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Utopa de un
territorio urbano
formal: proliferacin
de asentamientos
informales y polticas
de regularizacin en
Quito (1967- 2012)
Oscar Ral Ospina
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Con el paso del tiempo el poder moldea el espacio territorializndolo. En el caso del suelo urbano, el Estado y el mercado lo
moldean a su antojo. El primero lo crea bajo un orden legtimo
y lo intenta salvaguarda del caos, mientras que el segundo lo
trata de reproducir y explotar hasta los lmites que el primero
trata de imponerle. Ms all de esos lmites, un mercado
informal de suelo acta de un modo particular reproducindolo
y segmentndolo hasta los confines ambientales, fsicos, sociales, jurdicos y econmicos de nuestras urbes all empieza la
vitalidad de la Ciudad Informal
Resumen
En el presente texto exponemos los elementos principales que han caracterizado la interaccin entre la formalidad y la informalidad urbanas en Quito. Dicha relacin est definida por el establecimiento de parmetros
jurdicos y urbansticos impuestos desde el poder estatal en su funcin de crear un territorio urbano formal. Este
territorio es estructurado en gran parte como respuesta a la confluencia de los intereses de diversos actores,
articulados en torno a los beneficios derivados de la intermediacin y el acceso a suelo. En ese camino revisamos
aspectos bsicos de la planificacin urbana relacionados con la organizacin y el acondicionamiento territorial
para los procesos de modernizacin capitalista que ocurrieron desde la dcada de 1960. Simultneamente, la
proliferacin de los asentamientos informales se constituy en una materialidad que alcanz cierta magnitud a
mediados del siguiente decenio. Desde ese momento la postura de la administracin municipal transit entre
la negacin del fenmeno y su reconocimiento funcional en una etapa de crisis y deslegitimacin del orden
urbano. Posteriormente y durante 20 aos se transit hacia una poltica pblica de regularizacin que asimil
gran parte del economicismo y desarrollismo neoliberal promocionado por las agencias multilaterales. Basado
en la flexibilizacin de las barreras jurdicas, el paradigma de la propiedad individual y el dinamismo mercantil
ha tenido mltiples obstculos para materializarse en la periferia quitea regularizada.
Palabras clave: territorio urbano, polticas de suelo, regularizacin, irregularidad.
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Abstract
In this paper, we refer to the main elements that have characterized the interaction between urban formality
and informality in Quito. This relation is defined by the establishment of juridical and urban parameters imposed
by the State aimed to create a more formal urban territory. This territory is structured mostly as a reaction to
the confluence of interests of the actors involved. Such interests are assembled around the benefits of intermediation and access to land. According to the latter, we revise basic aspects of urban planning related to the
organization and territorial conditioning for capitalistic modernization processes that have been taking place
since the 60s. At the same time, the proliferation of informal settlements arose in the middle of the following
decade. Since that moment on, the municipalitys stand moved from denial to the functional acceptance of
the phenomenon, which occurred in years of crisis and delegitimization of urban order. Afterwards and for
twenty years there was a movement towards a public policy that assimilated a great part of the economistic
and developmental neoliberal visions promoted by multilateral agencies. Based on the softening of juridical
barriers, the individual property and mercantile dynamism paradigm has faced several obstacles in becoming
a reality in the regularized periphery of Quito.
Key words: Urban territory, land policies, regularization, irregularity.
Introduccin
5.000 familias beneficiadas con ordenanzas de
regularizacin y entrega de escrituras, 350 barrios
regularizados, 30.000 personas beneficiadas. De
esta manera la prensa oficial registr parte de los
resultados de la poltica de regularizacin de barrios
informales hace ms de un ao en Quito.1 En aquel
1. 5.000 familias beneficiadas con ordenanzas de regulacin
y entrega de escrituras, Agencia Pblica de Noticias de Quito,
recuperado el 15 de mayo de 2013 de:
<http://www.noticiasquito.gob.ec/Noticias/news_user_
view/5000_familias_beneficiadas_con_ordenanzas_de_
regulacion_y_entrega_de_escrituras--8478>. Esta agencia de
noticias es el canal de comunicacin oficial de la Alcalda del
Distrito Metropolitano de Quito (dmq). La actual administracin
del dmq inici sus labores el 1 de agosto de 2009 y culminar el
14 de mayo de 2014.
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Ese conjunto de acciones enfocadas a materializar un orden no son ms que la ltima instantnea
de un acto bsico y connatural a cada grupo humano donde el apropiar el espacio, a travs de su
organizacin y control se constituye en una funcin
recurrente y necesaria para los poderes que interactan. En ese sentido compartimos con Raffestin el
hecho de que cualquier sociedad, as se encuentre
en su estadio ms embrionario, requiere de una
produccin territorial, la cual parte de una apropiacin del espacio y se desarrolla a travs de
prcticas determinadas por un sistema de acciones
o comportamientos (Raffestin, 2011: 106).
Todas las sociedades requieren organizar dicha
produccin entendida como el campo operativo de
su accin, lo cual implica el establecimiento de una
serie de subconjuntos estructurales orientados a
organizar la prctica espacial segn las motivaciones
del poder existente: distribucin de superficies
(Tramas), implantacin de nudos (Nudos) y construccin de redes (Redes)13:
El poder retcula14 las superficies para delimitar los
campos operativos [] Esos sistemas de tramas,
nudos y redes, organizados jerrquicamente,
permiten asegurar el control sobre lo que puede
13. La representacin moderna del territorio as definido se vale
de la sintaxis euclidiana cuyos elementos esenciales son el plano
o superficie, las lneas o rectas y los puntos o momentos del
plano (Raffestin, 1980: 131 y ss.). Cualquier designio del poder
con respecto a un espacio determinado tendr que acomodarse
necesariamente a esta sintaxis, sea que se trate de la delimitacin
de un territorio, del control de ciertos puntos (poblaciones, ciudades. islas) o del trazado de vas de comunicacin (Gimnez,
1996: 27-28).
14. Usaremos siempre el trmino retcula en el sentido de la
divisin territorial [] Esas divisiones no son nicas; las hay de
diferentes tipos, segn la naturaleza de las acciones consideradas
(Raffestin, 2011: 106).
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ciera que se desconocen los procesos que interactan en su naturaleza: la especulacin del suelo
urbano y el desmesurado incremento de sus precios,
una segregacin socioespacial profundizada desde
la implementacin del Plan Regulador a mediados
de la dcada de 1940, el auge en la generacin de
vivienda para sectores medios y altos por parte de
mutualistas y el bev (con una oferta habitacional
para sectores populares que no satisfizo la creciente demanda), la escasez de recursos que impide a
amplios sectores socioeconmicos constituirse en
una demanda solvente de vivienda y una organizacin social pro vivienda en crecimiento.
Respecto al control sobre un desarrollo urbano
desordenado, segregado y especulativo se emite el
Reglamento de Zonificacin (Ordenanza nm.
1165, 1967) que regir en adelante y por ms 20
aos, en el cual se establecieron disposiciones
especficas para el uso del suelo, dimensiones y
cabidas mnimas de parcelas, intensidad de uso de
suelo, retiros y alturas de edificacin, lugares de
estacionamiento. Esta reglamentacin afecta las
tipologas de construccin y la distribucin esperada de la poblacin (Castro, 2011: 10).
Como complemento a la propuesta del plan, la
Ordenanza 1353 (1971) trat de ordenar un crecimiento urbano que desbord los lmites formales
de Quito, redimensionando su rea y zona de influencia como rea metropolitana, al tiempo que
lo segment de acuerdo con la dotacin de servicios
(especficamente, agua potable), una acelerada
expansin territorial asociada a la histrica incorporacin de tierras rurales al rea urbana y su consecuente valorizacin e incorporacin a un mercado
de suelo especulativo; adems de las transforma-
los procesos de conurbacin hacia los valles orientales aledaos, especialmente al valle sur oriental
de Los Chillos y el Cantn Rumiahui22 (vase grfico 1). Este ejercicio de planificacin no tuvo en
cuenta dos aspectos fundamentales que venan
definiendo gran parte del desarrollo de la ciudad.
El primero de stos fue la creciente especulacin
con el suelo urbano y el desmesurado aumento de
su precio. Segn Carrin (1983: 30-31) los incrementos del precio del suelo en las zonas de expansin en el norte y sur de la ciudad tuvieron los
niveles ms altos de crecimiento (724.6% y 798.5%)
[] por su transformacin del uso semiagrario a
urbano entre 1962 y 1975 (vase grfico 2). Lo
anterior estar muy ligado a la generacin de asentamientos informales, el crecimiento desmesurado
de la ciudad y la profundizacin de la segregacin
socioeconmica en trminos espaciales (Carrin y
Vallejo, 1992) (vase grfico 1).
En segundo lugar, el surgimiento de barrios
perifricos23 como fenmeno generalizado en la
dcada de 1970 (Carrin, 1981, 1983) se explica,
en parte, por la concurrencia de varios factores:
22. En Ecuador los cantones son las divisiones poltico-administrativas de segundo nivel, es decir, se encuentran entre el nivel
superior de las provincias y el nivel inferior de las parroquias. La
Repblica del Ecuador est dividida en 24 provincias, las cuales
a su vez estn divididas en cantones (actualmente existen 221).
Los cantones a su vez estn subdivididos en parroquias, las que
se clasifican en urbanas y rurales.
23. En este punto es necesario aclarar que a estos barrios se les
catalog indistintamente como perifricos, piratas, clandestinos, marginales o espontneos en las diversas investigaciones
desarrolladas en los setenta y los ochenta en Quito, lo que distorsion la comprensin del fenmeno. Al respecto, Carrin desarrolla
una reflexin sobre la complejidad del concepto y la necesidad de
definirlo (Carrin, 1981 y 1983).
Los barrios perifricos nacen como fenmeno generalizado en la dcada del setenta, producto del
fraccionamiento de tierras realizado por los terratenientes urbanos, que aprovechan las condiciones
del crecimiento de una demanda proveniente del
campo o de las reas de renovacin en la ciudad,24
y de la habilitacin de tierras impulsadas por la municipalidad. El fraccionamiento territorial de carcter
especulativo, tiene una serie de formas y matices:
legales e ilegales, que se encubren bajo el amparo
municipal (son funcionales a la poltica desatada)
que llevan a que los asentamientos se realicen
de manera dispersa y concentrada, configurando
barrios compactos en su interior y aislados entre
s por grandes reas vacantes de tierra habilitada
(Carrin, 1981: 9).
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Grfico 1. Crecimiento del rea urbana de Quito, 1760-2006. Fuente: Direccin Metropolitana de Planificacin Territorial (dmpt), 2006.
Grfico 2. Variacin del precio del m2 en los distintos sectores del rea urbana de Quito (1962-1975). Elaborado por
el autor, con base en Carrin (1983: 30).
26. La especulacin de tierras para la obtencin de rentas territoriales urbanas, requiere justamente de los denominados terrenos
de engorde (que con la forma de fraccionamiento se obtiene) y
de la generacin de infraestructura (lograda a posteriori del fraccionamiento por presin y negociacin con la municipalidad) [...]
Por tanto, este desarrollo fraccional de los barrios perifricos en
la ciudad tiene su razn de ser: corresponde a la lgica especulativa
de los propietarios de la tierra y/o sus intermediarios, y resulta
absolutamente funcional a la poltica urbana desplegada por la
municipalidad en la ltima dcada (Carrin, 1981: 9-10).
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De la negacin al reconocimiento
funcional de un tipo de informalidad
urbana
Pese a que en 1981 haban sido identificados 87
barrios irregulares, especialmente al norte y al sur
de la ciudad,27 el plan no reconoci su existencia
(Castro, 2011) y mucho menos la creciente organizacin social que los dinamizaba.28 En parte esta
postura se heredaba de la alcalda de Sixto Durn
Balln (1970-1979), la cual neg la existencia de las
organizaciones y barrios populares (esta es la etapa
en que se los califica de ilegales, clandestinos)
(Carrin, 1987: 193).
La negacin del fenmeno podra atribuirse a
factores ideolgicos en el sentido de no reconocer
las fallas del modelo, los magros resultados de la
accin estatal en la dotacin de vivienda a sectores
de bajos recursos ni los procesos sociales y econmicos que estaban dinamizndose en torno al
Observado como una molestia temporal y mientras la reactivacin econmica renda sus frutos, la
29. Tanto Sixto Durn Balln como lvaro Prez integraban sectores
de derecha que no estaban dispuestos a reconocer el fenmeno.
Grfico 3. Localizacin de los barrios populares en las reas de expansin urbana de Quito, primera mitad de la dcada
de 1980.Fuente: Garca y Unda (1984), citados por Carrin (1987).
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30. Referentes a: rea mnima del lote: 100 m2; Frente mnimo:
6 m; Instalacin de sistemas de agua potable, alcantarillado y
energa elctrica, aprobados por las respectivas empresas; Vas:
ancho mnimo de vas peatonales: 3 m. y vas carrozables: 10 m.;
Podr construirse sin retiros frontales vivienda unifamiliar continua;
Contribucin gratuita del 10% del rea til total para servicios
comunitarios (Mena, 2010: 54).
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con polticas de facilitacin y actuacin por programas focalizados, propios de una tercera generacin las cuales implican la influencia del capital
financiero (global) y la facilitacin como dispositivo en el marco del Consenso de Washington;
mientras, que por otra parte, el incremento de la
pobreza que estas polticas reproducen se
compensan con intervenciones focalizadas en los
asentamientos informales (Fernndez, 2008: 9).
A lo largo de la dcada de 1990 la lucha contra
la pobreza, y sobre todo, contra su expresin urbana se constituye en uno de los pilares ms importantes del accionar de las agencias internacionales
y los organismos multilaterales en el tercer mundo;38
Fernndez (2008) la menciona como parte de una
estrategia de gobernabilidad urbana.39
En el caso especfico de los asentamientos informales tienen lugar los programas para su regularizacin y los programas de mejoramiento barrial.40 All es crucial la facilitacin del mercado
de las correspondientes a la primera, a su juicio se producir una
superposicin de intervenciones de ambas fases.
38. Es el caso de la Alianza de Ciudades o The Cities Alliance,
promovida por el Banco Mundial y un-Hbitat desde 1999 cuyo
objetivo se centra en impulsar la superacin de la pobreza y ciudades ms prsperas sin asentamientos irregulares. El foco de
atencin se centra en la realizacin de mejoras en las condiciones
de vida de los pobres urbanos mediante la promocin de amplia
participacin ciudadana en los programas de mejoramiento urbano (Fernndez; 2008: 12).
39. Gobernabilidad que permite estabilidad, es decir que reduce
conflictos sociales, por lo que asegura condiciones favorables para
el ingreso y reproduccin de capitales en las ciudades, en la lgica
econmica global (Fernndez, 2008: 11).
40 . Estos programas que operacionalizan la focalizacin social
y espacial del gasto pblico atacan al emergente ms visible,
es decir, el asentamiento ilegal, irregular o subnormal, segn se
lo denomine. De tal forma, su intervencin asegura el xito en la
reduccin de la pobreza, lo cual a su vez aporta en la reduccin
del conflicto potencial o real que la existencia de la pobreza
habitacional como dispositivo esencial del desarrollo econmico de esas reas, lo que implicaba crear
entornos propicios, bsicamente a travs de la garanta de los derechos de propiedad y la regularizacin urbana basada en la flexibilizacin de la normativa, como lo veremos ms adelante.41
Ante todo se consolidaba un tipo de poltica de
acceso a suelo urbano legalizado para atender a
gran parte de la poblacin de la regin (Fernndez
(2008) nos habla de 60%); ms an, se trataba de
cambiar el carcter negativo que lo acompaaba
desde sus albores a la urbe informal. Como parte
de un discurso neoliberal global, la triada regularizacin-titulacin, dinamizacin econmica, reduccin de la pobreza, se constituy en una idea que
comenz a moldear las periferias que mutaron en
una nueva territorialidad urbana formal a travs de
un orden jurdico y urbanstico flexibilizado. Lo
informal existente estaba desapareciendo de esta
historia, al menos en trminos legales y urbanos, lo
que de cierta manera se constituye en parte de la
memoria del accionar del poder estatal.
Bajo esa lgica, un mercado formal de suelo se
podra expandir sobre el nuevo orden urbano legal
fundado en la periferia. La nueva conceptualizacin
que se hara de esos asentamientos en el gobierno
de Jamil Mahuad, a principios de la dcada de 1990,
y la sntesis de las propuestas de De Soto en la ordenacin urbana perifrica en los albores del siglo xxi
urbana acarrea, con el consiguiente impacto positivo en la gobernabilidad urbana (Fernndez, 2008: 12).
41. En varios apartados de la declaracin final de la Conferencia de
las Naciones Unidas sobre los asentamientos Humanos, celebrada
en Estambul (1996), se encuentra toda una argumentacin en
torno a la funcionalidad del mercado y el crdito para solventar
el problema de acceso a la tierra y la vivienda para amplios sectores excluidos.
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52. Podra afirmarse que con el planteamiento del pgdt se consolida, an ms, el orden urbano segregado histricamente que se
estructur en Quito. Como afirma Clichevsky (2003 y 2005), los
programas de regularizacin refuerzan la lgica de la exclusin
urbana; es decir, consolida a los ms pobres donde el mercado
les ha permitido instalarse.
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Tal como seala Jaramillo (2012), la perspectiva del peruano se basa en una visin liberal de la
sociedad donde el bienestar y la prosperidad estn
asociados al funcionamiento del mercado; la pobreza sera el resultado de los obstculos que se les
presentan a algunos individuos para ingresar en esa
lgica; especficamente se hace referencia a los
impedimentos de tipo institucional que son externos a los individuos. El principal de ellos es la inseguridad en los derechos de propiedad (Jaramillo,
2012: 57).
Dicha inseguridad se atribuye a cierta irracionalidad jurdica que caracteriza el orden formal urbano, la cual se podra concebir como un muro insalvable para los pobres, un obstculo jurdico para el
registro, por ejemplo (De Soto, 1986 y 2000, cit.
en Fernandes, 2011). En este contexto, esos sectores socioeconmicos en sus estrategias de consolidacin se ven impelidos a acudir a prcticas ilegales; esto se convierte en una trampa, pues si bien
les da ventajas en lo inmediato, en el largo plazo
les impide ir ms all de un nivel mnimo y bloquea
su consolidacin definitiva (Jaramillo, 2012: 57).
La superacin de estos obstculos de naturaleza legal da pie a uno de los elementos centrales de
la propuesta de De Soto; se trata de garantizar la
seguridad de los derechos de propiedad a travs de
la generacin de nuevo orden jurdico del suelo
urbano a partir de la adaptacin o flexibilizacin de
la regulacin existente por parte del Estado en esa
periferia urbana a travs de la titularizacin de la
propiedad. Derribar el irracional muro de la formalidad urbana liberando el suelo construido bajo la
lgica de la informalidad para activar el mercado,
expandirlo, apoyarlo, hacer que funcione (Jarami-
marca el inicio de una nueva fase de poltica pblica de regularizacin de asentamientos informales
en el dmq; al respecto, Mena (2010) habla de una
institucionalizacin de estas polticas debido a la
importancia que cobra dicha intervencin territorial
en el discurso del gobierno local, as como la concentracin y la organizacin de los procesos en una
sola entidad o ventanilla nica.54
Tambin es importante mencionar que aunque
esta nueva fase de poltica pblica se orienta principalmente a la regularizacin fsica y jurdica,55
tambin se busc complementar con varias intervenciones simultneas como el diseo y ejecucin
de planes integrales de mejoramiento barrial, planes
de mitigacin de riesgos y en general, la promocin
del desarrollo urbano y social de los barrios (Resolucin 070, 2001: 1, cit. en Mena, 2010: 66).56
Segn el contenido de la resolucin que crea la
unidad, los procesos de regularizacin y legalizacin
de los asentamientos informales se orientaron a
solucionar el problema urbano, econmico, social
y de tenencia de la tierra dando lugar a una reactivacin econmica y mejoramiento de la calidad de
vida de sus habitantes (Resolucin 070, 2001: 1,
cit. en Mena, 2010: 66). Hay aqu una sntesis de
la influencia discursiva de la ideas de De Soto en los
objetivos de la planificacin urbana de la periferia
informal de Quito. Si ya en la administracin de
Yamil Mahuad (1992-1998) exista una visin economicista del fenmeno, a nuestro parecer en esta
fase asistimos a la consolidacin del proyecto homogeneizador formal-mercantil echado a andar
varios lustros atrs de manera global.
Teniendo en cuenta que para 1998 se haban
identificado ms de 400 barrios irregulares en
Quito, es necesario decir que en esta fase de las
polticas de regularizacin el territorio a intervenir
estaba condicionado a ciertas caractersticas de los
barrios relacionadas con condicionamientos jurdicos, organizativos, topogrficos y ambientales:57
La regularizacin de suelo se limita a asentamien56. En relacin a estos puntos, en el 2006 se gestion un prstamo
para el mejoramiento de barrios y se trabaj bajo la frmula 5050 por la cual el 50% del valor de obras como bordillos, aceras,
empedrados, lo pona el cabildo y la otra mitad la completaba la
comunidad con trabajo o en dinero. En esta misma lnea se avanz
sustantivamente en la dotacin de alcantarillado y saneamiento
de los barrios quiteos (Castro, 2011: 21).
57. Tanto en la experiencia de la usv como en la de la Unidad
Especial Regula Tu Barrio (uertb) se estableci una tipologa de
barrios de acuerdo con el grado de dificultad para llevar a cabo
su proceso de legalizacin (vanse Mena, 2010; Castro, 2011 y
Ospina et al. 2011).
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Este marco legal ser fundamental en los procesos de regularizacin de asentamientos de hecho
porque en su contenido se fijan condicionamientos
esenciales para ser incorporados al orden formal
urbano como ser desarrollados por una organizacin social legalmente constituida,61 que cumplan
con los requisitos socio-organizativos y tcnicos.
Asimismo hay una orientacin sobre el manejo de la
zonificacin, las reas verdes y comunales, el sistema
vial y la dotacin de equipamientos; tambin se establece una consolidacin plena del barrio en un
mximo de 8 aos. De manera complementaria se
instituyen condiciones econmicas a travs del gravamen hipotecario para obligar al cumplimiento de
los compromisos adquiridos. Finalmente, la Ordenanza 255 (art. 113) estableci sanciones para
quienes habilitaran suelo de manera ilegal en zonas
de riesgo y de proteccin ecolgica (Castro, 2011).
Otras herramientas utilizadas en ese refinamiento del control al desarrollo urbano son el Reglamento de Procedimientos para la habilitacin de suelo
y edificacin en el dmq62 que plantearon los requisitos para establecer una urbanizacin de inters
social, que son los mismos solicitados para regularizar un asentamiento de hecho (Castro, 2011: 33);
y las normas de arquitectura y urbanismo para el
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Grfico 4. Localizacin de los asentamientos informales en 2008. Elaborado por la Secretara de Territorio, Hbitat y
Vivienda del dmq. Fuente: Mena (2010).
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A modo de conclusin
Al parecer, la magnitud de los resultados viene
dando un triunfo a la tcnica jurdica y urbanstica
desplegada en la planificacin de la periferia informal quitea. Tal cantidad de energa desplegada en
tantas formas distintas se traduce en una progresiva
dominacin y disciplinamiento, al menos jurdico,
de estos entornos otrora irregulares .
Desde el 2010, el Estado ha arribado a la periferia urbana apoyado en nuevas herramientas jurdicas
y urbansticas. Este nuevo arsenal le ha procurado
una amplia capacidad de intervencin territorial.
Vigilando y castigando, pero tambin flexibilizando,
regularizando y tratando de integrar. Sinnimos y
80. Ello tambin implic una inyeccin fuerte en recursos, si se
tiene en cuenta que en los dos primeros aos de su gestin (20102011), la UERTB cont con un presupuesto superior a los USD
1074.000, un monto aproximado a los USD 1203.480 destinados
al funcionamiento de la USV entre 2001 y 2009.
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Fuentes consultadas
Bibliografa
Abramo, P. (2012), La ciudad informal com-fusa: el
mercado y la produccin de la territorialidad urbana
popular, en C. Salazar (coord.), Irregular. Suelo y
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