Turquie

Le systme des retraites en Turquie :

vers un processus de rformes sans fin ?
Ayfer KARAYEL *, Antoine MATH

e systme de protection sociale

turc est principalement constitu dassurances sociales professionnelles couvrant
les travailleurs et leur famille. Les dpenses de protection sociale, comparativement faibles, sont en trs forte augmentation : leur part dans le PIB a tripl depuis
une vingtaine dannes passant de 4,2 %
en 1985, 7,5 % en 1995 (selon lOCDE),
10,8 % en 2002 12,5 % en 2004 (Bura,
2007). La croissance du ratio des dpenses sur le PIB lors des dernires annes est
dautant plus notable que le PIB a augment en moyenne de 7 % par an en termes
rels depuis 2002.
Ce systme de protection sociale se
rapproche du modle conservateur cor-

poratiste de welfare (Esping-Andersen,

1990) tout en prsentant de fortes similarits avec dautres pays du sud de lEurope : nombreux travailleurs non dclars
dans le secteur informel et donc exclus
des assurances sociales ; ingalits de
protection entre catgories professionnelles ; trs forts dsquilibres dans la protection selon les risques sociaux par
exemple entre la vieillesse et dautres risques longtemps ignors comme le chmage, la famille ou la pauvret 1.
A ct des dispositifs publics, la solidarit familiale a longtemps constitu
lautre grand pilier du systme de protection sociale (Bura, 2003 ; Bura, Keyder, 2006) 2. La scurit sociale est un

* Matre de confrences associe, Universit Galatasaray, stanbul.

1. Les dpenses de protection sociale sont 95 % des dpenses dassurances sociales (sans
condition de ressources) couvrant principalement les risques vieillesse et maladie/sant, qui
reprsentent respectivement 6 % et 4,9 % du PIB en 2004. Le reste des dpenses est estim
1,3 % du PIB (Bura, 2007). Les premires prestations dassurance chmage ont t verses
en 2002 et des aides aux familles ont aussi t cres rcemment mais lampleur de ces
mesures reste limite.
2. Bura (2003) pointe aussi la dimension sociale majeure joue historiquement par les mesures
de lEtat dans les domaines de lagriculture et du logement. Les mesures en matire agricole
(prix planchers) et les pratiques dchanges de faveurs entre politiciens et paysans ont jou un
rle social important dans un pays o, pendant longtemps, la majorit de la population tait
rurale et la majorit de la force de travail travaillait dans lagriculture. De mme, pour les
nouvelles couches urbaines pauvres issues des campagnes, lEtat a jou un rle travers les
pratiques clientlistes conduisant, par vagues successives, la lgalisation des occupations et
constructions illgales par loctroi de droits de proprit et lattribution de services municipaux.

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LES RETRAITES : REFORMES SANS FIN

droit qui a acquis valeur constitutionnelle 1. Les prestations sont contributives : visant compenser la perte du salaire, elles sont proportionnelles aux
revenus dactivit dans la limite dun plafond et sont finances par des cotisations
employeurs et salaris 2. La logique dune
couverture sur critre socio-professionnel
na pas pour autant conduit une fragmentation du systme aussi forte que
celle des autres pays ayant aussi opt
pour des assurances sociales puisque la
quasi-totalit des actifs du secteur formel
sont couverts par seulement trois rgimes
mis en place aprs la Seconde guerre
mondiale : un pour les fonctionnaires en
col blanc (ES), un pour les autres salaris,
incluant les cols bleus employs par des
employeurs publics (SSK) et un autre
pour les travailleurs indpendants
(Ba-Kur). La prdominance des assurances sociales conduit une protection
trs faible voire inexistante pour les personnes non couvertes. Lassistance sociale est longtemps reste marginale 3.
Elle a vu son rle saccrotre assez rcem-

ment. Lassistance sociale actuelle 4 comprend trois composantes : des soins de

sant avec linstitution en 1992 dune
carte verte donnant un accs gratuit
aux services mdicaux ; des services sociaux ; des aides sociales en espces parmi lesquelles, depuis 1977, de trs faibles
prestations aux personnes ges et handicapes accordes sous conditions de ressources dites pensions de 65 ans (65
ya aylklar).
Environ la moiti de la population en
ge de travailler (15-64 ans) est active
mais, en raison de non-dclarations, seulement la moiti des personnes actives
sont assures. Au final un peu moins du
quart de la population en ge de travailler
cotise au systme. Pour autant, comme la
personne charge dun assur est dfinie
de faon trs large, la population couverte
par les assurances sociales reprsente aujourdhui environ 9 personnes sur 10 5.
Ce systme conu selon le modle du
male breadwinner ou Monsieur Gagnepain 6 va de pair avec de fortes ingalits entre hommes et femmes en

1. Article 60 de la Constitution ( Droit la scurit sociale ) Chacun a droit la scurit sociale.

LEtat prend les mesures ncessaires en vue dassurer cette scurit et cre des structures
cette fin . Article 61 ( Personnes protger particulirement du point de vue de la scurit
sociale ) () Les personnes ges sont protges par lEtat () .
2. Du point de vue de la gestion, les rgimes des salaris non fonctionnaires et des travailleurs
indpendants sont thoriquement autonomes, mais ils ne le sont ni financirement, ni
administrativement, ne serait-ce que du fait de la prsence massive dans les conseils
dadministration de reprsentants de lEtat au ct de reprsentants des employeurs et des
assurs. Ils sont encore moins autonomes dans les faits depuis 1992 avec les larges transferts
de lEtat qui viennent compenser leur dficit, et encore moins dans la perspective trace par la
rforme de 2006 de leur unification au sein dun nouvel Institut de scurit sociale (Sosyal
Gvenlik Kurumu - SGK).
3. Selon des estimations (Bura, 2007), les prestations sous condition de ressources, reprsentent
environ 4 % des dpenses de protection sociale en Turquie en 2004 (0.5 % du PIB) contre une
moyenne de plus de 10 % dans lUE 15.
4. Lassistance est galement un droit de valeur constitutionnelle. La loi rglemente lassistance
de lEtat aux personnes ges et les autres droits et facilits devant leur tre assurs (article
61)
5. La population couverte est passe de 26,9 % en 1970, 48,9 % en 1980, 72,7 % en 1990
87,2 % en 2000 Source : TIK (les donnes fournies par DPT varient quelque peu).
6. Strobel P. (1997), Les msaventures de Monsieur Gagnepain , in Dmographie et politique
(sous la dir. de Ronsin F., Le Bras H. et Zucker-Rouvillois E.), Dijon, Editions universitaires de
Dijon.

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TURQUIE

matire demploi. Cette couverture

tendue des ayants droit vaut pour lassurance maladie mais aussi pour les droits
de rversion des assurances vieillesse et
invalidit. Les droits de rversion, appels assurance dcs (lm sigortas),
se rpartissent entre le conjoint veuf, les
enfants charge voire les parents charge
selon des rgles complexes 1.
Depuis sa cration aprs la Seconde
guerre mondiale, le systme des retraites
construit sur les trois rgimes dassurance
sociale a connu de nombreux changements
(sur la construction et lvolution du systme de retraite turc depuis son origine,
voir lencadr). Rien que pour le rgime
des salaris (SSK), on peut dnombrer une
quinzaine de lois intervenues depuis sa
cration en 1946. Au dpart, le systme
tait fond sur une logique contributive
trs marque. Mais de nombreuses rformes adoptes partir des annes 1960 et
jusquau dbut des annes 1990, souvent
qualifies de populistes par les observateurs contemporains, vont aboutir un
relchement des conditions daccs et des
modes de calculs des retraites. Lvolution
la plus emblmatique tant relative la
condition dge, avec des dparts la retraite rendus possibles aprs 20 annes et
25 annes dassurances respectivement
pour les femmes et les hommes, soit ds
lge de 38 ou 43 ans. En dpit dune dmographie gnrale a priori plutt favo-

rable, lquilibre financier est vite apparu

intenable, dautant plus qu partir des annes 1980 tait cart tout ajustement par
les taux de cotisations dj considrs
comme trop levs. A partir de la fin des
annes 1990, un nouveau processus de rformes sest mis en marche. Comme dans
dautres pays, on peut dgager deux orientations principales : limiter les futures dpenses des retraites publiques par
rpartition en diminuant la gnrosit des
pensions mais surtout en durcissant laccs
aux prestations, notamment par laugmentation de lge de dpart ; encourager le
dveloppement de lpargne retraite.
Dans cet article, nous proposons de
retracer le contexte de ce processus de rformes puis dexaminer les deux rformes majeures intervenues en 1999 et
2006, premires tapes dun processus
appel se poursuivre 2.
Le contexte des annes 1990
et la ncessit dune rupture

Plusieurs lments de contexte vont

conduire la rforme de 1999 3.
Le systme des retraites devient dficitaire pour la premire fois de son histoire partir de 1991. Les mesures
gnreuses prises depuis les annes 1960
ont permis des dparts prcoces avec des
retraites confortables ce qui explique
grandement cette situation 4. Mais sy

1. Le total des droits rversion ne pouvant jamais excder les droits pension de lassur.
2. Dans le prochain numro de la Chronique internationale de lIRES, nous aborderons plus
prcisment les aspects dmographiques et du march du travail, notamment la question des
travailleurs vieillissants.
3. Les informations proviennent principalement de Karayel (2003) et, en qui concerne le rle des
acteurs loccasion de la rforme de 1999, de oban (2004).
4. Avec la possibilit de pension danciennet, les dparts pouvaient se faire ds 38 et 43 ans
respectivement pour les femmes et les hommes. Sur la priode 1996-1999, un tiers des dparts
la retraite ont t effectus avant 45 ans. Selon des enqutes auprs des mnages, 21 % des
hommes de 45 ans vivant dans les villes sont dj retraits en 2002. A 55 ans, 64 % sont
retraits, 65 ans 78 %. Ces dparts prcoces se sont mme accentus. La part des hommes
de 55 ans vivant dans les villes qui bnficient dune retraite est passe entre 1994 et 2002 de
la moiti 64 % (World Bank, 2006).

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LES RETRAITES : REFORMES SANS FIN

Encadr 1

Les volutions du systme des retraites jusquaux annes 1990

Les origines

Si quelques associations dentraide pour artisans ainsi que des corporations

staient mises en place la fin de lEmpire ottoman, cest partir de la deuxime
moiti du 19me sicle que les premires institutions de retraite sont cres pour les
militaires (Askeri Tekaut, 1866) et les fonctionnaires civils (irket-i Hayriye, 1888).
Plusieurs lois vont permettre, de 1930 1942, de gnraliser la couverture des fonctionnaires travers diverses caisses spcifiques finalement runies en 1949 dans
un rgime unique, la caisse de retraite des fonctionnaires dEtat (ES - Emekli
Sand). Ce rgime couvre les fonctionnaires en cols blancs, les employs et autres
cols bleus du secteur public tant plutt couverts par le rgime des salaris.
Pour les autres salaris, la loi du travail de 1936 (n3008) a pos le principe dassurances sociales obligatoires pour les ouvriers des tablissements dau moins 10 travailleurs (en taient exclus les salaris du secteur agricole, des transports maritime
et arien et les travailleurs domicile). Il faudra cependant attendre laprs-guerre
pour que ce principe se concrtise. Le contexte politique est favorable, aussi bien au
niveau interne avec le passage au multipartisme quau niveau international avec le
dveloppement de politiques sociales modernes au niveau mondial et la ncessit
de se conformer aux normes de lOIT (dont la Turquie est membre depuis 1932). En
1945, le ministre du Travail adopte une rglementation relative la scurit sociale
et en 1946 une caisse dassurance sociale des ouvriers (i Sigortalar Kurumu) est
cre, rebaptise en 1964 caisse des assurances sociales (SSK, Sosyal Sigortalar
Kurumu). Ce rgime couvre galement les cols bleus du secteur public. Lextension
de ce rgime aux salaris agricoles seffectuera ultrieurement en deux tapes, en
1977 et 1984. A ct de ce rgime gnral des salaris, des rgimes spciaux ou
des caisses dentreprises spcifiques ont t autoriss perdurer dans des secteurs
ou tablissements qui couvraient dj leur personnel avant 1946, gnralement de
faon plus consquente (banques, socits dassurance, chambres de commerce et
dindustrie, bourses).
Lassurance sociale des travailleurs indpendants sera, elle, mise en place travers
un rgime distinct en 1972 (BK ou Ba-Kur 1). Elle sera tendue partir de 1984 aux
exploitants agricoles et, au moyen dun mcanisme dassurance volontaire (facultatif), aux personnes sans emploi et aux femmes au foyer.
Entre 1950 et 1999, une quinzaine de lois vont porter sur les retraites. Le dcoupage
temporel propos ci-aprs, forcment simplificateur, retrace surtout lvolution du rgime dassurance sociale des salaris (SSK).
1950-1964 : la prdominance initiale dune forte logique contributive
La loi n5417 de 1950 prvoit de calculer la nouvelle pension sous la forme dune
stricte proportion de la totalit des cotisations verses lors de la carrire. La logique
contributive tait donc particulirement marque mme si une pension minimale
tait prvue. Les cotisations sociales (8 % parts gales de 4 % entre lemployeur
et lassur) taient proportionnelles au salaire sous un plafond, mais avec une assiette minimale (lemployeur payant le supplment de cotisation en cas de salaire infrieur au plancher). La retraite pouvait tre demande 60 ans avec une dure
dassurance minimale de 25 annes et une dure de cotisation (jours cotiss) minimale de 5 000 jours (environ 14 ans). Aucune rgle dindexation ntait prvue. En
fait, aucun nouveau retrait jusquen 1957 na reu une pension calcule partir des
n

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cotisations, tous ont bnfici de la pension minimale (alors situe entre 25 et 30 %

du salaire moyen annuel de lindustrie). Les premires rgles de calcul de la pension
contributive, modifies ds 1957, nont donc jamais trouv sappliquer.
La rforme de 1957 annonce dj laffaiblissement ultrieur de la logique contributive en supprimant le lien direct entre les cotisations verses et le montant de la pension. Ce dernier est calcul en fonction dun salaire de rfrence, compris comme la
moyenne des salaires perus en cours de carrire (salaires sous plafond et non indexs). Le taux est fix 35 %, ou 50 % si lassur a une personne dpendante
charge, et nest pas major au-del des priodes minimales dassurances et de cotisations (respectivement 25 et 14 annes). Mais il est major de 1 % par anne travaille au-del de 60 ans (ge de la retraite).
Est galement introduite une nouvelle pension minore pour ceux qui remplissent la
condition dge (60 ans) mais justifient de dures dassurance et de cotisation insuffisantes. Cette pension minore est verse pour ceux justifiant dune dure dassurance de 15 ans et dune dure de cotisation de 2250 jours. Le taux plein (35 % ou
50 %) est minor pour chaque anne dassurance en de de 25 ans. Lge de la
retraite est aussi abaiss pour certains salaris exerant une activit pnible. Avec
la mise en place dassurances invalidit et de dcs (rversion), le taux de cotisation passe 11 % (6 % pour lemployeur, 5 % pour lassur).
1964-1982 : une logique contributive affaiblie et une gnrosit fortement accrue
La loi n506 de 1964 sur les assurances sociales intervient dans un contexte plus favorable au monde du travail. La Constitution de 1961, lgue par les militaires aprs
le coup dEtat du 27 mai 1960, qualifie la Rpublique de sociale et son contenu,
inspir de la Dclaration universelle des droits de lhomme, constitue un progrs du
point de vue des liberts publiques et des droits sociaux. Elle prvoit le droit de
grve et les syndicats sont dsormais autoriss. Les dcideurs sintressent alors
davantage quauparavant aux couches urbaines laborieuses. En matire de retraites, vont se dvelopper partir de cette poque et jusque dans les annes 1990 des
rformes relchant la logique contributive, rendant le systme plus favorable que ce
soit en matire de conditions dattribution, dge notamment, ou en matire de montants attribus.
Avec la loi de 1964, le salaire de rfrence est dsormais calcul sur les sept meilleures des dix dernires annes dactivit (et non plus sur lensemble de la carrire)
tandis que les salaires du pass ( partir de 1950) pris en compte dans le calcul font
lobjet dune revalorisation en fonction de lvolution des salaires. Toutes les priodes dactivit ne sont donc plus prises en compte et les dures dactivit courtes
sont relativement favorises. Le taux est amlior, il est dsormais de 50 % pour
tous, mme pour les pensionns sans personne dpendante charge. Les montants des pensions minores sont galement amliors travers des modifications
du calcul. La pension minimale est quant elle porte environ 40 % du salaire
moyen de lindustrie. Les cotisations au-del de la priode de cotisation minimale
(14 ans) nont toujours pas de contrepartie sur le niveau des pensions.
La condition dge va tre encore assouplie voire supprime avec la loi n1186 de
1969. Lge minimal est dabord abaiss pour ceux justifiant de 5 000 jours de cotisation minimale (environ 14 ans) : 50 ans pour les femmes, 55 ans pour les hommes. Ensuite, une pension sans condition dge, une pension danciennet sur le
modle de la pensione danzianit italienne est cre pour toute personne justifiant
des priodes minimales dassurance (25 ans) et de cotisation (14 ans). Par ailleurs,
n

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LES RETRAITES : REFORMES SANS FIN

le taux des pensions est port de 50 70 % du salaire de rfrence, lui-mme calcul dsormais partir du salaire moyen des trois meilleures des cinq dernires annes dactivit. Ces changements suppression de la condition dge avec la
pension danciennet et taux de 70 % - ont t justifis par le fait que ces mesures avaient t accordes auparavant dans le rgime des fonctionnaires dEtat.
La condition de cotisation minimale pour laccs la pension minore est assouplie
(1 800 jours au lieu de 2 250 jours, la condition dassurance minimale de 15 ans restant inchange) et un nouveau calcul permet une moindre pnalisation par rapport
aux autres pensions (seules les annes dassurance manquantes en de de 25 ans
donnent lieu une minoration du taux).
Des revalorisations sont galement dcides par voie lgislative en 1969, 1973 et
1975, puis de manire ad hoc et discrtionnaire par le Conseil des ministres. La loi
de 1969 namliore cependant pas la pension minimale qui stablit alors environ
35 % du salaire moyen de lindustrie.
Les taux de cotisation augmentent : 13 % en 1973 (dont 7 % pour lemployeur),
15 % en 1975 (dont 8 % pour lemployeur). La loi de 1975 tablit au niveau du salaire minimum galement lassiette minimale partir de laquelle les cotisations sont
prleves. Une loi en 1976 vient abaisser la dure minimale dassurance de 25 20
ans pour les femmes. Une autre loi en 1978 introduit des modalits complexes de
revalorisation tant des salaires entrant dans le calcul du salaire de rfrence au moment de la liquidation que des pensions aprs liquidation. La loi conduit aussi une
baisse du rapport entre la pension minimale et le salaire moyen de lindustrie qui
stablit 23 % (70 % du salaire minimum).
1981 1992 : mesures plus favorables aux assurs bas salaire
et encouragement aux dparts trs prcoces
La loi de 1981 intervient sous le rgime des militaires caractris entre autres par
linterdiction de toute activit syndicale et la rpression de nombreux syndicalistes.
Cette loi va durcir quelque peu les conditions et les modalits de calcul, mais aussi
conduire mieux valoriser les dures de cotisations longues. Le salaire de rfrence
passe la moyenne des 5 dernires annes (et non plus les 3 meilleures des 5 dernires) et le taux de pension est abaiss de 70 60 %, mais il peut dsormais tre
major de 1 % pour toute priode de 240 jours au-del de la dure de cotisation minimale (5 000 jours ou 14 ans) avec un maximum de 85 %. Laccs la pension minore est durci travers un allongement de la dure de cotisation minimale de 3 600
jours au lieu de 1 800 jours (les conditions dassurance 15 ans et dge minimal
ne sont pas modifies). Par ailleurs, est dcid un supplment forfaitaire dit daide
sociale mais vers tous et gal environ 32 % de la pension minimale. Il vient de
fait se substituer des aides forfaitaires en espces accordes depuis 1977 pour
compenser les ajustements insuffisants des pensions au regard de linflation. La loi
entrine aussi le caractre discrtionnaire de lindexation des pensions. Le taux de
cotisation pour les pensions passe 20 % (dont 11 % pour lemployeur), mais le
plancher de lassiette salariale nest plus fix au niveau du salaire minimum. Les rgles relatives la fixation du plafond ont galement t modifies, plus ou moins
discrtionnairement, mais ont conduit un resserrement continuel de lcart entre le
plancher et le plafond entre 1957 et 1986, cette volution jouant dfavorablement en
ce qui concerne le taux de remplacement des hauts salaires.
Une loi de 1986 prvoyait la suppression graduelle des pensions danciennet (accordes sans condition dge) et le relvement trs progressif de lge de la retraite.
n

Chronique internationale de l'IRES - n 108 - septembre 2007

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TURQUIE

Mais lentre en vigueur progressive de ce changement qui devait intervenir partir

de 1991 a t annule par une loi de 1992 qui diminue lge minimum 38 et 43
ans respectivement pour les femmes et les hommes.
Une loi de 1987 va aboutir de manire progressive jusquen 1992 mettre en
uvre une diffrenciation du taux des pensions en fonction du niveau des salaires :
mesure que le salaire augmente, le taux de base de la pension diminue (il varie de
50 59,9 %) et la dure pour le calcul du salaire de rfrence est plus leve pour
ceux qui ont un salaire de rfrence suprieur un certain montant (les 10 dernires annes au lieu des 5). Des calculs faits partir de la lgislation avant la rforme
de 1999 montrent que le taux de remplacement diminue fortement quand le salaire
augmente du fait de ce nouveau mode de calcul mais aussi en raison de leffet du
plafond et de lexistence du supplment forfaitaire non contributif (Karayel, 2003).
1. Pour Esnaf ve sanatkrlar ve dier bamsz alanlar sosyal sigortalar kurumu (Institution des assurances sociales des commerants, artisans et autres travailleurs indpendants).

ajoutent le financement par les rgimes

dassurance sociale du supplment forfaitaire (non contributif) ainsi que lexpansion du travail non dclar partir des
annes 1980. Les dpenses de retraite
augmentent fortement 1. Depuis sa cration, le systme avait connu des excdents et les rgimes de retraite avaient
accumul des provisions, cette situation
confortable ayant dailleurs favoris
ladoption depuis les annes 1960 de
changements favorables. Les difficults
financires ont t aggraves parce que
les fonds provisionns ont galement subi
une rentabilit faible voire ngative des
investissem ents sur la p r i ode
1974-1996 2. Au final, partir de 1992,
des transferts du budget de lEtat sont ncessaires pour combler les dficits des rgimes (qui couvrent aussi dautres
risques notamment la maladie). Ces

transferts augmentent rapidement et atteignent dj 2,8 % du PNB en 1998 3. A la

veille de la rforme, les prvisions annoncent des dficits de 5 % du PNB pour
2010.
Tableau 1. Le dficit de la scurit
sociale (assurances vieillesse
et maladie essentiellement)
avant la rforme de 1999
En % du dficit
de lEtat

En %
du PNB

1993

17

1,20

1994

20

1,13

1995

36

1,44

1996

26

2,16

1997

34

2,55

1998

35

2,85

Source : Alper et al. (2004).

1. Selon les donnes de lOCDE, le total des dpenses vieillesse et survie qui tait de 1,7 % et
1,8 % du PIB respectivement en 1980 et 1985 est pass 3,2 % en 1990 et 3,7 % en 1995. Ce
total atteint environ 6 % en 2004 (Bura, 2007).
2. Les fonds taient principalement placs en fonds bancaires (eux-mmes souvent investis dans
des entreprises publiques peu rentables), en bons et obligations publics et en biens
immobiliers ; cf. Karayel (2003 : 70).
3. 0,85 % du PNB pour SSK, 0.82 % pour Ba-Kur et 1,15 % pour ES. Pour ce dernier rgime de
fonctionnaires, les transferts incluent toutefois les cotisations de lEtat en tant quemployeur.

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LES RETRAITES : REFORMES SANS FIN

Ensuite, le pays a connu de profondes

crises conomiques en 1994, 1999 et
2001, suivies chaque fois daccords de
stabilisation et dajustement structurels
du FMI. Dans les annes 1990, la crise du
financement de la dette va tre accentue
par la hausse des taux ce qui aura un effet
boule de neige 1. Les crises financires
vont jouer un rle dans le processus dapprentissage par les lites politiques de la
ncessit de rduire les dficits publics et
dadopter des rformes structurelles. La
perspective dadhsion lUnion europenne a aussi jou un rle dans la construction de ce consensus visant contenir
les dficits et la dette 2.
Ladoption de la rforme de 1999 a
aussi pu tre facilite par lexistence
aprs les lections davril 1999 dun gouvernement de coalition, faible et htroclite, puisque comprenant un parti situ
lextrme droite de lchiquier politique
(MHP), un parti de gauche forte orientation sociale (DSP) et un parti libral de
centre-droit (ANAP) 3. Dans un contexte
de crise conomique et politique, les par-

tis au pouvoir pouvaient plus difficilement sopposer aux propositions faites

par llite bureaucratique et les organisations internationales 4.
Le rle des organisations
internationales

Les organisations internationales

(Banque Mondiale, FMI, OCDE 5, BIT)
ont jou un rle majeur, soit dans la mise
lagenda, soit dans llaboration des rformes, en interaction avec des groupes
dintrts nationaux. Leurs prconisations 6 ont dautant plus port que la
Turquie est un gros emprunteur auprs du
FMI qui exerce, comme les autres cranciers, une tutelle importante sur les gouvernements. La Turquie a toujours vcu
(sauf pendant la priode 1986-1993) avec
des plans ou programmes de stabilisation
mis en place avec le FMI 7. Ainsi, les
plans aprs les graves crises de 1999 et
2001 prvoyaient des rformes structurelles parmi lesquelles figuraient explicitement celle des retraites 8. En soutien des

1. Une partie importante de la dette publique est libelle court terme. En 2006, 29,3 % de la dette
tait encore libelle en devises. Lamlioration de la situation conomique ces dernires annes
a permis un assainissement spectaculaire des finances publiques, la dette publique tant
passe sous les 60 % du PIB en 2007 contre plus de 100 % en 2001.
2. Pour une rfrence aux modles trangers, europens en particulier, en ce qui concerne les
retraites en Turquie, voir Fultz (2004) et Alper (2005).
3. Le DSP (Demokratik Sol Parti, parti de la gauche dmocratique) est un parti social-dmocrate
de gauche, parfois qualifi de populiste , qui affirme davantage son orientation sociale que le
CHP (Cumhuriyet Halk Partisi, parti rpublicain du peuple). Le MHP (Milleti Halk Partisi, parti
rpublicain nationaliste) est situ lextrme droite de lchiquier politique, nationaliste (voire
ouvertement raciste), souverainiste et oppos aux privatisations. LANAP (Anavatan Partisi,
parti de la mre patrie) est un parti de centre-droit cr par Turgut zal au milieu des annes
1980, dorientation europenne et librale sur le plan conomique.
4. Traditionnellement en Turquie, les partis servent avant tout une clientle. Selon oban (2004),
ils seraient des partis machines cest--dire non dots de rels programmes et dune
idologie trs cohrente mais avant tout des partis runissant des membres qui travaillent pour
ce parti en vue de contreparties conomiques.
5. Des chapitres consacrs aux retraites sont intgrs dans les tudes conomiques de lOCDE
sur la Turquie (cf. par exemple OECD, 1999, 2001, 2002).
6. Ou recettes politiques pour reprendre lexpression propose par Bruno Palier. Cf. Palier B. et
Viossat L-C (2001). Politiques sociales et mondialisation, Paris, Editions Futuribles.
7. Le dernier accord doit se terminer en mai 2008.
8. Voir par exemple, les accords de confirmation entre le gouvernement et le FMI (OCDE, 2001:53 sq.)

Chronique internationale de l'IRES - n 108 - septembre 2007

47

TURQUIE

accords dajustements structurels souscrits avec le FMI, la Banque mondiale,

dans la foule de son clbre vade-mecum sur les retraites (World Bank, 1994),
a aussi financ des tudes visant rformer les assurances sociales . E n
1995-1996, des projections finances par
la Banque Mondiale mais ralises par le
BIT vont ainsi montrer que le dficit du
systme de retraite turque passerait de
1,8 % du PIB en 1995 plus de 10 % en
2050 si rien ntait fait (dautres projections aboutissaient mme 16,8 %). Les
syndicats taient gns pour contester ces
tudes actuarielles. Ils navaient aucune
expertise crdible opposer et ils pouvaient difficilement contester des conclusions venant du BIT puisque, dans le
dbat public, ils invoquent eux-mmes
frquemment le BIT et les normes de
lOIT (par exemple la convention 102 de
lOIT, signe par la Turquie en 1975 et
qui prvoit des normes minimales en matire de protection sociale). Le BIT a ensuite t charg de poursuivre son travail
et a propos quatre modles de rforme
qui ont fait lobjet de larges discussions 1.
Dautres tudes et propositions ont
t faites, notamment du ct des reprsentants des employeurs. La TSIAD,
association du grand patronat turc 2, a fait
laborer par des universitaires plusieurs
tudes partir de 1996. En ce qui
concerne la mise en place dun systme
dpargne retraite individuelle, des institutions intresses comme la Bourse
dIstanbul (MKB, stanbul Menkul Ky-

metler Borsas) ou le Comit du march

des capitaux (Sermaye Piyasas Kurulu)
sont galement intervenues. Enfin la pression des organisations internationales a
pes dans le dbat public travers lvocation des sanctions supposes des marchs financiers qui prendraient la forme
de hausses des taux dintrts (particulirement coteuses pour une importante
dette publique turque court terme).
LOrganisation de la planification
dEtat (DPT) 3, une structure gouvernementale historiquement trs forte mais
qui a vu son rle dcliner depuis une
vingtaine dannes, a aussi ralis des
tudes, jou un rle de coordination entre
les diffrentes caisses (SSK, Ba-Kur,
ES) et surtout de concertation au moyen
de commissions composes de reprsentants des entreprises, de syndicats, duniver s i t ai r es , de r epr s ent ant s des
ministres, des caisses et de diverses institutions publiques. Une commission de
rforme de la Scurit sociale, forme notamment de reprsentants de ministres,
dorganismes publics et des partenaires
sociaux a remis un rapport en novembre
1997. Ce rapport a identifi les catgories
de problmes et a valu diffrentes rformes alternatives. Un consensus sest
dgag entre toutes les parties pour que le
rgime de retraite complmentaire par capitalisation envisag soit volontaire et relve dinstitutions prives.
Toutes les tudes, quelles viennent
dinstitutions internationales (BIT,
Banque mondiale, OCDE) ou nationales

1. Ils sont prsents dans Karayel (2003, p.76 et s.). Les rfrences des tudes du BIT se
trouvent ladresse http://www.ilo.org/public/english/protection/info/raptec/st.htm#turkey
2. Trk sanayici ve iadamlar dernei (association des industriels et hommes daffaires turcs)
fonde en 1971, est une association influente et mdiatique qui reprsente les intrts des
grandes entreprises et qui pousse ladhsion lUE. Dautres associations patronales
sopposent elle (cf. la prsentation succincte in Karayel et Math, 2006).
3. Devlet Planlamas Tekilati (DPT) ; www.dpt.gov.tr

48

Chronique internationale de l'IRES - n 108 - septembre 2007

LES RETRAITES : REFORMES SANS FIN

(ministres, Tsiad) vont peu peu dboucher sur des diagnostics convergents
et un alignement progressif des acteurs.
Les syndicats opposaient certes largument quil suffirait lEtat de couvrir les
dficits des rgimes de retraite et que ces
rgimes pouvaient mme largir leur couverture. Mais leur alignement sur le
consensus gnral sest finalement opr
en raison de leur incapacit dfendre
leurs ides et les renouveler par manque
dexpertise propre pour aller au-del des
slogans.
Les lments de la rforme de 1999

Un premier projet de loi dpos en

1998, non examin au Parlement en raison de la crise conomique et politique,
proposait notamment une augmentation
progressive de lge de la retraite, de 50
et 55 ans respectivement pour les femmes
et les hommes 58 et 60 ans. Dans le
contexte de crise conomique, un nouveau projet de loi, dpos en juillet 1999
aprs les nouvelles lections davril 1999,
est adopt en septembre 1999 1. La loi va
aboutir la mise en place de lindemnisation du chmage et dune nouvelle organisation en charge de lemploi (-Kur),
mais elle modifie aussi les paramtres des
retraites par rpartition des rgimes des
salaris (SSK) et des indpendants
(Ba-Kur). Celui des fonctionnaires (ES)
nest quasiment pas modifi. La rforme

sera suivie en 2001 de mesures visant

dvelopper lpargne retraite.
La rforme de 1999 vise deux objectifs principaux : augmenter les recettes de
cotisations en laissant les taux de cotisation inchangs et diminuer les dpenses
terme.
Suivant les prconisations du BIT, il
sagit dabord damliorer la collecte des
cotisations en luttant contre le secteur informel, cest--dire contre les non-dclarations 2 mais aussi les sous-dclarations
de salaires pour les travailleurs exerant
dans le secteur formel. Les non ou
sous-dclarations constituent une perte
importante de recettes pour les rgimes
dassurance sociale. Plusieurs facteurs
sont gnralement avancs : limportance
des prlvements sur le cot du travail 3 ;
la faiblesse syndicale chronique notamment dans les petites entreprises 4 ; le calcul du salaire de rfrence pour la retraite
sur un nombre restreint dannes ; les
possibilits de rachat dannes de cotisation faible cot ; la faiblesse voire labsence de pnalits pour les nombreuses
entreprises prives et publiques payant
les cotisations avec retard, sans parler des
frquentes amnisties effaant les majorations conscutives aux retards et aux non
paiements. Les nouvelles mesures dcides consistent rendre obligatoire pour
lemployeur la dclaration des salaris
ds le recrutement (avant le dbut du travail), permettre au travailleur de dcla-

1. Loi sur lassurance chmage (sizlik Sigortas Kanunu)

http://www.belgenet.com/yasa/k4447.html
2. Prs de 30 % des salaris et les deux tiers des indpendants ne sont pas dclars (source :
TIK).
3. Les seules cotisations se situent entre 33,5 39 % selon le secteur, auxquelles sajoute limpt
sur le revenu prlev la source. Sur les discussions quant limportance des prlvements
sur le cot du travail, voir Karayel et Math (2006).
4. 12,8 % des travailleurs seraient rellement syndiqus (World Bank, 2006). Les chiffres officiels
sont suprieurs 50 % car ils rapportent les effectifs salaris syndiqus au total des seuls
salaris dclars (ke, 2005).

Chronique internationale de l'IRES - n 108 - septembre 2007

49

TURQUIE

rer lui-mme son activit et augmenter

le nombre dinspecteurs du travail 1. Ces
mesures ne semblent cependant pas avoir
t suffisantes puisque la sous-dclaration est reste un niveau trs leve depuis 1999 (en 2007, un peu moins dun
travailleur sur deux reste non dclar, environ un quart des salaris).
Ce qui explique quune nouvelle loi
ait t adopte en 2003 pour amliorer
lencaissement des cotisations par la mise
en place dun nouveau systme de sanctions et de paiements dintrts. Ces mesures trouvent leur limite en raison de
nouvelles amnisties accordes aux contrevenants. En 2006, une dernire amnistie a ainsi t consentie 2..
Sur le systme de retraite proprement
dit, de nombreux changements paramtriques ont t dcids (encadr 2). Ils visent maintenir constant le taux de
cotisation des salaris qui est affect aux
retraites (20 % depuis 1981) 3. Les mesures renforcent le caractre contributif du
systme ce qui favorise les assurs
hauts salaires et ceux dont la carrire est
longue. Elles diminuent lincitation la
sous-dclaration des salaires. Enfin, elles
visent des dparts plus tardifs par un relvement lent et graduel de lge lgal

jusqu 58 et 60 ans respectivement pour

les femmes et les hommes 4. Les premiers
projets prvoyaient mme de repousser
lge minimum jusqu 63 et 65 ans respectivement pour les femmes et les hommes.
Les projets visant dvelopper
lpargne retraite ont t examins plus
tard. Une nouvelle loi crant un rgime
par capitalisation cotisations dfinies a
t adopte en 2001 5. Il sagit dpargne
volontaire gre par des fonds sous le
contrle du Trsor. Des mesures fiscales
incitatives sont galement prises partir
de 2001 6. De nombreux intermdiaires
financiers, comme certaines compagnies
dassurance, ont commenc proposer de
tels plans dpargne retraite. Le dveloppement de lpargne retraite risque cependant de se heurter au faible revenu et
au manque de liquidit de la majeure
partie de la population et pourrait se traduire, du fait des incitations fiscales 7, par
un simple basculement dune partie de
lassurance-vie vers cet autre produit
dpargne longue 8.. Le nombre de salaris couverts par des dispositifs par capitalisation reste ngligeable en Turquie
(OECD, 2007).

1. En 2002, le nombre dinspecteurs du ministre du Travail et de la Scurit sociale tait

seulement de 354, pour un pays de plus de 70 millions dhabitants (World Bank, 2006).
2. Prim aff. Her af : Bu son af , Gngr Uras, Milliyet, 22.02.2006.
3. A ces 20 % destins financer les risques de long terme (essentiellement la retraite et, plus
marginalement, linvalidit) sajoutent 13,5 % pour les autres risques (essentiellement
lassurance maladie et les accidents du travail).
4. La priode de transition initiale, dj trs longue, a t tendue en 2002 une trentaine
dannes la suite dune dcision de la Cour constitutionnelle en 2001 (cf. encadr 2).
5. Lgislation sur la retraite individuelle (Bireysel Emeklilik Yasas) http://www.belgenet.com/eko/
bireysel_1.html
6. Loi prvoyant des mesures fiscales visant encourager cette retraite individuelle (Bireysel
emeklilii tevik) http://www.belgenet.com/eko/k4697.html
7. Pour bnficier de avantages principaux, il faudra avoir pargn au fonds pendant au moins 10
ans et avoir au moins 56 ans pour pouvoir bnficier des avantages fiscaux. Nanmoins, de
faibles incitations fiscales pendant la dure de paiement des primes existent sous la forme dune
dduction des primes du revenu imposable dans la double limite de 10 % du revenu annuel et du
salaire minimum annuel.
8. Sur ce risque et sur le nouveau cadre rglementaire, voir lannexe VIII in OCDE (2002)

50

Chronique internationale de l'IRES - n 108 - septembre 2007

LES RETRAITES : REFORMES SANS FIN

Encadr 2

Les paramtres des retraites par rpartition

modifis par la rforme de 1999
Les modifications aboutissant plutt un durcissement quant lattribution
ou au calcul du montant des pensions :

- suppression terme de la pension danciennet (sans condition dge). La dure

minimale dassurance de 20 et 25 ans respectivement pour les femmes et les hommes est maintenue (15 ans pour la pension minore) ;
- relvement graduel de lge lgal de la retraite (58 et 60 ans au lieu de 50 et 55
ans respectivement pour les femmes et les hommes). Ce relvement ne concerne
pas les plus gs mais seulement ceux ne pouvant justifier de 18 ou 23 annes
dassurance (respectivement pour les femmes et les hommes) en mai 2002. Ce relvement devait en outre tre introduit pour les plus jeunes trs graduellement, avec
une priode de transition de 16 ans pour les femmes et 14 ans pour les hommes.
Mais, la suite dune dcision de la Cour constitutionnelle en fvrier 2001, le gouvernement a d allonger considrablement la priode de transition : alors que la rforme prvoyait que lge de 58 ans devait tre atteint pour les femmes dici 2009
(contre des dparts possibles 38 ans avant la rforme), ce ne sera le cas qu partir de 2020. Pour les hommes, lge de 60 ans sera atteint partir de 2024 ;
- allongement graduel de la dure de cotisation (jours cotiss) minimale pour la pension taux plein (pour les hommes, 7 000 jours, soit prs de 20 ans, au lieu de
5 000 jours) ainsi que pour la pension minore (pour les hommes, 4 500 jours au
lieu de 3 600 jours, toujours pour une dure dassurance minimale de 25 ans et un
dpart partir de lge lgal). Lallongement ne concerne que les plus jeunes, ceux
justifiant dune dure dassurance en mai 2002 infrieure 17 et 21,5 ans (respectivement pour les femmes et les hommes). Cet allongement est ensuite tal sur une
priode de transition de 13 ans ;
- augmentation du calcul du salaire de rfrence la totalit des annes cotises,
au lieu des 5 ou 10 dernires annes. Cette mesure vise aussi favoriser une meilleure dclaration des salaires. En contrepartie, les salaires passs pris en compte
ne sont plus revaloriss de faon discrtionnaire, ils le sont en fonction des prix et
du taux de croissance rel du PIB (soit grosso modo en fonction du taux de croissance du PIB en valeur nominale) ;
- revalorisation sur les prix des retraites dj liquides (et non plus de faon discrtionnaire) ;
- gel en valeur nominale du supplment forfaitaire daide sociale, avec sa suppression prvue terme ;
- un taux unique sapplique quel que soit le niveau de salaire (au lieu dune plage
auparavant situe entre 50 et 59.9 % du salaire de rfrence). Le taux est calcul
en fonction de la dure de cotisation avec des taux dannuits plus faibles quauparavant et dcroissant avec la dure. Pour la dure de cotisation minimale pour la
pension complte (7 000 jours), il est de 53 % du salaire de rfrence. Il passe
61 % pour 8 500 jours et 72,5 % pour 10 800 (30 ans). Des simulations montrent
cependant que pour des longues carrires, les taux de remplacement vont augmenter par rapport la situation prcdente (OCDE, 2006). La rforme ne change pas le
mode de calcul des retraites des fonctionnaires dont le taux est de 75 % du dernier
salaire (et non la totalit des annes cotises) augment de 1 % par anne supplmentaire.
n

Chronique internationale de l'IRES - n 108 - septembre 2007

51

TURQUIE

Les modifications allant plutt dans le sens

dune amlioration de certaines pensions :

- fin du mode dajustement discrtionnaire du rapport entre le plafond et lassiette

minimale, et augmentation de ce rapport ce qui doit amliorer le taux de remplacement des plus hauts salaires. Le rapport plafond/salaire minimum passe de 1,9 en
1999 3,3 en janvier 2000. La loi prvoit que ce rapport se situe entre 3 et 5 ;
- fixation dun plancher pour la pension minimale pour les nouveaux entrants (cette
pension est accorde ceux remplissant toutes les conditions pour avoir une pension, notamment de dure dassurances et de cotisations). La pension minimale,
dont le niveau navait cess de diminuer en pourcentage du revenu moyen depuis
1964, stablit en janvier 2000 38 % du salaire minimum (environ 15 % du salaire
moyen), soit un montant bien infrieur ce quavait prconis le BIT ;
- maintien des conditions dligibilit allges pour certaines catgories (mineurs, infirmes, travailleurs ayant subi un vieillissement prcoce) qui bnficient aussi dun
taux minimal de la pension fix 60 % ;
- suppression de la limite maximale du taux (85 % qui ne pouvait tre atteint qu
partir de 38 annes de travail).

Lannonce dun nouveau

train de mesures

Trs vite, il est apparu que la rforme

de 1999 ne rglait pas les problmes de financement. Dune part du fait de longues
priodes de transition, les effets attendus
du recul de lge de la retraite sont repousss laprs 2020 1. Les dparts prcoces ont m m e eu tendance
saccentuer 2. Dautre part, mme aprs la
rforme, les taux de remplacement calculs nets de tous prlvements (retraite
nette/salaire net) resteront les plus levs
de lOCDE, dpassant les 100 % pour des
carrires longues. Ce rsultat sexplique
en partie par le fait que les retraites ne
sont pas imposables 3.

Depuis le dbut des annes 1990, le

nombre de bnficiaires a cr deux fois
plus vite que le nombre de cotisants. A ct
des dparts prcoces, la Turquie fait aussi
face au vieillissement , une forte augmentation de lesprance de vie et du
nombre des personnes ges. Le dficit des
assurances sociales pris en charge par lEtat
a continu de saccrotre et se situe au-dessus de 4 % du PNB depuis 2003. Le rgime
de retraites des fonctionnaires (ES), peine
touch par la rforme 4, est responsable de
44 % du dficit total des trois rgimes en
2006 (graphique 1). Les projections, qui reposent sur des taux de cotisations constants,
prvoient que le dficit des trois rgimes
restera suprieur 3 % du PNB jusquen
2035 puis se creusera ensuite.

1. Selon des projections de la Banque mondiale, la rforme de 1999 permet de limiter le dficit des
rgimes de scurit sociale 6 % du PNB en 2050 contre 16 % sans la rforme (OCDE, 2001).
2. Le taux demploi a davantage diminu entre 2000 et 2004 pour les 55-64 ans que pour
lensemble de la population (-3,1 % contre -2,7 %).
3. Les taux de remplacement brut (retraite brute/salaire brut) pour un salaire moyen seront aprs
rforme de lordre de 70 %, infrieurs dun tiers environ aux taux de remplacement calculs nets
de cotisations sociales et dimpt.
4. Uniquement concern par lallongement terme de lge minimal 58 et 60 ans.

52

Chronique internationale de l'IRES - n 108 - septembre 2007

LES RETRAITES : REFORMES SANS FIN

Tableau 2. Age moyen de liquidation des retraites

dans les trois rgimes dassurance sociale
SSK (salaris)

Ba-Kur (indpendants)

ES (fonctionnaires)

1994

50

57

51

1995

49

56

52

1996

50

55

50

1997

49

56

51

1998

49

55

51

1999

49

55

52

2000

49

54

52

2001

49

55

52

2002

48

54

53

2003

50

53

53

2004

50

53

52

2005

50

Source : DPT ( partir des donnes de ES, SSK et Ba-Kur) sauf 2005 (SSK).

Tableau 3. Evolutions des montants moyens des retraites

par rapport aux salaires
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

En % du salaire minimum net (annuel moyen - plus de 16 ans)

ES (fonctionnaires)

318

281

262

244

225

216

224

219

216

167

171

191

185

193

165

SSK
(salaris)

247

216

196

177 164

168

170

176

171

131

133

150

141

155

130

74

61

81

73

98

113

110

84

94

108

101 132

111

Ba-Kur (indpendants)

74

69

En % du salaire moyen net du secteur priv

ES (fonctionnaires)

68

49

47

46

43

42

51

56

45

42

37

44

46

51

SSK
(salaris)

53

38

35

33

32

33

39

45

36

33

28

35

35

41

Ba-Kur (indpendants)

16

11

15

14

13

14

22

29

23

21

20

25

25

34

Source : calculs propres daprs donnes DPT.

Les pressions pour introduire de nouvelles rformes saccentuent et presque

tous les facteurs ayant prcd et pouss
la rforme de 1999 perdurent, notamment
les pressions des organisations internationales. Dautant quaprs la trs grave

crise financire de 2001, le FMI a renforc son contrle sur lconomie turque. En
mai 2005, le FMI conditionnait un nouveau prt de 900 millions de dollars une
nouvelle rforme des retraites.

Chronique internationale de l'IRES - n 108 - septembre 2007

53

TURQUIE

Graphique 1. Dficit des assurances sociales transferts

en provenance du budget de lEtat en % du PNB

SSK (rgime des salaris), Ba-Kur (rgime des indpendants), ES (rgime des fonctionnaires).
Source : ministre du Travail et de la Scurit sociale.

- Ces pressions sont relayes par divers acteurs nationaux comme la Tsiad,
lassociation patronale. Cette dernire fait
la proposition dun tout nouveau systme
cal sur le modle trois piliers de la
Banque mondiale : un premier pilier obligatoire par rpartition garantissant un niveau minimum, un second pilier de
retraite complmentaire dentreprise par
capitalisation et un troisime pilier
dpargne retraite facultatif individuel
(Tsiad, 2004, Alper, 2005). La proposition consisterait aussi diminuer le taux
de cotisation sociale actuel de 20 % pour
les pensions 15 % pour les plus jeunes
gnrations, 7 % allant au systme public
et 8 % allant au nouveau systme complmentaire par capitalisation. Sous des hypothses oses quant au ta ux de
rendement des fonds capitaliss (6 8 %
par an), ce basculement partiel du sys-

54

tme vers la capitalisation conduirait

mme selon la Tsiad une amlioration
des revenus des retraits par rapport au
systme actuel.
Les nouvelles dispositions
de la rforme de 2006

Un livre blanc sur les politiques sociales ralis en 2005 ouvre la voie la
rforme. En mai 2006, deux nouvelles
lois ont t adoptes. La premire loi de
rforme administrative de la scurit
sociale prvoit dunifier les trois rgimes dassurance sociale. Il est attendu de
ce changement une meilleure mobilit de
la main-duvre et un meilleur respect de
lobligation de dclarations et de paiement des cotisations.
La deuxime loi de rforme de lassurance sociale et de la sant cre un

Chronique internationale de l'IRES - n 108 - septembre 2007

LES RETRAITES : REFORMES SANS FIN

systme dassurance maladie unique et

universelle 1 et rforme la retraite, en prvoyant terme une formule unique de
calcul. Les nouveaux paramtres visent
quilibrer terme les rgimes de retraites
et les rendre financirement vivables au
vu des volutions dmographiques. Les
rgimes seront unifis dans une nouvelle
structure commune, lInstitut de scurit
sociale (Sosyal Gvenlik Kurumu, SGK).
Il sagit aussi de rduire les dispositions
du systme de retraite favorisant la
non-dclaration des emplois (SGK,
2007). Les cotisations verses dans les rgimes des fonctionnaires (ES) et des indpendants (Ba-Kur) sont augmentes 2.
Divers paramtres sont durcis par
rapport aux rgles issues de la loi de
1999 : les salaires servant au calcul du salaire de rfrence sont valoriss pour
moiti sur linflation et pour moiti sur
les salaires (et non plus sur la croissance
du PIB rel aprs valorisation sur linflation) ; comme dans le rgime des salaris
(SSK) et dans celui des indpendants
(Ba-Kur), les pensions des fonctionnaires (ES) sont dsormais indexes sur les
prix et non plus sur les salaires ; la pension minimale garantie est abolie ; la
dure minimale dassurance sera porte
25 annes pour tous, femmes et hommes ;

la dure minimale de jours cotiss passe

graduellement de 7 000 9 000 jours 3 ; le
mode de calcul conduit diminuer progressivement le taux de rendement des
annuits (avec une priode de transition
jusquen 2016) ; enfin, Le recul de lge
lgal, dj prvu 58/60 ans dici les annes 2030 par la rforme de 1999, se
poursuivra jusqu 65 ans dici 2043 et
2048 respectivement pour les hommes et
les femmes.
Problmes en suspens : pauvret,
ingalits et finances publiques

Une critique souvent formule porte

sur la question des ingalits entre les diffrentes catgories. Les travailleurs du
secteur informel qui reprsentent environ
la moiti des actifs occups ne sont pas
couverts. Le systme actuel savre finalement dfaillant pour faire face la pauvret des personnes ges (OCDE, 2006).
Parmi les personnes ges de plus de 65
ans, environ 40 % seulement reoivent
une retraite dun des trois rgimes (respectivement environ 13 %, 16 % et 11 %
pour SSK, Ba-Kur et ES). Pour les autres, deux cas de figure se prsentent :
37 % sont la charge dun proche et ne
reoivent rien 4 ; 22 %, soit 1,3 million de
personnes, reoivent une prestation das-

1. Depuis 1992 existe un dispositif daide sociale sous condition de ressources donnant un accs
gratuit aux soins (la carte verte ).
2. Pour les indpendants, laugmentation de la cotisation totale (pas seulement pour la pension)
passe de 10 % plus de 30 % ce qui pourrait, selon certains observateurs, constituer une
incitation la non ou sous-dclaration des revenus dactivit de ces travailleurs.
3. Pour les travailleurs temps partiel (moins de 30 heures par semaine), le nombre de jours
comptabiliss, au prorata des heures travailles, est particulirement dfavorable. Il faudrait
ainsi 50 ans de travail pour quune personne travaillant 15 heures par semaine puisse atteindre
les 9000 jours. Le problme se pose aussi pour lassurance maladie pour laquelle sont exigs
90 jours cotiss par an. Sosyal gvenliin eksikleri , Radikal, 16.05.2005.
4. Une partie de ces personnes sont des pouses qui bnficieront plus tard dune pension de
rversion aprs le dcs du conjoint. Presque la moiti des bnficiaires de plus de 65 ans du
rgime des fonctionnaires (ES) sont des ayants droit (conjoints et/ou enfants). Cette part est
denviron un tiers dans les rgime des indpendants (Ba-Kur) et des salaris (SSK).

Chronique internationale de l'IRES - n 108 - septembre 2007

55

TURQUIE

Graphique 2. Revenu dassistance sous conditions

de ressources aux personnes ges
Pension de 65 ans (65 ya aylklar) pour une personne isole en % des seuils
officiels de pauvret et du montant de la pension moyenne du rgime des salaris

* Estimations.
Source : TIK.

sistance trs faible, prestation de 65

ans (65 ya aylklar). Elle a t augmente sensiblement par le gouvernement AKP au pouvoir depuis 2002
(Adalet ve Kalkinma Partisi, Parti de la
justice et du dveloppement). Son niveau
natteint cependant toujours pas le seuil
de pauvret absolue, calcul sur les seuls
besoins alimentaires (graphique 2) 1. Il
est gal 6 % du salaire moyen, soit le
plus bas niveau de revenu minimum garanti aux personnes ges de lOCDE, et

doit tre compar avec les pensions de rgimes dassurance sociale. La pension
minimale des assurs atteint elle 28 % du
salaire moyen 2 et la pension nette dun
salari ayant eu une carrire complte au
salaire moyen est gale plus de 100 %
de ce salaire net (taux le plus lev de
lOCDE), et elle restera suprieure
80 % avec les rgles issues de la rforme
de 2006. Le systme apparat en dfinitive particulirement ingalitaire.
LOCDE a calcul quavec un effort supplmentaire de 0,1 % seulement du PIB,

1. Ce faible niveau ne tient pas compte dautres revenus, y compris de solidarit, ce qui pourrait
expliquer que selon des estimations dEurostat pour 2003, le taux de pauvret relative (60 % du
revenu mdian) soit moins lev pour les personnes de plus de 65 ans (21 %) en Turquie que
pour lensemble de la population (26 %) alors que cest linverse en moyenne dans lUnion
europenne (les taux de pauvret au mme seuil y sont respectivement de 19 % et 15 % dans
lUE 15, et de 17 % et 15 % dans lUE 25).
2. En mai 2007, elle slevait 527 YTL par mois quant le salaire minimum net tait de 403 YTL
(pour un salaire minimum brut de 562 YTL).

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Chronique internationale de l'IRES - n 108 - septembre 2007

LES RETRAITES : REFORMES SANS FIN

le revenu dassistance pourrait tre port

au niveau de la ligne de pauvret absolue 1.
Du point de vue des finances publiques, le problme reste entier court et
moyen terme. Les projections actuarielles
montrent que la rforme ne permettra
datteindre lquilibre des rgimes dassurances sociales quau milieu des annes
2040 (Brook et Whitehouse, 2006). Il faut
dire que le nouveau systme ne concerne
pas les gnrations les plus ges et quil
nentrera en vigueur quaprs une longue
phase de transition. A un peu moins dun
an des lections gnrales, lAKP, le parti
au pouvoir depuis 2002 naurait pu se
permettre de cder compltement aux injonctions du FMI.
Aprs la rforme, le systme a gagn
en complexit puisquil existe quatre faons de calculer les retraites selon les gnrations : certaines se voient appliquer
des rgles davant 1999, dautres des rgles issues de la rforme de 1999 (incluant encore pour certains des rgles
intermdiaires), dautres des rgles intermdiaires institues par la rforme de
2006, et les plus jeunes enfin se verront
appliquer partir de 2016 les nouveaux
taux dannuit.
En attendant, les personnes peuvent
donc toujours partir trs tt, 44 ans pour
les femmes et 47 ans pour les hommes en
2007, avec des retraites taux plein ce

qui constitue une faible incitation poursuivre son activit. Dautant plus que
vient sajouter une indemnit de fin de
contrat (kdem tazminat) pour les salaris
ou prime de dpart la retraite (emeklilik
ikramiyesi) pour les fonctionnaires. Cette
indemnit leve gale 30 jours pour
chaque anne de service atteint ainsi 20
mois de salaire aprs 20 ans danciennet,
contre 6 mois en moyenne pour les pays
de lOCDE et 4 mois en moyenne dans
l es pays eur opens m em br es de
lOCDE 2. Il est notoire quelle permet
de nombreux jeunes retraits deffectuer
un investissement immobilier 3. Au final,
les jeunes retraits turcs sont trs nombreux. Lge moyen de liquidation est de
50 53 ans selon les rgimes. Les trois
quarts des retraits actuels ont moins de
65 ans et ce pourcentage devrait rester
lev pendant encore plusieurs dcennies.
En 2005, 55 % des hommes de 50 59
ans touchent une pension. Selon lOCDE,
une proportion estime plus de 40 %
dentre eux, surtout les plus duqus, travaillerait dans le secteur informel
(OCDE, 2006). Selon des estimations de
lInstitut de statistiques, sur les 2,17 millions de retraits exerant une activit
professionnelle en 2006, seuls 549 000
paieraient de cotisations, ce qui ferait
quenviron 1,5 million de retraits travailleraient dans le secteur informel (sur une
population en emploi denviron 22 mil-

1. Cette prestation est servie et finance par le rgime des fonctionnaires (ES). Son cot actuel est
denviron 0,2 % du PIB.
2. De plus, le salari turc est ligible au dispositif aprs seulement une anne de service contre
une moyenne de plus de 3 ans pour les pays de lOCDE (World Bank, 2006). Les salaris
licencis dans les entreprises publiques privatises bnficient dune compensation
supplmentaire finance par le fonds de privatisation. Plus de 14 000 personnes en ont
bnfici entre 1995 et 2002, et le nombre des entreprises privatises a continu tre
important ces dernires annes.
3. Mme si lenvole des prix de limmobilier a rendu lopration moins vidente. Kdem
tazminatyla ev sahibi olmak hayal oldu ( Devenir propritaire avec lindemnit de fin de
contrat est devenu imaginaire ), Milli Gazete, 03.09.2007.

Chronique internationale de l'IRES - n 108 - septembre 2007

57

TURQUIE

lions de personnes). Le salaire tant alors

non dclar, aucun prlvement nest
opr sur ce revenu complmentaire, ce
dont se satisfont le salari (jeune retrait)
et surtout son employeur, mais pas les
caisses de lEtat et de la scurit sociale.
Le systme revient aussi subventionner
de fait les emplois exercs par ces jeunes
retraits, de manire inquitable par rapport aux autres catgories de la population, ce qui serait prjudiciable
linsertion des jeunes dans lemploi formel.
Linluctable poursuite des rformes

Le sentiment dominant reste que les

gnrations les plus ges (incluant les
gnrations nes dans les annes 1960
voire 1970) continuent de profiter beaucoup du systme en partant tt avec des
retraites gnreuses tandis que les gnrations les plus jeunes (nes partir des annes 1980) seront beaucoup moins bien
loties. Selon les calculs de lOCDE, le
plein effet des rformes ne sera atteint
que vers 2058. Des voix se font entendre
pour demander de nouvelles rformes.
LOCDE prconise ainsi de simplifier le
systme, dabaisser encore les taux de
remplacement et surtout de rduire les priodes de transition de deux ou trois dcennies. La difficult vien t des
rsistances qui existent dans la socit
pour changer des habitudes de dpart prcoce dsormais fortement ancres dans
les esprits et les pratiques.
A peine la loi de 2006 vote, une nouvelle rforme est dj annonce. Il faut
dire que la Cour constitutionnelle a annul le 15 dcembre 2006 une partie de la

loi de 2006, surtout en ce qui concerne les

fonctionnaires. Comme la rforme
consistait aligner les rgles de tous les
rgimes, plusieurs acteurs, patronaux,
syndicaux et politiques, ont critiqu cette
dcision parlant de discrimination
(ayrmclk) 1. Les fonctionnaires turcs
peuvent quant eux sestimer plutt mal
traits ne bnficiant pas de conventions
collectives et du droit de grve et ayant
surtout connu des revalorisations trs faibles au regard de linflation depuis plus
de deux dcennies.
Toutes les nouvelles mesures relatives
aux calculs des cotisations et des pensions de vieillesse et dinvalidit des
fonctionnaires sont annules : modes de
revalorisation des salaires et des pensions, allongement de lge lgal, formule
de calcul des pensions, taux des annuits,
soumission des lments non contributifs
des salaires aux cotisations ce qui ferait
baisser les salaires terme (avec, pendant
deux ans, une aide pour compenser),
paiement de la pension par linstitution
o le retrait a travaill et non par ladministration. En rsum, les fonctionnaires
sont mis hors de porte de la nouvelle loi
y compris en ce qui concerne lassurance
maladie.
Pour les autres assurs (salaris non
fonctionnaires et indpendants), la Cour
constitutionnelle a surtout annul le nouveau mode de revalorisation des salaires
servant au calcul du salaire de rfrence
qui a t fix par la rforme de 2006 pour
moiti sur linflation et pour moiti sur
les salaires. La Cour constitutionnelle a
aussi annul la majoration du taux de cotisation applicable aux indpendants reprenant une activit professionnelle.

1. Trk- : ayrmclk yaplyor , Haberler, 17.12.2006 ; TSAD : Mahkeme ayrmclk yapt ,

YeniAsya, 20.12.2006.

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Chronique internationale de l'IRES - n 108 - septembre 2007

LES RETRAITES : REFORMES SANS FIN

Pour les mesures non annules,

lentre en vigueur de la rforme a enfin
t reporte au 1er janvier 2008 1. A la
veille des lections gnrales, dabord
prvues pour lautomne, puis anticipes
au 22 juillet 2007, le gouvernement ne
sest pas empress de faire de nouvelles
propositions reportant la tche sur le gouvernement qui serait issu des nouvelles
lections lgislatives.
Entre temps, lInstitut de scurit sociale a prpar un livre blanc (beyaz kitap), rendu publique en mai 2007 (SGK,
2007) 2. Ce livre blanc indique la voie des
rformes suivre et souligne certaines
questions non rsolues, concernant notamment les modalits de couverture des
fonctionnaires. Dans le cadre des nouvelles propositions, lallongement de lge
lgal serait maintenu pour tous, la valorisation des salaires antrieurs se ferait
pour 25 % sur le taux de croissance du
PIB rel en plus dune valorisation sur
linflation ; les retraites liquides seraient
indexes aux trois quarts sur linflation et
un quart sur les salaires et non sur la
seule inflation ; pour compenser le surcot de ces deux derniers changements
pour le financement du systme (par rapport ce qui avait t dcid en 2006), le
taux des annuits serait davantage diminu encore ; les cotisations des fonctionnaires seraient augmentes ds la mise en
vigueur de la rforme par linclusion des
lments non contributifs dans les salaires assujettis aux cotisations tandis que
laide temporaire initialement envisage
pour compenser cette mesure serait annule.

Les dernires lections gnrales du

22 juillet 2007 ont donn une large victoire lAKP. Le parti au pouvoir depuis
cinq ans a obtenu 47 % des voix (contre
34 % en novembre 2002), un rsultat en
partie imputable aux rsultats obtenus
dans les domaines conomiques. Le nouveau gouvernement dsormais dbarrass
pour quelque temps des chances lectorales devrait pouvoir engager rapidement
une nouvelle rforme reprenant au moins
en partie les propositions de lInstitut de
scurit sociale. Comme dans de nombreux pays, le processus de rforme du
systme de retraite engag depuis une petite dcennie nest pas prs de sinterrompre.

Sources :
www.csgb.gov.tr (ministre du Travail et de la
Scurit sociale).
www.byegm.gov.tr (direction gnrale de la
presse et de linformation, bureau du Premier
ministre).
www.sgk.gov.tr/ (Institut de la Scurit sociale).
www.tuik.gov.tr (Institut de statistique de
Turquie).
www.tumgazeteler.com (revue de presse).
www.dpt.gov.tr (Organisation de la planification
dEtat).
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