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Resumen
La poltica pblica de gasto en desarrollo social ha tomado relevancia en los ltimos aos en varios
pases de Amrica Latina y, en particular, en Mxico. Esta importancia se asocia con la creciente
desigualdad social y la concentracin de la riqueza, resultado de la aplicacin de las polticas neoliberales desde inicios de la dcada de los ochenta en Mxico.
El objetivo fundamental de este artculo es identificar los principales cambios que se han
realizado en materia de poltica pblica de gasto social en Mxico, mediante un anlisis comparativo entre el tipo y el monto del gasto en desarrollo social en dos periodos. El primero comprende de
1970 a 1982, durante el fin del modelo de sustitucin de importaciones. El segundo corresponde al
anlisis del gasto social ejercido por el gobierno mexicano en el contexto del modelo neoliberal,
despus de la crisis financiera de Mxico en 1995.
Nmero de clasificacin: jel: h53
Palabras clave: poltica pblica de gasto social, teora poskeynesiana, poltica neoliberal, reorientacin del papel del Estado.
Abstract
The public social development expenditure policy has been enforced in the last years in several
countries of Latin America and particularly in Mexico. These tendencies have been associated to
social inequality and the concentration of wealth, as a result of neo-liberal policies applied since the
beginning of the seventies in our country.
In this sense this article aims to identify the main changes which have been carried out in
the public social development expenditure policy in Mexico, by means of a comparative
analysis of the type and amount of the social development expenditure during two periods.
The first one spans from 1970 to 1982, during the end of the imports substitution pattern.
The second period involves the analysis of the social expenditure made by the Mexican government in the neo-liberal pattern framework, after the 1995 financial crisis in Mexico, through 2008.
Number of classification: jel: h53
Key words: Public social development expediture policy, neo-liberal policy, new axe state role.
*
Profesor-investigador de tiempo completo del posgrado en Economa, Facultad de Estudios
Superiores Aragn de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico [joslumm21@hotmail.com].
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Introduccin
La importancia de la poltica pblica de gasto en desarrollo social se ha incrementado en los ltimos aos en varios pases de Amrica Latina, y particularmente en
Mxico. La creciente desigualdad social y la concentracin de la riqueza registradas en dcadas pasadas, asociadas a la aplicacin de las polticas neoliberales
desde los aos ochenta, son factores que han incidido en la necesidad de fomentar
polticas de gasto social para estimular el desarrollo del pas.
La expansin del gasto en desarrollo social se ha convertido en un instrumento de las polticas pblicas por parte del Estado para reducir los niveles de
pobreza y desigualdad, acentuados por la aplicacin de polticas macroeconmicas.1 No obstante, las polticas de gasto social estarn acotadas por los lmites que
las polticas neoliberales imponen para mantener el equilibrio financiero del sector pblico y, con ello, la estabilidad en los precios. As, los alcances de la poltica de gasto social en la economa mexicana se vern mermados y, en consecuencia, se vislumbra una tendencia a aumentar las brechas de pobreza y desempleo.
La creciente migracin de la poblacin rural a las grandes ciudades del pas y
hacia Estados Unidos es una expresin de la agudizacin de la pobreza y de la
falta de oportunidades laborales y de mejora del ingreso.
El objetivo central de este artculo es identificar y analizar cules son los
principales cambios que se han realizado en la poltica pblica de gasto social en
Mxico. El estudio se realiza a partir de un anlisis comparativo de dos periodos
entre el tipo y monto del gasto en desarrollo social realizado. El primero corresponde a la ltima fase del modelo de sustitucin de importaciones de Mxico, de
1970 a 1982. El segundo periodo que se estudia es el posterior a la crisis de 1995,
en el contexto de la aplicacin de las polticas neoliberales.
Junto al anlisis comparativo del gasto social ejercido en Mxico segn
los dos modelos de crecimiento mencionados, se reflexiona sobre la necesidad
de reorientar el papel del Estado, con un enfoque terico poskeynesiano. En especial, este tema adquiere relevancia frente a los graves efectos de desarrollo
social que detectan las economas emergentes, asociados a la aplicacin de las
polticas neoliberales. En este contexto, nos preguntamos si existen diferencias
sustantivas en la naturaleza de las polticas sociales aplicadas en los dos modelos
de desarrollo y si se considera pertinente continuar con una poltica de gasto social en la que prevalecen las polticas neoliberales y el reducido crecimiento eco1
En efecto, en las grandes metrpolis, pero tambin en el pas en su conjunto, la pobreza creci
sustantivamente y, asociada a ella, se detecta un aumento considerable en los ndices de delincuencia.
Desde 1939 hasta inicios de la dcada de los ochenta, el crecimiento de la economa mexicana se caracteriz por una amplia participacin del Estado en la economa mediante la aplicacin del gasto pblico. Fundamentalmente ste se orient a la ampliacin de la infraestructura y de las empresas pblicas que se crearon
con el fin de fortalecer el crecimiento industrial sustitutivo de importaciones. El
Estado, a su vez, se caracteriz por ser protector, inversor y promotor del crecimiento de la economa. El enorme gasto pblico ejercido, en especial en los aos
setenta, super significativamente los ingresos, dando como resultado la existencia crnica del llamado dficit financiero:
La transformacin poltica y social de Mxico a raz de la Revolucin y el proceso de crecimiento econmico sostenido a partir de 1934 avalaban la favorable
opinin que sobre el pas tenan los inversionistas y los banqueros extranjeros,
sobre todo cuando ese crecimiento se combin con la estabilidad monetaria y la
de precios despus de 1954, y daban slido sostn al razonado optimismo y a
la confianza que sobre las posibilidades de desarrollo de Mxico tenan los capitales nacionales [Tello, 2007, p. 452.]
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ese sentido se dieron los elementos para fortalecer la posicin keynesiana en trminos de las imperfecciones del mercado y de la necesidad de intervencin del
Estado en la economa. As, se tena que:
en las economas realmente existentes casi nunca se cumplen los supuestos de la
competencia perfecta y, por lo contrario, lo comn es que los mercados no sean
mecanismos tan perfectos como los que describe un modelo ideal. En general,
los mercados presentan algunas imperfecciones, es decir, los mercados potencialmente pueden fallar en alcanzar los resultados eficientes y mucho menos llegan a resultados socialmente equitativos. Si los mercados fallan, entonces se abre
una posibilidad para corregir estas fallas a travs de la intervencin del Estado
[Tello, 2007, p. 452.]
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-1.6 -0.7
Supervit
0
-5
-3.6
-0.5
-2.4
-2.6
-4.7
-6.6 -7.0
-10
-4.6
-6.6-6.7
-7.4 -7.5
-8.6 -8.5
-9.6
-9.7 -9.5
-10.2
-14.1
-15
Dficit
-20
-0.1
-17.0
-16.0 -16.0
70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94
De esta forma se seala que parte del agotamiento del modelo de sustitucin de importaciones registrado a principios de la dcada de los ochenta es
producto de la fuerte restriccin presupuestaria que mantena el sector pblico de
la economa y que se reflejaba en un fuerte crecimiento del dficit financiero, dada
la imposibilidad que se mantena por elevar los ingresos pblicos. Imposibilidad
debida a la existencia de una poltica deliberada de subsidio al sector privado por
medio de los precios de los bienes y servicios que produca el sector pblico con
un alto impacto de difusin en el aparato industrial y de servicios, tales son los
casos, por ejemplo, de la gasolina, luz elctrica, transporte ferroviario, transporte
martimo, productos de consumo popular como la leche, el maz, entre otros,
lo cual evidentemente dio como resultado una fuerte presin sobre las finanzas
pblicas por el lado de los ingresos que tuvieron que ser compensados mediante
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un endeudamiento pblico externo para compensarlos, dado que el gasto no se redujo sustancialmente durante ese periodo. Tal es el caso del gasto destinado a los
aspectos sociales como la salud, la seguridad pblica, el transporte, la educacin,
la produccin para la alimentacin popular va la Conasupo, que presionaron sin
duda las finanzas pblicas. Vase la grfica 2.
Grafica 2. Mxico: Gasto del sector pblico en desarrollo social
(porcentaje del pib)
9.2
8.1
6.3
6.3
6.7
7.3
7.8
7. 8
8.4
9.1
8.1
5.3
4.5
La fuerte influencia que ejercieron en los gobiernos de Amrica Latina los organismos financieros internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el
Banco Mundial durante la dcada de los ochenta respecto a la poltica econmica
a seguir (cuya recomendacin giraba en torno a la adopcin de un modelo de
crecimiento basado en la apertura de la economa y a la disciplina fiscal del Estado, y que fue institucionalizado de alguna manera con el Consenso de Washington en 1989) afectara de manera significativa el papel que el Estado haba tenido
durante el modelo de sustitucin de importaciones respecto al nuevo modelo que
se definira como neoliberal y que estara caracterizado por una fuerte disminucin de su injerencia en la economa.
1. La poltica monetaria
Se oblig al mantenimiento de una estricta disciplina fiscal con fines de estabilizacin de precios y del tipo de cambio, bajo lineamientos de corte monetarista
que actuaran sobre la base monetaria y, por tanto, sobre el crdito interno (vase
grfica 3) y la tasa de inters del mercado interno, con lo cual se limitaba el crecimiento de la demanda agregada y, en consecuencia, el potencial de crecimiento
en la economa.
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650
550
Crdito interno negativo
450
350
250
Base monetaria
150
50
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fuente: Elaborada con base en datos del Banco de Mxico.
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
88
89
90
Supervit
91
-1.5
-0.7
0.1
92
93
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Con dicho proceso, al final de cuentas se establece entonces que la participacin del Estado en la economa pone en riesgo la estabilidad macroeconmica, dado que presiona la demanda de liquidez en la economa, y por consecuencia
los esfuerzos del banco central por estabilizar el crecimiento de dicha liquidez.
Dicho planteamiento coincide con los postulados monetaristas que fueron recomendados mediante el Consenso de Washington desde 1989 y que suponen entonces que:
En este sentido, se puede desprender como dichas polticas que postulaban como uno de sus mayores mritos, la reactivacin acelerada del crecimiento
econmico, sin embargo, a medida que avanza el modelo neoliberal se observa un
deterioro en los indicadores econmicos en trminos de su tasa de crecimiento, e
incluso del deterioro del gasto social con fines de abatimiento de la propia pobreza que genera la aplicacin del modelo neoliberal. As tenemos que las magnitudes de los retrocesos se manifiestan en:
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
2004
2007
107
108
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
2004
2007
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
-5.0
1995 J 1996 J 1997 J 1998 J 1999 J 2000 J 2001 J 2002 J 2003 J 2004 J 2005 J
Fuente: Elaborada con base en datos del imss.
*Respecto al crecimiento total.
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111
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5
Otros neochartalistas que coinciden con este enfoque se encuentran principalmente en Forstater
(2001) y Tcherneva (2005).
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de una mayor participacin del Estado en la economa, sino de que ste se oriente a promover acciones tendientes a mejorar la regulacin en el funcionamiento
del mercado nacional mediante acciones negociadas con el sector privado de la economa, buscando mejorar las condiciones de produccin, competitividad de la
industria, eficiencia en el funcionamiento del sector financiero y bancario, promocin del empleo y, finalmente, mejoramiento de las condiciones sociales y de
vida de la poblacin mexicana. Lo anterior, dado que el modelo econmico basado totalmente en el funcionamiento del mercado no ha resultado, y por lo contrario, ha elevado las condiciones de pobreza, de deterioro social, falta de seguridad
social adems de haber incrementado el desempleo y la desigualdad en el desarrollo regional entre el norte y sur de nuestro pas.
Por tanto, el concepto de reorientacin en la funcin del Estado en la
economa no slo comprende acciones de carcter econmico, sino tambin de
tipo social, que tiendan a ser acordes a las condiciones de crecimiento con una
mejora en la distribucin del empleo y en la distribucin de la riqueza generada
actualmente en la economa con la optimizacin, adems, de una reforma fiscal
integral con carcter social y no solamente en beneficio de los que ms ganan o
bien de que su objetivo sea en s mismo el aumento de los ingresos tributarios,
sino que dicha reforma debe tener un carcter distributivo y social en el aumento
de los ingresos fiscales del gobierno federal.
No avanzar en esta perspectiva puede llevar a nuestro pas a incrementar
el descontento social y poltico que actualmente se ha empezado a reflejar en
varios pases de Amrica Latina, en donde sus sociedades ya han empezado a
optar por la eleccin de gobiernos con visiones sociales, en donde el Estado desempea un papel importante en el proceso de negociacin a fin de mejorar las
condiciones econmicas de sus sociedades, como es el caso reciente del gobierno
boliviano que llev a cabo la nacionalizacin de la industria petrolera.
Finalmente, considerando la visin poskeynesiana de la importancia del
financiamiento al sector real de economa para promover el ingreso, el empleo y
en consecuencia el ahorro, sta debe ser promovida a partir del nuevo papel del
Estado mediante su reorientacin ya que, como se ha observado en ms de veinte
aos, el mercado no es el mejor asignador ni de precios ni de recursos, sobre todo
en una economa emergente; por tal razn, resulta muy importante que el Estado
establezca acciones tendientes a la regulacin, a fin de reducir las imperfecciones
que existen en mercados expuestos a la globalizacin, sin ningn respaldo del
Estado, en promocin de la inversin y el empleo en nuestro pas.
Asimismo, se deber promover el gasto de inversin federal, estatal y municipal, sin que ello provoque desequilibrios en las finanzas pblicas, sino ms
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bien haciendo un uso racional de los recursos del gobierno federal con la reduccin
en el crecimiento del endeudamiento pblico interno y ampliando el margen de
maniobra del gasto pblico no programable que permita incrementar el gasto
de inversin, junto con regulaciones especficas a las tasas activas, a la creacin de
fondos de inversin en manos del Banco de Mxico, al logro de un uso productivo
del fondo de ahorro para el retiro de los trabajadores mediante la regulacin especfica a las Siefores y Afores, que actualmente estn en manos del sector bancario.
Conclusiones
En esta investigacin se analizan los cambios que ha padecido la poltica de gasto de desarrollo social en Mxico, en el contexto del modelo neoliberal. Se seala que con el modelo de sustitucin de importaciones prevalecan polticas econmicas de corte keynesiano que apoyaban la intervencin del Estado en la
economa, empleando el gasto gubernamental como motor de crecimiento econmico. Por tal razn, en las polticas pblicas, el gasto social, el gasto en infraestructura y el gasto en inversin tenan una fucin relevante.
En el modelo neoliberal, regido por polticas de corte monetarista, se considera que los mercados funcionan de forma eficiente siempre y cuando se les
deje actuar libremente, sin intervencin gubernamental. Los ejes de la poltica
neoliberal se sustentan en la liberalizacin financiera, la liberalizacin comercial
y la liberalizacin econmica. Las polticas neoliberales en Amrica Latina fueron fomentadas e impulsadas a partir de lo que se conoce como el Consenso de
Washington, cuyos principales exponentes afirmaban que con la instrumentacin de las polticas neoliberales se lograra: a) aumentar el nivel de competencia,
b) combatir la inflacin, y c) consolidar un crecimiento econmico estable que
generara fuentes de empleo.
No obstante, en Mxico, los niveles de pobreza, de desempleo y de desigualdad del ingreso se han agudizado a partir de la entrada en vigor del modelo neoliberal, propiciando as la inestabilidad en el crecimiento econmico, y
todo ello se traduce en un proceso de desarrollo que deteriora las condiciones
de vida de la poblacin.
Frente a tal panorama este ensayo present una propuesta de reorientacin del Estado para fortalecer su carcter anticclico, mediante la instrumentacin de polticas pblicas, como de infraestructura y de desarrollo, que
fortalezcan al mercado interno y promuevan la creacin de empleos. Por tanto, se expone la instrumentacin de una poltica de gasto pblico que no se
convierta en un paliativo para disminuir la pobreza y la desigualdad del ingreso, sino ms bien en una poltica pblica que sea un motor de crecimiento.
En este contexto, se analiz la viabilidad que puede tener en Mxico la
poltica de empleador de ltima instancia (elr) propuesta por los poskeynesianos,
ya que dichos programas han sido exitosos en los pases en los que han sido instrumentados, como Argentina e India.
Es importante sealar, por un lado, que un programa de empleador de
ltima instancia puede crear efectos positivos en la economa mexicana, como
pleno empleo, mayor crecimiento, estabilidad de precios, disminucin de la pobreza, mejor distribucin del ingreso, etc., y, por el otro, que dichos beneficios
son mayores que el costo poltico que genera su instrumentacin. Por tanto, en
Mxico es econmicamente viable y factible la instrumentacin de un programa
elr que mejore las condiciones de vida de los mexicanos.
Por reorientacin de la funcin del Estado en la economa entenderemos
no el regreso a las prcticas de intervencin estatal derivadas del planteamiento
keynesiano, sino su participacin en la regulacin de la actividad econmica.
En este sentido, es necesario el mantener sectores estratgicos en poder
del Estado a fin de evitar presiones inflacionarias o insuficiencia de oferta por
efecto de la transferencia de su propiedad al sector privado; asimismo, que el
Estado proporcione servicios de salud pblica, seguridad y educacin bsica, renglones que no pueden quedar en manos del sector privado de la economa debido
a que este sector no tendra la capacidad de atencin de estos servicios.
Finalmente, con la intencin de corregir las imperfecciones del mercado
que dan lugar a la constitucin de monopolios, oligopolios y otras formas de
mercado que impiden la formacin de precios y asignacin de recursos eficientes,
el Estado est obligado a establecer normas y acciones de regulacin que busquen
reducir estos desajustes. Por ejemplo, ante el proceso de globalizacin y desregulacin del sector financiero mexicano que ha dado lugar a la conformacin de un
mercado oligoplico, es necesario establecer normas que regulen de manera directa los niveles de tasas de inters tanto pasivas como activas, a fin de que el
sector financiero se convierta en un promotor del financiamiento al sector productivo y, por ende, del desarrollo econmico de largo plazo en Mxico.
Asimismo, frente a una generacin insuficiente de empleos en la economa mexicana debido a los problemas que enfrentan las pequeas y medianas
empresas, es necesario establecer programas de apoyo financiero a partir de la
banca de desarrollo y del fomento de la inversin pblica, y posibilitar un efecto
multiplicador de la inversin que mejore las expectativas de inversin del sector
privado en la generacin de empleos.
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Por otra parte, es necesario establecer lineamientos en las polticas pblicas que si bien no logran el ptimo de Pareto busquen con su implantacin disminuir la brecha cada vez ms grande entre ricos y pobres en la sociedad mexicana
mediante la aplicacin de un programa nacional de apoyo a la poblacin con niveles de ingresos inferiores a los dos salarios mnimos mensuales, con el fin de
mejorar su calidad y expectativas de vida, sobre todo en la regin sur de nuestro
pas.
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Estabilidad de Precios), 19 de septiembre.
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Colaboradores
Graciela Gutman
Licenciada en economa poltica, actualmente se desempea como profesora en
la Universidad Nacional de Buenos Aires, en Argentina; es vicedirectora e investigadora principal del Centro de Estudios Urbanos y Rurales-Consejo Nacional
de Investigaciones Cientficas (ceur-conicet).
Pablo Lavarello
Doctor en economa. Actualmente se desempea como profesor de la Universidad
de Buenos Aires en Argentina e investigador del ceur-conicet.
Jos Luis Martnez Marca
Doctor en economa, maestro en economa financiera y licenciado en economa
por la unam. Sus lneas de investigacin son: rea terico-metodolgica en polticas pblicas como: poltica monetaria y banca comercial, as como en finanzas
pblicas y moneda y finanzas. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores del conacyt, nivel I. Actualmente se desempea como profesor titular B definitivo de tiempo completo del Posgrado en Economa de la fes-Aragn unam, en
las materias de Moneda y finanzas II y Finanzas pblicas, y tambin es profesor
de asignatura B definitivo en las materias de Economa financiera y estructura
econmica en la licenciatura en economa.
Alejandro Bello
Doctor en organizacin de empresas. Ha sido profesor visitante en la Universidad Autnoma de Barcelona. Sus lneas de investigacin se enfocan al anlisis
econmico y estratgico de sectores energticos, principalmente de hidrocarburos lquidos. Algunas de sus investigaciones ms recientes han sido presentadas
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Colaboradores
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