorar a situao de outros,
o mecanismo fiscal mais eficaz o que combina
tributos progressivos sobre as classes de renda mais
elevada com transferncia para aquelas classes de
renda mais baixa (GIACONOMI, 2007, p. 25).
O imposto sobre a renda apontado como o instrumento mais
adequado s polticas distributivas. Programas de governo que optem por
transferncias de renda como, por exemplo, o Bolsa Famlia, que pode atePrograma Bolsa Famlia:
nuar as disparidades entre as classes sociais.
foi criado para apoiar as famlias mais pobres e garantir

a elas o direito alimentao
e o acesso educao e
2.1.3 Funo Estabilizadora

A funo estabilizadora tem como objetivo o uso da poltica econmica
sade. O programa visa a
visando a um alto nvel de emprego, estabilidade dos preos, obteno de
incluso social dessa fai-
uma taxa apropriada de crescimento econmico (GIAMBIAGI, 2008, p. 10).
xa da populao brasileira,
por meio da transferncia
de renda e da garantia de
acesso a servios essenciais.
Keynes (apud GIAMBIAGI, 2008, p.14) passou a defender a funo estabilizadora do Estado a partir da publicao da obra de sua autoria, Teoria
Geral do Juro, do Emprego e da Moeda, em 1936.
Em todo o Brasil, mais de 11
At ento, havia a crena de que o mercado possua a capacidade
milhes de famlias so aten-
de se autoajustar ao nvel pleno de emprego. O nvel de emprego era
didas pelo Bolsa Famlia.

Fonte: http://www.caixa.gov.
br/Voce/Social/Transferencia/
bolsa_familia/index.asp.
dado pelo nvel de demanda. O nvel de emprego est condicionado

ao consumo de mercado. Da as polticas monetrias, em especial
a Poltica Fiscal Restritiva de Estado, como forma de alavancar a
ocupao da mo-de-obra emprego atravs de supervit primrio,
que significa de forma ampla receitas governamentais superiores s
despesas, desconsiderando-se ingressos e dispndios com juros. Assim
pretende-se que o setor pblico no necessite de se financiar mediante

emisso monetria ou assuno de novas dvidas.
Segundo Musgrave & Musgrave (apud GIACOMONI, 2007, p. 26):
O oramento pblico um importante instrumento
da poltica de estabilizao. No plano da despesa, o
impacto das compras do governo sobre a demanda
agregada expressivo, assim como o poder de gastos
dos funcionrios pblicos. No lado da receita, no s
chama a ateno o volume, em termos absolutos,
dos ingressos pblicos, como tambm a variao
na razo existente entre a receita oramentria e a
renda nacional, como conseqncia das mudanas
existentes nos componentes da renda (lucros, transaes comerciais, etc.).
Alm das polticas fiscais, podemos utilizar polticas monetrias como
forma de controlar a oferta monetria e de conseguir estabilidade. Se o mercado mau regulador da oferta de moeda, criaram-se os Bancos Centrais
com a finalidade de exercer o controle da oferta monetria s necessidades
da economia. Para tal, poder lanar mo de medidas, como:
manuteno de certos nveis de disponibilidade para aplicao
pelos bancos;
controle da taxa de juros;
lanamento de ttulos pblicos;
funcionamento do open market.
Open market: significa

mercado aberto. o mercado de compra e venda
Receita
Usualmente, o termo receita entendido como a quantia recebida ou
de ttulos pblicos, utilizado

como instrumento da poltica monetria para influir nas
arrecadada durante um determinado perodo. Na contabilidade geral, receita
reservas bancrias, nas taxas
a entrada de elementos para o ativo em funo da venda de mercadorias,
de juros, na oferta de moeda
prestao de servios, aluguis, juros ou pela reduo do passivo sem uma

correspondente reduo no ativo.
e nas taxas de cmbio, se

houver correo cambial.
Fonte: Lacombe (2004).
Na contabilidade pblica, receita pblica engloba todo e qualquer

recolhimento de recursos feitos aos cofres pblicos, realizado sob a
forma de numerrio e de outros bens representativos de valores, que o
governo tem o direito de arrecadar em virtude da Constituio, das leis,
dos contratos ou de quaisquer outros ttulos que derivem direitos a favor

do Estado. Ou de acordo com Arajo (2006, p. 92), [...] recursos auferidos
Externalidade negativa:
na gesto que sero computados na apurao do resultado financeiro e
corresponde s situaes
econmico do exerccio.
em que a ao de determinado indivduo ou empresa

prejudica, direta ou indireta-
Despesa
mente, os demais indivduos
a permuta de unidade monetria por um bem ou servio. Cons-
ou as empresas. Exemplo
tituem despesas pblicas todos os desembolsos efetuados pelo Estado
comum: o lixo despejado por

indstrias qumicas nos rios
no atendimento dos servios e encargos assumidos no interesse geral da
e mares e a poluio do ar
comunidade, nos termos da Constituio, das leis, ou em decorrncia de
pelas indstrias em geral.
contratos ou outros instrumentos (SILVA, 2008, p. 125).

O objetivo de toda a poltica oramentria corrigir as falhas de
mercado e as distores, visando manter a estabilidade, melhorar a distribuio de renda e alocar os recursos com mais eficincia. O oramento
tem ainda a funo de regular o mercado e coibir abusos, reduzindo falhas
de mercado e externalidades negativas. Da, as formas intervencionistas
que o governo pode lanar como instrumentos e recursos utilizados para
intervir na economia.
O oramento um instrumento balizador da economia atravs das
funes j descritas e destacadas: alocativa, distributiva e estabilizadora.
2.2 Princpios oramentrios

So premissas, linhas norteadoras a serem observadas na concepo,
elaborao, aprovao e execuo da lei oramentria, podendo ser utilizados
como instrumento para dirigir a economia de uma nao.
Na histria, o oramento teve importncia na forma de evitar revoluConstituio Federal de
es e conseguir limitar a ao dos governos de cobrar impostos exagerados
1988, Ttulo VI, Cap. II, Seo
da sociedade ou sem identificao de sua finalidade .
II; Lei n 4.320/64, art.2. in

litteris.
O princpio jurdico se sobrepe aos princpios normativos, o que

proporciona o sentido harmnico aos princpios oramentrios, que segundo Jund (2008 p. 70) se constituem de regras norteadoras do processo
de elaborao, aprovao, execuo e controle do oramento, definidos na
Constituio Federal e na legislao complementar de forma implcita ou
atravs de interpretaes doutrinrias acerca do tema.
Segundo o glossrio oferecido pelo Tesouro Nacional, Princpios Oramentrios so regras que cercam a instituio oramentria, visando dar-lhe consistncia,
principalmente no que se refere ao controle pelo Poder Legislativo. Os principais so
universalidade, unidade, exclusividade, especificao, periodicidade, autorizao
prvia, exatido, clareza, publicidade, equilbrio e programao.
Os princpios oramentrios procuram balizar os processos e as prticas oramentrias com estabilidade, consistncia e transparncia, a fim de
que possam ser controlados pela sociedade e pelo rgo que a representa
que o Poder Legislativo.
No Quadro 2 esto demonstrados os princpios mais difundidos:
Legalidade
Define a prescrio legal de subordinao da Administrao Pblica aos preceitos

constitucionais, no trato da matria oramentria, no que diz respeito s leis do Plano
Plurianual, s diretrizes oramentrias e aos oramentos anuais, todas de iniciativa do
chefe do Poder Executivo (art. 165 da CF/1988)
Anualidade
A lei oramentria possui periodicidade anual, coincidindo com o ano civil, conforme
previsto no art. 34 da Lei n 4.320/64, que trata do exerccio financeiro no perodo de 1
de janeiro a 31 de dezembro de cada ano-calendrio.
Unidade
Compreende a existncia de uma nica lei oramentria, visa prtica da

movimentao financeira do Tesouro consubstanciada no chamado princpio de
unidade de caixa, objetivando o cumprimento da fiscalizao oramentria e financeira
por parte do Poder Legislativo.
Universalidade
O princpio da universalidade preceitua que o oramento nico deve conter todas

as receitas e todas as despesas pelos seus valores brutos, compreendendo um plano
financeiro global, no devendo existir despesas ou receitas estranhas ao controle da
atividade econmica estatal.
Oramento Bruto
Prescreve que todas as receitas e despesas devem constar da lei oramentria e de

crditos adicionais pelos seus valores brutos, vedadas as dedues.
Programao
Decorrente da necessidade de estruturar o oramento pelos chamados programas de

trabalho que constituem em instrumentos de organizao da ao governamental,
visando concretizao dos objetivos definidos, sendo mensurados por indicadores
estabelecidos no Plano Plurianual.
Equilbrio
Em cada exerccio financeiro, o montante da despesa no deveria ultrapassar a

receita prevista para o perodo. O equilbrio no uma regra rgida, embora a ideia de
equilibrar receitas continue ainda sendo perseguida, principalmente a mdio ou longo
prazo.
Exclusividade
A lei oramentria no conter matria estranha previso da receita e a fixao

da despesa. Exceo feita autorizao para abertura de crditos suplementares
contratao de crditos, conforme previso constitucional (art. 165, pargrafo 8,
CF/1988).
Participativo
No mbito municipal, a gesto oramentria participativa incluir a realizao de

debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do Plano Plurianual, da Lei
de Diretrizes Oramentrias e do oramento anual, como condio obrigatria para sua
aprovao pela Cmara Municipal.
Especificao
Tem por escopo vedar as autorizaes globais, ou seja, a classificao e designao

dos itens que devem constar do oramento, de forma a tornar o planejamento o mais
analtico possvel, caracteriza o carimbo dos recursos pblicos.
Publicidade
Torna o contedo oramentrio pblico para o conhecimento da sociedade e eficcia

de sua validade.
Clareza
No obstante a observao das exigncias tcnicas oramentrias, especialmente

em matria de classificao das receitas e despesas, o oramento deve ser claro e
compreensvel para qualquer indivduo.
Quadro 2: Princpios Oramentrios

Fonte: Jund (2008, p. 79-80)
Mais frente, voc conhecer os princpios definidos na Lei n

4.320/64, (caput do art. 2).
2.2.1 Princpio da unidade/totalidade

O oramento deve ser uno, fundamentado em uma nica poltica oramentria e estruturado uniformemente para um exerccio financeiro, com
todas as receitas e despesas que visem aos mesmos objetivos, em uma nica
lei oramentria, constituindo-se num s ato poltico do Poder Legislativo,
com o objetivo maior de satisfazer as necessidades coletivas e da fiscalizao
oramentria e financeira, dentro de cada esfera da federao.
Esse princpio est consagrado na legislao brasileira por meio da
CF/1988 (art. 165, 5) e Lei n 4.320/64 (art. 2).
2.2.2 Princpio da universalidade

Segundo Silva (2008, p. 47), para que o oramento alcance seu objetivo
de controle da atividade econmica do Estado, no devero existir receitas
ou despesas estranhas a esse controle. Isto A Lei Oramentria Anual no

conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa
Constituio Federal (art.165 8.).
Tambm, assim, se expressa Sebastio de SantAnna e Silva (apud
GIACOMONI, 2007, p. 67), o princpio da universalidade possibilita ao
Poder Legislativo:
conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prvia
autorizao para a respectiva arrecadao e realizao;
impedir o Executivo de realizar qualquer operao de receita e
despesa sem prvia autorizao parlamentar;
conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo
governo, a fim de autorizar a cobrana dos tributos estritamente
necessria para atend-las.
Segundo Burkhead (1971, p. 139), o principio da universalidade caracteriza-se por compreender por oramento toda a atividade financeira de um
governo, e que no devam existir recursos fora do controle oramentrio.
2.2.3 Princpio da anualidade/periodicidade

O oramento pblico deve ser elaborado e ter sua execuo aprovada por
perodo que corresponde ao exerccio financeiro, que se inicia em 1 de janeiro e
termina em 31 de dezembro. Esse princpio tem fundamento econmico, devido s
incertezas quanto a previses de gastos para perodos mais longos, em especial as
despesas de custeio e tambm ao aparecimento de novas necessidades coletivas.
O princpio da anualidade favorece a regra da criao de tributos, ou seja, a anterioridade da lei ao exerccio financeiro. Tambm a CF/1988 (art.165) se refere
anualidade da lei.
Alm dos evidenciados na Lei n 4.320/64, segundo alguns
doutrinadores, os princpios oramentrios no tm carter absoluto ou dogmtico, havendo divergncias sobre estrutura e conceitos.
2.2.4 Princpio da legalidade

O oramento objeto de uma lei especfica, e como tal deve cumprir
a formalidade prevista para o seu processo de elaborao legislativa. Assim,
verificamos que o Presidente da Repblica detm a iniciativa exclusiva para o
estabelecimento do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Oramentrias

Legislao Substantiva ou Material: o
(LDO) e da Lei Oramentria Anual (LOA) (CF, art.165). Aps a iniciativa, sero
esses instrumentos normativos encaminhados Cmara dos Deputados (casa
complexo de normas que
inicial) e, posteriormente, ao Senado Federal (casa revisora). Aps a delibera-
regem as relaes jurdicas,
o legislativa, encaminhar-se- para a sano do Presidente da Repblica.
definindo a sua mtria.
Ou, ainda, encaminhados ao Congresso Nacional para anlise e deliberao

legislativa, e, aps, sano do Presidente da Repblica.
O Congresso Nacional compreende a Cmara dos Deputados (Casa inicial), e Senado Federal (Casa revisora). Esses projetos so inicialmente analisados, quando, ento, recebem pareceres da Comisso Mista do Congresso.
2.2.5 Princpio do oramento bruto

Estabelece que todas as receitas e despesas devem constar do oramento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de deduo, de forma
a permitir efetivo controle financeiro do oramento e universalidade. Esse
princpio est consagrado na Lei n. 4320/64 (art. 6).
2.2.6 Princpio da exclusividade/pureza/equilbrio

A lei oramentria no poder conter matria estranha previso das
receitas e fixao das despesas. Exceo feita s autorizaes de crditos
suplementares e operaes de crdito, inclusive, antecipao de receita
oramentria. Princpio consagrado na CF/1988 (art. 165, 8) e Lei n. 4320/64
Sobre o papel da funo
econmica do estado
(art.7). Significa que o oramento deve conter apenas assuntos do Direito

Financeiro e no Legislao Substantiva.
teoria Keynesiana do pleno emprego s dvidas

governamentais e dficits,
leia BURKHEAD, 1971, Cap.
2.2.7 Princpio da publicidade

Nos governos democrticos, em que permitida a participao po-
XVII Equilbrio Oramen-
pular no acompanhamento da gesto pblica, devemos dar publicidade
trio p. 557-588.
aos atos administrativos. O oramento, como instrumento do planejamento

que qualifica e quantifica as aes futuras, deve ser de conhecimento do
legislativo, mas tambm das demais pessoas, tanto quanto do Projeto de Lei
(quando da preparao) como em sua discusso legislativa e durante sua
execuo para o exerccio do controle.
Princpio consagrado na CF/1988 (art. 37, caput art. 165 3) e Lei

Complementar n 101/2000 (arts. 52 e 53).
2.2.8 Princpio da clareza

O princpio da publicidade se completa quando houver a compreenso do contedo tcnico, oferecendo garantia da transparncia
e total acesso a qualquer interessado nas informaes necessrias ao
exerccio da fiscalizao sobre a utilizao dos recursos arrecadados
dos contribuintes.
2.2.9 Princpio da especificao/discriminao ou

especializao
No se consignaro dotaes globais destinadas a atender indiferentemente a quaisquer tipos de despesas.
As receitas, assim como as despesas, devem aparecer de forma pormenorizada, identificando a origem desses recursos e sua aplicao em
nvel de elemento. Essa regra contribui para a transparncia e clareza das
informaes oramentrias.
Princpio consagrado na Lei n 4.320/64 (arts. 5 e l5) e Lei Complementar n 101/2000 LRF.
2.2.10 Princpio da programao

Princpio decorrente da evoluo do processo de orar, em especial
quando da alocao de recursos ligados ao plano de ao governamental,
na medida em que vincula as normas oramentrias consecuo dos
programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento.
Segundo Jund (2008, p. 79), o princpio da programao:
decorre da necessidade de estruturar o oramento pelos chamados programas de trabalho que
consistem em instrumentos de organizao da
ao governamental, visando concretizao
dos objetivos definidos, sendo mensurados por
indicadores estabelecidos no Plano Plurianual.
O programa de trabalho que define qualitativamente a programao

oramentria tambm encontra as realizaes pretendidas traduzidas em
termos fsicos e financeiros.
2.2.11 Princpio da no afetao ou no vinculao

da receita
vedada a vinculao de tributos (impostos) de forma a atender
despesas que no as definidas em lei especfica.
Esse princpio postula a existncia de Caixa nico do Tesouro, objetivando conferir flexibilidade execuo oramentria.
Princpio consagrado na CF/1988 (art. 167, IV).
2.2.12 Princpio participativo

Princpio aplicvel no mbito da Gesto Municipal, em que se pratica a
gesto oramentria participativa, que consiste em instrumento de garantia
da gesto democrtica, caracterizando um de seus instrumentos de execuo
de poltica de desenvolvimento urbano.
Princpio consagrado na CF/1988 (art.182) e Lei n 10.257, de
10/07/2001 (art. 44).
2.2.13 Princpio da legalidade da tributao

Este princpio diz respeito s limitaes do poder de tributar que
o estado possui, atendidos os princpios da legalidade e da anterioridade
tributria e observadas as excees constitucionais.
Princpio consagrado na CF/1988 (arts. 150 e 153, 1).
Segundo Giacomoni (2007, p. 63), esses princpios no tm merecido
aprovao unnime.
Se considerarmos que o Governo no um ser inanimado, mas
uma organizao dinmica, que sofre modificaes pelo seu ambiente,
pelos seus encargos ou pelas presses, se faz necessrio o equilbrio
entre eles. Somente assim ser possvel ter uma pronta resposta comunho de propsitos.
Burkhead (1971, p. 140) assim se manifesta, quanto aos princpios:
Estes princpios podem ser teis como meio de se

estudar alguns aspectos do processo oramentrio.
Se considerados, todavia, como mandamentos, so
completamente irreais. Os governos como excelentes
sistemas oramentrios violam essas regras com
bastante frequncia.
Os princpios aqui preconizados, segundo Silva (apud Giaconomi 2007,
p. 64) no tm carter absoluto ou dogmtico que resistiram a histria, e
como tais podem sofrer transformaes e modificaes em seu conceito e
significado.
Por isso continuam mantendo sua utilidade conceitual, embora, vez
por outra, no atendam ao Estado moderno, razo por que so estabelecidos
por meio de dispositivos legais.
Devem ser observadas a validade e a utilidade dos mesmos, assim
como os prejuzos advindos de sua inobservncia.
Como podem ser constatados, os princpios oramentrios formam
um conjunto de normas orientadoras que balizam os processos e as prticas oramentrias, com o objetivo de oferecer estabilidade e consistncia,
principalmente no que se refere a sua transparncia e ao seu controle pelo
Poder Legislativo e pelas instituies da sociedade.
Tais princpios constituem linhas norteadoras de ao, o controle
social da gesto pblica.
Sntese
Na unidade 2, voc teve contato com as funes intervencionistas

do Estado, que ocorrem por meios das polticas pblicas, no momento
da alocao de recursos para o fornecimento e disponibilizao de bens
pblicos sociedade, como tambm com a promoo do ajustamento da
distribuio da renda a segmentos representativos da sociedade, assim como
na alocao de recursos de forma a promover o crescimento econmico.
Voc aprendeu que as alocaes obedecem a certos princpios a que os
oramentos esto submetidos.
Na prxima unidade, voc vai conhecer as fases da construo do
oramento, como tributao e gastos pblicos. Mos obra!
Ciclo
oramentrio
Unidade
Competncias
Ao final desta unidade, voc compreender as fases da construo do oramento, enquanto instrumento poltico para a
cobrana de tributos; os limites para a realizao de gastos
pblicos e as definies de responsabilidades.
3 Ciclo oramentrio
3.1 Elaborao do oramento

Os ciclos oramentrios podem ser definidos como uma srie de passos
que se repete em perodos prefixados e na qual os oramentos sucessivos so
elaborados, votados e executados, com os resultados sendo avaliados.
Constitui, portanto, a articulao de um conjunto de processos dotados de caractersticas prprias, que se sucedem ao longo do tempo e se
realimentam cada vez que esses so novamente implementados.
Da a necessidade de no confundirmos o ciclo oramentrio com o
exerccio financeiro, pois este corresponde fase de execuo do oramento,
considerando-se que a fase de elaborao do projeto de lei oramentria e sua
apreciao, votao, aprovao, sano e publicao da lei oramentria, precedem
o exerccio financeiro. Segundo a Lei 4320/64, o exerccio financeiro tem seu incio
em 1 de janeiro e encerra-se em 31 de dezembro de cada ano. A fase de avaliao
da execuo e da prestao de contas ultrapassa o exerccio financeiro.
Esse processo articulado resulta da singular natureza do oramento,
que, desde a sua mais remota origem, verificada no final da primeira metade
do sculo vinte, tem sido entendido como um instrumento poltico. Isso ocorre
como uma forma de estabelecer parmetros para a cobrana de tributos, fixao
de limites para a realizao de gastos pblicos, definio de responsabilidades e
articular parte expressiva do sistema de checagem de balanos constitudo pela
sociedade para controlar o exerccio do Poder que esta defere ao Estado.
Como instrumento poltico, segundo Burkhead (1971, p.108), o oramento se desenvolveu como instrumento de controle democrtico sobre
Deferir: atender; despachar

em favor de algum que
requereu alguma coisa.
Fonte: Lacombe (2004)
o Executivo. O poder financeiro veio fixar-se no Legislativo, com o fim de

impedir que o Executivo viesse a instituir impostos arbitrariamente.
A partir da que as funes do oramento foram gradativamente
sendo ampliadas, com vistas a assegurar que os recursos fossem aplicados
segundo um conjunto de princpios orientados para a boa gesto da coisa

Sobre o PPA acesse http://
www9.senado.gov.br/
pblica. Por essa razo, h uma ampla participao de rgos institucionais
portal/page/portal/or-
de representao, como o Congresso Nacional, com poder decisrio e atenta
camento_senado/PPA/
vigilncia das instituies da sociedade.
Elaboracao:PL
S obre a L D O a ce s s e
http://www9.senado.
Os demais instrumentos do oramento (instrumento de planejamento

e programao, de gerncia e administrao, de contabilidade e administra-
gov.br/portal/page/por-
o financeira, e de controle e avaliao) so evidenciados na sua condio
tal/orcamento_senado/
de instrumento poltico.
LDO/Elaboracao:PL?p_
ano=2009
O ciclo oramentrio compreende um conjunto de quatro grandes fases,

cuja materializao se estende por um perodo de tempo superior ao do exerccio financeiro, da se pensarmos em termos de Plano Plurianual (PPA) e da Lei
de Diretrizes Oramentrias (LDO), o ciclo oramentrio se estender por um
perodo ainda maior, envolvendo uma viso de mdio prazo, qual seja:
elaborao e apresentao do projeto de lei oramentria;
apreciao, aprovao e autorizao legislativa;
programao e execuo da Lei Oramentria;
acompanhamento e avaliao da execuo da Lei Oramentria.
A primeira fase, a cargo do Poder Executivo, envolve, alm das tarefas relacionadas estimativa da receita, um conjunto de atividades, normalmente,referidas
como formulao do programa de trabalho que compreende o diagnstico de
Emenda Constitucio-
problemas, a formulao de alternativas, a tomada de decises, a fixao de metas
nal: uma alterao no
e a definio de custos. A compatibilizao das propostas setoriais dos rgos dos
texto da Constituio Fe-
Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, luz das prioridades estabelecidas e dos
deral que deve ser aprovada tanto pela Cmara dos
recursos disponveis, ser encaminhada ao rgo central do sistema de oramen-
Deputados como tambm
to da Unio, Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do Planejamento,
pelo Senado Federal. Elas
Oramento e Gesto, e a montagem da proposta a ser submetida apreciao
correspondem forma
legtima de alterar as disposies constitucionais
do Congresso Nacional atravs de mensagem presidencial.

A segunda fase compreende a tramitao da proposta de Lei do Or-
vigentes.
amento no Congresso Nacional (Cmara dos Deputados e Senado Federal),
Fonte: http://br.geocities.com/
direitodin7/n3.htm
atravs de uma Comisso Mista permanente de deputados e senadores (Art.

166 da CF/88), em que as estimativas de receita so revistas, as alternativas so
reavaliadas, os programas de trabalho so modificados atravs de emendas, e
os parmetros de execuo (inclusive os necessrios a certa flexibilidade) so
formalmente estabelecidos.
Aprovada a Lei Oramentria pelo Pleno do Congresso Nacional, o

projeto de lei retorna ao presidente do Executivo, que poder sancion-lo
ou propor vetos. Sancionada a lei, a mesma dever seguir para publicao
conforme o princpio da publicidade.
Caso essas etapas se processem dentro do cronograma, a lei oramentria comear a ser executada a partir do incio do exerccio financeiro, logo
aps o Quadro de Detalhamento da Despesa (QDD).
Quadro de Detalhamento da Despesa

(QDD): instrumento que
detalha operacionalmente
os subttulos constantes
da Lei Oramentria Anual,
especificando os elementos
de despesa e respectivos
Na terceira fase, uma vez publicada a Lei Oramentria Anual, obser-
desdobramentos. o ponto
vadas as normas de execuo oramentria e de programao financeira da
de partida para a execuo
Unio estabelecida para o exerccio, o oramento programado, isto , so
oramentria ou, ainda, o

demonstrativo que detalha
definidos os cronogramas de desembolso pela Secretaria do Tesouro Nacio-
as dotaes relativas a cada
nal, no caso da Unio, ajustando o fluxo de dispndios s sazonalidades da
Projeto ou Atividade.
arrecadao. A partir da, as unidades oramentrias passam efetivamente

a executar os seus programas de trabalho por meio de diversos atos e fatos
Fonte: http://www.mct.gov.br/
index.php/content/view/49081.
html
administrativos inerentes execuo da receita e da despesa oramentria,

acompanhadas e parcialmente avaliadas, sobretudo por intermdio dos
mecanismos e entidades de controle interno e das inspees realizadas pelos
rgos de controle externo, notadamente pelos Tribunais de Contas.
No havendo proposta de Lei Oramentria, o Poder Legislativo considerar como proposta a Lei Oramentria vigente (Art.32 da Lei 4320/64).
Em contrapartida, caso as duas casas do Legislativo no tenham, ainda,
aprovado o projeto de lei oramentria, as unidades oramentrias, no incio do exerccio financeiro, podem lanar mo do mecanismo previsto na
Lei de Diretrizes Oramentrias, denominado duodcimo, de modo a no
prejudicar a execuo oramentria daquele exerccio.
Na ltima etapa, a fase de avaliao e controle, parte que ocorre concomitantemente com a de execuo, so produzidos os balanos segundo as normas
Duodcimo: um doze
legais pertinentes matria. Esses so apreciados e auditados pelos rgos
avos dos valores previstos
auxiliares do Poder Legislativo (Tribunal de Contas e Assessorias Especializadas)

e as contas julgadas pelo Congresso Nacional. Integram tambm essa fase as
no projeto de lei oramentria que est sendo

apreciado.
avaliaes realizadas pelos rgos de coordenao e pelas unidades setoriais com

vistas realimentao dos processos de planejamento e de programao.
Segundo Mota (2008, p. 33 e 34), o ciclo oramentrio poder ser
assim representado:
Elaborao
Aprovao
De
01/01/X0
a
31/08/X0
(8 meses)
De
01/09/X0
a
31/12/X0
(4 meses)
1 Ano do Mandato Presidencial
Execuo/Avaliao
De
01/01/X1
a
31/12/X3
(3 anos)
De
01/01/X4
a
31/12/X4
(1 ano)
2, 3 e 4 Ano
do Mandato
Presidencial
1 Ano do
Mandato
subsequente
Total de 5 anos, sendo 1 ano para as etapas de elaborao e aprovao e 4 anos para as etapas de
execuo e avaliao. Sempre no primeiro ano do mandato presidencial, ocorre a execuo do
ltimo ano de execuo do PPA, simultaneamente elaborao e aprovao do novo PPA.
Lei de Diretrizes Oramentrias

Elaborao
Aprovao
Execuo
Avaliao
01.01 a 15.04
16.04 a 17.07
18.01 a 31.08
01.09 a 31.12
1 ano
(*) Observao:
Este perodo vlido para a funo de orientao da elaborao da lei de oramento.
Considerando que a LDO tambm orienta a execuo da lei de oramento, fato que ocorre
no decorrer do exerccio subsequente, ento seu ciclo passa a ser de dois anos:
. elaborao e aprovao da LDO: de 01.01.X1 a 17.07.X1
. execuo e avaliao da LDO: de 18.07.X1 a 31.12.X2
Lei Oramentria Anual

Elaborao
Aprovao
Execuo
18.07 a 31.08
01.09 a 31.12
01.01 a 31.12
2 anos
Figura 1: Estrutura do Plano Plurianual

Fonte: Mota (2008, p. 33-34)
Avaliao
01.01 a 17.07
Sntese
Na unidade 3, vimos como o ciclo oramentrio se estruturou nas

grandes fases da materializao, atravs do PPA, LDO e LOA, que fornecem
a estimativa das receitas e alocao nos programas de trabalho.
Agora voc j sabe como ocorre a tramitao do ciclo oramentrio
entre os rgos de poder e controle do Estado.
Dando continuidade ao nosso estudo, na prxima unidade, voc aprender sobre o Oramento Geral da Unio e sua estrutura. Ento, boa leitura!
Planejamento
e oramento
Unidade
Competncias
Nesta unidade, voc conhecer a estrutura que existe por
trs do Oramento Geral da Unio, do qual fazem parte o
Plano Plurianual, as Lei das Diretrizes Oramentrias e a Lei
Oramentria Anual, alm de se aprofundar sobre a histria
do planejamento no Brasil.
4 Planejamento e Oramento
Necessidades pblicas: aquelas tuteladas pelo

Estado, que toma para si a
responsabilidade pela satisfao. Entre elas, podemos
destacar a manuteno de
ordem pblica, a defesa nacional, a proteo da ordem
4.1 A funo do planejamento

Iniciamos pelo conceito de Estado, que se caracteriza por uma associao de pessoas que vivem sob um governo que tem como funo assegurar
a ordem, o bem- estar e o progresso social, tendo como finalidade principal
interna, a proteo da sade

pblica, a previdncia social
e a proteo trabalhista,
entre outras.
Fonte: Campos (2006, p. 7).
a manuteno da coexistncia social.

Como a misso do Estado assegurar s pessoas os meios necessrios
para que elas possam viver com dignidade, cabe ao Estado buscar esses
meios para satisfazer as necessidades pblicas, que acontecem atravs da
atividade financeira.
Segundo Aliomar Baleeiro (apud CAMPOS, 2006, p.14), a cincia das
Eficincia: em administrao, consiste em fazer
finanas a disciplina que, pela investigao dos fatos, procura explicar os
bem-feito, no sentido mais
fenmenos ligados obteno e ao dispndio do dinheiro necessrio ao
amplo, aquilo que est
funcionamento a cargo do Estado ou de outras pessoas de direito pblico,

assim como os efeitos outros resultantes dessa atividade governamental.
sendo feito, considerando

todos os aspectos e a sua
tendncia, mas sem levar
Para que o Estado possa atender as necessidades pblicas que se desen-
em considerao se o que
volvem as atividades financeiras da receita, da despesa e do oramento. Para tanto,
est sendo feito realmente
se faz necessrio trabalhar com o planejamento por ser um processo de anlise e
o que deveria ser feito.

Eficcia: fazer aquilo que
tomada de deciso que precede a ao dos agentes sociais na procura da soluo
efetivamente precisa ser
dos problemas, aproveitando as oportunidades com eficincia e eficcia.
feito, ou seja, a capacida-
Todo planejamento tem como foco atingir plenamente os objetivos
de de determinar metas
concretas e medidas certas
previamente determinados, tornando-se a pedra angular sobre a qual ser
para alcan-las. Pode ser
desenvolvida a previso oramentria.
interpretada como o grau
O Planejamento Oramentrio no Brasil ganhou notvel evoluo

com a Lei n 4.320/64, que estabelece a obrigatoriedade da prtica ora-
em que a organizao atinge

resultados vlidos.
Fonte: Lacombe (2004, p. 125).
mentria, quando, no Art. 2, determina que a Lei de Oramento conter

a discriminao da receita e da despesa, de forma a evidenciar a poltica
econmico-financeira e o programa de trabalho do governo.
O Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, de acordo com o

Art. 6, define que as atividades da Administrao Federal obedecero aos
seguintes princpios fundamentais:
I Planejamento
II Coordenao
III Descentralizao
IV Delegao de Competncia
V Controle
Se faz necessria a obedincia a esses princpios na consecuo de
todas as atividades da Administrao Pblica Federal. No que se refere ao
planejamento, assim se expressa o seu Art. 7:
A ao governamental obedecer ao planejamento que vise a promover o desenvolvimento econmico-social do Pas e a segurana nacional,
norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Ttulo III, e
compreender a elaborao e atualizao dos seguintes instrumentos bsicos:
plano geral de governo; programas gerais, setoriais, de durao plurianual;
oramento-programa anual; programao financeira de desembolso.
Os papis que constituiro os documentos oramentrios so parte de
um sistema construdo por planos e programas de onde saem as definies
e os elementos que vo possibilitar a prpria elaborao dos oramentos.
Portanto, na viabilizao dos projetos estratgicos e, consequentemente,
dos grandes objetivos e metas, fica possibilitada pela adoo de polticas bsicas que condicionaro as aes e decises dos setores pblico e privado.
Como exemplo, vejamos os trs grandes objetivos do Plano Plurianual
(PPA) 2008-2011:
acelerar o crescimento econmico;
promover a incluso social;
reduzir as desigualdades regionais.
Segundo doutrinadores do direito financeiro, o Estado procura, atravs
do oramento, fixar a receita tributria e a patrimonial; redistribuir rendas, oferecer educao, sade, seguridade e transporte; promover o desenvolvimento
econmico e equilibrar a economia atravs do planejamento oramentrio.
A Constituio Federal de 1988, prev em seu Art. 165, trs planejamentos oramentrios:
I Plano Plurianual (PPA);

II Diretrizes Oramentrias (LDO);
III Oramentos Anuais (LOA).
Esses trs instrumentos que compreendem as atividades de planejamento e oramento, com iniciativa no Poder Executivo (CF/88 art.84, XXIII),
preservam a seguinte hierarquia:
VIGNCIA
Quadrienal
Anual
Anual
OF
PPA
LDO
LOA
OIE
OSS
Legenda:
OF Oramento Fiscal
OIE Oramento de Investimento das Estatais
OSS Oramento da Seguridade Social
Figura 2: Vigncia dos planejamentos oramentrios
Fonte: Jund (2008, p.89)
4.1.1 Plano Plurianual (PPA)

A Constituio Federal de 1988, em seu Art. 165, 1, preceitua que:
A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de
forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas
da Administrao Pblica Federal para as despesas
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.
Considerando-se a sua periodicidade, o PPA consiste em um planejamento estratgico de mdio prazo, o qual deve ser enviado ao Congresso
Nacional at o dia 31 de agosto do primeiro ano de cada mandato presidencial e possui validade para um perodo de quatro exerccios financeiros
(quatro anos), no qual estabelece um norte, uma diretriz, um balizamento

ao planejamento conjuntural para a promoo poltica governamental,
no que tange programao do desenvolvimento econmico-social.
a partir de sua elaborao que o governo traa metas, direcionando sua
ao para os mais variados setores da atividade econmica, buscando,
principalmente, a partir de sua estabilidade, o desenvolvimento e o equilbrio entre as vrias regies do pas de forma a promover a incluso social
e diminuir as desigualdades.
Com a necessidade contnua da integrao nacional, impe-se ao
Executivo a elaborao de planos e programas, setoriais ou regionais, que
propiciem um complexo geoeconmico e social, visando ao seu desenvolvimento e reduo das desigualdades regionais. o que assevera o artigo
43 da Constituio Federal de 1988:
O Plano Plurianual tem como funo organizar
a atuao governamental em programas, contribuindo para orientar uma administrao pblica
por resultados, ou seja, focada nos benefcios
efetivamente proporcionados ao pblico-alvo,
beneficiado pela interveno do programa.
Esses planos e programas inseridos no PPA, em face do interesse nacional, so apreciados pelo Congresso Nacional (art.165, 4).
Em sntese, o PPA lei formal, que depende do oramento anual para que
possa ter eficcia quanto realizao das despesas. Ele se constitui em programao ou orientao, a ser respeitada pelo Executivo na execuo oramentria
anual, mas no cria vnculo com o Legislativo, quando da elaborao das leis
oramentrias. Tambm o oramento fiscal e o oramento de investimentos das
empresas estatais devem se compatibilizar com o PPA (art. 165, 7, CF/88).
Por fim, cabe lembrar que nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no
PPA, ou sem lei que autorize a incluso.
O PPA estabelece a ligao entre as prioridades de Governo e a Lei
Oramentria Anual.
O PPA 2008-2011 apresenta uma estrutura de modo a oferecer
coerncia s aes de governo, que articulam a dimenso estratgica que inclui a viso de longo prazo e o ttico operacional do plano.
A dimenso estratgica encontra-se expressa na Agenda Nacional de Desenvolvimento (AND), atravs dos dez Objetivos de Governo e os Objetivos
Setoriais. A dimenso ttico-operacional composta pelos programas e
aes do PPA, conforme representados na Figura 3:
to
en
Objetivos Setoriais
im
olv
nv
se
Dimenso
Ttico-Operacional
Objetivos de
Governo
De
Orientaes Estratgicas
dos Ministrios
Viso de
Longo Prazo
de
Orientao Estratgica
do Governo
ia
tg
tra
Es
Dimenso
Estratgica
Programas e Aes
Figura 3: Programa de Governo

Fonte: Plano Plurianual (2008-2011, v.l, p 46)
O PPA 2008-2011 apresenta os desafios a serem enfrentados pelo Governo Federal, para fazer avanar a agenda de desenvolvimento, expressos
em dez objetivos:
1 promover a incluso social e a reduo das desigualdades;
2 promover o crescimento econmico ambiental sustentvel, com
gerao de empregos e distribuio de renda;
3 propiciar o acesso da populao brasileira educao e ao conhecimento com equidade, qualidade e valorizao da diversidade;
4 fortalecer a democracia, com igualdade de gnero, raa e etnia, e a
cidadania, com transparncia, dilogo social e garantia dos direitos
humanos;
5 implantar uma infraestrutura eficiente e integradora do Territrio
Nacional;
6 reduzir as desigualdades regionais, a partir das potencialidades
locais do Territrio Nacional;
7 fortalecer a insero soberana internacional e a integrao
Eurico Gaspar Dutra

(1883-1974)
Comerciante
modesto e excombatente
na Guerra do
sul-americana;
8 e levar a competitividade sistmica da economia, com inovao tecnolgica;
9 promover um ambiente social pacfico e garantir a integridade
dos cidados;
Paraguai. Militar, foi eleito pre-
10 promover o acesso com qualidade Seguridade Social, sob a
sidente da Repblica em 31
perspectiva da universalidade e da equidade, assegurando-se o
de janeiro de 1946, por uma

coligao partidria formada
pelo PSD (Partido Social De-
seu carter democrtico e a descentralizao.

(Fonte: Plano Plurianual 2008-2011, v.l, p 46-47.)
mocrtico) e pelo PTB (Partido

Trabalhista Brasileiro), com o
apoio do ex-ditador Getlio
Vargas, de quem fora Ministro
A estratgia de desenvolvimento para o PPA 2008-2011 se constitui no

eixo do Plano e por meio dele se viabiliza. Assim, as diretrizes e prioridades
da Guerra por nove anos.
apresentadas se propem a encaminhar o Brasil para uma viso de longo
Fonte: http://educacao.uol.com.br/
biografias/ult1789u56.jhtm.
prazo, contidas na Agenda Nacional de Desenvolvimento (AND).

Segundo o PPA 2008-2011, para que se viabilizem esses objetivos, o
plano contempla objetivos setoriais que so estruturados em 215 Programas
Finalsticos e 91 Programas de Apoio s Polticas Pblicas e reas Especiais,
que totalizam 306 programas.
Getlio Dornelles
Vargas (1882-1954)
Foi o presidente
que mais tempo governou o
Brasil, durante
dois mandatos.
De origem gacha (nasceu na
4.2 Um pouco da histria do

Planejamento Pblico no Brasil
O Brasil apresenta certa tradio da prtica do planejamento. J a partir
da metade da dcada de 1940, os governos se utilizaram do planejamento
para alavancar o desenvolvimento nacional:
cidade de So Borja), Vargas

foi presidente do Brasil entre
os anos de 1930 a 1945 e de
4.2.1 Governo Eurico Gaspar Dutra (1947)
1951 a 1954. Entre 1937 e 1945
Nesse perodo encontramos a primeira experincia de planejamento
instalou a fase de ditadura, o
econmico. Ele representava a soma das manifestaes dos vrios ministrios.
chamado Estado Novo.
O planejamento elegeu quatro reas prioritrias: sade, alimentao, trans-
Fonte: http://www.suapesquisa.
com/vargas.
porte e energia, e passou a ser chamado de Plano SALTE. Seus recursos para a
execuo seriam provenientes da Receita Federal e os ingressos provenientes
de emprstimos externos.
4.2.2 Governo Getlio Vargas (1951)

Surge nesse perodo a Comisso Mista Brasil Estados Unidos, que
Juscelino Kubitschek de
Oliveira (1902-1976)
era vinculada ao plano americano que oferecia ajuda tcnica para defesa,
Foi eleito Presi-
educao, sade, agricultura e planejamento econmico aos pases sub-
dncia da Rep-
desenvolvidos, conforme a classificao utilizada poca. Foi importante
blica em 1955.
Inaugurando
para a tomada de conscincia dos problemas econmicos nacionais. O
um estilo de
processo culminou com a implantao do BNDE (1952) e o Conselho de
atuao inteira-
Desenvolvimento para Coordenao Econmico-Financeira (1956).

A criao do BNDE teve como objetivo fomentar o desenvolvimento
mente novo, caracterizou-se

por construir em torno de si
uma aura de simpatia e con-
de setores bsicos da economia brasileira, nos planos pblico e privado,
fiana. Seu governo, tendo
transformando-o em rgo tcnico para executar o programa de reaparelha-
como base um ambicioso
mento econmico elaborado pela Comisso Mista Brasil Estados Unidos.
plano de metas, implantou

a indstria automobilstica.
Para promover a integrao
4.2.3 Governo Juscelino Kubitschek (1956)

Governo com planos e metas, cuja elaborao baseou-se nos
relatrios da Comisso Mista Brasil Estados Unidos. Originou-se dos
do pas, executou o antigo

projeto de mudana da capital, construindo Braslia,
considerada hoje uma das
estudos do grupo CEPAL-BNDE, que representou a primeira tentativa de
mais relevantes obras da
submeter o desenvolvimento global do Brasil superviso sistemtica
arquitetura e do urbanismo
do Poder Pblico. Tem como objetivo os setores de energia e transporte,

a indstria intermediria (siderurgia, cimento, papel), indstrias pro-
contemporneos.
Fonte: http://www.senado.gov.br/
comunica/historia/juscelino3.htm
dutoras de equipamentos (indstria, automobilstica, naval e de bens

de capital) e a construo da nova sede do Governo Federal, Braslia,
concluda em 1961.
4.2.4 Governo Castelo Branco (1967)

Volta-se para a funo administrativa e estabelece diretrizes para o
processo de reforma administrativa, com nfase na desburocratizao e na
racionalizao. Dentre as inovaes, organizou a oramentao pblica e
instituiu a delegao de autoridade, a coordenao e o controle na Administrao Pblica. Promove a descentralizao administrativa e a expanso
da administrao indireta, favorecendo tambm o desenvolvimento de
uma tecnoburocracia qualificada, coexistente com o ncleo tradicional da
administrao direta.
Humberto de Alencar
Castello Branco (1897-
4.2.5 Governo Emlio Garrastazu Mdice (1972)

I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) (1972-1974). Tem-se incio
1967)
o ciclo dos PNDs, que tambm marca a fase identificada como a do milagre
Presidente do
brasileiro que se caracterizou pelo crescimento econmico acelerado, com
Brasil de 15 de
abril de 1964 a
um grande fluxo de capitais externos e substituio das importaes. O
15 de maro de
primeiro PND evidencia a fase dos grandes projetos de integrao nacional
1967. Sua base
e expanso das fronteiras de desenvolvimento.
de educao foi
inteiramente militar. Durante
a campanha da Itlia, feita na
Segunda Guerra Mundial, fez
parte da Seo de Planejamento e Operaes da FEB (Fora
Expedicionria Brasileira).
Fonte: http://www.netsaber.com.
br/biografias/ver_biografia_c_122.
html.
4.2.6 Governo Ernesto Geisel (1975)

O II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) (1975-1979) enfatiza o
investimento em indstrias de base e na busca da autonomia em insumos
bsicos. A preocupao com o problema energtico era evidente, com o
estmulo pesquisa de petrleo, ao programa nuclear, ao programa do lcool e construo de hidreltricas, como exemplo, a binacional Itaipu.
Em 1979, tem-se o segundo grande choque do petrleo, que provoca
o declnio da economia global. Inicia um perodo de inflao galopante, que
esvazia o planejamento governamental e torna o III PND e o I Plano Nacional de
Desenvolvimento da Nova Repblica em documentos meramente formais.
4.2.7 Constituio da Repblica Federal do Brasil:

Reforma Constitucional (1988)
A Constituio Federal de 1988 (art. 165) institui o Plano Plurianual (PPA)
como principal instrumento de planejamento de mdio prazo do governo
brasileiro. Em seu 1, assim estabelece (...) de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao
continuada. A fim de preservar a sua continuidade, o PPA tem sua vigncia
iniciada no segundo ano de mandato presidencial e finda no primeiro ano
do mandato seguinte. Houve uma lacuna nesse perodo que dura at 1990.
Em 15 de maro de 1990, assume a presidncia Fernando Collor de Mello, e
elabora o I PPA para o perodo 1991-1995, com o objetivo principal de fazer
cumprir a exigncia constitucional.
4.2.8 Governo Fernando Henrique Cardoso - II PPA

Brasil em Ao (1996)
O Plano Real, editado em 1994, trouxe a estabilidade econmica, viabilizando a retomada do planejamento governamental sob novas bases.
General Emlio
Garrastazu Mdici
(1969-1974)
Assumiu a Presidncia em 30
Elaborado no primeiro mandato do governo de Fernando Henrique,
de outubro de
o PPA 1996-1999 introduziu novos conceitos no planejamento federal:
1969 e gover-
os eixos nacionais de integrao e desenvolvimento, como referncia

espacial do desenvolvimento, e os projetos estruturantes, essenciais
nou at 15 de
maro de 1974. Seu governo
ficou conhecido como os
para as transformaes desejadas no ambiente econmico e social. O
anos negros da ditadura. Os
programa Brasil em Ao agregou ao plano o gerenciamento de em-
movimentos estudantis e
preendimentos estratgicos
sindicais estavam contidos

e silenciados pela represso
policial. Nesse perodo que
4.2.9 Governo Fernando Henrique Cardoso - PPA

Avana Brasil (2000-2003)
se deu a maior parte dos

desaparecimentos polticos
e a tortura tornou-se prti-
O PPA 2000-2003 introduziu na Administrao Pblica Federal a gesto
ca comum dos DOI-CODIs,
por resultados. Entre as suas principais inovaes, destacam-se a adoo do
rgos governamentais
programa como unidade de gesto, a integrao entre plano, oramento e

gesto, o fortalecimento de contedo estratgico por meio do estudo dos
eixos, bem como o gerenciamento e a avaliao de desempenho em todos
responsveis por anular os

esquerdistas.
Fonte: http://elogica.br.inter.net/
crdubeux/hmedici.html.
os programas do Governo Federal.
4.2.10 Governo Luiz Incio Lula da Silva PPA Brasil

Um Pas de Todos (2004-2007)
Manteve-se a metodologia definida em 2000, inovando no processo
de planejamento no qual se inclui a participao com discusso da sociedade,
mantida a metodologia de que ao governo cabe a definio de objetivos e
orientaes estratgicas dos Ministrios, que trazem os objetivos das polticas setoriais para a concretizao dos compromissos de governo atravs do
detalhamento dos programas e aes que compem o PPA-2004-2007.
O processo de democratizao, quando da participao da sociedade,
possibilitou a discusso de grandes temas, como poltica industrial, infraestrutura, segurana pblica, desenvolvimento regional, cientfico e tecnolgico. Todo esse esforo fez com que se substitussem os macro-objetivos
General Ernesto Geisel

(1974-1978)
do PPA 2000-2003 por megaobjetivos, que permitiram, segundo Castro e

Garcia (2008, p. 44), a incluso dos programas de:
Em 15 de mar-
incluso social e reduo das desigualdades sociais;
o de 1974,
crescimento com gerao de trabalho, emprego e renda, ambien-
assumiu a presidncia do
talmente sustentvel e redutor das desigualdades;
Brasil. Teve que
promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da democracia.
enfrentar di-
Todos os megaobjetivos trazem em seu bojo desafios que definem
ficuldades econmicas e
polticas que anunciavam o
programas e aes compostos de projetos e atividades.
fim do Milagre Econmico

e ameaavam o Regime
Militar, alm dos problemas
herdados de outras gestes:
4.2.11 PPA 2008-2011 Desenvolvimento com

Incluso Social e Educao de Qualidade
j no final de 1973, a dvida
No h alterao, quanto metodologia de elaborao, execuo,
externa contrada para finan-
monitoramento e avaliao, assim como se manteve a premissa da parti-
ciar as obras faranicas do

governo ultrapassava os 10
bilhes de dlares.
Fonte: http://elogica.br.inter.net/
crdubeux/hgeisel.html.
cipao da sociedade, fortalecida agora na avaliao das polticas pblicas,

aprofundando o controle social das aes de governo.
A participao social no processo de elaborao, segundo Castro e Garcia
(2008, p.45), foi garantida atravs da incorporao da Agenda Nacional de Desenvolvimento (AND), formulada pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
(CDES), e atravs da valorizao dos canais da participao social existentes.
O PPA organiza as suas aes em trs eixos:
crescimento econmico;
agenda social;
educao de qualidade
Tais eixos passam a ser prioridades de governo, ao mesmo tempo em
que so referncias para o setor privado.
O bom momento da economia faz com que se promova o desenvol-
Sobre
Plano
P l u r i a n u a l ( P PA ) :
vimento do Pas, atravs do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)
http://www.camara.gov.br/
ao qual o desenvolvimento est atrelado ao investimento. Assim que o
internet/comissao/index/
governo se prope a trabalhar para remover os obstculos administrativos
mista/orca/orca_ppa.asp
do crescimento, estimular o investimento privado e reforar o movimento de

inverses pblicas em infraestrutura. Outra vertente do PAC a contribuio
para o desenvolvimento regional sustentvel.
Para saber mais sobre o PPA, acesse o endereo www.planobrasil.gov.br.
4.3 Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)

A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) tem como funes bsicas:
estabelecer as metas e prioridades da Administrao Pblica Federal
para o exerccio financeiro seguinte;
Fernando Afonso Collor

de Melo (1949)
Governou de
1990 a 1992. Foi
o primeiro presi-
orientar a elaborao da Lei Oramentria Anual (LOA);
dente brasileiro
alterar a Legislao Tributria;
eleito pelo voto
estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais

de fomento. Art. 165 2.
popular depois de 25 anos de

regime militar e o mais novo
Presidente eleito. Tambm foi
A elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias feita a partir da Lei
o primeiro a ter seu manda-
Oramentria Anual. A LDO tem como principal funo o estabelecimento
to cassado legalmente pelo
dos parmetros necessrios alocao dos recursos no oramento anual,

de forma a garantir, dentro do possvel, a realizao das metas e objetivos
Congresso aps uma srie de

denncias de corrupo.
Fonte: http://www.dec.ufcg.edu.
br/biografias/PBFACM.html.
contemplados nos programas do PPA. papel da LDO ajustar as aes de

governo, previstas no PPA, s reais possibilidades de caixa do Tesouro.
A LDO , na realidade, a cartilha de balizamento que direciona e orienta
o preparo do oramento da Unio, o qual deve estar, para sua aprovao,
em plena consonncia com as disposies do PPA.
4.4 Lei Oramentria Anual (LOA)

A Lei Oramentria Anual (LOA) uma lei ordinria, cuja validade abrange somente o exerccio fiscal a que se refere. De acordo com o 5 do art.165
do texto constitucional, a LOA deve integrar o oramento fiscal, o oramento
da seguridade social e o oramento de investimento das empresas estatais:
I) oramento fiscal referente aos poderes da Unio, seus fundos,
rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes
institudas e mantidas pelo Poder Pblico;
II) oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III) oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades
e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os
Sobre a Lei de Diretrizes

Oramentrias (LDO):
http://www.camara.gov.
br/Internet/comissao/index/mista/orca/orca_ldo.
htm
fundos e fundaes institudos e mantidos pelo poder pblico.

A LOA disciplina todos os programas e aes do Governo Federal
no exerccio. Nenhuma despesa pblica pode ser executada sem estar
Fernando Henrique
consignada no oramento. A LOA estima receitas e autoriza as despesas do
Cardoso (1931)
governo de acordo com a previso de arrecadao. Se durante o exerccio
Foi Presidente da Repbli-
financeiro houver a necessidade de realizar despesas acima do limite que
ca do Brasil por
est previsto na lei, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional um
dois mandatos
consecutivos,
novo projeto de lei, solicitando crdito adicional, indicadas a finalidade e a
de 1 de janeiro
origem de recursos, como regra geral.
de 1995 a 1 de
janeiro de 2003.
socilogo, autor de vrios
Por outro lado, a necessidade de conteno de gastos obriga o Poder Executivo, muitas vezes, a editar decretos com limites oramentrios e
livros sobre mudana social
financeiros para o gasto abaixo dos limites autorizados pelo Congresso. So
e os condicionantes polticos
os intitulados Decretos de Contingenciamento que limitam as despesas
do desenvolvimento do Brasil
abaixo dos limites aprovados em Lei Oramentria.
e da Amrica Latina.
Fonte: http://www.ifhc.org.br/
Pagina.aspx?id=6001&mn2=0.
No Brasil, os estados-membros, os municpios e o Distrito Federal so

entes federativos com relativa autonomia normativa em matria de direito
financeiro, e isso faz com que os prazos e determinados detalhes para a elaborao, tramitao e aprovao do PPA, da LDO e da LOA no coincidam
com os fixados pela Constituio Federal, j que na respectiva Constituio
ou na Lei Orgnica Municipal, os prazos so diferentes.
Luiz Incio Lula da Silva

(1945)
o trigsimo quinto Presidente
da Repblica, cargo que exerce
desde o dia 1 de janeiro de
2003. Lula co-fundador e
presidente de honra do Partido
dos Trabalhadores (PT). No seu
governo o Brasil inicia uma fase
diferente de sua histria: um
representante do partido de
oposio, representante dos
trabalhadores partido de
esquerda , assume o poder
no Brasil.
Fonte: http://www.portalbrasil.net/
politica_eleicoes_lula.htm
Analisando os trs projetos, PPA, LDO e LOA, apresentamos na Figura

4 um resumo da integrao existente entre eles:
PPA
LDO
LOA
(Plano Plurianual)
Planejamento Estratgico
(Conexo)
Prioridades e Metas
(Oramento Anual)
Planejamento Operacional
1 Nvel
Funes
2 Nvel
Subfunes
3 Nvel
Programas
Maior agregao
das atividades
governamentais e,
por consequncia,
das diversas reas
de despesas.
Desdobramento
das funes, no
intuito de agregar
determinados
subconjuntos de
despesas.
4 Nvel
Projetos, Atividades,
Oper. Especiais
Instrumento de organizao
da ao governamental
buscando a concretizao dos
objetivos propostos, sendo
mensurados por indicadores
definidos no Plano Plurianual.
Conjunto de
operaes e
aes destinadas
viabilizao dos
programas de
governo.
Figura 4: Integrao e conexo dos instrumentos de planejamento e oramento

Fonte: Jund (2006, p. 251)
Para finalizar, importante lembrar que no desenvolvimento da proposta oramentria, o Poder Executivo deve observar o que preconiza a Lei
de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Sntese
Com o final dessa unidade, voc j sabe qual a funo do planejamento e do planejar atravs do oramento, e seu uso como ferramenta
na definio e quantificao dos objetivos de governo em suas aes, de
forma a obter eficcia no uso dos recursos. Tambm conheceu um pouco da
histria do processo de planejar no Brasil, e quais foram as polticas pblicas
em alguns momentos e que culminaram com aquelas voltadas aos eixos
nacionais de integrao e desenvolvimento e para o futuro voltado para a
incluso social e a educao.
A seguir, veremos quais os conceitos e a importncia da Lei de Responsabilidade Fiscal. Bom estudo!
A Lei de
Responsabilidade
Fiscal (LRF)
Unidade
Competncias
Com o estudo desta unidade, voc identificar os conceitos
ligados Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e conhecer a importncia e as implicaes gerais dela sobre a Gesto Pblica.
5 A Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF)
5.1 Introduo Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF)
A Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, intitulada Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) estabelece normas de finanas pblicas
Para saber mais sobre a LRF,

acesse http://www.tesouro.
fazenda.gov.br/hp/lei_responsabilidade_fiscal.asp.
voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, mediante aes em que

se previnam riscos e corrijam desvios capazes de afetar o equilbrio das
contas pblicas, destacando-se o planejamento, o controle, a transparncia
e a responsabilizao como premissas bsicas.
Ela introduz modernidade s normas de finanas, por conseguinte,
Dficit Primrio: dficit
amplia as responsabilidades do gestor pblico, que passa a ser responsvel
pblico sem contabilizar o
pelo equilbrio das contas pblicas, tambm pelo cumprimento das metas
pagamento de juros sobre as
e dos resultados da receita e das despesas.

A novidade maior, segundo Cruz (2006, p. 16) reside no fato de
responsabilizar especificamente a parte da gesto financeira a partir de
um acompanhamento sistemtico do desempenho mensal, trimestral,
dvidas do governo, no caso

em que as despesas, sem
contar o pagamento dos juros,
superam a arrecadao total.
Fonte: Lacombe (2004).
anual e plurianual. Na mesma direo, o autor aponta que o diferencial

de avaliao do desempenho feito atravs de controles localizados
nos gastos com pessoal, nos limites de endividamento, organizao do
sistema prprio de previdncia, transferncias de recursos constitucionais
e voluntrios e dficit primrio.
5.1.1 Objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal

O Estado Moderno traz consigo a evoluo da Administrao Pblica,
sendo esse um dos fatores da busca da eficcia administrativa e do aumento da
capacidade gerencial do Estado para gerenciar problemas cada vez mais comple-
Para saber mais sobre o

perodo do Estado Moderno, acesse http://www.
historiadomundo.com.br/
idade-moderna
xos e com restries de diversas ordens, que exigem planejamento estratgico.
Outro objetivo a necessidade da Gesto Pblica responsvel,

que atenda ao anseio crescente da sociedade. Busca-se, nesse sentido,
controlar e conter os gastos pblicos, gerando recursos para a prestao
de servios sociedade e incentivo ao crescimento econmico gerador
do crescimento de um pas.
tambm objetivo da LRF, de acordo com o caput do art. 1, estabelecer
normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal.
Por sua vez, o pargrafo primeiro desse mesmo artigo procura definir
o que se entende como responsabilidade na gesto fiscal, estabelecendo
os seguintes postulados:
ao planejada e transparente;
preveno de riscos e correo de desvios que afetam o equilbrio
das contas pblicas;
garantia de equilbrio nas contas, via cumprimento de metas de
resultados entre receitas e despesas, com limites e condies para a
renncia de receita e a gerao de despesas com pessoal, seguridade, dvida, operaes de crdito, concesso de garantia e inscrio
em restos a pagar.
Diversos pontos da LRF enfatizam a ao planejada e transparente na
Administrao Pblica. Ao planejada nada mais do que aquela baseada
em planos previamente traados e, no caso do servio pblico, sujeitos
apreciao e aprovao da instncia legislativa, garantindo-lhes a necessria
legitimidade, caracterstica do regime democrtico de governo.
No que diz respeito transparncia, a LRF possui um captulo dedicado ao
tema, intitulado Da Transparncia, Controle e Fiscalizao (Artigos 48 a 59), e em
sua 1 seo trata Da Transparncia, da Gesto Fiscal atravs dos artigos 48 e 49.
Cruz et al (2001, p.183) define, assim, transparncia na LRF:
A transparncia na gesto fiscal tratada na lei
como um princpio de gesto, que tem por finalidade,
entre outros aspectos, franquear ao pblico acesso
a informaes relativas s atividades financeiras do
Estado e deflagrar, de forma clara e previamente estabelecida, os procedimentos necessrios divulgao
dessas informaes.
Assim sendo, a transparncia, como princpio da gesto fiscal

responsvel, pressupe a publicidade e a compreensibilidade das informaes. A mera divulgao, sem tornar o contedo compreensvel para
a sociedade, no transparncia, como no o a informao compreensvel sem a sua publicao.
A temporalidade da publicao dessas informaes pode ser bimestral,
quadrimestral, semestral e anual. Quanto forma, a LRF define que deve ser
dada ampla divulgao a tais instrumentos de transparncia, inclusive em
meios eletrnicos de acesso pblico, como a web/internet.
5.2. Instrumentos e amplitude da LRF

Com o propsito de prevenir riscos e corrigir desvios com possibilidades de afetar o equilbrio das contas pblicas, apresentamos meios
empregados pela LRF:
Transparncia dos resultados: relatrios provendo informaes sobre
as finanas pblicas sociedade.
M etas limites e condies: metas de resultados entre receitas
e despesas. Limites e condies para despesas com pessoal,
endividamento, seguridade social e servios de terceiros,
entre outros.
Sanes pelo descumprimento da lei: as infraes podero ser tipificadas como crime, ato de improbidade administrativa ou infraes
administrativas e poltico-administrativas, resultando em penas e
ou penalidades.
Improbidade: ao m,
perversa; maldade, perversidade.
A Administrao Pblica o aparelhamento do Estado, preordenada para a realizao dos servios pbicos, visando atender s necessidades coletivas.
A figura 5 mostra uma viso da amplitude da LRF nos trs nveis da
Federao:
Fonte: Houaiss (2001).
Administrao Indireta:
fundos, autarquias, fundaes e empresas estatais
dependentes, nos termos
dos arts. 1 e 2 da LRF
UNIO
Legislativo
(Congresso
Nacional)
Executivo
(Adm. Direta
e Indireta)
TCU
Judicirio
Trib. Sup.
Trib. Reg. Fed.
MPF
ESTADOS
Legislativo
(Assembleia
Legislativa)
TCU
Executivo
(Adm. Direta
e Indireta*)
Judicirio
Tribunal de
Justia
MUNICPIOS
Legislativo
(Cmara de
Vereadores)
Executivo
(Adm. Direta
e Indireta)
Figura 5: Estrutura da LRF nos nveis da Federao

Fonte: Adaptado da LRF
A organizao da estrutura da Administrao Pblica Federal segue

os princpios estabelecidos pelo Decreto Lei n. 200/67 que, dentre outras
normas, tratou da estruturao, das atribuies e funcionamento dos seus
rgos. A partir de observaes e segundo Kohama (2008, p.10), com base no
Decreto Lei n 200/67, oferecemos, na Figura 6, os componentes principais
da administrao, numa estrutura passvel de divergncia, considerando-se
da diversidade de conceitos e entendimentos.
Autarquias e fundaes
So temas pertencentes ao ramo do Direito Administrativo, sobre o qual voc
dever pesquisar, caso sinta necessidade de complementar seus conhecimentos.
Seguem algumas definies, apenas para ilustrar:
Autarquia: o servio autnomo criado por lei, com personalidade de direito pblico
interno, com patrimnio e receita prpria, para executar atividades tpicas da administrao pblica, ou seja, atribuies estatais especficas. (KOHAMA, 2008, p.16).
Entidades Paraestatais: so pessoas jurdicas de direito privado, cuja criao
autorizada por lei, com patrimnio pblico ou misto, para a realizao de
atividades, obras ou servios de interesse coletivo, sob normas e controle do
Estado. (KOHAMA, 2008, p.18).
Empresas Pblicas: so entidades dotadas de personalidade jurdica de
direito privado, com patrimnio prprio e capital exclusivamente governamental, criao autorizada por lei, para explorao de atividade econmica
ou industrial, que o governo seja levado a exercer por fora de contingncia
ou convenincia administrativa. (KOHAMA, 2008, p.19).
Sociedade de Economia Mista: entidade dotada de personalidade jurdica de
direto privado, com patrimnio prprio, criao autorizada por lei para a explorao de atividade econmica ou servio com participao do poder pblico e
de particulares no seu capital e na sua administrao. (KOHAMA, 2008, p.20).
Fundaes: so entidades de personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio prprio, criao autorizada por lei, escritura pblica e estatuto registrado e
inscrito no Registro Civil das Pessoas Jurdicas, com objetivos de interesse coletivo,
geralmente culturais ou de assistncia, com a personificao de bens pblicos,
sob o amparo e controle permanente do Estado. A Lei n.10.406, de 10 de janeiro
de 2002 Cdigo Civil Art. 62, nico diz: a fundao somente poder constituirse para fins religiosos, morais, culturais ou de assistncia. (KOHAMA, 2008, p.20).
Servios Sociais Autnomos: so aqueles autorizados por lei, com personalidade
de direito privado, com patrimnio prprio e administrao particular, com finalidade especfica de assistncia ou ensino a certas categorias sociais ou determinadas categorias profissionais, sem fins lucrativos. Como entidades paraestatais
que recebem dinheiro pblico, sujeitam a prestao de contas ao rgo estatal
a que estejam vinculadas e por ele so supervisionadas. (KOHAMA, 2008, p. 21).
Administrao
Direta
Autarquias
Empresas Pblicas
Sociedades de
Economia Mista
Servios Sociais Autnomos
Presidncia da
Repblica
Agncia Espacial Brasileira
Caixa Econmica Federal
Banco do Brasil
Associao das Pioneiras Sociais

(APS) Rede SARAH de Hosp.
Secretaria de
Comunicao
Banco Central
BNDES
BESC
Instituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria
INCRA
Ministrio da
Educao
UFSC
Cia Nacional de
Abastecimento
PETROBRAS
Diretoria de Portos e Costas do

Min. Da Marinha DPC
Controladoria Geral
da Unio
IF-SC
Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuria
(EMBRAPA)
ELETROBRAS
Fundo Aerovirio Fundo

Vinculado ao MIN. Da
Aeronutica
Ministrio Pblico
CRO,CFCFA, OAB,
CRASC,CRCSC
Casa da Moeda
FURNASCentrais
Eltricas
Supremo Tribunal
Federal
IMETRO
Empresa Brasileira de
Correios
ITAIPU
Sistema S
(SESI, SENAT, SENAI, SENAC,
SEBRAE, SEST, SESCOOP, SESC,
SENAR
Senado Federal
Instituto Nacional de
Propriedade Industrial
INPI
Quadro 3: Descritivos de rgos pblicos

Fonte: http://www.sarah.br/paginas/instituicao/po/index.htm.
5.3 Aspectos do controle

A gesto administrativa se obriga a acompanhar o comportamento da
receita que vincula os gastos ao seu resultado, em especial ao resto a pagar,
assim como implementa limite de gastos a diversos tipos de despesa. A
gesto de acompanhamento deve acontecer durante o exerccio financeiro
e no somente ao final do exerccio.
Outra caracterstica a de tratar-se de uma norma homognea aos
trs nveis de poder e nas esferas do Poder Executivo, Legislativo, Judicirio,
Ministrio Pblico e Tribunais de Contas.
5.4 Reflexos sobre a Lei de Diretrizes

Oramentrias (LDO)
A LRF implantou uma srie de princpios na Lei de Diretrizes Oramen-
trias (LDO). Com o advento da LRF, a LDO passa a ser o principal instrumento
de planejamento para uma gesto oramentria equilibrada. A LDO atender
o disposto no 2 do art. 165 da Constituio e dever:
dispor sobre o equilbrio entre receitas e despesas;
estabelecer critrios e forma de limitao de empenho por ato pr-
Resultado primrio: corresponde diferena entre

as receitas arrecadadas e as
despesas empenhadas, no
considerando o pagamento
do principal e dos juros da
prio dos Poderes e do Ministrio Pblico, a serem efetivados, quando
dvida, bem como as recei-
verificados, ao final de um bimestre, que a receita arrecadada ficou
tas financeiras. Fonte: Jund
inferior estimada, comprometendo as metas de resultado primrio
(2008, p. 107).
ou resultado nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, (art.
*Resultado Nominal:
9, LRF) bem como nos casos em que for necessria a reconduo
1) corresponde diferen-
da dvida consolidada aos limites estabelecidos;
a entre todas as receitas
definir normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resul-
arrecadadas e as despesas
empenhadas, incluindo pa-
tados dos programas financiados com recursos dos oramentos;
gamentos de parcelas do
definir as demais condies e exigncias para transferncias de recursos
principal e dos juros da d-
(subvenes) a entidades pblicas e privadas (subvenes sociais).
vida, bem como as receitas

financeiras obtidas (JUND,
2008, p.107). 2) a dife-
Devemos observar o contedo do art. 4 2 e as alneas que definem

o contedo do anexo de metas fiscais.
No anexo de riscos fiscais, sero avaliados os passivos contingentes e
rena entre as receitas e as

despesas pblicas, incluindo
as despesas e receitas financeiras, e os efeitos da inflao
outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as providncias
(correo monetria) e da
a serem implementadas, caso venham a se concretizar.
variao cambial. Equivale
J o anexo especfico para a unio contm os objetivos das polticas

monetrias, creditcia e cambial, bem como os parmetros e as projees
ao aumento da Dvida Pblica Lquida DPL. (PASCOAL,

2004, p. 42).
para os principais agregados e variveis, e ainda as metas de inflao para o

exerccio subsequente. Abrange a projeo do Produto Interno Bruto (PIB),
da taxa de cmbio, da taxa de juros e da inflao.
5.5 Reflexos sobre a Lei Oramentria

Anual (LOA)
A Lei Oramentria Anual (LOA), que objeto dos arts. 165, 166 e 167
da CF/88, que se complementam com o art. 5 da LRF, quando afirma que
o projeto de LOA deve ser elaborado de forma compatvel com o PPA e a
LDO, e contedo do artigo da LRF referenciado.
5.6 Transparncia da LRF

Os instrumentos preconizados pela LRF para o planejamento do
gasto pblico so os mesmos j adotados na Constituio Federal: o Plano
Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria
Anual (LOA). O que a LRF busca, na verdade, reforar o papel da atividade
de planejamento e, mais especificamente, a vinculao entre as atividades
de planejamento e de execuo do gasto pblico.
Por sua vez, a transparncia ser alcanada atravs do conhecimento e da participao da sociedade, assim como na ampla publicidade
que deve cercar todos os atos e fatos ligados arrecadao de receitas
e realizao de despesas pelo poder pblico. Para esse fim, diversos
mecanismos esto sendo institudos pela LRF, dentre eles:
a participao popular na discusso e elaborao dos planos e
oramentos j referidos (artigo 48, pargrafo nico);
Reser va de Contingncia: um mecanismo
a disponibilidade das contas dos administradores, durante
previsto desde 1967, pelo
todo o exerccio, para consulta e apreciao pelos cidados e
decreto-lei 200. No jargo
instituies da sociedade;
oramentrio era chamado
a emisso de relatrios peridicos de gesto fiscal e de execuo
de fundo de reserva oramentria; a alterao do
oramentria, igualmente de acesso pblico e ampla divulgao.
nome ocorreu no comeo

da dcada de 1990. O go-
A preveno de riscos, da mesma forma que a correo de desvios,
verno forma esta reserva de
deve estar presente em todo o processo de planejamento confivel. Em
contingncia para o caso

de guerra e calamidades
primeiro lugar, a LRF preconiza a adoo de mecanismos para neutralizar o
pblicas. Mas, na prtica,
impacto de situaes contingentes, tais como aes judiciais e outros even-
esses recursos tm ajudado
tos no corriqueiros. Tais eventualidades sero atendidas com os recursos
a cumprir as metas de supervit primrio.

Fonte: http://www.inovacao.
unicamp.br/report/news-frente1.
shtml.
da reserva de contingncia, previstos na LDO e includos nos oramentos

anuais de cada um dos entes federados.
J as correes de desvios requerem a adoo de providncias com vistas
eliminao dos fatores que lhes tenham dado causa. Em termos prticos, se a despesa
de pessoal, em determinado perodo, exceder os limites previstos na lei, medidas
sero tomadas para que esse item de gasto volte a situar-se nos respectivos parmetros, atravs da extino de gratificaes e cargos comissionados, alm da demisso
de servidores pblicos, nos termos j previstos na Constituio Federal.

A Lei Complementar n 101 de 2000 LRF no revoga a Lei n 4.320/64.
Status: valor, s vezes subjetivo, atribudo a uma pessoa
Os objetivos das duas normas so distintos: enquanto a Lei n 4320/64 es-
dentro de uma organizao,
tabelece as normas gerais para a elaborao e o controle dos oramentos
em virtude da sua posio na
e balanos, a LRF estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a
hierarquia, do seu prestgio

ou de privilgios que se
gesto fiscal. Por outro lado, a Constituio Federal deu Lei n 4.320/64 o
presumem que possui.
status de Lei Complementar. Mas, existindo algum dispositivo conflitante
Fonte: Lacombe (2004)
entre as duas normas jurdicas, prevalece a vontade da Lei mais recente.

Um exemplo concreto verifica-se a partir de algumas alteraes sofridas pela Lei n 4.320/64, quais sejam:
conceito de dvida fundada;
conceito de empresa estatal dependente;
conceito de operaes de crdito;
tratamento dado aos restos a pagar.
Finalmente, a LRF atribui contabilidade pblica novas funes no
controle oramentrio e financeiro, garantindo-lhe um carter mais gerencial. Com a LRF, as informaes contbeis passaro a interessar no apenas
Administrao Pblica e aos seus gestores, mas tambm sociedade, que
passa a tornar-se participante do processo de acompanhamento e fiscalizao das contas pblicas, mediante os instrumentos que a LRF incorpora
para essa finalidade.
A LRF cria condies para a implantao de uma nova cultura gerencial, um novo cdigo de conduta na gesto dos recursos pblicos e
incentiva o exerccio pleno da cidadania, especialmente no que se refere
participao do contribuinte no processo de acompanhamento da
aplicao dos recursos pblicos e de avaliao dos seus resultados.
Sntese
Nessa Unidade, voc viu que a LRF pode ser entendida como uma
introduo modernidade da gesto da coisa pblica, atravs da insero
de um cdigo de conduta, que faz com que passemos a obedecer a um
conjunto maior de normas e limites para administrar as finanas, prestando
contas de quanto e como so gastos os recursos da sociedade. A responsabilidade na gesto fiscal pressupe ao planejada e transparente, em que
se previnem riscos e se corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das
contas pblicas. Isso ocorre mediante o cumprimento de metas de resultados
entre receitas e despesas e a obedincia a limites. Alm disso, voc percebeu
que a LRF introduziu uma srie de novidades em relao aos instrumentos
do planejamento estatal. Assim, a LDO que passa a ser um dos principais
instrumentos para uma gesto oramentria equilibrada. Conhecemos ainda a exigncia contida de que a LOA dever ser compatvel com o PPA e a
LDO. Foram ressaltados alguns dos princpios da gesto fiscal responsvel,
previstos na LRF: o planejamento e a transparncia, princpios essenciais
participao popular.
Desse modo, voc viu que a LRF abrange a Administrao Pblica, de
modo amplo, alcanando todas as esferas e todos os poderes constitudos.
Na prxima unidade, voc conhecer a classificao oramentria e
as relaes com as despesas pblicas. Vamos em frente!
Classificao
oramentria
Unidade
Competncias
Ao final do estudo desta unidade, voc conhecer a classificao oramentria que identifica, codifica, cadastra e cataloga
as receitas e despesas do governo.
6 Classificao oramentria
Inferncia: processo lgico de concluir uma proposio partindo de outra.

Fonte: Houaiss (2004)
6.1 Informaes oramentrias

As informaes oramentrias de despesas e receitas devem ser
organizadas de tal forma que a sua significao possa ser entendida e que
comparaes possam ser feitas facilmente.
A classificao oramentria uma ferramenta que permite a estruturao das informaes essenciais anlise e inferncia. Uma classificao
oramentria pode atender a vrios objetivos, porm a tcnica utilizada s poder ser avaliada, quando de sua operacionalizao, e de sua capacidade em
alavancar a tomada de decises, e que envolva o processo oramentrio.
A classificao oramentria a chave estrutural para se ter uma organizao consciente e racional do oramento, em especial do governo.
Segundo Burkhead (1971, p. 145), a forma pela qual se agrupam os
itens de receita e despesa evidencia a natureza das decises a serem tomadas
no processo oramentrio, decorrentes da inter-relao existente na estrutura
hierrquica em seus diversos nveis.
A classificao oramentria deve ser utilizada para formular questes e
tambm auxiliar no esclarecimento das respostas. O ato de classificar deve
servir para focar questes importantes, e no para coloc-las margem.
A atividade governamental executada por rgos que implementam

os programas destinados a atender as funes pblicas autorizadas pelo
Legislativo, que obrigam a execuo em conformidade com o Regramento
Jurdico, com destaque a Constituio Federal e demais disposies legais e
regulamentares. A classificao oramentria tem por objetivos estabelecer
um processo de identificao, codificao, cadastramento e catalogao de
receitas e despesas do governo.
A necessidade de um sistema de classificao primordial para qualquer rgo executor de receitas e despesas, pois sem ele no pode existir
um controle eficiente dos recursos oramentrios e dos procedimentos da
execuo. O sistema de classificao reduz a diversidade e suficientemente
flexvel de forma a tornar as informaes teis.
No processo, Burkhead (1971, 146-147) enumera quatro objetivos a
serem contemplados por um sistema de classificao:
A classificao oramentria deve ser organizada de forma a
facilitar a formao de programas e as respectivas fontes de
financiamento.
A classificao deve ser organizada de maneira a cooperar na efetiva
execuo do oramento. Deve o gestor conhecer o montante dos
recursos financeiros, porque a efetiva execuo do oramento requer
O Governo possui, no contexto da regulao, funo
eficincia na aplicao dos recursos.
alocativa, quando aloca
A execuo oramentria deve ser apresentada de forma a permitir
recursos com o objetivo
a avaliao do desempenho e da eficincia obtidos pelo gestor
de oferecer bens pblicos

e/ou meritrios (rodovias,
pblico, atravs dos rgos de controle externo de governo, junta-
educao, sade); distri-
mente com a sociedade.
butiva redistribuio de
O uso da classificao deve permitir a anlise do desempenho de
rendas atravs de trans-
sua aplicao e efeitos econmicos junto s funes de Estado
ferncias de impostos ou
(alocativa, distributiva e estabilizadora).
subsdios; e estabilizadora
so desenvolvidas polticas econmicas para a
promoo de emprego,
Algumas classificaes oramentrias so orientadas de forma
estabilidade e desenvol-
especial para a despesa, dando pouca importncia receita. Em outros
vimento, diante da inca-
casos, os critrios utilizados na classificao da receita so de funda-
pacidade e da falta de
mental importncia.
incentivo (lucro) para o

mercado desenvolver tais
polticas.
Fonte: http://portalteses.
icict.fiocruz.br/transf.
php?script=thes_chap&id=0000
9805&lng=pt&nrm=iso.
6.2 Da despesa pblica

Despesa pblica a soma dos gastos (aplicaes/dispndios) realizados pelo Estado para a realizao de obras, aquisio de bens, prestao
de servios pblicos e remunerao de servidores; gastos estes avalizados
por uma autorizao legislativa.
Segundo Silva (2008, p.125), constituem despesa pblica todos os

desembolsos efetuados pelo Estado no atendimento aos servios e encargos assumidos no interesse geral da comunidade. O autor classifica
as despesas sob os seguintes aspectos:
quanto natureza (oramentria e extraoramentria);
quanto competncia poltico-institucional (federal, estadual,
municipal);
quanto afetao patrimonial (despesas efetivas e por mutaes
patrimoniais no efetivas);
quanto regularidade (ordinrias e extraordinrias).
Tais aspectos esto afetos aos recursos no custeio de atividades a cargo do

Estado, seja na manuteno de suas instalaes e equipamentos, seja na prestao
de servios para a sociedade, ou na realizao de investimentos e outros gastos
voltados para o atendimento e desenvolvimento da sociedade ou da economia.
Nenhuma despesa pblica pode ser realizada sem que previamente
atenda as seguintes condies:
prvia proviso dos recursos, mediante incluso nos oramentos anuais dos recursos destinados cobertura dos cursos especficos;
prvia autorizao legislativa para que o ordenador de despesa
possa executar determinada despesa.
Ordenador de despesa:
A despesa pblica deve ainda atender aos seguintes requisitos:

Utilidade: implica em no se admitir a realizao de despesas que no aten-
toda e qualquer autoridade de cujos atos ressaltem

emisso de empenho, au-
dam necessidade efetiva do Estado ou do conjunto da sociedade;
torizao de pagamento,
Legitimidade: o que significa que a despesa deve corresponder
suprimento ou dispndio
a uma necessidade pblica efetiva, atender a requisitos quanto

oportunidade e convenincias de sua execuo, e considerada,
tambm, a possibilidade contributiva do cidado;
de recursos da Unio ou
pela qual esta responda
(Decreto-Lei n 200/64 Art.
80 pargrafo 1).
Publicidade: representada no somente pela discusso no mbito

do Legislativo e pela publicao da LOA, mas, tambm, pela disponibilizao tempestiva sociedade das informaes quanto aos atos
adotados na fase de execuo;
Legalidade: ou seja, conforme j mencionado, prvia autorizao

legislativa e alocao oramentria.
Considerando-se que toda despesa tem um fim pblico, revestem-se de
grande importncia para a compreenso do oramento os critrios de classificao. As classificaes so utilizadas para facilitar e padronizar as informaes que
se desejam obter. Pela classificao, possvel visualizar o oramento por poder,
por funo de governo, subfuno, por programa e por categoria econmica.
A Despesa Pblica classifica-se em dois grandes grupos: Despesa
Oramentria e Despesa Extraoramentria.
A Despesa Oramentria divide-se em:
CORRENTES
Despesas de Custeio, e
Transferncias Correntes
DESPESAS
Investimentos
DE CAPITAL
Inverses Financeiras
Transferncias de Capital
Figura 6: Diviso da despesa oramentria.
Segundo Campos (2006, p. 33), despesas correntes so dispndios de

recursos financeiros com a manuteno dos servios j criados ou com as
transferncias para outros rgos, a se constituindo em receitas correntes.
A Lei n 4320/64, art.12 1 define despesas de custeio como aquelas
destinadas manuteno de servios anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender as obras de conservao e adaptao de bens imveis.
J a mesma Lei, em seu art 12 2, define as transferncias correntes
como sendo as dotaes para atender as despesas que no correspondam a
uma contraprestao direta em bens ou servios, inclusive para as contribuies e subvenes destinadas a atender manuteno de outras entidades
de direito pblico ou privado.
J as despesas de capital, segundo Jund (2008, p. 204), so despesas

de forma direta com inteno de adquirir ou constituir bens patrimoniais
resultantes de mutao compensatria. Decorre de uma incorporao ao
patrimnio de um bem ou produto produzido ou adquirido. As despesas
de capital dividem-se em:
Investimentos: so as dotaes para o planejamento e os de recursos
destinados aquisio de imveis e execues de obras pblicas
(Lei n 4.320/64 art. 12 4.).
Inverses Financeiras: so dotaes destinadas aquisio de imveis
ou bens de capital j em utilizao, aquisio de ttulos representativos
do capital de empresas ou entidades ou a constituio ou aumento
do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais
ou financeiros, inclusive operaes bancrias ou de seguros.
Transferncias de Capital: so as dotaes para investimentos ou inverses financeiras que outras pessoas de direito pblico ou privado devam
realizar, independentemente de contraprestao direta em bens ou
servios, constituindo essas transferncias em auxlios ou contribuies,
que derivam diretamente da Lei Oramento ou lei especial anterior, bem
como as dotaes para amortizao da dvida pblica.
A despesa extraoramentria tem como caracterstica constituir
uma sada financeira decorrente da devoluo de valores pertencentes a
terceiros. Essa devoluo no necessita de autorizao oramentria (no
consta da lei de oramento) para se efetivar, por no ser de propriedade
de um rgo pblico.
So valores originalmente registrados como ingressos extraoramentrios, da tratar-se apenas de um fato permutativo. Exemplo: restituio ou entrega de valores recebidos como caues, depsitos, consignaes e outros.
Amortizao da dvida: despesas com o

pagamento e/ou financiamento do principal e da
atualizao monetria ou
cambial da divida pblica
6.3 Classificao por esfera oramentria
interna e externa, contratual ou mobiliria.
A finalidade da classificao por esfera oramentria identificar se o

oramento Fiscal, da Seguridade Social ou de Investimentos das Empresas
Estatais, conforme disposto no 5 do art. 165 da CF. Mas antes importante
que voc entenda que:
Oramento Fiscal: refere-se aos poderes da Unio, seus fundos,

rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive
fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico.
Oramento de Investimento: o oramento das empresas em que
a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social
com direito a voto.
Oramento da Seguridade Social: abrange todas as entidades da
administrao direta ou indireta e rgos a ela vinculados, bem como
os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.
6.4 Classificao da despesa

oramentria
Podemos entender a classificao da despesa oramentria como sendo um conjunto de normas e procedimentos tcnicos de forma a padronizar
e permitir uma maior compreenso do detalhamento do oramento. Por
meio desse conjunto, possvel visualizar o oramento por poder, funo e
subfuno de governo, programa ou por categoria econmica.
A classificao segue os seguintes modelos de classificao econmica: institucional; funcional e por programas.
6.4.1 Classificao Econmica Institucional

Classifica a distribuio dos recursos oramentrios destinados a
atender s despesas por instituies autorizadas em lei oramentria para a
execuo de conformidade com a programao. Essa classificao constituise em critrio indispensvel para a fixao de responsabilidades e os consequentes controles e avaliaes.
A classificao institucional divide-se em duas categorias: rgo e
unidade oramentria (arts.13 e 14 da Lei n 4.320/64). A categoria rgo
caracteriza-se como rgo de governo ou unidade administrativa, enquanto
que unidade oramentria para a qual se consignam os recursos oramentrios compreende uma repartio ou um agrupamento de servios que
se subordinam a determinado rgo. A unidade oramentria tambm a
executora dos projetos ou atividades.
O MTO-2009 define que a classificao institucional compe-se de

cinco dgitos, sendo os dois primeiros reservados identificao do rgo
e os demais unidade oramentria, conforme os Quadros 4 e 5
Identificao
Dgitos
rgo
oramentrio
1 e 2
Unidade
oramentria
3, 4 e 5
XX.XXX
Quadro 4: Classificao institucional

Fonte: MTO (2009, p.38)
Exemplo:
Classificao Institucional
Cdigo
Especificao: rgo/Unidade oramentria
26 000
Ministrio da Educao
26 219
Instituto Federal de Santa Catarina
Quadro 5: Cdigo e Especificao

Fonte: MTO (2009, p.86)
6.4.2 Classificao Econmica Funcional

O objetivo da classificao funcional (programtica) detalhar em
primeiro nvel todas as funes precpuas do Estado, que, se subdivididas
em funes e subfunes, so subdetalhadas por meio dos programas de
governo. Procura responder basicamente indagao em que rea de ao
governamental a despesa ser realizada, permitindo assim a consolidao
nacional dos gastos do setor pblico.
importante que voc entenda que:
Funo: segundo o MTO-2009, representada por cinco dgitos. Os
dois primeiros identificam a funo que representa o maior nvel
de agregao das diversas reas de despesas que competem ao
setor pblico.
Subfuno: indicada pelos trs ltimos dgitos, que representam uma
partio da funo, visando a agregar determinado subconjunto de
despesas do setor pblico. As subfunes podem ser combinadas

com funes diferentes daquelas que esto relacionadas na Portaria
n 42/1999. Exceo encontra-se na funo 28 - Encargos Especiais
e suas subfunes tpicas que s podem ser utilizadas conjugadas.
Veja exemplos no Quadro 6:
rgo
22 Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
Ao
4641 Publicidade de utilidade pblica
Subfuno
131 Comunicao Social
Funo
20 Agricultura
rgo
32 Ministrio de Minas e Energia
Ao
4641 Publicidade de utilidade pblica
Subfuno
131 Comunicao Social
Funo
25 Energia
rgo
01 Cmara dos Deputados
Ao
2010 Assistncia pr-escolar aos dependentes dos servidores e

empregados
Subfuno
365 Educao Infantil
Funo
01 Legislativa
Quadro 6: Exemplos de classificao funcional

Fonte: MTO (2009, p. 40)
Na base do SIDOR, existem dois campos correspondentes classificao funcional, quais sejam:
CAMPOS CONTEDO
1 Funo com dois dgitos
2 Subfuno com trs dgitos
3 Classificao Econmica por Programa
Conforme MTO (2009, p. 41), a classificao por programa o instrumento de organizao da atuao governamental que articula um conjunto
de aes que concorrem para a concretizao de um objetivo comum
preestabelecido, mensurado por indicadores institudos no plano, visando
soluo de um problema ou o atendimento de determinada necessidade
ou demanda da sociedade.
Ao: conforme MTO (2009, p. 31), so operaes das quais resultam
produtos (bens ou servios) que contribuem para atender ao objetivo de um programa incluindo-se as transferncias obrigatrias ou
voluntrias a outros entes da federao e a pessoas fsicas e jurdicas,

na forma de subsdios, subvenes, auxlios, contribuies, doaes
e os financiamentos, que podem representar um projeto, atividade
ou operao especial, constitudos de quatro algarismos.
Atividade: constitui-se em um instrumento de programao utilizado
para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto
de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente,
das quais resulta um produto ou servio necessrio manuteno
da ao de governo.
Projeto: instrumento de programao utilizado para alcanar o
objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes,
limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para
a expanso ou o aperfeioamento da ao de governo.
Operao Especial: constitui-se em despesas que no contribuem
para a manuteno, expanso ou aperfeioamento das aes de
governo, das quais no resulta um produto e no gera contraprestao direta sob a forma de bens ou servios.
Aps o cdigo do programa, se o primeiro dgito for nmero mpar
trata-se de projeto, se for nmero par, trata-se de atividade.
Projetos: 1xxx, 3xxx, 5xxx e 7xxx;
Atividades: 2xxx, 4xxx, 6xxx e 8xxx;
Operao Especial: 0xxx
Veja na Figura 7 a estrutura completa da programao oramentria e na
Figura 8 um exemplo de estrutura completa da programao oramentria:
99.99.999.99.999.XXXX.9999.9999.9999.9.999.9.9999.9
Esfera oramentria
rgo
Unidade oramentria
Funo
Subfuno
Programa
Ao
Localizao do gasto
(subttulo)
IDOC
IDUSO
Fonte
IDUSO*
Natureza (categoria econmica/
grupo despesa/modalidade de
aplicao)
Indicador de Resultado Primrio
Figura 7: Estrutura Completa da Programao Oramentria
Fonte: MTO (2009, p. 37)
Exemplo:
20.36.201.10.303.0006.4365.0001.9999.0.151.3390.2
Esfera: Oramento da Seguridade Social
rgo: Ministrio da Sade
UO: Fun. Oswaldo Cruz
Funo: Sade
Subfuno: Suporte Profiltico e Teraputico
Programa: Preveno e Controle das
Doenas Imunoprevinveis
Ao: Produo de Imunobiolgicos
Subttulo: Nacional
IDOC: Outros Recursos
IDUSO: Recurso no destinado
contrapartida
Fonte: Contribuio Social sobre o
Lucro Lquido das Pessoas Jurdicas
Natureza: Despesas Correntes/ Outras
Despesas Correntes/Aplicao Direta
Indicador de Resultado Primrio:
Primria Discricionria
Figura 8: Estrutura completa da programao oramentria
Fonte: MTO (2009, p. 37)
Legenda:
IDOC Identificador de Operao de Crdito: identifica a operao de
crdito que serviu de fonte para os recursos indicados no oramento.
IDUSO Identificador de Uso: indica se os recursos se destinam
contrapartida nacional e, nesse caso, a que tipo de operaes (emprstimos,
doaes ou outras aplicaes) os recursos compem contrapartida.
6.4.3 Natureza da despesa

Conforme arts. 12 e 13 da Lei n 4.320/64, a natureza da despesa trata
da classificao da despesa por categoria econmica e elementos. O artigo
13 estabelece que os itens de despesa sejam identificados por nmeros de
cdigo decimal.
O sistema SIDOR define a natureza da despesa atravs de cdigo
composto por seis algarismos, conforme segue no Quadro 7:
ALGARISMOS
1
Categoria
econmica da
despesa
Grupo de natureza da
despesa
Modalidade de aplicao
Elemento de despesa
1 Pessoal e Encargos Sociais

2 Juros e Encargos da Dvida
3 Outras Despesas
Correntes
4 Investimentos
5 Inverses Financeiras
6 Amortizao da Dvida
9 Reserva de Contingncia
Transferncias:
20 da Unio
30 a Estados e ao Distrito Federal
40 a Municpios
50 a Instituies Privadas sem Fins
Lucrativos.
60 a Instituies Privadas com Fins
Lucrativos.
70 a Instituies Multigovernamentais
71 a Consrcios Pblicos
80 ao Exterior
90 Aplicaes Diretas
91 Aplicao Direta Decorrentes
de Operao entre rgos, Fundos e
Entidades Integrantes dos Oramentos
Fiscal e da Seguridade Social.
99 A Definir
Tem por finalidade identificar

os objetos de gasto, tais como
vencimentos e vantagens fixas,
juros, dirias, material de consumo,
servios de terceiros prestados sob
qualquer forma, subvenes sociais,
obras e instalaes, equipamentos
e material permanente, auxlio,
amortizao e outros que a
administrao pblica utiliza para a
consecuo de seus fins.
Os cdigos dos elementos de
despesa esto definidos no Anexo
II da Portaria Interministerial n 163,
de 2001
3 Despesas
Correntes
4 Despesas de
Capital
Quadro 7: Natureza da despesa

Fonte: MTO (2009)
Licitao
Conjunto de procedimentos voltado celebrao de contratos, acordos, convnios, ajustes e outros instrumentos congneres com o particular,
pelo qual a Administrao Pblica seleciona a proposta que lhe seja mais
vantajosa. A licitao obrigatria nos termos do art. 37, XXI da CF/88 e
do art.3 da Lei n. 8.666/93, pois seus procedimentos conferem lisura ao
emprego dos recursos pblicos e viabilizam o pleno respeito aos princpios
norteadores da Administrao Pblica.
Princpios:
Art. 37 CF/88: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade,
eficincia.
Art. 3, Lei n. 8.666/93: isonomia, probidade administrativa, vinculao ao instrumento convocatrio, julgamento objetivo.
Art. 2, Lei n. 9784/99: motivao, supremacia do interesse pblico,
razoabilidade e proporcionalidade, ampla defesa e contraditrio,
segurana jurdica.
Modalidades: concorrncia, tomada de preos, convite, concurso,
leilo, prego.
Tipos de Licitao: menor preo, melhor tcnica, tcnica e preo,
maior lance ou oferta, melhor lance.
Empenho
Empenho o ato emanado de autoridade competente que cria
para o Estado, obrigao de pagamento pendente, ou no, de implemento de condio. (Art. 58 Lei n 4.320/64). a garantia de que existe
Sobre modalidades e tipos de licitao em: Lei
o crdito necessrio para a liquidao de um compromisso assumido.

O empenho da despesa no poder exceder o limite dos crditos con-
n.8666 de 21 de junho
cedidos. vedada a realizao de despesa sem prvio empenho. (Art.60
de 1993 e ARAUJO,2006,
da Lei n. 4.320/64).
p.116 e 117.
Modalidades: ordinrio, por estimativa e global

Ordinrio: para atender a despesas que tenham parcela nica e cujo
valor seja conhecido a priori.
Estimativa: para aquelas despesas cujo valor exato do montante no
possa ser determinado a priori.
Global: para as despesas contratadas e outras sujeitas ao parcelamento. O valor determinado a priori e as apropriaes de despesas
se do a posteriori.
Nota de empenho
o documento utilizado para registrar as operaes que envolvem
despesas oramentrias realizadas pela Administrao Pblica Federal, ou
seja, o comprometimento de despesa, seu reforo ou anulao, indicando o
nome do credor, a especificao e o valor da despesa, bem como a deduo
desse valor do saldo da dotao prpria.
Liquidao
o procedimento realizado sob a superviso e responsabilidade do
ordenador de despesas para verificar o direito adquirido pelo credor, ou
seja, se a despesa foi regularmente empenhada e que a entrega do bem
ou servio foi realizada de maneira satisfatria, tendo por base os ttulos e
os documentos comprobatrios do respectivo crdito. Essa verificao tem
por objetivo apurar:
a origem e o objeto do que se deve pagar;
a importncia exata a pagar;
a quem se deve pagar a importncia, para extinguir a obrigao.
Pagamento
Ocorre quando se efetiva o pagamento ao ente responsvel pela
prestao do servio ou fornecimento do bem, recebendo a devida quitao. Caracteriza-se pela emisso do cheque ou ordem bancria em favor do
credor, facultando o emprego de suprimento de fundos, em casos excepcionais. O pagamento da despesa s ser efetuado, quando ordenado aps
sua regular liquidao.
6.5 Da receita pblica

A receita pblica assume, na Administrao Pblica, fundamental
importncia por estar envolvida em situaes singulares como a sua dis-
tribuio e destinao entre as esferas governamentais e em seus nveis,

o estabelecimento de limites legais impostos pela Lei Complementar n
101/200 (LRF), permitindo estudos e anlises da carga tributria suportada
pelos diversos segmentos da sociedade.
relevante sua previso no processo oramentrio porque ela dimensiona a capacidade governamental em fixar a despesa pblica e, no
momento da sua arrecadao, torna-se instrumento condicionante da
execuo oramentria da despesa.
Consideramos receita pblica, o conjunto de recursos que o Estado
e outras pessoas de direito pblico auferem de diversas fontes, com vistas
a fazer frente s despesas decorrentes do cumprimento de suas funes.
Receita pblica toda arrecadao de rendas (com destaque a receita tributria) autorizadas pela Constituio Federal ou Estadual e Leis Orgnicas
dos Municpios, leis e ttulos creditrios Fazenda Pblica.
Os recursos arrecadados so classificados quanto natureza, categoria econmica, ao poder de tributar, afetao patrimonial, regularidade
e coercitividade.
A receita pblica, quanto natureza, divide-se em: oramentria e
extraoramentria.
Oramentria: ocorre quando os recursos so incorporados em
definitivo ao patrimnio do Estado.
Extraoramentria: ocorre quando a arrecadao no est previstas
na lei de oramento, mas que sero restitudos em poca prpria O
seu carter de extemporaneidade ou de transitoriedade.
A receita, quanto categoria econmica, se subdivide em receita
corrente e de capital, em sua maioria arrecadada de forma compulsria,
principalmente atravs de impostos e contribuies sociais.
Receitas correntes: so compostas de receitas derivadas (receita tributria)
e receitas originrias (receitas patrimonial, empresarial, entre outras).
6.5.1 Regulamentao
A Lei n 4.320/64 regulamenta os ingressos de disponibilidades de
todos os entes da federao, classificando-os em dois grupos: oramentrios
e extraoramentrios:
Ingressos oramentrios: so aqueles pertencentes ao ente pblico, arrecadados exclusivamente para aplicao em programas
e aes governamentais. Esses ingressos so denominados de
receita pblica.
Ingressos extra-oramentrios: so aqueles pertencentes a terceiros, arrecadados pelo ente pblico exclusivamente para fazer face
s exigncias contratuais pactuadas para posterior devoluo. Esses
ingressos so denominados recursos de terceiros.
6.5.2 Estgios da receita pblica

Os estgios da receita se constituem em etapas nas quais os rgos pblicos se encarregam de executar a arrecadao. Considerando-se a sua caracterstica, somente a receita oramentria rene condies de percorrer todos os
estgios, a extraoramentria no percorre por no ser possvel sua previso.
So os estgios da receita pblica:
Previso: corresponde aos valores que a lei oramentria consigna, posto que nela se estimam receitas decorrentes de um
planejamento, muito antes de comporem um projeto da referida
lei. atravs do estgio da previso que se elaboram as estimativas dos gastos pblicos.
L anamento: estgio previsto no art. 53 da Lei n 4.320/64 e no
art.142 do Cdigo Tributrio Nacional (Lei n 5.172, de 25-101966), aquele em que o procedimento administrativo tende a
verificar a ocorrncia do fato gerador, a obrigao correspondente matria tributvel, calcular o montante do total devido,
identificar o sujeito passivo e, sendo o caso, propor a aplicao
da penalidade cabvel.
Arrecadao: compe a etapa em que os contribuintes comparecem para liquidar suas obrigaes, momento em que so pagas as
receitas tributrias ou no-tributrias ao agente arrecadador.
Recolhimento: se constitui na transferncia dos valores arrecadados conta especfica do Tesouro, o ato pelo qual os agentes
arrecadadores entregam diariamente ao Tesouro Pblico o produto
da arrecadao.
No site www.stn.fazenda.
6.5.3 Programao da receita pblica

A programao da receita pblica compreende o desenvolvimento
gov.br, encontram-se as
principais frmulas de
de atividades especficas destinada elaborao da proposta oramentria.
projeo e em que casos
Essa sua generalidade tambm est ligada despesa, contudo, existem
devem ser utilizadas.
metodologias conhecidas para a estimativa da receita. As mais usuais so

Modelo Incremental e Modelo Incremental Mensalizado.
A metodologia de projeo de receitas oramentrias mais utilizada
pelo Governo Federal est baseada na srie histrica de arrecadao (base
de clculo), corrigida por parmetros de preo (efeito preo), de quantidade
(efeito quantidade), e de alguma mudana de aplicao de alquota em sua
base de clculo (efeito legislao).
Modelo incremental para a previso de receita:
An = An 1(1+p).(1+q).(1+l)
Este modelo corrige os valores arrecadados pelos ndices de preo,
quantidade e legislao.
6.5.4 Classificao da receita oramentria

o processo de classificao de receita pblica arrecadada de acordo
com o art. 11 da Lei n 4.320/64, e que resulta em registro contbil, compatibilizando ou conciliando os ingressos efetivos ou os valores das obrigaes
revertidas em receitas (converso de depsitos, reteno de tributos, compensaes, etc), com a receita reconhecida.
Os recursos pbicos arrecadados pelo Estado classificam-se quanto
natureza, categoria econmica, ao poder de tributar, afetao patrimonial,
regularidade e coercitividade.
A receita pblica, quanto natureza, divide-se em oramentria e
extraoramentria.
Oramentria: ocorre quando os recursos so incorporados em
definitivo ao patrimnio do Estado.
Extraoramentria: ocorre, quando a arrecadao no est prevista
na lei de oramento, mas que ser restituda em poca prpria O
seu carter de extemporaneidade ou de transitoriedade.
A receita, quanto categoria econmica, se subdivide em receita

corrente e de capital, em sua maioria arrecadada de forma compulsria,
principalmente atravs de impostos e contribuies sociais.
Receitas correntes: so compostas de receitas derivadas (receita tributria)
e receitas originrias (receitas patrimonial, empresarial, entre outras).
Receitas de capital: so as originrias das operaes de crdito, alienao de bens, da amortizao de emprstimos, das transferncias de
capital, e outras receitas destinadas a atender despesas classificveis
em despesas de capital e ainda o supervit do oramento corrente.
A classificao por natureza oferece uma melhor identificao da origem
do recurso segundo o fato gerador. Pela necessidade de melhor identificao
dos ingressos aos cofres pblicos, a sistematizao da receita d-se por intermdio de sua natureza, subdividindo-se em seis nveis e oito posies, que
formam o cdigo identificador da natureza da receita, conforme a Figura 9:
X
T T
KK
...
Detalhamento optativo
Sualnea
Alnea
Rubrica nveis
Espcie
Origem
Categoria Econmica
Figura 9: Estrutura da classificao da receita
Fonte: MTO-2009, p. 27
Legenda:
X Categoria Econmica
Y Origem
Z Espcie
W Rubrica
TT Alnea
KK Subalnea
O Quadro 8 apresenta a origem das receitas. Veja:

Categoria Econmica
1 Receitas Correntes
2 Receitas de Capital
ORIGEM
1 Receita Tributria
2 Receita de Contribuies
3 Receitas Patrimoniais
4 Receitas Agropecurias
5 Receitas Industriais
6 Receita de Servios
7 Transferncias Correntes
8 Outras Receitas Correntes
1 Operaes de Crdito
2 Alienao de Bens
3 Amortizao de Emprstimos
4 Transferncias de Capital
5 Outras Receitas de Capital
Conceitos
Espcie composta por ttulos que permitem qualificar com maior
detalhe o fato gerador de tais receitas. Exemplo: receitas provenientes de
tributos, tais como impostos, taxas e contribuio de melhorias.
Rubrica o nvel que detalha a espcie com maior preciso, especificando a origem dos recursos financeiros. Agrega determinadas receitas com
caractersticas prprias e semelhantes entre si.
Alnea a qualificao da rubrica e nomeia a receita que recebe o
registro pela entrada de recursos financeiros.
Subalnea se constitui no nvel mais analtico da receita.
Exemplo de Sistematizao da Receita:
1.0.0.0.00.00 Receitas Correntes
1.1.0.0.00.00 Receita Tributria
1.1.1.0.00.00 Impostos
1.1.1.2.00.00 Impostos sobre o Patrimnio e a Renda
1.1.1.2.04.00 Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza
1.1.1.2.04.10 /0 Pessoas Fsicas.
6.6 Classificao da receita por fontes de

recursos
Segundo o MTO (2009, p. 30), as fontes de recursos constituem-se de
determinados agrupamentos de naturezas de receitas de forma a atender
a uma destinao anteriormente definida em regras, e servem para indicar

como so financiadas as despesas oramentrias. Entende-se por fonte de
recursos a origem ou a procedncia dos recursos que devem ser gastos com
uma determinada finalidade. Da a necessidade de se individualizar esses
recursos de modo a evidenciar sua aplicao segundo a legislao.
As fontes de recursos so identificadas atravs de um cdigo com trs
dgitos, conforme apresentado no Quadro 9:
1 DIGITO
Grupo de Fontes de Recursos
2 DIGITO
Especificao das Fontes de Recursos
1 Recursos do Tesouro Exerccio Corrente

2 Recursos de Outras Fontes Exerccio Corrente
3 Recursos do Tesouro Exerccios Anteriores
6 Recursos de Outras Fontes Exerccios
Anteriores; e
9 Recursos Condicionados
Exemplos:
Fonte 100 Recursos do Tesouro-Exerccio Correntes (1)
Recursos Ordinrios (00);
Fonte 150 Recursos do Tesouro-Exerccio Correntes (1)
Recursos Prprios. No Financeiros;
Fonte 250 Recursos de Outras Fontes Exerccio
Corrente(2);
Recursos Prprios. No-Financeiros (50)
Quadro 9: Identificao das fontes de recursos

Fonte: MTO (2009, p. 31)
Quanto ao Poder de Tributar, est relacionado competncia de

tributar conforme Ttulo VI Da Tributao e do Oramento definido na
Constituio Federal, que cria competncias, devendo cada ente da Federao, atravs de lei prpria, institu-los.
Quanto afetao patrimonial, se faz necessrio identificar um e
outro tipo de receita, as efetivas e as no efetivas, para fins de apurao do
resultado econmico do exerccio:
Efetiva: a receita que ingressou no exerccio financeiro, para a qual
no concorreu aumento no passivo ou diminuio no ativo. aquela
que provoca alterao positiva na situao lquida patrimonial, no
momento do reconhecimento da receita.
No efetiva: a receita oriunda de uma arrecadao proveniente da
sada de um bem ou direito do ativo ou do acrscimo das obrigaes para com terceiros. aquela que no altera a situao lquida
patrimonial no momento de seu reconhecimento.
Uma receita efetiva contribui diretamente para a elevao do saldo

patrimonial no balano patrimonial. J na Demonstrao das Variaes
Patrimoniais consignada como uma variao ativa, pois dependente da
execuo oramentria.
A receita decorrente de uma mutao patrimonial no contribui de
forma direta para a elevao do saldo patrimonial no Balano Patrimonial,
pois consignada duas vezes pelo mesmo valor, de maneira que a alterao
provocada de forma simultnea, causando interferncia apenas equivalente.
6.6.1 Receita extraoramentria

constituda pelos valores provenientes de arrecadao que no est
prevista na lei de oramento e correspondem a fatos de natureza financeira
decorrentes da prpria gesto pblica e, consequentemente, toda arrecadao
que no constitui renda do Estado. So valores que entram nos cofres pblicos,
mas que sero restitudos em poca prpria, por deciso administrativa assim
que forem cumpridas as formalidades (obrigao contratual) necessrias ou por
sentena judicial. O seu carter de extemporaneidade ou de transitoriedade.
Como exemplos, temos depsito em cauo, depsitos para recursos,
depsitos para quem de direito e consignaes.
oportuno mencionar que as Operaes de Crdito por Antecipao da
Receita Oramentria, que correspondem a emprstimos destinados a atender
insuficincia de disponibilidade financeira durante o exerccio financeiro, tambm fazem parte das receitas extraoramentrias (Art. 3 da Lei 4320/64).
A classificao oramentria de suma importncia, contribuindo para
a transparncia das contas pblicas e para o fornecimento de informaes
de melhor qualidade aos diversos usurios, bem como permitir estudos
comportamentais no tempo e no espao.
Sntese
Nessa unidade, voc conheceu a importncia da classificao oramentria como forma de oferecer informaes gerenciais. No existem
recursos infinitos, da criarmos meios de podermos comparar aes, sejam
de receita, sejam de despesa (qualificar e quantificar).
Quando tratamos de despesa, voc aprendeu que ela deve atender a
requisitos, quanto utilidade, legitimidade, publicidade e legalidade, assim
como sua diviso em despesas correntes e de capital e sua execuo. Quando
tratamos de receita, voc conheceu os seus estgios.
A classificao oramentria contribui para a transparncia das contas
pblicas e para o fornecimento de informaes de melhor qualidade aos
diversos usurios, bem como permitir estudos comportamentais no tempo
e no espao.
Os governos tm a responsabilidade de garantir
que as regras do jogo favoream aqueles que esto
excludos, oferecendo-lhes oportunidades de resgatar
a sua dignidade. (Joseph Stiglitz)
Feliz trajetria pessoal e profissional!
Referncias
ALBUQUERQUE, Claudiano Manoel de; MEDEIROS, Mrcio Bastos; FEIJ, Paulo

Henrique da Silva. Gesto de finanas pblicas: fundamentos e prticas do
planejamento, oramento e administrao financeira com responsabilidade
fiscal. 1. ed. Braslia: 2006.
ARAUJO, Inaldo da Paixo Santos; ARRUDA, Daniel. Contabilidade pblica:
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Sobre o autor
Sinsio Stefano Dubiela Ostroski bacharel em Cincias Contbeis

(1969) e Cincias Administrativas (1972) pela Universidade Federal de Santa
Catarina (UFSC). especialista em Finanas (1994) e em Administrao Pblica
(1981), ambas pela (UFSC). mestre em Administrao com concentrao
em Polticas e Gesto Institucional pela UFSC (2001), tendo exercido funes
de contador na UFSC, coordenador de Programao Financeira SOF/MEC.
Prestou Assessoria na Secretaria de Controle Interno do MEC e na Secretaria
de Oramento do MEC. Foi membro da Comisso Permanente do Concurso
Vestibular da UFSC. professor de ensino superior adjunto IV no Departamento de Cincias da Administrao CSE-UFSC, desde 1975. Foi membro
do Conselho de Ensino e Pesquisa da UFSC, Consultor ACDOC do INEP para a
rea de Administrao. coordenador de estgio do Curso de Administrao.
aluno do Curso de Ps-Graduao (latu sensu) em Ecumenismo dilogo
inter-religioso ITESC/SC. aluno em disciplina isolada do Programa de Ps
Graduao em Engenharia de Produo.
A construo de uma sociedade mais justa e solidria depende de
estruturas governamentais voltadas para o cumprimento de seu dever supremo: elevar o nvel de bem-estar da populao, desenvolver melhores prticas
de planejamento e oramento, alinhadas com os processos de gesto do
governo, parte relevante desse processo. (Paulo Bernardo Silva Ministro
do Planejamento, Oramento e Gesto)

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Oramento

Sinsio Stfano Dubiela Ostroski

Ostroski, Sinsio Stfano Dubiela

Sistema de Bibliotecas Integradas do IF-SC

Sinsio Stfano Dubiela Ostroski

Paulo Roberto Weigmann

Coordenao do Curso Superior de

Tecnologia em Gesto Pblica

Capa, Projeto Grfico

Lucio Santos Baggio

Angelita Corra Pereira

Marcelo Tavares de Souza Campos

Alcides Vieira de Almeida

Material produzido com recursos do Programa Universidade Aberta do Brasil (UAB)

87 Unidade 5 A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)

Prezado (a) estudante,

RIR Regulamento do Imposto de Renda

CF Constituio Federal de 1988

SRF Secretaria da Receita Federal

CTN Cdigo Tributrio Nacional

STF Supremo Tribunal Federal

DOU Dirio Oficial da Unio

STJ Supremo Tribunal de Justia

ADCT Ato das Disposies Constitucionais

GPS Guia da Previdncia Social

DRU Desvinculao de Recursos da Unio

ICMS Imposto Sobre Operaes Relativas

PPA Plano Plurianual

IOF Imposto sobre Operaes de Crdito,

CTN Cdigo Tributrio Nacional

LRF Lei de Responsabilidade Fiscal

INSS Instituto Nacional de Seguridade

RCL Receita Corrente Lquida

CDES Conselho Nacional de

ITCMD Imposto sobre a Transmisso Causa

SUSP Sistema nico de Segurana Pblica

CNJ Conselho Nacional de Justia

MTPS Ministrio do Trabalho e da

INSS Instituto Nacional de Seguro Social

MTb ou MTE Ministrio do Trabalho e

PNAS Poltica Nacional de Assistncia Social

(NR) Esta sigla, localizada ao final de alguns

10 - Curso Superior de Tecnologia em Gesto Pblica

DPU Defensoria Pblica da Unio

RGPS Regime Geral da Previdncia Social

conter qualquer tipo de

marcado deve ser enfatizada a compreenso do estudante.

pode vir ou no acompanhado por um dos cones

Assim, desta forma, sero

14 - Curso Superior de Tecnologia em Gesto Pblica

Ser um prazer interagir com voc durante esta unidade curricular.

1.1 Aspectos da evoluo funcional

mico foi Adam Smith (17231790). O economista escocs

A expanso das atividades do Estado e sua crescente interveno

em seu livro A Riqueza das

na vida econmica vm se constituindo, para muitos, no acontecimento

Naes as principais ideias

econmico e poltico de maior importncia do sculo XXI.

Efetivamente, movido por causas histricas das mais diversas, o Estado

evoluiu daquela posio neutra preconizada pela chamada Teoria Liberal

so concebidas atravs da ati-

vidade rural e nem comercial,

mistas, ou seja, aquelas em que o Estado assume um grau de interveno

Adolph Wagner (18351917)

Ostroski, Sinsio Stfano Dubiela

87 Unidade 5 A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)

CF Constituio Federal de 1988