CASO DE ESTUDIO: DEL PROGRAMA PROGRESA A

OPORTUNIDADES

DEL PROGRAMA PROGRESA A OPORTUNIDADES: TEORAS DE BIENESTAR

APLICADAS A LOS CONCEPTOS DE POBREZA
-CASO DE ESTUDIOINTRODUCCIN:
Con el inicio de la Revolucin Industrial, a mediados del Siglo XVIII, se debati si la
ayuda a los pobres, ms all de aliviar su necesidad, los induca a la pereza y al vicio,
provocando con ello mltiples externalidades negativas para la sociedad. De esta forma
se empez a considerar a la pobreza como problema social, y la intervencin del Estado
se haca inminente. En este mismo periodo se introdujo la discusin sobre el progreso y
con ello la distincin entre pobreza relativa y pobreza absoluta. En este sentido,
destacan las posiciones antagnicas de Adam Smith1 (1723-1790) y de Thomas Robert
Malthus (1766-1834).
Para Smith, el poder del trabajo era la causa de la riqueza; para Malthus, el poder de la
pobreza era la causa del trabajo; para Smith, la caracterstica bsica de los pobres
estaba determinada por su carcter de trabajadores; para Malthus, la caracterstica del
trabajador era su pobreza, pues sin ella carecera de motivos para trabajar. Para Smith,
la pobreza era relativa porque el progreso econmico hacia que los muy pobres se
convirtieran en pobres, y los menos pobres vivieran en una confortable pobreza. Para
Malthus, la pobreza tenda a ser absoluta pues el pobre sera muy pobre y los muy
pobres llegaran al hambre y hasta la muerte. Smith era optimista, Malthus
pesimista.2
Booth3 (1889) fue el primero en preguntar, quines son los pobres? Rowntree (1901)
calcul por primera vez la lnea de pobreza con relacin al ingreso-consumo. Los
trabajos de ambos influyeron directamente en la opinin pblica inglesa y en el debate
sobre las Leyes de Pobres, al re-conceptualizar la pobreza: la pobreza era estructural y
no un problema de comportamiento, influencia que marc los inicios del Siglo XX.
Ambos autores demostraron que la pobreza involucra supuestos de carcter objetivo,
1

Adam Smith Douglas Jr. naci en Kirkcaldy (Escocia), en el ao 1723. Por muchos es considerado como el
padre de la economa clsica, economista y filsofo. En 1776 publica La Riqueza de las Naciones,
sosteniendo que la riqueza procede del trabajo. El libro fue esencialmente un estudio acerca del proceso de
creacin y acumulacin de la riqueza, tema ya abordado por los mercantilistas y fisicratas, pero sin el
carcter cientfico de la obra de Smith. Este trabajo obtuvo para l el ttulo de fundador de la economa
porque fue el primer estudio completo y sistemtico del tema. Smith se inspir en esencia en las ideas de
Franois Quesnay y Anne Robert Jacques Turgot para construir su propia teora, que establecera
diferencias respecto a la de estos autores.
2
Villarespe Reyes, Vernica (2000), Solidaridad en el contexto de las polticas de mercado. El caso
mexicano, Madrid, Universidad Complutense, Facultad de Ciencias Polticas y Sociologa, Tesis doctoral,
Tomo II, captulo 5.
3
Booth, Charles (December 1893), Life and labour of the people in London: first results of an inquiry based
on the 1891 census. Opening address of Charles Booth, Esq., President of the Royal Statistical Society.
Session 1893-94, en Journal of the Royal Statistical Society, Vol. 56, No. 4, London, pp. 557-593.

susceptibles de ser medidos y otros subjetivos, como los vicios. En particular, la obra de
Rowntree sigue presente en los ejercicios de la medicin de la pobreza.
En los distintos momentos histricos, el Estado ha desarrollado acciones diferentes
frente a la pobreza; as, las ideas y los mecanismos de beneficencia y seguridad social
se fueron refinando en Europa, incluso desde las instancias medievales. Antes de la
Revolucin Industrial, con un carcter eminentemente caritativo, se logra establecer el
orden social para convertirse ms tarde en el baluarte de la democracia y del
crecimiento econmico, de tal forma que llega a establecerse el concepto de Estado de
Bienestar 4 . Despus de 1945, las Leyes de Pobres, como poltica social, fueron
sustituidas por las formas institucionales caractersticas del Estado del Bienestar5, base
que incidi en la reproduccin eficaz de la fuerza de trabajo a travs de la provisin de
un salario indirecto o salario social, y al mismo tiempo estableci condiciones favorables
para la productividad y la paz social.
En 1991, en el informe anual del Banco Mundial se retoma la recomendacin plasmada
en el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1990, de una doble estrategia para asegurar
que los esfuerzos por reducir la pobreza tengan mxima eficacia:
La primera parte de sta entraa es el estmulo de un crecimiento econmico de amplia base.
Las polticas tendientes a utilizar, para fines productivos, el activo que la poblacin pobre posee
en mayor abundancia su trabajo- propician un rpido crecimiento y la reduccin de la pobreza.
La segunda parte de la estrategia exige la prestacin de servicios sociales en particular,
educacin primaria, atencin bsica de la salud, planificacin familiar y nutricin- con objeto de
mejorar las condiciones de vida de los grupos pobres y ampliar su capacidad para aprovechar las
Oportunidades de obtencin de ingreso que brinde el crecimiento econmico... [Ya que] aun
cuando el crecimiento econmico genere Oportunidades de obtencin de ingresos para los
pobres, muchos no podran aprovecharlas cabalmente debido a su mala salud, falta de
preparacin, analfabetismo o malnutricin. Es por lo tanto, doblemente importante asegurar el
acceso de esas personas a los servicios sociales bsicos, pues de esa forma se alivian las
consecuencias inmediatas de la pobreza y se ataca una de sus causas fundamentales.

I.

Base regulatoria

La poltica social de Mxico tiene como una de sus tareas prioritarias la superacin de la
pobreza en la que viven ms de 47 millones de mexicanos, que en 2008 presentaban al
menos una carencia social y no tenan un ingreso suficiente para satisfacer sus
necesidades bsicas. Los integrantes de los hogares en desventaja econmica
padecen:

Mayor desercin escolar;

Mayores enfermedades y desnutricin;

Sobre la discusin de los orgenes del Estado del Bienestar, vase Salazar (diciembre 2005:138) y
Himmelfarb (1998:13-14).
5
Vase Townsend, (june 1954:130-131)

Menores posibilidades de encontrar empleos ms productivos y mejor

remunerados.

Estos factores provocan que la pobreza se transmita de una generacin a otra.

Al respecto, en Mxico se crearon varios programas para el combate de la pobreza. La
Ley General de Desarrollo Social es el instrumento jurdico que rige el quehacer del
Gobierno Federal Mexicano en la materia. Al mismo tiempo, seala los derechos y
obligaciones de las y los beneficiarios de los programas de desarrollo social, de recibir
un trato respetuoso, oportuno y de calidad; as mismo, acceder a la informacin
necesaria de dichos programas, sus reglas de operacin, recursos y cobertura; por otro
lado, tener la reserva y privacidad de la informacin personal; presentar denuncias y
quejas ante las instancias correspondientes por el incumplimiento de esta Ley; recibir
los servicios y prestaciones de los programas conforme a sus reglas de operacin, salvo
que les sean suspendidos por resolucin administrativa o judicial debidamente fundada
y motivada; presentar su solicitud de inclusin en el padrn; participar de manera
corresponsable en los programas de desarrollo social; por ltimo, proporcionar la
informacin socioeconmica que les sea requerida por las autoridades, en los trminos
que establezca la normatividad correspondiente y cumplir la normatividad de los
programas de desarrollo social. (Art. 10).
Ley General de Desarrollo Social obliga al Gobierno Federal a operar en un marco de
transparencia a travs de la publicacin, en el Diario Oficial de la Federacin, de las
reglas de operacin de los programas de desarrollo social y de la integracin de un
padrn nico de beneficiarios(as) de los programas sociales. (Art. 26, 27 y 28).
Los programas y acciones en materia social que instrumenta la Secretara de Desarrollo
Social son congruentes con el marco normativo aplicable, y se articulan en torno a los
objetivos y lneas de acciones establecidas en la estrategia Vivir Mejor, la cual establece
una relacin directa con el criterio Rawlsiano, el criterio de Jeremy Bentham y el criterio
de Amartya Sen.
II.

Los orgenes del programa Oportunidades

En 1997, el Presidente Ernesto Zedillo anunci la creacin del Programa de Educacin,

Salud y Alimentacin- Progresa. Este programa represent una nueva forma de
poltica social, que sirvi como ejemplo a varios pases de Amrica Latina y el mundo.
Las innovaciones principales que se le reconocen son las de integrar en un solo
programa las dimensiones de salud, alimentacin y educacin; trabajar al mismo tiempo
en el alivio de la pobreza (por medio de transferencias econmicas) y la creacin de
capital humano para una mejor insercin de las siguientes generaciones en el mercado
de trabajo (por medio del cumplimiento de corresponsabilidades); y someterse a
evaluaciones externas de impacto.
4

En efecto, tomando como base los limitados impactos a la pobreza de su antecesor, el

Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), Progresa opt por enfocarse a la
creacin de capital humano y, para ello, integrar en un solo programa tres
dimensiones bsicas: salud, alimentacin y educacin. La interdependencia entre estas
dimensiones aseguraba al Programa mayor sustentabilidad en el tiempo, puesto que
personas ms sanas, mejor alimentadas y con mayor educacin podran acceder a
mejores opciones dentro del mercado de trabajo, evitando as el crculo
intergeneracional de la pobreza (Progresa, 1999; Levy y Rodrguez, 2005). Santiago
Levy y Antonio Ponce de Len, los arquitectos del programa, optaron por hacer un
esfuerzo rigurosamente focalizado. Para ello, a diferencia de lo que suceda con los
anteriores programas de combate a la pobreza Pronasol y los programas de abasto
rural (de la Compaa Nacional de Susbsistencia Popular) tomaron la que fuera, tal
vez, la decisin estratgica de mayor peso en los inicios del programa, puesto que
determinaron que fuera la familia, y no la comunidad, la unidad de intervencin. Ello
implic, entre otras cosas, eliminar la necesidad de la intermediacin de organizaciones
comunitarias en todo el proceso de operacin.
As, se desarroll un doble proceso de focalizacin. En primer lugar, se determinaba la
localidad rural que sera beneficiada por el programa a partir de la informacin censal y
de que contara con la infraestructura adecuada para cumplir con las
corresponsabilidades (escuela y centro de salud). Una vez elegida se enviaba a un
cuerpo de entrevistadores, quienes censaban el 100% de los hogares en dicha localidad
y, mediante un complejo proceso de asignacin de puntajes, se seleccionaba a las
familias favorecidas las cuales integraban un padrn nico de beneficiarios. Este padrn
represent, por vez primera en la poltica social mexicana, un mecanismo de gestin
confiable, y el hecho de que fuera pblico ayud en el proceso de transparencia y
apartidismo que el Programa quera llevar a cabo.
Progresa tambin represent una innovacin en lo que se refiere al tipo de apoyo que
entregaba: en vez de subsidios o canastas de productos se opt por entregar dinero en
efectivo, y slo algunos apoyos especficos en especie, como el complemento
nutricional. Una de las decisiones implementadas a fin de evitar el uso poltico que esta
entrega de dinero representaba para las familias ms pobres, se decidi que fueran
ciertas agencias financieras las que realizaran esta tarea, como la Banca Popular
(Bansefi), el sistema de giros telegrficos (Telecomm), e incluso la banca privada
(BBVA-Bancomer).
Sin embargo, para que ese apoyo fuera orientado a la creacin de capital humano, la
innovacin central de Progresa fue condicionar la entrega de estos beneficios a
actividades que reportaran un incremento del mismo y reforzaran la triada educacinsalud-alimentacin: las familias slo recibiran los apoyos si cumplan con enviar a sus
nios a la escuela; asistir a plticas y consultas mdicas; y utilizar los apoyos para el
desarrollo familiar. Para ello, se cre un sistema de seguimiento y validacin de
5

corresponsabilidades, esta ltima actividad a cargo de las secretaras de Salud y

Educacin estatales. De esta forma, se formaron instancias de comunicacin
intersecretarial donde participaban representantes de Salud, Educacin y Desarrollo
Social.
Con la llegada de Vicente Fox al poder en 2000, Progresa logr sobrevivir a la
alternancia y continu funcionando regularmente. Sin embargo, en 2002 se emiti un
decreto que anunciaba la creacin del Programa Nacional de Desarrollo Humano
Oportunidades, que desapareca a Progresa.
Los dos programas tenan en comn el focalizarse a la creacin del capital humano.
Lo anterior, se deriva de las ideas de Theodore W. Schultz (1902-1998) y Gary S.
Becker (1930), ambos Premio Nobel en Economa, el primero (junto con Arthur Lewis,
1915-1990) en 1979 y el segundo en 1992, los cuales han sido los principales
exponentes contemporneos de la teora del capital humano. Para Schultz, como la
mayor parte de la gente del mundo es pobre por los bajos ingresos que recibe, La
inversin en el mejoramiento de la calidad de la poblacin puede aumentar
significativamente las perspectivas econmicas y de bienestar de los pobres;
particularmente, este razonamiento, define las inversiones en capital humano como las
actividades que repercuten sobre las rentas monetarias y psquica futuras, a travs del
incremento de los recursos incorporados a los individuos; esas inversiones influyen,
aunque de manera diferente, en los ingresos y el consumo, en la cuanta de los
rendimientos o retornos y en la percepcin de la relacin entre inversin y rendimiento.
Todas ellas mejoran la capacidad, los conocimientos o la salud y, por ende, elevan los
ingresos monetarios o psquicos. Al respecto, el gobierno mexicano promueve,
mediante transferencias en efectivo, la demanda de bienes y servicios bsicos, para
que se pueda asegurar la realizacin de inversiones en capital humano de largo
plazo, lo que permite afianzar las capacidades de los pobres ms all de los riesgos que
los afectan.
Si bien se realiz un cambio de nombre del programa mediante el cual la administracin
de Fox busc diferenciarse del anterior gobierno, tambin implic una serie de
modificaciones que permitan, si no hablar de dos programas diferentes, por lo menos s
hacerlo de dos etapas distintas. Sin embargo, las transformaciones al interior del
Programa fueron mucho mayores que las que supondra un mero cambio cosmtico de
nombre del proyecto de mitigacin de la pobreza ms reconocido y estudiado en
Mxico. Incluso varios autores sostienen la posibilidad de que estos cambios se deben
a la irrupcin de una corriente de poltica pblica denominada corriente cvica,
proveniente de ciertas organizaciones de la sociedad civil, portadora de un proyecto
poltico prodemocrtico y responsable del Programa desde 2001.
La incorporacin de la corriente cvica en el gobierno de la alternancia respondi a
establecer una nueva relacin entre el gobierno y las organizaciones civiles ms
prominentes, decisin que tambin pudo constatarse con la creacin de una oficina
6

especfica en Los Pinos para relacionarse con las organizaciones de la sociedad civil
(OSCS)6.
En el ao 2000, la Titular de la Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL) incorpor
dos corrientes en la dependencia: una tcnica, representada por los subsecretarios
Miguel Szkely y Rodolfo Tuirn, ligados a la academia, y otra cvica, representada por
Rogelio Gmez Hermosillo en el Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol) y
Vicente Arredondo en Progresa. Sin embargo, Arredondo slo dur un ao en el
puesto y su salida tuvo que ver con problemas de gestin. En 2001 pas a la
Subsecretara de Prospectiva de SEDESOL y arrib Gmez-Hermosillo a la
Coordinacin Nacional de Progresa. Cuando Gmez-Hermosillo y su equipo llegaron a
Progresa tuvieron que enfrentarse a dos grupos de poder que limitaban la posibilidad
de incorporar nuevos componentes ligados a un discurso ms ciudadano. Uno tena que
ver con que en la toma de decisiones la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
(SHCP) tena gran influencia por medio de la Tesorera de la Federacin. El otro grupo,
que estaba relacionado con una parte de la estructura regional, vena desde la
operacin del Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL). De hecho, cuando
desaparece el PRONASOL, en algunos de ellos pasaron a ser coordinadores estatales.
En este contexto, la corriente cvica orient su trabajo a tres grandes reas identificadas
con un proyecto prodemocrtico, que consistan en: 1) asegurar que el Programa no se
utilizara con fines polticos-partidarios, aspecto que incluy tanto nuevas formas de
relacin entre los usuarios y el Programa, como el desarrollo y ampliacin de los
derechos de los titulares en las reglas de operacin; 2) permitir que ms familias pobres
accedieran al Programa, esto es, mejorar su cobertura (por medio de la incorporacin
de algunas zonas urbanas y la activacin de procesos de densificacin); y 3) sumar
otros componentes para alcanzar el objetivo de mejorar la calidad de los servicios que
finalmente generaban el capital humano: educacin, salud y alimentacin.
Desde sus orgenes, la aspiracin de Progresa fue convertirse en un programa tcnico
y no poltico, vale decir, basado en diagnsticos precisos, con sistemas claros de
operacin, focalizado, orientado a la creacin de capital humano, evaluado, y no
utilizado electoralmente. De ah que en sus documentos centrales (programa
institucional, reglas de operacin, evaluaciones de impacto) constantemente se refuerce
la idea de generar nuevas relaciones entre los receptores de los programas sociales y el
gobierno. El discurso oficial de Progresa (y luego de Oportunidades) reitera la idea
de que este Programa crea una nueva relacin entre los pobres y el gobierno. Cabe
destacar que en Progresa se generaron importantes candados para evitar el uso
poltico del Programa.

Esta oficina era la denominada Alianza Ciudadana, a cargo en sus inicios de Rodolfo Elizondo, a quien
sucedi en el puesto Bernardo valos. La oficina esapareci a principios de 2002.

En trminos ms discursivos, los cambios de Progresa a Oportunidades se pueden

observar comparando las reglas de operacin y analizando el Programa Institucional de
Oportunidades 2002-2006, donde tambin participaron activamente los miembros de la
corriente cvica (Oportunidades, 2003). As, es posible observar cmo mientras
Progresa se centr en la generacin de capital humano por medio del establecimiento
de corresponsabilidades para los apoyos en efectivo, Oportunidades aadi un
segundo objetivo: la necesidad de integrar y articular las acciones del Programa con
otros esfuerzos y acciones de desarrollo social.
En este sentido, Oportunidades se plantea como fin ltimo potenciar las capacidades
de las familias que viven en condiciones de pobreza, para que puedan alcanzar una
mejor calidad de vida por su propio esfuerzo e iniciativa, y sus objetivos generales son
dos: 1) incrementar las capacidades bsicas de las familias en situacin de pobreza
mediante una triada estratgica de acciones integrales en educacin, salud y
alimentacin, con una estrecha colaboracin entre las instituciones y los sectores
involucrados, y con la participacin de los tres rdenes de gobierno; y 2) ampliar el
acceso de las familias en condiciones de pobreza de capacidades a mayores
oportunidades de desarrollo, fomentando la seguridad y autosuficiencia de los
individuos, as como fortaleciendo su patrimonio mediante la articulacin con y la
concertacin de los esfuerzos de otras acciones y programas de desarrollo social
(Oportunidades, 2003).
Si Progresa slo se enfoc al primer objetivo, Oportunidades procur incorporar ms
acciones para potenciar las capacidades de las familias. Para lograrlo, se incorporaron
nuevos componentes que se sumaron a la triada de salud, alimentacin y educacin, y
se realizaron cambios a la estructura institucional.
Los nuevos objetivos y componentes vinieron acompaados tambin de una serie de
cambios internos en la estructura operativa del Programa para mejorar sus procesos.
Hasta 2002, la Coordinacin Nacional posea cuatro direcciones generales:
Coordinacin Regional y Sectorial, Padrn y Liquidacin, Planeacin y Operacin, y
Administracin. La primera se encargaba de la coordinacin entre los sectores y entre
las diversas regiones; la Direccin General de Padrn era la encargada de supervisar la
certificacin de corresponsabilidades; y la de Planeacin y Operacin se encargaba de
los procesos de incorporacin al Programa.
Otro cambio de Progresa a nivel operativo consisti en que el Programa se encarg, a
partir de 2002, de la operacin de los procesos de incorporacin, que antes se
contrataban a empresas externas. As, para asegurar la calidad de la informacin
recolectada se capacit a los encuestadores no slo en la aplicacin del cuestionario,
sino tambin en el resto del Programa, en pobreza extrema y en herramientas de
comunicacin, adems de que se disminuy la demanda que se les haca de
productividad.
8

Tambin en el nivel operativo se mejoraron las condiciones de las Coordinaciones

Estatales. Se optimiz el sistema de atencin ciudadana y se fortaleci el sistema de
operacin conocido como 1-2-3, que incluye, por un lado, el proceso de certificacin de
corresponsabilidades (lo que implica la impresin y distribucin de 400 mil formatos a
115 mil escuelas y 17 mil centros de salud, as como la captura de la informacin
respectiva) y, por otra parte, la organizacin de la entrega de los apoyos monetarios,
esto es, su clculo para aproximadamente 10.3 millones de personas, dependiendo de
la validacin de corresponsabilidades. Tambin se mejor la transferencia de los
recursos a las instituciones liquidadoras en los 32 estados y la organizacin de 1,500
puntos de entrega donde cada titular recibe el dinero en efectivo y un recibo
personalizado con el desglose de los apoyos recibidos. Estos cambios muestran, por
ltimo, la vigencia de la estrategia incremental como mtodo emprico en la toma de
decisiones de la administracin pblica. En efecto, generar pequeos y sucesivos
cambios al interior del programa tambin permita disminuir la posibilidad de generar
errores serios en la puesta en marcha de los cambios (Lindblom, 2007: 219-220).
Ms visible que las mudanzas discursivas u organizacionales, la principal diferencia
entre Progresa y Oportunidades fue la ampliacin hacia las zonas urbanas. Hasta
2002, Progresa nicamente oper con poblacin rural (en localidades de hasta 2,500
habitantes) y semiurbana (en localidades de hasta 15 mil habitantes), bajo el supuesto
de que all se encontraba la pobreza extrema ms necesitada. A partir de 2002
comenz tambin a incluir a la poblacin urbana, segmento que alcanz el 36% del total
de familias registradas ese ao. Entre 2002 y 2005 se incorporaron ms de 710 mil
familias de localidades urbanas.
III.

Programa Oportunidades

El Programa Oportunidades busca contribuir al desarrollo humano de su poblacin

destinataria, constituida por las familias extremadamente pobres, tambin busca reducir
la pobreza extrema y asegurar la igualdad de Oportunidades y la ampliacin de
capacidades para que todos los mexicanos mejoren significativamente su calidad de
vida y tengan garantizados alimentacin, salud, educacin, vivienda digna y un medio
ambiente adecuado para su desarrollo tal y como lo establece la Constitucin. El
Programa Oportunidades toma en cuenta la composicin de la familia y las edades de
sus integrantes, con el fin de estimar el valor monetario de los apoyos que varan segn
la etapa del ciclo vital. En sntesis, se trata de poner en juego un enfoque continuo y de
largo alcance, que vaya ms all de los aspectos transitorios e individuales.
Sin embargo, una parte innovadora de dicho programa fue el enfoque de gnero que
se le dio. El Programa canaliza los apoyos preferentemente a travs de las madres de
familia e impulsa una poltica de becas que contrarresta las desventajas de las nias y
jvenes para acceder a la educacin. Al mismo tiempo, se impulsa una poltica de
becas educativas que procura contrarrestar las desventajas que enfrentan las nias
9

para acceder a la educacin, y apoya iniciativas sectoriales orientadas a fomentar una

cultura ms equitativa desde el punto de vista del gnero.
La perspectiva de gnero es una visin cientfica, analtica y poltica sobre las mujeres y
los hombres. Las acciones que se realizan alrededor de ella se dirigen a:

Eliminar las causas de la opresin de gnero, como la desigualdad, la injusticia y

la jerarquizacin de las personas basada en el gnero.

Promover la igualdad entre los gneros a travs de la equidad, el adelanto y el

bienestar de las mujeres.

Contribuir a construir una sociedad en donde las mujeres y los hombres tengan
el mismo valor, la igualdad de derechos y oportunidades para acceder a los
recursos econmicos y a la representacin poltica y social en los mbitos de
toma de decisiones.

El diseo del Programa se estructura considerando a las mujeres como el eje de la

intervencin, porque generalmente, como parecen mostrar evaluaciones cuantitativas y
cualitativas, las mujeres gastan una mayor proporcin de los ingresos bajo su control en
bienes alimentarios y en la atencin de la salud de los nios, y suelen ser ms
responsables de la seguridad nutricional de los nios.
Oportunidades adopta una perspectiva de inclusin social y el enfoque de
derechos. La perspectiva de la inclusin social tiene una doble faceta: por una parte
plantea la restitucin de los vnculos de los individuos y las familias con las instituciones
sociales convencionales; por otra, trata de eliminar las dinmicas estructurales e
institucionales que reproducen la exclusin.
El enfoque de derechos reconoce que las personas son portadoras de derechos
exigibles al Estado; asimismo, sustenta que los gobiernos deben garantizar los
derechos esenciales para el desarrollo de las capacidades bsicas que permitan a las
personas la superacin de la extrema pobreza. La Ley de Desarrollo Social mexicana
reconoce como derechos la educacin, la salud, la vivienda, la alimentacin, la
seguridad social, el disfrute de un medio ambiente sano y la no-discriminacin, y define
un conjunto de derechos y obligaciones para los beneficiarios de los programas sociales
estatales. La adopcin de la perspectiva de derechos hizo necesario que el Programa
impulsara la creacin de mecanismos para asegurar su exigibilidad por parte de las
beneficiarias y garantizar la transparencia y calidad en su operacin.
Actualmente, el Programa apoya a 5.8 millones de familias, tiene presencia en todas las
entidades federativas.

10

IV.

Las caractersticas de diseo del Programa

Oportunidades busca responder integralmente a las necesidades de las familias ms

pobres, actuando simultneamente sobre las carencias que presentan en distintos
mbitos del bienestar. Puntualmente, el programa Oportunidades atiende lo siguiente:

Recursos monetarios bimestrales que se entregan, generalmente a las madres

de familia, para contribuir a que mejoren la cantidad, calidad y diversidad de su
alimentacin, buscando por esta va elevar su estado nutricional.
Becas educativas para nias, nios y jvenes a partir de tercero de primaria y
hasta el ltimo grado de educacin media superior.
Apoyo econmico para los jvenes que acreditan la conclusin de su educacin
media superior antes de cumplir los 22 aos, a travs de Jvenes con
Oportunidades.
Apoyo monetario para adquirir tiles escolares o la dotacin de un paquete de
stos, al inicio del ciclo escolar para los becarios de primaria; en el caso de los
becarios de secundaria y de educacin media superior, apoyo monetario anual
para su compra.
Paquete bsico garantizado de salud y talleres comunitarios de capacitacin
para el autocuidado de la salud, dirigido a los integrantes de la familia de 15
aos o ms, y a los becarios de educacin media superior.
Complementos alimenticios para los nios y nias entre 6 y 23 meses, para los
nios y nias con desnutricin entre los 2 y 5 aos, y para las mujeres
embarazadas o en periodo de lactancia.
A fin de prevenir la obesidad, las instituciones de salud han iniciado la
distribucin de complementos alimenticios sin base calrica.
Apoyo para cada adulto mayor de 70 aos o ms que viva en localidades que no
estn atendidas por el Programa 70 y ms de la SEDESOL y que sea
integrante de una familia beneficiaria.
Apoyo para compensar los gastos realizados en el consumo de fuentes de
energa.

El Programa Oportunidades requiere la corresponsabilidad de las familias atendidas,

por lo que asocia las transferencias monetarias a acciones que las familias objetivo
tendrn que realizar, con ello garantizar mejorar sus condiciones de vida. Ello requiere
que los beneficiarios tengan la conviccin de que es importante su participacin activa y
sean conscientes de los beneficios que pueden derivarse de sus acciones. Al mismo
tiempo, la corresponsabilidad busca evitar la dependencia de los beneficiarios,
fomentando que existan incentivos suficientes para que se sientan motivados a generar
ingresos de manera autnoma. Las acciones de corresponsabilidad que se les piden a
las familias se ubican en las reas de educacin y salud que son esenciales en el
proceso para quebrar la trampa de pobreza existente en el pas.
11

Desde un punto de vista operativo, la corresponsabilidad se traduce en el

condicionamiento de las transferencias. El apoyo monetario condicionado debera ser
ms efectivo que el apoyo no condicionado, porque el condicionamiento disminuye el
costo de oportunidad de la escolarizacin, supliendo los ingresos monetarios que
habran aportado los nios por trabajo infantil. Asimismo, la imposicin de
requerimientos conductuales crea incentivos para que los individuos y las familias
emprendan acciones (enviar o mantener a los nios en la escuela) que no realizaran de
manera propia. As, las transferencias condicionadas contribuyen a maximizar el
bienestar social al proporcionar incentivos para que los individuos obtengan ms
educacin.
V.

Cunto se le da al programa Oportunidades?

Oportunidades maneja el presupuesto ms grande para un programa del Gobierno

Federal. En el 2003, su presupuesto alcanz 0.4% del PIB, mientras que para el 2010
alcanz el 0.5% del PIB. Su costo operativo, aproximadamente 5 centavos de cada
peso invertido 7 , incluido el costo de las transferencias monetarias, le ha ganado el
reconocimiento como uno de los programas sociales ms eficientes del mundo.
De acuerdo al Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ejercicio fiscal 2011 se
destinaron para el sector salud 5,123 millones 600 mil pesos, lo que significa el 7.8% del
presupuesto, para la educacin pblica 24,662 millones 061 mil 021 pesos, esto es el
37.55%, y para el desarrollo social 35,899 millones 649 mil 849 pesos, el 54.65% del
presupuesto total asignado.

Este costo corresponde a la operacin de los componentes alimentario y educativo.

12

El presupuesto ejercido aument de manera sostenida en 116% en trminos reales de

2003 a 2010; los mayores incrementos se dieron en 2005 y 2010, con tasas reales del
16% y 20% con respecto al ao anterior, respectivamente.
VI.

Cuntos beneficiarios?

En la actualidad, Oportunidades es el mayor programa de reduccin de la pobreza de

Mxico y uno de los ms grandes en Amrica Latina. El nmero de hogares
beneficiarios en el ao 2000 era de 2, 560, 000 y para el 2002 aument a 4, 240,000, a
partir del 2004 al 2007 el programa ha atenido a 5, 000,000 de familias de manera
anual. En el 2011 el nmero de familias beneficiarias ascendi a 5, 827, 318. En los
ltimos 10 aos el nmero de hogares beneficiarios se ha duplicado, puesto que la
incidencia del programa ahora abarca tanto zonas rurales como zonas urbanas, vale
decir, una cuarta parte de la poblacin del pas.
El Programa tiene presencia en todas las entidades federativas, Veracruz es la entidad
con mayor nmero de hogares beneficiarios en 2011 al concentrar el 11.62 %
(670,659), seguida de Chiapas con el 11.51% (618,795), Puebla con un 8.32%
(485,040), Estado de Mxico con el 7.88 (459,141), y Oaxaca con el 7.83 (456,421),
estas cinco entidades concentran el 46.16%. Las entidades con menor cantidad de
hogares beneficiarios son: Baja California con el 0.31% (17,838), Colima con el 0.37%
(21,809) y el Distrito Federal con el 0.38% (22.260). El total de personas beneficiarios
es 25, 701,448 de los cuales 13, 433,731 (52.3%) son mujeres y 12, 267,717 (47.7%)
son hombres.
Por rango de edad, la proporcin de integrantes de familias beneficiarias mujeres es
mayor en los rangos de edad que van de 15 a 29 aos (51.7% del total de integrantes
de familias beneficiados), de 30 a 64 aos (55.6%) y de 65 aos y ms (52.4%); por lo
que el nico rango en que el nmero de hombres es superior al de las mujeres es el que
va de los 0 a los 14 aos con un 50.5% de participacin.
VII.

Resultados del Programa Oportunidades

Educacin
En reas rurales Oportunidades increment la inscripcin escolar hasta en un 41.5%,
aument el porcentaje de nios y jvenes que completaron al menos cinco grados
escolares hasta en un 64%, elev el logro educativo 14% y promovi una edad ms
temprana de ingreso a la escuela manteniendo un adecuado progreso en ella. Tambin
se registraron impactos positivos en pruebas de lectura, escritura y matemticas. El
anlisis cualitativo reitera la existencia de efectos importantes sobre los niveles
educativos de los nios y detecta en ellos el aumento de la expectativa de vivir una vida
diferente a la de sus padres.
13

En las zonas urbanas el Programa aument la inscripcin para primaria hasta en 13.3%
(sugiriendo tambin un impacto en la inscripcin temprana a la escuela) y para
secundaria y preparatoria en 10.9%, increment el logro escolar en mayor magnitud en
las edades de transicin a secundaria, la proporcin de nios o adolescentes que
acumul un grado ms de escolaridad es mayor hasta en un 30% y redujo las tasas de
abandono para los estudiantes de 16 a 19 aos en 23.7%. Tambin se registra un
aumento del tiempo dedicado a las tareas escolares en el hogar.
Trabajo Infantil
Se ha apreciado la disminucin de la participacin en actividades asalariadas de los
nios rurales de Oportunidades, y se concluy que la menor incidencia de trabajo
infantil explic entre 65 y 82% del aumento de la matrcula; sin embargo, los efectos en
el trabajo infantil fueron menores a los observados en la matrcula. La mayor parte de
los cambios con las nias se registraron en adolescentes que combinaron la escuela
con las labores del hogar, lo cual implic la disminucin de su tiempo libre.
En el mediano plazo, hubo una reduccin significativa en el trabajo infantil de los
varones de entre 10 y 14 aos; tambin se indica una disminucin sustancial de la
participacin de los nios varones en actividades agrcolas. Sin embargo, no sucedi lo
mismo entre las nias.
Salud y Alimentacin
En zonas rurales, Oportunidades aument en 35% el uso de servicios de salud
pblicos, reduciendo el uso de servicios privados, y disminuy los das de enfermedad
para los menores de 6 aos y adultos entre 16 y 49 aos en 20%. Los das de
incapacidad para personas hasta de 49 aos se redujeron en 18%. Respecto a
enfermedades crnicas, Oportunidades redujo la prevalencia de obesidad en 6.4%, de
hipertensin en 7.2% y de diabetes en 4.2% en el grupo de beneficiarios. En cuanto a la
salud reproductiva, el Programa genera una mayor realizacin del examen de deteccin
de cncer cervicouterino de 61%, incrementa hasta en 5.9% el conocimiento de
mtodos de planificacin familiar, aumenta en 17.2% el uso de dichos mtodos y 6.7%
la atencin prenatal en la poblacin beneficiaria. Los datos tambin muestran que de los
adolescentes que participan en el Programa, la proporcin de individuos que fuman
cigarros y consumen alcohol es menor que la proporcin del grupo de comparacin.
Respecto a la nutricin, en las zonas rurales se observa que la participacin en
Oportunidades est asociada a una menor prevalencia de anemia infantil. Con el
Programa los nios de 24 a 71 meses mostraron un crecimiento promedio de 0.67
centmetros mayor que el de los nios no beneficiarios. Tambin se encuentra una
mejora del 15% en promedio en las ocho pruebas de habilidades motoras de los nios,
y 10% de incremento promedio en dichas habilidades para las nias. Adicionalmente,
14

Oportunidades mejor en alrededor de 9% el desarrollo socioemocional de las nias.

Los hallazgos tambin sugieren que Oportunidades ayuda a los nios a recuperarse
de una nutricin deficiente.
En las zonas urbanas el 50% de los nios de 6 a 23 meses de edad en Oportunidades
consumen el complemento alimenticio (antes denominado suplemento) distribuido por el
Programa por lo menos una vez a la semana, de los cuales el 66% lo consume
regularmente (de 4 a 7 das por semana). Entre las mujeres en periodo de lactancia, el
25% report estar consumiendo el complemento, y cerca de 60% lo prepararon segn
las recomendaciones de Oportunidades.
Oportunidades redujo la incidencia de la pobreza en 11.7% y disminuy la brecha de
pobreza en 12.9% en zonas rurales. Este resultado, considerado como variacin
porcentual, indica que el Programa tuvo un efecto de 17.4% en el nivel de pobreza y de
36.1% en la brecha de pobreza. Tales efectos fueron ms importantes en los hogares
ms pobres.
El Programa logr que las familias rurales aumentaran de manera permanente su
consumo en aproximadamente 22% en el mediano plazo. Los gastos aumentaron
especialmente en educacin y vestuario para los nios; se incrementaron las
inversiones que realizan los hogares en agua corriente, y disminuyeron los gastos en
tabaco y alcohol; por su parte, en las familias de reas urbanas, el consumo mensual de
los hogares se increment hasta 18%.
En 2009, se realiz el levantamiento de informacin en campo correspondiente a la 4
ronda de la Encuesta de Evaluacin de los Hogares Urbanos (Encelurb). A partir de
dicha informacin, en el marco de las actividades de evaluacin externa del Programa
Oportunidades realizadas en el ejercicio fiscal 2010, diversos consultores e
instituciones evaluadores externas realizaron un conjunto de documentos tcnicos en
los que se obtuvieron los siguientes resultados:
1. Entre 2002 y 2009, las prevalencias de baja talla para la edad y anemia
disminuyeron 18.3% y 27.5% respectivamente, en los nios beneficiarios del
Programa Oportunidades;
2. El Programa Oportunidades tuvo un efecto positivo en la realizacin de la
prueba de deteccin de diabetes en las personas de 19 a 49 aos de edad: una
proporcin 12.8%;
3. En 2009, los nios menores de 6 aos beneficiarios del Programa
Oportunidades en zonas urbanas presentaron, en promedio, un menor nmero
de das enfermedad que los no beneficiarios;
4. En zonas urbanas, entre 2003 y 2009 los hogares beneficiarios del Programa
Oportunidades aumentaron sustancialmente su gasto en alimentos en
comparacin con los hogares no beneficiados;
15

5. En zonas urbanas, el porcentaje de nios beneficiarios del Programa

Oportunidades entre 5 y 13 aos de edad que trabajan pas del 2.6% en 2002
al 1.1% en 2009;
6. En 2009, en zonas urbanas, la participacin de las mujeres beneficiarias del
Programa Oportunidades en las decisiones importantes que afectan a los
miembros de su hogar fue mayor que en 2003.

16

-PREGUNTAS1. Hasta 1997 exista una tendencia de los funcionarios pblicos, que guiados
por el criterio utilitario de Bentham, decidieron incorporar un gran nmero
de programas sociales basados en los llamados subsidios generalizados,
p ej. PRONASOL. El paso del tiempo ha mostrado que estos programas no
ayudan a salir de la trampa de pobreza generada; es decir, la pobreza es
como un ciclo el cual una persona nace pobre crece pobre ingresa a
trabajar para obtener un ingreso no estudia no desarrolla
habilidadestiene hijos que nacen pobres y as el ciclo se repite en varias
ocasiones. Qu parte del programa Progresa-Oportunidades
consideras fundamental para romper con el crculo de pobreza?
Considerando el tringulo estratgico de Moore, qu recomendaras
implementar para generar valor pblico en este programa social?
2. Una de las problemticas que se identifican en el caso de estudio es el
control que tena en 2001 la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
(SHCP), donde, por medio de la tesorera de la Federacin mantena el
control. Qu implicaciones tiene el control de la SHCP en el programa?
Cul sera tu estrategia para neutralizar la influencia de la SHCP?
3. Suponiendo que el presidente Vicente Fox te elige como el encargado de
modificar el programa Progresa. Entre las modificaciones que propones
se encuentra el incluir zonas urbanas a pesar de que parte importante de la
poblacin rural se encontraba desatendida Consideras que la medida fue
la correcta? Y Cules seran tus argumentos a favor o en contra?
4. En el presente caso de estudio se hace mencin de que alguno de los
objetivos del programa Progresa era ser un programa tcnico y no
poltico. Si estuvieras a cargo de disear estos candados para evitar el
uso poltico del programa Cules seran?
5. Suponiendo que eres parte del equipo encargado del programa
Oportunidades, identificas dos problemticas respecto al componente de
educacin; por un lado, se encuentran los nios y jvenes, los cuales entre
ms grandes, mayor es su costo de oportunidad, y con ello se incrementa
la posibilidad de abandonar los estudios para ingresar al campo laboral y
as obtener mayores ingresos. Por otro lado, los estudios reflejan que las
nias abandonan la escuela para dedicarse a labores del hogar. Cul
sera la solucin que propondras para que estos dos grupos no
abandonen la escuela? (para tu respuesta piensa en trminos del costo de
oportunidad de los grupos)

17

6. En los ltimos aos los conceptos de pobreza y bienestar de Amartya Sen

han tomado fuerza. En este contexto, Amartya Sen expres que para hablar
del desarrollo de una sociedad hay que analizar la vida de quienes la
integran. Asimismo, define concretamente el desarrollo como un proceso
de expansin de las capacidades que disfrutan los individuos.
Privaciones como no ser capaz de leer, escribir, contar o comunicarse,
constituyen una gigantesca privacin de las libertades de un hombre. Si
fueras uno de los creadores del programa Oportunidades, cmo
introduciras estos conceptos a una poltica pblica?
7. El uso de programas de transferencias condicionadas como
Oportunidades ha sido cuestionado bajo el argumento de que las
transferencias disminuyen los incentivos que tienen los beneficiarios a
trabajar, esto implica que los programas pueden tener un efecto nulo o
adverso en la disminucin de la pobreza. Ests de acuerdo con este
punto? Argumenta.
8. Discuta tres criterios de bienestar que puedes identificar en el caso de
estudio.

18

VIII.

Bibliografa

Booth, Charles (December 1893), Life and labour of the people in London: first results
of an inquiry based on the 1891 census. Opening address of Charles Booth, Esq.,
President of the Royal Statistical Society. Session 1893-94, en Journal of the Royal
Statistical Society, Vol. 56, No. 4, London, pp. 557-593.
Rowntree, B. Seebohm (1901), Poverty: A study of town life, London, Macmillan and Co.
Limited.
Villarespe Reyes, Vernica (2008), Progresa-Oportunidades: Aliviar o cancelar la
pobreza?, captulo del libro Diez aos, balance y perspectivas del Programa
Oportunidades, Universidad Autnoma de Nuevo Len, en Prensa
Townsend, Peter (June 1954), Measuring poverty en The British Journal of sociology,
Vol.
5, No. 2, London, pp. 130-137.
CONEVAL (2008), Informe de la Evaluacin Especfica de Desempeo 2008, [En lnea]
Cohen Ernesto, Franco Rolando, Villatoro Pablo (Noviembre 2006), Mxico: El
Programa De Desarrollo Humano Oportunidades, [En Lnea]
Secretara De Desarrollo Social (2008), A Diez Aos De Intervencin Evaluacin
Externa Del Programa Oportunidades 2008 En Zonas Rurales (1997-2007), [En
lnea]

19