1 - MECANISMOS RETIFICADORES DO ORAMENTO

Alipio Reis Firmo Filho

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1.1 Conceito de Crdito Adicional
O oramento anual produto de um processo de planejamento que incorpora
as intenes e prioridades da populao expressas no Plano Plurianual - PPA e na Lei de
Diretrizes Oramentrias - LDO. Durante a execuo da Lei Oramentria Anual LOA,
todavia, podem ocorrer situaes ou problemas no previstos na fase de sua elaborao
que demandam a necessidade de realizao de despesas no autorizadas na lei
oramentria ou, ainda, a necessidade de se complementar os recursos autorizados na
referida lei. Para atender a estas novas despesas foram criados mecanismos capazes de
retificar o oramento durante a sua execuo. Estes mecanismos retificadores so
conhecidos como Crditos Adicionais.
O oramento, portanto, no deve ser uma "camisa de fora" que obriga os
administradores a seguirem exatamente todas as despesas previstas nos programas de
trabalho e obedecendo ainda natureza da despesa. Assim a Lei 4.320/64 permite que
sejam abertas novas dotaes para ajustar o oramento a novos contextos.
Essas alteraes na lei oramentria, que ocorrem ao longo do processo de
sua execuo, so efetivadas atravs dos crditos adicionais que assim esto descritos
na Lei 4.320/64:
Art. 40 - So crditos adicionais as autorizaes de
despesas no computadas ou insuficientemente
dotados na lei de oramento."
1.2 Classificao
Segundo o art. 41 da Lei n 4.320/64 os crditos adicionais classificam-se em:
I - suplementares: os destinados a reforo de dotao oramentria;
II - especiais: os destinados a despesas para as quais no haja dotao
oramentria especfica;
III - extraordinrios: os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso
de guerra, comoo interna ou calamidade pblica.
Sobre as definies adotadas pelo mencionado diploma legal h que se fazer duas
observaes.
A primeira delas se relaciona com o conceito adotado pela norma legal para os
crditos especiais. A nosso ver, a conceituao imprecisa uma vez que aplicvel,
igualmente, aos crditos extraordinrios j que ambos no se prestam a complementar
dotaes especficas no oramento. Para ns o dispositivo em comento ganharia em

objetividade e preciso se fizesse referncia ao fato de os crditos adicionais prestaremse a atender aos aspectos de convenincia e oportunidade da Administrao Pblica. Por
isso mesmo, tais crditos nascem de situaes corriqueiras do Poder Pblico, vividas em
seu dia-a-dia. Tome-se, por exemplo, a implantao de um novo programa governamental
ou a necessidade de se incorporar estrutura de governo um novo rgo ou entidade,
tudo objetivando, em ltima anlise, a uma melhor prestao dos servios pblico
coletividade ou seu aperfeioamento.
A segunda observao que fazemos diz respeito ao termo imprevistas
referenciado no conceito dos crditos extraordinrios. que o termo no condiz com a
realidade, pois traduz uma certa negligncia do Poder Pblico na fase de elaborao de
seu oramento. D a entender que durante esta fase algumas despesas foram
esquecidas, por lapso, no universo das despesas relacionadas. Foram, em ltima
anlise, no previstas fato que, repetimos, no condiz com a finalidade dos crditos
extraordinrios. Entretanto, a redao dada pelo 3 do art. 167 do Texto Constitucional
corrigiu essa falha ao adotar o termo imprevisveis para caracterizar essa modalidade de
crdito oramentrio, isto , despesas que no esto compreendidas no oramento em
decorrncia da impossibilidade de serem previstas na fase de sua elaborao e s
conhecidas por ocasio de sua execuo, conforme reproduzimos abaixo:

3 - A abertura de crdito extraordinrio somente ser

admitida para atender a despesas imprevisveis e
urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo
interna ou calamidade pblica (...) (grifamos)

1.3 Autorizao e abertura

preciso, desde j, estabelecer-se a diferena entre autorizao e abertura do
crdito oramentrio. A autorizao caracterizada pelo consentimento do Poder
Legislativo na realizao de determinada despesa (levada e efeito pelos rgos e
unidades oramentrias). Ela veiculada sempre por intermdio de uma lei. A abertura
do crdito oramentrio, por sua vez, corresponde ao ato em que o chefe do Poder
Executivo, amparado numa anuncia do Legislativo, implementa as condies para que
esta anuncia transforme-se em aes prticas vindo a repercutir no dia-a-dia dos
administrados ou do prprio Poder Pblico. Sua conseqncia imediata a elevao do
estoque de crditos disponveis nos rgos e unidades oramentrias beneficiados
possibilitando-os empenharem o crdito que at o limite fixado, isto , compromet-lo com
eventuais fornecedores de bens e servios.
Os crditos suplementares sero autorizados ou na prpria lei de oramento ou
mediante lei especfica. Quando autorizada na lei oramentria o limite normalmente
fixado em percentual, conforme excerto extrado da lei oramentria do governo federal
relativa ao exerccio de 20061:

Lei n 11.306, de 16/05/2006 (DOU de 17/05/2006).

Art. 4 Fica autorizada a abertura de crditos

suplementares (...) para suplementao de dotaes
consignadas:
I a cada subttulo, at o limite de doze por cento do
respectivo valor (...);
(sem grifo no original)
Ultrapassada a execuo do limite percentual autorizado, e havendo a
necessidade de realizao de novas despesas, a sada ser o encaminhamento de
pedido de autorizao ao rgo legislativo competente (federal, estadual, distrital ou
municipal) nos termos do art. 42 da Lei n 4.320/64. Anuindo ao pedido formulado o
legislativo, ento, proceder autorizao do crdito solicitado por intermdio de uma lei
especfica. O mesmo procedimento ser adotado na autorizao de crdito adicional
especial havendo, entretanto, uma restrio no tocante impossibilidade de a autorizao
para a abertura desta modalidade de crdito ser veiculada na prpria lei de oramento.
Com efeito, apenas por meio de lei especfica que ser possvel o rgo legislativo
autorizar a abertura de crditos especiais. Saliente-se, por oportuno, que a autorizao
aqui referida depender, em se tratando do oramento federal, de sano do Presidente
da Repblica, consoante disposto no inciso II do art. 48 da Constituio Federal
aplicando-se procedimento correlato quanto s demais esferas de governo.
Conseguida a autorizao legislativa caber ao chefe do executivo proceder
abertura, mediante Decreto, dos crditos autorizados, conforme prev o j citado art. 42
da Lei n 4.320/64, oportunidade em que observar o disposto em seu art. 46
(discriminao da importncia, da espcie do crdito aberto e a classificao da despesa
at onde for possvel). Em consequncia, no que diz respeito aos crditos suplementares
e especiais o ato de autorizao dever ser sempre prvio ao ato de sua abertura,
incorrendo em vedao constitucional a adoo de procedimento diverso.2
Quanto autorizao dos crditos extraordinrios, da mesma forma que os
suplementares e especiais, h que existir uma manifestao legislativa autorizando a sua
abertura. Entretanto, dada a finalidade dos crditos desta natureza (urgncia na soluo
de problemas) o atual Texto Constitucional conferiu a eles sistemtica diversa daquela
adotada para os primeiros, consubstanciada na possibilidade de serem abertos antes de
sua autorizao. Com efeito, presentes os pressupostos fticos, legitimado estar o chefe
do Poder Executivo (federal, estadual ou municipal) a proceder abertura imediata dos
crditos necessrios ao atendimento da despesa correspondente, ainda que revelia do
Legislativo (federal, estadual ou municipal). Entretanto, imediatamente aps a sua
abertura o chefe do Executivo dever submet-los apreciao legislativa, a fim de que
este proceda anlise da existncia dos pressupostos que fundamentaram o ato de
disponibilizao dos crditos3. A abertura, em se tratando de crditos extraordinrios,
poder ocorrer por intermdio de Medida Provisria4. Como esta, segundo disposio
constitucional, possui fora de lei5, adotar, nessa ocasio, um carter hbrido, pois ao
mesmo tempo em que autorizar a abertura do crdito servir, igualmente, como meio
autorizativo de sua abertura. Em decorrncia, os atos de abertura e de autorizao
ocorrero simultaneamente sendo veiculados pelo mesmo instituto jurdico. Antes,
contudo, de sua abertura, dever o Executivo decretar estado de calamidade ou outro de
2

Art. 167, V.
Art. 44 da Lei n 4.320/64.
4
Art. 167, 3, da Constituio Federal.
5
Art. 62, caput, da Constituio Federal.
3

natureza idntica, mediante exposio justificada. Alm disso, o crdito aberto nestas
circunstncias somente podero ser aplicados nas despesas que motivaram sua abertura.
1.4 Vigncia dos Crditos Adicionais
Aps os procedimentos de abertura dos crditos adicionais sua vigncia
depender de cada modalidade adotada. Assim, os crditos suplementares tm a sua
vigncia determinada pela vigncia da lei oramentria (cujas dotaes, a propsito,
complementam). J os crditos especiais e extraordinrios tm vigncia no exerccio em
que forem autorizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quadro
meses do exerccio financeiro, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos,
podero vigorar at o trmino do exerccio subsequente6.
Por Promulgao entenda-se uma das fases do processo legislativo muito
embora alguns autores, a exemplo de Jos Afonso da Silva, entenda diversamente. Tem
por objetivo atestar a existncia e autenticidade de uma lei, nascida a partir da sano ou
rejeio do veto pelas Casas Legislativas. Difere da publicidade uma vez que esta tem por
finalidade dar a conhecer a norma recm criada ao pblico em geral. Em regra, o
prprio Chefe do Executiva que procede promulgao da lei, imediatamente aps a sua
sano. Todavia, ela poder ocorrer por iniciativa do Legislativo, no caso de derrubada de
veto.
Os saldos que o dispositivo constitucional se refere correspondem aos valores
dos crditos adicionais abertos mas no empenhados at o final do exerccio. Ocorrendo
essa situao poder o crdito disponvel incorporar-se ao oramento do exerccio
subsequente pelos saldos remanescentes e, a partir de ento, submeterem-se ao
processo de empenhamento da despesa. Em se tratando de crditos adicionais
suplementares, contudo, esta situao no admissvel extinguindo-se, portanto, ao
trmino do exerccio, os eventuais saldos no empenhados.

1.5 - Fontes de Financiamento dos Crditos Adicionais

Segundo a Lei 4.320/64, a abertura dos crditos suplementares e especiais

depende da existncia de recursos disponveis para ocorrer despesa e ser precedida de
exposio justificativa.
Ainda segundo o mesmo Diploma Legal, consideram-se recursos para abertura
dos crditos adicionais, desde que no comprometidos:
I - o supervit financeiro apurado em balano patrimonial do exerccio anterior;
II - os provenientes de excesso de arrecadao;
III - os resultantes de anulao parcial ou total de dotaes oramentrias ou de
6

Art. 167, 3, da Constituio Federal.

crditos adicionais autorizados em lei; e

IV - o produto de operaes de crdito autorizadas, em forma que juridicamente
possibilite ao Poder Executivo realiz-las.
Entenda-se por supervit financeiro a diferena positiva entre o ativo financeiro
e o passivo financeiro conjugando-se, ainda, os saldos dos crditos adicionais
transferidos e as operaes de crdito a eles vinculadas.
J por excesso de arrecadao, entenda-se o saldo positivo das diferenas
acumuladas, ms a ms, entre a arrecadao prevista e a realizada considerando-se,
ainda, a tendncia do exerccio.
Para o fim de apurar os recursos utilizveis, provenientes de excesso de
arrecadao, deduzir-se- a importncia dos crditos extraordinrios abertos no exerccio.
A abertura de crditos adicionais extraordinrios dispensa a existncia da
correspondente fonte de recursos.
1.6 Forma de solicitao
No mbito do Governo Federal as solicitaes para a abertura de crditos
suplementares e especiais sero encaminhadas Secretaria de Oramento Federal
SOF. Esta, por sua vez, analisar a adequabilidade tcnica e oramentria da solicitao
e posteriormente encaminhar o pedido Presidncia da Repblica que tomar as
providncias para a abertura do crdito mediante Decreto ou, ainda, por meio de
encaminhamento de projeto de lei ao Congresso Nacional com esta finalidade. Os
procedimentos adotados nos governos estaduais e municipais correspondero aos
mesmos do Governo Federal respeitadas, bvio, as peculiaridades, rotinas e estruturas
de cada ente federativo.
Alipio Reis Firmo Filho
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