PRINCPIO DA PRECAUO NO BRASIL APS A RIO-92: IMPACTO

AMBIENTAL E SADE HUMANA

GUILHERME FARIAS CUNHA1, CATIA REGINA CARVALHO PINTO2, SERGIO
ROBERTO MARTINS3, ARMANDO BORGES DE CASTILHOS JR4

Introduo
O Estudo de Impacto Ambiental (EIA), documentado no Relatrio de Impacto
Ambiental (RIMA), necessrio para a obteno do licenciamento para uma determinada
atividade em todo o Brasil.
Os roteiros bsicos para elaborao do EIA/RIMA so compostos por informaes
gerais, caracterizao do empreendimento, rea de influncia, diagnstico ambiental da
rea de influncia (meio fsico, biolgico e antrpico), anlise dos impactos ambientais,
proposio de medidas mitigadoras e programa de acompanhamento e monitoramento
dos impactos (BRAGA et al., 2005). No meio antrpico, prope-se a abordagem da
organizao social na rea de influncia, nela incluindo o tema sade. Viegas et al. (2011),
analisando o componente sade em seis EIA, concluram que na maioria dos estudos os
riscos sade so mencionados, mas no detalhados, as informaes epidemiolgicas e
toxicolgicas so raramente abordadas, e os dados de sade utilizados no so precisos.
Silva et al. (2010), no estudo sobre a Refinaria do Nordeste, analisam a interrelao
entre sade, trabalho e ambiente, constatando que no respectivo EIA/RIMA houve uma
postergao de anlise dos riscos para os trabalhadores, comunidade e sade pblica.

Mestre em Engenharia Ambiental pela Universidade Federal de Santa Catarina. Professor Adjunto IV do Departamento de
Engenharia Sanitria e Ambiental da Universidade Federal de Santa Catarina, Centro Tecnolgico, Campus Universitrio Trindade - Caixa Postal 476; fone 48-37219597. Florianpolis - SC - Brasil - CEP: 88040-970. E-mail: guilherme@ens.ufsc.br
2
Doutora em Engenharia Ambiental pela Universidade Federal de Santa Catarina. Professora Adjunto I do Centro de
Engenharia da Mobilidade da Universidade Federal de Santa Catarina - Caixa Postal 476; fone 48-37219597. Florianpolis
- SC - Brasil - CEP: 88040-970. E-mail: catia@ens.ufsc.br
3
Doutor em Agronomia pela Universidad Politcncia de Madrid. PNVS/CAPES (UFFS), Professor do Programa de PsGraduao em Engenharia Ambiental do Departamento de Engenharia Sanitria e Ambiental da Universidade Federal de
Santa Catarina, Centro Tecnolgico, Campus Universitrio - Trindade - Caixa Postal 476; fone 48-37219597. Florianpolis
- SC - Brasil - CEP: 88040-970. E-mail: martinss@brturbo.com
4
Doutor em Gesto e Tratamento de Resduos Slidos Urbanos, INSA de Lyon, Franca, 1988. Professor Associado III do
Departamento de Engenharia Sanitria e Ambiental da Universidade Federal de Santa Catarina, Centro Tecnolgico,
Campus Universitrio - Trindade - Caixa Postal 476; fone 48-37219597. Florianpolis - SC - Brasil - CEP: 88040-970.
E-mail: borges@ens.ufsc.br
1

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Cunha, Pinto, Martins e Castilhos Jr.

Na sua dissertao de mestrado, Cancio (2008) aplica uma matriz em nove estudos
de impacto ambiental de usinas hidreltricas (UHE), concluindo que os estudos de impacto
ambiental apresentam deficincias devido incipiente abordagem e consistncia das
questes de sade contempladas.
Fruto da Conferncia Rio-92, A Declarao do Rio, em seu Princpio 15, considera
a importncia da aplicao do Princpio da Precauo para a preservao da qualidade
ambiental. Fundamentado na Declarao do Rio, os estudos de impacto ambiental utilizam
o Princpio da Precauo para preservar o meio ambiente, quando se depara com o
imprevisvel dentro do atual conhecimento cientfico.
Os interessados nos empreendimentos em construo costumam recorrer
judicialmente contra a aplicao desse princpio. Entretanto, uma jurisprudncia em
direito ambiental foi criada em todos os nveis, at o Supremo Tribunal Federal, a favor
do uso do Princpio da Precauo.
O fato de uma alterao ambiental poder provocar doena nas pessoas um
argumento muito forte para impedir a implantao de empreendimentos. Neste
sentido, os estudos de impacto sade geralmente so incipientes, excluindo neles
a aplicao do Princpio da Precauo. A justificativa a de que os riscos sade
provocados pelos empreendimentos se devem a emisses potencialmente prejudiciais
sade, e que devem ser medidas. Como medi-las previamente implantao do
empreendimento?
O documento final da Rio+20 focado em uma proposta poltica que reafirma
os princpios da Rio-92 sobre desenvolvimento sustentvel, sem, no entanto apresentar
consideraes sobre suas aplicaes ao longo dos anos ou estratgias para implementlos. A trajetria da aplicao do Princpio da Precauo durante os 20 anos aps a
Conferncia, est ligada ao sucesso da sua interpretao dada pelo direito ambiental e
nos tribunais.
Este texto descreve os componentes necessrios para um desenvolvimento
sustentvel a partir das proposies da Rio-92. As informaes foram obtidas atravs de
um estudo bibliogrfico e documental. Para isso, foram pesquisadas bibliografias como
teses, dissertaes, legislaes, trabalhos tcnicos, estudos de direito ambiental e pareceres
do Supremo Tribunal Federal.
Prope-se neste estudo que o Princpio da Precauo, j aplicado no EIA, seja
tambm aplicado nas anlises de impacto sade. Para isso, faz-se uma abordagem de
tpicos que situam o homem, luz do direito ambiental: o meio ambiente; o ambiente como
direito fundamental do homem; a convivncia do deste com um ambiente sustentvel;
a considerao da biodiversidade e a resilincia desse ambiente; a imprescindvel
participao social nos debates sobre o ambiente; a aplicao do Princpio da Precauo
nos atuais EIA e, a proposta para a aplicao do Princpio da Precauo tambm nos
estudos de impacto sade.

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A interrelao entre o homem e o meio ambiente

O meio ambiente
O modelo praticado de explorao ambiental, na busca do desenvolvimento
socioeconmico, tornou-se insustentvel; esse modelo no comporta as novas necessidades
da relao homem-natureza, posterior revoluo cientfico-industrial, devido aos efeitos
provocados no meio ambiente.
A explorao ambiental irracional, iniciada com a industrializao no sculo XIX
e intensificada atravs dos anos at nossos dias, est intimamente ligada ao consumo.
A sociedade da economia globalizada promove o consumo sem regras, privilegiando o
interesse individual em detrimento do interesse ambiental da coletividade (LEITE, 2010). A
desconexo entre economia e natureza ocasionou a desvinculao da economia da sociedade,
considerando essa desvinculao num sentido mais amplo, do social, do tico e do poder.
Assim, a economia passa a influenciar e a condicionar as relaes institucionais,
as organizaes, a relao dos pases e dos cidados (MARTINS, 2004).
A partir de 1950, foi registrada uma srie de desastres ambientais em todo o mundo,
provocando gravssima degradao ambiental e ocasionando doenas e at a morte
de milhares de pessoas que viviam nessas reas degradadas, como o derramamento de
petrleo na costa norte da Frana; a morte de peixes em lagos suecos; o acidente qumico
em Bophal, na ndia; o desastre nuclear de Chernobyl, na Unio Sovitica. Esses eventos
comeam a evidenciar que a vivncia desse paradigma exploratrio ambiental agride no
s o ambiente, mas tambm o homem que ali vive.
A Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, realizada em
junho de 1972 em Estocolmo, tornou a preocupao sobre o ambiente uma questo de
relevncia internacional, de responsabilidade de todos os pases.
Em 1983, a Assembleia Geral da Organizao das Naes Unidas (ONU) criou
a Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD), tambm
conhecida como Comisso Brundtland, que promoveu audincias ao redor do mundo e
produziu o relatrio final intitulado Nosso Futuro Comum.
Com a aprovao do Relatrio Brundtland (1987), buscou-se romper o paradigma
de desenvolvimento aliado explorao ilimitada dos recursos naturais e explorao do
homem nas regies mais pobres do planeta, como meio de alcanar o sucesso econmico.
A Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento
(CNUMAD), tambm conhecida como Cpula da Terra ou Rio-92, realizada no Rio
de Janeiro em 1992, coloca o ser humano no centro das preocupaes relacionadas ao
desenvolvimento sustentvel, considerando o homem participante da diversidade biolgica
existente no ambiente. A Rio-92 impulsiona a luta por uma nova ordem sustentvel, de
equilbrio com a natureza, atravs da Agenda 21 e a Declarao do Rio.
Na Rio+20, os pases renovaram seus compromissos com o desenvolvimento
sustentvel: o incentivo economia verde; a necessria abordagem global da
sustentabilidade; o suceder dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) atravs
dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel (ODS); aes de desenvolvimento humano
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e combate pobreza; estratgias para financiamento do desenvolvimento sustentvel;

produo e consumo sustentveis; fortalecimento das tecnologias ambientalmente
saudveis; uso de novos indicadores para medir o crescimento.
O meio ambiente como direito fundamental do homem
Os seres humanos tm direito a uma vida saudvel e produtiva, em harmonia com
a natureza (Princpio 1 da Declarao do Rio).
Considerar o direito ao meio ambiente como direito humano fundamental
conceb-lo como um novo modelo epistemolgico que conjuga a existncia humana e a
garantia da sua qualidade de vida agora e para as geraes futuras (VULCANIS, 2010).
Esta considerao a prtica da definio de desenvolvimento sustentvel apresentada
pelo Relatrio Brundtland em 1987. Vulcanis (2010) agrupa os direitos fundamentais de
primeira gerao (direitos de liberdade), direitos fundamentais de segunda gerao (direitos
sociais) e direitos fundamentais de terceira gerao (direitos da solidariedade humana),
em que estariam includos os direitos ao meio ambiente.
Os princpios de direito ambiental foram originados principalmente a partir da
Declarao de Estocolmo sobre Meio Ambiente (1972), como o princpio da prudncia
ou cautela, princpio da responsabilidade, princpio do poluidor-pagador e o princpio da
cooperao entre os Estados.
O direito humano ao ambiente ecologicamente equilibrado reconhecido em
convenes e documentos internacionais, a partir da Declarao da Rio-92. Atualmente,
o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado um direito humano que
no se enquadra nem no pblico nem no privado, como o direito solidariedade,
autodeterminao dos povos e paz. Os bens ambientais tornam-se assim bens de interesse
pblico, independente de serem propriedade pblica ou privada (SANTILLI, 2010).
O direito ao meio ambiente constitudo por direitos formalmente reconhecidos
como direitos fundamentais e direitos materialmente fundamentais. A Constituio
Brasileira de 1988 apresenta uma srie de princpios, explcita ou implicitamente,
como o princpio da primariedade do meio ambiente, da explorabilidade limitada da
propriedade, do uso sustentvel dos recursos naturais, da preveno, do poluidorpagador, do usurio-pagador e da funo ecolgica da propriedade (BENJAMIN, 2007).
Os direitos fundamentais buscam a dignidade, a liberdade e a igualdade humanas,
j o direito ambiental est contido no conceito de direitos humanos fundamentais, pois
busca a qualidade do ambiente para uma vida digna para todos. Quando o conhecimento
cientfico no possui informaes necessrias para garantir a preservao desse ambiente
como um direito fundamental do homem, a aplicao do Princpio da Precauo tem sido
uma medida eficaz na preservao do ambiente.
Condies de vida do homem num ambiente sustentvel
O ambiente o meio de onde o homem extrai os recursos essenciais sobrevivncia
e ao desenvolvimento socioeconmico e tambm o seu meio de vida, cuja integridade
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depende das funes ecolgicas essenciais vida. O recurso ambiental a capacidade do

ambiente de fornecer os recursos fsicos necessrios, continuando a sua funo de suporte
vida (SNCHEZ, 2006). A degradao ambiental altera o meio ambiente, deixando-o
empobrecido para o fornecimento dos recursos indispensveis ao homem e restringindo o
meio de vida essencial para as funes ecolgicas de todas as formas de vida. A necessidade
de se ordenarem as atividades humanas, de forma que o impacto ambiental promovido
por elas no venha a comprometer a vida essencial nesse ambiente, visando preservar essa
fonte finita e esgotvel de recursos e vida, de compreenso universal. Essa compreenso
da necessidade da preservao ambiental levou os pases a adotarem polticas e legislaes
conforme suas realidades econmicas, sociais e culturais.
Destaca-se a preocupao com o meio ambiente na Europa, onde o Direito do
Ambiente antecedeu-se Constituio Europeia, cujo objetivo no era apenas a realizao
do mercado comum, mas tambm a proteo do ambiente, de forma a fundamentar
juridicamente a competncia comunitria em matria ambiental, que assegurasse um
desenvolvimento sustentvel (CANOTILHO, 2007). No Brasil, a Lei 6.938/81, que
dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, define o meio ambiente como o
conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica,
que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas. Em um processo evolutivo
relacionado com as constituies brasileiras anteriores, a Constituio de 1988 tem uma
viso antropocntrica alargada, ou seja, ela garante a integridade do ambiente para
utilizao humana (antropocentrismo), mas visando preservao do ambiente para a
presente e futuras geraes.
De acordo com a Constituio Brasileira, a responsabilidade da qualidade do meio
ambiente partilhada entre o poder pblico e a populao. O poder constitudo tem
apresentado dificuldades para a aplicao da legislao ambiental, com sua parcialidade
favorvel explorao insustentvel, no seu comprometimento com os detentores
inescrupulosos do poder econmico. A alienao da sociedade, por ignorar a importncia
de sua participao ou do seu dever de participar, tambm contribui para o impedimento
da aplicao da legislao ambiental em sua plenitude.
O bem ambiental de uso comum denominado de macrobem. O macrobem
um bem de todos, de natureza difusa, no se caracterizando nem como bem pblico,
muito menos como bem privado, mas pertencente a uma categoria de bem imaterial,
dotado das caractersticas da indisponibilidade, da inapropriedade e da indivisibilidade
(DUARTE, 2008). Os microbens compreendem a flora, a fauna, a gua, o solo e o ar,
compondo o macrobem. Com a proteo desses componentes do microbem em si,
est-se protegendo o meio ambiente como um todo, como bem imaterial.
O uso equilibrado, ou sustentvel, do ambiente garante o homem harmonicamente
integrado ao ambiente, garante o sustento e o acesso aos produtos necessrios
sobrevivncia, com lazer e servios pblicos oferecidos universalmente a todos. A
sustentabilidade ambiental obtida com a harmonia das atividades econmicas, sociais
e culturais inseridas nesse ambiente.
A tutela do meio ambiente expressa na Constituio renova o direito de propriedade
e dos direitos de us-la, tornando-se, entretanto, uma apropriao indevida quando seu uso
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promove a degradao ambiental, comprometendo as geraes, ou seja, as coletividades

presentes e futuras (BENJAMIN, 2007). Como garantir essa sustentabilidade ambiental
quando, usando o argumento do direito de propriedade, o autor da degradao provoca
alterao ambiental com danos no comprovados sobre o ambiente e sobre a sade
humana? A aplicao do Princpio da Precauo dispensa a necessria comprovao
desse comprometimento.
A considerao da biodiversidade e resilincia no uso do ambiente
A diversidade biolgica a variao de organismos vivos de todas as origens e os
complexos ecolgicos de que fazem parte, compreendendo ainda a diversidade dentro de
espcies, entre espcies e de ecossistemas (IANNI, 2008). Biodiversidade a distribuio
relativa das espcies em dado ambiente, compreendendo essa distribuio em quantidade,
frequncia, densidade, entre outros. A biodiversidade dos ecossistemas promove a mediao
dos fluxos de matria e energia e a manuteno da resilincia do ecossistema na ocorrncia
de eventos extraordinrios (SETZER et al., 2007). Segundo o Instituto Beijer de Economia
Ecolgica da Sucia, resilincia a quantidade de perturbaes que um ecossistema pode
absorver antes que ocorram mudanas fundamentais na sua estrutura, que o desloquem
de uma situao de estabilidade para outra. As atividades humanas, como a intensa
urbanizao, as extensas monoculturas agrcolas, as emisses de resduos, a explorao
desenfreada de flora e fauna, provocam a diminuio da biodiversidade, ocasionando a
perda de resilincia, fragilizando os ecossistemas e alterando a sua estabilidade. Quando
a resilincia estiver no limite do aceitvel, a adio de novas atividades humanas poder
comprometer a qualidade de vida da populao e, mais especificamente, a sade humana.
Entretanto, como medir esse limite aceitvel da resilincia num ambiente j explorado pelo
homem? Na falta de condies tcnicas de medio desse limite, a aplicao do Princpio
da Precauo o argumento suficiente na preservao desse ambiente.
A participao social
Com a restaurao da democracia em muitos pases latino-americanos, aps terem
vivenciado regimes no democrticos por mais de 20 anos, a sociedade civil procurou
apropriar-se de novos espaos de participao. Posteriormente, houve tambm forte
modificao nas estruturas socioeconmicas desses pases, influenciada pela globalizao da
economia. A Declarao da Rio-92 manifesta a necessidade da participao social no seu
Princpio 10, tambm chamado de Princpio de Acesso. O acesso da pessoa informao
um dever de Estado, assim como a oportunidade de participao dos processos de decises.
O acesso informao compreende os procedimentos judiciais e administrativos, incluindo
as providncias tomadas para ressarcimento de possveis danos.
A concretizao do Princpio 10 ocorreu na Europa em 1998, com a assinatura pelos
pases da Comunidade Europeia do Convnio de Aarhus sobre o Acesso Informao,
a Participao Cidad para a tomada de Decises e a Justia em matria ambiental. Em
abril de 2008, 40 pases da Comunidade Europeia e sia Central haviam subscrito esse
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documento, que foi ratificado por mais de quarenta outros pases. A Comunidade Europeia
fez a aplicao de seus princpios na Diretiva Marco da gua (Directive 2000/60/EC).
O Brasil, na Constituio de 1988, j apresentara explicitamente uma proposta de
participao social no setor sade, em seu art. 198, inciso III, considerando a participao
social como uma diretriz dos servios de sade. A aplicao da Declarao do Rio no Brasil
acompanhou os novos espaos que a sociedade civil buscou, incentivada pela Constituio
de 1988. A Resoluo 01/86 do Conselho Nacional do Meio Ambiente-CONAMA, no
2 do art. 11, tambm j antecipara a participao social atravs das audincias pblicas,
para as discusses dos textos dos Relatrios de Impacto Ambiental.
Assim, a obrigatoriedade da publicidade de atos pblicos, das audincias pblicas,
seja para planejamento ou para questes ambientais, como das avaliaes de impacto
ambiental e, mais especificamente, dos EIA, tornou-se uma rotina no planejamento
em geral. A existncia da aplicao inadequada do Princpio de Acesso deve-se ao
desconhecimento que o cidado tem sobre seus direitos e a cultura do obscurantismo que
ainda persiste na administrao pblica (ACUN, 2009). Para o autor, maior transparncia
da gesto pblica e privada um ponto de partida para a efetivao do Princpio de Acesso.
O aprimoramento do estudo de impacto sade humana no estudo de impacto ambiental
poder motivar o cidado a participar das audincias pblicas, j que culturalmente a sade
um assunto de interesse maior da sociedade. A possibilidade da aplicao do Princpio
da Precauo para a preservao da sade humana deve ser amplamente divulgada na
sociedade para que ela possa compreender todas as potencialidades de riscos ambientais.
A aplicao do Princpio da Precauo nos estudos de impacto ambiental
A Lei 6.938/1981, que trata da Poltica Nacional do Meio Ambiente, apresenta
em seu art. 9 aes preventivas ambientais, estabelecendo os padres de qualidade
ambiental, o zoneamento ambiental, a avaliao de impactos ambientais e o licenciamento
e a reviso de atividades efetiva e potencialmente poluidoras. A Avaliao de Impacto
Ambiental (AIA) um instrumento ambiental consagrado, tanto para projetos que
envolvam execuo fsica de obras e processos de transformao, como para polticas e
planos estratgicos (MILAR, 2007).
A AIA compreende a elaborao do Estudo prvio de Impacto Ambiental (EIA)
e seu respectivo Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA). O EIA/RIMA, deve ser feito
de acordo com a normatizao apresentada na Resoluo 001/86 do CONAMA. De
acordo com o art. 6 dessa Resoluo, o estudo deve incluir o diagnstico ambiental
compreendendo o meio fsico, biolgico e socioeconmico; a anlise dos impactos do
projeto e suas alternativas; a definio das medidas mitigadoras dos impactos negativos;
a elaborao do programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos positivos
e negativos, indicando os fatores e parmetros a serem considerados. Braga et al. (2005)
apresentam o resumo de um roteiro bsico para elaborao do EIA/RIMA, como
informaes gerais, caracterizao do empreendimento, rea de influncia, diagnstico
ambiental da rea de influncia (meio fsico, biolgico e antrpico), anlise dos impactos
ambientais, proposio de medidas mitigadoras, e programa de acompanhamento e
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Cunha, Pinto, Martins e Castilhos Jr.

monitoramento dos impactos. No meio antrpico, prope a abordagem da organizao

social na rea de influncia, nela incluindo o tema sade.
Metodologias diferentes so empregadas para realizar o EIA, com destaque para
a Lista de Verificaes e as Matrizes. A Lista de Verificaes (checklists) abordada por
Snchez (2006), como uma lista dos impactos ambientais mais comuns associados a uma
grande variedade de projetos. O mtodo das Matrizes composto de duas listas dispostas
na forma de linhas e colunas. Uma das listas contm as atividades do empreendimento,
e a outra os principais componentes ou elementos do sistema ambiental.
O licenciamento ambiental o complexo de etapas que compem o procedimento
administrativo (incluindo a aprovao do respectivo EIA/RIMA), objetivando a concesso
da licena ambiental (FIORILLO, 2009). Todos esses procedimentos so instrumentos de
carter preventivo de tutela do meio ambiente, conforme o art. 9 da Lei 6.938/81. Neles so
identificadas as possveis emisses poluidoras e as medidas a serem tomadas para neutralizar
ou eliminar essas emisses no ambiente. A preveno fica caracterizada ao se saber que uma
nova atividade proposta causar danos ao ambiente e sade e que s poder ser executada
se medidas formais, de reconhecida eficincia, forem tomadas, desde a concepo do projeto,
a implantao da atividade e a manuteno dessa atividade. Apesar de esta preveno estar
formalizada em lei, o risco ambiental persiste na ocorrncia de fatores imprevisveis ou no
funcionamento inadequado das medidas propostas para eliminar ou neutralizar os riscos
de dano ambiental.
Existem problemas na identificao do nexo causal devido s dificuldades
apresentadas pelas teorias da causalidade quanto ao seu estabelecimento e devido aos
obstculos apresentados para a sua comprovao (LEITE, 2010). Ocorrem dificuldades
para estabelecer a coerncia cientfica da causa e efeito (causa nica, mltipla,
complexidade do ambiente, dificuldade da prova), na identificao do tempo necessrio
para manifestao do dano, na participao de diversos atores na ocorrncia do dano (ator
principal e secundrio, responsabilidade solidria entre os agressores e responsabilidade
passiva). O art. 942 do Cdigo Civil considera a responsabilidade de reparao solidria
quando houver mais de um autor responsvel pela ofensa ou violao do direito de outrem.
A legislao portuguesa tambm reconhece essas dificuldades, considerando no
art. 5 do Decreto-Lei 147/2008 o critrio da verossimilhana e de probabilidade na
apreciao da prova do nexo de causalidade de o fato danoso ser apto a produzir a leso
verificada. A interpretao de que sendo verossmil e plausvel, ento provvel o nexo
causal (OLIVEIRA, 2010).
No Tratado de Maastricht (1992), alm de ter sido criada a Unio Europeia,
foi adotado o Princpio da Precauo no Direito Ambiental Europeu. De acordo com
esse Princpio da Precauo, na dvida sobre a periculosidade de certa atividade para o
ambiente, decide-se a favor do ambiente e contra o potencial poluidor.
A Declarao do Rio apresenta esse critrio no seu Princpio 15:
Princpio 15. Com a finalidade de proteger o meio ambiente, os Estados
devero aplicar amplamente o critrio de precauo conforme suas
capacidades. Quando houver perigo de dano grave ou irreversvel,

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Princpio da precauo no Brasil aps a Rio-92

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a falta de certeza cientfica absoluta no dever ser utilizada como

razo para que seja adiada a adoo de medidas eficazes em funo
dos custos para impedir a degradao ambiental.

O Princpio da Precauo uma proteo antecipatria do ambiente e anterior ao

Princpio da Preveno, pois este requer que os perigos comprovados sejam eliminados
por aes a serem tomadas antes que o dano ambiental ocorra (CANOTILLO, 2007).
A efetivao do instituto da inverso do nus da prova, com o afastamento da simples
aplicao do art. 333, incisos I e II, do Cdigo de Processo Civil, a mais plausvel
consequncia normativa da aplicao do Princpio da Precauo no direito brasileiro
(SILVEIRA, 2004). Assim, quando h risco de dano ambiental, que poder se caracterizar
como de maior gravidade ou at mesmo irreversvel, a falta de comprovao cientfica
do possvel dano no poder ser utilizada como argumento para aceitar as atividades que
podero ocasionar degradao ambiental. A aplicao do Princpio da Precauo deve
ser considerada quando fica caracterizada a ausncia de absoluta certeza cientfica da no
ocorrncia do dano ambiental, da impossibilidade de identificar perigo de dano grave ou
irreversvel, da intolerabilidade da agresso ambiental, e tem como consequncia a inverso
do nus da prova no processo judicial, isto , o autor do risco potencial dever comprovar
que sua conduta no produzir danos ao ambiente. Ele se aplica bastando a dvida ou
incerteza de haver leso ao meio ambiente (ALVES, 2005). Se no ficar comprovado que a
atividade pretendida no danificar ou no alterar de forma intolervel as caractersticas
existentes do ambiente, o autor fica impossibilitado de exercer as atividades pretendidas.
A licitude da atividade adquirida quando as emisses provenientes da atividade
esto dentro dos padres estabelecidos pela autoridade administrativa. Esses padres
so mutveis com o tempo e com o avano do conhecimento cientfico e tecnolgico.
irrelevante a licitude da atividade, pois esta no afasta a responsabilidade do poluidor de
verificar permanentemente se a sua atividade ou no prejudicial ao ambiente. Esta a
interpretao da Lei 6.938/1981, perante a qual o poluidor deve assumir integralmente
todos os riscos oriundos de sua atividade (MILAR, 2007).
A inaplicao das causas de excluso da responsabilidade civil do autor do dano
ambiental ocorre mesmo se o dano ocorrer por razes excepcionais, por falha humana ou
tcnica, ou por manifestao imprevisvel da natureza.
Baseado nessas interpretaes, o Princpio da Precauo empregado pelos tcnicos
que realizam os estudos de impacto ambiental. A sua aplicao aceita tambm pelos
potenciais poluidores preocupados com o rigor da lei que d amparo aplicao do
Princpio da Precauo. Observa-se que a legislao brasileira (Constituio Brasileira,
1988; Cdigo Processo Civil, 1973; Lei Ambiental 6.938, 1981; Resoluo do CONAMA,
1986), assim como a legislao de grande parte dos pases, so anteriores Rio-92. A
formalizao do Princpio da Precauo proposta na Declarao do Rio no ocorreu
na legislao dos pases aps a Rio-92. Na Rio+20 no foi discutida uma estratgia
de sua insero na legislao desses pases. Houve uma evoluo muito grande na sua
interpretao jurdica ao longo dos vinte anos posteriores a Rio-92. Entretanto, a sua
formalizao legal consolidaria sua aplicao rotineira para os tcnicos, tomadores de
deciso e para a prpria sociedade.
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Proposta para a aplicao do Princpio da Precauo no estudo do impacto na sade humana

Para se realizarem os EIAs, encontram-se roteiros em que detalhada a preocupao
com o ambiente fsico e bitico, a condio socioeconmica e o bem-estar da populao
da rea a ser afetada por uma nova atividade. As crticas sobre a abordagem desses estudos
referem-se superficialidade com que o tema da sade humana tratado, geralmente
restrito capacidade instalada dos servios ambulatoriais e hospitalares existentes. Como
a rotina de anlise dos EIA/RIMA realizada pelos rgos ambientais, que geralmente
no possuem em seus quadros funcionais profissionais com conhecimento especfico
na rea da sade ambiental, no dada a necessria ateno na anlise dos potenciais
impactos na sade nos EIA. As avaliaes ambientais fazem pouca ou nenhuma referncia
sade humana, devido falta de prioridade para as questes sociais na implementao
de polticas pblicas (CANCIO, 2008).
Atendendo Portaria Interministerial 419/2011 e Portaria MS 47/2006 sobre a
avaliao do Potencial Malargeno e o necessrio Atestado de Condio Sanitria para
os empreendimentos a serem implantados nas regies endmicas de malria, a legislao
brasileira pratica o Princpio da Precauo na preveno do aumento do nvel endmico da
malria. No ambiente especfico de trabalho, na aplicao das Normas Regulamentadoras
de Segurana e Medicina do Trabalho, norteadas pelas doenas listadas na Portaria 1.339
de 18/11/1999 do Ministrio da Sade, tambm se aplica o Princpio da Precauo em
favor da Sade do Trabalhador (com destaque para os anexos de avaliao qualitativa
da NR-15).
Entretanto, de uma maneira geral, no existe uma legislao ou norma que relacione
poluio ou alterao do ambiente com o comprometimento da sade humana. Como
mensurar esse risco para a sade humana? Sabe-se, pela literatura mdica, quais as possveis
doenas que podem ocorrer de maneira frequente, ocasional ou rara, devido presena
do agente etiolgico no ambiente poludo ou alterado. A determinao quantitativa da
necessria concentrao das emisses e o tempo de exposio humana a essas emisses
que possam causar doenas mudam de acordo com o avano do conhecimento cientfico
e tecnolgico. Existem dvidas sobre a licitude da concentrao/tempo de exposio
necessrios para provocar doena. Na dvida, ou at mesmo pelo desconhecimento
do assunto pelos profissionais envolvidos nos estudos de impacto ambiental, prtica
desconsiderar-se a potencialidade de ocorrncia de doenas nesses estudos.
As doenas crnicas surgem da interao de mltiplos fatores de risco em
nveis baixos e moderados, em vez de derivarem de um nico fator de risco aberrante
(OBERMAN, 1997). Para ele, os traos genticos para uma doena frequentemente
resultam da influncia de mltiplos genes e exigem fatores ambientais para a sua expresso.
Para Weinsier (1997), quatro fatores contribuem mais significativamente para a sade
pblica nos EUA: estilo de vida pessoal (doenas comportamentais), meio ambiente
(doenas relacionadas com gua, ar, solos, ocupacionais), hereditariedade e o sistema de
assistncia mdica.
O meio ambiente constitui fator constante na vida do ser humano para gerar
doenas. Para Landrigan (1997), o estabelecimento do diagnstico de doena ocupacional
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Princpio da precauo no Brasil aps a Rio-92

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ou ambiental pode seguir os princpios fundamentais da possibilidade biolgica e da dose

resposta.
Entretanto, para Fletcher et al. (1996), na maior parte dos casos de morbidade
e mortalidade (com destaque para as doenas crnicas), no est bvia a relao entre
exposio e doena, devido a diversos fatores, como a latncia longa (para manifestao da
doena), exposio frequente a fatores de risco (que no aparenta perigo para a sociedade),
baixa incidncia e risco pequeno da doena, doena comum (j se conhecem os fatores
de risco, no se buscando novos fatores), causas e efeitos mltiplos.
Propostas de roteiros e metodologias para relacionar a alterao do ambiente com
potenciais riscos para a sade humana tm encontrado dificuldades de aplicao, pois
consideram a necessidade de se quantificar a intensidade da emisso (dose) que poder
causar danos sade humana, assim como o tempo necessrio para que o homem exposto
a essa emisso adoea.
Na incerteza da dose e tempo de exposio, da causa nica ou da multicausalidade
das doenas na incerteza da licitude da atividade para a sade humana, factvel
a aplicao do Princpio da Precauo para a preservao da sade do homem em
determinado ambiente. A falta quantitativa de dados no pode excluir supostos causadores
ambientais de doenas no estudo do impacto sade. Sendo aceito e aplicado, o Princpio
da Precauo, em estudos ambientais para a preservao do ambiente e da biodiversidade,
com mais nfase se deve aplic-lo quando se trata de sade humana. A falta do adequado
estudo do impacto na sade humana no EIA no atende Lei Federal 6.938/81 (refere-se
poluio), Resoluo 01/86 (refere-se ao impacto ambiental), e ao Decreto 99.274/90
(refere-se aos licenciamentos).
Para atender legislao, baseado no Princpio da Precauo, pode-se mensurar
o risco para a sade humana de forma qualitativa. A avaliao qualitativa do risco de
ocorrncia de novas doenas no ambiente alterado fica caracterizada pelas diversas formas
de emisses que o empreendimento pode produzir ou pela alterao do comportamento
humano devido principalmente migrao, potencializando assim maior nmero de
doenas.
De acordo com as emisses lanadas no ambiente e a modificao comportamental
da populao local previstas para um determinado empreendimento, podero ocorrer
doenas ambientais, que podem ser agrupadas em doenas de veiculao hdrica, de
veiculao atravs do ar, de veiculao atravs dos solos, de veiculao atravs de vetores
mecnicos e biolgicos, de doenas ocupacionais, de doenas crnico-degenerativas e
doenas comportamentais.
As doenas comportamentais podero ocorrer com o incremento populacional
gerado por um empreendimento. A estimativa pode ser realizada projetando-se o nmero
de vagas de emprego gerado pelo empreendimento (multiplicado por trs, considerando
a mdia de trs pessoas por famlia). Com a previso de novos empreendimentos na
avaliao socioeconmica do projeto consequentes daquele em estudo, as vagas de
emprego projetadas para tais tambm devem ser consideradas de forma similar e acrescidas
na projeo do incremento populacional. Desse valor resultante, compara-se a populao
existente e a porcentagem do incremento. Deve-se considerar ainda se a populao
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Cunha, Pinto, Martins e Castilhos Jr.

residente composta por etnias especficas, protegidas por programas de governo, ou

fragilizadas econmica e socialmente. Nesses casos, o incremento mnimo da populao
poder se manifestar numa maior interferncia social na populao autctone, e deve ser
considerada como potencialidade mxima.
A condio mais desfavorvel se caracteriza quando o novo ambiente degradado
favorece o potencial incremento frequente de doenas existentes, e/ou o significativo
nmero de migrantes traz consigo doenas j existentes para esse ambiente alterado, com
condies prprias para a ocorrncia frequente dessas doenas. Caso a doena no exista
no local, mas a alterao do ambiente ou o fluxo migratrio puder viabilizar o potencial
aparecimento frequente de novas doenas, caracteriza-se tambm uma condio mais
desfavorvel para a sade da populao.
As emisses previstas no funcionamento de um empreendimento s podero ser
medidas aps a sua implantao. Aplicando-se o Princpio da Precauo, considera-se risco
sade humana qualquer emisso consequente de determinada atividade, antecedendo-se
assim medio da dose ou tempo de exposio de fatores causais feita aps a alterao
ambiental.

Consideraes finais

Considerando-se que a ruptura da integridade de um ecossistema pode prejudicar

a sade humana, que a resilincia desse ambiente pode estar em seu limite suportvel,
que a tutela constitucional do meio ambiente visa garantir essa qualidade ambiental, com
a sociedade participando ativamente dos debates sobre a preservao da qualidade do
ambiente, torna-se imprescindvel a disponibilizao de informaes sobre os potenciais
riscos sade humana, quando determinadas atividades vo alterar esse ambiente. Mesmo
sem ter a preciso da intensidade do risco devido a um ou mais agente causal nem o
tempo preciso de exposio, aplicando-se o Princpio da Precauo podem ser elencadas
as possveis doenas ambientais que podero ocorrer devido alterao ambiental.
Com essas informaes expostas no Estudo de Impacto Sade includo num EIA,
os tomadores de deciso, baseados no Princpio da Precauo, podero fazer uma melhor
avaliao precavida a favor de todas as formas de vida, em especial, a vida humana.
A aplicao do Princpio da Precauo aps a Rio-92 comeou de maneira
tmida nos estudos de impacto ambiental. A divergncia dos empreendedores sobre
sua pertinncia chegou aos tribunais, levando a Justia a se manifestar a favor de sua
aplicao. A aplicao do Princpio da Precauo no Direito Ambiental incentivou os
tcnicos a utiliz-lo com mais segurana em situaes em que sua aplicao era pertinente.
Com a Rio+20, esperava-se uma manifestao concreta da importncia que foi o uso
do Princpio da Precauo para a preservao do meio ambiente ao longo dos vinte
anos e a necessidade de ser explicitada a sua aplicao nas novas legislaes. A sua no
incluso nos documentos da Rio+20 condiciona a intensidade do seu uso nos estudos
de impacto ambiental interpretao jurdica de cada caso. A pobreza dos estudos de
impactos sade humana que hoje se praticam poderia ser resgatada com a formalizao
da aplicao do Princpio nesses estudos. Certamente, o contexto da Rio+20 foi distinto
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Princpio da precauo no Brasil aps a Rio-92

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da Eco-92, as motivaes foram distintas, o foco foi outro. As decises oficiais foram
gerais, e a denominada crise global ensejou a economia verde como eixo central da
Conferncia. Contudo, as demandas da sociedade permaneceram to vivas como aquelas
da Eco-92, sinalizando para a academia questes ainda pendentes e que necessitam
ser aprofundadas, a exemplo do Princpio da Precauo nos estudos de impacto sade
humana. O resgate dessas pendncias poder ocorrer nas discusses para a definio
dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel (ODS) a ocorrerem nos prximos dois
anos. Ser a oportunidade de ser includa a avaliao da aplicao dos Princpios da
Declarao do Rio, e em especial, o Princpio da Precauo, ocorrida nos ltimos vinte
anos, e estratgias para o fortalecimento desses Princpios em favor da vida.

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Submetido em: 14/08/2012
Aceito em: 25/07/2013

Ambiente & Sociedade So Paulo v. XVI, n. 3 p. 65-82 jul.-set. 2013

PRINCPIO DA PRECAUO NO BRASIL APS A RIO-92: IMPACTO

AMBIENTAL E SADE HUMANA
GUILHERME FARIAS CUNHA, CATIA REGINA CARVALHO PINTO, SERGIO
ROBERTO MARTINS, ARMANDO BORGES DE CASTILHOS JR

Resumo: A preservao da qualidade ambiental, apesar de ser um princpio de

reconhecimento universal, a agresso ao ambiente uma realidade que provoca danos de
difcil reparao ao prprio e sade humana. Na Declarao do Rio, fruto da Conferncia
Rio-92, apresenta-se a proposta de utilizao do Princpio da Precauo que aplicado
em muitos estudos atuais, - como instrumento antecipatrio da preveno na avaliao
do impacto ambiental. Este artigo discorre sobre o uso do Princpio da Precauo para
os estudos de impacto sade, na incerteza da licitude da atividade desenvolvida, e da
necessria dose, tempo de exposio, da causa nica ou da multicausalidade das doenas
que podem ocorrer devido alterao ambiental.
Palavras-chave: Princpio da precauo; Dano ambiental; Estudo de impacto ambiental;
Estudo de impacto na sade humana.
Abstract: Although preservation of the environment quality is a universally recognized
principle, environmental harm is a reality that causes damages of difficult remediation to
the environment and human health. The Rio Declaration, which resulted from the Rio-92
Conference, recommends the application of the Precautionary Principle as an anticipatory
tool of prevention in environmental impact assessments. Since then, the Precautionary
Principle has been used in environmental assessments when current scientific knowledge
is faced with the unpredictable. However, such studies often present an incipient approach
on the impact on human health for not considering the Precautionary Principle. This work
proposes the application of the Precautionary Principle in human health assessment when
there is uncertainty on the legitimacy of the activity performed, on the exposure time and
dose, and on the single cause or multiple causes of diseases that may occur as a result of
an environmental alteration.
Keywords: Precautionary principle; Environmental harm; Environmental impact
assessment; Human health impact assessment

Resumen: La agresin al medio ambiente puede provocar daos de difcil reparacin al

medio ambiente y a la salud humana. En la Declaracin de Ro, la propuesta es utilizar el
Principio de Precaucin como instrumento anticipatrio de la prevencin en la evaluacin
del impacto ambiental. Desde entonces, el Principio de Precaucin ha sido aplicado en
muchos estudios cuando se enfrenta con lo imprevisible en el conocimiento cientfico
actual. Sin embargo, estos estudios muestran en general un enfoque incipiente sobre el
impacto en la salud humana, excluyendo la aplicacin del principio de precaucin. Este
trabajo propone el uso del Principio de Precaucin para los estudios de impacto en la
salud, en la incertidumbre de la legalidad de la actividad realizada, en la incertidumbre de
la dosis necesaria, en el tiempo de exposicin, en la causa nica o mltiples causas de las
enfermedades que pueden ocurrir debido a los cambios ambientales.
Palabras clave: Principio de precaucin; Daos ambientales; Estudio de impacto ambiental;
Estudio del impacto en la salud humana.