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June 2012
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Nmero
23
El reto de las instituciones
como garantes
de la democracia en Mxico
23
Nmero
Participacin activa
de las Organizaciones
de la Sociedad Civil en
la construccin de
la democracia
Fiscala
Especializada
para la Atencin
de Delitos Electorales
Fiscala
Especializada
para la Atencin
de Delitos Electorales
FEPADE Difunde, publicacin semestral, junio de 2012. Ao 10, nmero 23. Editor responsable: Octael Nieto
Vzquez. Nmero de Certificado de Reserva: 04-2011-022412065600-102. Nmero de Certificado de Licitud de
Ttulo: 14390. Nmero de Certificado de Licitud de Contenido: 11963. Publicado por la Procuradura General de la
Repblica con domicilio en Av. Paseo de la Reforma nm. 211-213, Col. Cuauhtmoc, Delegacin Cuauhtmoc,
C.P. 06500, Mxico, D.F.; impreso por Artes Grficas Panorama S.A. de C.V. (AGP), con domicilio en calle Avena
nmero 629, Col. Granjas Mxico, C.P. 08400, Mxico, D.F.; distribuido por la Fiscala Especializada para la Atencin
de Delitos Electorales (FEPADE) con domicilio en Boulevard Adolfo Lpez Mateos nmero 2836, Col. Tizapn San
ngel, Delegacin lvaro Obregn, C.P. 01090, Mxico, D.F.
ISSN: 2007-0004
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autores y no representa el punto de vista institucional de la PGR ni de la FEPADE.
Se prohbe la distribucin total o parcial de esta obra, por cualquier medio de publicacin conocido o por conocerse,
con fines de especulacin comercial.
La presente publicacin es de distribucin gratuita.
Contenido
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41
51
71
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99
115
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INTRODUCCIN
La gestin de las elecciones resulta un elemento central de las democracias contemporneas,
sobre todo si estn en consolidacin. Sabemos que la democracia no se reduce solamente al
conjunto de procedimientos electorales por medio de los cuales se legitima el acceso a los cargos
pblicos ms importantes de este rgimen. Implica tambin elementos sustantivos como las
libertades de asociacin y de expresin, el imperio de la ley y el respeto de los derechos humanos,
fuentes alternativas de informacin, rendicin de cuentas de los gobernantes (Dahl, 1992);
as tambin, son necesarias para su mantenimiento ciertas condiciones socioeconmicas, tales
como un nivel de renta individual que permita una vida digna y una distribucin de la riqueza
equitativa (Lipset, 1959). Empero, una eficiente gestin electoral que defina limpia y claramente
a los ganadores y perdedores de un proceso electoral es una condicin sine qua non para definir
si un rgimen es democrtico o no lo es.
No obstante, la mera existencia de elecciones no asegura la existencia de la democracia.
Sabemos que existen regmenes no democrticos que llevan a cabo elecciones pero sin libertad
Doctor en Ciencia Poltica por el Instituto Italiano de Ciencias Humanas (SUM-Italia) y la Universidad de Florencia. Director del
Departamento de Estudios Polticos de la Universidad de Guanajuato. Correo electrnico: f.barrientos@ugto.mx.
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real de los ciudadanos para elegir, ni administradas por autoridades imparciales. Los regmenes no
democrticos regularmente manipulan las elecciones precisamente para perpetuarse en el poder
(Case, 2006:112). En stos existen organismos electorales, las elecciones se llevan de manera
peridica, los ciudadanos votan y se eligen autoridades. Pero no son elecciones democrticas.
En Amrica Latina, sobre todo a partir de los procesos de democratizacin en las ltimas
dos dcadas del siglo XX, la gestin electoral cobr relevancia precisamente porque se hizo
necesario asegurar que los gobiernos democrticos tuvieran una legitimidad de origen (o electoral
propiamente dicha) lo suficientemente slida para asegurar la estabilidad democrtica, as tambin
que los subsecuentes procesos electorales fueran adecuadamente limpios y transparentes. En
algunos pases, como en Mxico, Per y Brasil, la cuestin de en manos de quin deba estar
la gestin electoral se volvi un tema fundamental de las reformas polticas, pero en otros fue
menos relevante, como en Argentina, Chile y Uruguay.
Quiz el trmino gestin electoral es ms til que administracin electoral, este ltimo utilizado
regularmente slo para referirse a los organismos electorales que administran las elecciones,
obviando aquellos encargados del contencioso electoral u otros organismos secundarios (como
los de registro electoral) pero relevantes. La gestin electoral abarca todos aquellos elementos
institucionales que involucran las funciones de administracin, control y justicia de procesos
electorales y de mecanismos de democracia directa si se contemplan legalmente.2 Se compone
de tres elementos: a) las leyes y normas en las cuales se fundamenta, b) los procedimientos
en s mismos, y c) los organismos electorales, pudiendo ser de administracin y/o de justicia
electoral, que de acuerdo a sus caractersticas condensan en s mismos un determinado modelo
de gestin electoral.
POR QU SE CREAN LOS ORGANISMOS ELECTORALES?
Ahora bien, en todas las democracias existen diversos modelos de gestin electoral, los cuales
pueden estar en manos de organismos electorales independientes y permanentes, como sucede
en Mxico (IFE y TRIFE), Per (ONPE y JNE) o Brasil (TSE); o en una o varias dependencias
de gobierno o del Poder Judicial y que slo funcionan de manera ad hoc cuando se deben llevar
a cabo las elecciones, como sucede en Alemania (Direccin Federal Electoral) e Inglaterra
(Comisiones Electorales Locales). En las ltimas dcadas la gestin electoral encomendada a
organismos electorales permanentes e independientes se ha convertido en una tendencia en
ascenso, sobre todo en pases de reciente transicin democrtica. Como sabemos, en la literatura
sobre la democracia moderna, las elecciones se han considerado como la columna vertebral,
pero han existido muy pocas o nulas referencias explcitas sobre la gestin de tales procesos.
Por ello, la atencin acadmica sobre la gestin electoral no puede ser separada del contexto
de las democratizaciones de las ltimas tres dcadas en el mundo. Ha sido en las democracias
emergentes donde, no existiendo fuertes tradiciones liberales, se han debido introducir
condicionantes institucionales para incorporar por la va electoral los principios democrticos. El
modelo democrtico tiene sus referentes empricos con una historia slida, tales como Estados
Unidos, Francia o Inglaterra, donde la gestin electoral est en manos de la administracin
Es necesario mencionar que en algunos pases donde se contemplan mecanismos de democracia directa stos son gestionados generalmente por organismos electorales (cfr. Altman, 2011).
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pblica ordinaria; pero en las nuevas democracias se ha necesitado reforzar primero la limpieza
del acceso al poder mediante elecciones libres e imparciales (free and fair), generando nuevas
y complejas instituciones dedicadas slo a la gestin electoral (Stroppiana, 2008: 366).
El libro Free Elections, an Elementary Text Book (1958), de W. J. M. Mackenzie, es uno
de los trabajos pioneros en el estudio de la gestin electoral. Mackenzie seala la importancia
de la eficiente conexin entre un sistema electoral y la administracin de las elecciones. Dado el
contexto y la poca en la que escribe su obra, Mackenzie considera que la independencia en la
gestin electoral es una condicin que genera confianza, pero no slo radica en las instituciones
en s, sino tambin en los hombres: No hay sistema, por noble que sea, que inspire confianza si
lo aplican hombres que se hallan bajo las rdenes directas del gobierno en turno, y con autoridad
para decidir sobre las cuestiones de hecho y de derecho que se susciten (Mackenzie, 1958: 100).
Ms recientemente, Keith Klein3 seala que los organismos electorales se han creado en ciertos
pases por al menos dos razones: a) por deficiencias o carencias organizativas en la separacin de
los dos poderes que regularmente se encargan de la gestin electoral: el Ejecutivo y el Judicial;
y b) para afrontar una operacin compleja y polticamente relevante como es la organizacin
de los procesos electorales. Siguiendo a Klein, las preguntas que todo sistema poltico debe
responder a la hora de organizar la gestin electoral son: i) Existe una administracin ordinaria
que acta con criterios de profesionalidad, neutralidad e independencia suficientemente slidos,
con respecto al partido poltico que est en el poder, como para garantizar que esas notas se van
a mantener cuando est en juego una posible alternancia en el poder?; ii) La opinin pblica
del pas y los propios partidos polticos estn dispuestos a creer firmemente en la neutralidad de
su administracin para organizarlas?; iii) Es la administracin pblica, supuesta su neutralidad,
suficientemente eficaz y est dotada de los medios necesarios para una operacin tan compleja?;
iv) Son suficientes los controles judiciales ordinarios para garantizar la actuacin adecuada de la
administracin?; v) Suponiendo que lo sean, puede confiarse el control de las elecciones al poder
judicial? o, por el contrario, carece ste a su vez de la neutralidad o de los medios necesarios
para desarrollar su funcin en las condiciones que requiere un proceso electoral?
Respuestas en direccin positiva suponen, de forma ideal-tpica, que en un Estado y sociedad
democrticos con suficiente confianza hacia sus instituciones regulares, sea por su tendencia a la
neutralidad en el ejercicio de sus funciones, por su eficacia administrativa, o por la existencia de
medios institucionales que garantizan efectivamente la posibilidad de la alternancia en el poder
y por lo tanto el accountability electoral, no es necesaria la existencia de organismos electorales
permanentes y, en cierta forma, tampoco independientes de la estructura regular del gobierno. Esta
situacin se presenta en algunos de los pases considerados como democracias consolidadas por
ejemplo Irlanda, Suecia, Suiza, donde los organismos encargados de la gestin electoral no son
permanentes y en varios casos son parte de la administracin ordinaria (Lpez Pintor, 2000:27-34).
Incluso, en algunos casos, los partidos polticos interactan con la sociedad civil en la organizacin
de ciertos aspectos de la jornada electoral como en Alemania-, desde la recepcin de votos hasta
el conteo general de stos y, por lo general, no se pone en duda la imparcialidad del proceso y los
mecanismos electorales funcionan sin generar desconfianza hacia la sociedad.
Citado por Manrique, 2005: 27 (las preguntas tambin son tomadas de este texto).
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W.J.M. Mackenzie
(1958)
Alto
IDEA
(2006)
Independiente
Comisin Independiente
Poder Judicial
Administracin Ordinaria
Parlamento
Mixto
Gubernamental
Bajo
Fuente: Elaboracin del autor con los argumentos de los autores y obras citadas.
Uno de los primeros trabajos amplios es el elaborado por Lpez Pintor (2000), en el cual
se refleja un inters por detallar la lgica de la gestin de las elecciones que se empez a notar
en muchas de estas nuevas democracias. Lpez Pintor propone cinco modelos de organismos
electorales en relacin con los grados de independencia respecto del gobierno, enlistndolos
de acuerdo a la frecuencia en que se localizan en el mundo:
i) Comisin independiente: organismo electoral totalmente independiente del Poder
Ejecutivo con amplias facultades sobre las elecciones. Un modelo muy comn en las
nuevas democracias y sobre todo en Amrica Latina, y segn Lpez Pintor se presentaba
(en el ao 2000) en el 53% de todas las democracias.
ii) Un rgano del gobierno gestiona las elecciones bajo la supervisin de una autoridad
colegiada (generalmente del Poder Judicial): este tipo de organismo electoral est
regularmente conformado por miembros del gobierno, representantes de los partidos
polticos, jueces e incluso miembros de organizaciones profesionales. Se trata de un
rgano con funciones regulatorias, de supervisin y judiciales si es el caso. Se encuentra
en varios pases de Europa del Este, en un gran nmero de excolonias francesas en frica,
y en otros pases del mundo como Argentina, Japn, entre otros. Lpez Pintor seala
que este modelo existe en el 27% de las democracias del mundo.
iii) El gobierno organiza las elecciones: este modelo se encuentra en casi todos los pases de
Europa Occidental, y en un buen nmero de pases del sur de Asia, Pacfico y el Caribe,
entre otros. Normalmente es la oficina ms profesionalizada dentro de la estructura del
Poder Ejecutivo, que se encarga de gestionar el proceso electoral. Al respecto, Lpez
Pintor seala que slo en el 20% de las democracias del mundo existe este modelo, y
es una categora histricamente residual, no slo en nmeros sino en trminos de las
tendencias contemporneas. Habra que sealar, empero, que se presenta precisamente
en algunas de las democracias ms consolidadas, tales como: Blgica, Dinamarca,
Finlandia y Luxemburgo.
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iv) rganos de gobierno en un sistema altamente descentralizado: una variante del modelo
anterior, y que se presenta con mayor regularidad tambin en democracias consolidadas,
tales como Suecia, Suiza, Reino Unido y Estados Unidos. Y por ltimo;
v) Dos o ms organismos separados, ambos independientes del gobierno: es slo una
variacin del primer modelo, tambin comn en las nuevas democracias. Regularmente un
organismo se dedica a la gestin electoral, mientras otro tiene la funcin de supervisin
(Lpez Pintor, 2000:20-30, 119-120).
Otro de los estudios donde se analizan prcticamente todos los modelos de gestin electoral
en el mundo es el Handbook on Electoral Management Design (HEMD) de IDEA (Wall, et al.,
2006), los autores parten de la independencia, pero sobre todo de criterios sobre el desarrollo
de las funciones esenciales de los organismos electorales, entre las que se encuentran:
a) Vigilar que se respeten los requisitos del electorado pasivo y activo;
b) Recibir y aprobar las candidaturas de los partidos a las elecciones;
c) Gestionar las operaciones para el ejercicio del voto;
d) Gestionar el escrutinio, y
e) El conteo total de los votos y atribucin de los cargos de cada eleccin.
Existen otros elementos que pueden administrar los organismos electorales, dependiendo
de su estructura y el marco legal, que se pueden denominar slo para distinguir- funciones
secundarias, tales como:
f) Registro de electores;
g) Delimitacin de las circunscripciones electorales (es decir, la geografa electoral y todas
las tareas que ello conlleva);
h) Elaboracin de los materiales necesarios para las elecciones;
i) Generar y sistematizar la informacin electoral, as como proporcionar elementos de
formacin cvica a los electores;
j) Supervisin del funcionamiento de las campaas electorales;
k) Monitoreo de los medios de comunicacin, y
l) Resolucin de las disputas electorales y/o contencioso electoral.
De esta diferenciacin se desprenden tres parsimoniosos modelos de organismos electorales
(Cuadro 1):
i) Modelo Independiente: el cual existe en aquellos pases donde las elecciones son
organizadas y gestionadas por un organismo el cual es institucionalmente independiente
y autnomo de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, 4 y tiene un cuerpo de
funcionarios especializados para tal fin;
ii) Modelo Gubernamental: existe en aquellos pases donde las elecciones son organizadas
y gestionadas generalmente por la rama del Poder Ejecutivo5 a travs de una oficina
dependiente del Ministerio o Secretara (generalmente del Interior) y/o a travs de
autoridades locales; y
La independencia se basa en ciertos criterios, sobre todo en la designacin de los miembros, por lo que quiz el trmino correcto sera
autonoma de gestin. Sin embargo, se acepta tambin que la independencia es una condicin que asegura a aqulla.
Aqu tambin cabe mencionar que dentro del Modelo Gubernamental se pueden (y se deberan) considerar aquellas Cortes Electorales
dependientes del Poder Judicial. Es decir, que no son autnomas, sino que son una rama especializada del rgano supremo de justicia.
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iii) Modelo Mixto: se compone por lo general de dos cuerpos, es decir, una estructura dual
formada por un organismo independiente, generalmente con funciones de supervisin y
vigilancia de los procesos, y otro gubernamental con tareas de gestin y organizacin electoral.
No obstante, las clasificaciones anteriores son todava poco atentas a criterios adyacentes que
van ms all de la independencia de los organismos electorales. Existen otros elementos (Cuadro
2) que muestran que la gestin electoral es ms compleja que los ejemplos de clasificacin antes
sealados.6 El origen de los miembros (es decir, la composicin) que dirigen el o los organismos
electorales es una cuestin diferente a si stos pertenecen o no a la administracin ordinaria. As,
los miembros de los organismos electorales pueden ser representantes de los partidos polticos
en el Parlamento, magistrados de carrera o expertos en el rea, o una combinacin de ambos
criterios. De ello depender tanto la independencia como la imparcialidad de la gestin.
Cuadro 2. Criterios de clasificacin de los organismos electorales
Criterio
Grado de independencia
(Tipo)
Composicin
Clasificacin
Caractersticas
Ejemplo
Gubernamentales
Italia, Alemania
Independientes
Mxico, Per
Mixtos
Argentina, Chile
Partidista
Venezuela 1993
Expertos/Judicial
Brasil
Mixta
Repblica Dominicana
Unificada
Brasil
Compartida
Mxico
Temporales
Alemania
Permanentes
Mxico, Brasil
Administracin Electoral
ONPE-Per
IFE-Mxico
Justicia Electoral
JNE-Per
TRIFE-Mxico
Restringida
IFE-Mxico
(slo nacional)
Amplia
TSE-Brasil
Nmero de instituciones
Temporalidad de funciones
Funciones
6
Otro anlisis clasificatorio que contempla ms criterios pero centrado slo en la regin andina es el desarrollado por San Martn Arzabe (2006).
Empero, mientras algunos textos se centran en los aspectos administrativos, ste se centra en las cuestiones de la justicia electoral.
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7
Por ejemplo, Jaramillo (2007) coincide en que rgano electoral es la denominacin genrica, pero dicho autor centra la atencin en uno solo
de los rganos electorales, lo cual es errneo, ya que, por ejemplo, en Argentina, Mxico, Per, slo por mencionar algunos organismos que se
encargan de la gestin de las elecciones. La lgica de centrarse en un solo rgano se reproduce en otros anlisis similares.
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OE
Composicin
Tipo
Nm.
miembros
CNE
Poder Judicial
Magistrados
Independiente
DNE
Experto
Gubernamental
1
5
Argentina
Bolivia I
CNE
rgano Autnomo
Expertos
Independiente
Bolivia II
TSE (2009)
rgano Autnomo
Mixto
Mixto
Brasil
TSE
rgano Autnomo
Magistrados
TCE
rgano Autnomo
Magistrados
SE
Expertos
7
7
Independiente
5
Chile
FEPADE Difunde
Gubernamental
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CNE (1985)
rgano Autnomo
Mixto
Variable (a)
RNEC
Experto
Colombia II
CNE (1991,2003)
rgano Autnomo
Expertos
Costa Rica
TSE
Magistrados
3-5 (g)
Ecuador I
TSE (c)
rgano Autnomo
Magistrados
CNE
rgano Autnomo
Expertos
TCE
rgano Autnomo
Magistrados
IFE (1990-1996)
Mixto
11
TCE (1986-1994)
Poder Judicial
Magistrados
IFE (1996)
rgano Autnomo
Expertos
TRIFE
Magistrados
TSJE
Poder Judicial
Magistrados
ONPE
rgano Autnomo
Expertos
JNE
rgano Autnomo
Magistrados
JCE
rgano Autnomo
Expertos
Colombia I
Independiente
Ecuador II
Mxico I
Semindependiente
5
9
Mxico II
Paraguay
Independiente
1
Per
Rep. Dominicana
Uruguay
CE
rgano Autnomo
Magistrados
Venezuela I
CSE (1958-1993)
rgano Autnomo
Partidista
Venezuela II
CNE (1993-1998)
rgano Autnomo
Mixta
Venezuela III
CNE (1999)
Expertos
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
9
Semindependiente
9
11
Independiente
Fuente: Elaboracin propia con informacin de las Constituciones de cada pas analizado.
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Colombia, e incluso Mxico,8 son pases que han padecido riesgos de involucin democrtica y
crisis polticas. Colombia y Venezuela modificaron sustancialmente las reglas de la administracin
y la justicia electoral constitucionalizando el rol de los organismos electorales. Sin embargo, a
la fecha no ha sido garanta suficiente para asegurar la gobernabilidad democrtica en ambas
naciones, sobre todo en Venezuela (vid. lvarez, 2009).
Mxico es el caso tpico de transicin a la democracia centrada en reformas electorales y con
mayor inters en la gestin electoral en su conjunto. Se explica en razn de que el actor autoritario
al alejarse del poder empez a perder poder precisamente a travs de las elecciones, de all el
impulso para fortalecerlo. Finalmente, Costa Rica y Repblica Dominicana han mantenido una
estabilidad en trminos de reformas electorales, quiz no slo por el tamao de su electorado,
sino tambin por una consistente cultura poltica democrtica que se ha fortalecido sobre todo
en las ltimas tres dcadas.
A MANERA DE CONCLUSIN: LA INDEPENDENCIA NO ES LA PANACEA
La bsqueda de la independencia de los organismos electorales ha sido el aspecto ms recurrente
en todas las reformas electorales en la regin latinoamericana. Empero, es necesario sealar
que esa condicin no asegura necesariamente que estos organismos acten con imparcialidad,
aunque se ha argumentado que a mayor grado de independencia mayor imparcialidad (cfr.
Rosas, 2010:78). Esta lgica no se aplica con los modelos de gestin electoral existentes.
De hecho, en las democracias consolidadas el modelo de gestin ms comn es aquel menos
independiente. Entonces, en dnde radica la clave de la buena gestin electoral? La respuesta
sera: en una buena combinacin entre independencia y eficientes e imparciales criterios de
decisin de los organismos involucrados en la gestin electoral. Los criterios de imparcialidad
mnimos a considerar son tres:
a) La frmula decisoria al interior de los organismos electorales: evidentemente se espera
que sea colegiada all donde las decisiones son trascendentes, y en qu medida, si son
por mayora simple o calificada, o incluso por unanimidad;
b) La inacatabilidad de las decisiones que se tomen dentro del organismo electoral: si
las decisiones del organismo electoral ms importantes pueden ser revisadas por el
parlamento, por ejemplo, no obstante su independencia, entonces se compromete su
desempeo. Si la ltima palabra de las decisiones queda en manos del organismo en
cuestin, entonces se esperara mayor grado de imparcialidad; y finalmente,
c) La calificacin de las elecciones: esto implica reglas precisas e imparciales para asegurar
certeza en la gestin electoral. Con excepcin de dos casos, Argentina y Venezuela,
donde todava existe, y Bolivia hasta antes de 2009, ha desaparecido la denominada
autocalificacin de las elecciones o Contencioso Poltico, donde los parlamentarios
electos deciden si las elecciones cumplieron con los requisitos de justicia y libertad, y por
lo tanto, si su propia eleccin es legal y legtima. Esta ha sido sustituida por el denominado
contencioso jurisdiccional en manos de organismos y/o tribunales electorales.
En cada uno de estos pases se han presentado en un periodo breve, menos de veinte aos, entre finales del siglo XX y principios del
XXI, sendas reformas constitucionales que han puesto a la gestin electoral prcticamente al nivel de un cuarto o quinto poder ms
all de la clsica triparticin heredada de la tradicin republicana de Montesquieu. En este trabajo por ello nos referimos con I y II a los
casos, dependiendo las grandes reformas electorales.
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Nombre
Constitucin
CNE
1994
DNE
1994
CNE
Bolivia II
TSE
Brasil
TSE
1988
Chile
TCE
SE
Servicio Electoral
Colombia I
CNE
RNEC
CNE
RNEC
Costa Rica
TSE
1949, reformas
Ecuador I
TSEc
1998
Ecuador II
CNE
2008
TCE
2008
1917, reformas
Colombia II
Mxico I
Mxico II
110
Siglas
IFE (1990-1996)
TCE (1986-1994)
1917, reformas
IFE (1996)
1917, reformas
1917, reformas
TRIFE
Paraguay
TSJE
1992
Per
ONPE
1993, reformas
JNE
1993, reformas
Rep. Dominicana
JCE
Uruguay
CE
Corte Electoral
1985
FEPADE Difunde
Venezuela I
CSE (1958-1993)
Venezuela II
CNE (1993-1998)
Venezuela III
CNE
1999
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