Entrevista: Qu se viene despus de la aprobacin de la Ley de Consulta?

Viernes, 26 de Agosto de 2011

Diario la Repblica -- Tras la aprobacin en el Congreso de la Repblica, de la
esperada Ley de Consulta Previa, es necesario saber qu otros pasos faltan para que
esta iniciativa cumpla realmente su objetivo. Responde la investigadora: Giselle
Huamani.
Jos Miguel Silva
Segn se estipula en el proyecto de ley aprobado por el Poder Legislativo, la Ley de
Consulta Previa, obliga al Estado a realizar todos los esfuerzos por lograr un acuerdo
entre poblacin y la empresa que busca invertir en una zona determinada. Si se logra
un acuerdo, entonces ser vinculante (de obligatorio cumplimiento), no obstante, si
esto no llega a darse, ser el Estado, a travs de sus autoridades (quien deber tomar
la decisin final sobre la concesin futura).Qu riesgos y esperanzas abriga esta
nueva ley? Para saber eso conversamos hace poco con la investigadora del CIES,
Giselle Huamani, quien es experta en Conflictos Sociales.
Cmo evolucion el tratamiento de los conflictos sociales en el pas, durante
los ltimos 20 aos?
En el gobierno de Fujimori se daba la terminacin de los conflictos. No haba punto
para negociar. Se persegua a todos los que podan tener una sombra de senderistas.
Exista un temor de la protesta, no haba posibilidad de que se pueda dar en realidad
un conflicto porque de inmediato se terminaba. En el caso de Paniagua y Toledo yo
dira que se da ms bien una resolucin de conflictos en el sentido de que s vean
problemticas, pero en el de Alan se da una administracin de las crisis. Hay un total
desborde de demandas, de problemticas, con un gobierno que solo reacciona ante
estas expresiones para evitar perder gobernabilidad.
Se ha centrado mucho el debate en el tema de la ley de Consulta, es decir, hay
un universo de retos an mayores tras ella?
Yo creo que s. El universo de problemas es mucho ms que la Ley de consulta. Esto
es solo un instrumento previo a todos los procesos, no solo de inversin minera, de
hidroelctricas y de grandes proyectos que afectan los pueblos indgenas. Muchas
veces se piensa en la Ley de Consulta como el instrumento que resolver el conflicto y
el hecho de que se haga consulta en un determinado momento y se la utilice como
una forma de solucionar una situacin crtica aguda en la cual de repente una empresa
ha estado en una serie de faltas o generando preocupacin por parte de las
comunidades. Muchas veces esto (Consulta) se entiende como una forma de rechazar
o remover una iniciativa privada o pblica de una determinada regin.
Y esa no es la idea
Definitivamente no lo es. Ah se desnaturaliza la idea de la Consulta. Si uno quiere
utilizar la Consulta para rechazar algo, no cabe esto, sino otro tipo de mecanismo, otro
instrumento. Por ejemplo, hoy, si una empresa consecutivamente hace Estudios de
Impacto Ambiental defectuosos, no hay mecanismos que digan ac te corto el
proyecto. T ya has impactado diferentes acuerdos o condiciones ambientales, y
debera haber una sancin que diga que el proyecto no va ms.

Entonces cul debe ser la finalidad del mecanismo?

Lo que la Consulta debe hacer es, al inicio de todo proceso extractivo, abrir
precisamente ese espacio de dilogo, de escuchar la participacin de los diferentes
actores que pregunten que pongan condiciones, que negocien, que se evale de todos
los ngulos, y que se les brinde el tiempo para poner condiciones de desarrollo que s
quieran. Encaja o no encaja dentro de la visin de desarrollo de estas comunidades?
La consulta debe ser parte de estos otros procesos y debe insertarse dentro de un
plan de desarrollo concertado y no como lo es hoy, mucho conflicto, batalla.
El gobierno anterior crea que consultar a las comunidades era quedarse sin
inversiones no?
Consultar sin tener en cuenta instrumentos como: un plan de desarrollo concertado,
falta de ordenamiento territorial, falta de zonificacin econmica ecolgica o carencia
de procesos de desarrollo que puedan servir como referentes, etc, impide evaluar el
proyecto en todas sus perspectivas. Que quede claro, la Consulta no debe usarse para
sancionar a una empresa, como se ha venido haciendo, porque esto no resuelve los
problemas tampoco. El hecho de que haya una consulta y se rechace una iniciativa no
es una respuesta al desarrollo. Hubo lugares en donde se rechaz determinadas
iniciativas,
pero
sin
tener
algo
alternativo.
Dnde debe estar el Estado, al medio o del lado de una de las partes?
Yo creo que el Estado no necesita estar del lado de las empresas, puede ser un ente
tcnico que de las normativas, que vigile las condiciones y requisitos para satisfacer
los estndares ambientales y sociales, pues una empresa que los cumpla beneficiar
finalmente a todos. El Estado debe asegurarse de exigir los mejores estndares y las
mejores condiciones para la comunidad pues as se beneficia a sus pobladores,
hacindolos partcipes de diferentes actividades econmicas.
Esto no se ha venido cumpliendo?
Definitivamente no. En muchos casos hubo funcionarios muy suaves, tomando
acciones poco ticas como pasar Estudios de Impacto Ambiental copiados y
pegados, es decir, puras barbaridades.
Cmo as se dieron decenas de concesiones sin pasar por consultar a la
poblacin?
El proceso de las concesiones no involucra a los gobiernos regionales, viene del
Estado Central, del ministerio de Energas y sus oficinas. La informacin que se le da
a la gente es por los peridicos. Las concesiones se dan y la gente las toma con
sorpresa, despus se asustan y se encolerizan. Ese es un proceso que genera una
gran conflictividad, temor y desconfianza. Qu respeto es ese si no me han
consultado o informado?

Humala dijo en campaa que respetar las opiniones de las comunidades en

cuanto a la aceptacin de inversiones, qu pasa si viene un rechazo masivo de
iniciativas?
El riesgo de que la Consulta sea usada como un mecanismo de rechazo es real. El
tema es que no se use como herramientas de sancin. Creo que los que han hecho
mal deben ser sancionados de otra manera. Como no hay esas herramientas, la
Consulta se ha venido usando con ese fin. Creo que no basta con una sola, sino con
varias ms que deben ser de seguimiento, consultas con c minscula.
Y el rol de las comunidades cul debe ser?
Deben comprometerse seriamente en estos procesos. Algunas comunidades dicen
primero ya, pero me dan polos, lapiceros y camisetas y dan el pase, pero al mes
dicen que ya no, porque quieren ahora una cancha, de pronto le dicen que s y dan
pase nuevamente por seis meses y luego vuelven a decir que no, pues ahora piden mil
dlares por cada habitante. Entonces, va por los dos lados, de la empresa de tomar
en serio sus propuestas y por el de las comunidades que se comprometan a participar
en una visin de desarrollo y corten con el asistencialismo.
Ya, pero quin es el llamado a liderar estas comunidades, el alcalde, el
presidente del frente de defensa o quin?
Ah hay que reconocer los roles de cada uno. Las comunidades generalmente tienen
su propia organizacin, representantes indgenas o su propia estructura. Muchas
veces pertenecen a municipios en donde el alcalde tiene un rol de hacer puentes de
dilogo. Los Frentes de Defensa tienen un rol de visibilizar problemtica que le son
invisibles a los gobiernos regionales para ponerlas en el escenario pblico. Si, los
alcaldes, pueden cumplir su rol, entonces el Frente De Defensa puede cumplir un rol
de monitorear de fiscalizar y no ms bien de tratar de abanderar determinadas causas,
que es lo que hacen hoy.
Pero hay comunidades en donde el alcalde fue electo con el 30% de votos y de
pronto el presidente del Frente de Defensa fue el que perdi en las elecciones, o
quizs algn otro lder es tambin perdedor, esto complica las cosas porque
cmo puede un alcalde sentarse a conversar con los que derrot en las
elecciones?
Es que eso es parte de la democracia. Es parte de la vida. La idea del 50 ms 1 igual
te obliga a conversar y a rendir cuentas. Se entiende mal que como me han elegido
30% debo negociar a regaadientas pero si me eligieron 60% me siento encima de
todos. No pues, eso est mal. As hayas sacado el porcentaje que sea, debe
negociarse con todos. Las propuestas deben reflejar esa variedad de opiniones.
Claro pero el problema es que varios alcaldes no lograban una representatividad
real. Ellos no lograron concretar mucho. A Lima vino Aduviri y l se sentaba a
conversar, sin ser autoridades elegida.
Claro el problema es que en nuestros lderes no tenemos mucha tradicin
democrtica. Esta ser la primera vez que tenemos tres gobiernos democrticos
consecutivos. No se suele dialogar con oposiciones. Al que est en desacuerdo se le

estigmatiza, ridiculiza, n cosas. Si bien muchos de los liderazgos no son

democrticos y tanto el Frente de Defensa como los alcaldes deben desarrollar
capacidad de dilogo y de negociacin. Muchos pueden tener carisma pero adolecen
en capacidad de solucionar conflictos.
Antes del final, le cambio un poco el tema. Algunos consideran que ese 30% que
apoy a Humala en la primera vuelta, el mismo casi al del 2006, cree y quiere una
propuesta de cambio radical. Qu podra pasar con este porcentaje de
peruanos, si finalmente Ollanta no cumple con esto?
Ese 30% al que se le llama radicalyo sospecho mucho de esa palabra. Si t defines
radical en no ser blando en temas normativos, para poder cambiar esa pobreza
estructural, si a eso se le llama radical no s, pero en otros pases no se le llama as.
Si ves la realidad en la que viven miles de peruanos pobres en las regiones, eso no es
radical, es lo mnimo que pueden hacer para mejorar sus condiciones.
Ley de Consulta: Cuando la forma es tan importante como el fondo
Por: Javier La Rosa
El ltimo 3 de abril se public en el diario El Peruano el decreto supremo 001-2012MC, mediante el cual se aprueba el Reglamento de la Ley de Consulta Previa (ley
29785). Se cierra as una etapa formal que empez en septiembre del 2011, cuando
se promulg la ley mencionada y se inici un debate nacional sobre cmo debera
regularse este mecanismo, cules eran las garantas mnimas necesarias para su
adecuada implementacin y cmo evitar su desnaturalizacin.
En virtud del significado del derecho a la consulta previa para promover un ejercicio de
dilogo intercultural, tan ausente en nuestro pas, centraremos nuestro anlisis en el
proceso mismo de elaboracin de esta norma reglamentaria y las implicancias que ha
tenido la omisin de aspectos centrales para una adecuada negociacin y
relacionamiento entre los principales actores involucrados el Estado y las
organizaciones nacionales representativas de los pueblos indgenas y de sectores
campesinos, con lo que se ha generado efectos que ms adelante podran ser
contraproducentes para todos.
Vayamos entonces al momento de la gestacin de la Ley de Consulta Previa (LCP),
agosto del 2011, cuando el Congreso de la Repblica la aprob por unanimidad y,
luego, fue promulgada por el presidente Humala en la localidad de Imacita (provincia
de Bagua)(1), en un gesto de carcter simblico. En esa coyuntura algunas
organizaciones nacionales indgenas criticaron este texto y sealaron que el escenario
poltico de entonces era diferente del que existi en mayo del 2010, cuando se aprob
en el Congreso, a regaadientes, una propuesta legislativa de consenso, y en la que
tuvieron que aceptar una suerte de dispositivos mnimos para hacer efectiva la
consulta previa en el Per(2).
Luego del cambio de gobierno se presentaron otras condiciones y otra mayora poltica
que permitan suponer que se poda formular un mejor texto legislativo, ms acorde
con los estndares del derecho internacional de los pueblos indgenas. Presuncin
errada, pues lo que se aprob fue la autgrafa del proyecto de mayo del 2010, que fue
observada en ese momento por el entonces presidente Garca.

Se dijo entonces que, una vez aprobada la LCP, durante su implementacin y

reglamentacin se mejoraran diversos aspectos y se cubriran las omisiones; de ah el
saludo, desde diversos sectores, de la puesta en vigencia de esta norma, indita en
los pases que haban ratificado el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del
Trabajo (OIT).
Se pensaba entonces que nos encontrbamos ante una situacin excepcional en
nuestra era republicana, en la que, por la va de una norma legislativa, se lograba abrir
un canal para que diversos sectores culturalmente diferentes dialogasen directamente
con el Estado y pudiesen, as, manifestar cmo queran desarrollarse en los asuntos
que los afectasen directamente y en relacin con los territorios de su propiedad.
Adems, aspiraban a tener la ltima palabra cuando se afectase su derecho a la vida,
a la integridad y a su pleno desarrollo.
Lo que sigui despus no tom esa direccin. El Ejecutivo se encarg de mostrar una
faceta insuficientemente flexible, con poco esfuerzo por reconocer las diferencias
culturales y, sobre todo, para asumir que la desconfianza histrica de las
organizaciones indgenas hacia el Estado no se poda resolver en semanas y con unas
cuantas reuniones, pues tal tarea requiere mucha paciencia, empata y,
fundamentalmente, un enfoque intercultural.
Esto explica que se recibiera con pesimismo el Borrador de Reglamento de la Ley de
Consulta Previa que el Viceministerio de Interculturalidad difundi en noviembre del
2011, lo que fue interpretado como un gesto de mala fe, porque en ese documento
incluso se planteaban disposiciones que estaban por debajo de los estndares
mnimos del Convenio 169 de la OIT. Frente a ello, las instituciones que integran el
Pacto de Unidad de las Organizaciones Nacionales Indgenas(3) respondieron con un
documento denominado Principios mnimos para la aplicacin del derecho a la
participacin, consulta y consentimiento libre, previo e informado que se caracterizaba
por fijar los trminos del debate en un tono polarizador y nada flexible.
El Ejecutivo se encarg de mostrar una faceta insuficientemente flexible, con
poco esfuerzo por reconocer las diferencias culturales y, sobre todo, para
asumir que la desconfianza histrica de las organizaciones indgenas hacia el
Estado.
As, pues, cuando se inici la etapa de evaluacin interna como parte del proceso de
consulta del Borrador de Reglamento, el nimo en las organizaciones nacionales
representativas de los pueblos indgenas era ya de desconfianza y de temor, porque
un documento base con tantas falencias haca vislumbrar un proceso fallido. Si a esto
se agrega la forma desordenada como se organizaron los eventos macrorregionales
en algunos lugares no pudieron ingresar los participantes; no se tena una idea
exacta del propsito de estos encuentros, por la poca informacin que el Estado haba
brindado; los aspectos logsticos fueron descuidados, era previsible que uno de los
resultados empeorase el ya difcil clima de confianza imperante.
Por eso, cuando se decidi pasar a la segunda etapa de dilogo ya se haban
frustrado las condiciones para que ste se iniciara, lo que demandaba recomponer la
relacin fallida entre quienes integraban el Pacto de Unidad y el Ejecutivo. Esto no
ocurri; y creemos que la principal responsabilidad de este fracaso recae sobre los
funcionarios estatales, no solo por los errores cometidos en la etapa anterior, cuando,
ms all de algunas disculpas verbales, no hubo algo formal que se percibiera como
sincero, sino porque deba ser el Estado el principal interesado en que el dilogo que
se iniciaba tuviese visos de legitimidad, para lo que se necesitaba que los

interlocutores indgenas estuviesen razonablemente cmodos con el procedimiento,

evitando que haya una asimetra en la negociacin, o que se acelerasen los debates
sin mayor flexibilidad. Se trataba, en suma, de asegurar las mejores condiciones para
el dilogo.
Como esto no sucedi, las organizaciones del Pacto de Unidad decidieron no
participar de esta etapa; solo continuaron la Confederacin de Nacionalidades
Amaznicas del Per y la Confederacin Campesina del Per, quienes llegaron a
acuerdos en buena parte de los puntos discutidos, en tanto otros quedaron por
dilucidar. Aun as, el Reglamento finalmente aprobado por la Presidencia del Consejo
de Ministros y publicado no respet estos acuerdos en cinco artculos y agreg nuevas
disposiciones que nunca fueron consultadas(4).
Concluido entonces el proceso de consulta del Reglamento, el balance es negativo. La
manera como se condujo el proceso propici el resultado desastroso que se ha
alcanzado por ahora, con una norma carente de legitimidad en las organizaciones
nacionales indgenas(5), con un sector estatal (Cultura) sin liderazgo y capacidad de
actuar como garante de un sincero dilogo intercultural, y, sobre todo, con un mal
precedente
para
los
futuros
procesos
de
consulta
previa.
Lamentamos este dilogo fallido y esperamos que desde el Ejecutivo se produzcan
rectificaciones. Se empieza mal si se cree que la etapa previa ha concluido bien. Es
necesario corregir este desempeo y buscar la manera de recobrar la confianza de las
organizaciones; solo de este modo podra creerse que actan de buena fe y que son
coherentes con una forma diferente de gobernar.
La prxima confrontacin
Miercoles, 20 de junio de 2012
Por: Antonio Zapata
Es posible que en poco tiempo afrontemos una confrontacin social de envergadura
en Cajamarca. Quedan escasas semanas para evitarlo y el gobierno no encuentra
solucin. Peor an, si efectivamente entra Luis Castaeda como nuevo presidente del
Consejo de Ministros y el gobierno termina de volverse mudo ante los planteamientos
de la sociedad.
El momento crucial ser cuando las mquinas de Yanacocha se dirijan a iniciar el
proyecto Conga secando dos lagunas. Grupos ecologistas han de enfrentarse a dicha
maquinaria, que sostenida por las fuerzas del orden, producir una confrontacin de
resultados imprevisibles. La fecha clave est an en el futuro, pero se acerca.
Cmo hemos llegado a esta situacin y qu se puede hacer para sortearla? Se han
conformado dos posiciones extremas y opuestas, que se han radicalizado y hoy no
encuentran una va para la negociacin. Por un lado, el actual premier scar Valds,
quien impidi que Siomi Lerner arribe a un acuerdo razonado con la dirigencia de
Cajamarca en diciembre del ao pasado. En esa oportunidad, an era posible
conversar con Gregorio Santos y llegar a entendimientos. En vez de ello, Valds pate
el complejo tablero de Lerner y entreg el liderazgo a Wilfredo Saavedra, empujando a
Santos en sus brazos.

Posteriormente, al nominarse a los peritos, Santos intent abrir otra ventana de

negociacin y Valds le tir un portazo. Los peritos eran la gran oportunidad para el
acuerdo, porque le daban al debate poltico un formato tcnico. Indudablemente, el
resultado sera disear las condiciones para la aceptacin de Conga, cules son los
requerimientos tcnicos que permiten esa explotacin reduciendo el dao ecolgico y
aportando beneficios para el riego y la ganadera cajamarquina?
Es evidente que Santos quiso participar de la seleccin de los peritos, aportar en la
mesa sobre los trminos de referencia y lograr que su punto de vista se halle
representado. Pero, no fue as. El gobierno central nombr a los peritos sin darle vela
en ese entierro al gobierno regional. Con ello, se perdi la segunda oportunidad para
atraer a Santos y lograr un entendimiento sobre minera responsable. As, Valds ha
empujado a la confrontacin, haciendo exactamente lo contrario a la racionalidad de
un gobierno interesado en el dilogo con la sociedad. En vez de arriesgar, ofreciendo
algo concreto y sentndose a conversar, ha querido resolver a la mala, sin dilogo con
la dirigencia de Cajamarca.
A otra escala lo mismo sucedi en Espinar. Metieron preso al alcalde negociador,
otorgndole cancha libre a los antimineros por principio. Han tenido que soltarlo para
comenzar una negociacin que acuerde el peritaje ambiental, que estaba cantado
como salida desde antes de la confrontacin.
Pero, en Cajamarca el nimo de confrontacin ha avanzado demasiado. Ya es tarde
para salidas tipo mesa de negociacin. La gente las percibe como mecedoras, para
ganar tiempo y hacer la voluntad de la empresa ignorando a la poblacin. Por su parte,
los
actores
locales
verdes
se
han
comprometido
a
no
ceder.
A la vez, el operativo poltico de Luis Guerrero ha sido medianamente exitoso,
articulando un frente que agrupa a los partidarios de la inversin minera. Este bloque
es fuerte en la ciudad de Cajamarca y en los medios sociales ms articulados al
mercado.
De este modo, en el panorama local, la confrontacin luce inevitable. Llevamos ms
de dos semanas de huelga contra Conga y el choque parece inminente, ahora que la
empresa est por anunciar que acepta las condiciones del gobierno y, por
consiguiente, que empieza las operaciones.
Una solucin podra ser el plebiscito a nivel de la regin. Si los polticos estn tan
cerrados, que le devuelvan la decisin al pueblo. El presidente Humala bien podra
ensayar una salida democrtica audaz ante la crisis. La consulta puede ser la va para
evitar este conflicto, cuyo desenlace sangriento parece inminente. Que Cajamarca
vote libremente, si acepta o rechaza Conga.