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Un Nuevo Contrato Social

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Ricardo Romero-Raúl Pont

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Un Nuevo Contrato Social

Un Nuevo Contrato Social


Presupuesto Participativo para
una Democracia Avanzada

Buenos Aires
2004

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Ricardo Romero-Raúl Pont

Grupo de Estudios sobre Democracia Participativa


Red Argentina de Ciencia Política
Mariano Moreno
Grupo de Estudios sobre Democracia Participativa
Red Argentina de Ciencia Política Mariano Moreno
Red Celso Daniel por el Presupuesto Participativo
Lic. Ricardo Romero, Coordinador

Sarmiento 4652 5º 21, Cap. Fed.


C. P.: C1197AAT
Tel/fax: 00-54-11-4861-5837
Email: redmarianomoreno@yahoo.com.ar
web: www.redcienciapolitica.org

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Un Nuevo Contrato Social

Ricardo Romero Raúl Pont

Un Nuevo Contrato Social


Presupuesto Participativo para
una Democracia Avanzada

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Ricardo Romero-Raúl Pont

Red Argentina de Ciencia Política


Mariano Moreno

Buenos Aires
2004
Ediciones Cooperativas es un emprendimiento
cooperativo de docentes de la Facultad de Ciencias
Económicas de la Universidad de Buenos Aires para
difundir sus trabajos e investigaciones.

Ninguna parte de esta publicación, incluido el diseño de


cubierta puede ser reproducida, almacenada o transmitida en
manera alguna ni por ningún medio, ya sea electrónico,
mecánico, óptico de grabación o de fotocopia sin permiso
previo del Editor

Un nuevo contrato social, presupuesto participativo para una nueva Al compañero


democracia/
Raúl Pont y Ricardo Romero Celso Daniel
- 1ª. ed. – Buenos Aires: Ediciones Cooperativas, 2004.
60 p.; 21x15 cm.

ISBN 987-1076-75-4
1. Ciencias Políticas. I. Título
CDD 330

 2004 Ricardo Romero


Derechos exclusivos

 2004 Ediciones Cooperativas


Billinghurst 940, 4º 20 (1174)
Buenos Aires – Argentina
(54 011) 4864 5520 / (15) 4198 5667 1º edición, Septiembre 2004
http://www.edcooperativas.com.ar
info@edcooperativas.com.ar

Diseño de Cubierta: Federico Castelli

Hecho el depósito que establece la ley


11 723
Impreso y encuadernado por:
Imprenta Dorrego. Av. Dorrego 1102, Cap. Fed.
1ª. ed. Tirada: 50 ejemplares. Se terminó de imprimir en Septiembre de 2004.

Editorial asociada a:
IMPRESO EN ARGENTINA – PRINTED IN

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Un Nuevo Contrato Social

Presentación
“…los pueblos aprendieron á buscar en el pacto social
la raíz y único origen de la obediencia…”
Mariano Moreno, “Prólogo al Contrato Social”, 1810.

Mientras el grito de ‘‘Igualdad, Fraternidad y Libertad’’ rompía con


las arcaicas instituciones feudales, la humanidad hacía su ingreso a la
modernidad construyendo su propio gobierno. El reemplazo de la Monarquías
por Repúblicas abrió el debate sobre la Democracia. En el pensamiento
político de la época, la corriente liberal centró la forma de gobierno en
la representación, delegando así el poder del pueblo. Esta visión
Lockiana de ‘‘Contrato Político’’ estuvo contrapuesta a la idea de
ejercicio directo de la soberanía que pregonaba Rousseau, donde el
‘‘Contrato Social’’ se inspira en la indelegabilidad de la Voluntad
Popular.
El jacobismo radicalizó las revoluciones en Europa y América Latina.
Recordemos que Mariano Moreno encomendó la traducción del Contrato Social
para dar sustento ideológico a la revolución de Mayo. Sin embargo, el
republicanismo se instaló como única forma posible de democracia tras la
lucha de nuestros pueblos a lo largo de dos siglos por el Estado de
Derecho, las garantías institucionales y el sufragio universal.
Superando largos desencuentros, nuestros países se encauzaron en una
estabilidad institucional, pero que hoy enfrentan una crisis de
legitimidad frente al sometimiento consentido de nuestros gobiernos a
los mandatos de los organismos internacionales.
Contrario a esta tendencia, desde Porto Alegre, el Partido dos
Trabalhadores viene desarrollando un programa alternativo al
neoliberalismo y en su ‘‘modo petista de governar’’ propone superar la
democracia representativa por un mecanismo de gestión popular que llaman
Orçamento Participativo.
Un espacio público no estatal es la manera de definir una nueva
forma de participación y organización popular que propone contraponer al
designio ortodoxo de los ajustes fiscales una nueva democratización de la
administración pública, que reoriente los fondos estatales hacia el
desarrollo económico y no los subordine a los vaivenes del capital
financiero especulativo.
Entiendo que para la construcción de un proyecto socialista o
progresista es necesario investigar y perfeccionar los mecanismos que
propone el Presupuesto Participativo, como forma alternativa de reforzar
la Democracia y la ciudadanía política. Por eso, este libro pretende ser
un aporte a quienes quieren comenzar a debatir la construcción de una
Democracia Avanzada.
Desde una comprensión crítica de la Teoría Democrática, Raúl Pont
nos presenta la construcción de la Democracia Participativa a partir de
la experiencia desarrollada en Porto Alegre. Donde se complementa el
aporte, con un análisis de la base programática y los ejes que se deben
considerar para impulsar prácticas participativas en la gestión pública.
Por eso, agradezco a Raúl Pont la colaboración de su trabajo para la
publicación de este libro, que se realiza con el inmensurable aporte de
mis colegas de la Red Argentina de Ciencia Política Mariano Moreno, el
apoyo de mis amigos y el aliento de mi compañera de lucha Sylvia.
Recordando también a mi familia.
Un Nuevo Contrato Social como base para una gestión popular que
aliente una transformación social desde el espacio de la administración
pública es el desafío de quienes proponemos el Presupuesto Participativo.
A quienes quieran avanzar en ese camino va este libro.
Ricardo Romero
Buenos Aires, septiembre 2004.

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Ricardo Romero-Raúl Pont

ÍNDICE

Democracia Representativa y Democracia Participativa 7


Democracia y Gestión Local. La experiencia del
Presupuesto Participativo ...... 14
Hacia una Democracia Avanzada .. 24
Principios para el Presupuesto Participativo 28
Construyendo el Presupuesto Participativo 34
Autores ........................ 39

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Un Nuevo Contrato Social

Democracia Representativa y Democracia


Participativa1
Raúl Pont
El tema central de esta ponencia, esta presente desde hace por lo
menos dos siglos en el debate político de la humanidad. Las raíces de los
sistemas políticos de representación se encuentran en los gobiernos
constitucionales de los Estados Modernos. Los regímenes políticos
antiguos y medievales, por coexistir con sociedades con esclavismo o
servidumbre, no tienen identificación con las situaciones inauguradas con
el Estado Moderno. Inclusive, en el Absolutismo, donde ya aparece la idea
de ‘‘contrato’’ en varios ideólogos del período, el súbdito ya es
portador de derechos, pero su condición aún esta distante para
calificarlo de ciudadano.
Los orígenes de los sistemas representativos nacieron de las concepciones liberales que
expresaban el desarrollo y la madurez de las sociedades mercantiles y de las condiciones objetivas
de acumulación y del trabajo libre para el surgimiento del capitalismo.
Ese proceso no fue lineal, ni simultáneo, en Europa o en el Nuevo Mundo, y expresa a través
de las diversas corrientes teóricas, las contradicciones y conflictos sociales que modelarían el
surgimiento del modo de producción capitalista.
Visiones liberales del Estado
Sencillamente, a los efectos de esta presentación, podemos reducir
en dos grandes vertientes ideológicas las visiones burguesas sobre la
justificación del Estado, tanto desde su necesidad y cómo de su
legitimidad. Ambas parten del derecho natural del hombre a la libertad y
a la crítica del Estado absolutista, tanto ante la justificación del
derecho divino de las monarquías o del ‘‘contrato’’ por el cual los
hombres para salir del permanente ‘‘estado de guerra’’, en que
naturalmente se encontraban, abdicaban su soberanía y la transferían de
forma absoluta a un rey. Esta era, para los absolutistas, la única
condición para que los hombres pudiesen vivir en armonía, pues todos
abdicaban su soberanía a un Estado todo poderoso que por el terror y el
poder coercitivo garantizaba la paz y la vida de la sociedad.
La primera de las vertientes burguesas, la concepción liberal
propietaria y posesiva, está en el pensamiento de John Locke (1632-1704)
que construyó su ataque al Absolutismo, como decimos, no por su carácter
contractual, que aparecía en Thomas Hobbes (1588-1679), sino criticando
la justificación del derecho divino por el cual los monarcas buscaban
explicar su poder absoluto.
El derecho natural para Locke y el derecho que junto con el trabajo
sustentan el derecho a la propiedad y el Estado tienen como función y
objetivo defenderla. Pero, ésta debe ser la función esencial del Estado
bajo el control de representantes delegados con el derecho de hacer las
leyes y aplicarlas.
La otra vertiente es la concepción liberal ‘‘igualitaria’’ de Jean
Jacques Rousseau (1712-1778), cuya base del contrato social presupone la
idea del derecho natural a la libertad, pero también el de igualdad como
condición humana.
Esta introducción no es una divagación teórica o un mero juego de
palabras, sino que es la búsqueda de situar los orígenes de nuestro
debate sobre la delegación de poder. Comprender que no es un debate
reciente y que se constituyó hace siglos en un desafío para la humanidad.
De la misma forma, registrar que las diferentes explicaciones teóricas,
ideológicas, de ese proceso expresan intereses sociales distintos a lo
largo de la Historia y tienen hasta hoy, consecuencias diferentes en el
1
Exposición en el Seminario Internacional sobre Democracia Participativa, Porto Alegre,
Noviembre 1999. En Democracia, Participación y Ciudadanía: una visión de Izquierda,
Editorial Palmarinca, POA, 2000.
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Ricardo Romero-Raúl Pont

desarrollo político de la humanidad.


Lo importante a rescatar es que de ese debate se expresan intereses
sociales distintos entre clases y fracciones de clase en el pasaje de una
sociedad de pequeños productores, artesanos y agricultores saliendo del
jugo feudal, para la consolidación de una nueva elite dominante
típicamente capitalista.
Esto da la verdadera dimensión histórica a la cual estas
concepciones responden en un momento de la humanidad. No son eternas,
como no lo fueron las explicaciones del mundo feudal o de la transición
absolutista. Son relaciones de la Sociedad y del Estado que pueden ser
alteradas por el protagonismo de los agentes históricos. Esto valía para
esa época y, evidentemente, es válido para hoy en día.
La concepción propietaria se fundaba en la identificación de que el
derecho a la libertad es el derecho a la propiedad. El Estado es el
‘‘contrato’’ para garantizar y para mantener la propiedad y otros
derechos. En esta concepción sobre el Estado de Derecho, tanto en Locke
como en las formulaciones de Kant (1724-1804), se presupone un conjunto
de ciudadano con derechos desiguales en función a la propiedad:
‘‘Ciudadanos independientes y ciudadanos no independientes’’: a estos,
por su condición de desposeídos, no propietarios, no se podría concebir
el derecho de voto, el derecho de representación al poder del Estado,
preferentemente parlamentario.
Para Locke, a pesar de su visión laica y de la defensa de la
tolerancia en una época de intransigencias confesionales, el Estado, la
sociedad política que resulta del contrato, es lo que expresa la
soberanía, el poder coercitivo del Estado, inclusive para condenar a
muerte!
La otra concepción, burguesa democrática, el liberalismo igualitario
de Rousseau se fundaba en la visión de que ‘‘los hombres nacen libres e
iguales’’, aún, en que en esa misma afirmación diga que en su época ‘‘en
todas partes se encuentran bajo cercos’’, ésta traía la realidad del
mundo en que vivía, donde los hombres ya no nacían libres e iguales,
como ‘‘deseaba’’ el pensamiento de Rousseau, esta fundamentación es
riquísima para expresar su pensamiento centrado en la pequeña producción
en el artesanado, la realidad de las pequeñas localidades y/o regiones
que rápidamente comenzaba a ser superada por la acumulación capitalista.
Esta realidad conocida por el autor fue suficiente para defender que
la soberanía del pueblo, formado por individuos ‘‘libres e iguales’’ no
podría ser transferida por necesidad y opción a un monarca como querían
los absolutistas, ni no podría ser delegada, en un contrato, al Estado
Parlamentario.
Decía Rousseau, que en el acto por el cual se realiza el contrato de
la sociedad política, donde el pueblo acuerda un gobierno, existe un
momento anterior, que es aquel en que el pueblo es pueblo y esta
condición es la convención primaria, aquella soberanía que no puede ser
transferida, delegada o dividida. Para que se mantengan las condiciones
de libertad e igualdad, donde ningún ciudadano pierda su soberanía en el
proceso de voluntad general, ésta no puede ser delegada o transferida, al
no ser encargados de ejecutarlas, cuyos mandatos deben ser revocables en
cualquier momento.
La concepción utópica de Rousseau era irreal en el mundo que lo
cercaba, y si bien su concepción sobre la propiedad podría ser simplista,
ingenua y basada en la imposición de usurpadores, rápidamente se
transformaba en el gran desafío para cualquier avance democrático al
interior de las concepciones liberales.
Crítica al liberalismo democrático
A partir de estas grandes vertientes que se desdoblan a lo largo de
estos casi dos siglos, sistemas representativos con características
propias, con diferenciaciones, pero más alineados en la visión del
liberalismo propietario, posesivo. Se desdoblan en las formas de
repúblicas o monarquías constitucionales parlamentarias donde la

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Un Nuevo Contrato Social
soberanía popular delegada al parlamento unifica las funciones
legislativas y ejecutivas a partir de las relaciones de fuerza en el
interior de la institución. Se expresan, también, en las repúblicas
presidencialistas donde la división de poderes y competencias y más
nítida, mayor donde el Ejecutivo y el Legislativo, son electos por
criterios electivos distintos.
A lo largo de esa basta experiencia histórica de los países
liberales, ya tenemos un elemento de debate y cambio de información
histórica sobre los sistemas electorales. Estos también expresan
distintos estados de desarrollo económico y grados distintos en la
organización política de las clases y fracciones de clases sociales, en
la disputa de espacios y representaciones dentro del sistema liberal.
Sin embargo, principalmente, este proceso histórico dio una
viabilidad clara de que el liberalismo, a lo largo de esos dos siglos no
fue el sinónimo de democracia. Dependiendo del país, durante décadas en el
siglo XIX y XX, el derecho de organización político partidaria y al
sufragio universal fueron conquistas duramente alcanzadas.
A lo largo del liberalismo el ejercicio del voto fue elitista,
excluyente o limitador: el voto censitario basado en la propiedad y/o en
los impuestos que dominó el siglo XIX. Sin ir más lejos, en el Brasil
Imperial se excluían a los esclavos, los indígenas, las mujeres, los
pobres, en fin, a la mayoría de la población. Al final, todos esos podrían
ser ‘‘ciudadanos independientes’’ como pensaban Locke y Kant, que al dejarlo
de lado se beneficiaba a la oligarquía rentística.
Las luchas sociales del siglo XIX por el derecho a la
sindicalización, al partido político y a la universalización del voto,
complementaban las luchas por la jornada de trabajo y por las condiciones
laborales. Las nuevas contradicciones, por los conflictos y relaciones de
clase, provocarían otras concepciones políticas e ideológicas de
explicación del mundo y de las relaciones entre Sociedad y Estado. A la
par de reivindicaciones y conquistas sociales se desarrolló una nueva
concepción del mundo: el pensamiento socialista.
Si bien no es unívoco, pero en la visión marxista se hace una
crítica a la concepción liberal, afirmando -de forma esquemática- el
carácter de clase del Estado, por su relación y subordinación a los
intereses predominantes de la sociedad en la esfera de la producción. La
igualdad del Estado de Derecho no pasaba la igualdad jurídica del
ciudadano y apenas intentaba esconder la enorme desigualdad presente en
la sociedad civil en función de la propiedad privada de los medios de
producción.
Socialismo e intentos de construcción democrática
Deviene la condición insustituible de que el socialismo requiere la
superación de la sociedad de clases y, por lo tanto, del fin de la
propiedad privada, el marxismo no desarrolló una concepción del Estado
socialista, en el sentido de teorizar sobre nuevas instituciones y como
se darían las relaciones políticas en la nueva sociedad. Serían
experiencias concretas como la vivida por la Comuna de París (1871) y
después en la Revolución Rusa (1917) que permitirían sistematizaciones
teóricas y propuestas que retomarían el problema de la representación
política y de la delegación del poder.
La reducida vida de la Comuna, sofocada después de poco más de dos
meses de experiencia, no permitió a las clases populares que la
impulsaban desenvolver un nuevo tipo de Estado lograr un proyecto. Sin
embargo, al menos, procuraron constituir nuevas relaciones políticas
donde predominaban criterios de disminuir delegaciones de poder, ampliar
la revocabilidad de los mandatos, reconstruir las fuerzas militares,
sustituyéndolas por ciudadanos armados y disminuir las diferencias de
retribución entre los servidores públicos, mirando de no crear
privilegios y ni favorecer burocracias.
La victoria de la Revolución Rusa inauguró una nueva etapa en la
historia de la humanidad. Se proponía constituir las relaciones políticas
de un nuevo Estado, cuya gran pretensión y objetivo era, también
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Ricardo Romero-Raúl Pont

autoextinguirse junto con el fin de la sociedad de clases. El gobierno


basado en Consejos (soviets) que retomaría el viejo tema de la delegación
de poder, se proponía superar la mera igualdad jurídica y la distancia
del poder político de la mayoría de la población, a través de los
Consejos que fusionarían en una sola persona el productor y legislador.
La experiencia soviética no sobrevivió a la guerra civil y al
proceso de autoritarismo y burocratización en la concepción que
prevaleció en la lucha interna de la Unión Soviética. El partido único y
la identificación de éste con el Estado centralizador y todo poderoso,
aplastó la posibilidad del fortalecimiento de una auto-gestión, de la
auto-organización y del control democrático de un Estado planificador,
apenas ‘‘de las cosas’’ y no un instrumento de dominación de clase, ‘‘de
las personas’’.
El ‘‘socialismo real’’ del este europeo y de la China y sus
seguidores menores sofocó este debate en el campo de la izquierda a lo
largo del siglo y bajo el predominio de las experiencias social
demócratas burguesas liberales consolidó la democracia representativa
como ápice de avance político de la humanidad.
El brillo opacado, ciertamente, por el rosario de dictaduras
militares y de autoritarismo populista que se sucederían en América,
África y Asia, incluso Europa (no olvidemos Portugal, España y Grecia),
confirmarían que el siglo XX aún no sería el siglo de la civilización.
Crisis de las democracias liberales
En las últimas décadas, el fin de la ‘‘guerra fría’’, la profunda
crisis vivida por las experiencias del este europeo y la falencia de la
‘‘doctrina de seguridad nacional’’ en América Latina, consolidó la
democracia representativa en un gran número de países en los casos en que
existieron dictaduras siendo importantes en las conquistas políticas de
esas sociedad.
Es, innegable, entre otras cosas, que la mayoría de los países con
democracia liberal, el sistema de representación vive un proceso de
crisis de legitimidad, que se expresa en la abstención electoral, en la
apatía, la no participación político-social y en los bajos índices de
afiliación partidaria.
Las causas varían entre los distintos países, aunque se puede decir
que las principales residen:
• En el proceso de burocratización y el carácter autoritario de las
administraciones y parlamentarios;
• La falta de control de los electores y/o del Partido sobre los
electos;
• Los sistemas electorales que distorsionan a la representación,
fraguando la voluntad popular, a través de los mecanismos distritales
y/o barreras y obstáculos para partidos pequeños;
• La falta de coherencia entre proyecto y programa electoral y la
práctica de los electos;
• Los cambios de partidos sin pérdida del mandato, donde Brasil debe
ser récord mundial, resguardados por la ley;
• La incapacidad de que estos sistemas garanticen la reproducción del
capitalismo con legitimidad frente a la evidencia de ser reproductor de
la desigualdad y de la explotación social.
En este cuadro es que nuestra experiencia de hace ya tres lustros de
democracia participativa en Porto Alegre, que impulsa una concepción del
mundo, que permite que no nos quedemos cruzados de brazos esperando que
todos los problemas teóricos y estratégicos estén resueltos para poder
actuar.
Siguiendo a Eduardo Galeano que nos dice:
‘‘...la utopía aún cuando pareciese alejarse tiene como función
obligarnos a caminar para alcanzarla...’’.

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Un Nuevo Contrato Social

Hacia la Democracia Participativa


En esta última década, construimos, un gobierno y un movimiento
popular, una rica experiencia participativa. Tiene su centro el
Presupuesto público, el elemento más importante, aunque no es lo único,
en una gestión municipal. Ciertamente, el grado de comprensión y
conciencia es diferenciado entre los participantes, aunque quien vive en
esta práctica, difícilmente, no adquiere otra visión del Estado, de su
funcionamiento y de su carácter.
Lo que importa, sin embargo, desde nuestro punto de vista es que en
la práctica desarrollada resaltan experiencias que componen o tienen la
potencialidad de soñar un proyecto mayor que venga a retomar el viejo
dilema de cómo construir y garantizar una democracia concientizadora y
transformadora en si misma.
No pretendo retomar la dinámica y los mecanismos de funcionamiento
de esa experiencia. Sus plenarias regionales y temáticas, su organización
a partir de un Reglamento Interno producido por los participantes y que
se perfeccionó a la largo de la década del ’90, que ya es expuesto en
diversos artículos sobre el tema.
Nuestro objetivo, en este trabajo, es intentar superar a través de
una experiencia concreta con ese debate teórico anterior sobre la
democracia representativa y participativa. Para nosotros, esa cuestión es
esencialmente, programática. Reflexión y práctica del campo político
democrático y popular que las fuerzas y partidos socialistas pretenden
representar. La cuestión democrática es central en cualquier proceso de
resistencia y superación al neoliberalismo predominante.
La democracia participativa, por su potencial movilizador es
concientizador, permite a los ciudadanos descubrir el Estado, apropiarlo
y establecer un efecto revelador para otros sectores de la sociedad,
traduciéndose en un método para otras esferas de lucha política y de la
competencia administrativa.
Por lo tanto, nuestro objetivo era establecer la relación entre las
cuestiones teórico-programáticas y nuestros métodos de construcción de
una experiencia de democracia participativa en sus elementos
constitutivos.
Principales características
Así, las principales características de nuestra experiencia pueden
ser resumidas en algunos aspectos susceptibles de ser referencia y de
método, independientemente de lo insustituible de cada realidad, para
otras experiencias.
La primera de ellas es la participación popular, directa o
indirectamente, como en el caso de Porto Alegre donde la participación
directa en el Orçamento Participativo, regional y temático, no es
contradictorio con una red de consejos municipales formados por
representantes de entidades y asociaciones que también influencian,
fuertemente, en las políticas públicas.
La segunda característica es la práctica directa, la acción
insustituible de los ciudadanos en las reuniones, en las discusiones y
momentos de conocimiento de los datos, de los números para que las
personas se apropien de los elementos necesarios para decidir. Formar
comisiones de control, de fiscalización y tengan el espacio para el
reclamo y la crítica. Cuanto esto más sea hecho directamente sin
transferir para otros, sean ellos líderes comunitarios, sindicales o
vereadores, mayor y más rápido será el avance de la conciencia
democrática.
La tercera característica de nuestra experiencia es la
autoorganización, expresa autoreglamentación construida y decidida por
los propios participantes en un saludable ejercicio de soberanía popular
que no quede siempre a merced de leyes y decretos decididos por otros. La
experiencia de autoreglamentación fue valiosa, incorporando criterios que
venían de la propia práctica desarrollada: Consejeros con delegación
imperativa y sustitución o revocación de los mandatos cuando los

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Ricardo Romero-Raúl Pont

consejeros o suplentes abandonan o no cumplen las funciones asumidas.


De esta forma, la experiencia y el debate entre los participantes
llevó a reglamentar también que los funcionarios de la administración con
cargos de confianza del gobierno no podrían ser consejeros a no ser que
renunciasen a esta situación. El reglamento incorporó, igualmente,
criterios de proporcionalidad cuando la comunidad no encuentra consenso y
la disputa envuelve a varios candidatos para la condición de consejero,
bien como el espíritu de solidaridad a la hora de definir variables
(población, carencia de equipamientos públicos) para jerarquizar obras y
servicios.
Para concluir, quiero reafirmar que nuestra experiencia no es una
receta o un modelo de exportación, pero es una práctica. Que se suma a
otras y con las cuales queremos aprender en la búsqueda de nuevos caminos
para nuestras comunidades.
Nuestra convicción se funda en un proceso histórico que nos enseña
que no hay verdades eternas ni absolutas en las relaciones entre la
Sociedad y el Estado y estas se hacen y rehacen por el protagonismo de
los seres sociales y que la búsqueda de una igualdad social continúe
siendo un horizonte histórico, en suma, nuestra utopía para la humanidad.

12
Un Nuevo Contrato Social

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Ricardo Romero-Raúl Pont

Democracia y Gestión Local. La experiencia del


Presupuesto Participativo2
Raúl Pont
Es un placer estar una vez más acá en Buenos Aires, para tratar este
tema, y también otros que tenemos en nuestros países, tanto en la
construcción partidaria y en nuestras experiencias de gobierno. Me
gustaría inicialmente agradecer la invitación que el Diputado Roy Cortina
y al Lic. Ricardo Romero me hicieron para estar hoy acá y hablar sobre
nuestra forma de gobernar.
De antemano, indico que el Presupuesto Participativo es una
experiencia que no significa, ni tenemos la pretensión, que sea un
modelo para ser automáticamente copiado o reproducido en cualquier sitio.
Pensamos que es una práctica que tiene algunas cuestiones básicas, que
son importantes en cualquier parte, pero hay toda una relación con la
historia, con la formación cultural y con la estructura de las
organizaciones populares y de los partidos políticos que hay que
considerar para pensar en un proyecto de este tipo.
Base programática del Presupuesto Participativo
La primera cuestión que me gustaría analizar, es que cuando llegamos
al gobierno de la capital del Estado de Río Grande Do Sul, por primera
vez, nosotros teníamos un compromiso político, una visión programática
del partido, que era gobernar con la participación de la gente. Gobernar
con la base de una participación popular. Este era el compromiso que
teníamos y esto estaba iluminado por una visión teórica, histórica de
algunas experiencias de los Socialistas de Europa, de otros sitios y
países.
En Brasil no teníamos ninguna experiencia de autogestión, ningún
antecedente de consejos populares en cualquier gobierno municipal o
estadual en nuestra historia, como máximo hubo algunas ciudades en la
década del 70 que habían hecho algunos ensayos de consultas populares, de
reunir a la gente, oír a los vecinos, establecer algunas prioridades pero
sin ningún compromiso de que esto estuviese garantizado en un presupuesto
programa que el intendente o el gobierno estarían obligados a cumplir.
Para nosotros era una cuestión clara o un punto central establecer
una especie de hito con nuestra propuesta. Para nosotros esto no debía
constituirse en algo meramente táctico o puramente circunstancial de
presentar a la gente algo más transparente, más democrático o algo para
que los vecinos pudieran controlar mejor el gobierno.
Todo esto es necesario, pero más que eso, pensábamos en cuestiones
más estratégicas, como en un cambio de las prioridades, una inversión de
la jerarquía de los gastos públicos. El predominio de nuevos actores
sociales, de buscar la legitimidad de las decisiones en la participación
popular y, por lo tanto, una nueva relación de la Sociedad con el Estado,
que fuera más allá de la representación tradicional de nuestras
estructuras políticas conocidas.
No nos colocábamos en contra del sistema representativo, pero
partíamos del supuesto que la representación tiene límites y
principalmente en nuestros países, que son muy grandes y no contribuyen
para que la gente pueda participar o tenga un control mayor sobre los
gastos estatales, sobre las políticas públicas que son implementadas.
En Brasil, nuestro sistema es presidencialista, un presidencialismo
casi imperial, el poder de iniciativa tributaria, el poder de hacer el
presupuesto y de aplicar y de realizar el gasto, son atribuciones del
poder ejecutivo. El poder legislativo tiene apenas el poder de autorizar
el presupuesto y no hay ninguna sanción si el intendente, el gobernador o
el presidente de la República no cumplen las decisiones que están
autorizadas, sólo reciben sanciones políticas a través de una elección o

2
Coloquio en la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires 5 de Noviembre 2001.

14
Un Nuevo Contrato Social
por los diarios.
Pero cualquier justificativo de que hubo una caída de la
recaudación, que hubo otra cuestión más importante o que surgió otro tipo
de demanda, ya son suficientes para justificar y no hacer lo que estaba
comprometido o que había aprobado por el poder legislativo. No estamos en
países parlamentarios, donde el poder parlamentario ejerce también
directamente la ejecución del presupuesto.
A esto agregamos, la nueva Constitución, que para nosotros dio una
nueva base legal. Esta Constitución, hecha en 1988, decía en su Art. 1,
como todas nuestras constituciones, que el poder emana del pueblo, que es
ejercido a través del sistema de representación. Pero en Brasil, por
primera vez, hubo un agregado que dice que el poder se ejerce por medio
de los representantes electos y directamente.
Nosotros tenemos este elemento que nos dio un sustento jurídico para
hacer prácticas, para hacer algunas experiencias, y la visión, la
comprensión política, que para nosotros era más que algo programático,
era casi una necesidad de supervivencia política.
Construcción de una Democracia Participativa
Intentamos un proyecto de participación, de Democracia
Participativa, porque no tuvimos mayoría en el legislativo de Porto
Alegre, ni en el primer gobierno ni en el segundo, ni en el tercero, ni
ahora que estamos en el cuarto mandato. Tampoco tuvimos la mayoría en el
parlamento de nuestro gobierno en el Estado de Río Grande do Sul. Hay una
mayoría muy conservadora a la que no le gusta la Democracia Participativa
y hacen de todo para poder impedir esto.
Por lo tanto para nosotros un proyecto de participación popular era
una necesidad de supervivencia política, de enfrentamiento a la crisis
social que vivíamos y que vivimos, de disputa directa con la concepción
de globalización neoliberal: de privatizaciones, de apertura del mercado
interno de Brasil, de un proceso de liquidación de las estructuras que
vinieron del período de sustitución de importaciones, del período del
nacionalismo populista, que había creado toda una infraestructura de
electricidad, telefonía, ferrocarriles, industria del petróleo. En fin,
todos los sectores que teníamos y que también estaban siendo privatizados
y dejando al Estado simplemente con un poder mínimo de acción de
políticas económicas, de capacidad, de intervención en la economía.
Por eso intentamos hacer una relación directa con la población y la
ley también nos obligaba a hacerlo con lo laboral. El resultado de este
proceso de debate y discusiones con la gente, legalmente tenía que pasar
por la Cámara de Vereadores (Concejo Deliberante para Argentina), en los
plazos también definidos por la Constitución. Pero una cosa es enviar a
la Cámara un proyecto de presupuesto hecho por el intendente, por sus
secretarios o por su equipo de gobierno, y otra es enviar a los
concejales un proyecto de gestión de plan de inversiones que es tan
público que fue realizado con la ciudadanía, que fue construido y
discutido por millones de personas. Ahí hay una diferencia y hay un
cambio de calidad, en este debate que entendíamos que sería necesario.
Para nosotros los problemas que se vive la democracia representativa
en varios de nuestros y en otros países es que también hay un agotamiento
de este proceso por la crisis partidaria, por el propio proceso de
burocratización del Estado y de sus instituciones que terminan
transformándose en instituciones con fuertes aparatos burocráticos e
instrumentos de políticas clientelísticas, de cooptación de la gente y de
menor participación de los vecinos.
Con el proceso de predominio neoliberal, los partidos, al menos en
mi país, pasaron a tener muy poca relación entre la práctica y el
discurso. En Brasil, el partido del presidente es el partido de la Social
Democracia Brasileña, para nosotros socialdemocracia, tiene un concepto,
un sentido histórico, tiene cosas bien concretas, que concordando o no,
pasan por una visión de bienestar social, de regulación de control del
estado, todo aquello que nosotros aprendimos en los textos, en los

15
Ricardo Romero-Raúl Pont

programas partidarios.
Sin embargo, el partido de la socialdemocracia en Brasil, es el
principal responsable por el neoliberalismo, como algunos gobiernos
provinciales que estaban con el partido laborista y ahora son también los
partidos que aplican la ortodoxia neoliberal.
Están también algunos partidos que vienen de la dictadura militar
que eran estatizantes y que pasaron también a ser neoliberales y
defensores de la privatización. Por lo tanto, no hay elector que aguante
tantos cambios y tantas mudanzas de los programas de los partidos, porque
se cambia la práctica pero la gente que está en el gobierno siempre es la
misma.
Nosotros decíamos que hay que hacer algo distinto, por eso pensábamos
hacer un proceso de participación directa, para llevar a la práctica una
visión de democracia participativa, y de ahí es que pensamos que no se
puede culpar solamente a la derecha, al centro o a la socialdemocracia,
porque son los grandes aplicadores del neoliberalismo cuando están en el
gobierno.
También hay que tener una visión crítica o autocrítica, de lo que a
largo del siglo XX, la izquierda, los partidos comunistas, los partidos
socialistas, y de esto nosotros nos reivindicamos genéricamente, hicieron
cuando estuvieron en gobierno.
Un nuevo desafío para el socialismo
En Brasil, el PT nació como alternativa a un partido comunista
brasileño, al partido comunista del Brasil, que sin estar en contra del
socialismo, construimos otra visión, otra concepción y en ese sentido
teníamos una posición también muy crítica de la izquierda, que siempre
tuvo una visión de la democracia muy utilitarista, muy táctica, una
visión que servía para disputar las elecciones.
Pero se pensaba de hecho que si llegábamos al poder ahí tendríamos
la dictadura del proletariado, que sería la explicación que nos
garantizaba todo, no había y no hubo, al menos en Brasil, y no conozco
experiencias de otros países, una democracia socialista o una democracia
participativa o una democracia que fuera mas allá de la concepción
liberal, tradicional, clásica, burguesa. No practicamos, ni en los
lugares en que hubo una llegada al poder del estado, más que el partido
único.
Contrario a esto, no concordamos con esta idea de partido único, la
idea de un estado que tenga un único partido, una única concepción. Y
pensamos que no hay como hacer una Democracia sin hacer experiencias
concretas, donde la participación de la gente sea cada vez más
generalizada, y nosotros no renunciamos a una concepción socialista. Por
otro lado, nosotros vivimos problemas muy concretos, tal vez acá ustedes
no tienen el mismo tipo de problemas; la estructura, la formación social
de Argentina es muy distinta, el proceso de urbanización fue muy
diferente al de Brasil.
Apenas 30 años atrás, nosotros éramos 90 millones de brasileños, hoy
somos 170 millones, en una generación prácticamente se duplicó la
población, por tanto no hay posibilidad de un estado subdesarrollado, de
alcaldías pobres que se quedan apenas con el 14% del presupuesto
nacional, y sustentan con ello la salud, vivienda, educación, asistencia
social, las cosas con las que la gente vive todo el día, el transporte,
el trabajo, el empleo.
Todas estas cosas pasaron a ser problemas que evidentemente existen
en todos los países pero para nosotros están multiplicados, y no hay cómo
decirle a la gente que el problema de la salud depende del señor
presidente de la República que se encuentra a 2000 Km. de distancia. La
gente quiere del intendente, del alcalde una solución, aquí y ahora, por
tanto este factor, pienso que es un componente que con grados variados es
un problema también internacional.
En la medida que avanzó el neoliberalismo, la concepción de un
estado mínimo, el apoyo a las privatizaciones, los gobiernos centrales se
16
Un Nuevo Contrato Social
lavaron las manos y: ¡qué la gente se arregle!, ¡cada uno tiene que
salvar su pellejo! - y el problema termina cayendo en las alcaldías, en
las intendencias y en los gobiernos municipales.
Nosotros pensamos que hay dos caminos de hacer esto. Se puede decir:
Usted vaya a Brasilia o vaya a pelear con el Gobernador, yo solamente
estoy acá preocupado por la pavimentación, el agua, la basura, y no es
nuestra responsabilidad. Otra posibilidad, es la que nosotros pensamos,
es enfrentar estas cuestiones, asumirlas como gestiones y
reivindicaciones de la gente, de nuestro pueblo, de nuestros electores,
de los sectores sociales que nosotros pretendemos representar y que
tenemos que dar la pelea por más ingresos.
Pelear con el presidente, junto a la gente, con el gobernador, para
ampliar los presupuestos municipales y al mismo tiempo asumir cosas
crecientes y con esto crear otro tipo de relación, otro tipo de disputa
de hegemonía política. Porque al asumir una escuela, se asume mucho
trabajo, mucha responsabilidad, pero también se asumen instrumentos
importantes de lucha política, de lucha ideológica, de un nuevo tipo de
educación, que pasa a ser decidida por la intendencia, y no por el
gobierno central, que se construye junto con la gente, con los vecinos
que tienen sus hijos en la escuela y que quieren participar y opinar
sobre los destinos que ésta tiene, tenemos otra relación con los gremios
de los profesores, con el gremio del personal de salud.
Entonces estas cosas nos llevaron a decir que íbamos a tener muchos
más problemas pero decidimos asumirlos, y con la gente tomar decisiones,
encontrar salidas. O bien la salida de aumentar los ingresos con los
límites que tenemos en una municipalidad o junto con la gente luchar
contra el gobierno provincial, el gobierno central.
No sé como es en Argentina, pero en Brasil, ya cité un número, los
municipios quedan con apenas el 14% del total de los tributos. Después de
hechas todas las transferencias constitucionales, los ingresos
disponibles para los municipios es apenas el 14% de la tributación del
país. Los estados, aquí serían las provincias, se quedan con el 22%, y el
gobierno federal retiene el 64 % que sobra, por lo tanto es una situación
insoportable, no hay cómo dar cuenta de las demandas de la gente que
tiene una imposibilidad muy fuerte. Pero es una imposibilidad que también
puede ser concientizadora, que puede ser politizadora y que puede ser un
instrumento muy fuerte para hacer política en el estado y en la unión, en
el gobierno federal como es en nuestro caso.
Un dato que hoy hablaba con Roy Cortina, le decía a él que para
nosotros es la mejor fotografía del presupuesto, que en 10 años se
alcanzó en números constantes y sin la inflación a triplicar el
presupuesto de la ciudad, sin que esto se transformara en una guerra
contra los contribuyentes, apenas haciendo una política de profunda
justicia tributaria.
A los tributos municipales que nosotros controlamos les damos un
carácter de progresividad, (que no es ninguna invención muy nueva) y esto
discutido con la gente, defendido por la gente, nos daba condiciones de
dar en la Cámara de Vereadores, donde somos minoría, una disputa política
que tiene consecuencias muy fuertes para el pueblo.
Triplicar el presupuesto nos permitió que en 10 años los sectores
sociales de habitación, salud, educación y asistencia social, en los que
la municipalidad gastaba en 1990 cuando llegamos al gobierno 91 millones
de reales, los dos últimos años de mi gobierno 1999, 2000 se gastaron 360
millones de reales en estas cuatro áreas. Por qué esto? Por la cabeza
del alcalde, del intendente? NOOO, porque la gente tuvo la oportunidad de
establecer esto como prioridad en el gasto público. Este gasto se podría
ir a otro lugar, si nosotros gastáramos esto por la influencia de los
medios de comunicación de la capital, que nos muestran todos los días
viaductos y túneles para los coches privados. Solamente nos dice: la
capital necesita de viaductos porque son modernos, son bonitos
arquitectónicamente, pero esto no es el problema central de los vecinos.

17
Ricardo Romero-Raúl Pont

La gente del presupuesto participativo nunca ha votado hacer túneles


o viaductos en la ciudad, la gente ha priorizado su vivienda, el
saneamiento básico, la educación, la salud. No es solamente una inversión
de prioridades, que no están al servicio de las grandes empresas
contratistas del estado, también es un elemento educativo muy importante,
es un elemento de educación política muy fuerte.
En esta experiencia es para nosotros la cuestión democrática, es una
cuestión central en cualquier proceso de enfrentamiento al
neoliberalismo, por su potencialidad movilizadora, concientizadora, es el
gran instrumento que necesitamos para pensar más allá de la
municipalidad.
Claro que también somos reconocidos porque somos honestos, no hay
corrupción en el gobierno, la gestión es mucho más transparente que los
demás partidos políticos. Pero nosotros tenemos la certeza de que la
experiencia de democracia participativa ha sido decisiva para esto, y
esta experiencia tiene algunos ejes centrales.
Primero, la participación popular. No hay como hacerlo sin la
participación de la gente, sin la invitación para que la gente venga a
discutir, que participe en las reuniones para eso a hay que involucrar a
las asociaciones de los vecinos, los sindicatos, las organizaciones
populares, tienen que asumir también con el gobierno la convocatoria de
la gente, difícilmente pienso que se alcanza éxito solamente por el
gobierno, hay que involucrar a las asociaciones.
Por qué? Porque la gente comprende rápidamente que hay cambios para
su vida cuando puede decidir inversiones en vivienda popular. Que hay
diferencia si puede tener una unidad de salud en su barrio, gratuita y
pública o si tiene que pagar un plan privado de salud. Que hay una
diferencia muy grande entre pagar una escuela primaria que en Brasil
tienen mucha fuerza o tener una escuela pública y gratuita. Son cosas que
la gente vislumbra con mucha claridad. La participación de la gente, la
acción directa y la auto-organización de la población son cosas que
pensamos que tienen que estar presentes en un proceso de participación
directa, de democracia directa.
La experiencia de Porto Alegre
2
La ciudad de Porto Alegre tiene 470 Km y una población de un millón
trescientos sesenta mil. En la economía predominan los servicios y el
comercio, el producto bruto interno es, más o menos, 11 mil millones de
reales y es el centro de una región metropolitana que tiene 27
municipalidades y unos tres millones y medio de habitantes. La mayor
parte de estas ciudades son autónomas, dos o tres son ciudades dormitorio
como les decimos allá, son ciudades donde la gente vive pero trabaja en
la capital. La gran mayoría son ciudades que viven autónomamente, tienen
industria, comercio e incluso ya empieza a haber una inversión,
principalmente en la industria, la gente sale de Porto Alegre porque la
industria fue sustituida por los servicios en la capital.
En Brasil hay un mecanismo que se llama sistema único de salud y es
manejado por el gobierno federal. Si las municipalidades quieren pueden
optar por la municipalización y hay un acuerdo con el gobierno federal y
una variación de los servicios de salud de la ciudad para establecer el
límite de transferencia, por lo tanto nuestro presupuesto de la
municipalidad mismo, este año llegó a un millón para el año siguiente.
Pero los trescientos millones son recursos que vienen del gobierno
federal para todos los hospitales privados, filantrópicos o públicos
incluso, no de la alcaldía, públicos, tipo el hospital público de la
universidad, todo trabajo que hacen para la salud pública, nosotros
pagamos, es decir, el gobierno municipal asume la gerencia y para
nosotros esto fue muy importante porque los hospitales vendían lo que
querían para Brasilia.
Nosotros compramos lo que la gente necesita, por lo tanto los
trescientos millones cambiaron mucho el sentido cuando pasamos a
administrarlos nosotros. Los recursos propios son de 52% y las
18
Un Nuevo Contrato Social
transferencias del 48 %, ese es un promedio muy parecido al de las
grandes ciudades brasileñas, que en su gran mayoría tienen más o menos
este perfil.
En las transferencias, el 40 % viene de la provincia y el 5% viene
del gobierno federal; cuanto menor es el municipio, ahí se vuelca la
tortilla, hay pequeños municipios que viven prácticamente del 80 % que
significa la transferencia del gobierno federal y del gobierno, porque
son municipios muy pequeños que no tienen recaudación propia, no tienen
impuesto de vivienda, los servicios son muy pocos entonces viven casi
exclusivamente de las transferencias de las provincias o del gobierno
federal.
Los grandes municipios tienen una participación importante de
recursos propios. Cuando nosotros llegamos a la alcaldía, la recaudación
propia no alcanzaban un 40%, por lo tanto había una gran evasión, o no se
cobraba lo que se podía cobrar, lo que hablaba hoy de que apenas el 14 %
se quedan con los municipios, 23 % con las provincias y el 62.5 % para el
gobierno federal.
Cuando empezó la nueva Constitución, el gobierno federal se quedaba
con el 55 %, las provincias con el 28 % y los municipios con el 16.5%. En
diez años nosotros hemos triplicado nuestra recaudación,
proporcionalmente perdemos dos puntos en el total de los tributos y los
estados perdieron más, las provincias fueron las que más sufrieron, y el
gobierno central saltó de 55% para 62 % de la recaudación.
Este es un tema que pienso que con el neoliberalismo es un problema
internacional, porque a donde vaya, España, Francia y cualquier país que
he visitado, todos dicen lo mismo y todos también repiten que el gobierno
federal disminuye la plata y aumenta los encargos, aumenta los
compromisos que el municipio tiene con la gente.
En el marco normativo, la población conoce y decide sobre el
presupuesto anual de forma directa en encuentros regionales y por tema.
En nuestra ley orgánica queda garantizada la participación de la
comunidad a partir de regiones del municipio en las etapas de
elaboración, definición, acompañamiento, ejecución del plan plurianual, y
el plan cuadrianual, las directrices presupuestarias y el presupuesto
anual.
Esta es la base de la que hablaba la Constitución. De la
Constitución colocamos en nuestra carta orgánica este artículo que es
nuestra base legal para hacer el presupuesto.
Bases del Presupuesto Participativo
Las tres bases del Presupuesto Participativo son la regional, la
temática y la institucional.
• Base Regional: La ciudad está dividida en 16 regiones.
• Base Temática: La base temática son 6 grandes plenarias públicas
por temas: salud y asistencia social, educación, cultura,
circulación y transporte, desarrollo económico. Grandes temas del
presupuesto que en reuniones como éstas, son un poco más numerosas,
800 o 1000 personas participan de las discusiones.
• Base institucional: son las secretarías o los departamentos del
gobierno que también tienen sus ideas, sus propios proyectos, sus
propuestas y tienen que presentar a la gente y subordinarse a las
decisiones de ella.
Cronología:
Primera Ronda
El proceso empieza en marzo. Al principio, el alcalde o el
intendente debe rendir cuentas del año anterior, esto es lo primero que
se hace para que la gente crea en el proceso. Por lo tanto cada año se
hace el plan de inversiones, para que anualmente, en marzo, el intendente
tenga, en la primera ronda, que poner en el primer punto de la reunión la
19
Ricardo Romero-Raúl Pont

rendición de cuentas de todo.


Los proyectos tienen que estar terminados o en proceso de
realización, porque todas las gestiones que fueron decididas por la gente
están escritas ahí para que cada uno pueda verificar si las calles si
fueron o serán pavimentadas, los servicios públicos que fueron decididos,
etc.
Siempre hay un promedio de 300 o 350 obras de servicios por año, que
todas entran acá divididas por regiones, para que cada región tenga el
control de ese proceso. La presentación del plan de inversiones del año
se hace en un cuadernillo que se entrega a toda la gente que participan
para que puedan acompañar la ejecución a lo largo del año.
La presentación de los criterios y métodos para el año en curso, que
es un Reglamento Interno, que no es una ley, se puede cambiar, pero es de
la soberanía de los participantes. Son los criterios técnicos y criterios
regionales de cómo hacer el proceso. Pero en la primera ronda no se
decide las cosas, ‘‘yo quiero tal pavimentación o la pintura de enfrente
de mi casa’’, es la rendición de cuentas, la presentación del plan.
Ronda Intermedia
Después de la primera ronda, la gente empieza una nueva instancia
para ahí si decidir. Las rondas intermedias, que en esos encuentros
nosotros no participamos, el gobierno, a no ser que seamos invitados a
participar para algún punto en especial o algún secretario de gobierno,
pero los delegados electos en la primera ronda junto con los lideres de
vecinos, dirigentes barriales, organizan este proceso. Claro que en el
primero y en el segundo año la cosa no era así.
A esto llegamos después de una década de experiencia y de lucha, en
el primer año la gente no tenía experiencia, si comparáramos nuestro
primer año o el segundo o el tercero con hoy, es la noche y el día. Hay
personas que fueron delegados o consejeros hace 5 años atrás y ahora
vuelven a ser elegidos, ya tienen experiencia. Hay otros que acompañan el
proceso hace 2, 3, 4 o 5 años atrás, la gente ya tiene una dinámica que
nos permitió estar fuera de esta ronda, y aquí la gente reunida por calle
o por microregión va haciendo las reuniones y las discusiones y llegando
a una jerarquía de prioridades que necesitan.
Segunda Ronda
En la segunda ronda se hace la entrega de las prioridades que cada
región estableció. Se establece aquí la estimativa de recaudación de
gastos para que la gente pueda pensar e ir precisando claramente o ir
delimitando lo que se va a gastar. La comunidad entrega al gobierno
cuatro prioridades temáticas de la región y la suma de esto nos permite
establecer la prioridad de la ciudad, para hacer la primera gran división
de los recursos, de los ingresos, todo esto es sobre nuevas inversiones.
No estamos hablando del pago de personal, esos son cosas fijas y no se
pueden cambiar por mes o por año, al contrario estamos hablando de nuevas
inversiones, de nuevos servicios, o de nuevas obras que la gente
establece. Esta entrega de prioridades de la comunidad es entonces el
primer indicador.
En la segunda ronda también se realiza la elección del consejo del
presupuesto, cada región elige dos consejeros, cada plenaria temática
también, como elaboran las prioridades regionales, temáticas e
institucionales, el gobierno propone al consejo una distribución de los
grandes montos de los gastos, para que la gente pueda establecer una
estimativa cada vez más próxima de lo que será realmente el presupuesto
del año siguiente.
Los funcionarios que están en el gobierno, que pertenecen a un
partido nombrado por el intendente, no pueden ser consejeros ni
delegados. Si quieren ser consejeros o delegados tienen que salir del
gobierno, esto fue discutido y fue aprobado y es una regla que esta en el
estatuto del presupuesto participativo.
La gente paso a discutir cómo hacer cuando hay disputas o peleas,

20
Un Nuevo Contrato Social
cuando se presentan más de dos consejeros. En los primeros años esto no
existía, después (la gente aprende muy rápido e incluso para traer sus
electores y garantizar su elección) llegaron a la conclusión de que tenía
que haber proporcionalidad, que no sería correcto que quien gane se lleve
todo los cargos.
Se estableció una regla muy simple de proporcionalidad, que si
empata cada uno lleva uno, si hay dos listas, si saca más del 60%, lleva
dos consejeros pero los suplentes son de la otra lista. Se han creado
varias reglas, como la revocación del mandato si el consejero no viene,
no trabaja o no organiza la reunión, entonces se reemplaza por otro,
todas esas cosas, la gente la fue organizando por debate, por aprendizaje
concreto.
Matriz Presupuestaria
La construcción tiene de la matriz preseupuestaria con las
prioridades de la gente se hace en base a tres indicadores:
El primer indicador establece algo muy interesante, que es una
puntuación, donde la primera prioridad recibe 4 puntos, aunque, cuando se
trata de mayor o menor población la puntuación es invertida, más gente,
más puntos, menos gente, menos puntos, para ir construyendo la matriz
presupuestaria.
El segundo indicador de la planificación son las propuestas temáticas
que empezaron a existir en el año 1993, no las teníamos desde el primer
año. Llegamos a un consenso que en las temáticas se pensara globalmente a
la ciudad, los problemas más generales que el barrio y la calle. Entonces
las temáticas desde el 93 pasaron a existir con funciones que si bien
deciden cosas, tienen la tarea de cruzar informaciones, datos y establecer
gestiones que no siempre aparecen en las cuestiones regionales.
El tercer indicador son los gastos rígidos o fijos: personal,
consumos que no hay cómo bajarlos, son proyectos institucionales porque
tienen que ser aprobados, pero que comprometen. Como hablaba hoy con los
compañeros, tenemos una obra muy grande financiada por el BID, que la
gente aprobó, y la decidió sabiendo que el financiamiento en el futuro
iría a comprometer una parte del presupuesto que no llega a más del 2 %
del mismo. Técnicamente es muy bajo, aunque se podría tener un
endeudamiento mayor, pero estamos luchando para no traspasar el 2% o 2.5%
del presupuesto en endeudamiento para cosas bien concretas, que no son
títulos públicos, es una obra concreta que la gente ha votado. También
se incluye una previsión para obras en carácter de emergencia.
A partir de estos tres indicadores es que el Consejo electo en la
segunda ronda, pasa a trabajar en la elaboración del presupuesto. Las
demandas de obras de servicios de las regiones son entregadas en
formularios, que son públicos, la gente entrega formalmente con firma de
los consejeros para que no haya duda de cual fue la calle que fue
aprobada por la región, porque los consejeros no pueden modificar, no
pueden cambiar obras, no pueden cambiar jerarquías, solamente en el
consejo se irán compatibilizando.
Criterios generales para distribución de recursos
Más allá de la jerarquía que fue votada por la gente, hay otros
criterios para determinar la distribución de los recursos que son: la
población y la carencia. Por ejemplo, si el barrio tiene una población
mayor, obtendrá cuatro puntos, o tres puntos, si tiene una población muy
pequeña se le asignará un punto para construir la matriz. Por ejemplo, si
el barrio tiene escuela o tiene un equipo de salud pública o tiene un
mantenimiento de asistencia social, entonces, poseerá un punto, el otro
barrio que no tiene esto, tendrá 4 puntos, y ahí hay una escala que ellos
han colocado acá por construcción colectiva de este reglamento.
Consejo de Presupuesto Participativo:
El Consejo del Presupuesto Participativo se conforma de 46
consejeros con voz y voto y 2 sólo con voz. Hay dos consejeros por
región, son 32, más dos por plenaria que suman 44, un representante de la

21
Ricardo Romero-Raúl Pont

unión de las asociaciones de vecinos y un representante del sindicato,


del gremio de los funcionarios de la municipalidad. Son 46 miembros más 2
del gobierno sin derecho a voto, es decir que solamente 46 miembros son
los que votan en el consejo que va a hacer el presupuesto para el año
siguiente.
Evolución de la participación
En el primer y segundo año la gente no daba mucho crédito, pensaba
que era más una trampa de los partidos y de los políticos que una
propuesta real de cambio. Pero cuando llegaron a la conclusión de que las
decisiones se transformaban en obras y servicios, la cosa se fue
incrementando, no es un crecimiento lineal, pero es visible, es un
crecimiento muy importante, más en este último año.

Nosotros registramos a la gente que va a la primera y segunda ronda,


que son las personas que nosotros tenemos cómo controlar, no para
controlar para saber si la persona es de la calle o del barrio, se tiene
un control de número para poder hacer la proporcionalidad de los
delegados, porque los delegados se eligen uno por cada diez de los
presentes. En una asamblea con 1500 o 1800 personas es imposible hacer
una elección de uno por diez que representa una villa o una calle,
entonces las personas se identifican en la entrada, se mantiene ese
control, y uno o dos días después de la gran plenaria, la gente elige sus
delegados, por calle, por micro región, por villa miseria, a partir del
número que están registrados de sus barrios.
Lo que se logro a través de este mecanismo, las cosas concretas que
la gente puede medir o tocar, fue el cambio de prioridades como señale
acá, la cuadruplicación de los gastos en áreas sociales, la red de agua
que del 83% fue prácticamente para el 100%, nosotros no ponemos 100%
porque hay regiones que no se podría establecer el servicio porque no son
áreas habitables, como la vereda de los arroyos, de los riachuelos, ahí
abastecemos con carros tanque.
Tenemos un problema permanente con ocupaciones irregulares, porque
después esto nos cuesta el doble, porque es más barato poner a la gente
en áreas que sean buenas para vivir, que tengan un servicio, que mantener
áreas donde hay hacinamientos de gente, pienso que aquí en la región de
la Boca, cerca del riachuelo conocen de eso, como nosotros.
Cuando llegamos a la conclusión de que prácticamente no existía
dragado en el Lago Guaíba, que acabó con la posibilidad de tener un
balneario en la Ciudad. Ahora tenemos una única playa que puede ser
balneario, y es el área más barata para el pueblo. La gente que no podía
ir al mar, hacía sus vacaciones en la propia ciudad y tenemos playas muy
lindas, que hoy no se pueden usar porque están prohibidas, entonces
estamos trabajando duramente en estas áreas.
Ahora estamos concretando un proyecto con el banco japonés, Banco de
Cooperación de Japón, para dar un salto con más del 60 % en el
tratamiento del agua en la estación que atiende al área central de la
ciudad. Ahí la gente va a sentir un salto concreto en el Balneario, con
la planta que va a procesar y depurar el desagote en el Lago.
La pavimentación ha crecido mucho. Las escuelas de la red municipal
también. En ellas tenemos concurrencia con el Estado. La provincia y el
municipio tienen corresponsabilidad de la enseñanza obligatoria del
primer a octavo año, llamado el fundamental, que es público y tiene que
ser gratuita, claro que hay escuelas privadas que se pueden pagar.
Hemos reducido el analfabetismo a cifras récord. Esto no se alcanzo
sin trabajo, tuvimos que hacer todo el trabajo de crear un sector
diferente en la nueva Secretaria de Educación para llegar a esos números.
También se redujo la mortalidad infantil, que en Brasil también es muy
alta.
Son todas cosas concretas que la gente siente la diferencia.

22
Un Nuevo Contrato Social

Reflexiones Finales
Quisiera terminar con esta frase:

‘‘…el pueblo inglés se cree libre, y es un gran error, él es libre


solamente durante las elecciones del parlamento, una vez elegido, la
población se queda esclavizada, esto es nada…’’.

Es una frase muy conocida de Rousseau y su defensa de la democracia


directa, sin delegaciones, sin transferencias, que pensamos que es un
buen reto colocado para todos nosotros porque es del siglo XVIII, no es
ninguna modernidad.

23
Ricardo Romero-Raúl Pont

Hacia una Democracia Avanzada


Ricardo Romero
Los países de América Latina están sometidos a la expropiación3 de
sus riquezas por vía de una deuda externa que condiciona su futuro. El
pago de intereses provoca un profundo desequilibrio fiscal, que quita a
la sociedad de derechos elementales como salud o educación, ante la
presión por el cobro. Así, el manejo presupuestario queda sometido, en
primera instancia, a la voluntad de los organismos internacionales y
luego a la aceptación, sin mucha discusión, de los ‘‘súbditos
representantes del pueblo’’.
Pareciera entonces, ser reducidas las posibilidades
4
de garantizar
una democracia sustancial, como la denomina Borón . Sin embargo, existen
fuerzas políticas en América Latina, como el Partido dos Trabalhadores en
Brasil o el Frente Amplio de Uruguay, que intentan realizar una propuesta
de gestión popular.
La formación del PT, que tiene sus raíces en el ABC de San Pablo,
bajo la base industria desarrollada durante el Milagre, delimitó la
formación de un vigoroso movimiento obrero que catapultaría al líder
sindical Ignacio Lula Da Silva a la disputa por la presidencia en 1989.
Momento en el cual, el PT tuvo que asumir el desafío de gestionar la
principal ciudad del país: San Pablo.
No fue del todo feliz la experiencia de gestión en esa prefeitura,
pero sentó precedentes sobre lo inédito de realizar una gestión por parte
de la Izquierda. En palabras de Dirceu: ‘‘...o partido teve o desafío
5
político de fazer gestão sem perder a ideia de transformacao... . Sin
embargo, en ese mismo año, sería en Porto Alegre donde comenzaría a
cristalizarse una propuesta de gestión popular.
Fue en la capital del Estado Federal de Rio Grande do Sul donde
Olivio Dutra implementó la práctica del Presupuesto Participativo. En esa
experiencia se desarrollaron mecanismos de consulta sobre las áreas
prioritarias de accionar estatal.
Esta propuesta entiende que el manejo presupuestario debe ser
confeccionado por la ciudadanía. En este sentido, alienta a la formación
de consejos por áreas y temas que deciden sobre la forma de ejecutar el
presupuesto. Si bien, para la implementación del Presupuesto
Participativo se tuvieron que realizar profundas reformas
administrativas, esencialmente la posibilidad de6 aplicación esta dada por
un proyecto político que orientaba la propuesta.
También contribuyó la estructura federativa del Estado brasileño que
viabilizó estos mecanismos de discusión. En palabras de Raúl Pont:
‘‘...uma posibilidade para fazer o orçamento participativo é a estrutura
fiscal do Brasil,
7
que da para á prefeitura uma parcela fixa do orçamento
nacional...’’ .
Esta práctica de gestión se constituyó en la base programática de la
manera de desarrollar una administración pública por parte de la
izquierda. Y a partir de un encuentro de prefeitos realizado en Brasilia
del 13 al 158
de diciembre de 1996, comenzó a hablarse del ‘‘modo petista
de gobernar .
Presupuesto Participativo como base programática
Como señala Tarso Genro, para que el Presupuesto Participativo pueda
consolidarse como mecanismo deber ser una base programática y no sólo un
sistema moderno de gestión pública. En éste sentido, resulta fundamental
dar el debate político en los diferentes niveles de participación, tanto

3
TOUSSAINT, Eric, Deuda externa en el Tercer Mundo: las finanzas contra los pueblos, Nueva Sociedad, Venezuela, 1998.
4
BORON, Atilio, “La sociedad civil después del diluvio neoliberal”, en La trama del neoliberalismo. Mercado, crisis y exclusión
social. Compiladores Emir Sader y Pablo Gentili, Eudeba, 1997.
5
Entrevista a José Dirceu abril de 2000.
6
GENRO, Tarso y De Souza, Ubiratán, Presupuesto participativo, Eudeba, 1998.
7
Entrevista a Raúl Pont. Noviembre de 1997.
8
PT, Desafíos do governo local. O modo petista de gobernar. Fundacao Abramo. 1998.

24
Un Nuevo Contrato Social
partidaria como legislativa. Es necesario creer en el método para
realizarlo.
El Presupuesto Participativo es concebido por el Partido dos
Trabalhadores de Brasil como un replanteo del rol del socialismo en la
gestión actual de los Estados capitalistas. La caída del Muro de Berlín y
la crisis del Estado de Bienestar interpelaron fuertemente a las
propuestas del campo socialista. El devenir del neoliberalismo impuso un
pensamiento único en la política que entendía y reducía el concepto de
gobernar a la de administración pública. De esta manera, lo único que
diferenciaría a los políticos entre sí, sería la honestidad o su
capacidad de gestión.
Por el contrario, no abandonar la idea de Democracia es un objetivo
fundamental del Presupuesto Participativo. Se trata de ampliar un poco
más la participación democrática de la gente en las decisiones políticas
del Estado. En este sentido, también es necesario acompañar el debate sobre
el modelo social y la distribución de las riquezas. No perder la utopía de
la igualdad económica, la equidad social y la solidaridad política.
Es un desafío que como socialistas no podemos abandonar y comprender
el sentido político del Presupuesto Participativo es un gran aporte a su
posible realización. Sin esto, cae en mera cosmética progresista de
quienes han renunciado a la verdadera transformación social en base a una
Democracia que articule participación social y representación política.
Presupuesto Participativo como Nuevo Contrato Social
El Presupuesto Participativo es un proyecto de cambio en la forma de
gestión pública, orientado a generar una administración popular que
priorice las necesidades de la gente y construya un Nuevo Contrato Social
que integre a la Sociedad Civil en el manejo del Estado. Generando
modificaciones
9
en el accionar estatal. Transitando hacia una Democracia
Avanzada que genere los siguientes cambios:
o Sobre el Estado: evitar la separación que genera la Democracia
Representativa entre Estado y Sociedad Civil. Ciudadanizando el
espacio público y abriendo los mecanismos de participación y control
social.
o Sobre la Democracia: ampliar la democracia representativa y dotarla de
legitimidad con la participación ciudadana. Evitando las democracias
delegativas.
o Sobre la Sociedad Civil: considerar al Ciudadano no sólo como un mero
contribuyente o un elector, incorporarlo al mismo proceso de gestión
pública. Esto evita las democracias de baja intensidad.
o Sobre el presupuesto: replantear el concepto de presupuesto como idea
neoclásica de administración de recursos escasos. Estimular a la
generación de políticas públicas y politizar la gestión estatal.
o Sobre la transparencia pública: reducir los mecanismos de corrupción
al estar constantemente controlados los fondos que tiene la gestión
pública por los ciudadanos.
o Sobre la distribución: generar una redistribución de la riqueza al
promover mecanismos de solidaridad y de prioridades reales de la
gente.
o Sobre los espacios políticos: generar espacios políticos de discusión
y ciudadanizar a la población. Recuperar la participación en los
problemas sociales y generar solidaridad, reconstruyendo el tejido
social.
Para generar estos cambios es preciso entender que Presupuesto
Participativo busca ampliar la participación de la gente en las
decisiones políticas, ya sean a nivel local como regional o de la ciudad.
No es una mera forma de contención de los problemas barriales y de las
demandas de la población. El punto esencial de la propuesta es entender
que se busca construir un proceso de participación en el diseño de
políticas de gestión y el control en la ejecución de los proyectos.
El Presupuesto Participativo debe presentarse como un mecanismo
sencillo, flexible y abierto que tenga la suficiente legitimidad en la

9
Cfr. Democracia Avanzada en Nicos Poutlanzas (1978), Estado Poder y Socialismo, Siglo XXI, México, 1991.

25
Ricardo Romero-Raúl Pont

representación de todos aquellos que participen en el mismo. Para lograr


esto, es fundamental la ‘‘alfabetización ciudadana’’, o sea, la educación
en temas de presupuesto público y en derechos políticos y civiles.

Por eso entendemos que el Presupuesto Participativo debe ser una de


las bases programáticas de cualquier propuesta progresista y fundamental
para un Nuevo Contrato Social.

26
Un Nuevo Contrato Social

27
Ricardo Romero-Raúl Pont

Principios para el Presupuesto Participativo


Ricardo Romero
Marco del Análisis: a continuación se numeran algunos principios que
debería seguir el Presupuesto Participativo para constituirse en base
programática de transformación social que no lo reduzca a un simple
proceso de Rendición Social de Cuentas.
Definición y principios:
1- PP como sistema institucional: Los sectores de derecha reformulan el
concepto como un mecanismo institucional, que en lo esencial propicia
el equilibrio fiscal y el control de cuentas. Es un punto de acuerdo
que se puede tener, pero debería buscarse la forma de ampliarlo.
2- PP como proceso social de democratización de la gestión: Desde el
Partido dos Trabalhadores y los sectores sociales o progresistas
entienden al PP como un proceso social donde se busca ampliar la
democratización de la sociedad. Frente a la crisis de representación,
incluso del socialismo, se busca repensar el rol de los partidos
políticos de izquierda en los Estados capitalistas. En este sentido, la
base fundamental en la definición no debe acotarse al mecanismo, sino a
todos los medios de formación para generar el PP.
Objetivos:
1- PP como mecanismo de institucionalización de demandas: Los sectores de
derecha descreen de la participación, y buscan siempre contener
institucionalmente la de demanda social, con este sentido implementan
el PP. Por eso, prefieren hablar de Foros antes que Asamblea, donde la
diferencia en política es sustancial, en uno se busca consenso
discursivos deliberativos y en las Asambleas la gente participa en la
definición de las políticas públicas a través de mecanismos de
decisión.
2- PP como mayor grado de participación: El PP es la búsqueda de un mayor
grado de democratización, que implica la capacidad del ciudadano de
tomar decisiones. Que no suplanta necesariamente a la Democracia
Representativa, sino que la fortalece buscando mecanismos de reducir al
máximo la delegación de mandato.
Ámbito:
1- PP a nivel comunal y temático: Quizás por seguir el modelo de Porto
Alegre en la mayoría de los casos se centra el PP en el marco comunal y
temático sin comprender los objetivos de la ampliación democrática con
el que se desarrollo en POA. El objetivo de las Temáticas propuesto por
Raúl Pont era buscar dar contención a la clase media, lo que permitió
ampliar enormemente el nivel de participación.
2- PP a todos los niveles posibles en base a sociedad: El PP debe generar
todas las instancias de participación necesarias para discutir todo el
presupuesto, como lo hace Porto Alegre que tiene a escala municipal
mecanismos de participación como los Congresos de Ciudad. Ahora,
inclusive, se esta aplicando la participación por la WEB que permite
ampliar la participación. Se podría incorporar instancias como la
Audiencia Pública u otros esquemas participativos. Es conveniente
buscar constantemente formas institucionales que permitan debatir. Dar
contención a los Foros, Redes, Asociaciones, etc. Incluso generar la
construcción de normas de manera participativa.
Porcentaje de Aplicación:
1- Debate parcial del Presupuesto: Hay quienes plantean que el PP sólo
se puede aplicarse a una parte del Presupuesto, más en ciudades
grandes. Incluso a veces se plantea que el PP sólo puede tomar temas de
28
Un Nuevo Contrato Social
base local, que como vimos anteriormente, las instancias temáticas
refutan esta idea.
2- Debate total del Presupuesto: Es claro que el impacto anual de las
decisiones asamblearias serán, en principio, sobre los costos variables
del prepuesto. Aunque como en el largo plazo los costos fijos son
variables, la aplicación del PP puede encarar la discusión de la
totalidad del Presupuesto mediante mecanismos de debate plurianual.
Claramente en Porto Alegre y otras ciudades como Belém o Belo Horizonte
discuten a través de Congresos de Ciudad la totalidad del presupuesto
fijando pautas para el Plan Director de la Ciudad. Aunque este
requiere de un alto grado de consolidación del proceso.
Mandato: Es un punto conflictivo, por lo que implica cumplir con el
mandato de la gente. Aquí no hay lineamientos claros, en POA no es
vinculante porque no se tiene la facultad ni el consenso político en la
Cámara de Vereadores, sin embargo, en otros municipios se ha logrado
establecer los mecanismos de vinculación que fijan el mandato
imperativo.
1- Mandato No-Vinculante: Los que se oponen al mandato vinculante
entienden que las asambleas o foros no pueden superar la representación
delegada por los ciudadanos en las elecciones. Esto pereciese dejar al
PP como un mecanismo meramente consultivo.
2- Mandato Vinculante: Los que plantean el mandato vinculante entienden
que es una forma de garantizar el mandato popular de las asambleas.
Igualmente se buscan mecanismos que avalen la representatividad de las
decisiones. Es necesario buscar discriminar niveles en la toma de
decisiones, las que son locales pueden ser imperativas, porque implican
un nivel local, en tanto, las que implican un nivel de la ciudad,
deberían buscarse mecanismos de compensación. Inclusive un sistema de
Doble Lectura podría ser un mecanismo de sistematizar y compensar el
mandato del legislador con las Asambleas.

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Ricardo Romero-Raúl Pont

Convocatoria:
1- Espacio Institucional: se entiende que el PP es un proceso del Estado
donde el individuo participa. En este sentido la regulación es
centralizada y generalmente restringida.
2- Espacio Público no Estatal: Si embargo, el PP debería tener un alto
grado de autoorganización de la Sociedad Civil para preservar su
autonomía y su capacidad de generar cambios.
Coordinación:
1- Gobierno: Es un punto central ver el rol del Gobierno en el PP,
generalmente se tiende a darle todo el poder de convocatoria y
coordinación, inclusive es importante el rol en POA, sin embargo, es
limitada en la capacidad de votar y otras instancias de decisión.
2- Consejo: La organización necesita de una instancia coordinadora, que
luego de la convocatoria del Gobierno, debería ser responsable de
desarrollar el PP. Cuanto más fortalecida este la Sociedad Civil, menos
debería ser la responsabilidad del gobierno en el desarrollo del PP en
las instancias de consulta.
Quién participa:
1- Gobierno: Es claro que el gobierno participa en el proceso, la
pregunta es cómo. Generalmente hay acuerdos de que lo hace con voz pero
sin voto, aunque en el armado de la Matriz Presupuestaria hay un
mecanismo de compensación sobre el compromiso y la viabilidad del
presupuesto. La base institucional es un componente esencial en la
discusión, porque también es la plataforma programática que voto la
gente.
2- Ciudadanos: Es claro que son la base esencial de participación, sin
embargo, algunos le reducen el grado de representatividad, y confían
más en las organizaciones sociales, aunque no existe un criterio de
control sobre las mismas. Es necesario generar compensaciones para que
los ciudadanos tengan capacidades de participar en forma ponderada con
las ONG.
3- Organizaciones: En los últimos tiempos se extendieron la formación de
ONG’s respondiendo a la crisis de los partidos políticos, en algunos
casos son representativas, pero en otros es una forma reciclada de
partidos o grupos políticos que no tienen una representación real.
4- Otras: Se debería buscan incluir otras representaciones, como los
directores de escuelas u hospitales, personalidades y profesionales,
inclusive redes, clubes sociales o Asambleas Populares.
Dónde se participa:

30
Un Nuevo Contrato Social

1- Asambleas: Son espacios abiertos donde todos los participantes tienen


derecho a voz y a voto.
2- Foros: Son espacios más específicos, se tratan temas en base a
especialistas o interesados en áreas específicas que se fijen en el PP.
3- Plenarios: Son instancias de coordinación con mandatos previos, donde se
busca converger entre las decisiones de las asambleas.
4- Consejos: Son instancias de organización y acuerdos entre las ONG y el
gobierno.
5- Redes, Web: Estos mecanismos no están presentes en las Leyes pero
deberían incorporarse como forma de ampliar las bases de participación.
6- Audiencias Públicas: Es un mecanismo que ya esta reglamentado y es
interesante incorporarlo a la dinámica del PP.
7- Democracia Semidirecta: Este sería una forma de fortalecer el Mandato
Imperativo, con Consultas, Referéndums y Plebiscitos.

31
Ricardo Romero-Raúl Pont

Proceso:
1- Sistema Programa Previo: Es la forma en que algunos municipios aplican un
sistema de Priorización. Esta forma parte de proyectos en base al sistema
fijado por la Ley presupuestaria. Sería el sistema de generar una
participación controlada, donde el gobierno le baja a la población un
programa y la misma prioriza en un sistema de Choice la prioridad.
2- Sistema Generador de Programa: Este es realmente un proceso generador,
donde en base a las demandas de la gente se realiza el programa. Es en
este marco que se construyen las necesidades y se votan las prioridades.
Es también difícil y complicado realizar la matriz y obliga a una mayor
deliberación con la gente.
Reglamento:
1- Sobre la Ley: En el caso de POA, el PT esta en contra de la sanción de la
Ley porque se plantea que limitaría la autonomía del proceso. Aunque, en
aquellos municipios donde las fuerzas progresistas son oposición, la lucha
por la Ley en el ámbito parlamentario es una reivindicación a realizar. En
el caso de la Ciudad de Buenos Aires, el PP es un derecho constitucional,
en este sentido, se podría avanzar en generar prácticas de participación,
sin necesidad de la Ley, aunque la misma podría fortalecerla.
2- Sobre el Reglamento: Esta Ley debería ser orientativa y no debería
regular todo el proceso. Se debería buscar que las instancias del PP fijen
sus marcos Reglamentarios en forma autónoma. Y la Ley puede fijar
garantías para los ciudadanos, como derecho a la información o la
pluralidad del procedimiento.
Presupuesto:
1- Contabilidad Profesional: Prevalece en la administración pública el
dominio por parte de Contadores, o similares, de las cuentas públicas.
Algunos consideran que esta área es difícil de democratizar o simplemente
no lo consideran necesario o están en contra de poner a disposición de la
ciudadanía la base informativa, aunque con la Ley de Derecho a la
Información y el debate presupuestario esto es inevitable.
2- Contabilidad Ciudadana: Es importante simplificar el sistema de Plan de
Cuentas, que es posible, para poder ampliar la comprensión del manejo de
fondos, aunque esto es preciso acompañarlo de mecanismos de formación.
Existe un límite en este proceso que es la legislación vigente, aunque es
necesario buscar mecanismos pedagógicos de simplificación de los procesos
contables que permitan la aprehensión de los sistemas contables de una
manera de práctica social. Tal como se puede manejar una computadora,
inclusive manipular los programas, y no se saber nada de programación.
Formación:
1- Capacitación Ciudadana: Son formas de capacitación de los que intervienen
en el PP. En especial a los coordinadores o responsables del proceso
general. Se debe prever mecanismos constantes de capacitación que permitan
darles a los ciudadanos herramientas para participar en el PP, desde los
conocimientos técnicos presupuestarios hasta la capacitación en oratoria,
etc.
Formación Ciudadana: Es un aspecto importante que amplia la capacitación
ciudadana, es entendida como la construcción de una ciudadanía
participativa. Comienzan desde los niveles de educación formal hasta
las mismas instancias de participación en el PP, incluyendo la
incorporación de mecanismos participativos en ámbitos como escuelas,
universidades, sindicatos, gremios, centros de estudiantes, etc.
Rendición de Cuentas: El balance anual es un instrumento esencial del PP,
aunque existen diferentes visiones sobre su rol.

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Un Nuevo Contrato Social
1- Como solvencia económica: En muchos casos, la rendición es utilizado como
forma de acreditar capacidad de pago, en especial a los organismos
internacionales, no es casual que el Banco Mundial vea con buenos ojos el
PP.

2- Como compromiso político: Sin embargo, el balance debe ser un mecanismo de


control social que mantenga en vigencia el compromiso político asumido por
la administración.

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Ricardo Romero-Raúl Pont

Construyendo el Presupuesto Participativo


Ricardo Romero

La realidad política de nuestro tiempo expone las serias deficiencias y


limitaciones de los sistemas representativos. Si en otras épocas una buena
administración, sujeta al programa político y a la transparencia en la
gestión, bastaba para satisfacer las necesidades de la ciudadanía, hoy el
desafío de la democracia implica traspasar los límites de la representación,
impulsando mecanismos de democracia participativa.
Involucrar a la gente en las decisiones de gobierno, desde las
prácticas más sencillas referidas a los problemas cotidianos, constituye un
paso decisivo para la construcción de una democracia y una sociedad mejor,
para todos los argentinos. El Presupuesto Participativo es una herramienta
fundamental para encarar ese proceso de transformación.
Qué es el Presupuesto Participativo
El Presupuesto Participativo es un mecanismo que se aplica con éxito
desde 1989 en la ciudad de Porto Alegre y actualmente es desarrollado en
diversas ciudades de Brasil y del mundo. Además, se ha ensayado en los
últimos años a escala provincial en estados como Río Grande Do Sul, Acre o
Pará.
A través de Asambleas Populares y Temáticas, la población participa en
un aspecto central de la administración pública, el presupuesto. La
determinación sobre las prioridades en la estructura de partidas
presupuestarias replantea la relación entre gobernantes y gobernados.
Repolitizar la gestión pública, repensar las políticas estatales y abrir la
participación, señalan un nuevo horizonte en la ciudadanía y en la política
en sí.
En síntesis, podemos definir el Presupuesto Participativo como:
1.Un sistema de cogestión: por el cual el Estado y Sociedad Civil elaboran
programas de gobierno y lo ejecutan conjuntamente.
2.Un mecanismo de Democracia Semi directa: donde la Sociedad Civil define
la política de gobierno por mecanismos institucionales.
3.Un Espacio Público No estatal: donde la Sociedad Civil reflexiona sobre
políticas de gobierno.
4.Un mecanismo de Control de Cuentas: donde la Sociedad Civil recibe una
rendición de cuentas del gobierno.
5.Un Mecanismo de Priorización donde se fijan prioridades de gestión.

Hay quienes reducen el Presupuesto Participativo a uno de estos


aspectos, cuando el mismo contiene a todos estos instrumentos, que permiten
un potencial de radicalización democrática, transparentando la gestión y
ampliando la participación popular. Por eso, el Presupuesto Participativo no
es sólo una cuestión de números, es un proceso por el cual los ciudadanos
debaten, diseñan y desarrollan políticas de gestión. El presupuesto
participativo es base sustancial de una Democracia Avanzada.
Condiciones para la aplicación del Presupuesto Participativo
Es preciso comprender que el Presupuesto Participativo no es un sistema
sino un proceso. Se trata de una construcción colectiva que se va
desarrollando en cada lugar a partir de sus particularidades políticas y
sociales, que puede tener avances y retrocesos, éxitos y fracasos. Por lo
tanto, no se puede implementar a partir de la copia de un modelo. Cada
experiencia debe construir su propia metodología participativa.

En este sentido, la forma de aplicación del Presupuesto Participativo


depende de los objetivos que se tengan en el proceso de gestión como Base
Política del desarrollo del mismo. Por otra parte, es importante comprender
la Base Social en la que se quiere desarrollar el Presupuesto Participativo,
teniendo presente el grado de participación existente, que fijaría puntos de
partidas desde donde y cómo generar participación. Por último, la Base

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Un Nuevo Contrato Social
Institucional es un límite a tener presente, básicamente en lo que se
refiere a los procedimientos legales, institucionales y administrativos del
diseño del Presupuesto Participativo.
En síntesis:
• A nivel institucional: Cabe destacar que las nuevas constituciones
rescatan la idea de Democracia Participativa, incorporando institutos con
Consulta y Decisión. Estos preceptos deben estar radicalizados en las
propuestas de participación que se generen y propongan.
• A nivel social: La implementación del Presupuesto Participativo
dependerá en gran medida de la capacidad de potenciar las formas
elementales de participación comunitaria a través de clubes, sociedades
de fomento, cooperadoras escolares, etc. Es imprescindible impulsar una
Sociedad activa con capacidad de autoorganización.
• A nivel política: Por un lado, el compromiso del partido de gobierno
con la dinámica participativa es de suma importancia para apuntalar el
proceso del Presupuesto Participativo. A su vez, el PP dinamiza la
relación entre gobierno y oposición en la medida que puede contribuir a
fortalecer la obra de gobierno que es consensuada por la población.
Metodología de aplicación:
Si bien la organización del proceso participativo esta sujeto a las
características de población, producto bruto geográfico, niveles de
desarrollo, situación fiscal, así como, de los alcances que se quiera dar a
la discusión pública del presupuesto, en líneas generales, las instancias de
aplicación son los siguientes:
1. Diagnóstico de la situación política, social, y administrativa del
municipio.
2. Diseño de una estrategia de implementación.
3. Desarrollo de los ámbitos de participación y coordinación de los
resultados.
4. Sistematización de demandas y confección de la Matriz Presupuestaria.
5. Ejecución Presupuestaria.
6. Rendición de Cuentas.
Quienes participan de este proceso
1. El Intendente y sus secretarios elaboran el diagnóstico de la
situación municipal.
2. Se convoca a todos los vecinos y organizaciones sociales a participar
en la discusión de presupuesto en Asambleas Barriales, Zonales,
Temáticas, etc.
3. Los vecinos eligen a quienes serán los integrantes de un Consejo o una
instancia coordinadora que permita procesar las priorizaciones de los
vecinos y confeccionar la propuesta presupuestaria (en colaboración
con el Gobierno).
4. Este mismo Consejo funcionará como organismo controlador de las
ejecuciones del presupuesto una vez aprobado.
5. Al año siguiente, la nueva convocatoria a las Asambleas de Presupuesto
Participativo es realizada desde el Consejo y las reuniones se inician
con la rendición de cuentas del año anterior.

Ciudades donde se aplica el PP


Brasil
• Porto Alegre
• São Paulo
• Mato Grosso do Sul
• Acre
• Rio de Janeiro
• Belem
• Belo Horizonte
• Concordia
• Gravataí
• y otras 170 ciudades.

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Ricardo Romero-Raúl Pont

Argentina
• Buenos Aires
• Rosario
• Río Cuardo
• Córdoba Capital
• La Plata
• Avellaneda
• Resistencia

Otras
• Montevideo-Uruguay
• Quito-Ecuador
• Barcelona-España
• San Juan-España
• Saint Denis-Francia
• Bobiny-Francia
• Montreal-Canadé
• y otras 100 ciudades.

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Un Nuevo Contrato Social

Ejercicio de aplicación
Nadie duda que Porto Alegre es la cuna del Presupuesto Participativo,
pero un gran error es querer imitar un 100% esa experiencia. Es fundamental
comprender que el mecanismo de debate, priorización, presupuestación y
ejecución debe ser construido por cada experiencia particular. Por eso
proponemos reflexionar al respecto, partiendo de una ejercitación:

Consigna 1: Numere los temas que debe resolver una institución en su


gestión.

Consigna 2: Clasifique en qué áreas de la gestión asignaría la


responsabilidad de estos temas.

Consigna 3: Priorice los temas que debería encarar la gestión.

Consigna 4: Proponga mecanismos para controlar la ejecución de las


prioridades.

Reflexione: Realice una reflexión sobre la ejercitación:

37
Ricardo Romero - Raúl Pont

Invitación al Debate

Debe quedar claro que este mecanismo no es para ganar elecciones y que,
por el contrario, si no existe una representación genuina de la ciudadanía y
una respuesta constante de la administración a las demandas generadas se
puede reforzar una derrota electoral.
Debemos tener presente que la búsqueda de participación implica
necesariamente un cambio en la relación Sociedad Civil y Estado. En este
sentido, por mas que los primeros pasos sean limitados, el andar del proceso
permitirá por si mismo ampliar las bases de legitimación o en última
instancia fracasa la gestión y con ello el PP.

Esperamos que estos lineamientos permitan construir bases sólidas en la


práctica de procesos de Presupuesto Participativo y se conviertan en base
programática de un Nuevo Contrato Social.

38
Un Nuevo Contrato Social

Autores
**
Raúl Pont: Historiador y Mº en Ciencia Política. Profesor UERGS. Fundador PT. Ex Prefeito
Porto Alegre 1997-2000. Diputado Estadual 2002-2004. Candidato a Prefeito 2004-2008.
Email: raul.pont@al.rs.gov.br

Ricardo Romero: Politólogo, orientado en Estado y Administración Pública -UBA. Observador


Consejo Presupuesto Participativo Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Red Argentina de
Ciencia Política Mariano Moreno. E-mail: lic_romero@sinectis.com.ar

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Ricardo Romero - Raúl Pont

La Red Argentina de Ciencia Política ‘‘Mariano Moreno’’ constituye un espacio para la reflexión y
articulación de propuestas vinculadas al desarrollo de la ciencia política en la Argentina. Creada por
jóvenes graduados de la Universidad de Buenos Aires, la red aspira a establecer las bases de una
comunidad académica y profesional con miras a fortalecer el rol del politólogo en nuestra sociedad. El
nombre de la Red, que rinde homenaje a Mariano Moreno. Su obra plasmada en la acción revolucionaria de
Mayo y en sus escritos políticos representa para los fundadores de la Red, el modelo del intelectual que
analiza la política de su tiempo y participa en la transformación de las instituciones y las prácticas,
ofreciendo sus habilidades al servicio de la realización de los principios que fundan su pensamiento. La
fuerza de sus convicciones, la osadía de su juventud y la lucidez de su intelecto ilustrado, nos impulsan
a reconocer en Mariano Moreno, al primer politólogo argentino, y seguir orgullosamente la estela de su
trayectoria como fuente de inspiración para nuestras acciones.

Participación Institucional:
• Comité Buenos Aires. Foro Social Mundial.
• Observatorio Internacional Democracia Participativa.
• Red Internacional sto Participativo Ciudad de Buenos Aires.
• Encuentro por Comunas de la Ciudad de Buenos Aires.
• Carrera Ciencia Política. Universidad de Buenos Aires.
Actividades Académicas
1. Grupos de Estudio: Democracia Participativa // Políticas Públicas en Salud.// Historia Política
// América Latina // Políticos y Sociales // Género.
2. Equipos de Asesoramiento
3. Consultoras Asociadas
4. Biblioteca Virtual
5. Foro Virtual
Extensión Universitaria
Seminario On Line Gratuito: ‘‘Democracia Participativa y Presupuesto
Participativo’’.
Documentos de Trabajo y Publicaciones.
Investigación: Presupuesto Participativo Porteño. Facultad Ciencias Sociales
UBA.

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