Asignatura: Nombre de la Asignatura

Asignatura:

Constitucin Poltica.
Programa acadmico
solicitante: Unidad de
Educacin Virtual E.A.M.

Mdulo 2:
MECANISMOS DE PROTECCIN DE LOS
DERECHOS.

Unidad 2:
LAS ACCIONES POPULARES Y LA ACCIN
DE CUMPLIMIENTO

Fecha de construccin:
Julio de 2014.

Experto Temtico:
Diego Alejandro Ovalle Celis.

Diseador Instruccional:
Fernando Restrepo Jaramillo.

Palabras Clave:
Acciones Populares, Accin de Grupo,
procedimiento sumario, procedimiento
preferente.

Diseador Grfico:
Jean Pierre Contreras Quinta.

Coordinador Tecnolgico:
Jos Daro Ariza Caldern

Introduccin
Con el propsito de proporcionar herramientas a los colombianos que les permitan
defender sus derechos colectivos y exigir el cumplimiento de normar a las autoridades
pblicas, la constitucin poltica de 1991, consagro en su artculo 88
las acciones
populares como medio de defensa de los derecho colectivos, de igual forma la mxima
norma otorga la Accin de Cumplimiento como mecanismo para exigir a travs de los
jueces de la republica, el acatamiento de una ley o actos administrativos cuando las
autoridades pblicas estn omitiendo la aplicacin de las mismos.
En este sentido, en esta unidad temtica estudiaremos los aspectos ms relevantes de
las acciones populares y la accin de grupo, con el fin aprender la forma instaurar cada
una de estas para la defesa de los respectivos derechos.

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Tema 1: Que son las Acciones Populares.

Las acciones populares son el mecanismo de proteccin de los derechos e
intereses colectivos y difusos (los relacionados con ambiente sano, moralidad
administrativa, espacio pblico, patrimonio cultural, seguridad y salubridad
pblica, servicios pblicos, consumidores y usuarios, libre competencia
econmica, etc.).
Estn previstas en el primer inciso del artculo 88 de la Constitucin Poltica de
1991, "La ley regular las acciones populares para la proteccin de los derechos e
intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la
salubridad pblicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia econmica
y otros de similar naturaleza que se definen en ella."...
"As mismo, definir los casos de responsabilidad civil objetiva por el dao inferido a los
derechos e intereses colectivos". La Ley 472 de 1998 desarroll el artculo 88 de la
Constitucin Poltica, tanto en lo relativo a las acciones populares, que estamos
examinando en este aparte, como a las acciones de grupo o de clase que
examinaremos despus. En los prrafos siguientes cuando se mencione un
artculo, corresponder a dicha ley.

Tema 2: Cul es la finalidad de las Acciones Populares.

Las acciones populares se caracterizan por poseer un carcter preventivo y
restaurador de los derechos e intereses colectivos. "Las acciones populares se
ejercen para evitar el dao contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la
vulneracin o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las
cosas a su estado anteriores cuando fuere posible" (artculo 2.)

Tema 3: Quienes pueden interponer una Accin Popular.

La accin popular es una accin pblica, lo cual significa que puede interponerla cualquier
persona. La Ley 472 (artculo 12) dispone que son titulares de esta accin, esto es, estn
legitimados para usarla:
1. Toda persona natural o jurdica.
2. Las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones populares, cvicas o
similares.
3. Las entidades pblicas que cumplan funciones de control, intervencin o vigilancia.
4. El Procurador General de la Nacin, el Defensor del Pueblo y los personeros distritales
y municipales en lo relacionado con su competencia.
5. Los alcaldes y los servidores pblicos que den promover la proteccin y defensa de los
derechos e inters colectivos.

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Para ejercitar una accin popular no se requiere actuar a travs de abogado (artculo 13),
cuando se interponga sin la intermediacin de abogado la Defensora del Pueblo podr
intervenir en el respectivo proceso.

Tema 4: Contra quien se puede ejercitar una Accin Popular.

Las acciones populares pueden ejercitarse contra el Estado o contra los particulares,
segn sea quien viole o amenace los derechos o intereses colectivos. En este sentido la
Ley 472 seala en su artculo 14 que "la accin popular se dirigir contra el particular,
persona natural o jurdica, o la autoridad pblica cuya actuacin y omisin se considere
que amenaza, viola o ha violado el derecho o, inters colectivo". E incluso se puede
demandar sin que estn determinados los responsables, previendo esta situacin la ley
agrega: "En caso de existir vulneracin o amenaza y se desconozcan los responsables,
corresponder al juez determinarlos".

Tema 5: Ante quien se puede interponer una Accin Popular.

Si se adelanta contra entidades pblicas o personas privadas que cumplen funciones
pblicas conoce la jurisdiccin contencioso administrativa, concretamente en primera
instancia los jueces administrativos y en segunda el Tribunal Administrativo del respectivo
Departamento, hasta tanto no se creen los juzgados administrativos tendrn la
competencia en primera instancia los Tribunales Administrativos y en segunda el Consejo
de Estado. Si se adelanta contra particulares conoce la jurisdiccin ordinaria,
especficamente los jueces civiles del circuito (artculo 15 y 16). Excepcionalmente puede
presentarse ante el Juez Civil Municipal o Promiscuo Municipal, quien lo remitir
inmediatamente al Juez Civil de Circuito competente.

Tema 6: Que termino existe para interponer una Accin Popular.

La accin popular no tiene trmino de caducidad, puede emplearse en cualquier tiempo.

Tema 7: Que debe contener la Accin Popular.

1. La indicacin del derecho o inters colectivo amenazado o vulnerado.
2. La indicacin de los hechos, actos, acciones u omisiones que motivan la peticin
3. La enunciacin de las pretensiones.
4. El sealamiento de la persona natural o jurdica, o la autoridad pblica responsable de
la amenaza o agravio si acaso fuese posible determinarla.
5. Las pruebas que se pretenda hacer valer.
6. Las direcciones para notificaciones.
7. Nombre e identificacin de quien ejerce la accin

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Tema 8: Que caractersticas tiene la sentencia que se dicta

respecto de una accin Popular.
En cuanto a sus efectos, la sentencia es cosa juzgada respecto de las partes y el pblico
en general (artculo 35). En cuanto a su contenido, si es favorable: da una orden de hacer
o no hacer. Adems se podr condenar al pago de perjuicios a favor de la entidad pblica
que cuida del bien protegido para que se realicen las conductas necesarias para el
restablecimiento. Se establecer adems un incentivo para el actor: 10 a 150 Salarios
mnimos legales mensuales vigentes, si se protege moralidad administrativa el incentivo
ser del 15% de lo recuperado, dicho incentivo es una especie de premio que se otorga al
actor popular (artculo 39).

Tema 9: Que es la accin de Cumplimiento.

La Constitucin Poltica de 1991 la consagra as:"Toda persona podr acudir ante la
autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la accin, la sentencia ordenar a la autoridad renuente el
cumplimiento del deber omitido".
La accin de cumplimiento fue desarrollada mediante la ley 393 de 1997. A continuacin
se analizan los aspectos ms importantes de este mecanismo, para un estudio ms
amplio de la accin de cumplimiento recomendamos examinar la ley 393 de 1997 y la
jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Tema 10: Cul es la finalidad de Accin de Cumplimiento.

La accin de cumplimiento es reconocida en la Constitucin Poltica como uno de los
mecanismos de proteccin de derechos, y es comn la creencia de que es el mecanismo
protectivo por excelencia de los derechos sociales, econmicos y culturales, sin embargo
esta accin no es de modo directo un mecanismo de proteccin de derechos, sino del
principio de legalidad y eficacia del ordenamiento jurdico.
La intencin del constituyente al instituir la accin de cumplimiento se denota en las
siguientes palabras:
" En el Estado de derecho uno de los postulados fundamentales es el del respeto por la
ley, el de la vigencia de la ley, el del imperio de la ley. Las leyes no pueden seguir siendo
diagnsticos, no pueden seguir siendo sueos, no pueden seguir siendo buenas
intenciones, no pueden seguir siendo romnticas declaraciones. Una ley es por definicin
una norma jurdica de obligatorio cumplimiento, entonces, lo que estamos haciendo aqu
es expresar eso, porque no podemos seguir construyendo carreteras a base de decir que
se ordenen carreteras. Pero siquiera permitir la posibilidad, para m inimaginable de que la
ley pueda seguir siendo algo que el Congreso decreta, pero que el gobierno se reserva el
derecho de cumplir o no cumplir, segn considere que es conveniente, oportuno o
financieramente viable, me parece absolutamente inaceptable". --Juan Carlos Esguerra P. Delegatario- Asamblea Nacional Constituyente--

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Tema 11: Cules son las normas que se pueden hacer cumplir a
travs de la Accin de Cumplimiento.
Conforme indica el artculo 1 de la Ley 393 de 1998, este mecanismo jurisdiccional cabe
para solicitar el cumplimiento de normas con fuerza material de ley y actos
administrativos.
No puede utilizarse para solicitar el cumplimiento de las normas constitucionales.
Las normas con fuerza material de ley, son todas aquellas que son leyes o se parecen a
estas en tanto constituyen una norma de carcter general, abstracto e impersonal. Lo cual
significa que vinculan a una generalidad de personas, no a nadie en particular, no definen
una situacin concreta para alguien ni se dirigen a las personas de manera determinada.
Adems, las normas con fuerza material de ley se dictan en ejercicio de la funcin
legislativa del poder pblico. En Colombia se entiende por acto administrativo una
declaracin de voluntad que se dicta en ejercicio de la funcin administrativa, existen
actos administrativos de carcter general, es decir que establecen una norma que va
dirigida a una generalidad de personas no a ninguna en especial, y actos administrativos
particulares, los cules son aquellos que deciden algo en relacin con una persona o
grupo de personas en concreto.
Lastimosamente la Ley 393 no estableci la posibilidad de utilizar la accin de
cumplimiento para garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales. La Corte
Constitucional en la sentencia C.157 de abril 29 de 1998, en la cual podra haberse
referido al tema, pues se ocup entre otros del artculo 1 de la ley, admiti que dicha
accin no cabe para lograr el cumplimiento de los mandatos constitucionales, los
Magistrados que salvaron el voto expresaron al respecto lo siguiente:
"Con la ley 393 de 1998, concluyen los magistrados "tenemos la paradoja de que la
norma superior -la Constitucin carece de un mecanismo judicial para su realizacin
mientras que disposiciones de menor jerarqua, como las leyes y actos administrativos, s
son susceptibles de ser realizadas gracias a la accin de cumplimiento. Y lo ms
paradjico es que la Corte Constitucional, que es la guardiana de la integridad y la
supremaca de la Carta (C.P., artculo 241) haya permitido esa especie de discriminacin
contra el cumplimiento de la propia Constitucin". - Tomado de la sentencia C.157 de abril 29 de 1998.

Tema 12: Qu condiciones debe cumplir la norma que pretende

hacerse cumplir a travs de la Accin de Cumplimiento
1. Que aparezca en ella una obligacin que deba cumplirse.
2. 2. Que no haya otro mecanismo judicial
3. (a) "La accin de cumplimiento no proceder para la proteccin de los derechos
que
4. puedan ser garantizados mediante la accin de tutela. En estos eventos, el juez le
5. dar a la solicitud el trmite correspondiente" (artculo 9 Ley 393/97).
3. Que la norma no establezca gastos (pargrafo artculo 9 Ley 393/97, C-157/98).

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La ltima condicin reseada es muy cuestionable, se trata quiz de la norma ms

criticada de la Ley 393. Su presencia hace perder casi toda la importancia a la accin de
cumplimiento. Va en contrava de la intencin del constituyente al incluir la accin de
cumplimiento en la Constitucin. Casi que se podra afirmar que la accin de
cumplimiento se cre para hacer cumplir las promesas de bienestar para la comunidad
que precisamente porque implican erogaciones "se prometen" y se "incumplen".
La Corte Constitucional declar la exequibilidad de esta norma, dejando moribunda la
accin de cumplimiento, con la interpretacin de que las normas relativas a gastos no son
obligatorias. Lo cual precis de esta manera: "Las rdenes de gasto contenidas en las
leyes, por s mismas, no generan constitucionalmente a cargo del Congreso o de la
administracin, correlativos deberes de gasto. No puede, en consecuencia, extenderse a
este componente de las normas legales, la accin de cumplimiento. La aprobacin
legislativa de un gasto es condicin necesaria, pero no suficiente para poder llevarlo a
cabo. En efecto, segn el artculo 345 de la Constitucin Poltica, no puede hacerse
erogacin alguna con cargo al tesoro que no se halle incluida en la ley de presupuesto.
Igualmente, corresponde al gobierno decidir libremente qu gastos ordenados por las
leyes se incluyen en el respectivo proyecto de presupuesto (C.P. Artculo 346).
Finalmente, las partidas incorporadas en la ley anual del presupuesto, no corresponden a
gastos que "inevitablemente" deban efectuarse por la administracin, puesto que su
carcter es el de constituir "autorizaciones mximas de gasto". El artculo 347 de la Carta
Poltica, en punto a las apropiaciones del presupuesto precisa que en ellas se contiene "la
totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal
respectiva". De ninguna manera se deriva de la Constitucin el deber o la obligacin de
gastar, an respecto de las apropiaciones presupuestales aprobadas por el congreso".
Concluye la Corte que una interpretacin contraria quebrantara "el sistema presupuestal
diseado por el constituyente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos
que lo sustentan". -(Sentencia C-157 de abril 29 de 1998. M.P.: Antonio Barrera Carbonell
y Hernando Herrera Vergara)-.

Tema 13: Quin puede demandar en ejercicio de la Accin de

Cumplimiento.
El artculo 4 de la ley 393 indica que podr ser instaurada por cualquier persona. No
obstante que la norma se refiera a cualquier persona, puede inferirse que la accin de
cumplimiento tiene un carcter mixto, es pblica pero en algunos casos es privada. Si el
incumplimiento versa sobre una norma con fuerza material de ley o de un acto
administrativo de carcter general la accin obviamente puede instaurarse por cualquier
persona, pero si se trata de un acto administrativo particular habra que precisar, pues
cuando el incumplimiento de un acto administrativo produce perjuicio para una persona
determinada no tiene sentido que cualquiera est legitimado para reclamar su
cumplimiento, slo ella tiene un inters directo en el cumplimiento de dicho acto (salvo
que se trate de un menor o de una persona que no se encuentra en capacidad de
instaurar la accin).

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Cosa contraria sucede si el referido acto, a pesar de ser particular entraara beneficio
para la colectividad y contrario sensu su incumplimiento perjuicio al inters pblico, en ese
evento si puede hablarse de la accin de cumplimiento como una accin pblica a pesar
de que verse sobre un acto particular.
En sntesis la legitimacin para demandar puede determinarse as: si el incumplimiento
afecta el inters pblico o colectivo puede ejercitarla cualquier persona, si afecta a una o
una personas en particular, afectando derechos subjetivos, es decir, derechos que dichas
personas poseen en forma individual, slo esta o stas podrn utilizarla.

Tema 14: Contra quines se puede interponer una Accin de

Cumplimiento.
Contra el Estado,
Procede contra cualquier autoridad que incumpla la ley o un acto administrativo, sin que
importe la rama del poder pblico a la cual pertenezca, y sin que pueda limitarse su
ejercicio respecto de aquellas que tienen la calidad de administrativa
(C- 157/98).
Contras particulares,
Si estos ejercen funciones pblicas.

Tema 15: Cul es el trmino para hacer uso de la Accin de

Cumplimiento.
La accin de cumplimiento no tiene trmino de caducidad por regla general. Lo cual
significa que puede interponerse en cualquier tiempo.

Tema 16: Ante

cumplimiento.

quin

se

puede

instaurar

la

accin

de

La Ley 393 asign la competencia para conocer de la accin de cumplimiento a la

jurisdiccin contencioso administrativa, los jueces pertenecientes a esta jurisdiccin son
los encargados en Colombia de controlar el ejercicio de la funcin administrativa. Las
competencias fueron distribuidas as por la ley:
En primera instancia conocen los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio
del demandante y los Tribunales Administrativos en la segunda, hay un Tribunal
Administrativo en cada Departamento. Los juzgados administrativos an no han sido
conformados, hasta tanto no se creen dichos juzgados seguirn conociendo los
Tribunales Administrativos en primera instancia y el Consejo de Estado en la segunda.
Los jueces civiles del circuito en el caso de la accin de cumplimiento en asuntos
urbansticos pues hay norma especial, Ley 388 de 1997.

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Tema 17: Se requiere cumplir con algn requisito previo para

poder demandar en accin de cumplimiento.
S, es necesario realizar un requerimiento previo a quien est incumpliendo la norma con
fuerza material de ley o el acto administrativo que se pretende hacer cumplir.

Tema 18: Qu contenido debe tener la solicitud de cumplimiento.

La solicitud deber contener los siguientes aspectos:
1. El nombre, identificacin y lugar de residencia de la persona que instaura la accin.
2. La determinacin de la norma con fuerza de ley o acto administrativo incumplido.
3. La narracin de los hechos constitutivos de incumplimiento.
4. La determinacin de la autoridad o particular incumplido.
5. Prueba de la renuencia.
6. Solicitud de prueba y enunciacin de las que se pretendan hacer valer.
7. La manifestacin de no haber presentado otra solicitud respecto de los mismos hechos
o derechos ante ninguna otra autoridad.
La solicitud podr presentarse verbalmente cuando el solicitante no sepa leer ni escribir o
sea menor de edad o se encuentre en situacin de urgencia extrema.

Tema 19: Qu caractersticas tiene el procedimiento por medio del

cual se tramita la accin de cumplimiento.
El artculo 2 de la Ley 393 de 1997 establece los principios aplicables a la accin de
cumplimiento. Dispone que una vez presentada la demanda, el trmite se desarrollar en
forma oficiosa, es decir el impulso del proceso correr a cargo del juez, y segn los
principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economa, celeridad, eficacia
y gratuidad.
Los trminos del procedimiento son perentorios e improrrogables, el juez dar prelacin a
la accin de cumplimiento, para lo cual deber posponer cualquier asunto de naturaleza
diferente, salvo la accin de tutela.
En aplicacin del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, el juez
podr ordenar el cumplimiento del deber omitido, prescindiendo de consideraciones
formales cuando las pruebas presentadas con la solicitud evidencien una grave o
inminente violacin de un derecho por el incumplimiento

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Tema 20: Qu debe disponer el fallo de cumplimiento.

El fallo deber contener (artculo 21 Ley 393 de 1997):
1. La identificacin del solicitante
2. La determinacin de la obligacin incumplida
3. La identificacin de la autoridad de quien provenga el incumplimiento.
4. La orden a la autoridad renuente de cumplir el deber omitido
5. Un plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto, el cual no podr ser mayor de
diez das hbiles. Si fuese necesario ms tiempo el juez lo determinar previa justificacin
en la motivacin de la sentencia.
6. Orden a las autoridades de control correspondientes para que se determine la
responsabilidad penal o disciplinaria en la que se haya incurrido con el incumplimiento.
7. Si hubiese lugar la condena en costas.
Si el juez no accede a lo pretendido por el actor en el fallo negar la peticin advirtiendo
que no podr instaurarse nueva accin con la misma finalidad.

Tema 21: Caben recursos contra el fallo de cumplimiento.

La sentencia dictada respecto de una accin de cumplimiento podr impugnarse por el
solicitante, por la autoridad renuente (es decir, el demandado) o por el representante de la
entidad a la que est pertenezca y por el defensor del pueblo (artculo 26 Ley 393 de
1997).

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Resumen de la Unidad
ACCIONES POPULARES.
Finalidad: Dentro de los mecanismos de proteccin de los derechos constitucionales, la
Carta de 1991 elev a canon constitucional: las denominadas acciones populares (art.
88, inciso primero, C.P.). Estos instrumentos buscan proteger esa categora de derechos
e inter eses en cuanto se relacionan con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la
salubridad pblica, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia y otros de
similar naturaleza que se definan por el legislador.
El carcter pblico de las acciones populares, implica que el ejercicio de las acciones
populares supone la proteccin de un derecho colectivo, es decir, de un inters que se
encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente
subjetivas o particulares. No obstante, suponen la posibilidad de que cualquier persona
perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad
afectada, con lo cual se obtiene de manera simultnea, la proteccin de su propio inters.
Otra caracterstica esencial de las acciones populares es su naturaleza preventiva, lo que
significa que no es ni puede ser requisito para su ejercicio, el que exista un dao o
perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar, sino que basta que exista la
amenaza o riesgo de que se produzca, en razn de los fines pblicos que las inspiran.
Desde su remoto origen en el derecho romano, fueron concebidas para precaver la lesin
de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carcter pblico y que por
lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del dao.
ACCIN DE CUMPLIMIENTO
Los derechos y garantas proclamados en la Constitucin tienen la virtualidad de
reconocer al individuo y a diferentes grupos sociales el poder efectivo de demandar y
obtener del Estado la realizacin de ciertas prestaciones, las cuales se tornan en deberes
sociales de aquel, e incluso configuran verdaderos derechos que tutelan bienes e
intereses pblicos, y an subjetivos, como son la exigencia del cumplimiento y ejecucin
de las leyes y de los actos administrativos.

El objeto y finalidad de la accin de cumplimiento es otorgarle a toda persona, natural o

jurdica, e incluso a los servidores pblicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad
judicial para exigir la realizacin o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto
administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carcter.
De esta manera, la referida accin se encamina a procurar la vigencia y efectividad material
de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concrecin de principios
medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden
jurdico, social y econmico justo.

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Glosario
Acciones Populares:
La accin popular es el medio procesal consagrado en la Constitucin y desarrollado por
la ley (Ley 472 de 1998) para la proteccin de los derechos e intereses colectivos. Son
aquellas, en las que cualquier persona, perteneciente a un grupo de la comunidad, est
legitimada procesalmente para defender al grupo afectado por unos ciertos hechos
comunes, con lo cual, simultneamente, protege su propio inters, obteniendo, en ciertos
casos, un beneficio econmico adicional en su favor representado por la recompensa que
la ley otorga en algunas ocasiones.
ACCIN DE CUMPLIMIENTO:
Es un proceso judicial de carcter constitucional que tiene como finalidad proteger el
derecho de las personas a que las autoridades competentes cumplan lo dispuesto por las
leyes o lo dispuesto por algn acto administrativo, cuando ellas se muestran renuentes a
ello. Lo puede presentar el mismo afectado o cualquier otra persona en su nombre, si el
Juez comprueba que efectivamente aqullas se han producido, ordena que la autoridad
demandada cumpla lo dispuesto por la ley o lo prescrito por el acto administrativo.
PROCEDIMIENTO SUMARIO: En otras palabras, el juicio sumario o procedimiento
sumarsimo rene todas las partes ordinarias de un juicio en un nico acto en el cual
tienen lugar la instruccin, el anlisis de las pruebas, el fallo del juicio y la condena. La
sentencia del juicio sumario se ejecuta en un plazo muy breve.
PROCEDIMIENTO PREFERENTE: Que tiene preferencia sobre otros procesos judiciales
que estn cursando en el despacho del juez de conocimiento.
.

Bibliografa y Direcciones de la WEB

-

Corte Constitucional (ao 2014). Preguntas (29/08/2014). Recuperado

de: http://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/otros/Preguntas.

Ley 472 de 1998.

Legis, (2014) Constitucin Poltica de Colombia, Bogot. 2014, Editorial

Legis.

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