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Poder Constituinte
DOI: 10.11117/22361766.30.01.02
SUMRIO: Introduo; 1 Antecedentes, convocao e natureza da Assembleia Constituinte; 2 Composio da Assembleia Constituinte; 3 Os trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte; 4 Traos
essenciais da Constituio de 1988; 5 A trajetria da Constituio de 1988; Concluso.
INTRODUO
No presente estudo, pretendo examinar os antecedentes prximos e
a dinmica de funcionamento da Assembleia Constituinte de 1987/1988, as
caractersticas centrais da Constituio e os traos mais salientes da sua incidncia
sobre as relaes polticas e sociais at o momento. Analisarei de forma mais
detida a Assembleia Constituinte, mas a exposio sobre as caractersticas da
Carta de 1988 e sobre as vicissitudes que ela tem experimentado ao longo do
tempo ser panormica.
No h dvida de que o Brasil tem muito a celebrar pelos vinte um anos
da Constituio de 1988 uma Constituio democrtica e humanista, voltada
construo de um Estado Democrtico de Direito, que tem logrado, mais
do que qualquer outra em nossa histria, absorver e arbitrar as crises polticas
que o Pas tem atravessado. Sem embargo, este estudo no seguir a trilha de
mistificao da Assembleia Constituinte ou da Constituio de 1988. O processo
constitucional brasileiro ser examinado a partir de uma perspectiva crtica,
atenta tanto s suas inegveis virtudes como aos seus vcios e imperfeies. Esta
dimenso crtica da anlise realizada no deve ser tomada como desapreo
ordem constitucional vigente, mas como um esforo de contribuio para a
compreenso da trajetria institucional e da realidade constitucional do Pas,
em toda a sua complexidade.
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Cf. ODONNELL, Guillermo. Notes for the Study of Processes of Political Democratization in the Wake of the
Bureaucratic-Authoritarian State. In: Counterpoints: selected essays on autoritarianism and democratization.
Indiana: University of Notre Dame Press, 1999. p. 110-129; e MARENCO, Andr. Devagar se vai ao longe?
A transio para a democracia no Brasil em perspectiva comparada. In: MELO, Carlos Ranulfo; SEZ, Manuel
Alcntara (Org.). Democracia brasileira: balano e perspectivas para o sculo XXI. Belo Horizonte: UFMG,
2007. p. 73-105.
SHARE, Donald; MAINWARING, Scott. Transio por transao: democratizao no Brasil e na Espanha.
Dados, v. 29, n. 2, p. 207, 1986.
Cf. MARTINEZ-LARA, Javier. Builiding democracy in Brazil: the politics of constitutional change, 1985-1995.
New York: St. Martin Press, 1996. p. 84-85.
Idem, p. 35.
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FAORO, Raymundo. Assembleia constituinte: a legitimidade resgatada. Rio de Janeiro: Globo, 1981. O
trabalho consta tambm da obra recentemente editada: FAORO, Raymundo. A repblica inacabada. Rio de
Janeiro: Globo, 2007. p. 169-263.
Anais da VIII Conferncia Nacional da Ordem dos Advogados do Brasil. Manaus: OAB, 1980.
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ordinria, e que se dissolvesse assim que concluda a sua obra8. Contestava-se, ademais, a presena, na Assembleia Constituinte, dos senadores binicos,
eleitos indiretamente em 1982, cujos mandatos expirar-se-iam apenas em 1990.
A nomeao da Comisso de notveis presidida por Afonso Arinos tambm
foi objeto de crticas de setores esquerda, que no aceitavam o protagonismo
do Presidente da Repblica na definio da agenda da Constituinte9. O
modelo adotado parece ter resultado de um compromisso com as foras do
regime autoritrio, travado ainda antes do bito de Tancredo Neves, pois estas
temiam que uma Assembleia Constituinte exclusiva pudesse resvalar para o
radicalismo10, ou at para o revanchismo contra os militares leia-se, a sua
responsabilizao pelas violaes de direitos humanos perpetradas durante a
ditadura, como j estava ento ocorrendo na Argentina.
A Comisso Afonso Arinos era composta por 50 personalidades ilustres,
originrias de reas e com inclinaes ideolgicas bastante heterogneas11. Ela
elaborou um texto prolixo, com 436 artigos no corpo permanente e outros 32
nas disposies transitrias, mas de teor avanado e democrtico, que adotava
o regime parlamentarista de governo. Seu contedo deve ter desagradado ao
Presidente Sarney, sobretudo pela opo parlamentarista, que decidiu no
envi-lo Constituinte, para que servisse de base para os seus trabalhos12,
encaminhando-o ao Ministrio da Justia, onde foi arquivado13. Sem embargo,
o seu texto, que recebera ampla divulgao, exerceu influncia durante a
elaborao da Constituio de 198814.
Cf. FAORO, Raymundo. Constituinte ou Congresso com Poderes Constituintes. In: FAORO, Raymundo et al.
Constituio e constituinte. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1987. p. 11-28; BONAVIDES, Paulo. Poltica e
constituio: os caminhos da democracia. Rio de Janeiro: Forense, 1985. p. 239-250. Em sentido contrrio,
veja-se REALE, Miguel. Razes da constituinte congressual. In: De Tancredo a Collor. So Paulo: Siciliano,
1992. p. 82-84 (texto originariamente publicado na Folha de So Paulo em 11 de novembro de 1986).
10
Cf. FERNANDES, Florestan. Quem paga o pacto? In: Que tipo de Repblica. 2. ed. So Paulo: Globo, 2007.
p. 57-60.
11
Uma lista com dados biogrficos de todos os integrantes encontra-se em PEREIRA, Osny Duarte. Constituinte:
anteprojeto da comisso Afonso Arinos. Braslia: UNB, 1987. p. 18-21. De acordo com Jos Afonso da Silva,
que participou da comisso, a sua composio, sob o prisma ideolgico, era muito parecida com aquela que
acabaria prevalecendo na Assembleia Constituinte (Cf. SILVA, Jos Afonso da. Influncia do Anteprojeto da
Comisso de Estudos Constitucionais sobre a Constituio de 1988. In: Um pouco de direito constitucional
comparado. So Paulo: Malheiros, 2009. p. 228-254).
12
Segundo Nelson Jobim, que participou ativamente da Assembleia Constituinte, de nada adiantaria o envio
por Sarney de anteprojeto de Constituio ao Congresso. Nas suas palavras, o Presidente Sarney no tinha
fora poltica para enviar um Projeto Assembleia Constituinte, pois seria rejeitado [...] porque havia disputa
naquele momento entre Ulysses e Sarney (JOBIM, Nelson. A Constituinte vista por dentro: vicissitudes,
superao e efetividade de uma histria real. In: SAMPAIO, Jos Adrcio Leite (Coord.). Quinze anos de
constituio. Belo Horizonte: Del Rey, 2004. p. 10).
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Veja-se, a propsito, BIERRENBACH, Flvio. Quem tem medo da constituinte. Rio de Janeiro: Paz e Terra,
1986.
16
No mesmo sentido, BARROSO, Luis Roberto. Vinte anos da Constituio brasileira de 1988: o Estado a que
chegamos, p. 33. Destaque-se, contudo, que durante a Assembleia Constituinte os parlamentares deram total
prioridade elaborao da Constituio, em detrimento do desempenho das funes legislativas ordinrias (cf.
LUCAS, Joo Gilberto. O processo constituinte. In: GURAN, Milton (Coord.). O processo constituinte 19871988. Braslia: AGIL, 1988. p. 42-43).
17
Esta posio foi advogada, entre outros, por FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. O poder constituinte. 3.
ed. So Paulo: Saraiva, 1999. p. 168-170; e RAMOS, Saulo. A assembleia constituinte. O que pode e o que
no pode: natureza, extenso e limitao dos seus poderes. Rio de Janeiro: Alhambra, 1987.
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Total
306
132
38
26
18
Deputados
260
118
33
24
17
Senadores/86
38
7
2
1
Senadores/82
8
7
3
1
1
18
No mesmo sentido, SILVA, Jos Afonso da. Poder constituinte e poder popular. So Paulo: Malheiros, 2000.
p. 78-81; e BARROSO, Luis Roberto. Op. cit., p. 33-34.
19
Cf. SAMPAIO, Jos Adrcio Leite. Teoria e prtica do poder constituinte. Como legitimar ou desconstruir 1988
15 anos depois. In: SAMPAIO, Jos Adrcio Leite (Coord.). Op. cit., p. 22-32.
20
Momento constitucional e recomeo (new beginning) so categorias empregadas por Bruce Ackerman
para explicar o fenmeno do poder constituinte. Veja-se, a propsito, ACKERMAN, Bruce. Op. cit.
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Partidos
PT
PL
PDC
PCB
PC do B
PSB
PSC
PMB
Constituintes
Total
16
7
6
3
3
2
1
1
559
Deputados
16
6
5
3
3
1
1
487
Senadores/86
1
49
13
Senadores/82
1
1
_
1
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23
Cf. SOUZA, Celina de. Federalismo e descentralizao na Constituio de 1988: processo decisrio, conflitos
e alianas. Dados Revista de Cincias Sociais, v. 44, n. 3, p. 541, 2001.
24
A bancada do PSDB na Constituinte contava com 45 integrantes, dos quais 38 eram egressos do PMDB, 4
do PFL, 1 do PDT, 1 do PTB e 1 do PSB.
25
Dados constantes no caderno Quem quem na Constituinte, publicado pelo jornal Folha de So Paulo em
19.01.1987, empregados por FLEISCHER, David. Op. cit., p. 38; e por LOPES, Jlio Aurlio Vianna. A carta
da democracia: o processo constituinte da ordem pblica de 1988. Op. cit., p. 51.
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Composio ideolgica
da Constituinte
Esquerda
Centro-Esquerda
Centro
Centro-Direita
Direita
Total
Membros da Assembleia
Percentual
50
129
179
134
67
559
9%
23%
32%
24%
12%
100%
Porm, esta clivagem ideolgica no esclarece plenamente o comportamento dos constituintes, uma vez que estes atuavam tambm a partir de diversas
outras variveis, como os interesses regionais e o dos segmentos sociais aos quais
estavam politicamente vinculados. Ademais, tal distino foi construda a partir
das questes que, no debate brasileiro da poca, marcavam a diferena entre a
direita e esquerda: basicamente, o apoio ou no ao governo militar no passado
e a orientao a propsito de temas como os direitos sociais e a extenso da interveno estatal na economia. Ela pouco diz, por exemplo, sobre a viso mais
liberal ou mais conservadora dos constituintes a propsito de temas de contedo
moral.
O percentual de novos parlamentares federais na Assembleia Constituinte
foi de 49% taxa de renovao dentro da mdia nacional, considerando as
legislaturas anteriores. Apenas 24, 2% dos constituintes no tinham experincia
anterior em cargos eletivos26. Mais da metade deles (50,80%) ingressara na
vida poltico-eleitoral a partir do prvio exerccio de cargos pblicos da elite
burocrtica do Estado27, enquanto um percentual bem menor dos integrantes
da Constituinte (11,64%) tivera a sua origem poltica na participao em
movimentos sociais organizados.
Do ponto de vista da representao regional, havia uma distoro em
favor dos Estados menos populosos do Norte e Centro-Oeste, e em desfavor
daqueles do Sudeste, se levarmos em considerao os respectivos eleitorados.
que a Assembleia Constituinte era composta tambm pelos senadores e os
Estados no Senado tm sempre a mesma representao, independentemente
de sua populao; e, alm disso, o nmero de deputados eleitos por Estado
Uma outra pesquisa importante, realizada por Lencio Martins Rodrigues, chegou a resultados um tanto
diferentes, por ter partido de outra metodologia, que consistiu na autodefinio dos prprios constituintes. De
acordo com esta pesquisa, que no incluiu os senadores, 5% dos constituintes se declararam de esquerda,
52% de centro-esquerda, 37% de centro, 6% de centro-direita e 0% de direita. O prprio autor da pesquisa
admite, contudo, que estes dados deveriam ser vistos com cautela, porque, diante do desprestgio do regime
militar, os constituintes tendiam a se autodefinir mais esquerda do que efetivamente se situavam (Cf.
RODRIGUES, Lencio Martins. Quem quem na constituinte: uma anlise scio-poltica dos partidos e
deputados. So Paulo: Jornal da Tarde, 1987).
26
Cf. SOUZA, Celina de. Federalismo e descentralizao na Constituio de 1988: processo decisrio, conflitos
e alianas, p. 516.
27
Dados constantes no caderno Quem quem na Constituinte, publicado pelo jornal Folha de So Paulo em
19.01.1987.
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29
Cf. JOHNSON III, Ollie A. Representao racial e poltica no Brasil: parlamentares negros no Congresso
Nacional (1983-1999). Estudos Afro-Asiticos, n. 38, 2000, tabela 1.
30
De acordo com Robrio Nunes, no pleito eleitoral de 1986 houve 7 candidatos indgenas, mas nenhum
conseguiu se eleger (Breve balano dos direitos das comunidades indgenas: alguns avanos e retrocessos
desde a Constituio de 1988. In: SOUZA NETO, Cludio Pereira de; SARMENTO, Daniel; BINENBOJM,
Gustavo. Op. cit., p. 572).
31
32
Idem, p. 36.
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33
Ulysses, poca, era tambm Presidente da Cmara dos Deputados e do PMDB. A sua candidatura
Presidncia da Constituinte fora precedida de uma batalha interna no PMDB contra Fernando Lyra, em torno
da Presidncia da Cmara dos Deputados.
34
O Regimento Interno, que teve como Relator o Senador Fernando Henrique Cardoso, foi promulgado como a
Resoluo n 02/1987 da Assembleia Nacional Constituinte, em 24 de maro de 1987. Os debates travados
durante a sua elaborao foram bem sintetizados por Adriano Pilatti em A Constituinte de 1987-1988:
progressistas, conservadores, ordem econmica e regras do jogo, p. 28-52.
35
Cf. COELHO, Joo Gilberto Lucas. O processo constituinte. In: GURAN, Milton (Org.). O processo constituinte
1987-1988, p. 42.
36
Em defesa desta posio, veja-se REALE, Miguel. Constituinte e arbtrio. In: De Tancredo a Collor, p. 95-97.
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Cf. JOBIM, Nelson de Azevedo. A constituinte vista por dentro: vicissitudes, superao e efetividade de uma
histria real, p. 11; e BONAVIDES, Paulo; ANDRADE, Paes de. Histria constitucional do Brasil, p. 455456.
38
A forma um tanto improvisada como se deu a escolha dos temas das subcomisses, a partir do exame de
constituies estrangeiras, relatada por Nelson Jobim, que teve parte ativa neste processo (A constituinte
vista por dentro: vicissitudes, superao e efetividade de uma histria real, p. 11-12).
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II
III
IV
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VI
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Mrio Covas fora eleito para a funo em 18 de maro de 1987, derrotando, por 143 votos contra 107,
o Deputado Luiz Henrique (cf. MARTINEZ-LARA, Javier. Buliding democracy in Brazil: the politics of
constitutional change, p. 98).
40
Cf. PILATTI, Adriano. A Constituinte de 1987-1988: progressistas, conservadores, ordem econmica e regras
do jogo, p. 64.
41
Cf. idem, ibidem, p. 65-66; e JOBIM, Nelson. A constituinte vista por dentro: vicissitudes, superao e
efetividade de uma histria real, p. 12.
42
43
Idem, ibidem.
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A ampliao foi decidida pela Mesa da Assembleia Nacional Constituinte com o objetivo de garantir que todos
os partidos nela tivessem pelo menos um representante.
45
A escolha do Relator foi disputada, decorrendo de eleio, em dois turnos, na bancada do PMDB, em que
Bernardo Cabral derrotou Fernando Henrique Cardoso, eliminado no 1 turno, bem como Pimenta da Veiga,
vencido no 2 turno.
46
De acordo com dados levantados pelo jornal Folha de So Paulo, de 17 de janeiro de 1987, 11,8% dos
integrantes da Comisso eram de esquerda, 31,2% de centro-esquerda, 25,8% de centro, 21,5% de
centro-direita e 9,6% de direita (apud MARTINEZ-LARA, Javier. Building democracy in Brazil: the politics
of Constitutional change, p. 109). Constata-se este desvio para a esquerda da Comisso de Sistematizao,
comparando estes percentuais com aqueles do quadro sobre a composio ideolgica da constituinte
apresentado no item anterior.
47
Bernardo Cabral organizou uma relatoria auxiliar para ajud-lo, que foi composta, inicialmente, por Wilson
Martins (PMDB-MS), Nelson Jobim (PMDB-RS), Fernando Henrique Cardoso (PMDB-SP), Adolfo de
Oliveira (PL-RJ) e Antnio Carlos Konder Reis (PDS-SC). Posteriormente, foi institucionalizada a figura do
relator-adjunto, que seria exercida por Jos Fogaa (PMDB-RS), Adolfo de Oliveira e Antnio Carlos Konder
Reis (cf. COELHO, Joo Gilberto Lucas. O processo constituinte, p. 51).
48
A Constituio de 1969 previa um mandato de 6 anos para Sarney. Uma ampla parcela da Constituinte, com
apoio de diversos setores da sociedade, lutava pela fixao do seu mandato em 4 anos, e o Governo queria, no
mnimo, uma soluo intermediria, de 5 anos. Naquele momento, depois do fracasso do Plano Cruzado I, a
economia nacional atravessava profunda crise, com processo de hiperinflao, e a popularidade do Presidente
era muito baixa.
49
Cf. Jlio Aurlio Vianna Lopes. A carta da democracia: o processo constituinte da ordem pblica de 1988, p.
74-76.
50
Este texto recebeu o apelido de Projeto Frankenstein, em razo das suas alegadas incoerncias e imperfeies
tcnicas.
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Como esclareceu Adriano Pilatti, a aprovao deste projeto era apenas para cumprir uma exigncia
regimental que permitia o verdadeiro incio da nova fase do jogo. O prprio relator j explicitara tanto o seu
descompromisso com o contedo oriundo das Comisses Temticas como o propsito de oferecer substitutivo
aps a apresentao das emendas de mrito em Plenrio, de modo que pouco interesse havia em alter-lo
naquele momento (A Constituinte de 1987-1988: progressistas, conservadores, ordem econmica e regras
do jogo, p. 165).
52
Uma lista com os temas de todas as emendas populares aceitas encontra-se em LOPES, Jlio Aurlio Vianna.
A carta da democracia: o processo constituinte da ordem pblica de 1988, p. 55-58.
53
Cf. PILATTI, Adriano. A Constituinte de 1987-1988: progressistas, conservadores, ordem econmica e regras
do jogo, p. 163.
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Idem, p. 163-164.
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Carta. Entre os seus lderes, pode-se citar Jos Loureno (PFL), Roberto Cardoso
Alves (PMDB), Gastone Righi (PTB) e Guilherme Afif Domingues (PL), Luiz
Eduardo Magalhes (PFL) e Carlos SantAnna (PMDB) este ltimo tambm
lder do governo na Constituinte.
Pelo Regimento at ento vigente, os ttulos ou captulos do Projeto
seriam votados em bloco no Plenrio. Se aprovados, apenas sofreriam mudanas
decorrentes de destaques ou emendas que contassem com o voto de 280
parlamentares, que representavam a maioria absoluta da Assembleia Constituinte.
E as emendas ou destaques s poderiam versar sobre artigos especficos. O
discurso do Centro, que tinha o respaldo do Governo, do empresariado, dos
militares e ruralistas, era no sentido de que este modelo implicava numa tirania
da Comisso de Sistematizao sobre o Plenrio, alienando o baixo clero, que
daquela no participara. Afirmava-se que Comisso de Sistematizao estava
significativamente esquerda do Plenrio. Assim, o propsito do Centro era
esvaziar a importncia do Projeto (A), que a primeira elaborara. Para isso, a sua
estratgia consistia em aprovar mudana no Regimento, que possibilitasse a
apresentao de novas emendas que, quando subscritas pela maioria absoluta
dos membros da Assembleia, teriam prioridade na votao em relao ao texto
correspondente j aprovado na Comisso de Sistematizao.
Travou-se em torno do Regimento uma longa batalha, com a paralisia,
neste nterim, dos demais trabalhos da Constituinte. Depois de vrios incidentes
houve at a episdio de pugilato no Congresso , acabou prevalecendo
no Plenrio a posio do Centro, com a aprovao da Resoluo n 3, em
5 de janeiro de 1988, que alterou substancialmente o Regimento Interno da
Constituinte55.
A Resoluo n 3 fixara prazo para novas emendas ao Projeto de
Constituio, seguidas de parecer do Relator e apresentao de destaques.
Pelo novo Regimento, no dia 27 de janeiro deveriam comear as votaes em
1 turno no Plenrio. At aquela data haviam sido apresentadas 2.046 novas
emendas, entre as quais 9 substitutivos patrocinados pelo Centro, referentes
a quase todo o texto do Projeto. Apresentou-se, tambm, substitutivo subscrito
por 352 congressistas, ligados tanto esquerda como direita, propondo a
adoo do presidencialismo, bem como outro, com 316 assinaturas, definindo
em 5 anos o mandato de Sarney. Todos estes substitutivos, por contarem com
mais de 280 assinaturas de constituintes, ganharam preferncia para votao,
em detrimento das partes correspondentes do Projeto (A).
Contudo, a hegemonia no Plenrio dos conservadores, agrupados sob o
Centro, estava longe de ser absoluta. O primeiro substitutivo apresentado pelo
grupo, atinente ao Prembulo da Constituio, foi derrotado em 27 de janeiro,
evidenciando a necessidade de negociao com as foras mais esquerda. Foi
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Idem, p. 238.
57
Para uma anlise dos tipos de compromisso travados durante a Assembleia Constituinte, veja-se
MAUS, Antonio Moreira. Constituio e pluralismo vinte anos depois. In: SOUZA NETO, Cludio
Pereira de; SARMENTO, Daniel; BINENBOJM, Gustavo. Vinte anos da Constituio Federal de 1988,
p. 169-186.
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ser assumida pelo Deputado Nelson Jobim, que poca tambm integrava a
ala progressista do partido.
Em 26 de julho de 1988 vspera do incio do 2 turno , ocorre um
incidente institucional: Jos Sarney convoca cadeia nacional de rdio e televiso
para criticar a Constituio em elaborao. Nas suas palavras, h o receio de
que alguns dos seus artigos desencorajem a produo, afastem capitais, sejam
adversos iniciativa privada e terminem por induzir ao cio e improdutividade.
[...] Os brasileiro receiam que a Constituio torne o Pas ingovernvel60. A
resposta firme do Presidente da Assembleia Nacional Constituinte no tardou.
No dia seguinte, valendo-se de prerrogativa assegurada no Regimento, Ulysses
Guimares tambm convoca cadeia nacional de rdio e televiso para proferir
clebre discurso intitulado A Constituio Cidad, em que verbera:
A governabilidade est no social. A fome, a misria, a ignorncia, a doena
inassistida so ingovernveis. A injustia social a negao do governo e a
condenao do governo. [...] Repito, esta ser a Constituio Cidad. Porque
recuperar como cidados milhes de brasileiros [...]. Viva a Constituio de
1988! Viva a vida que ela vai defender e semear!61
61
Idem, p. 131.
62
Cf. JOBIM, Nelson. A Constituinte vista por dentro: vicissitudes, superao e efetividade de uma histria real,
p. 14-16.
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Cf. CASTRO, Carlos Roberto Siqueira. A constituio aberta e os direitos fundamentais. Rio de Janeiro:
Forense, 2003. p. 127. Para uma anlise das influncias do direito comparado sobre a Constituio de
1988, veja-se TAVARES, Ana Lucia Lyra. A Constituio de 1988: Subsdios para os comparatistas. Revista
de Informao Legislativa, n. 109, jan./mar. 1991. Destaque-se que ambos os autores prestaram assessoria
jurdica Assembleia Constituinte.
64
De acordo com a expresso feliz de Luis Roberto Barroso, o texto de 1988, em diversos temas, perdeu-se
no varejo das miudezas (Dez anos da Constituio de 1988 (foi bom pra voc tambm?). In: CAMARGO,
Margarida Maria Lacombe (Org.). 1988-1998: uma dcada de Constituio. Rio de Janeiro: Renovar, 1999.
p. 46).
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65
Cf. COUTO, Cludio. Constituio, competio e polticas pblicas. Lua Nova, n. 65, maio/ago. 2005; e
SARMENTO, Daniel. Ubiquidade constitucional: os dois lados da moeda. In: Livres e iguais: estudos de direito
constitucional. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006. p 167-206.
66
Para o debate sobre a teoria constitucional da Constituio dirigente, em que so discutidos os seus aspectos
mais problemticos, bem como os seus efeitos sobre o constitucionalismo brasileiro, veja-se o Captulo .....,
com amplas referncias bibliogrficas. Aqui, cabe apenas mencionar a obra cannica sobre o tpico em lngua
portuguesa: CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Constituio dirigente e vinculao do legislador. 2. ed.
Coimbra: Coimbra, 2001. Nesta 2 edio, h um substancioso prefcio em que o jurista portugus, que
divulgou entre ns a ideia do constitucionalismo dirigente, rev e problematiza as suas posies anteriores
sobre a questo.
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Cf. LESSA, Renato. A Constituio brasileira de 1988 como experimento de filosofia poltica: um ensaio.
In: OLIVEN, Ruben George; RIDENTI, Marcelo; BRANDO, Gildo Maral. A Constituio de 1988 na vida
brasileira. So Paulo: ANPOCS, 2008. p. 369-370.
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Sobre a poliarquia, veja-se a cannica obra de DAHL, Robert. A. Polyarchy: participation and opposition. New
Haven: Yale University Press, 1971.
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Cf. Para uma comparao entre o Executivo em 1988 e em 1946, veja-se LIMONGI, Fernando. O Poder
Executivo na Constituio de 1988. In: OLIVEN, Ruben George; RIDENTI, Marcelo; BRANDO, Gildo Maral.
A Constituio de 1988 na vida brasileira, p. 23-56.
70
O mandato foi diminudo para 4 anos pela Emenda Constitucional de Reviso n 5, de 1994.
71
A possibilidade de uma reeleio para a Chefia do Executivo nos trs nveis da federao foi introduzida pela
Emenda Constitucional n 16/1997.
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Cf. FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando. Executivo e legislativo na nova ordem constitucional. Rio de
Janeiro: FGV, 1999.
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seus membros no so eleitos, nem podem ser destitudos pelo voto popular, e
muitas vezes decidem questes altamente controvertidas com base na exegese
de clusulas constitucionais vagas e abertas, que se sujeitam a diferentes
interpretaes.
No que diz respeito ordem econmica, a Constituio de 1988 adotou
frmula compromissria. Por um lado, valorizou a livre iniciativa, o direito de
propriedade e a livre concorrncia, mas, por outro, tingiu este sistema com
preocupaes com a justia social, a valorizao do trabalho e a dignidade da
pessoa humana. A Constituio expressa adeso ao regime capitalista, rejeitando
o modelo de economia planificada e de apropriao coletiva dos meios de
produo. Porm, o capitalismo que resulta do texto constitucional no o do
laissez-faire e do Estado absentesta, mas uma frmula intermediria, que aposta
na fora criativa e empreendedora da iniciativa privada, mas no foge sua
responsabilidade de disciplin-la e limit-la, no s no interesse da higidez do
prprio mercado, como tambm no da promoo da igualdade material e da
justia social. A Constituio prev amplos espaos para a regulao estatal da
economia, mas a interveno estatal direta nesta seara vista como exceo,
justificada apenas quando necessria aos imperativos de segurana nacional
ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei (art. 173).
O texto originrio da Constituio, elaborado antes da queda do Muro
de Berlim, continha traos mais estatizantes e refratrios presena do capital
estrangeiro no Pas. Porm, reformas constitucionais de inclinao liberal, que
foram promovidas a partir de meados dos anos 90, esmaeceram significativamente
estas feies da Constituio, sem, no entanto, comprometerem a cosmoviso
econmica social-democrtica que emerge do Texto Magno.
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Os nmeros exatos foram 35.089.998 votos para Fernando Collor, 31.076.364 para Lula, 986.446 votos em
branco e 3.107.893 votos nulos (cf. PORTO, Walter Costa. O voto no Brasil, p. 371).
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Cf. COMPARATO, Fbio Konder. Recolhimento forado, ao Banco Central, de saldos de contas bancrias. In:
Direito pblico: estudos e pareceres. So Paulo: Saraiva, 1996. p. 179-193.
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De acordo com o art. 14 da Lei n 1.079/1950, que trata do processo por crime de responsabilidade,
qualquer cidado pode denunciar o Presidente perante a Cmara dos Deputados.
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Pela Constituio, cabe Cmara dos Deputados autorizar, por 2/3 de seus membros, a instaurao de ao
por crime de responsabilidade contra o Presidente da Repblica (art. 51, I). O julgamento compete ao Senado
(art. 52, I), sob a Presidncia do Presidente do STF, sendo a condenao proferida por 2/3 dos senadores, para
a pena de perda do cargo e inabilitao para o exerccio de funo pblica, sem prejuzo das demais sanes
judiciais cabveis (art. 52, pargrafo nico).
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A deciso de continuidade do processo, tomada por 73 votos a 8, foi redigida pelo Ministro Sydney Sanches.
Nela consta que, tendo ficado extinto, pela renncia, o mandato presidencial do acusado, encerrou-se,
no Senado, o processo de impeachment, por ter ficado prejudicado, quanto sano, que poderia impor
a mesma extino (art. 52, pargrafo nico, da Constituio Federal). No mais, atingido o quorum de dois
teros, pela condenao do acusado, declaro que o Senado o condenou inabilitao, por oito anos, para o
exerccio de funo pblica, nos termos do mesmo dispositivo constitucional.
80
Contra a deciso do Senado, Fernando Collor de Mello impetrou no STF o Mandado de Segurana n 21.689/DF,
sendo Relator o Ministro Carlos Mrio Velloso. A sesso de julgamento ocorreu apenas em 6 de dezembro de
1993, e dela participaram oito Ministros do STF: Carlos Mrio Velloso, Ilmar Galvo, Celso Mello, Moreira Alves,
Octavio Gallotti, Seplveda Pertence, Paulo Brossard e Nri da Silveira. Os Ministros Sydney Sanches, Marco
Aurlio Mello e Francisco Rezek se julgaram impedidos ou suspeitos; o primeiro por ter conduzido o processo no
Senado, o segundo por ser parente de Collor e o terceiro por haver sido Ministro das Relaes Exteriores no seu
governo. O julgamento no STF deu empate: quatro ministros manifestaram-se pela concesso da ordem Ilmar
Galvo, Celso Mello, Moreira Alves e Octavio Gallotti , e os quatro demais pela denegao. O STF decidiu ento,
de forma polmica, suspender o julgamento e convocar os trs Ministros mais antigos do STJ, para desempate.
Em 16 de dezembro de 1993, os Ministros Willian Andrade Peterson, Jos Fernandes Dantas e Antnio Torreo
Braz manifestam o seu voto contrrio s pretenses do ento ex-Presidente Collor, ensejando a denegao da
segurana e a manuteno do ato do Senado. Para uma anlise crtica desta deciso, veja-se VIEIRA, Oscar
Vilhena. Supremo Tribunal Federal: jurisprudncia poltica, p. 109-120.
81
Sesso de 03.06.1988.
82
Cf. MARTINEZ-LARA, Javier. Building democracy in Brazil: the politics of constitutional change, p. 144145.
83
A antecipao foi questionada no STF pelo PT, atravs da ADIn 829-3/DF, Rel. Min. Moreira Alves, sob o
argumento de que a data do plebiscito representava limite material implcito ao poder de reforma. A ao foi
julgada improcedente em 14.04.93, por 8 votos a 3.
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A cientista poltica Maria Vitria Benevides, em artigo jornalstico publicado sobre o tema, afirmou que teria
ocorrido um verdadeiro insulto ao bom-senso na confeco da cdula. Entre outras impertinncias, persiste o
risco de vermos votado um mostrengo como monarquia presidencialista. Mais uma vez, o mundo se curvar
diante de nossa imaginao criadora (apud PORTO, Walter Costa. O voto no Brasil, p. 393).
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Cf. MELO, Marcus Andr. Reformas constitucionais no Brasil: instituies polticas e processo decisrio. Rio
de Janeiro: Revan, 2002. p. 59-76.
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Diante deste quadro poltico, haviam surgido trs teses jurdicas sobre a
reviso87. Para a primeira, ela no teria cabimento, pois s deveria ocorrer se o
povo tivesse, no plebiscito, decidido por mudana na forma ou no sistema de
governo. O propsito da reviso, para esta corrente, seria to somente o de adequar
o Texto Constitucional, de forma mais fcil, s eventuais mudanas decididas
pelo eleitorado no plebiscito. Como o povo decidira no plebiscito manter o
mesmo sistema poltico, no caberia a realizao de reviso constitucional. A
segunda tese era a de que a reviso e o plebiscito seriam institutos independentes,
e que, portanto, a primeira ocorreria independentemente de qualquer alterao
definida em via plebiscitria. Alm disso, para os adeptos desta interpretao, a
reviso no estaria sujeita ao respeito s clusulas ptreas, que limitariam apenas
as emendas constitucionais, elaboradas de acordo com o procedimento previsto
no art. 60 da Constituio. A posio intermediria, que prevaleceu na reviso,
e foi confirmada pelo STF88, era no sentido de que a reviso deveria ocorrer,
independentemente do resultado do plebiscito, mas que teria de respeitar todas
as clusulas ptreas, bem como o resultado da consulta plebiscitria.
Sem embargo, por diversas razes, a reviso constitucional, que teve
como Relator o Deputado Nelson Jobim, acabou revelando-se um fiasco, com
a aprovao de pouqussimas mudanas no Texto Magno. Apesar de terem
sido apresentadas mais de 17.000 propostas de alterao da Constituio,
apenas 6 foram aprovadas pelo Plenrio, representando mudanas pontuais no
Texto Constitucional, que consubstanciaram as Emendas de Reviso ns 1 a
689. Entre os fatores que contriburam para tal fracasso, pode-se citar: a falta
de liderana do governo no processo90; o boicote dos partidos de esquerda; o
fato de que, no decorrer da reviso, o Congresso atravessou grave crise, com a
CPI do Oramento, que desvendou esquema de corrupo envolvendo diversas
lideranas parlamentares; e a aproximao das eleies de 199491.
Em janeiro de 1994, o governo Itamar Franco lana o Plano Real, elaborado
por equipe liderada pelo seu Ministro da Fazenda, Fernando Henrique Cardoso,
para enfrentar a espiral inflao que comprometia gravemente a economia
nacional. O Plano obtm grande xito e, na esteira do seu sucesso, Fernando
Henrique Cardoso, lanado candidato sucesso de Itamar pelo PSDB, consegue
se eleger ainda em 1 turno, tomando posse em 1 de janeiro de 199592.
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Entre elas, a mais relevante foi a que reduziu o mandato presidencial de 5 para 4 anos (Emenda de Reviso n 5).
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O governo do Presidente Itamar Franco s se mobilizou intensamente para aprovar a Emenda de Reviso n
1, que criou o Fundo Social de Emergncia, retirando recursos provenientes da arrecadao tributria do bolo
que, pelo texto originrio da Constituio, seria partilhado com estados e municpios.
91
Cf. MELO, Marcus Andr. Op. cit., p. 60-68; COUTO, Cludio Gonalves. A longa constituinte: reforma
do Estado e fluidez institucional no Brasil. Dados, v. 41, n. 1, 1998; e MARTINEZ-LARA, Javier. Building
democracy in Brazil: the politics of constitutional change. Op. cit., p. 188-189.
92
Fernando Henrique Cardoso foi eleito com 54,28% dos votos vlidos. Em segundo lugar, ficou o candidato
do PT, Luis Incio Lula da Silva, com 27,04% dos votos (cf. PORTO, Walter Costa. O voto no Brasil,
p. 372).
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O programa de privatizaes fora iniciado ainda durante o Governo Collor, com a edio da Lei n 8.031/1990,
mas se intensificou na gesto de Fernando Henrique Cardoso, com a alienao de grandes empresas estatais,
como a Vale do Rio Doce e a Telebrs, em meio a intensa controvrsia poltica e disputa judicial.
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Fernando Henrique Cardoso obteve neste pleito 53,06% dos votos vlidos, e Lula, que ficou em segundo lugar,
teve 31,71% destes votos (cf. PORTO, Walter Costa. O voto no Brasil, p. 372).
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No primeiro turno, o candidato do PT teve 46,47% dos votos vlidos, contra 23,19% obtidos por Serra. Em
segundo turno, Lula teve 61,28% dos votos vlidos, contra 39,725 do seu adversrio.
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CONCLUSO
Desde que a Constituio de 1988 foi editada, o Brasil tem vivido um
perodo de normalidade institucional, sem golpes ou quarteladas. As crises
polticas que surgiram neste intervalo tm sido resolvidas com base nos
instrumentos previstos pela prpria Constituio. As instituies constitucionais
tm funcionado regularmente algumas melhor do que outras, como natural.
As foras polticas importantes parecem aceitar as regras do jogo constitucional,
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No primeiro turno, Lula obtivera 48,61% dos votos vlidos, contra 41,64% alcanados por Alckmin. No
segundo turno, ele elegeu-se com 60,83% dos votos vlidos, contra 39,17% do seu oponente.
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