ENERGIA Y DESARROLLO SUSTENTABLE

EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE:

GUIA PARA LA FORMULACION DE POLITICAS ENERGETICAS

PROYECTO ENERGIA Y DESARROLLO SUSTENTABLE EN

AMERICA LATINA Y EL CARIBE
EJECUTADO POR LAS SIGUIENTES ORGANIZACIONES:

ORGANIZACION LATINOAMERICANA DE ENERGIA - OLADE

COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE - CEPAL
DEUTSCHE GESELLSCHAFT FUR TECHNISCHE ZUSAMMENARBEIT - GTZ

Quito, ECUADOR
Julio 2000

 OLADE
La autorizacin para reproducir este trabajo debe solicitarse al Director de Planificacin y Proyectos
Energticos de OLADE. Los Pases Miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducirla sin
autorizacin previa aunque se solicita mencionar la fuente.
ISBN en trmite

ORGANIZACION LATINOAMERICANA DE ENERGIA (OLADE)

Casillas 17-11-6413 CCNU/17-09-7301 San Carlos
Quito, ECUADOR
Telfonos: (593 2) 531 672/293 529
Fax: (593 2) 531 691
E-mail: figueroa@olade.org.ec
COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL)
Casilla 179-D
Santiago de Chile, CHILE
Telfono: (562) 210 2000
Fax: (562) 208 1946/0252
E-mail: haltomonte@eclac.cl

ii

Prefacio

El punto de partida de las reflexiones, anlisis y resultados que aqu se presentan se remonta a
fines de 1993, cuando la Organizacin Latinoamericana de Energa (OLADE), la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL) y la Agencia de Cooperacin
Tcnica de la Repblica Federal de Alemania (GTZ), con el auspicio y apoyo financiero del Gobierno Alemn, lograron un acuerdo para impulsar el proyecto Energa y Desarrollo Sustentable en
Amrica Latina y el Caribe cuyo propsito es contribuir a crear condiciones para que el de sarrollo sustentable sea incorporado como una prioridad en la formulacin y aplicacin de las
polticas energticas de los pases de la regin.
Es claro que el desarrollo sustentable no se refiere a una meta tangible ni cuantificable a ser
alcanzada en determinado plazo y momento. Se refiere ms bien a la posibilidad de mantener
un equilibrio entre factores que explican un cierto nivel de desarrollo del ser humano que es transitorio y est en general en un proceso de evolucin que debera ser conducente a mejorar la
calidad de vida de las personas.
Desde esta ptica, en sus dos etapas anteriores, el Proyecto analiz los problemas que enfrenta
el sector energtico de los pases de la regin y los present en numerosos trabajos de investigacin, conferencias y foros internacionales. Sus principales conclusiones se sintetizaron en el
libro Energa y Desarrollo Sustentable en Amrica Latina y el Caribe: Enfoques para la poltica ener gtica.
Sin embargo, se consider de importancia llenar un vaco metodolgico, tanto por los lineamientos para las proposiciones en la formulacin de las polticas, como en su concepcin. El Proyecto
concibe a la poltica energtica como una particularidad sectorial de la poltica socioeconmica
de largo plazo tendiente a inducir una cierta orientacin al proceso de desarrollo. Desde esa
perspectiva, las decisiones de poltica energtica pueden tener una influencia significativa para
el logro de una mayor sustentabilidad del proceso de desarrollo en todas sus dimensiones: mayor
eficiencia en la produccin y utilizacin de la energa (para contribuir al objetivo de alcanzar un
ritmo sostenido de crecimiento econmico); creciente cobertura de los requerimientos bsicos
de energa, en cantidad y calidad (que resulta esencial para el logro de una mayor equidad so cial); explotacin racional de los recursos naturales energticos y mayor empleo de fuentes renovables y de tecnologas limpias (que coadyuvan decisivamente a alcanzar metas de sustenta bilidad ambiental).
Es un hecho destacable que los gobiernos y la sociedad civil de la regin hayan realizado, a
lo largo de la ltima dcada, un importante esfuerzo por superar los rezagos sociales. En particular, el nivel de la inversin pblica social ha aumentado en la mayora de los pases, particularmente en las reas de la educacin, la seguridad social, incremento que en muchos
casos ha ido acompaado de una serie de reformas en el mbito social*. Esas posibilidades de
*

Declaracin de Santiago, Segunda Conferencia Regional de Seguimiento de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, Santiago
de Chile, mayo del 2000.

iii

concrecin de beneficios de carcter social, asignan entonces al mbito del Estado la necesidad de desempear tambin una funcin activa, en particular, en la formulacin de la poltica
energtica. Consecuentemente, la Gua que se presenta, propone que en el proceso de formulacin de polticas energticas se considere el nuevo contexto nacional e internacional en el
que debe desenvolverse la accin del Estado y que atienda as a los desafos para lograr una
mayor sustentabilidad del desarrollo. Los principios generales que sirven de orientacin al proceso de formulacin de polticas energticas hacen aconsejable que se soporten en al menos
seis pilares bsicos.
En primer lugar, en las opciones propias a cada realidad especfica y no en enfoques doctrinarios de supuesta aplicacin universal.
En segundo trmino, se requiere de un cuidadoso estudio de situaciones especficas que orienten la identificacin de objetivos, la eleccin de instrumentos a travs de los que han de
concretarse las opciones de accin, as como el anlisis de los posibles efectos de las mismas
en las diferentes dimensiones relevantes. Las experiencias surgidas de otras realidades pueden
servir como elementos de referencia.
Como tercer punto, se otorga una especial atencin a los equilibrios en el balance de intereses
de las partes involucradas y a la prevencin de conductas anticompetitivas. Los mbitos de accin de los mecanismos de mercado requieren, en el nuevo contexto derivado de las reformas,
de marcos regulatorios formalmente establecidos y eficaces para garantizar y prevenir ese tipo
de situaciones.
Una cuarta consideracin se vincula a la introduccin de las reformas que si bien en muchos casos mejor el desempeo en la gestin de las empresas y su eficiencia productiva, los mecanismos de mercado en los que ellas operan no aseguran automticamente el cumplimiento de
otros importantes objetivos del desarrollo sustentable. Por ello, parece indispensable la accin
complementaria de las polticas pblicas. Debe destacarse que la mejora de la cobertura de los
requerimientos bsicos de energa, en cantidad y calidad, no es suficiente y que constituye un
problema a resolver de particular importancia dentro de la agenda de los pases de la Regin
que no debe esperarse que sea resuelto espontneamente por los mecanismos introducidos por
las reformas.
En quinto lugar, el dominio social sobre los recursos naturales energticos supone una responsabilidad ineludible del Estado en supervisar su manejo en representacin de la sociedad, especialmente en el caso de los recursos no renovables. Del mismo modo, la eventual divergencia
entre los costos privados y sociales que pueda implicar impactos ambientales negativos requiere tambin de una intervencin indelegable de la poltica energtica que proponga promover la
sustentabilidad del desarrollo.
Finalmente, dentro de los principios que orienta la formulacin de polticas energticas no debe
soslayarse el apoyo a las organizaciones regionales dirigidas a expresar y representar los intereses comunes en los foros internacionales.
La orientacin que se ha dado a los procesos de reforma hacia las modalidades de coordinacin
por el mercado origin, desde la perspectiva pblica de las urgencias, el predominio en algunos
aspectos de visiones centradas en el corto plazo y un cierto menoscabo de la posibilidad de contar con estrategias de largo plazo. Sin embargo, se considera que las polticas pblicas requieren de acciones organizadas en torno a objetivos que beneficien no slo a las generaciones
presentes sino tambin a las futuras. Por otra parte, la Gua sugiere la necesidad de visualizar lo

iv

pblico en un sentido amplio, que involucra a todas las instancias de la sociedad y a la necesidad
de abrir espacios de participacin a todos los involucrados en las decisiones del Estado.
Muchos de estos aspectos, ntimamente vinculados con el proceso de desarrollo de cada pas, se
manifiestan bajo la forma de externalidades dentro del contexto de decisiones descentralizadas
o del funcionamiento de los mecanismos del mercado. Por ello, se requiere considerar que la
racionalidad de las decisiones individuales no habr de incorporar necesariamente a aquellos objetivos que tienen un carcter preeminentemente global.
Por otra parte, los procesos de integracin pueden contribuir significativamente a las dimensiones mencionadas del desarrollo sustentable. En Amrica Latina y el Caribe existe an una considerable cantidad de oportunidades de integracin de los sistemas energticos. Sin embargo,
tambin en este caso an existen barreras que obstaculizan su aprovechamiento y, en muchos
casos, su superacin requiere de la accin concertada y orientativa de los Estados.
Dentro de la modalidad prevaleciente con anterioridad a los procesos de transformacin, la poltica energtica se concretaba por medio de decisiones centralizadas en el Estado con incidencia sobre los precios y la asignacin de los recursos, en la medida en que las empresas pblicas constituan una prolongacin del aparato administrativo central. En tal situacin, el accionar de las
empresas se enmarcaba dentro de las finalidades generales de la poltica socioeconmica y la planificacin energtica, que tenan un carcter claramente normativo. Pero an as, tal situacin no
estaba exenta de conflictos y contradicciones. Por otra parte, no era posible concebir al Estado como un conjunto homogneo, sino que se presentaba en general como un conglomerado de intereses muchas veces contrapuestos. Normalmente, a esas diferencias en la definicin de polticas, se
agregaban las presiones de los diferentes grupos sociales movilizados. Incluso, las grandes empresas pblicas del sector estaban en condiciones de utilizar su poder econmico para hacer prevalecer algunas finalidades propias frente al poder poltico administrativo.
Pero, en el nuevo contexto a partir de las reformas, las condiciones de formulacin e implementacin de polticas energticas se han tornado an ms complejas. Por una parte, la apertura a los mecanismos de mercado implica la necesidad de utilizar instrumentos indirectos para incidir sobre sus actores. Por otra parte, la descentralizacin de las decisiones relativas a la
asignacin de los recursos en el mbito sectorial da lugar a nuevos desafos para lograr una
compatibilidad entre la racionalidad microeconmica y las finalidades globales y subsectoriales
de polticas energticas.
En suma, si bien puede destacarse que, dentro de los gobiernos democrticos de la regin, las
situaciones que han enfrentado en el pasado para formular e implementar polticas energticas
haban buscado el consenso, ste no siempre se obtuvo. Pero en el nuevo contexto, resultante
de los procesos de reforma, se presentan rasgos muy marcados y necesarios de poder compartido, por lo cual resulta esencial atender a los aspectos vinculados con construir la viabilidad de
los objetivos e instrumentos propuestos.

vi

RECONOCIMIENTOS
La direccin del Proyecto integrada por Byron Chiliquinga, Director (E) de Planificacin y Proyectos
Energticos (DIPLAP) de OLADE, Axel Dourojeanni, Director de la Divisin de Infraestructura y Recursos
Naturales de CEPAL, y Paul H. Suding, Coordinador de GTZ, agradecen al Ministerio de Cooperacin
Alemn (BMZ) su contribucin para que el Proyecto Energa y Desarrollo Sustentable en Amrica Latina
y el Caribe haya podido concretar este trabajo, que es el resultado de la acumulacin de diversas
experiencias durante tres fases consecutivas que configuran el ciclo del proyecto, y a UNEP Collaborating
Centre on Energy and Environment por su contribucin a parte del financiamiento de los consultores que
han participado en la preparacin del trabajo que se presenta. Tambin, a los funcionarios de OLADE y
CEPAL que aportaron comentarios y participaron en las diferentes reuniones de discusin preparatorias
en varios talleres realizados en Quito y Santiago de Chile.

La redaccin de "Energa y Desarrollo Sustentable en Amrica Latina y el Caribe: Gua

para la Formulacin de Polticas Energticas" fue realizada por:
Hctor Pistonesi, con la colaboracin de Vctor Rodrguez Padilla y Csar
Chvez
La coordinacin y la revisin del trabajo fue realizada por:
Francisco Figueroa de la Vega (OLADE), Hugo Altomonte (CEPAL) y Paul H.
Suding (GTZ)
Las tareas de edicin fueron coordinadas en OLADE por Gustavo Martnez con la
colaboracin de Patrick Saari, que tuvo a su cargo la correccin de estilo y la
traduccin al ingls, y de Juan Carlos Vega, que realiz la diagramacin y arte.
Las opiniones expresadas en este trabajo son de exclusiva responsabilidad de la
direccin del proyecto y no comprometen a las instituciones involucradas.

vii

viii

INDICE
Prefacio
.........................................................................................................i
Reconocimientos .........................................................................................................ii
I.

Introduccin........................................................................................................1

1.1
1.2
1.3
1.4

Antecedentes ...................................................................................................................1
Objetivos de la Gua .........................................................................................................1
Naturaleza y orientacin de la poltica energtica ..............................................................2
Los cambios en el proceso de formulacin de las polticas energticas.................................3

Parte A. Bases Conceptuales: Poltica Energtica,

Sustentabilidad y Reformas .....................................................................5
II.

La Poltica Energtica y la Sustentabilidad del Desarrollo .......................................7

2.1

2.4

Los conceptos de sustentabilidad ......................................................................................7

2.1.1 La sustentabilidad del desarrollo y las formas de capital..............................................8
2.1.2 El ser humano como sujeto y objeto del desarrollo sustentable .....................................10
Las dimensiones de la sustentabilidad .............................................................................11
2.2.1 Indicadores de sustentabilidad .................................................................................11
2.2.2 Los patrones ms caractersticos en ALC ....................................................................13
La poltica energtica y la sustentabilidad del desarrollo ..................................................14
2.3.1 La energa y las dimensiones de sustentabilidad..........................................................14
2.3.2 Indicadores energticos y las dimensiones de sustentabilidad .......................................16
2.3.3 Patrones de sustentabilidad general y energtica ........................................................18
Algunas conclusiones sobre el aporte del sistema energtico a la sustentabilidad...............20

III.

Los Arreglos Institucionales y las Modalidades de la Coordinacin Sectorial ...........23

3.1

3.3

Principales aspectos del proceso de reestructuracin del sector energtico y

de los arreglos institucionales............................................................................................23
3.1.1 Naturaleza jurdica de las empresas y los derechos de propiedad....................................23
3.1.2 La organizacin productiva de las industrias energticas ..............................................23
3.1.3 Formas de funcionamiento y marco regulatorio............................................................24
3.1.4 Las formas emergentes de la institucionalidad sectorial................................................25
Las modalidades de coordinacin sectorial .......................................................................25
3.2.1 Control central ......................................................................................................25
3.2.2 El comprador nico.................................................................................................27
3.2.3 Modalidad de estructura integrada regulada ................................................................27
3.2.4 La coordinacin por el mercado ................................................................................27
Combinaciones: Modalidades de coordinacion y arreglos institucionales ..................................29

IV.

Los Recientes Procesos de Reforma Energtica en Amrica Latina .........................31

4.1

Las reformas econmicas y las reformas de los sistemas energticos ....................................31

4.1.1 Las reformas econmicas como marco .......................................................................31
4.1.2 Rasgos sobresalientes de la interaccin entre las reformas econmicas
generales y la reestructuracin de los sistemas energticos...........................................32
4.1.2.1 La reforma del Estado y la descentralizacin de la toma de decisiones ...............32
4.1.2.2 Las reformas econmicas y sus efectos sobre el sector energtico ......................33
4.1.2.3 Motivaciones especficas de la reforma de los sistemas energticos .....................33
4.1.2.4 Mayor simetra entre las polticas energticas y las polticas macroeconmicas......34

2.2

2.3

3.2

ix

4.2

La transformacin de los sistemas energticos nacionales: cambios en las

modalidades de coordinacin y nuevos arreglos institucionales..............................................35
4.2.1 Las especificidades propias de las cadenas productivas energticas...............................33
4.2.2 Las trayectorias seguidas por el proceso de la reforma .................................................36
4.2.2.1 Las reformas en los sistemas elctricos ..........................................................36
4.2.2.2 Las reformas en la industria del gas natural ...................................................38
4.2.2.3 Las reformas en la industria del petrleo........................................................14
4.2.2.4 Las reformas energticas en el caso de los mercados pequeos...........................43
4.2.3 Las reformas y los sistemas de precios .......................................................................45
4.2.4 Las reformas, las estrategias empresariales y la reintegracin de las cadenas energticas..47
4.2.4.1 Algunas estrategias de las empresas elctricas.................................................48
4.2.4.2 Las estrategias empresariales en el mbito petrolero ........................................49
4.2.5 El rol del Estado en los procesos de reforma ..............................................................51
4.2.6 Distintas visiones de los procesos de reforma como potenciales fuentes de conflicto .......52

V.

El Plano Internacional: Las Reformas y los Procesos de Integracin .......................57

5.1
5.2
5.3

El nuevo ambiente internacional ......................................................................................57

El nuevo dinamismo de los procesos de integracin econmica subregional ........................58
Las nuevas modalidades de integracin energtica ............................................................62
5.3.1 Naturaleza de las reformas y el proceso de integracin energtica .................................63
5.3.2 Algunos rasgos sobresalientes de la interaccin entre reformas e integracin.................66
Impacto de integracin energtica sobre los precios de los energticos..............................67
El papel de los organismos de financiamiento ..................................................................69

5.4
5.5

Parte B:

Elementos para la Formacin

de la Poltica Energtica...................................................................71

VI.

El Proceso de Formacin de Polticas ...................................................................73

6.1

Naturaleza de la poltica energtica........................................................................................73

6.1.1 La poltica energtica deriva de la poltica nacional de desarrollo..................................73
6.1.2 La poltica energtica es una responsabilidad del Estado ..............................................73
6.1.3 El diseo de la poltica energtica requiere la participacin de todos los actores .............74
Principios, criterios y condiciones de marco .....................................................................74
6.2.1 Las nuevas condiciones de contexto para la poltica energtica.....................................74
6.2.2 Las condiciones del plano internacional.....................................................................75
6.2.3 Algunos principios para orientar la formulacin de las polticas energticas ....................76
Las bases formales para la poltica energtica ..................................................................77
El papel de los actores dentro de las nuevas modalidades de coordinacin ..........................78

6.2

6.3
6.4

VII. Objetivos e Instrumentos de la Poltica Energtica ...............................................83

7.1
7.2

7.3
7.4

Aspectos generales .........................................................................................................83

Los objetivos de la poltica energtica .............................................................................83
7.2.1 Objetivos sectoriales y subsectoriales........................................................................87
7.2.2 Objetivos suprasectoriales y transversales...................................................................87
7.2.3 Objetivos econmicos, sociales y ambientales.............................................................87
Lneas principales y condiciones de mnima .....................................................................88
Instrumentos de poltica energtica .................................................................................89
7.4.1 Instrumentos de poltica que establecen estructuras....................................................90
7.4.2 Instrumentos de poltica que intervienen en el funcionamiento.....................................91
7.4.2.1 De intervencin directa ................................................................................91
7.4.2.2 Instrumentos inductivos o de fomento............................................................92
7.4.2.3 Compromisos y normas negociadas.................................................................93

VIII. Enfoques y Herramientas en el Proceso de Formulacin de Polticas Energticas.....95

8.1

8.2

Herramientas para la formulacin de polticas .................................................................95

8.1.1 Diagnstico y anlisis .............................................................................................95
8.1.2 Sistemas de informacin energtica ..........................................................................98
8.1.3 El rol de la planificacin y la prospectiva.......................................................................98
8.1.3.1 Planificacin energtica .............................................................................101
8.1.3.2 Prospectiva: La tcnica de escenarios............................................................102
Formulacin por objetivos .............................................................................................106

IX.

Operatividad de la Formulacin de Polticas .......................................................115

9.1
9.2
9.3

Consideraciones generales .............................................................................................115

Situacin inicial del proceso de planificacin..................................................................115
Construccin de la propuesta inicial ...............................................................................117
9.3.1 Diagnstico..........................................................................................................117
9.3.1.1 Identificacin de problemas ........................................................................117
9.3.1.2 Manifestacin del problema.........................................................................118
9.3.1.3 Causas del problema..................................................................................118
9.3.1.4 Actores involucrados ..................................................................................118
9.3.2 Priorizacin de problemas ......................................................................................119
9.3.3 Objetivos especficos.............................................................................................120
9.3.4 Lneas estratgicas................................................................................................121
9.3.5 Caracterizacin de los instrumentos.........................................................................122
Construccin de la viabilidad social y poltica.................................................................122
9.4.1 Matriz de reaccin de los actores ............................................................................124
9.4.2 Matriz de conflictividad .........................................................................................124
9.4.3 Definicin de actividades.......................................................................................124

9.4

xi

I. Introduccin
1.1

Antecedentes

En el marco del proyecto Energa y Desarrollo Sustentable en ALC, impulsado conjuntamente por OLADE, CEPAL y GTZ, se ha realizado una serie de estudios de caso sobre un conjunto diverso de pases de la regin con el objetivo central de examinar el aporte de las polticas energticas para mejorar las condiciones
de desarrollo y sustentabilidad.
Los procesos de transformacin de las industrias energticas, implementados en el marco de las reformas econmicas impulsadas en
los pases de la regin, constituyeron uno de
los principales ejes de anlisis dentro de los
mencionados estudios de caso. El tamao y nivel de desarrollo de los pases, la dotacin disponible de recursos naturales energticos y el
grado de avances alcanzados en la ejecucin de
los procesos de reforma fueron los criterios utilizados para lograr una razonable diversidad
dentro del conjunto necesariamente limitado
de los estudios de caso realizados.
La investigacin de dimensiones especiales de la problemtica energtica regional, dentro de la que se destaca el anlisis de los procesos de integracin a nivel subregional, junto
a los principales resultados de los primeros estudios de caso (Chile, Colombia, El Salvador) y
el uso de informacin secundaria, derivada
principalmente del Sistema de Informacin
Econmica-Energtica (SIEE) de OLADE, constituy los elementos con base en los cuales se
elabor una sntesis regional (Energa y Desa rrollo Sustentable en Amrica Latina y el Caribe:
Enfoques para la poltica energtica) donde se
presenta un panorama de la situacin de los
pases de la regin con respecto a la interaccin entre la evolucin de los sistemas energticos y la sustentabilidad. Los diferentes patrones que se observan con relacin al comportamiento de esa interaccin permite identificar
un variado conjunto de objetivos prioritarios
para el establecimiento de polticas energticas
que promuevan el desarrollo sostenible.

El posterior estudio de los procesos de reestructuracin energtica implementados en la regin, que aport los elementos bsicos al Tema
Focal de la Reunin de Ministros de OLADE (La
Modernizacin del Sector Energtico en Amrica
Latina y el Caribe: Marco regulatorio, desincorpo racin de activos y libre comercio), as como la
ejecucin de nuevos estudios de caso (Bolivia,
Brasil) y el seguimiento de los realizados previamente,^ permiti efectuar un primer anlisis del
aporte de la nueva institucionalidad de los sistemas energticos de Amrica Latina y el Caribe
(en adelante ALC) a la sustentabilidad del desarrollo.
A partir de las principales conclusiones de
esos anlisis se desprende que, pese a las mejoras logradas con las reformas sobre el funcionamiento de los sistemas energticos (mejoras
en la eficiencia productiva, mayores inversiones
para la expansin del abastecimiento, menor
discrecionalidad en la formacin de los precios)
relativo a su contribucin al crecimiento energtico, queda pendiente un conjunto de importantes desafos para la poltica energtica, especialmente en su relacin con las dimensiones
sociales y ambientales, el manejo sustentable
de los recursos energticos y el perfeccionamiento de los mecanismos regulatorios y de los
procesos de formulacin de polticas pblicas.
Atendiendo especialmente a estos desafos, se implement en el marco del Proyecto
un conjunto de talleres subregionales con el
objeto de aportar a la mejora de los procesos de
formulacin de polticas energticas que favorezcan a la sustentabilidad del desarrollo. Estas
experiencias mostraron la conveniencia de contar con una gua que se pudiera utilizar en futuras acciones de difusin y capacitacin tendientes a mejorar el proceso de identificacin y
formulacin de polticas dentro de un contexto
de institucionalidad mucho ms complejo.

1.2

Objetivos de la Gua

La Gua se propone como objetivo central

realizar una presentacin de los elementos b-

sicos necesarios en los procesos de identificacin y formulacin de polticas energticas

conducentes a una mayor sustentabilidad del
desarrollo, as como tambin la discusin de
instrumentos y enfoques que permitan mejorar
las condiciones de viabilidad de las polticas
que se formulen.

sustentabilidad del desarrollo y de los potenciales instrumentos alternativos disponibles para alcanzarlos. La utilizacin de
tales enfoques implica: a) identificar las
condiciones marco para la accin de la poltica energtica; b) explicitar los principios y criterios utilizados en la identificacin de objetivos; c) definir la naturaleza
de los objetivos identificados (mbito al
que estn vinculados); d) establecer prioridades entre los objetivos identificados
por su relevancia y definir el alcance de las
metas que persiguen; e) identificar los instrumentos potenciales vinculados con cada
objetivo, tomando en cuenta las condiciones sociales, econmicas y polticas del
contexto en el que se pretende actuar; y f)
examinar la naturaleza de los instrumentos
identificados.

Atendiendo a este objetivo principal, la

presente Gua se propone abordar los siguientes
temas:

Presentar, a modo de diagnstico, las caractersticas principales de los procesos de

transformacin de los sistemas energticos
en los pases de ALC (estado, alcance, profundidad, velocidad de ejecucin). Analizar
las formas ms tpicas que presenta la nueva organizacin productiva e institucional
de las industrias energticas de los pases
de la regin, los rasgos sobresalientes de
sus esquemas regulatorios y las modalidades de coordinacin predominantes en las
mismas. Este anlisis responde a dos finalidades vinculadas al objetivo central de la
Gua: a) poner en evidencia los principales
desafos que debe enfrentar la poltica
energtica, atendiendo problemas no resueltos en los procesos de reforma y que resultan cruciales para lograr una mayor sustentabilidad; b) mostrar la mayor complejidad que presenta la implementacin de polticas energticas dentro de los nuevos
contextos de organizacin productiva e institucional.
Analizar la nueva dinmica de integracin
econmica y energtica tratando de evidenciar sus vinculaciones con los procesos
de reforma. Este anlisis debe incluir la
identificacin de oportunidades ms tpicas
de cada subregin, que propendan a favorecer la sustentabilidad, y las principales
barreras que dificultan su concrecin. En
este caso, es importante discutir las modalidades de coordinacin de los procesos de
integracin.
Exponer los enfoques que puedan ser utilizados para la identificacin de los objetivos de la poltica energtica ms relevantes
o propicios para mejorar las condiciones de

1.3

Naturaleza y orientacin de la poltica energtica

La poltica energtica constituye una especificacin sectorial de la poltica socioeconmica de largo plazo que tiende a inducir una
cierta orientacin al proceso de desarrollo. Dada la importancia de la energa como elemento
determinante de la calidad de vida de la poblacin, como insumo imprescindible y difundido
sobre todo el aparato productivo, como destino
de una considerable magnitud de las inversiones requeridas por el sistema de abastecimiento y atendiendo a la fuerte interaccin con el
medio ambiente, tanto por el uso intensivo de
los recursos naturales como por los impactos
derivados de su produccin, transporte y utilizacin, la poltica energtica desempea un rol
de especial significacin dentro de las polticas
de desarrollo.
De ese modo, las decisiones de poltica
energtica pueden tener una influencia significativa para lograr una mayor sustentabilidad
del proceso de desarrollo, dado que:

Una mayor eficiencia en la produccin y

utilizacin de la energa contribuye al objetivo de alcanzar un ritmo sostenido de
crecimiento econmico.

1.4

Los cambios en el proceso de formulacin de las polticas energticas

La cobertura de los requerimientos bsicos

de energa, en cantidad y calidad, resulta
esencial para lograr una mayor equidad social.
La explotacin racional de los recursos naturales energticos, la mayor eficiencia en
el uso de la energa y el empleo de fuentes
renovables y de tecnologas limpias contribuyen de modo decisivo para atenuar el
inevitable impacto ambiental de las actividades econmicas de produccin y consumo.

Hacia fines de los aos ochenta y en el

transcurso de la dcada de los noventa, se han
introducido importantes reformas en casi todos
los sistemas energticos de los pases de la regin. Tales procesos de reforma han mostrado
una gran diversidad en cuanto a su profundidad, alcance (cadenas energticas que afectaron) y velocidad de ejecucin.

Muchos de estos aspectos, ntimamente

vinculados al proceso de desarrollo de un pas,
se manifiestan bajo la forma de externalidades dentro del contexto de decisiones descentralizadas o del funcionamiento de los mecanismos del mercado. En trminos generales, la racionalidad de las decisiones individuales no incorpora necesariamente a aquellos objetivos
que tienen un carcter preeminentemente global.

Sin embargo, las orientaciones predominantes fueron las de otorgar una mayor participacin a los actores privados y un protagonismo ms acentuado a los mecanismos del mercado. Incluso, en aquellos pases donde no hubo
una importante transferencia de las actividades
productivas energticas al sector privado, se ha
otorgado una mayor autonoma de gestin a las
empresas pblicas, reservndose el Estado el rol
de regulacin y control.

Por otra parte, los procesos de integracin, segn como sean manejados, pueden
contribuir significativamente a aquellas tres
dimensiones del desarrollo sustentable. En ALC
existe an una considerable cantidad de oportunidades de integracin de los sistemas energticos; sin embargo, tambin existen barreras
que obstaculizan su aprovechamiento. En muchos casos, la superacin de esos obstculos
requiere de la accin concertada y orientadora
de los Estados.

De este modo, las reformas han dado lugar

a un crecimiento del nmero de actores, al menos en trminos juridico-formales, y a una descentralizacin del proceso de toma de decisiones.

Por ello las posibilidades de concrecin de

aquellos beneficios de carcter social global,
tendientes a mejorar la sustentabilidad del desarrollo, corresponden esencialmente al mbito
de acciones del Estado y, en particular, a las de
poltica energtica.
En consecuencia, se est proponiendo
aqu, como objeto privilegiado de anlisis, al
proceso de formulacin de polticas energticas
que promuevan una mayor sustentabilidad en
trminos de las dimensiones sealadas.
*

En el contexto previo a las reformas predominaban en los sistemas energticos de los pases de la Regin los monopolios pblicos integrados verticalmente. En tal situacin, el Estado poda controlar directamente la asignacin
de los recursos a las diferentes actividades
energticas y la gestin de las empresas del
sector, incluyendo la determinacin de los precios. En tales condiciones, la racionalidad de
las decisiones empresarias estaba sujeta a los
criterios establecidos por las polticas de desarrollo y fomento, pero muchas veces tambin
afectada por los vaivenes de las polticas de
corto plazo1.
En tal contexto, la planificacin normativa
de las inversiones del sector constituy un instrumento privilegiado de la poltica energtica.

En ciertos casos esa racionalidad fue subordinada a los intereses polticos partidarios o de ciertos grupos de poder.

Las decisiones contenidas en los planes eran

ejecutadas por las empresas pblicas que constituan una prolongacin directa del aparato
poltico-administrativo del Estado.
Es claro que la eficacia de estos mecanismos estaba afectada por los problemas propios
del funcionamiento del aparato estatal2 y/o por
situaciones no previstas en las condiciones del
entorno externo e interno (por ejemplo, cambios en el contexto econmico y energtico
mundial, modificaciones en el ritmo de crecimiento de la economa nacional). Por otra parte, la concepcin de la planificacin era un acto que conclua con la elaboracin del Plan y
no como un proceso continuo de revisin y actualizacin, que al mismo tiempo mejore las
condiciones de viabilidad. Ello tambin conspir contra esa modalidad de poltica energtica.
Dentro de las nuevas condiciones, la formulacin y, especialmente, la implementacin
de las medidas de poltica energtica tiene un
carcter mucho ms complejo dado que:
En primer lugar, la mayor descentralizacin
de los procesos de toma de decisiones para la
asignacin de los recursos en las diferentes actividades del sector hace que la intervencin
del Estado, tendiente a orientarlas en funcin
de finalidades pblicas, deba ser mucho ms indirecta. De esta forma, muchas de las medidas
administrativas que eran utilizadas en la situacin previa para ejecutar las decisiones contenidas en los planes, ahora deban ser remplazadas por mecanismos indirectos de incentivo o
instrumentos de poltica fiscal.
En segundo trmino, la mayor participacin de actores privados ha introducido cambios en la racionalidad que orienta las decisiones. Los objetivos de fomento, que tenan un
peso significativo en el desarrollo de las actividades de las empresas pblicas, han sido susti-

tuidos por los criterios vinculados a la rentabilidad empresaria. Incluso las empresas del sector que han mantenido su carcter pblico, tienen en la actual situacin mayor autonoma de
decisin y la racionalidad que gua su comportamiento tiene un carcter ms empresarial.
En tercer lugar y como consecuencia de los
dos aspectos mencionados previamente, aunque el Estado tiene ahora un rol de regulacin
y control, al perder el comando directo sobre
las empresas del sector, se reduce de modo considerable su poder para imponer objetivos y
orientar la direccin de las decisiones. La fuerte presencia de externalidades en el desarrollo
de las actividades energticas (entre las ms
evidentes se encuentran las vinculadas a las
consecuencias ambientales) constituye una importante fuente de divergencia entre la racionalidad de los actores (empresas privadas o pblicas del sector, usuarios) y los objetivos globales de la sociedad. El conflicto de objetivos,
en el marco de una situacin de poder compartido y de multiplicidad de actores, hace que la
construccin de la viabilidad para las medidas
de poltica energtica resulte mucho ms compleja.
Por ltimo, la vigencia de sistemas democrticos en los pases de la Regin hace que la
tarea de identificacin de objetivos y la bsqueda de consensos polticos sobre los mismos,
presente una mayor complejidad. Al mismo
tiempo, la precariedad que an presentan las
instituciones democrticas y particularmente
los rganos judiciales debilita considerablemente el poder regulatorio del Estado sobre las
actividades de servicios pblicos, ahora manejados de modo descentralizado y con fuerte
presencia de grupos privados nacionales o
transnacionales, lo que constituye un factor
que debilita la capacidad del Estado en la implementacin de sus polticas energticas.

El Estado no puede ser concebido como un actor nico, internamente coherente y monoltico en el proceso de elaboracin
y ejecucin de decisiones. En el plano estrictamente energtico, ha sido frecuente que las propias empresas del sector
tuvieran mayor poder de decisin que las propias autoridades encargadas de la formulacin de las medidas de poltica. Es
decir que con frecuencia se planteaban racionalidades parciales o totalmente contradictorias en el seno del propio Estado.

Parte A. Bases Conceptuales: Poltica Energtica,

Sustentabilidad y Reformas

II. La Poltica Energtica y la Sustentabilidad del Desarrollo

2.1 Los conceptos de sustentabilidad
Despus de la segunda guerra mundial, las
preocupaciones por los problemas del desarrollo
se reflejaron abundantemente en la literatura
econmica. Aunque la discusin acerca de la naturaleza del proceso de desarrollo, sus mltiples
dimensiones y el diseo de polticas dirigidas a
impulsar su dinamismo ocup una parte sustantiva en dicha literatura, quedaron claras las dificultades para abarcar tericamente toda la complejidad de ese proceso que despliega su dinmica en el largo plazo. De este modo, una importante porcin de la produccin terica se centr
en la elaboracin y anlisis de los modelos estilizados de crecimiento econmico.
El rpido crecimiento de la economa mundial hasta mediados de la dcada de los
sesenta3, hizo olvidar, al menos en parte, la incidencia de los aspectos sociales y ambientales
en el proceso de desarrollo. Sin embargo, en la
dcada de los setenta se evidenci la insatisfaccin de las caractersticas y consecuencias de
ese crecimiento que, por otra parte, ya haba
agotado sus fuentes de dinamismo4.
Los trabajos de algunos autores vinculados a
CEPAL expresaron la insatisfaccin por los estilos de desarrollo que acompaaron a ese crecimiento en ALC, enfatizando especialmente su carcter concentrador: a pesar de algunas mejoras
en las condiciones de vida de la poblacin, las
asimetras sociales se haban profundizado. Tales
asimetras se profundizaron an ms durante la
dcada de los ochenta, como consecuencia de los
ajustes vinculados con la reversin de los flujos
de capital financiero, ocasionada por la deuda externa. En la mayor parte de los pases de la re3

4
5

gin los ingresos medios de la poblacin retrocedieron considerablemente y los ndices de pobreza se agravaron de modo significativo5.
Por otra parte, a principios de los aos
setenta comenzaron tambin a manifestarse las
preocupaciones acerca de los impactos del crecimiento econmico sobre los recursos naturales y
sobre el medio ambiente. Durante el transcurso
de la edad de oro del crecimiento los problemas del desarrollo fueron examinados poniendo
especial atencin en la escasez del capital fsico
y financiero (ahorro insuficiente), y haciendo
eventualmente alguna referencia a la dotacin y
calidad de los recursos humanos, admitiendo implcitamente la inexistencia de restricciones en
lo que se refiere al mbito natural.
De este modo, los estilos de desarrollo que
se plasmaron histricamente, implicaron un manejo depredador del medio ambiente natural: extincin de especies, desforestacin, contaminacin del aire y del agua como consecuencia del
acelerado del proceso de urbanizacin y de la
contaminacin industrial, con serios efectos sobre la salud y la calidad de vida de la poblacin.
Buena parte de estos problemas se han manifestado bajo la forma de impactos sobre el medio
ambiente local, agravando en muchos casos las
condiciones de pobreza en las regiones de menor
desarrollo. No obstante, la preocupacin predominante sobre el medio ambiente se deriva en
mayor grado de los problemas de carcter global:
los potenciales impactos sobre la atmsfera de
las emisiones de gases de efecto invernadero.
Pero, de cualquier modo es claro que existe
una conciencia creciente acerca de que el progresivo deterioro del medio ambiente provoca

Ese crecimiento, que se bas esencialmente en el paradigma tecnolgico gestado durante la segunda guerra mundial, tuvo
como principales impulsores a los sectores industriales de la metalmecnica (equipos de capital, bienes de consumo
durables) y la petroqumica (sustitucin de materiales naturales). En ese perodo, la industria mundial se expandi a una
tasa anual acumulativa de 6%. El consumo de las fuentes de energa comercial ms que triplic en el lapso 1950-1973.
El llamado perodo de edad de oro del crecimiento comenz a evidenciar sntomas de crisis hacia fines de la dcada de
los aos sesenta.
Ver J.L. Londoo, Pobreza, Desigualdad y Formacin de Capital Humano en Amrica Latina, 1950 2025, Banco Mundial,
junio de 1996.

cambios, en muchos casos irreversibles, que

pueden afectar seriamente a las posibilidades de
desarrollo futuro de la sociedad. Ello implica poner en cuestin la sustentabilidad en el tiempo
de ciertos estilos de desarrollo.
Por estar ligada a la dinmica de un sistema
complejo, atendiendo al variado conjunto de dimensiones interactuantes6, la nocin de sustentabilidad no es susceptible de definiciones simples. Cualquier definicin que se plantee debera
establecer con claridad las aspectos esenciales
que deberan caracterizar a un proceso de desarrollo que pueda ser calificado como sustentable.
En 1987 la Comisin Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CMMAD) defini
el concepto de desarrollo sustentable como: Un
desarrollo que satisface las necesidades del presente sin menoscabar la capacidad de las futuras generaciones de satisfacer sus propias necesidades7. Planteada de esta forma tan general, esa definicin de desarrollo sustentable
puede resultar aceptable para la mayor parte de
los analistas; sin embargo, no queda claro con
qu nocin de equidad se plantea la satisfaccin de las necesidades del presente, como
tampoco cul es el manejo del medio ambiente
natural que permitira garantizar que no se menoscabe la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer sus propias necesidades.
As, por ejemplo, la Comisin de Desarrollo
y Medio Ambiente de Amrica Latina y el Caribe8,
en su informe titulado Nuestra Propia Agenda9,
establece, entre otros aspectos, las bases de una
estrategia para un desarrollo sustentable, definido como: Un desarrollo que distribuya ms
equitativamente los beneficios del progreso eco-

7
8
9
10

11

nmico, proteja al medio ambiente nacional y

mundial en beneficio de las futuras generaciones
y mejore genuinamente la calidad de vida.
2.1.1

La sustentabilidad del desarrollo y las

formas de capital

Algunas definiciones de sustentabilidad

del desarrollo han sido expresadas a partir de
concebir a los recursos (humanos, naturales y
bienes producidos) que se emplean en los procesos sociales de produccin como diferentes
formas de capital10. Ese tipo de enfoque pertenece principalmente a la corriente del envi ronmental economics basada en el pensamiento
terico neoclsico, que pretende asignar valores monetarios a los bienes o servicios derivados del medio ambiente natural (oferta de recursos y absorcin de residuos), en funcin de
su escasez relativa. Para ello se postula que tales bienes y servicios deben ser tratados como
cualquier otro que es objeto de las preferencias
individuales dirigidas a los correspondientes
mercados o, en ausencia de los mismos, recabadas por medio de la disposicin a pagar11.
Con base en la aceptacin de la definicin
de la CMMAD, esta corriente de pensamiento
plantea que la sustentabilidad puede garantizarse por medio de la acumulacin de capital
fsico (compuesto por bienes producidos) que
permita compensar las reducciones del acervo
material, es decir, se admite la ilimitada sustitucin de los elementos que componen el medio ambiente natural por bienes producidos por
el hombre y que son acumulados bajo la forma
de capital fsico. De este modo, la sustentabilidad quedara garantizada si el capital total
que se transfiera a las generaciones futuras no

Cuando los sistemas tienen comportamientos no lineales, realimentados y caracterizados por incertidumbre, resulta muy
difcil deducir sus posibles trayectorias futuras, an en los casos ms simples. Ver, por ejemplo, P. W. Anderson, K. J. Arrow
y D. Pines, The Economy as an Evolving Complex System, Addison-Wesley P.C., 1988.
CMMAD, Nuestro Futuro Comn, Oxford University Press, Oxford, 1987.
Impulsada conjuntamente por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), con el apoyo de la CEPAL y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA).
Washington, D.C., 1990.
Las comillas pretenden indicar la precaucin con que debe interpretarse el uso de la nocin de capital para englobar por
una parte a los elementos del acervo natural y por otra al conjunto de los recursos humanos en todas sus cualidades y
diversidades culturales. Debe recordarse que la nocin de capital (fsico o financiero) est estrechamente vinculada a la
existencia de mercados y sta a una definicin exclusiva y excluyente de propiedad (privada o pblica).
Ver P. Bartelmus, Sustainable Development Paradigm or Paranoia, Wuppertal Papers N 93, mayo de 1999.

es inferior al disponible en el presente12. Esta

concepcin se vincula claramente a la tradicin
de la teora de la produccin de orientacin
neoclsica, donde se supone una perfecta sustitucin entre los factores de produccin.
Por otra parte, los adherentes a la llamada
corriente de la economa ecolgica, cuestionan
la validez de esa perfecta sustitucin y niegan la
posibilidad de concebir a los elementos del medio ambiente como mercancas, argumentando
que el acervo natural posee un valor intrnseco
que el capital producido por el hombre no puede sustituir y que los mercados o las preferencias
individuales no pueden valorarlo adecuadamente. Es decir, resaltan la complementariedad entre
ambos conjuntos de elementos y enfatizan la
importancia de la conservacin del medio ambiente natural, que es el que impone los lmites
biofsicos al crecimiento de la actividad econmica, atendiendo a la irreversibilidad de ciertos
procesos provocados sobre la naturaleza.
En cierto modo, este enfoque conservacionista puede ser interpretado como una limitacin a las posibilidades de las generaciones
presentes para lograr la cobertura de sus necesidades, con lo cual se estara atentando contra otra de las dimensiones de la sustentabilidad. En realidad la bsqueda de sustentabilidad
del desarrollo debera suponer un equilibrio armnico en el manejo de los elementos componentes del capital fsico y del acervo natural,
respetando ciertos criterios de equidad y la diversidad cultural de la sociedad.
As, por ejemplo, CEPAL sostiene que la
sustentabilidad del desarrollo requiere un equilibrio dinmico entre todas las formas de capital o acervos que participan en el esfuerzo del
desarrollo econmico y social de los pases, de
tal modo que la tasa de uso resultante de cada
forma de capital no exceda su propia tasa de reproduccin, considerando las relaciones de sus12

13
14

titucin o complementariedad existentes entre

ellas13.
En suma, la discusin previa puede sintetizarse recurriendo a la siguiente expresin:
(*) KT KF KN KH
Donde los smbolos indican lo siguiente:
KT: conjunto de elementos que integran el capital total. No se trata de un agregado sino de
un conjunto diverso de elementos (por
ejemplo, un vector).
KF: conjunto de elementos del capital fsico o
su agregado en valor 14.
KN: conjunto de elementos que integran el
acervo natural.
KH: conjunto de recursos humanos, agregados
en cantidad dentro de cada categora cualitativa.
y : smbolos que reemplazan respectivamente a los signos algebraicos de igualdad y
suma, entendiendo precisamente que la expresin (*) no puede tener carcter algebraico.
Dentro del enfoque terico de filiacin
neoclsica, los trminos de la expresin (*) son
concebidos como agregados en valor, que pueden ser a su vez sumados para conformar al capital total KT ( y indican respectivamente
en ese caso: = y +). Al admitir la sustitucin
casi perfecta (al menos dentro de ciertos lmites) entre las distintas formas de capital, se
plantea la definicin de la nocin de sustentabilidad en trminos de KT, expresando que las
generaciones futuras deben recibir una dotacin de KT no inferior a la disponible en el presente. De modo coherente con esta concepcin
se propone el uso de la nocin de ahorro genuino como indicador de sustentabilidad.
(**) KT KF KN KH

Adems de los reparos que plantea admitir la sustituibilidad ilimitada entre capital producido y acervo natural, este enfoque
se enfrenta con el serio problema de la valorizacin que supone el concepto de capital total. Ya ha sido demostrado dentro
de la teora econmica que la valorizacin del capital (fsico) no es independiente de la distribucin del ingreso y, por
tanto, de la nocin de equidad que se adopte.
CEPAL, El desarrollo sustentable: transformacin productiva, equidad y medio ambiente, Santiago de Chile, 1991.
Es claro que an en este caso, se puede tener un mismo nivel en valor y composiciones ms o menos funcionales al
desarrollo sustentable.

Esa nocin puede derivarse a partir de la

expresin (**), interpretada siempre en sentido algebraico. Un signo positivo de KT indica
que el ahorro genuino tiene un valor positivo y
viceversa15.
Los adherentes a la corriente de la economa ecolgica, as como otras orientaciones del
pensamiento econmico, niegan la posibilidad
de dar a las expresiones (*) y (**) un sentido algebraico, remarcando la especificidad cualitativa, no sustituible, de los elementos que componen el acervo natural. En funcin de ello se enfatiza la necesidad de realizar un manejo de ese
acervo que respete ciertos lmites vinculados a
las leyes de reproduccin de la naturaleza.
2.1.2

El ser humano como sujeto y objeto del

desarrollo sustentable

En el marco del Proyecto sobre Energa y

Desarrollo Sustentable en ALC (OLADE/CEPAL/GTZ) se plantea que el ser humano debe ser
sujeto activo y finalidad del desarrollo, en consecuencia se ubica al desarrollo humano como
elemento central de la sustentabilidad16.
El concepto de desarrollo humano adoptado sobre ese tema, es el que se enuncia dentro
de los informes anuales del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Se lo
concibe como el proceso de ampliar la gama
de opciones, brindndoles a las personas mayores oportunidades de educacin, atencin mdica, ingreso y empleo, abarcando el espectro
total de opciones humanas, desde un entorno
fsico en buenas condiciones, hasta libertades
econmicas y polticas17. Esta definicin del
desarrollo humano indica un conjunto de dimensiones relevantes a travs de algunos de
sus principales elementos:
Al mencionar educacin, salud, ingreso y
empleo se hace referencia a las dimensiones sociales y econmicas. La mejora de
15
16
17
18

10

los ingresos de la poblacin y la creacin de

empleos solo es factible por medio de la ampliacin del producto social y una distribucin ms simtrica del mismo. Desde el punto de vista social, esos cuatro elementos
constituyen la base indispensable para mejorar la calidad de vida de todos.
A travs de la mencin del entorno fsico
se sobreentiende la dimensin ambiental.
Al hacer referencia a las libertades, como
opcin de las personas en la sociedad, se indica la dimensin poltica.
De este modo, al colocar a la persona
humana en el centro de consideraciones, [se]
deja en claro que el desarrollo debe ser enfocado como algo que le ocurre a las personas, y
por extensin a la sociedad. La persona humana es al mismo tiempo sujeto activo y objeto
de la poltica del Estado que, siendo una manifestacin de toda la sociedad y no solamente
de las clases gobernantes, juega un papel importante en este proceso 18.
Sin embargo, estas dimensiones de desarrollo humano deben enmarcarse dentro de la
nocin de sustentabilidad enunciada por la CMMAD para que adopten una referencia temporal
y agreguen a esa nocin un contenido ms especfico en lo que se refiere a las necesidades
de las generaciones presentes y futuras.
As, atendiendo a las condiciones de vida
que enfrenta actualmente un alto porcentaje de
la poblacin mundial, queda en evidencia que
la situacin presente no puede ser considerada
sustentable en esos trminos: ingresos medios
extremadamente bajos, difcil acceso a los servicios ms esenciales (salud, educacin, vivienda, energa). Por otra parte no puede esperarse
que, a partir de tal situacin, se produzcan en
forma espontnea los cambios necesarios para
lograr una mayor sustentabilidad hacia el futuro. El predominio absoluto de los mecanismos
del mercado muestra una brecha creciente en-

La discusin acerca del sentido de la nocin de ahorro genuino ser retomada al discutir los indicadores de sustentabilidad.
OLADE/CEPAL/GTZ, Energa y Desarrollo Sustentable en Amrica Latina y el Caribe: Enfoques para la poltica energtica, Quito,
mayo de 1997.
PNUD, Desarrollo Humano: Informe 1992, publicado para el PNUD, Bogot, 1992, pg. 18.
OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit.

tre los pases y los componentes de sus respectivas sociedades, profundizando los mecanismos de la causacin circular acumulativa19. Es
decir, que cuanto ms bajo sea el estado de desarrollo humano en el presente, tanto ms urgente debe ser el esfuerzo poltico por cambiar
esa situacin.
Por otra parte, en la dimensin ambiental,
tampoco se verifican condiciones compatibles
con el desarrollo sustentable: algunos pases
hacen un uso indiscriminado del ambiente global, creando condiciones nocivas (efecto invernadero) en el espacio de otros pases, que podran corregirse estableciendo el derecho a
la igualdad internacional de oportunidades,
dentro de cada generacin, para acceder a una
naturaleza lo ms intacta posible20.

2.2

Las dimensiones de la sustentabilidad

A partir de lo expuesto en la Seccin 2.1,

resulta claro que:

19

20

21

Existe una amplia controversia en torno a

la nocin de sustentabilidad.
Es muy difcil enunciar de modo detallado
las condiciones que debe cumplir el proceso de desarrollo para que se lo pueda calificar de sustentable. En esencia esto se debe a las dificultades de la ciencia para tratar la dinmica de sistemas complejos en
condiciones de incertidumbre.
Es evidente que el ser humano debe ser sujeto activo y destinatario de la sustentabilidad, que la realidad actual de la poblacin
mundial y del manejo del ambiente natural
se encuentra alejada de cualquier nocin de
sustentabilidad.
No se espera que las trayectorias conducentes a una mayor sustentabilidad del desarrollo humano y social ocurran espontneamente a travs de las decisiones descentra-

lizadas de los actores sociales o por la accin del mercado.

Es necesario que existan polticas de Estado dirigidas expresamente a orientar a
aquellas decisiones descentralizadas y la
operacin de los mercados para que conduzca a la evolucin de los sistemas econmico, social, poltico y ambiental hacia
senderos de mayor sustentabilidad.
Aunque resulte difcil dar sentido operativo
a las definiciones generales de sustentabilidad (tal como ocurre con la del CMMAD,
de amplia aceptacin), resulta factible discernir acerca del progreso hacia una mayor
sustentabilidad en cada una de las principales dimensiones del desarrollo.

[Se] reconocen como dimensiones relevantes del desarrollo sustentable la libertad poltica, el bienestar econmico, la equidad social
y un medio ambiente sano, adems de una cierta conservacin de los recursos naturales. Esas
dimensiones se extienden en el espacio (terrestre y areo) y en el tiempo (presente y futuro)21.
2.2.1

Indicadores de sustentabilidad

Asociados con las mencionadas dimensiones del desarrollo pueden definirse conjuntos
de indicadores que permiten caracterizar y
comparar situaciones, ya sea en forma transversal (entre diferentes pases) y/o en la evolucin temporal (para cada uno de los pases). Se
habla de situaciones que cuando se utilizan
una multiplicidad de indicadores, generalmente
no es posible agregarlos para obtener magnitudes escalares y es necesario recurrir a expresiones vectoriales.
Los indicadores, cuyos componentes pueden estar expresados en diferentes unidades de
medida, no admiten relaciones de orden que
permitan definir el grado de sustentabilidad re-

Ya en la dcada de los aos cincuenta, G. Myrdal adverta que, lejos de provocar convergencia, la accin del mercado desata
procesos de causacin circular acumulativa que tienden a profundizar la divergencia (G. Myrdal, Teora Econmica y Regiones
Subdesarrolladas, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1962).
Vase la propuesta Zukunftsfhiges Deutschland: Ein Beitrag zu einer global nachhaltigen Entwicklung (Una Alemania
Sustentable: Un aporte para un desarrollo sustentable global), Wuppertal Institut fr Klima - Umwelt - Energie GmbH im
Wissenschaftszentrum Nordrhein - Westfalen, septiembre de 1995. Referencia tomada de OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit.
OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit.

11

lativa. Se trata tan solo de caracterizar situaciones con respecto a las diferentes dimensiones de la sustentabilidad, escogiendo para cada dimensin un nmero limitado de indicadores, tal como se procede en el trabajo Energa
y Desarrollo Sustentable en Amrica Latina y el
Caribe. Enfoques para la poltica energtica
(OLADE/CEPAL/GTZ), algunos patrones de situaciones a los que puede vincularse de modo
aproximado la realidad de diferentes pases (en
ese caso los de ALC).
Cuando se escoge un nmero limitado de
indicadores se corre el riesgo de simplificar en
demasa la caracterizacin de la complejidad
propia de cada situacin. Por ello hay que considerar a ese tipo de anlisis tan solo como una
primera aproximacin a la caracterizacin de
las situaciones concretas.
En el mencionado trabajo se proponen
cuatro indicadores principales para tipificar dichos patrones de sustentabilidad del desarrollo22:

22
23
24
25
26

12

El PIB per capita, para la dimensin econmica. Un alto producto interno bruto
per capita (PIBpc) significa no solamente
un alto ingreso promedio sino tambin una
elevada productividad de la economa, que
es a su vez un elemento importante para la
sustentabilidad econmica. No obstante,
an cuando en la estimacin del PIBpc en
trminos constantes se ha tomado en cuenta el poder de compra, se tienen claras sus
limitaciones para traducir de manera satisfactoria la calidad de vida de la poblacin23.
La distribucin del ingreso, que representa la dimensin social en lo referente a la
equidad o, si se prefiere, el grado de asimetra. Debe tenerse en cuenta que la disponibilidad de ingresos permite el acceso a la
cobertura de un conjunto ms o menos am-

plio de necesidades. Es por ello que el nivel de ingreso presenta una alta correlacin
con el grado de acceso a aquellos bienes y
servicios que caracterizan la calidad de vida de los diferentes estratos de la poblacin. Se entiende entonces que una reduccin de las asimetras en la distribucin de
ingresos es socialmente ms sustentable y
que los bajos niveles de ingreso medio
o los altos grados de asimetra distributiva
resultan preocupantes y, para el plano de la
formulacin de polticas, deben considerarse como graves problemas de sustentabilidad24.
La inversin interna neta en capital fsico y natural (ahorro genuino). [Se pretende que] la nocin de ahorro genuino tiene una vinculacin directa sobre la sustentabilidad dado que traduce los esfuerzos
que se realizan en el presente para potenciar el ritmo de desarrollo hacia el futuro.
Siguiendo a K. Hamilton25, el indicador de
ahorro genuino se define del siguiente modo: . adems de las inversiones netas
calculadas de manera tradicional (inversin
bruta menos depreciacin del capital fsico), se toman en cuenta tambin las reducciones en el stock de los recursos naturales
(por agotamiento), el deterioro del medio
ambiente (por degradacin) a causa de
emisiones, y las inversiones financiadas
con capital extranjero (ahorro externo) sujeto a ser retransferido26.
Este tercer indicador no resulta tan evidente en su definicin, ni tan claro en su sentido (ver Recuadro 1). Sin embargo, los
conjuntos de elementos que se simbolizan
con KF, KN y KH; considerados separadamente aportan sin duda indicaciones valiosas para examinar la sustentabilidad. En el
primer caso (KF) se puede utilizar el indicador paramtrico de (inversin bruta fija/PBI) que proporciona indicios acerca de
la dinmica de crecimiento econmico27. El

La definicin precisa de los mismos puede encontrarse en un anexo del citado trabajo.
OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit., pg. 4.
Ibid, pg. 4.
K. Hamilton, Genuine Saving in Developing Countries, CSERGE, University of East Anglia, octubre de 1995.
OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit., pg. 4.

segundo conjunto de elementos (KN) est

de algn modo representado parcialmente
por el cuarto indicador que se menciona seguidamente, que pretende ser una aproximacin a la valoracin monetaria de los recursos naturales de dominio nacional de
cada pas28. Las emisiones de gases de
efecto invernadero tambin tienen importancia debido a los efectos sobre el ambiente areo urbano y a las restricciones
que pueden surgir del plano internacional
de las Convenciones de las Partes sobre
Cambio Climtico. Por ltimo, algn indicador que resuma el nivel de educacin formal de la poblacin podra representar
aproximadamente al conjunto (KH). Aunque la apertura del indicador de ahorro
genuino implicara ampliar en nmero de
indicadores a considerar, se tendran resultados cuya interpretacin tendra una validez notablemente superior.
La dotacin del capital natural per cpita para la dimensin del entorno fsico incluyendo recursos naturales y medio ambiente. Abarca tanto el capital natural no
renovable (fsil) como el renovable (suelos, bosques, etc.).

Mientras que los tres primeros indicadores

expresan niveles corrientes anuales (como variables de flujo) o cambios de estructura (distribucin del ingreso) el cuarto indicador refleja la base fsico-natural para el desarrollo (referido a un stock). La relevancia de este indicador para la sustentabilidad del desarrollo
resulta evidente si se tiene en cuenta que cuanto mayor sea la dotacin de recursos naturales,
ceteris paribus, ms alto podr ser el grado de
crecimiento econmico que se apoye de modo
esencial en el uso de los mismos, como es el
caso de buena parte de los pases de Amrica
Latina29.

27
28
29
30

2.2.2 Los patrones ms caractersticos en ALC

Sobre la base de esos cuatro indicadores se
determinaron patrones de situaciones que fueron asignadas de manera aproximada a los diferentes pases de la Regin. Esos patrones son
los siguientes30:
A:

Altos niveles de ingreso medio, moderada

desigualdad social, baja integracin productiva, dependencia de exportaciones
energticas (Venezuela, Trinidad Tobago,
Barbados).
B: Alta integracin y diversificacin productiva con gran absorcin interna; marcada o
moderada diferenciacin social y regional;
importante base de recursos naturales, autosuficientes o moderadamente dependientes de importaciones energticas (Argentina, Brasil, Chile, Uruguay, Paraguay).
C: Moderada o alta integracin y diversificacin productiva interna, desigualdad social
acentuada; exportaciones diversificadas
basadas en recursos naturales (Colombia,
Costa Rica, Mxico, Panam, Jamaica).
D: Bajo nivel de desarrollo relativo, basado
en recursos naturales y exportacin de
productos primarios, mineros y/o energticos (Bolivia, Ecuador, Guyana, Nicaragua,
Per, Surinam, Cuba).
E/F: Bajo o muy bajo grado de desarrollo, con
reducida dotacin de recursos naturales
(Guatemala, Honduras, Repblica Dominicana, El Salvador, Grenada, Hait).
En una misma categora o patrn se incluyen pases que respecto a alguno de los indicadores puede diferir en alguna medida, pero que
se parecen con relacin a los restantes. Por
ejemplo, dentro de la categora B, Uruguay presenta un grado de equidad social mayor que
Brasil, aunque los dos presentan niveles semejantes de PBIpc y de dotacin de recursos natu-

Recurdese la importancia asignada al mecanismo multiplicador-acelerador dentro del pensamiento macroeconmico

keynesiano.
Ms all de los ya mencionados problemas de valorizacin, la expresin escalar tiene la limitacin de ocultar la composicin
del acervo natural: el mismo valor escalar puede corresponder a dos situaciones extremadamente diferentes.
OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit., pg. 4.
Ibid., pg. 5.

13

Recuadro 1
Sentido de la nocin de ahorro genuino
La definicin de la nocin de ahorro genuino presenta una serie de dificultades tericas y el uso del indicador
correspondiente, construido tal como lo propone K. Hamilton, para realizar comparaciones entre pases y regiones da lugar
a conclusiones falaces.
Conceptualmente, esa nocin corresponde al enfoque neoclsico que postula la posibilidad de perfecta sustitucin entre
los elementos del acervo natural por medio de la acumulacin de bienes producidos, y afirma la existencia de una
magnitud escalar del capital total. En efecto, considerando la expresin (*) como definicin algebraica de dicha
magnitud, la determinacin del ahorro genuino resultara de la expresin (**), interpretada tambin en sentido
algebraico.
Sin embargo, al proceder de ese modo se est omitiendo la esencial diferencia entre los bienes producidos y los elementos
del entorno natural que son originarios (no producidos por accin de la fuerza de trabajo, mediante el uso de los equipos
del capital fsico). Esa diferencia incide decisivamente, tanto en los problemas de valorizacin, como sobre las
dificultades para determinar la propiedad de esos elementos naturales originarios.
Centrando la atencin en las cuestiones de polucin ambiental (derivadas de los procesos de produccin o de consumo),
resulta claro que las mismas implican una disminucin del capital natural. Sin embargo, no es posible determinar el o
los titulares de la propiedad de ese capital que ha sido deteriorado e identificar quin ha disminuido su ahorro genuino
en esa magnitud. Contabilizar esa disminucin a quin ha producido el deterioro ambiental implica implcitamente
asignarle la propiedad de los commons naturales a ese actor. Esto es as puesto que el mismo no se ve obligado a realizar
compensacin alguna al resto de la sociedad mundial y el efecto de su accin sera puramente contable (si existiera un
sistema de registro contable que incorporase ese tipo de partidas)
Pero si se definiera a priori algn criterio para la distribucin de la propiedad de esos commons naturales, al menos entre
los diferentes pases, es claro que deberan existir compensaciones efectivas (financieras) entre pases y estas corrientes
financieras afectaran el nivel de ahorro genuino de los diversos pases y regiones.
As por ejemplo, si se admitiera que todos los habitantes del planeta tienen el mismo derecho de dominio sobre la
naturaleza, es decir, si la propiedad se distribuyera en funcin de la poblacin de cada pas y se considerara que cada
pas debe pagar por los impactos negativos sobre el patrimonio comn, en proporcin a la intensidad de los mismos, las
comparaciones que se proponen en base al indicador de ahorro genuino tendran un aspecto totalmente diferente.
Como ejemplo: si se tomara el valor de US$20 por cada tonelada de CO2 descargada en la atmsfera y se utilizaran los
criterios enunciados previamente, la regin de ALC debera haber recibido, en el perodo 1980-1995, una compensacin
neta prcticamente equivalente al monto total de su deuda externa(*). Es claro que si esas compensaciones se hubieran
hecho efectivas, la historia econmica de la regin hubiese sido otra, del mismo modo que el desempeo de su indicador
de ahorro genuino.
Es importante destacar que las consideraciones previas no responden tan solo a la discusin de la equidad del criterio de
distribucin de la propiedad sobre el acervo natural implcito en la nocin de ahorro genuino. Se trata ms bien de las
dificultades tericas que presenta esa nocin y de las falacias propias de las comparaciones que se proponen.
_________________
(*) Ver H. Pistonesi C. y otros, Las falacias ligadas al concepto de ahorro genuino, Anales de la Asociacin Argentina de Economa
Poltica, XXXII Reunin Anual, Universidad Nacional del Sur, Baha Blanca, 1997.

rales per cpita. Tal como se ha dicho, la inclusin de los pases dentro de cada categora es tan
solo una primera aproximacin a ese nivel de
simplicidad que supone el limitado nmero de indicadores considerados. De cualquier manera, esa
comparacin transversal proporciona una imagen
aproximada de la situacin de cada pas, que
puede ser complementada por un anlisis histrico que permitira analizar la evolucin de los
mencionados indicadores y evaluar la tendencias
hacia una mayor o menor sustentabilidad.

14

2.3

La poltica energtica y la sustentabilidad del desarrollo

2.3.1

La energa y las dimensiones de sustentabilidad

La energa constituye un elemento esencial para la calidad de vida del ser humano y es
un insumo de alta difusin sobre el conjunto de
todas las actividades productivas. As, la disponibilidad de energa ha tenido un papel central

Recuadro 2
Contribucin del sistema energtico a la sustentabilidad del desarrollo
Dimensiones

Objetivo y forma en que contribuye el sector energtico

Poltica

Sostenimiento del espacio de maniobra para la poltica

Mantenimiento de peso/influencia internacional
Desconcentracin del poder poltico-econmico (estatal y
privado)
Seguridad de instalaciones ante conflictos
Seguridad y diversificacin del abastecimiento externo
Suficiente grado de autarqua energtica
Reducida cuota energtica en importaciones
Menor peso de ingresos variables en el presupuesto
Menor peso en el balance de pagos
Flujo estable de ingresos por exportaciones
Captacin de rentas energticas
Flujo estable de ingresos fiscales
Inversin de rentas energticas en otras formas de capital
Reducida intensidad energtica
Uso racional de energa en los sectores productivos
Eficiencia energtica
Eficiencia productiva en el sector de la energa
Financiamiento suficiente del sector
Mayor valor agregado en las cadenas energticas
Mayor calidad del suministro energtico
Confiabilidad del abastecimiento
Reducidos costos de suministro energtico
Diversificacin del mix energtico
Abastecimiento suficiente
Satisfaccin de necesidades bsicas
Acceso a energticos modernos
Mayor acceso a la electricidad
Abastecimiento de servicios sociales
Reduccin de impactos locales y globales por emisiones
Conservacin del suelo
Manejo sustentable de la lea
No contaminacin de las aguas
Manejo ecocompatible de explotacin de recursos fsiles
Manejo sustentable de las cuencas hidrulicas
Programas sustentables de explotacin de recursos fsiles
Explotacin sustentable en el largo plazo de los recursos fsiles
Utilizacin de los recursos renovables

Econmica

Desarrollo Sustentable

Social

Ambiental

Fuente: OLADE/CEPAL/GTZ, op.cit.

en el proceso de desarrollo de la humanidad.

Adems, las grandes revoluciones tecnolgicas,
que afectaron las actividades de produccin y
consumo, han estado estrechamente ligadas a
la sustitucin de fuentes energticas primarias.
Por otra parte la produccin y el consumo
de energa tienen tambin fuertes interacciones con el medio ambiente natural. El uso de
los recursos fsiles conduce al progresivo agotamiento de las reservas correspondientes. El
manejo inadecuado de algunos recursos energticos renovables (biomasa, hidrulicos) puede

implicar su degradacin con la consiguiente

disminucin de su disponibilidad futura. Existen mltiples impactos negativos sobre los suelos, agua y medio ambiente atmosfrico que se
derivan de la produccin/transformacin/utilizacin de la energa.
Las crisis petroleras de la dcada de los
setenta, las reacciones sociales ante aumentos
pronunciados de los precios de los energticos,
los cortes prolongados del abastecimiento elctrico, son tan solo algunos ejemplos de la sig-

15

nificacin de las cuestiones energticas en el

plano de la poltica o de la geopoltica.
Estas breves consideraciones ponen en evidencia los importantes vnculos de la energa
con las dimensiones del desarrollo analizadas
en la seccin anterior. Esto implica que el aporte de la poltica energtica en favor de una mayor sustentabilidad puede resultar altamente
significativo. En el Recuadro 2 se presentan a
modo enunciativo algunos objetivos o acciones
referidos a los sistemas energticos y su vinculacin a las diferentes dimensiones del desarrollo sustentable.
2.3.2 Indicadores energticos y las dimensiones de sustentabilidad
Atendiendo a las mltiples interacciones
de los sistemas energticos con las diferentes
dimensiones del proceso de desarrollo, pueden
identificarse conjuntos de indicadores, relacionados con la estructura y variables de esos sistemas, que corresponden a aspectos vinculados
a las mencionadas dimensiones de sustentabilidad.
As, por ejemplo, en relacin con la dimensin social, pueden seleccionarse indicadores tendientes a poner en evidencia el grado de
cobertura de los requerimientos bsicos de
energa, en cantidad y calidad, o la importan-

31

16

cia de la factura energtica dentro del presupuesto de las familias. Este tipo de indicadores
puede calcularse en trminos promedio para el
conjunto de la poblacin; sin embargo, si se
dispusiera de informacin suficiente, a efectos
de caracterizar con ms claridad las condiciones de equidad, sera conveniente referir dichos
indicadores a los diferentes grupos de la sociedad. De este modo, podran construirse curvas
de Lorenz enfocadas a la distribucin del consumo de energa total, final y til, o de energa elctrica entre los estratos de hogares, como se muestra en el Recuadro 3.
En trminos generales y en ausencia de
usos calricos de la electricidad las mencionadas curvas de Lorenz muestran los patrones que
se presentan en el grfico: las mayores asimetras en los consumos se observan con respecto a la fuente de mayor calidad (energa elctrica). Las fuentes de mayor calidad presentan
una asimetra muy semejante (prxima) a la correspondiente a ingresos. A las curvas de Lorenz
de los consumos se le puede hacer corresponder el valor respectivo de los ndices de Gini31,
que podran ser utilizados como indicadores. En
caso de no disponer de informacin suficiente
para construir ese tipo de indicadores, el consumo de energa final y til per cpita en el
sector residencial y el nivel de cobertura elctrica pueden utilizarse como sustitutos prximos.

Se obtiene multiplicando por 2 el rea comprendida entre la recta diagonal de equidistribucin y la curva de Lorenz correspondiente. El ndice de Gini toma valores en el intervalo (0, 1) y el grado de desigualdad de distribucin crece con su valor.

Del mismo modo pueden seleccionarse indicadores referidos a las dimensiones econmica y ambiental. En el caso de la dimensin poltica los indicadores tienen generalmente carcter cualitativo. En el Recuadro 4 se presenta
una lista de los indicadores que fueron utilizados en el anlisis de las situaciones energticas
de los pases de ALC, en trminos de su aporte
a la sustentabilidad del desarrollo, dentro del
trabajo ya citado de OLADE/CEPAL/GTZ.

Al igual que el caso de los indicadores de

carcter ms general, la seleccin de los correspondientes al sector energtico est dirigida a
tipificar situaciones que darn lugar a patrones
que especifican y complementan a aquellos
identificados previamente en el plano general
socioeconmico-ambiental32.
De ese modo, en el mencionado trabajo se
distinguieron cuatro patrones principales y al-

Recuadro 4
Indicadores seleccionados de sustentabilidad energtica
Indicador

Alta sustentabilidad se
relaciona con:

Responde a objetivos:

Autarqua energtica

Baja participacin de las

importaciones en la oferta
energtica

- seguridad del abastecimiento externo

- sostenimiento del espacio de maniobra para la poltica (alto grado de
independencia poltica)
- reduccin del riesgo de desequilibrio en el balance de pagos

Robustez frente a cambios

externos

Baja contribucin de las

exportaciones energticas al
PIB

- flujos estables de ingresos de las exportaciones

- menor peso de ingresos variables en el presupuesto
- reduccin del riesgo de desequilibrio en el balance de pagos

"Productividad" energtica

Alto PBI por unidad de

energa

- eficiencia productiva
- eficiencia energtica
- financiamiento suficiente (por reduccin de necesidades de inversin
en el sector)
- reduccin de costos del suministro energtico
- abastecimiento suficiente (por reduccin de la demanda)
- mejor calidad del aire (por reduccin de emisiones con efecto local)
- reduccin de emisiones de gases con efecto climtico
- extensin de alcance de los recursos no renovables

Cobertura elctrica

Alto porcentaje de hogares

electrificados

- diversificacin del mix energtico

- abastecimiento suficiente
- acceso a energticos modernos y productivos
- abastecimiento de servicios sociales

Cobertura de necesidades
energticas bsica

Suficiente consumo de
energa til residencial

- satisfaccin de necesidades bsicas

- diversificacin del mix energtico
- manejo sostenible de la lea

Pureza relativa del uso de

energa

Bajos niveles de emisiones

(de CO2)

- mejor calidad del aire (por reduccin de emisiones con efectos locales
y regionales)
- reduccin de emisiones de gases con efecto climtico

Uso de energas
renovables

Alta participacin de energas

renovables en la oferta energtica

- mejor calidad del aire (por reduccin de emisiones con efectos locales
y regionales)
- reduccin de emisiones de gases con efecto climtico

Alcance recursos fsiles y

lea

Alto nivel de relacin

reservas/produccin de
energticos fsiles y lea

- extensin del alcance de recursos al largo plazo

- seguridad de suministro al largo plazo
- mantenimiento de un mnimo de patrimonio natural

Fuente: OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit.

32

Por otra parte en dicho plano, las comparaciones transversales pueden ser complementadas por el anlisis de evolucin
histrica de los niveles de los indicadores energticos de cada pas, a fin de analizar si las tendencias muestran o no una
direccin hacia una mayor sustentabilidad. En OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit. (captulos II, III y IV), se presenta este tipo de
anlisis para los pases de la Regin.

17

gunas variantes dentro de algunos de ellos (siete grupos en total), tal como puede verse en el
Recuadro 533. Dichos patrones de situaciones
destacan los aspectos positivos y negativos sobresalientes con relacin a la contribucin de
los sistemas energticos de la regin a la sustentabilidad del desarrollo de los correspondientes pases.
Por tratarse de situaciones caracterizadas
mediante vectores de ocho dimensiones (los
valores que asumen los ocho indicadores) no es
posible establecer relaciones de orden que indiquen la posicin relativa de cada pas. Clasificar pases respecto a un tema multidimensional como el desarrollo sustentable es una tarea
compleja, que involucra una cantidad de juicios
de valor en distintos niveles, muchas veces implcitos en la seleccin de indicadores, su normalizacin, la valoracin relativa, etc.34.
En el Recuadro 6 se presenta un orden de
los pases en funcin del promedio simple de
los ocho indicadores considerados. Aunque en
situaciones extremas, claramente diferenciadas,
ese orden puede dar indicaciones correctas en
lo que se refiere al grado de aporte del sector
energtico a la sustentabilidad del desarrollo
del pas correspondiente, en otros casos, el orden que se describe en dicho recuadro debe ser
interpretado con los reparos sealados previamente35.
2.3.3

Patrones de sustentabilidad general y

energtica

Cuando se refiere a la sustentabilidad energtica, en realidad se pretende hacer referencia

33

34
35

36

18

al aporte del sector energtico a la sustentabilidad del desarrollo, evaluada en trminos de las
dimensiones generales explicitadas en la Seccin 2.2. En consecuencia, es especialmente relevante examinar el grado de correspondencia
de los patrones identificados en el plano de esas
dimensiones (sobre la base de los cuatro indicadores seleccionados) con las situaciones tipificadas con relacin al mbito energtico.
Al respecto, en el trabajo de OLADE/CEPAL/GTZ, se expresa que [an] cuando se ha
utilizado un amplio nmero de indicadores y se
han definido varios niveles para cada uno de
ellos, ha sido posible establecer relaciones entre las situaciones tpicas que se observan a nivel socio-econmico-ambiental y aquellas que
corresponden al plano energtico de modo tal
que se identificaron ocho patrones relativos a
las condiciones de sustentabilidad. Sin embargo, la vinculacin de algunos pases respecto
de esos patrones de sustentabilidad no resulta
siempre inequvoca y es frecuente que un pas
se diferencie de la situacin tpica con la que
se lo haya relacionado en algunas de las dimensiones consideradas o, que dos pases vinculados a un mismo patrn de sustentabilidad difieran considerablemente en algunos de los indicadores considerados. As por ejemplo, Paraguay (PY) se diferencia dentro del patrn III-B
por el elevado uso de fuentes renovables de
energa y Surinam (SR) dentro del IV-D por su
significativo nivel de ahorro genuino. Brasil
(BR) y Argentina (AR), ubicados en la misma situacin tipo, se diferencian entre s marcadamente en los indicadores de equidad y en el
grado de cobertura de los requerimientos energticos bsicos36 (ver Recuadro 7).

De la clasificacin de los pases de ALC de acuerdo con los ocho indicadores mencionados (Recuadro 3) se pudieron
identificar siete tipos de situaciones que se distinguen entre s por diferencias significativas en el nivel de al menos dos
de tales indicadores, y se observa que las mismas pueden agruparse en cuatro tipos bsicos con algunos subgrupos
(OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit., pg. 9).
Ibid., pg. 11.
Cabra solamente explicar la posicin relativa de Jamaica y Hait, puesto que este resultado demuestra la influencia de la
seleccin de los indicadores y su definicin y normalizacin sobre los resultadosJamaica tiene una mejor posicin en
cuatro de los ocho indicadores respecto a Hait e igual en dos de ellos. Solamente en trminos de emisiones y autarqua
demuestra indicadores de menor importancia. Evidentemente las emisiones del sistema energtico de Jamaica son
relativamente mayores a causa de su extenso sistema elctrico basado en combustibles y el importante consumo del sector
transporte. Hait a pesar de su mayor poblacin, no dispone de estos sistemas. Respecto al indicador de autarqua, de
hecho Hait no importa energticos primarios por falta de recursos financieros, mientras que Jamaica es un gran importador
(OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit.).
OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit., pg. 12

19

2.4

Algunas conclusiones sobre el

aporte del sistema energtico a la
sustentabilidad37

A pesar de los debates que pueden suscitarse en torno a la nocin de sustentabilidad,

de las limitaciones sealadas con respecto a la
identificacin de los indicadores (eleccin de
los ms apropiados para representar a las diferentes dimensiones del desarrollo, cantidad a
utilizar, construccin concreta de los mismos) y
su utilizacin para la tipificacin de situaciones que tengan una interpretacin vlida y diferenciada, no cabe duda que un anlisis del tipo que se ha presentado en las secciones anteriores permite poner en evidencia la importancia de los vnculos entre las caractersticas de
37
38

20

los sistemas energticos (y su trayectoria en el

tiempo38) y su aporte a la sustentabilidad.
Los indicadores presentados muestran carencias y sugieren prioridades de la poltica
energtica para el desarrollo sustentable. Una
estrategia energtica compatible con el desarrollo sustentable supone el incremento equilibrado de todos los indicadores.
Los ejemplos de los pases de la regin que
muestran los mayores logros en lo referente al
estado de sustentabilidad de su desarrollo
constituyen una confirmacin acerca de la viabilidad de ese proceso. Es posible hacer avanzar el sistema energtico para que sea ms eficiente en el sentido de su productividad, menos
vulnerable, ms equitativo, produzca menos

El desarrollo de esta seccin se basa en el contenido del ya citado trabajo de OLADE/CEPAL/GTZ, pg. 12 a 14.
Ver captulos II, III y IV de op. cit.

emisiones (en este aspecto la regin est muy

avanzada), use los recursos naturales en forma
ms equilibrada y con ms perspectiva en el
tiempo y que haga an un mayor uso de los recursos renovables. Existen pocos conflictos entre los objetivos, si se sobreentiende una manera gradual de progresar en su realizacin. En
algunos casos hay una relacin de fortalecimiento mutuo entre ellos39.
Empero, pueden existir conflictos entre los
instrumentos de poltica energtica que se emplean para alcanzar esos objetivos, as como
efectos no deseados de un instrumento, diseado para un determinado objetivo, sobre los
restantes. As, por ejemplo, el incremento de
los precios de los energticos tendientes a reflejar los costos econmicos que supone su
abastecimiento (en trminos de eficiencia productiva) tiene en general una consecuencia positiva sobre la asignacin de los recursos y el
financiamiento de las unidades productivas correspondientes pero, al mismo tiempo, provoca
un impacto negativo en el plano social por su
efecto ingreso, especialmente en los estratos
ms pobres de la poblacin. Si en ste como en
otros casos se usan los instrumentos de una
manera flexible, acompaados con medidas
compensatorias bien orientadas, tales conflictos pueden resolverse o atenuarse considerablemente.
Es evidente que el financiamiento pone lmites para una rpida realizacin de objetivos
tales como: mayor cobertura elctrica, ms amplia diversificacin de fuentes energticas, optimizacin de los recursos renovables, mejor calidad de suministro, entre otros. Sin embargo,
atendiendo al impacto mltiple de algunos instrumentos, el problema del financiamiento adquiere cierta relatividad. Algunos ejemplos de
este tipo de instrumentos son: la integracin
energtica, que contribuye a varios objetivos
del desarrollo sustentable; la energizacin rural,
con apropiada participacin de energas renovables; el uso adecuado de impuestos, para aumentar la eficiencia energtica, reducir emisiones y recaudar ingresos para el Estado sin tener
necesariamente un efecto social negativo.
39

Entre los pases de la regin se registra

una gran diversidad de situaciones y tendencias
con respecto a la sustentabilidad: hay algunos
que han logrado mejoras sostenidas en los ltimos 25 aos; otros pudieron mejorar su situacin en los ltimos aos; pero algunos se encuentran en una situacin tan desfavorable que
parecen no tener salida. No obstante, en todos
los pases es posible disear escenarios energticos ms sustentables en trminos polticos,
econmicos, sociales y ambientales, que sean
realizables en el largo plazo con los recursos
del pas.
Los grandes cambios implementados en los
sistemas energticos de la regin en los ltimos aos, se han dado en el marco de las reformas originadas en gran medida por la amplitud
y profundidad de los problemas macroeconmicos. Tales procesos de reestructuracin econmica resultaron de la necesidad de adaptarse a
los cambios de las condiciones econmicas
mundiales. Ante esas nuevas condiciones del
mbito mundial, la permanencia de las anteriores modalidades de acumulacin en la regin,
resultaba claramente no sustentable.
En las situaciones extremas, los cambios
ms radicales y con menos tiempo de transicin, se han dado en situaciones polticas especficas con cierta dosis de autoritarismo. El
ejemplo de otros pases muestra que el camino
de la concertacin para lograr los cambios hacia el desarrollo sustentable tambin existe; a
pesar de que parezca ms lento y, en algunos
casos, doloroso, es el ms recomendable.
Los impedimentos suelen aparecer en la
fase de transicin a partir de las reformas implementadas, lo que implica realizar ajustes,
efectos redistributivos, que tambin requieren
medidas transitorias para atenuar los impactos
sociales negativos. El temor de pertenecer al
grupo de rezagados en esta redistribucin impide muchas veces que ciertos grupos relevantes de la sociedad se agreguen a la estrategia
de cambio. Si el desarrollo sustentable implica
un gran cambio en muchos niveles sociales, la
transicin ser ms difcil. Se necesita un gran

Ibid., pg. 12-13.

21

esfuerzo de convencimiento y concertacin,

con medidas prudentes y, sobre todo, estimular
los procesos de descentralizacin de la gestin,
acompaados de los recursos correspondientes,
para hacer ms efectivo el sistema de vida democrtico.
La elaboracin de las polticas desde una
perspectiva de sustentabilidad debe nutrirse de
las realidades locales o regionales. En la medida
que se encuentren situaciones altamente sustentables en ciudades o regiones dentro de un
pas, el estudio de las mismas, as como de los
instrumentos de poltica que resultaron conducentes, pueden servir de base para la elaboracin de propuestas prcticas en otros casos.
Por ltimo, debe recordarse que las constataciones que se han realizado a partir de los
indicadores globales no significan que los elementos ms importantes para el desarrollo sustentable deban necesariamente situarse o limitarse al plano global nacional. Muy por el contrario, puesto que el desarrollo econmico y social afecta al ser humano en lo concreto (del
mismo modo que la incidencia local de la mayora de los daos ambientales de carcter lo-

22

cal), el enfoque adoptado para la formulacin

de polticas debe plantearse en trminos de la
mejora del espacio vital de las personas. Este
espacio est determinado por los estilos de
consumo, produccin y distribucin locales; en
estos mbitos, el uso de la energa, en ciertos
aspectos, est tomando una evolucin preocupante.
En el prximo captulo se analizan, a modo de diagnstico, las caractersticas que han
tenido los procesos de reforma en los sistemas
energticos de los pases de la Regin. La intencin principal de ese anlisis se vincula a
los aportes y/o los condicionantes adicionales,
que los cambios implementados o en proceso
dentro de los sistemas energticos han trado
para mejorar las condiciones de sustentabilidad
del desarrollo en esos pases.
En el ltimo captulo se vuelve a los conceptos de poltica para tratar de concretar ms
sobre los mismos. Adems de objetivos, se presentan de manera ms sistemtica acciones o
instrumentos, actores y sus posibles roles, para
posibilitar una estrategia de desarrollo sustentable desde una perspectiva energtica.

III. Los Arreglos Institucionales y las Modalidades de la Coordinacin Sectorial

Tal como se ha expresado en la introduccin, este captulo y el siguiente estn destinados a describir las principales caractersticas
que han asumido los procesos de reforma de las
industrias energticas en los pases de la Regin. Para ello se ha buscado poner en evidencia los aspectos ms relevantes de esas caractersticas relacionadas con las tipologas de las
nuevas modalidades de organizacin y coordinacin, con la finalidad de mostrar los rasgos
fundamentales del contexto en que se habr de
desenvolver la formulacin e implementacin
de las polticas energticas.
En ese anlisis se pondr especial atencin
a los aspectos directamente vinculados con el
aporte del sector energtico y de las medidas
de poltica energtica que afectan al logro de
una mayor sustentabilidad del desarrollo de los
sistemas socioeconmicos nacionales. Tambin,
se examinar la evolucin reciente de los procesos de integracin energtica, su interaccin
con los procesos de reforma y su aporte a la
sustentabilidad.

A pesar de que algunas medidas o elementos

de las reformas afectan simultneamente a las
tres dimensiones enunciadas, resulta ilustrativo
presentar una enumeracin de medidas, aunque
sea incompleta, de acuerdo con esa clasificacin.
3.1.1

Si se supone que el punto de partida estaba caracterizado por la presencia de empresas

pblicas, integradas al aparato administrativo y
fiscal del Estado, se puede distinguir entre:

El marco de referencia comienza con una

sistematizacin de las caractersticas institucionales y de las modalidades de coordinacin
resultantes.

3.1 Principales aspectos del proceso de

reestructuracin del sector energtico y de los arreglos institucionales
En el proceso de reforma del sector energtico se adoptaron y combinaron conjuntos
de medidas de diferente ndole. Dichas medidas o elementos pueden englobarse en tres
grupos, los cuales representan las dimensiones
ms relevantes en el plano institucional del
sector:
a) los que afectan a la naturaleza jurdica de
las empresas y/o a los derechos de propiedad;
b) los que introducen cambios en la organizacin productiva del sector o de algunas de
las cadenas energticas;
c) los que determinan las modalidades de
coordinacin y funcionamiento.

Naturaleza jurdica de las empresas y

los derechos de propiedad

Las medidas que modifican la naturaleza jurdica de las empresas y/o los derechos y
obligaciones de las mismas, sin cambiar la
propiedad de los activos. La modificacin
en la naturaleza jurdica ha implicado generalmente una mayor autonoma de las empresas respecto al aparato administrativo
del Estado. El cambio en los derechos y
obligaciones se ha referido a las relaciones:
i) entre el Estado y las empresas pblicas;
ii) dentro de las propias empresas estatales; y
iii) entre empresas pblicas y terceros
(manteniendo la empresa estatal integrada como actor central).
Las medidas que implican un cambio en el
rgimen de propiedad (desincorporacin de
activos o privatizacin) con carcter:
i) parcial; y
ii) total.

Es claro que la privatizacin representa solamente una de las diversas modalidades de los
cambios en la situacin jurdico-institucional de
las empresas del sector. Adems, teniendo en
cuenta que tales cambios constituyen tan solo
una de las dimensiones que caracterizan al proceso de cambio, resulta evidente que no puede
equipararse reestructuracin con privatizacin.
3.1.2

La organizacin productiva de las industrias energticas

Las medidas que se refieren al status jurdico de las empresas del sector y a los derechos

23

de propiedad sobre las mismas, pueden distinguirse de aquellas que modifican la estructura
empresarial del subsector energtico (la organizacin estructural de la industria energtica),
aunque algunas de ellas sean comunes a ambas
dimensiones.
Si se parte de que la organizacin predominante en el perodo previo al inicio del proceso de cambio era la de un monopolio integrado, entre las medidas para implementar las reformas se incluiran:

Formas de disociacin de la empresa estatal:

i) Separacin virtual de unidades de negocios y/o efectiva de actividades
marginales.
ii) Segmentacin vertical contable segn
eslabones de la cadena energtica.
iii) Separacin vertical empresarial (estricta o dbil).
iv) Divisin horizontal de la oferta dentro
de un mismo eslabn (multiplicacin
de oferentes en los diferentes eslabones de las cadenas energticas).
v) Divisin regional (por reas dentro de
un pas).
Apertura a la participacin de nuevas empresas (actores):
i) Como terceros para el abastecimiento de
ciertos servicios y productos (apertura
parcial) a un comprador nico, con base
en contratos (estableciendo o no mecanismos tendientes a introducir algn
grado de competencia en el mercado).
ii) Como iguales en un esquema de competencia por eliminacin de barreras.

3.1.3

Formas de funcionamiento y marco regulatorio

Como tercer grupo de elementos que caracterizan al proceso de reestructuracin, se puede

mencionar al conjunto de normas que conforman un nuevo marco regulatorio para el funcionamiento en el sector y/o cadena productiva.
Dentro de ese grupo de medidas se incluyen:

24

Las normas que conforman el marco institucional (organizacin institucional de los

entes de supervisin y regulacin del mer-

cado mayorista, del ente encargado del

despacho elctrico, etc.).
Los reglamentos referidos a las obligaciones y derechos de los actores (Estado nacional, gobiernos descentralizados, instituciones estatales, entidades autrquicas,
empresas, consumidores, etc.).
Las disposiciones relativas a la formacin o
determinacin de los precios, a las inversiones de desarrollo, etc.
Las cuestiones vinculadas a la fiscalizacin
y jurisdiccin con respecto al cumplimiento de las normas.

Las diferentes modalidades de coordinacin (que se presentan y describen en una seccin posterior) corresponden generalmente a
distintas modalidades de regulacin:

Instruccin y control directo.

Regulacin negociada.
Regulacin tcnica.
Mayor protagonismo de los mecanismos de
mercado a travs de la competencia.

Tal como se ver a continuacin, cada una

de las modalidades de coordinacin implica
ciertas variantes con relacin a la poltica energtica, especialmente con respecto al manejo o
determinacin de los precios y las inversiones.
De este modo, para asegurar el funcionamiento
del mercado, el Estado debe restringirse a formas indirectas de influenciar la oferta y la demanda globales y los precios (por ejemplo con
instrumentos fiscales como impuestos y subsidios), adoptando de este modo una funcin
subsidiaria con respecto a las decisiones de inversin, cuando las mismas son manejadas
esencialmente por actores privados.
Sin embargo, an dentro de la modalidad
de coordinacin en la que tienen preeminencia
los mecanismos del mercado, cuadran enfoques
de control o de intervencin directa, sobre todo en lo referente a la poltica ambiental. En
ese mbito, la fuerte presencia de externalidades, los altos costos de transaccin y las dificultades para una definicin exhaustiva de los
derechos de propiedad, hacen que el uso de los
mecanismos de mercado resulte claramente insuficiente.

3.1.4

Las formas emergentes de la institucionalidad sectorial

La clasificacin de las medidas que conforman el proceso de reformas sobre la base de las
mencionadas dimensiones, demuestra la inmensa variedad de elementos que deben tomarse en
cuenta y subraya el hecho de que las reformas
sectoriales no deben equipararse o confundirse
con las decisiones de privatizacin.
Sin embargo, tal como se ha expresado, algunas medidas pertenecen a ms de una dimensin o guardan una interrelacin lgica a travs
de ellas. Por ello, la combinacin de medidas pertenecientes a diferentes dimensiones definen
ciertas estrategias que determinan la orientacin
del proceso de cambio. A fin de poner en evidencia las modalidades ms significativas de cada dimensin, se propone el siguiente agrupamiento a
partir del detalle presentado anteriormente.
i) Propiedad:
ii) Organizacin:

El concepto de modalidad de coordinacin

se refiere esencialmente a:

Formas de organizar institucionalmente y/o

coordinar las decisiones de asignacin de
los recursos en el mbito de cada cadena
productiva y del sistema energtico en su
conjunto.
Tipo de racionalidad que orienta a dichas
decisiones, es decir, a las finalidades principales que se pretenden alcanzar.
Esquema utilizado para regular el funcionamiento de los mercados del sector.

Si bien pueden identificarse dos formas puras o extremas dentro de las modalidades de
coordinacin (control central y mercado), en las
que existe total correspondencia interna entre
las caractersticas indicadas en el prrafo anterior, en las situaciones concretas se observa una
gran variedad de estados intermedios respecto a
los rasgos que definen dichas modalidades.

Estatal, mixta o privada

Monoplica e integrada,
parcialmente integrada y
monoplica, o verticalmente desintegrada con
diferentes grados de
particin horizontal.

iii) Funcionamiento: Instruccin, regulacin

negociada, regulacin
independiente y tcnica,
y competencia.
A partir de la combinacin de los elementos de esta tipificacin resulta posible cubrir,
de manera aproximada, todas las situaciones
que pueden observarse actualmente en las industrias energticas de los pases de la regin
de ALC.

3.2 Las modalidades de coordinacin

sectorial
Las reformas introducidas en los sistemas
energticos de los pases de la regin implicaron cambios ms o menos drsticos en la modalidad de coordinacin de las cadenas productivas correspondientes.

A fin de dar un carcter operativo al concepto de modalidades de coordinacin en su

aplicacin al anlisis de las reformas implementadas en los pases de la regin, adems de
aquellas formas puras o extremas, se considerarn dos modalidades intermedias tpicas que resultan especialmente relevantes: sistema integrado regulado y comprador nico.
A continuacin se presenta una caracterizacin de cada una de las modalidades de coordinacin mencionadas.
3.2.1

Control central

La modalidad de Control Central (CC) se

caracteriza por la exclusividad del Estado en las
decisiones, formuladas sobre la base de una
planificacin centralizada de carcter normativo y una priorizacin poltica sobre su ejecucin por parte de las empresas estatales.
Esta modalidad surgi histricamente como consecuencia de la anterior reestructuracin de la economa mundial al fin de la Segunda Guerra Mundial, que dio paso a la llamada
edad de oro del crecimiento. Dicha modalidad
fue tomando un carcter predominante en casi

25

todos los pases y en muchos de ellos fue la

consecuencia de los procesos de reconstruccin
y desarrollo. La necesidad de acelerar esos procesos, la alta intensidad de capital, la fuerte
presencia de las economas de escala y el poco
inters de los actores privados en este tipo de
inversiones, fueron los factores que crearon
consenso acerca de la conveniencia de que el
Estado tomara a su cargo el manejo de las industrias energticas40. En el caso de los hidrocarburos, la apropiacin pblica de las rentas
de los recursos naturales fue un elemento concurrente para la nacionalizacin y estatizacin.
Dentro de esta modalidad prevalece el razonamiento poltico en las principales decisiones de asignacin de recursos (inversiones de
expansin, ocupacin territorial) e incluso, sobre la poltica de precios. Las decisiones estn
directamente orientadas en su ejecucin por
los objetivos generales de gobierno, en particular, por finalidades de promocin sectorial y/o
de desarrollo regional.
Por su parte, en esta modalidad de coordinacin, las normas regulatorias se limitan generalmente a establecer barreras institucionales
a la entrada, a especificar ciertas caractersticas tcnicas referidas a los productos y servicios del sector y a establecer incumbencias
dentro del propio aparato del Estado.
Durante el transcurso de perodo en que
tuvieron plena vigencia los modos de acumula-

40

41

26

cin establecidos despus de segunda guerra

mundial, las empresas pblicas del sector energtico constituyeron un claro instrumento de
crecimiento y desarrollo. La crisis de acumulacin que comienza a manifestarse en los pases
industrializados hacia fines de los aos sesenta
y las marcadas dificultades financieras que experimentaron los pases en desarrollo (en particular los de ALC) durante la dcada de los
ochenta, comenzaron a erosionar el consenso
acerca del predominio de la modalidad de CC.
El proceso de cambio comenz a manifestarse a travs de la reconversin jurdica de las
empresas estatales, que implic una descentralizacin respecto del aparato administrativo del
Estado, sin cambiar la naturaleza de su propiedad. Al drsele una orientacin comercial, las
empresas adquirieron mayor autonoma de decisin y mayores responsabilidades en el proceso de gestin. Las decisiones se revisten de una
racionalidad u orientacin ms comercial, restringiendo as los grados de libertad en la injerencia del gobierno sobre la determinacin de
los precios y en las decisiones de inversin41.
Con esa reconversin juridico-institucional
surge una nueva situacin en el mbito de la
coordinacin, que presenta caractersticas cualitativamente diferentes respecto de la modalidad de control central estricto. Sin embargo, a
fin de no ampliar excesivamente la tipificacin
de esquemas de coordinacin, no se la considera aqu como un cambio de modalidad.

Los supuestos favorables que motivaron una preferencia para esta modalidad fueron los siguientes:
permite asegurar el abastecimiento energtico interno y al mismo tiempo plantear una amplia gama de objetivos
socioeconmicos concibiendo el suministro energtico como un servicio pblico de carcter estratgico, que el Estado
debe procurar;
posibilita la apropiacin de la renta, por parte del Estado, en pases con amplios recursos naturales energticos;
permite mantener el control estratgico de los recursos energticos bajo un enfoque de defensa nacional;
facilita la optimizacin en el uso de los recursos (capital, energa, humanos) sobre la base de una planificacin,
eventualmente integral, del desarrollo sectorial, permitiendo especialmente el aprovechamiento de economas de escala
y de alcance.
Todos esos factores hicieron que la presencia generalizada de monopolios estatales integrados pareciera ser la solucin mas
adecuada.
En varios pases de la regin, la orientacin comercial de la empresa estatal no es una novedad introducida por el proceso
de reforma. A pesar de estar en el mbito estatal, varias empresas petroleras han sido corporativizadas desde hace ya
algn tiempo. Tambin, con menor frecuencia, algunas empresas elctricas estatales gozaban en varios pases de una cierta
independencia y obedecan ms una racionalidad comercial que a finalidades de carcter predominantemente poltico. En
algunos casos, las empresas alcanzaban una autonoma tal que las autoridades sectoriales no tenan la suficiente capacidad
de mantener el control sobre ellas. Sin embargo, la supremaca poltica se mantuvo bajo la forma de subordinacin directa
al poder ejecutivo.

3.2.2

El comprador nico

La modalidad de Comprador Unico (CU)

tipifica la situacin en la que se permite la incorporacin (dentro de una cadena productiva
energtica) de empresas privadas en calidad de
terceros, que se encarguen de producir y entregar los energticos a la empresa estatal integrada, es decir que acten como comprador
nico. Este esquema se conoce tambin como
apertura parcial.
De este modo, los segmentos de actividad
que se sumen en la esfera de los monopolios pblicos integrados mantienen la modalidad del
CC. Sin embargo, se introduce un mbito constituido por empresas privadas responsables de
las decisiones de inversin en el marco de contratos negociados con el Estado. El grado de libertad sobre las caractersticas de la inversin
puede variar segn los trminos de referencia
que establece el Estado. En el caso en que la
participacin de terceros se base en licitaciones
se evoluciona hacia un sistema de competencia
por un mercado especfico. El Estado puede fijar
los trminos del negocio, guardando una mayor
o menor congruencia con las condiciones del
mercado y, en la mayora de los casos, otorgando
alguna garanta para hacer atractivo el negocio.

mayor autonoma a las empresas de propiedad

privada, mixta o de las entidades pblicas de
jurisdiccin provincial o municipal. El Estado
asume el papel de regulador, a travs del cual
puede dar prioridad a consideraciones tcnicas
y econmicas, pero manteniendo siempre una
dosis de criterio poltico. La caracterstica de
esa modalidad es la ausencia de disputa en los
mercados. El Estado participa en las decisiones
de inversin y en la formacin de los precios de
manera efectiva.
3.2.4

La coordinacin por el mercado

De este modo, la presencia creciente y

significativa de actores privados implica un cambio, al menos parcial, de racionalidad respecto
de la predominante en la modalidad de CC. Los
actores privados que se incorporan al sistema
combinan su finalidad de ganancia con la de minimizacin de riesgos, de all la necesidad de garantizar ciertas condiciones de rentabilidad.

Como Mercado Abierto (MA) se caracteriza a la modalidad en la que se trata de aprovechar los efectos de la competencia entre mercados. Para ello es necesario que los cambios
en la organizacin productiva e institucional y
en los principios regulatorios generen condiciones de disputabilidad. En el caso de los energticos transportados y distribuidos por redes, como la electricidad y el gas natural, se requiere
de una estricta separacin e incompatibilidad
de funciones y la postulacin del principio regulatorio de libre acceso a dichas instalaciones
a fin de evitar discriminaciones. En algunos
casos se permite el mantenimiento de la integracin vertical, disponiendo una separacin
virtual (contable) y mecanismos licitatorios en
las transacciones. Respecto a los eslabones que
mantienen las caractersticas de monopolio natural (transporte, distribucin) se establece
una regulacin basada en criterios tcnico-econmicos y con ciertas reglas que fomenten, en
lo posible, la disputabilidad (bypass comercial,
competencia por mercados, competencia por
comparacin o referencial)

En tal caso tambin es necesario modificar el marco regulatorio a fin de establecer las
condiciones de entrada y los derechos y obligaciones de los nuevos actores en lo que se refiere a su participacin dentro de la cadena productiva energtica correspondiente.

Dentro de esta modalidad, las decisiones

de inversin son tomadas de manera descentralizada, por los mltiples actores participantes,
y son coordinadas a travs del mercado con excepcin de las funciones de transmisin y distribucin, donde prevalece la regulacin.

3.2.3

Es importante remarcar que la modalidad

de mercado abierto no implica necesariamente
la existencia de mercados atomizados en la ofer ta o comportamientos prximos al ideal de com petencia perfecta. Tambin se incluyen dentro

Modalidad de estructura integrada regulada

En el caso de la modalidad de una Estructura Integrada Regulada (IR) se permite una

27

Recuadro 8
Caractersticas de los mercados disputables()
La teora de los mercados disputables surgi en Estados Unidos hacia fines de los aos setenta y principios de los
ochenta. De acuerdo con sus principales autores, dicha teora pretenda constituirse en una generalizacin del modelo
neoclsico de la competencia perfecta al caso en que existan industrias donde se registren rendimientos crecientes a
escala y, por tanto, presenten estructuras monoplicas u oligpolicas. Si los mercados de esas industrias fueran
perfectamente disputables, entonces (a pesar de la presencia de monopolios u oligopolios) estaran dadas las condiciones
para que el libre juego de los mecanismos de mercado conduzca a una asignacin ptima de los recursos (al igual que la
competencia perfecta). La disputabilidad supone que la competencia efectiva en el mercado es complementada por la
competencia potencial: la amenaza del competidor potencial disciplina el comportamiento de la(s) empresa(s)
presente(s) en el mercado.
Una cuestin especialmente destacable es que esa contribucin constituye al mismo tiempo una teora de la estructura
industrial y permite introducir un nuevo concepto de eficiencia econmica: la eficiencia estructural. Se dice que una
estructura industrial es eficiente si permite minimizar los costos de la produccin requerida para abastecer a la demanda.
La disponibilidad de los mercados: La idea bsica de la disputabilidad es que un mercado puede ser vulnerable a las fuerzas
competitivas aunque est caracterizado por una situacin monoplica u oligoplica. Es decir, si las empresas que ocupan
el mercado son tcnicamente ineficientes, aplican precios excesivos a sus productos o explotan a los consumidores de
alguna otra manera, la entrada exitosa de competidores es posible. En consecuencia, los mercados disputables deben
estar caracterizados por libre y fcil entrada y salida de modo tal que la competencia potencial puede ser suficiente para
disciplinar el comportamiento de las firmas oligoplicas o monoplicas presentes en el mercado.
Un mercado se dice perfectamente disputable si en l se verifican las siguientes propiedades:
1) Los potenciales entrantes tienen acceso al mismo conjunto de tcnicas productivas y demandas de mercado que
aqullas que estn disponibles para las empresas presentes en el mercado.
2) No existen restricciones legales para la entrada o salida del mercado y tampoco hay costos especiales que debe
enfrentar el entrante ni recaer sobre las firmas que ocupan el mercado. Es decir que la tecnologa utilizada puede
implicar economas de escala pero no requerir necesariamente costos hundidos.
3) Las firmas presentes en el mercado slo pueden modificar sus precios con cierto perodo de demora (reaccin no
instantnea), pero los consumidores responden inmediatamente a la diferencia de precios.
Indirectamente estas condiciones presuponen que todo el capital requerido por los entrantes potenciales se encuentra
disponible en forma lquida y que el mismo puede desplazarse rpidamente de industria a industria. Esto significa que
existen mercados bien desarrollados para "leasing" o reventa de equipos de capital de modo tal que la liquidez del capital
puede recuperarse rpidamente, sin incurrir en prdidas de su valor. En tales circunstancias una firma puede ingresar a
un mercado monoplico u oligoplico si espera obtener beneficios fijando precios inferiores a los de las firmas presentes
sirviendo una parte de la demanda atendida hasta el momento por las mismas. Si las firmas que ocupaban previamente
el mercado reajustan sus precios, como reaccin frente a la nueva competencia, entonces la firma recin ingresada puede
salir rpidamente del mercado sin la prdida que podra originar cualquier tipo de costos hundidos. En esas condiciones,
las economas de escala no constituyen barreras a la entrada. Si la tecnologa que caracteriza a la industria implica la
presencia de costos hundidos, entonces esos costos constituirn una barrera a la entrada ya que ellos deben ser
afrontados por el potencial ingresante pero no deben ser erogados nuevamente por la(s) firma(s) ya presente(s) en el
mercado.
Los costos hundidos son aquellos que no pueden ser recuperados o al menos no rpidamente. Por ejemplo, los costos
de inversin de las redes de transmisin o distribucin en un sistema elctrico, los rieles de un sistema ferroviario son
ejemplos de ese tipo de costos. Se trata de inversiones que no pueden transformarse tan fcil y rpidamente en capital
lquido conservando al mismo tiempo el valor del capital inicialmente invertido.
Disputabilidad y regulacin: La normativa principal de la teora de los mercados disputables es la no necesidad o
inconveniencia de la regulacin en los mercados que sean disputables, especialmente si la regulacin constituye una
barrera legal a la libre entrada de nuevas firmas a la industria considerada. Por contraposicin, es claro que en aquellas
industrias caracterizadas por la presencia de monopolios u oligopolios, cuyos mercados no sean disputables, la regulacin
resulta indispensable como instrumento para promover un mayor bienestar. Por supuesto, la perfecta disputabilidad no
existe en los mercados reales; sin embargo, en aquellos mercados cuyos bienes son comercializables, ella proviene de
las importaciones. Por otra parte, el Estado puede crear condiciones aproximadas de disputabilidad en ciertos mercados,
por medio de medidas institucionales y regulatorias.
_________________________________
() Para una presentacin ms detallada de este tema, ver Pistonesi, H. "Elementos de la Teora Econmica de la
Regulacin", IDEE/FB, Bariloche, 1998.

28

de esa modalidad los mercados que tienen las

caractersticas de oligopolios, ms o menos
concentrados, donde a lo sumo pueden existir
pujas entre oferentes por ocupar espacios crecientes de los correspondientes mercados. De
acuerdo con la moderna teora del oligopolio,
an en el caso de productos homogneos, los
oferentes no suelen embarcarse en guerras de
precios, prevaleciendo la racionalidad de seguir las conductas de la empresa lder en la fijacin de precios. Donde los productos pueden
ser diferenciados (por ejemplo, combustibles y
lubricantes), el objetivo de la ampliacin de la
porcin de mercado se busca por medio de la
afirmacin de la diferenciacin de los productos por medio de marcas (en el ejemplo dado,
estaciones de servicio de bandera de la refinadora, marcas e innovaciones en el diseo y la
calidad de algunos productos). En el mejor de
los casos puede ocurrir que esos mercados oligoplicos sean disputables (ver Recuadro 8),
a travs de la competencia potencial amenazante (un ejemplo tpico est constituido por
los mercados nacionales de petrleo en los que
existen varios actores en la refinacin).

Por otra parte, tambin se incluye dentro de

la mencionada modalidad a la situacin de aque llas industrias energticas que en algunos de sus
eslabones presentan la forma de monopolios na turales no disputables, si es que en otros eslabones de la misma cadena existen mercados que no
tienen barreras de entrada y salida, las decisiones de asignacin de los recursos responden a
las decisiones descentralizadas de los actores de
oferta y existe un espacio para que los mecanismos del mercado incidan sobre la fijacin de precios (incluyendo a aquellos casos en los que ese
mbito de mercado haya sido construido por medio de normas regulatorias).

3.3 Combinaciones: Modalidades de coordinacion y arreglos institucionales

En el Cuadro 1 se presentan las combinaciones
ms tpicas en el mbito de Amrica Latina y
Caribe entre las modalidades de coordinacin y
los otros elementos del proceso de reforma (naturaleza jurdica y derechos de propiedad; organizacin productiva e institucional; control y
regulacin).

29

30

IV. Los Recientes Procesos de Reforma Energtica en Amrica Latina

4.1

Las reformas econmicas y las reformas de los sistemas energticos

4.1.1

Las reformas econmicas como marco

La continuada crisis que afect a los pases

de la Regin durante la dcada de los aos
ochenta, el marcado endeudamiento externo y
las nuevas condiciones que se fueron plasmando
en el plano mundial desde mediados de la dcada de los setenta, fueron factores decisivos para
impulsar las reformas estructurales en las economas de ALC. En trminos generales se trat de
cambios adaptativos requeridos para la viabilidad del proceso de acumulacin dentro de esas
nuevas condiciones, fuertemente influenciados
por orientaciones doctrinarias neoliberales.
Las transformaciones introducidas en las
industrias energticas se enmarcan dentro de
esas reformas estructurales de las economas de
la regin. Sin embargo, tal como se ver ms
adelante, la ejecucin de tales reformas no tuvo el mismo grado de alcance, profundidad y
ritmo de ejecucin en todos los pases. Las
transformaciones implementadas en los sistemas energticos presentan tambin una gran
diversidad, an cuando respondieron a orientaciones generales comunes.
Los principales ejes de las reformas econmicas fueron los siguientes:

Reordenamiento de las cuentas fiscales

tendiente a lograr la disminucin del dficit e incluso para alcanzar supervit primario que permitiera atender los servicios de
la deuda externa.
Disminucin del grado de discrecionalidad
de los gobiernos en el manejo de la emisin
monetaria, dando mayor autonoma a los
bancos centrales.
Apertura externa de las economas y mayor
disciplina en el manejo de los tipos de cambio. Esta mayor apertura tambin implic la
libre movilidad de los capitales financieros.
Revitalizacin de los procesos de integracin subregional, logrados por la poltica
generalizada de apertura unilateral.

Desregulacin de los mercados internos de

bienes y servicios. En particular esa desregulacin pretende atraer las inversiones extranjeras.
Menor discrecionalidad en el manejo de los
precios de los servicios pblicos, en particular los energticos, tratando de ajustarlos a criterios de costo.
Cambio, ms o menos drstico, del rol del
Estado, enajenndolo de las funciones empresariales y centrando su atencin en las
actividades especficas (salud, educacin,
seguridad, defensa, etc.) y en las funciones de regulacin y control.
Desincorporacin de activos de las empresas pblicas y mejoras en la gestin de
aqullas que mantenan o mantienen su carcter estatal.

Todos estos cambios estructurales en el

plano general de la economa tuvieron diferente grado de intensidad de acuerdo con las condiciones de partida propias de cada pas.
De cualquier modo es claro que las condiciones del contexto dentro de las que se impulsaron las reformas del sector energtico, constituyeron un elemento esencial del proceso,
especialmente en lo que se refiere a las modalidades establecidas para su funcionamiento y
a las formas de impulsar la participacin privada en el mismo. Los elementos relativos al nivel de desarrollo econmico y la dotacin de
recursos naturales y humanos han sido tambin
aspectos condicionantes. En tal sentido pueden distinguirse algunos patrones preliminares
de vinculacin entre las condiciones establecidas por las reformas en el plano econmico y
la reestructuracin de los sistemas energticos.
En algunos pases la viabilidad de los pla nes de estabilizacin macroeconmica implic
la rpida puesta en marcha de reformas profundas y de amplio alcance en los respectivos sistemas energticos (abarcando a las cadenas
productivas de petrleo, gas natural y electricidad). Sin embargo, an dentro de este conjunto de casos, la velocidad de implementacin y
las modalidades de ejecucin fueron diferentes.

31

En las situaciones ms extremas, la reestructuracin de las industrias energticas signific,

una profunda reorganizacin productiva e institucional, un cambio radical en los principios regulatorios y la enajenacin masiva de los activos de las empresas pblicas; todo ello ejecutado en el breve lapso de tres o cuatro aos.
Por contraste, en ciertos pases, las reformas energticas abarcaron lapsos de ejecucin
ms prolongados (aunque no en perodos cronolgicos necesariamente coincidentes) y fueron
impulsadas ms por razones de tipo doctrinario
o por el desempeo especfico de alguna de las
cadenas productivas, que por urgencias del plano econmico global. En estos casos, los cambios ms profundos se centraron en los sistemas
elctricos y eventualmente en el transporte y/o
la distribucin del gas natural. En otros casos, a
pesar de serios desequilibrios macroeconmicos,
las reformas energticas enfrentaron serias dificultades de implementacin y mostraron avances y retrocesos debido a la oposicin de grupos
polticos y sociales.
Por ltimo, puede identificarse otro conjunto de pases donde ms all del diferente grado de
intensidad de las dificultades en el plano econmico, los procesos de cambio en las industrias
energticas tuvieron una incidencia parcial y/o se
iniciaron con bastante retraso. En algunos pases
del Caribe, la preexistente presencia de actores
privados limit el alcance de las reformas (particularmente en los sistemas elctricos). En otros
casos, predomin la voluntad poltica de preservar los monopolios pblicos y/o el de los recursos
naturales energticos en manos del Estado. Para
los principales pases exportadores de petrleo,
esa orientacin de poltica no se debi a la intencin de mantener el control estatal tan solo sobre
la apropiacin de renta de los recursos, sino tambin sobre la principal fuente de divisas, por su
repercusin en el plano macroeconmico.
De cualquier modo, la orientacin general
predominante de las reformas en el plano de las
economas de la regin implic cambios en las
funciones del Estado, un mayor rol otorgado a
los mecanismos de mercado y un protagonismo
creciente de los actores privados en las decisiones de asignacin de recursos. En trminos ge-

32

nerales, la intensidad de esos cambios tuvo un

claro reflejo en la reestructuracin de las industrias energticas, ms all de las modalidades
especficas de concrecin de la misma.
La asistencia y la condicionalidad impuesta por las instituciones multilaterales de crdito para la renegociacin de la deuda externa de
los pases de la regin, as como la abundante
disponibilidad de capitales en el mercado financiero internacional a comienzos de la dcada de
los noventa, fueron factores decisivos en favor
de esas orientaciones generales de las reformas.
La desregulacin de los mercados de los
energticos comercializables, la apertura a la
participacin de inversionistas privados en la
explotacin de los recursos hidrocarburferos y
la introduccin de mecanismos de mercado en
las industrias energticas, vinculadas a redes
de transporte y distribucin, fueron los elementos principales del esquema general impulsado
por los organismos multilaterales de crdito, en
concordancia con las reformas estructurales
promovidas en el plano econmico general.
La abundante disponibilidad de capitales en
el mercado financiero internacional a inicios de
los noventa, junto con las marcadas dificultades
financieras que vena soportando el sector pblico de los pases de la regin, desde principios de
los ochenta, para hacer frente a las inversiones
energticas, fueron tambin factores conducentes para la apertura de las industrias del sector.
4.1.2

Rasgos sobresalientes de la interaccin

entre las reformas econmicas generales y la reestructuracin de los sistemas
energticos

Tal como se ha expresado, a pesar de la diversidad en el alcance, profundidad y velocidad

de implementacin, los procesos de reforma en
los planos econmico y energtico, tuvieron
orientaciones generales semejantes.
4.1.2.1

La reforma del Estado y la descentra lizacin de la toma de decisiones

El proceso de reestructuracin econmica

en los pases de Amrica Latina y el Caribe ha

implicado una redefinicin de los roles del Estado y el mercado en lo que se refiere a los mecanismos de coordinacin y ejecucin de las
decisiones de asignacin de los recursos.
Por una parte, dicho proceso ha tendido a
privilegiar la utilizacin de los mecanismos del
mercado como instrumento de coordinacin de
decisiones de asignacin de los recursos, o en
todo caso, ha promovido un esquema de decisin mucho ms descentralizado, tanto en el
plano general de la economa como en lo referente a las actividades productivas energticas.
Por otro lado, la reforma abarc tanto a la
estructura del Estado y sus funciones de implementacin de polticas, como al conjunto de las
actividades productoras de bienes y servicios
pertenecientes al mbito pblico, alcanzando
en particular las reas previamente consideradas
como estratgicas.
El nuevo modelo implica tambin una diferente divisin del trabajo entre Estado y sector
privado. Dentro de ese nuevo modelo el Estado
pasa a desempear una funcin preponderantemente supletoria o subsidiaria respecto a la actividad privada, hacindose cargo tambin de las
tareas de control y regulacin. De este modo,
aunque con diferentes grados segn los pases, el
Estado ha abandonado el rol empresarial y ha limitado su accionar a aquellas nuevas funciones,
no siempre definidas con claridad en cuanto a su
alcance. En particular, los mecanismos tendientes
a controlar las prcticas monoplicas dentro del
nuevo escenario, son an muy dbiles e incluso
inexistentes.
En paralelo, se modific tambin la relacin entre el gobierno central y los gobiernos
locales, observndose asimismo una injerencia
creciente de otros grupos de la sociedad en el
control o la discusin de las cuestiones de inters pblico. Sin embargo, estas ltimas formas
de participacin presentan un desarrollo incipiente y sus canales estn poco estructurados.
En el sector energtico, igual que en algunas otras reas de actividad, se ha ido estableciendo un sistema regulatorio explcito, ya sea
para delimitar los mbitos para el libre juego de

los mecanismos de mercado, o para reemplazarlos cuando se considere que los mismos no conduciran a resultados satisfactorios o aceptables
desde el punto de vista de la comunidad en su
conjunto. Estas nuevas modalidades de regulacin se han ido plasmando en instituciones con
diferentes grados de independencia respecto al
poder ejecutivo.
4.1.2.2 Las reformas econmicas y sus efectos
sobre el sector energtico
El proceso de cambio en los sistemas econmicos se ha ido concretando por medio de la
introduccin de nuevas modalidades en el funcionamiento macroeconmico y a travs de las
correspondientes reformas estructurales.
Dentro de los elementos de las reformas
macroeconmicas y estructurales que afectaron
al sector energtico merecen destacarse:

El profundo cambio en la relacin entre el

Estado y las empresas pblicas de sector,
debido a la necesidad de resolver los problemas fiscales y a la adecuacin o redefinicin de las funciones del propio Estado.
Los procesos de privatizacin de empresas
pblicas.
La liberalizacin comercial, la desregulacin
de los mercados de bienes y servicios, la liberalizacin de los flujos financieros y la
apertura irrestricta a la inversin extranjera.

Si bien las reformas macroeconmicas y estructurales de carcter general implicaron transformaciones en el sector energtico, no es posible distinguir un patrn tpico en lo que se refiere a las modalidades, al alcance o secuencia temporal de las mismas, ya sea que se considere el
plano macroeconmico o energtico. Aunque
exista una orientacin general comn en las reformas implementadas en los pases de Amrica
Latina y el Caribe, se observa una gran diversidad
en las modalidades especficas de su concrecin.
4.1.2.3 Motivaciones especficas de la reforma
de los sistemas energticos
La necesidad de adecuar la estructura y
funcionamiento de los sistemas econmicos de

33

la regin al nuevo contexto mundial, claramente evidenciada por la crisis de los ochenta, fue
la principal motivacin de las reformas. El anterior esquema de crecimiento o de desarrollo
de los pases de la regin no resultaba ya sustentable, especialmente debido a la incapacidad del Estado para captar el financiamiento
necesario para el sostenimiento de ese esquema. De este modo, la reestructuracin de las
actividades productivas del sector energtico se
origin principalmente en el requerimiento de
adaptar la funcionalidad de su manejo a las
transformaciones del plano econmico general.
En consecuencia, puede decirse de manera
general que las reformas del sector energtico
han sido subordinadas al proceso de modernizacin de los sistemas econmicos. Aunque
pueda plantearse que la reestructuracin y, especficamente, la desincorporacin de activos
del Estado tuvieron algunos objetivos de carcter microeconmico, como el mejoramiento de
la eficiencia y la expansin de la gama y la calidad de los servicios ofrecidos, las motivaciones fundamentales de ese proceso se sitan en
el plano de los objetivos macroeconmicos42.
Entre los argumentos que se esgrimieron para
fundamentar la necesidad y conveniencia de las
reformas se destacan los siguientes:

42

34

Reduccin de las necesidades de endeudamiento del sector pblico como consecuencia de los recursos obtenidos de la privatizacin en el corto plazo y en el largo plazo, liberar al sector pblico de los dficits
operativos y las necesidades de inversin
de las empresas de propiedad estatal.
Mejora de la situacin de la balanza de pagos. Al margen de objetivos de carcter microeconmico como los mencionados, la desincorporacin de activos del Estado tuvo como una de las motivaciones macroeconmicas esenciales, la disminucin de la deuda
externa y mayor disponibilidad de divisas.
Promocin de la estabilidad macroeconmica, especialmente como resultado de los
dos efectos anteriores.
Incremento de la inversin a travs de un
mayor aporte de los actores privados y la

promocin del desarrollo del mercado local

de capitales.
Incentivo a la competencia a travs de la
desregulacin en el funcionamiento de los
mercados, a efectos de lograr mayor eficiencia productiva y mejorar la competitividad externa de la economa.

De manera compatible con estas finalidades globales, se definieron tambin objetivos

sectoriales, en particular una mayor eficiencia
operativa.
4.1.2.4 Mayor simetra entre las polticas ener gticas y las polticas macroeconmicas
Como consecuencia de las reformas, se observa en la actualidad una mayor simetra entre
las modalidades de funcionamiento del sector
energtico y la poltica macroeconmica. En la
experiencia previa se observaba cierta subordinacin del sector a objetivos no siempre definidos con claridad. La nueva situacin por su
parte, se caracteriza hasta el momento por un
marcado debilitamiento del rol asignado a las
polticas pblicas.
En el mbito macroeconmico se busca reducir los dficits fiscales, lo cual coincide con
la necesidad de que el manejo de las empresas
energticas siga un concepto comercial para alcanzar viabilidad financiera y mayor eficiencia
productiva:

Una mayor capacidad de autofinanciamiento

facilita la expansin de la oferta, con mayor
inversin y mejoras en la calidad del abastecimiento, factores igualmente importantes
para la competitividad y para una suficiente
cobertura de los requerimientos de la poblacin. No obstante, es claro que una racionalidad orientada por la bsqueda de ganancias extraordinarias, puede resultar contradictoria con esa finalidad, atentando as
contra la sustentabilidad en el plano social.
El abandono de la prctica de subsidios generalizados e indiscriminados, no solo permite reducir la carga fiscal, sino que eleva tambin los incentivos para el uso racional de

Ver BID, Progreso Econmico y Social en Amrica Latina, Informe 1996, Washington, D.C., noviembre de 1996.

energa en el marco de una mejor asignacin

de recursos. Los efectos sociales negativos
podran minimizarse por medio del establecimiento de subsidios focalizados y transparentes, basados en el rol subsidiario del Estado y al margen del manejo empresarial de la
actividad energtica considerada. Sin embargo, si esa nueva modalidad de subsidio no se
plasma dentro de la normativa regulatoria,
estableciendo con claridad el origen de los
fondos, se corre el riesgo de que se convierta en simples formulaciones declamatorias.
Las oportunidades de desarrollo del sector,
adems de facilitar la expansin de la oferta energtica, permiten atraer a inversionistas extranjeros y el reingreso de capitales nacionales y contribuiran, al menos en
el corto plazo, a una mejora en el balance
de pagos. Por otra parte, la posibilidad para los ahorristas y fondos de inversin de
realizar colocaciones con una rentabilidad
ms o menos asegurada en algunas de las
actividades energticas de menor riesgo,
fomenta el desarrollo de los mercados locales de capitales.

4.2

La transformacin de los sistemas

energticos nacionales: cambios en
las modalidades de coordinacin y
nuevos arreglos institucionales

Las reformas de los sistemas energticos en

Amrica Latina y el Caribe implicaron cambios
significativos dentro de la modalidad de control
central o bien el trnsito a una modalidad de
coordinacin diferente. A travs de un proceso
de reforma profunda, la modalidad de CC, al convertirse a la de MA, implica una apertura total. Si
se mantiene el sistema de comprador nico, se
trata de una apertura parcial o limitada.
An cuando la orientacin general de los
procesos de transformacin de las industrias
energticas se caracterize por privilegiar la vigencia de los mecanismos de mercado, la descentralizacin de las decisiones de asignacin
de recursos y la mayor presencia de actores privados as como la diversidad de trayectorias
43

que se observa en los mencionados procesos

dentro de los sistemas energticos de la regin,
responden tanto a las condiciones de contexto
(econmicas, polticas) vigentes en los pases,
como a las particularidades propias de las diferentes cadenas productivas del sector.
4.2.1

Las especificidades propias de las cadenas productivas energticas

En el caso de la electricidad y el gas natural, que tienen el carcter de no comercializables (debido a la necesaria utilizacin de redes
para su transporte y distribucin), la introduccin de los mecanismos de mercado supone un
complejo proceso de construccin institucional
y regulatorio. Tal como se observa en el Cuadro
1, en esos casos la introduccin de la disputabilidad requiere de la segmentacin vertical de
los tres principales procesos (prod uccin o generacin, transporte y distribucin), la estricta
incompatibilidad en el manejo de tales funciones y el principio de libre acceso de terceros a
las redes. La particin horizontal en los eslabones de produccin o generacin y de distribucin es tambin necesaria si se pretende fomentar la existencia de algn grado de competencia en los correspondientes mercados.
En el caso de la electricidad, debido a
cuestiones de tipo tecnolgico43 y a la racionalidad predominante en los potenciales actores
privados (altas tasas de retorno y rpida recuperacin de la inversin), la disponibilidad de
gas natural a bajo costo constituye tambin un
condicionante para la disputabilidad en el mercado de generacin.
Con respecto a la cadena del gas natural,
las posibilidades de competencia estn seriamente limitadas por el reducido nmero de actores que se desenvuelven normalmente en el
mbito de la produccin. El escaso mallado de
los sistemas de gasoductos es otro factor limitante para la promocin de la competencia.
En la cadena petrolera la promocin de la
competencia no requiere de la segmentacin ver-

Posibilidad de utilizar equipos de alto rendimiento aun en escalas reducidas (turbinas de gas a ciclo abierto y,
especialmente, la de ciclo combinado).

35

tical. Por el contrario, la tendencia predominante en las estrategias empresarias es la de lograr

una mayor integracin de sus actividades en los
planos nacional e internacional. La apertura a
las posibilidades de importacin resulta por su
parte esencial para la disputabilidad en el mercado del crudo. La situacin en cambio en los mercados de los productos derivados del petrleo, es
diferente. En primer lugar, a diferencia del mercado internacional del petrleo, el correspondiente a sus derivados, tiene una significacin
mucho menor. Lo que es ms importante, el carcter no comercializable de los servicios (canales) de distribucin y comercializacin (banderas
de las estaciones de servicio, instalaciones de almacenamiento) controlados por los actores presentes (refineras) limita de manera decisiva las
posibilidades de competencia potencial de las
importaciones. Por otra parte, la presencia de
economas de escala en el eslabn de refinacin
hace que el nmero de actores en el mercado sea
necesariamente reducido. En general, conforma
una estructura de mercado oligoplico o incluso
monoplico; en consecuencia, las posibilidades
de colusin, bajo una empresa lder o de control
absoluto, son muy altas. Por ello, en ausencia de
una empresa pblica que permita proteger los intereses de la sociedad, la regulacin constituye
un instrumento indispensable para ello.
Por lo tanto, la tipificacin de situaciones
que se presenta en el Cuadro 1, no implica ubicar a las industrias energticas de un pas necesariamente en una misma celda, ya sea por las
mencionadas particularidades propias de cada
cadena productiva o debido a que las condiciones de contexto implican trayectorias diferentes
en el proceso de transformacin de las mismas.
4.2.2. Las trayectorias seguidas por el proceso de la reforma
4.2.2.1 Las reformas en los sistemas elctricos
Antes de las reformas, los sistemas elctricos de casi la totalidad de los pases de ALC se
44
45

36

caracterizaban por la presencia exclusiva o muy

predominante de empresas pblicas44. En trminos generales esas empresas estaban verticalmente integradas y se observaba una fuerte
concentracin (monopolio u oligopolio concentrado) en el mbito de la gran generacintransmisin. En cambio, en algunos pases, la
distribucin presentaba una mayor descentralizacin (empresas pblicas estaduales, departamentales o provinciales). De cualquier modo, el
manejo global de los sistemas estaba sujeto de
modo generalizado al control central del Estado
nacional o federal: la fijacin de tarifas y las
decisiones de inversin eran manejadas centralizadamente, y la racionalidad estaba guiada
por objetivos de promocin y desarrollo; aunque con frecuencia intervenan otras finalidades de carcter poltico de corto plazo (fiscales, monetarias, motivaciones partidarias).
Por consiguiente, se puede afirmar que, en
las situaciones previas a las reformas, exista
un claro predominio de la modalidad de control
central como esquema de coordinacin de la
operacin y expansin de los sistemas elctricos de la Regin.
A pesar de la ya mencionada diversidad de
los procesos de reforma en lo que se refiere a la
velocidad de ejecucin y alcance de las mismas,
se observan ciertos patrones caractersticos en
las trayectorias seguidas en los diferentes pases.
En el Grfico 1 se presentan de modo esquemtico las orientaciones predominantes de
las reformas implementadas en los sistemas
elctricos de la Regin45. En dicho grfico puede observarse la tendencia general de privilegiar la introduccin de los mecanismos de mercado (modalidad MA, con transferencia total o
parcial de los activos al sector privado) o el
mantenimiento de empresas pblicas integradas (con mayor autonoma y una orientacin
ms comercial), con apertura a los actores privados y con nuevos enfoques regulatorios (modalidad IR o de comprador nico). Son escasas

Solo en algunos pases del Caribe existan ya empresas privadas verticalmente integradas, reguladas de acuerdo con la
tradicin anglosajona.
El grosor de los segmentos orientados indica la magnitud de frecuencia de casos y los trazos discontinuos intenta
representar las trayectorias esperadas hacia el futuro. Debe destacarse que la cuadrcula sombreada del grfico constituye
tan solo una matriz conformada en sus celdas por diferentes situaciones cualitativas.

las situaciones en las que no ha habido cambios sustantivos ni en la modalidad de coordinacin, ni en la propiedad de los activos46.
En trminos generales se observa una tendencia predominante de abandono de la modalidad de control central. Desde el punto de vista de la normativa regulatoria, incluso en el caso de Mxico, se establece la posibilidad del ingreso de generadores independientes, aunque
en la prctica esa apertura parcial no es an relevante. Sin embargo, en el futuro, puede esperarse que tanto Mxico como Cuba desplacen
sus sistemas elctricos hacia la situacin (c).

46

Por otra parte, es muy probable que, para

varios de los pases que se encuentran ya en
esa ltima situacin, la apertura parcial implementada sea solo un paso intermedio hacia una
mayor participacin privada e incluso un rol
ms significativo del mercado. Sin embargo, en
los pases ubicados en la situacin (c), la disputabilidad en el mbito de la generacin se ve
seriamente limitada por el tamao absoluto del
mercado. El trnsito hacia la situacin (e) en
el caso de ese conjunto, solo es aplicable a los
pases de Centroamrica, en el caso de una ms
plena integracin de los sistemas elctricos, in-

Situaciones indicadas con un bucle en las casillas (a) y (g).

37

cluyendo una compatibilizacin de los marcos

regulatorios.
Considerando los marcos regulatorios ya
promulgados, Venezuela, Brasil, Ecuador y Costa Rica deberan ser ubicados en la situacin
(e). Sin embargo, aunque con diferencias de
grado, la transformacin institucional no se ha
completado y la accin del mercado es an poco significativa. Es decir que la ubicacin de los
pases en las diferentes celdas respondi predo minantemente al criterio de la situacin real ha cia fines de 1999, dejando que las flechas de lneas punteadas indiquen las trayectorias esperadas de acuerdo con la normativa ya vigente a
nivel regulatorio.
La diversidad que se indica en las casillas
(e), (f) y (h) se vincula principalmente al grado de disputabilidad introducido por las reformas, expresado en trminos de la concrecin o
no, de una segmentacin vertical estricta, de
una particin horizontal ms o menos marcada
y de la real transparencia en las transacciones.
4.2.2.2 Las reformas en la industria del gas na tural
Con excepcin de los casos de Argentina,
Venezuela, Mxico, Trinidad y Tobago y, en menor medida, Bolivia47 y Colombia48, los mercados del gas natural tienen un desarrollo incipiente dentro de la Regin. Sin embargo, solo
en Argentina dicha fuente tiene una penetracin muy importante en el sector residencial y,
por tanto, un desarrollo mucho ms maduro del
mercado49.
En los restantes pases que disponen de reservas significativas de gas natural (Brasil, Per, Bolivia)50, no se ha promovido an un desarrollo significativo de la industria de este com-

47
48
49
50
51
52

38

bustible. En el caso de Bolivia, existen varios

proyectos importantes de exportacin, ya sea
de gas natural en forma directa o de energa
elctrica generada con dicho combustible. Tal
como se seala ms adelante, en perspectiva,
el gas natural constituye uno de los ejes ms
prometedores de la integracin energtica dentro de la regin (Cono Sur, Venezuela-Colombia;
hacia Centroamrica o hacia Ecuador y MxicoCentroamrica). Adems de las ventajas que
presenta el empleo de ese combustible en los
usos residenciales, en los sectores de servicios
y en la industria, se ha sealado su aporte a la
disputabilidad en los mercados de generacin
elctrica.
Al igual que en las restantes cadenas energticas, la modalidad de coordinacin CC era
predominante en la industria del gas natural de
los pases de la regin. En trminos generales y
debido a las caractersticas especificas de las
cadenas gasferas, las reformas introducidas a
las mismas siguieron lineamientos semejantes a
los aplicados en el caso del petrleo dentro del
upstream y a los de la cadena elctrica en el
downstream.
En el Grfico 2 se presentan esquemticamente las trayectorias ms tpicas de las reformas gasferas en el mbito del downstream51.
En el caso de Argentina, atendiendo a la orientacin general utilizada en la reestructuracin
de su economa, a la reforma de su sistema
energtico y al hecho de haber alcanzado un alto desarrollo de la industria del gas natural, se
verific una trayectoria del tipo (a)-(d); es decir que se adopt una modalidad de MA con desintegracin vertical y particin horizontal. Sin
embargo, la competencia en el mercado est limitada por los factores sealados previamente52
(alta concentracin en la oferta, sistema de gasoductos de tipo radial) a los que se agrega una

En este pas se han registrado descubrimientos significativos de yacimientos hidrocarburferos en la zona sur.
Este pas ha impulsado una poltica de masificacin del consumo de gas natural hacia principios de los aos noventa y el
mercado de ese energtico se encuentra en franca expansin.
En Mxico, Venezuela y Trinidad & Tobago, los destinos del gas natural son los usos industriales, las centrales elctricas
(Mxico, Venezuela) y los consumos no energticos (T&T).
Pases a los que se podra agregar a Chile y Ecuador, pero con una disponibilidad del recurso mucho ms limitada.
Sujeta a la misma interpretacin cualitativa que se ha sealado para el caso de la electricidad.
Seccin 1.5.1.

falta de transparencia en el mercado mayorista

(incluyendo a los grandes usuarios).
La situacin (a)-(c) corresponde al caso
de Mxico y Bolivia. En Mxico se dio una apertura a la participacin privada en el downs tream, manteniendo el monopolio estatal en el
upstream. Sin embargo, la importacin desde
los Estados Unidos de Amrica (especialmente
dirigida a abastecer las actividades industriales
localizadas en la frontera norte del pas) da lugar a la existencia de mbitos de accin de los
mecanismos de mercado. En Bolivia, existen
proyectos, ya avanzados en su desarrollo, para
la exportacin de gas, estando en manos de
consorcios extranacionales la construccin y
operacin de los correspondientes gasoductos.

La trayectoria (a)-(b) se aproxima a las

situaciones de Venezuela, Trinidad & Tobago,
Colombia, Brasil y Chile. En el caso de Venezuela principalmente debido a la apertura en el
upstream y la eventual aparicin de proyectos
privados en el mbito del transporte; en el de
Brasil principalmente como consecuencia de los
potenciales proyectos de importacin. En el caso de Colombia existe presencia privada en los
tres eslabones de la cadena gasfera, junto con
las empresas de propiedad estatal; en el sistema principal (zona central), se promovi la
desintegracin vertical de los procesos. Sin embargo, la accin de los mecanismos de mercado se encuentra an seriamente limitada por el
incipiente desarrollo de la industria (especialmente en la mencionada zona) y debido a los

39

contratos preexistentes al inicio de la reforma

en el mbito del upstream53.
Puede esperarse que parte de los pases
que presentan esta trayectoria (Colombia,
Brasil) habrn de dirigirse progresivamente hacia la situacin (c). Incluso, el caso actual de
Chile podra ubicarse en dicha situacin.
4.2.2.3 Las reformas en la industria del petrleo
Los cambios impulsados en las cadenas
productivas de petrleo y derivados respondieron a criterios diferentes segn la magnitud de
reservas disponibles o de la dimensin del mercado interno. Tambin fueron distintas las
orientaciones de las reformas aplicadas en los
mbitos del upstream y el downstream.
En el Grfico 3(a), se presentan las trayectorias ms tpicas en upstream, que incluye
tambin al gas natural54. En este caso, los conceptos indicados para tipificar las diversas situaciones difieren de los empleados para el gas
y la electricidad, debido a las caractersticas especficas de la actividad de produccin petrolera. Aunque se preserva la indicacin de las modalidades de coordinacin, resulta ms relevante atender a las formas de contratacin utilizadas para la concrecin de la apertura y a la vigencia o no de la libre disponibilidad del producto.
Los casos extremos relacionados con los
senderos que siguieron las reformas (tanto por
lo que se refiere al upstream como al downs tream) son los correspondientes a Argentina55 y
Mxico. Mientras que en el primero de estos
dos pases se procedi a la privatizacin total
de la industria petrolera56, pasando de un esquema de CC (con presencia de contratistas pri-

53
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56
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58

40

vados en la etapa de produccin)57 a otro de total desregulacin de los mercados (tanto en el

upstream y como en el downstream); en el segundo, se mantuvo el monopolio estatal, totalmente integrado, y la modalidad de coordinacin de control central58.
En las situaciones intermedias, dentro del
upstream, las trayectorias predominantes de las
reformas han sido (a)-(b) y (a)-(c). La primera de estas trayectorias, que supone el mantenimiento de la empresa estatal integrada y la
apertura regulada a la participacin de actores
privados, corresponde aproximadamente a los
casos de Venezuela, Chile, Cuba, Trinidad & Tobago y Barbados. La segunda tambin implica
la permanencia de la empresa estatal integrada
y la presencia de actores privados, pero con un
rol creciente de los mecanismos del mercado
El patrn adoptado por las reformas de la
industria del petrleo en Per y Bolivia, corresponde a una trayectoria (a)-(b)..(d); es decir
que la actual ubicacin en la situacin (b) es
tan solo un estado transitorio y que las autoridades pblicas se han propuesto alcanzar la total privatizacin de los activos y la plena vigencia de los mecanismos del mercado (situacin (d)). Sin embargo, esta trayectoria difiere
cualitativamente de la adoptada en el caso de
Argentina, especialmente debido a la segmentacin vertical de los procesos de la industria
que se propuls en Per y Bolivia.
En el mbito del downstream, las trayectorias son mucho ms diversas (Grfico 3b), debido en gran medida a la presencia de las correspondientes actividades en un mayor nmero de
pases de la Regin y al diferente tratamiento
aplicado a los procesos de refinacin del petrleo crudo y comercializacin de los derivados.

Se prev la plena vigencia del esquema de libre funcionamiento del mercado mayorista hacia el 2005. Sin embargo, la alta
concentracin de la oferta de gas natural permite esperar un grado de competencia muy limitado.
Ver V. Bravo, La modernizacin en el sector petrolero de Amrica Latina, IDEE/FB, Bariloche, 1999.
El caso de Guatemala podra incluirse tambin en esta situacin.
Manteniendo su integracin vertical.
Sin embargo, todo el petrleo producido por los contratistas deba ser entregado a YPF a los precios pactados. Por otra
parte, estuvo a cargo de dicha empresa la casi totalidad de las inversiones de exploracin y de desarrollo.
Permanencia en la situacin (a) (trayectorias indicadas con negro en el upstream y rojo en el downstream, dentro de la
misma celda).

Grfico 3 (a)
Trayectorias de los procesos de reforma en el Upstream de las
industrias del petrleo y gas natural

Solo en los casos de Mxico y Cuba se observa una clara intencin poltica de mantener
la modalidad CC y la propiedad estatal exclusiva con relacin a ambos procesos (situacin
(a)). En Costa Rica, Paraguay, Trinidad & Tobago, Uruguay y Venezuela, esas caractersticas
solo son aplicables a la refinacin (situacin
(a)), admitindose la participacin de los ac-

tores privados en la comercializacin de los derivados dentro de un esquema de regulacin de

precios.
En una importante cantidad de pases la
trayectoria predominante ha implicado la apertura de los procesos de refinacin y comercializacin a la participacin privada.

41

En algunos casos, se ha promovido una

apertura limitada, manteniendo a la empresa
estatal en el mbito de la refinacin (Brasil,
Colombia59, Chile, Ecuador) y un esquema de intervencin regulatoria de la autoridad pblica
59

42

en el mercado (Colombia, Ecuador) o de mercado abierto (Brasil, Chile). En el caso de Brasil,

an cuando la participacin de los actores privados ha sido y es todava muy poco significativa, parecera existir la intencin de profundi-

En Colombia se ha planteado la intencin de dejar en manos del sector privado la potencial expansin de la actividad de
refinacin. Aunque existe una fuerte oposicin gremial a esa poltica, se ha planteado una iniciativa privada para construir
una nueva refinera en Sebastopol, asegurndose el suministro del crudo y la venta de derivados a ECOPETROL a precios
internacionales por 12 aos.

zar la apertura a la participacin del capital

privado y una mayor preponderancia de los mecanismos de mercado en la comercializacin de
los derivados.
El caso de Per se aproxima a una trayectoria (b)-(f). Ese estado terminal es tambin
aplicable al caso de Bolivia, ya que el objetivo
planteado por la reforma (del mismo modo que
en el upstream) es alcanzar tal situacin.
La tendencia que se observa en los pases
de Centroamrica (excepto Costa Rica) y el Caribe (excepto Trinidad y Tobago) corresponde a
una trayectoria (g)...(h). En estos pases, las
actividades de refinacin del petrleo y/o de
comercializacin de los derivados se encontraban ya en manos de actores privados y exista
un esquema de regulacin negociada (situacin
(g)); en consecuencia, la trayectoria indicada
con lnea de puntos estara implicando una progresiva desregulacin de estos mercados.
Por ltimo, la trayectoria de tipo (a)-(h)
corresponde al caso de Argentina. Es precisamente en ese pas donde la reforma aplicada a
toda la cadena petrolera alcanz una profundidad comparativamente mayor.
En suma, en el mbito de la cadena petrolera, las reformas han tenido en general un carcter menos drstico que en el caso de los sistemas elctricos. En buena parte de los casos
se ha mantenido la presencia de la empresa estatal.
4.2.2.4 Las reformas energticas en el caso de
los mercados pequeos
Del anlisis de las trayectorias ms tpicas
que caracterizaron a los procesos de reforma
implementados dentro de la Regin, con relacin a las diferentes cadenas productivas energticas, se comprueba la ya mencionada tendencia de favorecer la introduccin de las modalidades de MA y de apertura a la participacin de los actores privados.
60

Atendiendo a la relevancia de las diferentes cadenas productivas y sus eslabones en los

pases de la regin, el anlisis de las cuestiones referidas a los mercados energticos de pequeo tamao se centran en los sistemas elctricos y en la comercializacin de los derivados
del petrleo.
De acuerdo con lo expresado en las secciones anteriores, la intencin de introducir la
competencia o la disputabilidad de los mercados en el caso particular de los sistemas elctricos requiere una reorganizacin de la estructura productiva, que implica la segmentacin
vertical de los procesos de generacin, transporte y distribucin, algn nivel de particin
horizontal de las actividades de generacin y
distribucin, y el establecimiento de los principios regulatorios de: i) libre entrada al (y salida del) mbito de la generacin (al menos en
lo que se refiere a la trmica convencional) y,
ii) libre acceso de terceros a las redes de transporte y distribucin60.
En los pases cuyos mercados elctricos
tienen un tamao pequeo (por ejemplo, menos de 5000 MW de demanda mxima de potencia), la segmentacin vertical de los procesos y
la particin horizontal de la generacin y de la
distribucin, implicara seguramente el no
aprovechamiento de las economas de secuencia (o de integracin vertical), de las economas de escala y de las economas de alcance
(o de integracin horizontal).
Resultara difcil pensar que, en tales sistemas, los eventuales beneficios sociales que
pudiera aportar la introduccin de competencia, sean superiores a las prdidas ocasionadas
por el desaprovechamiento de tales economas.
Por tanto, atendiendo a ese tipo de consideraciones, en el caso de mercados de pequea
dimensin parece preferible la adopcin de algunas de las alternativas de apertura parcial
con regulacin negociada (es decir una modalidad de coordinacin IR o CU). Podra optarse

Ese tipo de requerimientos puede extenderse al caso de la cadena productiva del gas natural. Sin embargo, es importante
tener presentes las observaciones planteadas en la Seccin 1.5.1 con respecto a las reales posibilidades de la competencia
en los sistemas de gas natural, atendiendo al tamao de los mercados, a la ubicacin espacial y al tamao de las reservas
y al grado de mallado de las redes de gasoductos troncales.

43

(*) De acuerdo con el enfoque plasmado en la normativa regulatoria, estos pases deberan ser incluidos en la modalidad de coordinacin
de MA. La ubicacin en el cuadro refleja la situacin de transicin.
(**) La introduccin de los mecanismos de mercado est prevista para el ao 2001. En esta transicin, la empresa de transmisin ser
comprador nico (sin finalidad de lucro) de la energa para ser transferida luego a distribuidores.

por: i) alguna de las formas de desincorporacin jurdica de las empresas pblicas; ii) esquemas de regulacin por incentivos; o iii) mecanismos de competencia por el mercado en la
apertura parcial. En tal caso se podra lograr
una mayor eficiencia (productiva y estructural)
con el intento de introducir competencia en el
mercado.
Por otra parte, debe tomarse tambin en
cuenta que el intento de construir un mbito
de competencia en los mercados de generacin
y abastecimiento supone introducir en el sistema costos de transaccin que pueden ser significativos con relacin a la magnitud total de las
transacciones.

61

44

En el Cuadro 2 se presenta la ubicacin actual aproximada de los diferentes pases de la

Regin con respecto al tamao de sus mercados
elctricos y a las caractersticas de los cambios
institucionales y regulatorios introducidos por
las reformas61.
Tal como se desprende de dicho cuadro, la
mayor parte de los pases con mercados elctricos de pequeo tamao han optado por las modalidades de coordinacin de comprador nico o
de sistema integrado regulado, o por mantener
la modalidad de control central con cambios no
demasiado significativos en lo concreto, aunque
pueda esperarse algn grado de apertura hacia el
futuro. Los casos ms destacables de intento de
introducir mecanismos de competencia en mer-

La informacin se refiere al ao 1998. Sin embargo, por entonces, los cambios o la orientacin de las transformaciones
estaba definida en casi todos los pases de la Regin. En el Grfico 1 se presenta una indicacin de las posibles trayectorias
futuras.

cados de muy pequeo tamao, corresponden a

Bolivia, El Salvador y Guatemala, a los que se
agregara Panam a partir del 200162. En algunos
de estos pases (Bolivia, El Salvador, Panam), la
demanda mxima de potencia no alcanza a superar los 750 MW y, ante la no disponibilidad de
gas natural, las alternativas trmicas de generacin son caras y presentan economas de escala,
an con las nuevas tecnologas.

nacin concentran el 90% de la capacidad de refinacin y la mayor de ellas, en el plano nacional, maneja el 57%. En tal situacin, es usual
que la empresa lder es la que oriente la fijacin
de precios dentro de un claro esquema oligoplico, ya que la competencia potencial se ve seriamente limitada por las redes de comercializacin
establecidas. En consecuencia, los precios de los
productos no habrn de responder a las reales
condiciones de costos, dando lugar a mrgenes
de apropiacin de rentas de monopolio que seguramente no estuvieron en las motivaciones declaradas al implementar las reformas64.

La potencia instalada de Per se sita en

niveles muy prximos a los 5000 MW y el esquema regulatorio utilizado es muy semejante
al de Chile. La intencin de aprovechar el gas
de Camisea podra permitir, hacia el futuro, disponer de gas natural para la generacin elctrica, al igual que en Chile con el gas importado
de Argentina. Sin embargo, en ninguno de los
dos casos puede esperarse la multiplicacin de
actores en el mbito de la generacin, sino ms
bien una reintegracin de la cadena productiva,
una concentracin creciente del mercado y una
transnacionalizacin de la industria elctrica,
que ya se evidencia claramente.

En los pases de reducido tamao del mercado se agrega, a las mencionadas limitaciones
de la competencia potencial, derivadas de los
costos hundidos en las inversiones de infraestructura, la necesaria existencia de monopolios
en el mbito de la refinacin, debido a las mencionadas economas de escala. Por tanto, resulta engaoso pensar que el carcter comercializable de los derivados del petrleo habr
de inducir disputabilidad de los mercados por
va de la importacin. En tales circunstancias,
haciendo una aplicacin estricta de la teora de
los mercados disputables, se requiere de una regulacin de los precios.

En el caso de los derivados del petrleo, la

existencia de costos hundidos significativos en la
esfera de distribucin-comercializacin (infraestructura portuaria y de almacenamiento, canales
de distribucin establecidos como estaciones de
servicio de bandera), limita fuertemente la posibilidad de introducir la disputabilidad de los correspondientes mercados63. An en los mercados
de mayor tamao para esos productos, dentro de
la Regin, la estructura de produccin de derivados tiene caractersticas oligoplicas debido a la
fuerte presencia de economas de escala en la actividad de refinacin. Este hecho se ve en general reforzado por los patrones de evolucin histrica que ha registrado la industria. La situacin
de Argentina, luego de la implementacin de las
reformas en el rea petrolera, es un claro ejemplo de ello: las tres principales empresas de refi62

Bolivia
El Salvador
Guatemala
Panam
64

En trminos generales, los procesos de reforma han implicado un cambio muy significativo
en el manejo de la poltica de precios de los energticos. Tal como se ha expresado, en las primeras etapas de los procesos de reforma, los gobiernos trataron de mejorar la gestin de las empresas estatales de servicios pblicos, dndoles una
mayor autonoma de manejo (orientacin ms
comercial) y modificando las estructuras y niveles de los precios, para que se aproximaran a los
costos de abastecimiento, eliminando buena parte de los subsidios existentes.

De acuerdo con la informacin del SIEE de OLADE, los valores de potencia instalada y de demanda mxima que registraron
estos pases en 1998 fueron:
Potencia
Instalada (MW)

63

4.2.3 Las reformas y los sistemas de precios

Demanda
Mxima (MW)

862
943
1188
973

666 (1997)
870

Ver Seccin 1.5.1.

El tema de los precios ser retomado en una seccin posterior.

45

En muchos casos, ese cambio de orientacin de la poltica de precios (coherente con

las reformas en el plano macroeconmico) fue
condicin indispensable para las privatizaciones y la apertura al ingreso de nuevos actores
de carcter privado. As, en las situaciones en
que se crey necesario o conveniente mantener
la existencia de subsidios, stos se hicieron
transparentes y se establecieron las fuentes de
origen de los recursos requeridos, a veces provenientes del presupuesto pblico65.
Respondiendo a la orientacin general
planteada, los cambios que asumieron las modalidades diferentes en las distintas cadenas energticas estuvieron centrados en el carcter comercializable o no de los energticos y en la potencial disputabilidad de los mercados correspondientes. Se dice potencial disputabilidad
ya que, como se ha sealado, en algunos casos
(mercados mayoristas de los derivados del petrleo) se admite la existencia de una disputabilidad que en lo concreto no es efectiva.
En el caso de las cadenas elctricas, el modelo terico de la reforma propone, como se ha
visto, la segmentacin de los tres procesos (generacin, transmisin, distribucin), como un
requisito indispensable para construir un espacio de disputabilidad en el mercado de generacin. En las aplicaciones ms estrictas de ese
modelo (Argentina y, en menor medida, Guatemala, Bolivia, Colombia), se implement el funcionamiento de mercados mayoristas spot, donde los precios se determinan en funcin del
costo marginal de corto plazo del sistema, ms
un cargo por potencia. De este modo, al fijar
ese precio en funcin del costo de la ltima
mquina trmica que ingresa al despacho de
cargas, es inevitable que algunos actores de la
generacin apropien rentas hidrulicas y/o cuasi rentas (beneficios extraordinarios), en detrimento de los usuarios.
65

66

46

La magnitud de tales rentas y su distribucin entre los mencionados actores se vincula a

la forma de regular el cargo por potencia, que
presenta un grado significativo de discrecionalidad. De esta forma, en algunos casos, la competencia del mercado realiza presiones para la
modificacin de las condiciones regulatorias y
no sobre la base de un real precio de oferta, en
condiciones de eficiencia productiva.
En otros casos (Chile66) las remuneraciones
de potencia, basadas en hiptesis de riesgo de
falla, no resultaron incentivos conducentes para la concrecin de inversiones de expansin de
la capacidad de respaldo y dieron lugar a serios
problemas de abastecimiento, sin que los actores de la generacin asumieran las consecuencias en correspondencia con aquel sobreprecio
recibido por tiempos prolongados.
Por otra parte, se plantea la cuestin de
las consecuencias de la variabilidad de los precios horarios aguas abajo. En algunos casos
(Argentina), se evita ese problema mediante la
utilizacin de precios estacionales para la compra de los distribuidores en el mercado spot, y
un fondo de estabilizacin para compatibilizar
los precios del despacho en tiempo real y los
que resultan de la programacin (prospectiva)
estacional. En otros casos (Colombia), esa estabilizacin no est prevista y se produce una
alta volatilidad de los precios spot, debido a las
fuertes variaciones estacionales en la hidraulicidad dada la escasa capacidad de regulacin
hidrulica; esa situacin introduce una marcada incertidumbre sobre los precios.
De cualquier modo, aunque generalmente
existen mercados de contratos, el rol del precio
spot es importante debido a la fuerte adherencia de los valores establecidos en los contratos
(usualmente de plazos cortos) a ese precio
gua.

El caso de Argentina constituye un claro ejemplo de esta ltima opcin. En Colombia los subsidios otorgados a los estratos
ms pobres de la poblacin dentro de las facturas de los servicios pblicos domiciliarios se financian principalmente a partir
de cargos aplicados al resto de los usuarios; este mecanismo est previsto en la Ley de Servicios Pblicos Domiciliarios, que
regula tales actividades. Es claro que en Colombia, este segundo mecanismo otorga una garanta mayor para el
mantenimiento de los mencionados subsidios mientras que en Argentina, dicha permanencia queda sujeta a los proyectos
de presupuesto que eleva el Poder Ejecutivo y por tanto sujetos a los reiterados procesos de ajuste fiscal.
Subsistema de la Regin Central. Ver G. Moguillansky y H. Altomonte, La crisis elctrica chilena: De la reforma a imitar en
los 90 a la reforma a evitar en el 2000? (mimeo), Santiago, junio de 1999.

Por ltimo, en los mercados de distribucin, la determinacin de las tarifas plantea los
conocidos problemas de la regulacin de los
monopolios naturales en condiciones de asimetra de la informacin. A pesar de la muy
difundida idea de rechazar el viejo estilo de
la regulacin por la tasa de ganancia, recurriendo a frmulas tales como la del PRI X
o la de los costos standard para determinar el
margen bruto (costos propios de esa esfera ms
un margen de ganancia), se vuelve inevitable
enfrentar el mismo tipo de problemas: desconocimiento de los costos econmicos del distribuidor en condiciones de eficiencia productiva
y, por tanto, de la tasa efectiva de ganancia. De
hecho, en los casos donde el precio mayorista
ha mostrado una tendencia declinante, las tarifas del segmento de mercado regulado en distribucin, no han mostrado cambios que acompaen esa tendencia67.
En el caso de la cadena del gas natural, en
los pases donde se intent promover un esquema de mercado como los de Argentina y Colombia68, siguiendo el esquema de desintegracin
vertical del modelo elctrico, se espera que
conduzca a un aumento del precio en boca de
pozo (Argentina)69 o en cabecera de gasoducto
troncal (Colombia). Ocurre que en los mercados
mayoristas de gas natural, la posibilidad de
competencia atomizada es prcticamente imposible a causa de la escasa dimensin de los
mercados y la falta de densidad de los gasoductos troncales. De hecho la oferta tiene el carcter de oligopolios no disputables y mantendrn
ese carcter hasta que el transporte por va martima de gas natural licuado sea una alternativa competitiva. En realidad, el nico tipo de
competencia relevante en este caso, se presenta en la utilizacin final donde el gas natural
tiene que disputar los mercados de usos calricos. Sin embargo, esa competencia potencial
permite a los actores del abastecimiento (productores, transportistas y distribuidores) apro-

67
68
69
70
71

piar importantes porciones de la renta gasfera70.

El carcter comercializable del petrleo
crudo y sus derivados, ha conducido a que la
mayor parte de los pases se hayan adherido al
principio de los costos de oportunidad basados
en los precios de frontera. En el caso de los pases importadores, estos precios son adems los
costos efectivos de abastecimiento. En cambio,
en los pases productores y especialmente en
aquellos que se autoabastecen o son exportadores netos, los costos econmicos efectivos,
para el conjunto de la sociedad, vienen expresados por los costos de produccin. En tales casos, utilizar los precios de frontera (costos de
oportunidad microeconmicos), como gua para fijar los precios internos de oferta, implica
plasmar una forma particular de apropiacin de
la renta petrolera. Es decir que ms que la pretendida asignacin eficiente de los recursos, se
trata de la apropiacin de esa renta.
De cualquier modo, los mercados de petrleo crudo son disputables a partir de la apertura total de la importacin, por tanto, en ese caso no es necesaria la intervencin regulatoria
para disciplinar a los actores de oferta interna,
ms all de los mecanismos dirigidos a la captacin de parte de la renta (regalas, impuestos). Pero, tal como ya se ha expresado71, la posibilidad de introducir disputabilidad resulta
poco verosmil, especialmente en los mercados
pequeos. En consecuencia, la proteccin de
los consumidores frente al poder de las empresas oligoplicas requiere del establecimiento de
algunos mecanismos de regulacin.
4.2.4 Las reformas, las estrategias empresariales y la reintegracin de las cadenas
energticas
Como se ha visto en los captulos anteriores, la reestructuracin de los sistemas energ-

Ver, por ejemplo, H. Pistonesi, El sistema elctrico argentino: desempeo a partir de la reforma, Proyecto
OLADE/CEPAL/GTZ, marzo de 2000.
En el subsistema central.
H. Pistonesi, op. cit., marzo de 2000.
En el caso de Argentina, el margen neto de ganancia sobre la facturacin de los transportistas supera el 40% (H. Pistonesi,
marzo de 2000, op. cit.).
Ver parte final de la seccin anterior (3.1.6).

47

ticos de los pases de la Regin signific, entre

otras cosas, una nueva articulacin de los mbitos de decisin, como resultado de la participacin en un cierto grado que va desde la apertura limitada hasta la coordinacin por el mercado. Esta nueva situacin y el uso que hacen
los actores de su capacidad de decisin, justifican que las estrategias empresariales en el
sector energtico constituyan un foco de atencin de los responsables del diseo de la poltica energtica en los pases de la Regin.
Los nuevos actores son empresas que ya
operaban en las correspondientes actividades
fuera del pas o actores extrasectoriales, muchas veces bajo la forma de filiales o consorcios, que se crearon en funcin de cada oportunidad de negocios. En su gran mayora se trata, entonces, de actores con una trayectoria
dentro de los sistemas energticos o en actividades relacionadas. En algunos casos tambin
se registr el ingreso de empresas con un enfoque especulativo, aprovechando situaciones de
urgencia financiera de los gobiernos y/o procesos de decisin poco transparentes. Sin embargo, ese tipo de actores ha transferido sus ttulos de participacin a los consorcios que se
constituyeron en el momento de la privatizacin de los activos de los sistemas energticos.
Entre los actores externos, adems de la
presencia ampliada de las transnacionales habitualmente presentes en el subsector de petrleo, entraron en el escenario latinoamericano
otras empresas norteamericanas y europeas, que
en sus propios pases se haban desempeado
como empresas pblicas o privadas en las cadenas productivas de electricidad o gas natural72.
Estos nuevos actores tienen un comportamiento significativamente diferente del corres72

73

48

pondiente a las empresas tradicionales del sector. Esa nueva racionalidad no es slo caracterstica de tales actores; ocurre que las propias
empresas estatales tambin han modificado su
comportamiento luego de ser sometidas a
transformaciones importantes.
En el mundo se observa una gran variedad
de nuevas estrategias por parte de empresas
energticas. En los ltimos aos, las empresas
tradicionalmente confinadas a un subsector o
ciertos eslabones de las cadenas energticas
dentro de un pas, han adoptado estrategias de
diversificacin y transnacionalizacin73.
4.2.4.1 Algunas estrategias de las empresas
elctricas
La formacin de consorcios, con preferencia entre empresas locales y extranjeras, ha sido la forma casi habitual de incursionar en nuevos proyectos y de participar en la adquisicin
de las empresas que fueron privatizadas en los
subsectores electricidad y gas natural. En efecto, la conformacin de alianzas y consorcios,
as como las diferentes formas de integracin,
y el posicionamiento de esas empresas en diferentes mercados energticos, es asunto prioritario debido a su potencial interferencia con los
lineamientos establecidos por los responsables
de la poltica energtica.
La integracin intersectorial aparece para
las empresas elctricas como una opcin estratgica interesante. Como ocurre en el plano
mundial, algunas empresas de la regin, despus de consolidarse en el subsector de su propio pas, han empezado a diversificar sus actividades hacia la cadena productiva del gas natural, proyectndose al mismo tiempo al plano
internacional. La integracin intersectorial

Las empresas privadas de la regin, que antes desarrollaban actividades en reas ms restringidas como la explotacin de
campos marginales o servicios de petrleo o bien se desempearon en el campo de la construccin y de produccin de
equipos, incursionaron en el ncleo del negocio energtico. Otros han sido nuevos actores nacionales sucesores de
empresas estatales luego de su desincorporacin parcial o total.
El primer paso, en el marco de esas nuevas estrategias, es la transnacionalizacin dentro del mismo mbito sectorial. Otro
tipo de estrategia se vincula a con la integracin vertical hacia otras actividades de las cadenas del sector energtico. La
integracin hacia adelante de las empresas de construccin de centrales y productoras de equipos y la integracin hacia
adelante de empresas de tecnologa y transporte de gas natural, abarcando progresivamente la generacin de electricidad;
la integracin hacia adelante de las empresas abastecedoras de energa, extendiendo sus actividades hacia la prestacin de
servicios (compaas de servicios) o hacia la comercializacin; y la integracin intrasectorial y diversificacin extrasectorial.

confronta a los gobiernos con la necesidad de

tomar posicin en el momento en que aqulla
puede interferir con sus propias estrategias y
con la intencin de promover la disputabilidad
en los mbitos de mercado donde ello fuera posible.

que suponen la existencia de mbitos de competencia), existe tambin una preocupacin

creciente con relacin a la concentracin tcnico-funcional a nivel de las diferentes cadenas
productivas energticas y en el mbito del conjunto de los sistemas energticos74.

Ya se ha expresado que, en las actividades

que suponen el uso de redes fijas para el transporte y la distribucin, la desvinculacin de los
procesos y la incompatibilidad de funciones,
constituyen condiciones necesarias para la
existencia de disputablididad de los mercados.
En consecuencia, la desintegracin parcial de
los procesos y/o la reintegracin de los mismos, constituyen serios desafos para los objetivos perseguidos por las polticas de reestructuracin, especialmente en aquellos casos en
que se promueve una apertura total y un mayor
rol de los mecanismos del mercado.

La reintegracin vertical e intersectorial

que se perfila en los mercados energticos75 de
la regin, combinada con la internacionalizacin, puede crear conglomerados econmicos
de una magnitud y un poder tales que dejaran
a los gobiernos con escasas posibilidades de lograr sus objetivos, en caso de que stos entren
en conflicto con los intereses de las empresas,
tal como puede ocurrir con el tema de la redistribucin de aumentos de productividad, efectos ambientales y otros.

Los fenmenos observados llevan a esperar

an una mayor reintegracin luego de completar los procesos de reforma que impulsaron la
particin vertical de las actividades productivas
que integran la cadena elctrica (o de gas natural). Contina el debate, planteado al momento de iniciar los procesos de reforma, entre
quienes sostienen la conveniencia y/o necesidad de mantener la integracin vertical y quienes ponderan las ventajas de la competencia de
corto plazo. Este debate es sin duda relevante
para disear la reorganizacin de los sistemas
elctricos. Sin embargo, es claro que los procesos de reforma que impulsaron la particin vertical, como instrumento de promocin de mecanismos de competencia (mediante la construccin regulatoria de los mbitos de mercado), no
deberan desembocar en una nueva integracin
de los negocios energticos con ventajas para
un conjunto limitado de intereses privados.
Adems de los problemas que plantea la
integracin o la reintegracin vertical (incompatibles con vigencia de marcos regulatorios
74

75

Por ltimo, debe destacarse la estrategia

de internacionalizacin llevada a cabo por las
empresas elctricas chilenas dentro de la regin. Solas o formando consorcios junto a
otros actores regionales o extrarregionales, ese
tipo de estrategias pretende ensanchar su campo de accin ms all de los lmites que supone el crecimiento del mercado nacional. Dichas
estrategias han constituido tambin un vehculo para la transnacionalizacin de las actividades energticas de la regin, en la medida en
que se enajenan las cuotas de capital de las
empresas transregionalizadas.
4.2.4.2 Las estrategias empresariales en el m bito petrolero
En el marco de las reformas al upstream y
downstream, los pases de la regin han redefinido las estrategias de sus empresas pblicas,
orientadas a diferentes objetivos dependiendo
de factores tales como: dotacin de reservas
probadas, capacidad de produccin, tamao de
la empresa, grado de avance tecnolgico, as
como de variables relacionadas con la situacin
econmica del pas.

Un ejemplo de ello es esfuerzo del gobierno chileno para incrementar el nmero de oferentes en la generacin elctrica a
fin de contrarrestar la posicin del holding ENERSIS, que, adems de la integracin vertical, se caracteriza por una fuerte
participacin en el mercado de generacin en el Sistema Integrado Central. En ese sistema, Endesa y Chilgener concentran
ms del 80% de la capacidad instalada y de la energa generada.
Las vinculaciones entre algunos consorcios que ocupan posiciones en los diferentes eslabones y cadenas productivas del
sistema energtico argentino proporcionan un ejemplo de este tipo de situaciones.

49

Por una parte, las empresas que cuentan

con importantes reservas probadas de petrleo
persiguen la intensificacin de la exploracin y
explotacin de las mismas dentro del territorio
nacional y la internacionalizacin de sus operaciones en el downstream. Este es el caso de PEMEX y PDVSA. Desde principios de la dcada de
los ochenta, PDVSA se traz como objetivos:
asegurar mercados para sus excedentes exportables de petrleo y al mismo tiempo generar
mayor valor agregado, exportando refinados
y/o adquiriendo refineras en el extranjero. Actualmente la mayora del petrleo crudo producido por PDVSA es vendido como producto refinado. Para estos propsitos dicha empresa estatal puso en prctica los siguientes tipos de
acciones:
Concret alianzas estratgicas con empresas extranjeras.
Ampli su capacidad de refinacin, tanto a
nivel nacional como en el extranjero.
Ha comenzado a incursionar en varios pases
de Amrica Latina en las reas de refinacin
y comercializacin de petrleo y derivados.
El objetivo de PDVSA, en lo esencial, consiste en desarrollar mercados donde pueda colocar con seguridad su produccin de crudo
y derivados del petrleo.
Ha designado a su filial MARAVEN para llevar a cabo la participacin en los mercados
de la regin. Por ahora el inters est concentrado en Colombia, Ecuador y el Per.
PEMEX de Mxico tiene una capacidad de
refinacin nacional superior a la de PDVSA en
su propio territorio pero se dedica bsicamente
a abastecer el mercado interno. La mayor parte
de las exportaciones de PEMEX son de petrleo
crudo y estn destinadas a Estados Unidos. La
predisposicin a concertar alianzas estratgicas
se manifiesta por ejemplo: en la adquisicin
del 3,5% de REPSOL de Espaa; en la constitu76

77

50

cin de una sociedad de proyectos de conversin y de contratos de suministro de petrleo,

que le abri nuevas perspectivas dentro de la
Unin Europea; y en la constitucin de MEXPETROL, en asociacin con capitales privados, para exportar servicios y bienes en proyectos de
operaciones petroleras. PEMEX concret una
alianza estratgica para ampliar su capacidad
de refinacin, adquiriendo el 50% de la refinera de Deer Park, en Texas, propiedad de la empresa SHELL, con una capacidad de 220 MBD.
Por otra parte, la estrategia seguida por
PETROBRAS, que enfrenta la necesidad de disponer con reservas probadas que le permitan
cubrir el consumo interno de derivados, consiste en otorgar prioridad a la actividad de desarrollo de la produccin de petrleo en el territorio nacional e incursionar en actividades de
exploracin de reservas fuera de Brasil76. Este
ltimo tipo de estrategia es tambin adoptado
por aquellos pases que como Chile no cuentan
con recursos suficientes a nivel nacional77.
Otros pases de la regin que cuentan con
reservas significativas pero que no disponen de
capitales suficientes y/o cuyas empresas estatales no tienen acceso a las tecnologas modernas de exploracin y desarrollo, se plantean la
promocin de la inversin privada, bajo diferentes formas de asociacin con sus empresas
petroleras estatales, que descartan cualquier
posibilidad de internacionalizarse, ya sea en el
upstream o en el downstream.
Entre los pases que optaron por la estrategia de privatizacin como Argentina, Per y
Bolivia, se observan enfoques claramente
diferentes en cuanto al desarrollo de la
industria. En Argentina, son las estrategias
propias de las empresas privadas las que
marcan el rumbo; las principales empresas
estn mostrando una clara tendencia hacia la

PETROBRAS de Brasil a travs de su subsidiaria BRASPETRO, realiza actividades de exploracin y produccin en el extranjero.
BRASPETRO realiza operaciones en Angola, Argentina, Colombia, Ecuador, Estados Unidos y Reino Unido. Adems,
BRASPETRO comercializa productos provenientes de produccin propia en Colombia, Estados Unidos y el Reino Unido.
Asimismo, ha incursionado en la distribucin de los lubricantes LUBRAX a travs de PETROBRAS en Argentina.
Chile importa alrededor US$800 millones anuales de petrleo crudo que se destinan a las refineras de ENAP. La creacin de
SIPETROL, como subsidiaria de ENAP, tiene como objetivo buscar petrleo en el extranjero. Para estos efectos ha concretado
joint ventures, con Bridas e YPF (Argentina), Repsol (Espaa) y BRASPETRO ( Brasil).

internacionalizacin78. En Bolivia, dada la singular modalidad de privatizacin adoptada, la

estrategia consiste en el fortalecimiento de las
unidades de negocio de YPFB con base en el
concurso privado por ampliacin y no por enajenacin de activos. En Per, parece no existir
an una estrategia nacional clara.
Dentro de la tendencia de internacionalizacin previamente sealada, es importante destacar las alianzas estratgicas establecidas entre las
empresas regionales, puesto que las mismas pueden tener un impacto significativo sobre el proceso de integracin energtica y econmica, al menos a nivel subregional. Entre tales alianzas se
destacan las celebradas entre YPF y PETROBRAS79,
PETROBRAS y PDVSA80, YPF y ENAP81.
4.2.5

El rol del Estado en los procesos de reforma

Es claro que los procesos de reforma de los

sistemas energticos de la Regin, enmarcados
dentro de la reestructuracin general de las
economas nacionales, han sido y/o son impulsados desde los rganos polticos del Estado.
Tal como se ha expresado, dichos procesos de
cambio constituyen un intento de adaptacin a
las nuevas condiciones imperantes en plano internacional, partiendo de situaciones de desequilibrios macroeconmicos ms o menos acentuados y de fuertes restricciones impuestas por
el abultado endeudamiento externo.
78

79

80

81
82

Tambin se ha dicho que la profundidad, el

alcance y el ritmo de ejecucin de las reformas
implementadas en los sistemas energticos de
la Regin, han dado lugar a una gran diversidad de situaciones; sin embargo, en trminos
generales, las mismas han sido orientadas por
patrones comunes: rediseo de los marcos regulatorios con el propsito de ampliar la accin
de los mecanismos de mercado (cambio en las
modalidades de coordinacin); modificacin
del papel del Estado, abandonando las funciones empresariales (y por tanto el control directo sobre la asignacin de los recursos en el sector) centrando su atencin sobre las cuestiones
regulatorias y, eventualmente, reservndose la
posibilidad de ejecutar acciones subsidiarias;
desincorporacin de los activos de las empresas
pblicas del sector y descentralizacin de las decisiones, controladas ahora por actores privados,
predominantemente de origen multinacional.
Respondiendo a esas orientaciones preponderantes, los cambios efectuados no siempre han tomado en cuenta las caractersticas
especficas de cada sistema socioeconmico
y/o energtico82, o a los propsitos y aspiraciones de sociedad.
Algunos conflictos que han surgido o se presentan en el transcurso del proceso de transformacin, se vinculan esencialmente a la dicotoma entre el crecimiento del producto social y su
distribucin. Se ha planteado el cambio en los

En Argentina, las empresas privadas, entre ellas YPF, Prez Companc y Pluspetrol, impulsan su accin en el upstream
nacional pero estn incursionando agresivamente en el exterior (Per, Venezuela y Bolivia). YPF esta internacionalizando
sus operaciones tanto en el upstream como en el downstream (refinacin y comercializacin de combustibles). Las
estrategias obedecen a diferentes objetivos. En 1995, YPF adquiri en US$750 millones la compaa petrolera Maxus que
opera en Estados Unidos, lo que la ha transformado en una compaa de petrleo y gas de nivel internacional. Esta compra
le permite operar no slo en Estados Unidos sino tambin en Indonesia, Bolivia, Ecuador y Venezuela, adems de adquirir
ventajas tecnolgicas para operaciones offshore. En mayo de 1995, el consorcio Refinadores del Per formado por YPF, junto
con Repsol, Mobil y tres compaas peruanas) adquiri el 60% de las acciones de la Refinera La Pampilla en el marco de
la privatizacin de PETROPERU.
Se trata de una alianza estratgica para realizar operaciones conjuntas tanto en exploracin y explotacin como en
refinacin y comercializacin aprovechando las ventajas tecnolgicas de cada cual. Las actividades conjuntas en exploracin
de PETROBRAS e YPF tienen lugar en el Golfo de Mxico como se anot antes y, tambin, en yacimientos costa fuera en el
sur de Argentina.
En noviembre de 1995, PETROBRAS y PDVSA firmaron una carta de intencin para formar la asociacin PETROAMERICA. Los
proyectos que podra ejecutar la compaa incluyen la construccin de una refinera de 100 MBD en Brasil para procesar
petrleo de Venezuela. Sin embargo, se tiene pensado ingresar en todas las fases del upstream y downstream.
Esta alianza estratgica tiene por objetivo la venta de petrleo crudo de YPF a ENAP.
Tamao de los sistemas, dotacin de recursos naturales, nivel de desarrollo y estructura de las industrias energticas, grado
de cobertura de los requerimientos energticos esenciales, importancia de la presencia de las economas de escala,
secuencia y alcance.

51

derechos de propiedad y la importante participacin de los actores privados en la toma de decisiones de asignacin de los recursos como un instrumento necesario para lograr la aceleracin del
proceso de acumulacin econmica. Pero, esa redistribucin de propiedad y del poder econmico
ha dado lugar a conflictos. La suma de las aspiraciones de los diferentes grupos sociales excede
generalmente las posibilidades de su satisfaccin
dentro del corto o mediano plazo. Existen dudas
de que, an dentro de un horizonte ms amplio,
la dinmica econmica sea suficiente y los mecanismos de redistribucin funcionen de modo que
permitan dar respuesta a las aspiraciones sociales y, muy especialmente, a las de aquellos grupos que han sido ms afectados por los cambios.

La orientacin y los aspectos fundamentales de las reformas se basan casi siempre en el

cambio del marco legal, cuya adopcin definitiva no hubiese sido posible sin contar con las
mayoras legislativas, lo que en general significa contar con el apoyo de una parte de los partidos polticos de oposicin, salvo que el gobierno contara con mayoras propias.
La promocin de una apertura completa
con desincorporacin de activos, enfrent una
oposicin de intensidad diversa por parte de
los distintos grupos afectados. La fuerza con
que se manifest esa oposicin dependi, entre
otros, de los siguientes factores:

Estos conflictos no son especficos del sector energtico; sin embargo, pueden alcanzar
una magnitud considerable en ese mbito debido al profundo cambio que suponen las reformas, en lo que se refiere a los derechos de propiedad, a la participacin en decisiones, al nivel y a la funcin de precios, y a la racionalidad que orienta a los nuevos actores que controlan la asignacin de los recursos en el seno
de las industrias energticas, consideradas por
muchos como servicios pblicos o como sectores de carcter estratgico.

En ocasiones, estos reclamos han escondido

intereses de ciertos grupos con la finalidad de
mantener privilegios econmicos o de seguir utilizando el control sobre las empresas del sector
como base de poder poltico. De cualquier modo
resulta esencial a la formulacin de las polticas
energticas, orientadas hacia el desarrollo sustentable, reconocer la naturaleza de este tipo de
conflictos que pueden llegar a afectar su viabilidad.
4.2.6

Distintas visiones de los procesos de

reforma como potenciales fuentes de
conflicto

En los procesos de reforma del sector energtico confluyen una diversidad de visiones y
de intereses, expectativas o aspiraciones de diferentes grupos sociales, que aaden una carga
conflictiva a esos procesos.

52

Grado de profundidad de los desequilibrios

macroeconmicos que deba soportar la sociedad.
Situacin general de las empresas pblicas
y la calidad de los servicios que prestaban,
juzgada como aceptable en algunos casos e
insoportable en otros.
La percepcin acerca del alcance de cambios.
Grado de libertad con que los afectados pudieron manifestar su oposicin y los recursos y medios que tuvieron a su disposicin
para hacerlo.
Grado de participacin en los debates tendientes a definir el perfil del proceso de reforma.

Entre los intereses o grupos sociales afectados por los procesos de transformacin de los
sistemas energticos pueden destacarse en trminos generales los siguientes:
a.

El establishment poltico

En un contexto de una cultura poltica paternalista y a la luz de un acelerado deterioro

del aparato del Estado en los aos ochenta, los
actores polticos tenan a su alcance la accin
de las empresas estatales como instrumento
para adquirir y asegurar poder. Estas, an antes
de las reformas, constituyeron una base poltica a menudo considerada como logro accesorio
a un triunfo electoral. Esta base ofreca a los
partidos no solo recursos econmicos y posibilidades de perfilarse como benefactores de la

sociedad, sino tambin una manera de obtener

prebendas y privilegios.
En la medida en que las instituciones ejecutivas y legislativas perdieron acceso directo a
las empresas, luego de la descentralizacin jurdica y/o de gestin y, sobre todo, despus de
la desincorporacin de activos, los actores polticos se vieron privados de esas fuentes de recursos y de poder.
De cualquier manera, los procesos descritos han ayudado a lograr una cierta transparencia en la medida en que los mismos signifiquen
la aplicacin rigurosa de los mecanismos de licitaciones internacionales y se haya podido lograr que la consultora privada internacional,
normalmente involucrada, haya actuado bajo la
supervisin y fiscalizacin conjunta del poder
ejecutivo y del parlamento, a la que se sumara
la atencin de diversas instancias internacionales.
b. Los empleados de las empresas
En funcin de una evaluacin basada en
criterios de eficiencia productiva y atendiendo
estrictamente a la misin microeconmica especfica, puede afirmarse que las empresas estatales se encontraban en la etapa pre-reforma
con una dotacin excesiva de personal. Una
explicacin para dicha situacin se vincula con
el hecho de que en la transformacin de postguerra se les asign a las empresas pblicas la
misin mucho ms amplia de ser un instrumento para el desarrollo socioeconmico regional.
Otra posible explicacin, ligada con la experiencia ms reciente del manejo de las empresas pblicas, puede relacionarse con la cultura
paternalista previamente mencionada.
Siendo uno de los objetivos de la transformacin lograr una mayor eficiencia productiva,
los trabajadores de las empresas pblicas se
vieron afectados por reduccin de puestos de
trabajo, por un cambio en las condiciones laborales o en otros tipos de conquistas alcanzadas.
Por esto, se opusieron a las reformas en la mayora de los casos, an cuando se les ofreciera
una significativa compensacin por el retiro
voluntario.

En funcin de sus opciones de expresin y

del peso que podan dar a sus aspiraciones, los
trabajadores se manifestaron de diferente manera y trataron de influenciar en las decisiones.
El elemento de mayor transcendencia para dar
solucin a estas aspiraciones fue su participacin como accionistas en las empresas desincorporadas y reconstituidas.
c. Los consumidores
En la mayora de los pases de ALC los precios de los energticos estaban por debajo de
los costos econmicos de largo plazo. La situacin era an ms grave cuando los precios no
cubran siquiera costos erogables y el Estado no
poda subsanar la falta de ingresos mediante la
utilizacin de los fondos del Tesoro para cubrir
los dficits resultantes. Era evidente que para
lograr una orientacin comercial y condiciones
de sustentabilidad financiera, las empresas necesitaban de una poltica de precios ms vinculada con sus costos. El ajuste de tales costos y
su adecuacin a condiciones de eficiencia productiva supona necesariamente que la mejora
de la ecuacin financiera de las empresas, se
tradujera en alza de precios para muchos grupos de consumidores.
En algunos pases, el temor de tener que
enfrentar mayores precios de los energticos
dio lugar a una escalada de oposicin en contra de los procesos de modernizacin. Esta
oposicin, potenciada con la de los trabajadores de las empresas pblicas, alcanz una fuerte representacin poltica que tendi a obstaculizar los procesos de desincorporacin. En
consecuencia, la bsqueda de una menor resistencia de los sindicatos y de los trabajadores
constituy un elemento clave para neutralizar
al mismo tiempo la oposicin de consumidores
y de los propios cuadros polticos.
En el plano tcnico, las estructuras tarifarias fueron revisadas de tal forma que los subsidios, antes generalizados, fueron eliminados
o concentrados en los grupos ms necesitados.
Esto perjudic principalmente los estratos medios y medios bajos que tuvieron que asumir la
mayor parte de alzas de precios ya que, en algunos casos, tales ajustes implicaron simult-

53

neamente pasar de tarifas medias o estructuras

tarifarias crecientes por bloques de consumo, a
otras de tipo decreciente.
En el transcurso de las reformas del sector
energtico, esos grupos sociales han sufrido
una reduccin de sus opciones econmicas, especialmente cuando tuvieron que asumir efectos semejantes derivados de reformas en los
sectores: telecomunicaciones, agua, salud, educacin y del sistema de pensiones. La esperanza de recibir con el tiempo un mejor trato y una
calidad incrementada en el servicio, as como
una eventual reduccin de precios por un sector energtico ms eficiente, representaba un
contrapeso insuficiente.
Un fenmeno relativamente reciente en
ALC es la aparicin de las asociaciones de consumidores y de organizaciones de defensa del
consumidor. Ambos tipos de organizaciones
pueden ayudar a alcanzar un mayor equilibrio
de intereses dentro del sector energtico en
general y, en particular, entre abastecedores y
consumidores de energa.
Los grandes usuarios de energa empezaron
efectivamente a organizarse para defender sus
intereses frente a los grandes abastecedores, las
instituciones del Estado, los entes reguladores
independientes o con relacin a las definiciones
de poltica. Por el contrario, en el caso de los
pequeos usuarios cautivos, el mayor equilibrio
se encuentra an lejos de alcanzar. Con la presencia escasa de organizaciones de defensa del
consumidor, las audiencias pblicas convocadas
por los entes reguladores para dirimir conflictos
entre ese tipo de clientes y las empresas abastecedoras, estn marcadas por un desequilibrio
en los recursos econmicos y tcnicos disponibles para argumentar en favor de unos y otros.
Esto puede volverse grave en el marco de democracias todava incipientes y un poder judicial
dependiente del poder ejecutivo que impuls las
reformas.
d. Ciertos estratos de la poblacin
Finalmente, la desincorporacin de activos
del Estado es un intercambio de activos contra

54

valores expresado en forma distinta, que supone un efecto redistributivo. En la medida en

que los dos valores contrapuestos no guardan
correspondencia, ese efecto redistributivo habr de favorecer al limitado grupo de compradores o adjudicatarios en detrimento del Estado, que se supone representa a la sociedad en
su conjunto. Es claro que otro tipo de efectos
redistributivos se da como resultado del destino de los ingresos percibidos por la desincorporacin de los mencionados activos.
El riesgo de incurrir en un efecto redistributivo significativamente adverso a los intereses de la sociedad puede ser evitado mediante
el uso de ciertas formas de desincorporacin,
especialmente aquella conocida como capitalizacin. Dentro de ese esquema, la poblacin
mantiene una participacin importante en la
propiedad de los activos de la empresa desincorporada, en la que el nuevo actor entra como
socio estratgico, aportando capital y tecnolo ga y recibiendo derechos especficos en la conduccin de la gestin.
El mecanismo de integrar, con los ingresos
por las ventas de activos del Estado, un fondo
de carcter social general destinado a financiar
el abastecimiento energtico para los grupos
sociales de menores recursos, puede ayudar no
solo a contrarrestar los efectos redistributivos
de carcter regresivo de la desincorporacin,
sino tambin a reparar el sesgo propio de la
modalidad de coordinacin por el mercado de
desatender los mercados no rentables.
Escapa al alcance de este trabajo la discusin amplia y detallada de las ventajas y desventajas de las soluciones examinadas. En algunos casos se han encontrado caminos para
atender aspiraciones, justas muchas de ellas,
pero el resultado no siempre ha sido satisfactorio. En el balance total puede aparecer un saldo redistributivo negativo para los estratos medios y medio bajos de la sociedad, que quizs
gozaban antes de condiciones ms favorables
en algunos pases. Es ste uno de los efectos
indeseables de las transformaciones, sobre los
que se debe continuar en la bsqueda de soluciones.

Por otra parte, ms all de los conflictos

que se han originado como consecuencia de la
ejecucin de las reformas, es claro que desde la
perspectiva macroeconmica, ha prevalecido o
prevalece un enfoque privatizador que alcanza
al sector energtico y a otros sectores de infraestructura. Al respecto, no se puede soslayar el riesgo de que un enfoque de ese tipo deje de lado necesidades ms complejas y opciones ms amplias de poltica sectorial, as como
las dimensiones de orden social y ambiental83.

83

Es preciso, por tanto, que las polticas de

transformacin encuentren soluciones equilibradas, considerando todos los objetivos relevantes y tomando en cuenta las condiciones del
sector, as como las diferentes opciones dentro
de las situaciones especficas de cada pas. La
identificacin de los problemas tpicos, dficits, falta de definiciones, vulnerabilidades o
peligros que se abrieron con los procesos de
transformacin, constituye una base ineludible
para la formulacin de la poltica energtica
orientada hacia el desarrollo sustentable.

Sobra decir que el espritu crtico que se desprende de estas lneas, no representa en modo alguno un rechazo a los procesos
de reforma o una estril vuelta atrs. Por el contrario, reconociendo la necesidad de tales procesos, se pretende identificar
las tareas pendientes para una ms eficaz intervencin del Estado en los sistemas energticos a travs de sus instrumentos
de poltica.

55

56

V. El Plano Internacional: Las Reformas y los Procesos de Integracin

5.1

El nuevo ambiente internacional

Los procesos tcnico-econmicos de

relocalizacin industrial producidos a inicios de
la dcada de los setenta, como consecuencia de
la crisis econmica iniciada despus de la
segunda guerra mundial, fueron configurando
una nueva divisin internacional del trabajo,
asociada a la progresiva maduracin del nuevo
paradigma tecnolgico. Esos procesos implicaron fuertes cambios en la orientacin de los
flujos internacionales de comercio, en el marco
de una creciente globalizacin de los mercados
de bienes y de capital financiero.
El panorama econmico internacional hacia
fines de los aos ochenta y principios de la
dcada de los noventa, se caracteriz por: un
menor dinamismo de las economas de los pases
industrializados; un reordenamiento en los
principales mercados (con preponderancia del
rea asitica en la dinmica mundial)84; la
acentuacin de la globalizacin (aumento del
volumen de comercio respecto de la produccin
mundial), el cambio tecnolgico; una fuerte
expansin en los flujos y la movilidad internacional de capital85.
Para los pases de Amrica Latina, la
reversin de los flujos financieros originada en el
abultado servicio de la deuda junto a los
mencionados cambios en el contexto internacional, implic la necesidad de redefinir su insercin
en los mercados mundiales, y en particular
intensificar el dinamismo de las exportaciones
tendientes a atenuar los desequilibrios externos.
Los ajustes estructurales, condicionados en gran
medida por la renegociacin de la deuda externa,
implicaron en trminos generales una mayor
apertura de las economas y el abandono
definitivo de la estrategia basada en la
sustitucin de importaciones.
84

85

86

En funcin de ello puede afirmarse que los

procesos de integracin reciente en ALC no son
el resultado de una voluntad predeterminada por
los gobiernos de un conjunto de pases, tal como
ocurri en el caso de la Unin Europea; tampoco
el resultado de un modelo de transferencias
tecnolgicas en cadena, como en el caso
asitico, sino, la consecuencia de un conjunto
de relaciones prcticas donde la sociedad civil y
los gobiernos interactan generando una
dinmica de integracin, cuya forma e
intensidad depende de la manera y profundidad
del proceso de reestructuracin interna de los
pases que lleva a una multiplicacin de los
factores (y actores) intervinientes.86
Uno de los principales factores desencadenantes de las reformas y de la integracin
en la regin, ha sido la influencia del nuevo
orden internacional caracterizado por tres
componentes principales:

La globalizacin que implica una tendencia

hacia un mercado internacional integrado,
donde los pases y empresas son favorecidos
por la inversin extranjera directa, la
transferencia de tecnologa y el aumento
del comercio internacional.
La transnacionalizacin impulsada por las
empresas ms influyentes en el nuevo orden
industrial internacional que, bajo modalidades de asociacin empresarial, permite a las
empresas financiar nuevos sistemas integrados de produccin, distribucin y comercializacin con el fin de ampliar sus porciones
de mercado y mantenerse en la frontera tecnolgica. Las ventajas originadas en los
avances tecnolgicos resultan ms decisivas
para la competitividad internacional, que la
ubicacin geogrfica o la dotacin de recursos naturales, advirtindose que las expor-

Este mayor dinamismo del rea del sudeste asitico es concordante con una horizontalizacin de la divisin de trabajo
dentro del rea que potencia la exportacin de manufacturas de los pases de ms reciente industrializacin, especialmente
a partir de la incorporacin de China al intercambio comercial de manufacturas en la regin.
CEPAL, Amrica Latina y el Caribe: Polticas para mejorar la insercin en la economa mundial, Santiago de Chile, marzo
de 1994.
Ver A. Guerra-Borges, Regionalizacin y bloques econmicos: Tendencias mu nd iales desde una perspectiva
latinoamericana, INTAL, No. 200, Buenos Aires, mayo de 1994.

57

taciones intensivas en tecnologa, han sido

las ms dinmicas87.
Un replanteo del modelo y de las estrategias de desarrollo en la regin inducido, en
gran medida, por los factores anteriormente mencionados y como consecuencia de la
reorientacin del financiamiento por parte
de los organismos tradicionales de crdito
y las condiciones impuestas para la renegociacin de la deuda externa.

Ante esa situacin, los pases de la regin

replantean su modelo y su estrategia de desarrollo nacional e implementan reformas que implican cambios ms o menos profundos en la estructura y funciones del Estado. Se agota, en
menor o mayor medida, el tradicional concepto
de los procesos de desarrollo hacia adentro impulsados, entre otros instrumentos, mediante inversiones en grandes obras de infraestructura,
como consecuencia de la baja generacin de
ahorro interno y escasez de financiamiento externo.
La transicin hacia el establecimiento de
un nuevo patrn de desarrollo plantea serias dificultades debido a la baja eficiencia productiva interna y la reducida capacidad de negociacin comercial de los pases de la Regin, dentro del nuevo contexto de competitividad internacional. Asimismo, el cambio del modelo de
desarrollo econmico va acompaado por situaciones de crisis en los planos poltico y social.

al capital privado, tanto hacia adentro como

entre pases vecinos.
b) La retirada del Estado de las actividades
industriales y comerciales a favor de la mayor
participacin privada. Esta situacin crea nuevas responsabilidades para los gobiernos que deben adoptar modalidades diferentes de regulacin, ya sea para construir esquemas competitivos en aquellas actividades donde los mismos no
surjan espontneamente, o para el control de los
monopolios, que por su naturaleza, no pueden
funcionar como sistemas autorregulados88.
c) El crecimiento de la participacin privada que presiona sobre los gobiernos una profundizacin de la reforma que les permita percibir
mayores y nuevas oportunidades de negocios.
Con tales cambios, los gobiernos de los
pases de la Regin pretenden, adems de una
forma de insercin cautelosa en el proceso de
globalizacin, iniciar un camino hacia la modernizacin de la estructura industrial interna.
En tal proceso se advierte una complementacin de las inversiones nacionales y extranjeras, de las economas derivadas de la ampliacin de mercados y una mayor competitividad
que busca reducir la brecha que se observa respecto de los dems actores en los mercados internacionales y, cuando sea posible, tomar posicin dentro de los mismos.

5.2
En este contexto pierde tambin importancia el argumento de la seguridad nacional.
Esas evidencias determinan que en muchos
pases se tomen medidas radicales de reforma
y los cambios que se observan en los pases de
la Regin son tanto ms intensos cuanto ms
profunda es la crisis que les toca enfrentar.
Tal como se expres, las reformas que se
han impulsado implican, en trminos generales:
a) Una desregulacin ms o menos profunda del funcionamiento de los mercados, eliminando barreras y promoviendo una apertura
87
88

58

El nuevo dinamismo de los procesos de integracin econmica subregional

Las nuevas iniciativas de integracin se

concretaron tanto por medio de acuerdos bilaterales, como a travs de la revitalizacin y renovacin de tratados de integracin subregional ya existentes (Mercado Comn Centroamericano, Pacto Andino y Comunidad del Caribe),
o la creacin de nuevos bloques subregionales
(Mercosur). Tambin se establecieron compromisos de liberalizacin del comercio entre algunos pases y los mencionados grupos subregionales.

Ver Michael Mortimore, La inversin extranjera directa, el cambio tcnico y la competitividad internacional de los pases
en desarrollo, en Desarrollo endgeno: Comercio, cambio tcnico e inversin extranjera directa, CRESET, Colombia, 1995.
Ver CEPAL, Transformacin productiva con equidad, Santiago de Chile, 1990.

La suscripcin de acuerdos bilaterales se

aceler notablemente hacia fines de los aos
ochenta y en el transcurso de la dcada de los
noventa. En trminos generales, esos acuerdos
constituyen formas de integracin ms superficial que la que se establece al interior de los
bloques subregionales. Sin embargo, los acuerdos ms recientes de ese tipo tienden a ampliar
el universo de productos sujetos a desgravamen, buscando mayor concentracin en las excepciones, e incluyendo algunos compromisos
sectoriales (particularmente los referidos a los
automotores y al transporte areo).
No cabe duda que la mayor estabilidad
macroeconmica de la regin a comienzos de
los noventa y las polticas de apertura unilateral practicada en buena parte por los pases,
constituyen los factores que han facilitado la
profundizacin y proliferacin de los acuerdos
de liberalizacin comercial, tanto de carcter
bilateral como subregional.
Los acuerdos subregionales presentan un
mayor alcance, tanto en lo que se refiere a los
compromisos de liberalizacin comercial, como
a la intencin de constituir progresivamente
una unin aduanera (arancel externo y polticas comerciales comunes) con miras a constituir un mercado comn (libre movilidad de personas y recursos productivos).
Sin embargo, dentro de algunos bloques
subregionales (Amrica Central, Pacto Andino)
se han producido algunas fragmentaciones debido a la existencia de acuerdos entre subgrupos de pases que plantean procesos ms profundos de liberalizacin.
En lo que se refiere a la liberalizacin del
comercio intrarregional, el Tratado de Asuncin
(Mercosur) es el que contiene compromisos ms
ambiciosos ya que dispone la eliminacin total
de barreras arancelarias y no arancelarias para
fines de 1994, con algunas excepciones referidas a bienes considerados sensibles para las
economas de Paraguay y Uruguay.

89

Por otra parte, en el seno del Mercosur se

plante adems la rpida adopcin del Arancel
Externo Comn (AEC) a fin de constituir una
Unin Aduanera, como etapa previa y transitoria hacia la conformacin de un Mercado Comn. La adopcin del AEC comenz a funcionar a partir de enero de 1995 con niveles que
oscilan entre 0 y 20% para el nivel mnimo y
entre 4 y 20% para el nivel mximo, situndose el promedio en 11,3%. No obstante, cada
uno de los pases mantiene una importante lista de excepciones. Por otra parte, los problemas de carcter macroeconmico que experimentan Brasil y Argentina desde mediados de
1998 ponen en duda el cumplimiento de los
compromisos establecidos.
En los otros acuerdos de integracin subregional tambin se plantea la adopcin de
un AEC; sin embargo, los diferentes ritmos de
apertura unilateral y las dificultades de compatibilizacin de las polticas comerciales y macroeconmicas hacen que existan retrasos en
el logro de ese objetivo.
En el caso de la Comunidad Andina (ex Pacto Andino), se aprob, en marzo de 1993, la Decisin 335 de la Comisin, que prev un AEC con
cuatro niveles arancelarios89 segn el tipo de bienes, an cuando plantea tambin excepciones.
En el MCCA se ha producido una renovacin del proceso de integracin sobre la base
de la Declaracin de Antigua (julio de 1990)
donde se plantea una mayor apertura externa y
la modernizacin productiva. A pesar de ello,
subsisten diferencias en cuanto a la adopcin
de determinados compromisos de integracin y
sobre las relaciones con terceros pases. Por
ello, en los hechos se plantearon diferentes velocidades en el proceso de integracin al interior de la subregin. As, por ejemplo, la constitucin del Grupo CA-4 (Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua) que establece mecanismos para avanzar en el perfeccionamiento de una zona de libre comercio y adoptar medidas tendientes al establecimiento de una
unin aduanera lo ms pronto posible.

De entre 5 y 20%.

59

Dentro de CARICOM se han logrado algunos avances tanto en lo que se refiere a la liberacin del comercio intrarregional como en
lo que respecta a la adopcin del AEC; sin embargo, subsisten an en ambos planos serias
dificultades de implementacin.
Dentro de las relaciones conjuntas o parciales de los grupos subregionales y terceros pases,
se destacan: las que se han establecido entre
pases del Pacto Andino (Colombia y Venezuela)
con Mxico (denominado Grupo de los Tres);
entre los pases centroamericanos con Mxico
por una parte y con Venezuela y Colombia por
otra; y, del CARICOM con Venezuela. Este tipo de
acuerdos plantea ya sea el establecimiento de
una zona de libre comercio (Grupo de los Tres),
el fortalecimiento del comercio recproco y su diversificacin (Amrica Central-Mxico), la complementacin econmica y comercial como paso
previo al establecimiento de una zona de libre
comercio (Amrica Central con Venezuela y Colombia) o la bsqueda de un tratamiento preferencial unilateral (Venezuela con respecto a los
pases de la Comunidad del Caribe).
Si bien esta renovada voluntad poltica de
los procesos de integracin ha sido impulsada
con la intencin de atenuar los sesgos de la
globalizacin, las polticas de apertura comercial unilateral han contribuido de modo decisivo a la viabilidad de los acuerdos.
Es precisamente la confluencia entre la mayor interdependencia, impulsada por los mecanismos de mercado que incorporan las ventajas de la
proximidad geogrfica, en un contexto de mayor
apertura, y la que se deriva de los acuerdos de liberalizacin del comercio mediante preferencias
abordadas a nivel bilateral o subregional, lo que
ha llevado a la CEPAL a designar a los nuevos procesos de integracin como regionalismo abierto90. Sin embargo, los diferentes ritmos en la
aplicacin de esas polticas de apertura contina
90
91
92

60

planteando obstculos a una integracin comercial ms plena. Adicionalmente, la falta de perfeccionamiento de la adopcin del AEC hace que
adquieran especial relevancia las normas sobre el
origen de las mercancas importadas en cada subregin. Tales disposiciones pueden constituir
formas encubiertas de proteccionismo y/o de discriminacin al comercio regional.
Al mismo tiempo, la proliferacin de acuerdos bilaterales sobrepuestos con los bloques subregionales o la fragmentacin de estos ltimos
en acuerdos parciales, constituyen un enfoque
ms flexible que el previsto en los viejos acuerdos pero simultneamente conforman un proceso mucho ms desordenado y difcil de administrar.
Las reformas econmicas y polticas reactivan las aspiraciones de los anteriores organismos subregionales, introducen una nueva
dinmica comercial e inducen a una aglutinacin ms fuerte entre bloques. En particular el
Mercosur toma mayor vigencia mediante acuerdos con sus pases vecinos: Chile y Bolivia.
Al interior del continente americano, despus del NAFTA y luego de la Cumbre de las
Amricas (en diciembre de 1994), se avanza en
la aspiracin de Estados Unidos por alcanzar
un Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas
(ALCA) hacia el ao 2005. En ese contexto y
previendo la necesidad estratgica de equilibrar el proceso de negociacin dentro del ALCA, los pases de la Comunidad Andina comenzaron en abril de 1998 la negociacin de un
acuerdo marco con el Mercosur 91.
El desarrollo de bloques en la regin ha
despertado tambin un particular inters de la
Unin Europea por realizar acuerdos de libre
comercio. Se han realizado acuerdos con el
MERCOSUR tendientes a formalizar un Area de
Libre Comercio hacia el ao 200892; tambin se

CEPAL, El Regionalismo Abierto en Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, 1994.

Ya en junio de 1996 Bolivia y el Mercosur haban firmado los lineamientos bsicos para un Acuerdo de Libre Comercio.
En diciembre de 1994 se realiz una Declaracin Conjunta entre el Consejo de la Unin Europea y los pases del Mercosur
mediante la que se sealaba el inters por establecer una asociacin poltica y econmica interregional. La negociaciones
culminaron en diciembre de 1995 con la firma de un Acuerdo Marco Interregional de Cooperacin que establece mecanismos
conjuntos de cooperacin en materia aduanera para el comercio interregional con la intencin de liberarlo plenamente en el
ao 2008.

ha realizado un Acuerdo Interino con Mxico 93

y con la Comunidad Andina (CAN). Por su parte, algunos de los pases con costa sobre el Pacfico estn participando activamente en APEC,
abriendo sus economas hacia el sudeste asitico.
Por otra parte, tal como se ha expresado,
el renovado dinamismo del proceso de integracin en el rea se relaciona con el riesgo de
que la conformacin de bloques en los espacios
econmicos extrarregionales conduzca a una
fragmentacin del comercio mundial con las
consecuentes repercusiones adversas para los
pases de la regin. En un escenario de liberalizacin ms plena del comercio mundial, la integracin podra proveer mecanismos de complementacin sectorial e intrasectorial que
permitan mejorar la competitividad de las exportaciones regionales.
Sin embargo, en lo que se refiere a los
acuerdos sectoriales, y especialmente en
cuanto a la integracin intrasectorial, los
avances logrados son todava escasos y muy
preliminares. La mayor parte de las acciones
dirigidas a una mayor complementacin intrasectorial tiene su origen en el cambio de las
estrategias de las empresas multinacionales
que, frente a las polticas de apertura practicadas por los pases de la regin, han reorganizado espacialmente su produccin de acuerdo
con las ventajas relativas que ofrece cada pas
para los diferentes procesos de las cadenas
productivas en las que actan.
La eliminacin de las restricciones que
afectaban a las inversiones extranjeras, realizada de manera simultnea con la aplicacin
de las polticas unilaterales de apertura comercial, pretende promover la entrada de capitales
productivos que potencien el crecimiento y favorezcan la incorporacin de nuevas tecnologas. No obstante, la competencia entre los
pases de la Regin para ser receptores de ese
tipo de inversiones tiende a dificultar el esta93
94

blecimiento de polticas comunes y disminuye

las capacidades de negociacin frente a los
inversionistas extrarregionales.
Los procesos de privatizacin de las empresas estatales, especialmente en el rea de
los servicios pblicos, y la desregulacin de los
mercados correspondientes, han permitido la
participacin de las empresas (privadas o pblicas) de algunos pases de la regin en los
consorcios adjudicatarios de las empresas privatizadas en otros pases del rea, de manera
conjunta con grupos privados locales y/o con
empresas o grupos extrarregionales (de origen
principalmente estadounidense y europeo).
Hasta el momento el ejemplo ms notable lo
constituye la participacin de empresas chilenas en la privatizacin de los sistemas elctricos en otros pases.
Es probable que la profundizacin de los
procesos de reforma en algunos pases favorezcan el crecimiento de ciertos grupos econmicos de la regin que proyecten su accionar de
manera ampliada. Pero an en estos casos, es
probable que se trate de modalidades indirectas de transnacionalizacin, debido al dominio
que ejerce el capital de origen transregional
sobre tales actores.
La fuerte afluencia de capitales de corto
plazo a los pases de la regin94 facilit la estabilizacin macroeconmica y el crecimiento
en particular del consumo y de las importaciones. Esa afluencia de capitales financieros ha
sido uno de los factores ms importantes en el
crecimiento del comercio interregional, junto
con las medidas de apertura comercial aplicadas de manera unilateral.
Dada la inestabilidad que se observa en el
mercado financiero internacional y la volatilidad que caracteriza a los cuantiosos flujos financieros de corto plazo, esa apertura irrestricta en el plano financiero presenta grandes
riesgos para el xito de los renovados procesos

Establece los mecanismos y mbitos en los que se llevar a cabo la negociacin para la liberacin de los intercambios
comerciales, movimientos de capital, contratacin pblica, competencia y propiedad intelectual.
La entrada neta de capitales en el perodo 1990-1998 fue de alrededor de US$460 mil millones, es decir, poco menos de
US$50 mil millones al ao en trminos promedio. Sin embargo, la transferencia neta de recursos financieros hacia la regin
durante ese perodo fue de alrededor de US$170 mil millones.

61

de integracin. Las repercusiones de la crisis

mexicana (desatada hacia fines de 1994) sobre
los pases de la regin, seguida por episodios
semejantes en los pases del sudeste asitico,
Rusia y Brasil, constituyen una prueba de ello.
Es claro que, una reversin de flujos financieros de la magnitud indicada puede afectar de
manera profunda a la precaria estabilidad macroeconmica alcanzada a expensas de sacrificios significativos en el plano social95.
En suma, las nuevas iniciativas de integracin han alcanzado avances significativos,
dentro de esquemas ms flexibles, facilitados
por las polticas de apertura unilateral practicadas por los pases de la regin y por la mayor estabilidad macroeconmica y poltica. Sin
embargo, los logros ms importantes parecen
haberse concentrado en la liberalizacin comercial, teniendo por el momento alcances
muy parciales en lo que se refiere a los aspectos ligados a la cooperacin y complementacin productiva. Al mismo tiempo, dichos
avances estn seriamente amenazados por la
precariedad macroeconmica producto de turbulencias en el mercado financiero internacional.

todo los beneficios comerciales tangibles en un

marco de polticas flexibles.
Los procesos de integracin energtica en
el pasado se caracterizaron por numerosos
acuerdos, bilaterales o multilaterales, de comercio o de inversiones concertados entre los
Estados. Tal es el caso de las grandes obras hidroelctricas compartidas entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay (Salto Grande, Itaip,
Yacyret) o los ductos (petrleo y gas) entre
Argentina y Bolivia, o las interconexiones elctricas entre Colombia y Venezuela o entre la
mayora de los pases de Centroamrica, as como los compromisos de abastecimiento de hidrocarburos hacia estos ltimos por parte de
Venezuela y Mxico, en el marco del Acuerdo
de San Jos.

Las nuevas modalidades de integracin energtica

Esos procesos de integracin energtica

en ALC tuvieron como antecedentes los antiguos acuerdos de integracin multilaterales96 y
subregionales97, en cuyo marco se incentivaron
intercambios comerciales en los que la actividad privada tuvo un rol prcticamente pasivo.
Debe recordarse que en esa poca predominaba la modalidad de coordinacin CC y que, en
consecuencia, las decisiones en el sector energtico eran tomadas exclusivamente por los
gobiernos.

Lo que caracteriza a los actuales procesos de integracin es el abandono de las posiciones anteriores que planteaban objetivos
ambiciosos en la bsqueda de una armonizacin de las polticas econmicas pero, en concreto, operaban a travs de mltiples acuerdos
bilaterales especficos. Los nuevos procesos
son ms pragmticos y buscan consolidar ante

Tal como se ha expresado en la seccin

anterior, en el transcurso de los aos ochenta
se renovaron las modalidades de los procesos
de integracin98; sin embargo, es recin a partir de la dcada de los noventa que las formas
de integracin comenzaron a diferenciarse con
respecto al patrn anterior y a cobrar real importancia los acuerdos subregionales. La inte-

5.3

95
96
97

98

62

Para una discusin de las polticas tendientes a disminuir los riesgos derivados de la entrada masiva de capitales de corto
plazo, vase CEPAL, Amrica Latina y el Caribe: Polticas para mejorar la insercin en la economa mundial, 1994.
Como la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), creada en 1960 a partir del Tratado de Montevideo.
Mercado Comn Centroamericano (MCCA), creado a partir de la Carta de Managua en 1960; la Comunidad del Caribe
(CARICOM) creada mediante el Tratado de Chaguaramas en 1973; el Grupo Andino (GRAN), creado mediante el Acuerdo de
Cartagena en 1969 con el fin de facilitar el proceso de integracin en el Tratado de Montevideo que crea la ALAC.
Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), acuerdo suscrito en Montevideo por Argentina, Brasil, Colombia, Chile,
Ecuador, Mxico, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela. ALADI responde a un esquema ms flexible y equilibrado de los
compromisos adoptados por los pases de la regin que se consolidan luego con la generalizacin de los procesos
democrticos en ALC y que tiene como propsito alcanzar un Mercado Comn Latinoamericano a travs de un proceso
progresivo de articulacin y convergencia de las iniciativas de integracin subregionales. El Grupo de los Tres (G3) y el
Mercado Comn del Sur (MERCOSUR). Una figura novedosa y indita es la integracin de pases de ALC con el Norte del
continente, iniciado con la incorporacin de Mxico al Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA).

gracin cobra ahora mucho ms fuerza en

aquellas subregiones en las que los gobiernos
crearon condiciones de apertura a la actividad
privada a partir de reformas internas y, simultneamente, intensificaron su relacin con los
pases socios, mediante una adecuacin de los
acuerdos. La actividad privada pasa a tener un
rol ms activo, como consecuencia de su mayor
participacin en las transacciones al interior
de los pases y de las nuevas oportunidades de
negocios por la apertura hacia el exterior.

pero, ya sea por la semejante dotacin de recursos o por las diferencias en la profundidad
de los procesos de reforma y/o en los ritmos de
implementacin de las mismas, son an limitados los avances en las acciones de integracin
energtica.

En consecuencia, adems de otros factores

entre los que se destacan aqullos que se vinculan a la dotacin de recursos, el avance de
los procesos de integracin tiene una marcada
correspondencia con el alcance y la profundidad de las reformas implementadas en los pases de las diferentes subregiones.

En lo que se refiere a la subregin del Caribe, las reformas energticas han tenido un
impacto comparativamente menor, ya sea porque se ha mantenido el esquema predominantemente estatal (control central, comprador
nico, integrado regulado) 99 o porque ya existan empresas privadas integradas, con carcter
cuasi monoplico100. Los procesos de integracin en este espacio no mostraron los avances
o el dinamismo que se observ en las otras
reas de la Regin. Incluso, las iniciativas de
acuerdos bilaterales con pases extrarregionales
(Venezuela, Centroamrica) han exhibido un dinamismo mayor. Estas observaciones de carcter general son tambin aplicables al caso especfico de los sistemas energticos. Es claro
que, el carcter insular dificulta considerablemente la concrecin de proyectos de integracin que requieran infraestructura fsica. Si
bien existen algunos proyectos de interconexin elctrica, en etapa de estudio y evaluacin, su concrecin parece ser poco probable
por el momento. En el caso del gas natural,
existen potencialidades interesantes para la
provisin de gas natural licuado (GNL) y/o gas
natural comprimido (GNC) desde Trinidad y Tobago hacia los restantes pases de la subregin
(Brasil) o extrarregionales.

Las subregiones muestran una mayor o

menor participacin en las diferentes modalidades de coordinacin de las transacciones
econmicas, en particular las correspondientes
a las industrias energticas. En el Cono Sur de
la Regin prevalece la modalidad del mercado,
mientras en el norte de Amrica del Sur y en
Mxico, importantes partes de la economa y
tambin del sector energtico, siguen bajo la
modalidad de coordinacin de control central o
se ha implementado una apertura parcial. Em-

En los pases centroamericanos se han llevado a cabo procesos de apertura a la participacin de los actores privados y se ha planteado un rol creciente de los mecanismos de mercado al interior de los pases. No obstante, las
diferencias que se observan en la organizacin
institucional de las industrias energticas y en
los enfoques regulatorios, constituyen barreras
significativas para la concrecin de los potenciales beneficios de la integracin de los mercados de derivados del petrleo y la electrici-

5.3.1

Naturaleza de las reformas y el proceso

de integracin energtica

Tal como se muestra en el Cuadro 3, dentro del enfoque previo de desarrollo, los procesos de integracin energtica estuvieron limitados a las grandes obras de aprovechamiento
de recursos compartidos o a interconexiones
elctricas marginales (salvo en el caso de Centroamrica), siendo muy limitados los flujos de
comercio entre pases. Las modalidades que
asumen los procesos de integracin fueron
cambiando significativamente con la implementacin de las reformas, especialmente en el
Cono Sur de la Regin.

99
100

Podra mencionarse a este respecto los casos de Cuba y Trinidad y Tobago en todos los subsectores energticos, Hait y
Repblica Dominicana en el caso de la electricidad.
Barbados y Grenada en el subsector elctrico.

63

Cuadro 3
Reformas y cambios en las modalidades de integracin

dad. En el caso de esta subregin, el abaratamiento de los costos de abastecimiento energtico y la preservacin del medio ambiente,
se vinculan de manera muy estrecha a la ampliacin del mercado a travs de una integracin ms plena. Ya se han mencionado las limitaciones que el reducido tamao de los mercados nacionales impone al real funcionamiento
de los mecanismos de competencia. Es entonces muy probable que los procesos de apertura
de las industrias energticas puedan desembocar en situaciones oligoplicas muy marcadas
en detrimento de las motivaciones declaradas
al implementar las reformas. De cualquier modo, el Sistema de Interconexin Elctrica de
los Pases de Amrica Central (SIEPAC) contina siendo el proyecto ms ambicioso de integracin energtica en el rea, aunque haya
reorientado sus objetivos hacia el establecimiento de un mercado elctrico subregional,
sustentado en el refuerzo de las interconexiones elctricas ya existentes entre los pases101.
Tambin existen otros ambiciosos proyectos de integracin elctrica y gasfera (esta l-

101
102

64

tima, ya sea en el seno de los acuerdos del G3

o a partir de la Zona Sur de Mxico), que han
mostrado condiciones de rentabilidad. La implementacin de estos proyectos requiere de
condiciones de equidad para todos los pases
del Istmo y de correlativos acuerdos vinculados
al manejo de los mercados.
En la subregin andina se aprob en 1994
el Comit Andino de Coordinacin Energtica
(CACE) con el objetivo de coordinar, complementar e integrar los sistemas energticos del
rea. Hasta el momento ....las interconexiones
elctricas son las nicas que se han materializado en la subregin, aunque existe un nmero importante de proyectos gasferos a nivel
intra e inter regionales, sobre todo con el Mercosur102. Tan solo en el subsector elctrico se
han dado intercambios internacionales entre
Venezuela, Colombia y Ecuador y stos han sido de magnitudes muy inferiores a las esperadas. Las interconexiones que se han construido
responden a situaciones coyunturales y fueron
desarrolladas con el objeto de proporcionar
respaldos entre sistemas elctricos fronterizos,

Ver OLADE, Interconexiones Energticas e Integracin Regional en Amrica Latina y el Caribe, Quito, 1999, pgs. 25 a 26.
OLADE (1999) op.cit., pg. 43.

sin buscar una optimizacin en el uso conjunto de los recursos103. En un horizonte de corto y mediano plazo, los proyectos de interconexin elctrica que aparecen como ms relevantes giran en torno a Ecuador: con Colombia
por el norte 104 y con Per por el sur105.
En lo que se refiere al gas natural no existen an interconexiones entre los pases del
rea. La mayor parte de los pases que cuentan
con recursos gasferos significativos (Venezuela, Colombia, Per) han mantenido ...un esquema de autosuficiencia con potenciales excedentes que podran encontrar vastos mercados en el Mercosur y en Centroamrica106. Solo Bolivia exhibe una larga tradicin de exportacin de gas natural hacia Argentina. A pesar
de ello, existe un conjunto importante de proyectos de interconexin gasfera a nivel subre-

103
104
105
106
107

108
109

110
111

gional e interregional, con estudios de prefactibilidad ya disponibles o en estado de evaluacin107.

En el mbito del Cono Sur108 los nuevos actores privados han mostrado, tal como ya se ha
sealado, un fuerte dinamismo para el aprovechamiento de las oportunidades de negocios
que ofrece la integracin fsica y comercial de
los mercados energticos. Se han ejecutado o
se estn implementando varios proyectos de interconexin gasfera y elctrica entre Argentina
y Chile109 y de interconexin gasfera ente Argentina y Uruguay 110. Tambin se encuentra en
operacin el primer gasoducto Santa Cruz (Bolivia)-So Paulo (Brasil)111 y existen otros proyectos avanzados para abastecer de gas natural
a la Zona Sur de Brasil desde Bolivia y Argentina, este ltimo caso, incluyendo las demandas

Ibid., pg. 43.

Lnea de interconexin Pasto (Colombia)-Quito (Ecuador).
Enlace Milagro o Machala (Ecuador)-Piura o Talara (Per).
OLADE (1999), op. cit., pg. 50.
Entre tales proyectos pueden citarse los siguientes:
Cartagena (Colombia)Coln (Panam). En estado de prefactibilidad.
Colombia-Ecuador. Destinado a abastecer la zona suroccidental de Colombia y la demanda de Ecuador, principalmente
para la generacin elctrica. En estado de prefactibilidad.
Ule (Venezuela)-Maicao/Tibu (Colombia). Aunque este proyecto qued en suspenso debido a los descubrimientos de
reservas de gas realizados en Colombia (Llanos Orientales), estara destinado a complementar esos recursos ante una
expansin del mercado colombiano hacia el futuro.
Camisea (Per)-Santa Cruz (Bolivia). Tendra por objeto respaldar las disponibilidades bolivianas para la exportacin a
Brasil.
Gasoductos Istmo Centroamericano, Venezuela-Colombia-Nicaragua. En estudio de prefactibilidad.
Gasoducto Panamericano Morn (Venezuela)-Cactus (Mxico). El trazado del gasoducto interconectara adems a
Colombia y Centroamrica. En estado de prefactibilidad.
Puerto Ordaz (Venezuela)-Manaos (Brasil). A nivel de idea.
Argentina, Bolivia, Sur del Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay.
Ya est en funcionamiento el gasoducto que vincula a Argentina con Chile en la Zona Central (Mendoza-Santiago de Chile)
as como otros dos tendidos en la Zona Norte (uno de ellos, GASATACAMA, ha entrado en funcionamiento en mayo de 1999).
Adems, en esta ltima zona est operando desde abril de 1999 una lnea de transmisin (Interandes), de 345 KV, para
llevar al Sistema Interconectado del Norte Grande Chileno (SING) energa generada en la proximidad de los yacimientos de
gas ubicados en el Noroeste argentino (ver OLADE, 1999, op. cit., pg. 63). Sin embargo, en este ltimo caso no se trata
de interconexin elctrica entre los sistemas de los dos pases ya que esa generacin no est vinculada al sistema elctrico
argentino y, por tanto no forma parte de Mercado Elctrico Mayorista (MEM).
Adems, existen otros gasoductos en operacin entre Argentina y Chile:
Gasoducto Norandino, Pichanal (Argentina)-Tocopilla/Mejillones/Coloso (Chile).
Gasoducto Gas Pacfico, Neuqun (Argentina)-Concepcin (Chile).
Gasoducto Cndor-Posesin. Esta dirigido a abastecer de gas natural al tercer tren de produccin de metanol en la
planta de METHANEX en el extremo sur de Chile.
Gasoducto Buenos Aires-Montevideo ya en construccin y en operacin otro en la zona del Litoral Argentino hacia Paysand
destinado especialmente a alimentar una central trmica en suelo uruguayo.
Se inaugur en 1999, signific una inversin de alrededor de US$2 mil millones y los principales integrantes del consorcio
son PETROBRAS, ENRON, SHELL y British Gas (OLADE, 1999, op. cit., pg. 77).

65

de ese combustible en la zona ms poblada de

Paraguay112.

5.3.2

Algunos rasgos sobresalientes de la interaccin entre reformas e integracin

Por otra parte, las reformas en el sector

elctrico argentino han dado lugar a importantes inversiones en el mbito de la generacin
elctrica113 que implicaron un significativo sobreequipamiento. En tal situacin, los generadores trmicos de ese pas han presionado para
incursionar en los mercados del Sur de Brasil y
ya han concretado contratos de exportacin en
el orden de 1000 MW; existe la solicitud de
permisos para concretar contratos adicionales
por 4000 MW.

A partir de la diferente evolucin de los

procesos de integracin en las distintas subregiones de ALC, descrita sucintamente en la seccin anterior, pueden deducirse algunos patrones de vinculacin entre la naturaleza de las reformas y las modalidades de integracin:

Se han incrementado notablemente los intercambios de combustibles lquidos entre los

pases del Mercosur ms Chile, como consecuencia de las exportaciones de petrleo de Argentina hacia los restantes pases, derivadas de
la acelerada recuperacin de las reservas que
los nuevos actores privados estn realizando en
este ltimo pas.

En primer lugar, es claro que la plena integracin de mercados energticos es difcilmente compatible con la modalidad control central.
La integracin econmica de sistemas de control central requera justamente la cesin de
una parte principal del control nacional, ya sea
a una entidad multilateral o supranacional; es
decir, el abandono de uno de los elementos
esenciales de esa modalidad. Las otras formas
de integracin (fsica, poltica y empresarial)
parecen viables y factibles, siendo en consecuencia compatibles con ambas modalidades de
coordinacin.

Todas estas acciones respondieron a las

iniciativas de actores privados (especialmente
en Argentina y Chile) y se han implementado o
se encuentran en avanzado estado de ejecucin, ms all de las diferencias que se observan en las modalidades asumidas por las refor mas en los pases del rea. La profunda reestructuracin aplicada al sistema energtico argentino tiene una influencia significativa en el
avance de esas acciones de integracin; sin
embargo, la integracin plena de los mercados
es todava una meta bastante lejana, a pesar de
la existencia del Mercosur.

Sin embargo, mientras ciertas formas de

integracin fsica se asocian mejor con la modalidad de control central, otras lo hacen de
manera ms coherente con la modalidad de
mercado. Un sistema internacional de interconexin que postule el acceso abierto a las redes, resultara compatible con el libre funcionamiento de los mecanismos de mercado (dentro del mbito fijado por la regulacin) al interior de los pases; en cambio, se requerira un
reglamento de cuotas o de compensacin en el
caso en que rija la modalidad de control central
dentro de los mismos.

112

113

66

Se encuentran ya en construccin los siguientes proyectos:

Gasoducto Cuiab (BoliviaBrasil), se trata de un ramal del gasoducto Santa CruzSo Paulo.
Gasoducto Uruguayana (ArgentinaBrasil), parte de Entre Ros, pasa por Uruguayana y se dirige a Porto Alegre.
En la lista de proyectos adicionales, dirigidos a abastecer al SurSudeste de Brasil (y Paraguay), pueden mencionarse los
siguientes:
Gasoducto Mercosur, Salta (Argentina)Asuncin (Paraguay)So Paulo (Brasil).
Gasoducto Austral, Cuenca Austral (Argentina)Montevideo (Uruguay)Porto Alegre (Brasil).
Gasoducto Trans-Chaco, Chuquisaca (Bolivia)Asuncin (Paraguay).
Gasoducto Camisea (Per)So Paulo (Brasil).
Ibid., pgs. 78 y 80. En dicha publicacin pueden consultarse algunos detalles adicionales sobre las caractersticas de
dichos proyectos (longitud, dimetro, capacidad).
Con la clara intencin por parte de los inversionistas de ocupar posiciones en el mercado. Estas inversiones, junto con el
acceso a la disponibilidad de gas natural a bajo costo, fueron factores decisivos para mejorar las condiciones de
competencia frente a otros actores.

La mayor dinmica resultante de la posibilidad de aprovechar las oportunidades de negocios dentro de un sistema de mercado abierto,
se contrapone con las complejas dificultades
que se presentan para la implementacin de
proyectos de integracin fsica de envergadura
que necesitan, en ltima instancia, de alguna
forma de aval por parte de los gobiernos. Sin
embargo, un proyecto de interconexin multilateral difcilmente lo impulsara el sector privado por el altsimo grado de complejidad poltica y econmica. Ese tipo de iniciativas presupone la existencia de acuerdos multilaterales,
que se logran con mayor facilidad en el marco
de una institucin de carcter multilateral en la
que los participantes sean los gobiernos de los
pases.
La integracin poltica es factible en ambas modalidades de coordinacin. Sin embargo, puede tener mayor viabilidad en el caso de
control central, debido a la mayor capacidad de
negociacin, financiamiento y disponibilidad
de personal tcnico que el Estado puede desplegar dada su estrecha relacin con las empresas que controla. Cuando el proceso de modernizacin debilita la capacidad financiera del Estado, las opciones para esas formas de integracin econmica son tambin ms limitadas. Esa
debilidad puede acentuarse an ms cuando se
incurre en la confusin conceptual de asociar el
cambio de modalidad hacia adentro y la intensificacin del proceso de integracin poltica.
Tal asociacin tendra consecuencias poco deseables an en el marco del nuevo paradigma
de predominio del mercado.
Por su parte, la modalidad de mercado
abierto da lugar a una considerable expansin
de las oportunidades de negocios para los actores privados y, por tanto, a una ms amplia gama de iniciativas de integracin empresarial. En
consecuencia, en la medida en que se asegura la
apertura hacia afuera y al interior, mejorarn las
condiciones para la existencia de empresas de
carcter regional y para que las mismas extiendan sus operaciones al mbito extrarregional.
Sin embargo, la integracin empresarial no
es incompatible con ciertas variantes de la modalidad de control central. En efecto, las alian-

zas estratgicas de las empresas estatales del

mbito regional, tendientes a mejorar su acceso a los recursos y a los mercados intra o extrarregionales, resultan tambin compatibles
con dicha modalidad.

5.4

Impacto de integracin energtica sobre los precios de los energticos

En el caso de los energticos comercializables, la integracin de los mercados implica necesariamente una convergencia de sus precios.
El contrabando de este tipo de energticos en
las zonas fronterizas de pases con niveles de
precios muy diferentes y bajo control aduanero, constituye un prueba palpable de la no viabilidad de mantener polticas diferenciales de
precios en espacios abiertos al comercio.
Para los energticos que se transportan y
distribuyen por redes fijas (y por tanto no comercializables), la situacin es diferente. En
esta seccin, se prestar especial atencin al
caso de la electricidad, donde los grados de integracin que pueden darse son muy variados y
los marcos regulatorios plasmados por las reformas son diversos.
Es claro que la integracin de los sistemas
elctricos, aunque no sea a nivel de interconexiones que permita intercambios en bloque y
mantenga los despachos a nivel nacional, puede
redundar en importantes beneficios a todos los
pases del rea de integracin que se considere.
Ya sea debido a la complementariedad hidroelctrica entre pases con caractersticas y cuencas
hidrogrficas distintas (disminuyendo el vertido
de agua y la optimizacin de su almacenamiento), por el apoyo hidrotrmico entre sistemas
nacionales (disminuyendo riesgos hidrolgicos y
aprovechando la diversidad de disponibilidades y
costos de combustibles, principalmente del gas)
o por las diferencias potenciales de diversidad
horaria de cargas, entre los sistemas, as como
de complementacin estacional.
En un reciente trabajo de la CIER se analizaron diferentes alternativas de corredores de
interconexin elctrica en la subregin de
Amrica del Sur y se estimaron los beneficios

67

globales para el conjunto y para cada pas114.

Pero, respecto a los ahorros de la interconexin, los impactos sobre los actores muestran
sensibles divergencias, evidenciando fuertes ingresos para unos y acentuadas prdidas para
otros, no obstante el beneficio global resultante. En efecto, en la mayora de los casos, estos
impactos son, en valor absoluto, significativamente superiores a los beneficios, multiplicando repetidas veces el valor de estos ltimos. Tales asimetras y, en particular, los perjuicios,
pueden generar resistencias y barreras contrarias a la integracin 115.
En efecto esta fuerte disparidad entre las
prdidas de algunos actores y los beneficios de
otros, as como la desproporcin de sus montos
en valores absolutos, respecto al beneficio real
de la integracin (ahorros de costos operativos
del conjunto), pueden provocar consecuencias
no deseables, tales como:

114

115
116
117

68

Oposicin de los actores perjudicados (consumidores, generadores y, eventualmente,

autoridades pblicas) a la integracin elctrica, con la eventual esterilizacin de sus
beneficios.
Crisis y/o eventual eliminacin de generadores, por impactos negativos coincidentes
con perodos hidrolgicos ricos, no obstante su necesidad futura en situaciones inversas, con estiajes pronunciados, en las cuales su concurso podra ser requerido crticamente.

Los impactos varan segn la configuracin de cada corredor, influyendo tambin entre otros factores, el sentido del flujo, ya sea
ste unidireccional o bidireccional. En el caso
unidireccional, en el pas exportador, los generadores registran ganancias y los consumidores
prdidas; en el pas importador, los generadores pierden y los consumidores ganan. En el caso bidireccional, los generadores de ambos pases registran prdidas y los consumidores, ganancias, expresadas a travs de menores pagos
por la misma energa 116.
Otro aspecto importante es el efecto de la
interconexin en la volatilidad de los mercados
spot de los pases. Por ejemplo, el precio
spot en Argentina es mucho ms estable que
el de Brasil. Esta caracterstica se refleja en los
respectivos marcos regulatorios: en el sistema
argentino la competencia entre los generadores
se basa en la remuneracin spot; en el brasileo, las demandas estn obligadas a firmar
contratos, y con esto suavizar los ingresos de
los generadores. Sin embargo, una interconexin de por ejemplo 3000 MW entre los pases,
puede resultar en el aumento de la volatilidad
del sistema argentino, y con esto desajustar el
equilibrio econmico de su mercado. En otras
palabras, el mismo generador que apoya la
construccin de la interconexin para la exportacin, se opone a la misma para la importacin117.

Se seleccion un conjunto de corredores para su anlisis econmico y cuantificacin de sus impactos, considerando tres
aos de corte -2000, 2005 y 2010- y diversas variantes de capacidad de transporte. Las interconexiones seleccionadas y los
flujos resultantes fueron:
Comunidad Andina: Per-Ecuador-Colombia-Venezuela. Preponderantemente, exportaciones de Venezuela y Per hacia
Colombia y Ecuador.
Mercosur en conjunto y tramos particulares, principalmente Argentina-Brasil; Argentina-Uruguay; Brasil-Uruguay.
Exportaciones de energa secundaria desde Brasil y de energa trmica desde Argentina y Uruguay, en perodos
brasileos hidrolgicamente magros.
Chile-Per. Exportaciones de Chile a Per.
Chile-Argentina. Exportaciones de Argentina a Chile.
Bolivia-Brasil. Se estim un despacho flexible de trmicas en boca de pozo en Bolivia versus generacin brasilea en base
a contratos take or pay de gas. Las plantas flexibles permiten aprovechar ms energa hidroelctrica secundaria,
posibilitando menor consumo de gas para igual generacin. CIER, Proyecto CIER 02 Mercados Mayoristas e
Interconexiones. Fase II, diciembre de 1999.
CIER, op.cit.
Ibid.
Ibid.

A fin de evitar que este tipo de impactos

se constituya en una barrera para la concrecin
de proyectos ventajosos de integracin, es necesario establecer algunos criterios para la determinacin de los precios mayoristas internos
de la electricidad. As, por ejemplo, en el mencionado trabajo de CIER, se proponen algunas
frmulas que implican desvincular, total o parcialmente, la determinacin del precio mayorista interno respecto al impacto que provoca en
el sistema la exportacin o importacin derivada de la interconexin118.

Para ello se consider que los consumidores del sistema importador compraran la energa abastecida por los generadores locales a un
precio intermedio entre el costo marginal del
sistema importador antes de la importacin y el
costo marginal para el nivel de demanda local
despus de la importacin. Vale decir que en la
eventualidad de una importacin, el precio local estara dado por:
Precio Local = CMgLAM + (1 - ) CMgLDM
Donde:

El primer mecanismo analizado tiene por

objeto proteger a los consumidores locales de
eventuales alzas en los precios como resultado
de las exportaciones de electricidad, ya sean
sobre una base permanente de ventajas comparativas o derivadas del auxilio mutuo en situaciones crticas de abastecimiento.
Dicho mecanismo consiste en independizar
los precios internos del precio de las exportaciones, tal como establece la regulacin colombiana despus de los ltimos ajustes introducidos en la reglamentacin. Por tanto, se considera que las ventas en el mercado local se haran a un precio local, dado por el costo marginal del sistema exportador para el nivel de demanda local. Es decir,
Precio Local = CMg LAE
Donde CMg LAE es el costo marginal de sistema
local (exportador) antes de considerar la exportacin.
An cuando la regulacin en ningn sistema sudamericano tiene ninguna previsin al
respecto, se consider la posibilidad de establecer algn mecanismo que reduzca el riesgo
de los generadores de los sistemas importadores frente a cadas excesivas en los precios por
efecto de la importacin de electricidad.

118

CMgLAM :

CMgLDM :
:

Costo marginal del sistema local (del

pas importador) antes de considerar
la importacin.
Costo marginal del sistema local (del
pas importador) despus de tomar
en cuenta la importacin.
parmetro cuyo valor puede variar
entre 0 y 1.

Por supuesto el anlisis anterior carecera

de significacin en el caso de una integracin
plena de los sistemas que tuviera un despacho
nico.

5.5

El papel de los organismos de financiamiento

En la formulacin e implementacin de los

procesos de reestructuracin econmica y de
los sectores de infraestructura, los gobiernos de
los pases de la Regin se apoyaron muchas veces en la labor de instituciones nacionales, especialmente creadas a tal efecto, o en las recomendaciones de consultores internacionales;
sin embargo, el soporte tcnico y financiero de
organismos multilaterales desempe un rol
preponderante.
Los organismos financieros multinacionales
han asumido un papel de spiritus rector de la
modernizacin y han dedicado una serie de

Ibid., pgs. 121-122.

69

prstamos bajo condiciones muy favorables para la preparacin y ejecucin de las reformas.

blico deba concentrarse en las finalidades especficas del Estado.

En relacin con los sectores de infraestructura, esa orientacin se tradujo en dos lineamientos especficos. Por una parte, se restringieron considerablemente, por parte de los organismos multilaterales de crdito, las posibilidades de acceso al financiamiento de los proyectos de inversin de las empresas pblicas,
en particular de las correspondientes al sector
energtico. El principal argumento esgrimido
para fundamentar este tipo de decisin se vinculaba a la existencia de capital privado disponible para encarar tales proyectos de inversin,
mientras que se consider que el financiamiento de origen multilateral dirigido al sector p-

Por otra parte y de manera acorde con dicho

argumento, los organismos multilaterales mostraron una fuerte disposicin para financiar la implementacin de los procesos de transformacin que
supusieran ese cambio en el rol del Estado en el
mbito del conjunto de la economa y, en particular, en relacin con las industrias energticas.

70

De este modo, atendiendo al fuerte condicionamiento que la renegociacin de la deuda

externa impona para el acceso de los pases de
la Regin al mercado financiero internacional,
esa orientacin de los organismos multilaterales de crdito constituy un factor decisivo para impulsar los procesos de reforma.

Parte B:

Elementos para la Formacin

de la Poltica Energtica

VI. El Proceso de Formacin de Polticas

6.1

Naturaleza de la poltica energtica

6.1.1

La poltica energtica deriva de la poltica nacional de desarrollo

La poltica de desarrollo dirige su atencin

a los aspectos estructurales del sistema; se trata por tanto de una poltica socioeconmica de
largo plazo. Sus componentes pueden agruparse
en dos grandes conjuntos estrechamente vinculados: las polticas generales o transversales (de
precios e ingresos, empleo y formacin de recursos humanos, financiera, comercial, institucional, tecnolgica, ambiental, etc.) y las polticas
sectoriales (minera, agropecuaria, forestal, industrial, energtica, transporte, etc.). Estas polticas estn dirigidas a disear e impulsar una
trayectoria de desarrollo nacional y, en tal sentido, estn sometidas a condiciones externas y
deben desenvolverse en situaciones de poder
compartido. En consecuencia, la construccin
de su viabilidad es una parte esencial de la estrategia de implementacin.
La poltica macroeconmica de corto plazo
(fiscal, monetaria, cambiaria) debera estar, en
trminos ideales, subordinada a la poltica de
desarrollo, para que sea compatible con la trayectoria delineada por esta ltima. Sin embargo, las complejidades propias de las situaciones
coyunturales alteran frecuentemente, con diferente grado de intensidad, esa coherencia ideal.
Este tipo de distanciamiento es generalmente
el resultado de cambios bruscos no previstos en
las condiciones de contorno (plano internacional) y/o debido a las presiones de los diferentes grupos sociales sobre los responsables de la
poltica coyuntural en el seno del gobierno. Las
consideraciones politico-electorales suelen
tambin introducir distorsiones en ese aspecto.
Pero, cualesquiera que sean las causas, es claro que, ante la presencia de contradicciones
acentuadas, son las polticas coyunturales las
que marcan el rumbo.
Concebida de este modo, la poltica energtica es una poltica sectorial de la poltica so-

cioeconmica de largo plazo. Sin embargo, en el

caso de aquellos pases donde las exportaciones
de energticos son un determinante esencial en
el desempeo macroeconmico, las decisiones u
objetivos vinculados a las mismas trascienden
largamente a la poltica sectorial energtica.
Por otra parte, para responder a la existencia de diferentes cadenas productivas al interior de sistema energtico, la poltica correspondiente puede desagregarse de manera semejante a la poltica de desarrollo: las polticas ge nerales o transversales (de abastecimiento, de
precios, financiera, institucional, tecnolgica,
ambiental, de uso racional de la energa, de
formacin de recursos humanos, etc.) y las po lticas subsectoriales (petrolera, gasfera, elctrica, nuclear, carbonfera, fuentes nuevas y renovables). Es claro que las polticas generales o
transversales propias del sector energtico
constituyen en general una especificacin particular de las correspondientes de la poltica
general de desarrollo.
6.1.2

La poltica energtica es una responsabilidad del Estado

La responsabilidad de disear y poner en

marcha la poltica energtica recae en el Estado. Varias razones lo justifican:

Dado que las posibilidades de concrecin

de aquellos beneficios de carcter social
global tendientes a mejorar la sustentabilidad del desarrollo y atendiendo a que la racionalidad de las decisiones individuales de
los actores no incorpora necesariamente
objetivos que tengan un carcter preeminentemente global, la intervencin del Estado no slo es deseable sino obligada.
Las caractersticas propias de los sistemas
energticos refuerzan la necesidad de la
mencionada intervencin. En efecto, entre
ellas pueden mencionarse: la produccin de
bienes esenciales para el funcionamiento
del sistema productivo y el bienestar de la
poblacin, la explotacin de recursos natu-

73

rales estratgicos, el uso de bienes pblicos, la existencia de mercados marcadamente oligoplicos o monoplicos no disputables, as como la produccin de rentas
econmicas, y la existencia de externalidades socioambientales, especialmente abundantes cuando las decisiones son descentralizadas e prevalecen mecanismos del
mercado.
La intervencin subsidiaria del Estado es
necesaria. La introduccin de mecanismos
de mercado puede mejorar la eficiencia
productiva de las empresas, pero est lejos
de asegurar el cumplimiento de otros
importantes objetivos del desarrollo
humano sustentable. La insuficiente cobertura de los requerimientos bsicos de
energa en cantidad y calidad, constituye
un problema especialmente importante
dentro de la agenda de los pases de ALC
que est lejos de resolverse espontneamente mediante los mecanismos introducidos por las reformas.
El Estado tiene responsabilidades ineludibles. El dominio social sobre los recursos
naturales dentro de la tradicin propia de
los pases latinoamericanos supone una
responsabilidad inevitable del Estado en la
supervisin del manejo de los recursos en
representacin de la sociedad, especialmente en el caso de los no renovables. De
igual modo, la divergencia entre los costos
privados y sociales asociados a los impactos negativos sobre el ambiente, constituye un mbito indelegable de intervencin
estatal. Las fuerzas resultantes de los procesos de globalizacin y cambios estructurales internos no deben ser consideradas
como fuerzas superiores a las del propio Estado.

Los procesos formales de diseo de las polticas socioeconmicas se desarrollan en el

marco jurdico e institucional que asigna mbitos y atribuciones a los poderes del Estado, en
especial, al poder ejecutivo. La poltica energtica tiene entonces que desenvolverse en ese
marco fundamental.
119

74

6.1.3

El diseo de la poltica energtica requiere la participacin de todos los actores

Tomando en cuenta la importancia de las

interacciones del sistema energtico con la
economa, la sociedad, el ambiente natural y la
poltica, resulta evidente que la formulacin de
una poltica energtica que pretenda promover
el desarrollo sustentable debe tener un carcter
necesariamente sistmico. Este enfoque requiere de la participacin de los actores que
son al mismo tiempo protagonistas y destinatarios del desarrollo sustentable, tales como los
poderes del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial) en los diferentes niveles (federal, provincial, municipal), as como las entidades representativas, trabajadores y el resto de la sociedad, ya que el desarrollo sustentable es una
responsabilidad compartida, que es inevitable y
que es compatible con el sistema democrtico.
Mientras que este ltimo establece un mecanismo de convivencia social, el desarrollo sustentable promueve un equilibrio al alcanzar la cobertura de necesidades sociales, lo que a su vez
asegura esa convivencia119.

6.2

Principios, criterios y condiciones

de marco

6.2.1

Las nuevas condiciones de contexto para la poltica energtica

Las transformaciones introducidas en la estructura productiva e institucional y en las modalidades de funcionamiento de los sistemas
energticos de la Regin implican, en trminos
generales, un profundo cambio en las condiciones de formulacin e implementacin de la poltica energtica.
Como se ha mostrado en el captulo anterior, las trayectorias seguidas por los procesos
de reforma aplicados a las industrias energticas implican en general un trnsito desde la
modalidad de control central (CC), con predominio absoluto de empresas de carcter pblico, hacia una diversidad de situaciones, carac-

Ver OLADE/CEPAL/GTZ, Energa y Desarrollo Sustentable en Amrica Latina y el Caribe: Enfoques para la poltica energtica,
Quito, mayo de 1997, pg. 69.

terizadas por un mayor rol de los mecanismos

de mercado y la presencia creciente de actores
privados. Incluso en los casos en que el control predominante de las actividades energticas se ha mantenido en manos de empresas pblicas, se ha promovido una mayor autonoma
de gestin y una orientacin ms comercial.
Dentro de la modalidad de CC, prevaleciente con anterioridad a los procesos de transformacin, la poltica energtica se concretaba
por medio de decisiones directas del Estado sobre los precios y la asignacin de los recursos,
en la medida en que las empresas pblicas
constituan una prolongacin del aparato administrativo central. En tal situacin, el accionar de las empresas se enmarcaba dentro de las
finalidades generales de la poltica socioeconmica y la planificacin energtica, que tena el
carcter claramente normativo y constitua el
instrumento privilegiado para definir una asignacin de los recursos acorde con los objetivos
propios de la poltica sectorial.
La interrelacin Estado-empresas pblicas
no estaba exenta de conflictos y contradicciones en lo que se refiere a la formulacin e implementacin de la poltica energtica. Resulta
claro que, cuando se refiere al Estado, no es posible concebirlo como un actor nico, internamente homogneo, sino como un conjunto de
actores que muchas veces defienden visiones o
intereses parcialmente divergentes o contradictorios. Normalmente, en la definicin de polticas, a esas diferencias en el seno del aparato
del Estado se agregan las presiones de los partidos de oposicin y de los diferentes grupos
sociales.
Incluso, los propios rganos de conduccin de las grandes empresas pblicas del sector estaban en condiciones de utilizar su poder
econmico para hacer prevalecer algunas finalidades propias frente al poder poltico administrativo. Sin embargo, dentro de las nuevas
situaciones indicadas previamente, las condiciones de implementacin de la poltica energtica se han tornado mucho ms complejas.
120

Por una parte, la apertura a la accin de

los mecanismos de mercado implica la necesidad de utilizar instrumentos de poltica de carcter mucho ms indirecto para incidir sobre
los actores de oferta y demanda.
Adems, la descentralizacin de las decisiones relativas a la asignacin de los recursos en
el mbito sectorial da lugar a nuevos desafos
para lograr una compatibilidad entre la racionalidad microeconmica y las finalidades globales
y subsectoriales de polticas energticas. Es claro que una orientacin comercial en el manejo
de las unidades empresariales del sector no habr de ser siempre coincidente con los intereses
y aspiraciones del conjunto de la sociedad.
En suma, si bien puede afirmarse que las
situaciones que han enfrentado normalmente la
formulacin e implementacin de polticas
nunca han estado caracterizadas por el poder o
el consenso total, el contexto resultante de los
procesos de reforma presenta en la actualidad
rasgos muy marcados de poder compartido,
donde es mucho ms esencial atender a los aspectos vinculados a la viabilidad de los objeti vos e instrumentos propuestos que en la situacin anterior.
6.2.2

Las condiciones del plano internacional

En la Parte A se han esbozado algunos de

los principales rasgos de la evolucin del contexto econmico internacional y su influencia
sobre las reformas socioeconmicas y energticas y de los procesos de integracin en el mbito regional.
En esta seccin se pretende tan solo remarcar un conjunto de aspectos del plano internacional que deben ser considerados como
condiciones externas o de marco para la formulacin de polticas energticas nacionales.
Entre tales aspectos pueden mencionarse los
siguientes120:

En el marco de la globalizacin de los mercados, los pases de la Regin deben com-

Ver OLADE/CEPAL/GTZ, Energa y Desarrollo Sustentable en Amrica Latina y el Caribe: Enfoques para la poltica energtica,
Quito, mayo de 1997.

75

121

76

petir entre s y con los correspondientes a

otras regiones para atraer inversiones. La
necesidad de atraer inversiones ha implicado la desregulacin casi total del movimiento de capitales.
Los mercados locales de capitales, cuya expansin estuvo en parte vinculada a la reforma a los sectores de infraestructura, presentan un desarrollo muy incipiente y resultan
fuertemente vulnerables a la inestabilidad
de los flujos financieros internacionales.
La redefinicin de la misin de los organismos internacionales y multilaterales ha
conducido a otorgar menor prioridad al financiamiento de proyectos energticos del
rea pblica y a presionar por la transferencias de las actividades del sector a los actores privados.
El fortalecimiento de bloques econmicos
regionales puede constituir un escenario
verosmil frente a los riesgos que plantea la
profundizacin de la globalizacin de los
mercados. Esto implica para los pases de la
Regin la necesidad de prestar especial
atencin a los procesos de integracin.
Los temas energticos han perdido prioridad dentro de la agenda de los pases industrializados y las organizaciones multilaterales. El inters se concentra actualmente mucho ms en las consideraciones ambientales vinculadas al sector, especialmente en lo que se refiere a las emisiones
de gases de efecto invernadero.
Los cuestiones vinculadas al desarrollo sustentable, sesgadas tambin hacia los aspectos ambientales, han pasado a formar parte
de los objetivos que impulsan el accionar de
los organismos internacionales y de las
agencias de cooperacin. Sin embargo, los
problemas vinculados a la equidad han recibido una atencin menor hasta el presente.
En el manejo de los recursos naturales
energticos predomina una visin que
cuestiona el control por parte del Estado y
que propone la eliminacin de polticas intervencionistas a favor de la accin de los
mecanismos del mercado y de la apertura a
nuevos actores privados que permitan la
incorporacin de los avances tecnolgicos.
Ibid, pgs. 63-64.

6.2.3

Algunos principios para orientar la formulacin de las polticas energticas

Tomando en cuenta el nuevo contexto nacional e internacional en el que debe desenvolverse la accin del Estado y atendiendo a los
desafos pendientes que se han ido sealando
en las diferentes secciones anteriores, se plantea a continuacin un conjunto de principios
generales que servirn de orientacin en el proceso de formulacin de polticas energticas
tendientes a promover una mayor sustentabilidad del desarrollo121:

La diversidad de situaciones, en lo que se

refiere a la dotacin de recursos naturales y
la disparidad de condiciones econmicas y
sociales que presentan los pases de la Regin, hacen aconsejable que la formulacin
de polticas energticas se base en opciones
propias a cada realidad especfica y no en
enfoques doctrinarios de supuesta aplicacin universal.
Las experiencias surgidas de otras realidades pueden servir como elementos de referencia. Sin embargo, el punto de partida
para la formulacin de polticas supone un
cuidadoso estudio de situaciones especficas que orientan la identificacin de objetivos, la eleccin de instrumentos a travs
de los que han de concretarse las opciones
de accin, as como el anlisis de los posibles efectos de las mismas en las diferentes dimensiones relevantes.
Los mbitos de accin de los mecanismos de
mercado, creados a partir del cambio regulatorio en las industrias energticas, conjuntamente con la apertura a la participacin de
actores privados, requieren una especial
atencin dirigida a promover los equilibrios
en el balance de poder y a prevenir conductas anticompetitivas. En tal sentido, los marcos y los entes regulatorios formalmente establecidos, pueden resultar insuficientes para prevenir ese tipo de situaciones.
La introduccin de las reformas puede haber
mejorado el desempeo de las actividades
energticas en lo que se refiere a la gestin
de las empresas y a su eficiencia productiva. Sin embargo, ello no significa que ha-

brn de asegurar automticamente el cumplimiento de otros importantes objetivos

del desarrollo humano sustentable. En consecuencia, la accin complementaria de la
poltica energtica resulta indispensable.
La insuficiente cobertura de los requerimientos bsicos de energa, en cantidad y
calidad, constituye un problema especialmente importante dentro de la agenda de
los pases de la Regin que no puede esperar ser resuelto espontneamente por los
mecanismos introducidos por las reformas.
Las condiciones que pueden derivarse de
organizaciones supranacionales a las que
los pases se adhieren de modo voluntario
(por ejemplo OPEP, OCDE, APEC).
El dominio social sobre los recursos naturales energticos dentro de la tradicin propia de los pases de la regin, supone una
responsabilidad ineludible del Estado en
supervisar su manejo en representacin de
la sociedad. Esto es especialmente aplicable en el caso de los recursos no renovables. Del mismo modo, la divergencia de los
costos privados y sociales que suponen los
impactos ambientales negativos, constituyen tambin un mbito indelegable de la
poltica energtica que proponga promover
la sustentabilidad del desarrollo.
Dentro de los principios que orientan la formulacin de polticas energticas no debe
soslayarse el apoyo a las organizaciones supranacionales dirigidas a expresar y representar los intereses comunes de la Regin
en los foros internacionales, tal como ocurre en el caso de los pases industrializados.

Por ltimo debe destacarse que la orientacin que se ha dado a los procesos de reforma
hacia las modalidades de coordinacin por el
mercado ha dado lugar al predominio de visiones muy centradas en el corto plazo y a un cierto menoscabo de la necesidad de contar con
estrategias de largo plazo desde la perspectiva
pblica. Es claro que tratndose, como en el caso de la energa, de bienes, servicios e infraestructura bsica para la sociedad, el Estado no
puede desentenderse de trazar estrategias dirigidas a mejorar la sustentabilidad del desarrollo y de formular polticas que orienten al sistema en esa direccin.

6.3

Las bases formales para la poltica energtica

Los procesos formales de las polticas socioeconmicas estn establecidos a partir de las
normas fundamentales, que reglan la constitucin misma del Estado, el reparto de funciones de
sus diferentes poderes y por el sistema de leyes
y decretos que definen las incumbencias dentro
del conjunto de reas del poder ejecutivo.
Es claro que la poltica energtica, como
parte de aqulla, tiene que desenvolverse formalmente dentro de ese marco jurdico-institucional
fundamental. De hecho los propios procesos de
reestructuracin en algunos pases han requerido
para su formulacin y ejecucin de cambios en
ese marco jurdico-institucional, ya sea en el plano constitucional o a travs de la promulgacin
de leyes generales de reforma del Estado.
Los procesos de reforma requirieron a su
vez de instrumentos legales especficos que
plasmaron una nueva organizacin productiva e
institucional y el cambio de la normativa regulatoria. Esas acciones agregaron condiciones
de marco para la poltica energtica en la medida en que introducen cambios estructurales
de largo plazo y modifican de manera ms o
menos profunda las funciones de los actores del
sistema, incluyendo el rol del propio Estado y la
naturaleza de su intervencin en las actividades productivas del sector.
En el Captulo III se ha presentado una
breve descripcin de los procesos de transformacin y se han indicado las trayectorias ms
caractersticas, dentro de una gran diversidad
de situaciones en cuanto a ritmos, profundidad
y alcances que han tenido y/o tienen esos procesos.
La orientacin predominante, sin embargo,
indica que, en la mayor parte de los casos, la
mencionada modificacin de funciones es importante y que tiende a profundizarse en el futuro cercano. La organizacin institucional inducida por las reformas implica tanto una redefinicin de los roles preexistentes, como la
creacin de nuevas funciones, otros actores y
racionalidades.

77

6.4

El papel de los actores dentro de

las nuevas modalidades de coordinacin

Dentro de la modalidad de CC, el Estado tena a su cargo de manera simultnea las funciones empresarial, de formulacin de polticas, de
regulacin y fiscalizacin de las actividades del
sector energtico. De este modo, tales actividades constituan en cierto sentido una continuidad del aparato administrativo central y las acciones de poltica energtica dentro del sistema
de abastecimiento se ejecutaban de manera directa (asignacin de recursos, manejo de precios, fijacin y control de normas, etc.).
Con el cambio de las modalidades de coordinacin se ha producido una separacin de
esas funciones. En primer lugar, el Estado tiende a abandonar las funciones empresariales,
manteniendo las tareas de poltica (bajo otras
formas de intervencin) y asume una nueva responsabilidad de regulacin y fiscalizacin.
Se ha discutido ya la naturaleza de los
cambios en las formas de intervencin a travs
de los instrumentos de poltica, dentro de las
nuevas situaciones de organizacin productiva
e institucional y sobre la base de principios regulatorios diferentes. Tambin se ha destacado
la ineludible responsabilidad de Estado en lo
que se refiere a la implementacin de polticas
que promuevan el desarrollo sustentable. Corresponde ahora examinar las formas de organizacin de las funciones regulatorias que se han
ido conformando con el avance de los procesos
de reforma.
El concepto de regulacin (entendida en el
sentido de la tradicin anglosajona122) hace referencia esencialmente a tres tipos de funciones (ver Grfico 4):

122

78

Funciones de carcter poltico-normativo.

Funciones de fiscalizacin y control (de tipo administrativo-judicial).

Funciones de coordinacin operativa

Todas estas funciones estn cruzadas por

dimensiones polticas, jurdico-institucionales,
econmicas y tcnicas, lo que les otorga una
alta complejidad.
La dimensin poltica se concentra especialmente en el primer grupo de funciones. En
esa instancia, el poder poltico establece los
principios regulatorios fundamentales (generalmente por medio de leyes) de acuerdo con las
orientaciones de las polticas socioeconmica y
energtica y, las normas reglamentarias (por
medio de decretos y resoluciones).
Este tipo de funciones permanece dentro
de los rganos especializados del poder ejecutivo, que redacta los proyectos de ley y los decretos reglamentarios y dicta las resoluciones
vinculadas a una mayor especificacin de los
marcos regulatorios. Tambin suele mantenerse, dentro de este mbito poltico-administrativo, la facultad de otorgar concesiones (a empresas privadas o pblicas de derecho privado),
para realizar actividades en ciertos eslabones
de las cadenas productivas energticas (exploracin y explotacin de hidrocarburos, transporte y distribucin por redes, aprovechamiento de recursos hidroelctricos). Los contratos
de concesin establecen los derechos, obligaciones de los concesionarios y las penalidades
por los incumplimientos de tales obligaciones.
Las funciones de fiscalizacin estn dirigidas esencialmente a la vigilancia y el control
sobre el cumplimiento de las normas regulatorias y de las disposiciones contenidas dentro de
los contratos de concesin por parte de los actores del sistema. Deber por tanto aplicar
sanciones, de acuerdo con la normativa establecida, en los casos donde se produzcan infracciones a dicha normativa.

Dentro de esta tradicin, el concepto de regulacin se vincula esencialmente al plano microeconmico, donde las acciones
de intervencin regulatoria se fundamentan en las fallas del mercado (existencia de barreras y/o externalidades) o, de
acuerdo con las visiones ms recientes, en la falta de disputabilidad o en presencia de mercados faltantes (ver, por
ejemplo, D.F. Spulber, Regulation and markets, MIT Press, Massachusetts, 1989). De acuerdo con la escuela regulacionista
francesa, el concepto de regulacin est en cambio vinculado a la dinmica de acumulacin del sistema capitalista (ver,
por ejemplo, GRREC, Crise et rgulation, Grenoble, 1983).

79

Tambin se incluye dentro de estas funciones, la misin de resolver los conflictos que
puedan surgir entre los actores, debiendo por
tanto asumir el rol de interpretar la normativa,
realizar audiencias pblicas si fuera necesario y
emitir dictmenes. Dependiendo de su naturaleza, estas funciones tienen un carcter de tipo esencialmente judicial. De hecho, los recursos que puedan interponerse ante los dictmenes de las entidades encargadas de estas funciones, siguen primero una va administrativa
para pasar luego, si fuera necesario, al mbito
estrictamente judicial.
Atendiendo a estas caractersticas, los dictmenes del ente que congrega este tipo de
funciones constituyen en cierto modo jurisprudencia capaz de llenar algunos vacos o agregar
especificidades en la normativa regulatoria.
Adems de establecer las funciones correspondientes a este plano, los marcos regulatorios
fundamentales debern definir las caractersticas institucionales del o de los entes que sern
responsables de ejecutarlas. Es claro que, dada
la naturaleza de estas funciones, el ente responsable de las mismas debe pertenecer necesariamente al mbito pblico, ms all del grado de autonoma y/o de autarqua que se le
otorgue.
En la experiencia concreta de los pases de
la Regin no siempre existe una clara delimitacin institucional de esos dos primeros grupos
de funciones (poltico-normativa y de fiscalizacin y control). Sin embargo, en trminos generales se ha mantenido el rol poltico normativo dentro de los ministerios de energa y minas, o de las secretaras o comisiones de energa y se han creado superintendencias de servicios pblicos o entes, especializados o no, para asumir el papel de fiscalizacin y control.
Las funciones de coordinacin operativa
tienen relevancia exclusivamente en el caso de
la cadena productiva elctrica (y eventualmente
en el caso del gas natural). Se trata esencial-

123

124

80

mente de las funciones ligadas al despacho econmico de carga y a la administracin de las

transacciones del mercado mayorista de generacin. Es claro que estas funciones debern estar
claramente establecidas y especificadas dentro
de la correspondiente normativa regulatoria.
Con respecto a este tercer tipo de funciones, las soluciones institucionales concretas
que se observan, dentro de la nueva organizacin que presentan los sistemas elctricos de la
Regin, son diversas. En algunos casos se ha
creado un ente independiente respecto a las
actividades especficas de cada eslabn de la
cadena elctrica, pero teniendo en su conduccin representantes de los actores que son reconocidos como tales en el mercado mayorista123. En otros casos se ha preferido mantener
estas funciones asociadas al eslabn de transporte en alta tensin, creando un organismo
encargado del despacho, donde se plantean
tambin ciertas formas de representacin de los
actores, especialmente los de generacin.
En el mbito de las propias actividades
productivas del sistema, se han planteado diferentes grados de apertura a los inversionistas
privados (segn los pases y eslabones de las
cadenas energticas) y bajo distintas modalidades de insercin (venta de activos, concesiones, asociaciones con empresas pblicas, capitalizacin bajo la forma de empresas mixtas)124.
Tambin, se ha dado mayor autonoma de gestin a las empresas pblicas que se mantienen
en el sistema, convirtindolas en algunos casos
en empresas de derecho privado.
De este modo, cuando el cambio de modalidad ha sido profundo, abandonando la modalidad de coordinacin CC, los actores del abastecimiento energtico tienden a seguir una lgica de negocio, es decir una racionalidad donde prima el objetivo de ganancia, dentro del
marco establecido por la regulacin (incluyendo las obligaciones propias de los contratos de
concesin). En tal caso, las decisiones de in-

Este es claramente el caso de la Compaa Administradora del Mercado Mayorista Elctrico Sociedad Annima (CAMMESA),
en el sistema elctrico argentino.
Ver Captulo III.

versin quedan bajo la libre determinacin de

tales actores (salvo por los compromisos asumidos en dichos contratos) respondiendo a aquella racionalidad.
Sin embargo, objetivos tales como la seguridad del abastecimiento a largo plazo hacen
que, incluso dentro de la modalidad de coordinacin de MA, el Estado deba cumplir una funcin subsidiaria a la accin de los actores de la
produccin. Por otra parte, los objetivos vinculados al medio ambiente o cuestiones de equidad relacionadas con el mbito rural, pueden
requerir tambin algunas acciones directas del
Estado.
Finalmente, se debe sealar que la actuacin de las diferentes instancias o niveles de
gobierno (nacional o federal; estatal, regional o
departamental y municipal) es por lo general
asimtrica, es decir, no tienen las mismas funciones, atribuciones y actividades en materia de
energa. La importancia de cada una de ellas

depender del sistema jurdico especfico de cada pas. Recordemos que cada Estado tiene su
propia organizacin, la cual est integrada por
una serie de elementos que interactan en un
complejo sistema de atribuciones y competencias para delimitar el campo de accin por materia, grado, territorio y cuanta. Esta organizacin est dada a efectos de lograr que la accin de sus componentes no interfiera entre s;
con una distribucin de responsabilidades de la
actuacin, ante la propia organizacin y frente
a terceros, as como una autoridad correlativa a
la responsabilidad que le permite llevar a cabo
sus actividades, de acuerdo con la habilidad y
preparacin de las personas que tiene a su cargo esta actividad. En virtud de que la energa
ha sido considerada histricamente un bien estratgico o fundamental por los pases de ALC,
el ejercicio de las funciones que el Estado realiza para la consecucin de sus fines en materia
de energa, se ha concentrado en buena medida
en el primer nivel de gobierno.

81

82

VII. Objetivos e Instrumentos de la Poltica Energtica

7.1

Aspectos generales

Se inicia el proceso de formulacin de polticas energticas a partir de la constatacin

de que existe una discrepancia entre lo que se
tiene y lo que se desea (vase el Grfico 5). El
diseo de la poltica energtica gira entonces
en torno a tres preguntas estrechamente interconectadas: de qu se parte? a qu se aspira? cmo actuar?
De un estado inicial se busca llegar a una
situacin deseada (visin), pasando por una
serie de puntos intermedios cada vez ms cercanos a la situacin ideal. El avance se realiza
gracias a un conjunto de acciones (estrategias), revisadas y ajustadas a medida que se
van alcanzando los objetivos de cada etapa, y
de acuerdo a la disponibilidad de recursos y
riesgos. Todo ello tomando en cuenta el contexto nacional e internacional dentro y fuera
del sector energtico, as como sus cambios observados y previsibles.

7.2

Los objetivos de la poltica energtica

Como se ha sealado, las polticas energticas, generales o transversales, constituyen

globalmente una especificacin particular de la
poltica nacional de desarrollo. A partir de esta

forma de concebir la naturaleza de la poltica

energtica, resulta claro que la misma est
fuertemente involucrada en la promocin de
una mayor sustentabilidad del desarrollo. Los
impactos del sistema energtico sobre el crecimiento econmico (ya sea como insumo generalizado de las actividades productivas, como
producto exportable o como mbito de cuantiosas inversiones), sobre la calidad de vida de la
poblacin y sobre el medio ambiente nacional
(a travs del abastecimiento y el consumo), son
extremadamente relevantes para la sustentabilidad del desarrollo (Grfico 6).
Por otra parte la relevancia de ese tipo de
interacciones explica tambin la especial atencin que suele prestarse al sector energtico
dentro de las polticas de desarrollo, incluso al
margen de las consideraciones sobre sustentabilidad.
La relevancia de las cuestiones vinculadas
a las dimensiones del desarrollo como objetivos
para la poltica energtica tiene una clara vinculacin a la intensidad concreta de los impactos sealados en el Grfico 6, en toda su multiplicidad y en la medida en que parte de los
componentes de esa gama mltiple es visualizada por la sociedad como fuente de problemas. En algunos casos, la conciencia por parte
de la sociedad de ciertos problemas vinculados

83

Grfico 6
Impactos del sistema energtico y objetivos de poltica energtica
para el desarrollo sustentable

al desarrollo sustentable tiene que ser inducida

por las propias autoridades de poltica, si es
que esos aspectos forman parte del proyecto
poltico correspondiente.
Cuando se hace referencia a la promocin
de la sustentabilidad del desarrollo a partir de la
poltica energtica, es claro que se est pensando en el aporte que, desde los aspectos vinculados al sistema energtico, puede realizarse a
una poltica general de desarrollo sustentable.
Por otra parte, tomando en cuenta la mencionada importancia de las interacciones del
sistema energtico con la economa, la socie-

84

dad, el medio ambiente natural, e incluso, con

el plano poltico, resulta evidente, como se
indic en el captulo anterior, que la formulacin de una poltica energtica que pretenda
promover el desarrollo sustentable deba tener
un carcter necesariamente sistmico. [E]ste
enfoque requiere de la participacin de los actores que son al mismo tiempo protagonistas y
destinatarios del desarrollo sustentable, tales
como los poderes del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial) en los diferentes niveles (federal, provincial, municipal), as como las entidades representativas, trabajadores y el resto
de la sociedad, ya que el desarrollo sustentable
es una responsabilidad compartida, que es ine-

Cuadro 4
Objetivos de la poltica energtica para el desarrollo sustentable
Dimensin poltica
Soberana e independencia nacional
Espacio de maniobra amplio para la poltica
Influencia internacional del pas
Seguridad de instalaciones del sector energtico ante conflictos
Equilibrio del poder poltico-econmico (estatal y privado)
Dimensin econmica
Eficiencia econmica
Eficiencia productiva
Eficiencia estructural
Seguridad del suministro energtico
Externa: continuidad en las importaciones
Interna: continuidad en el abastecimiento
Calidad de productos energticos
Impacto macroeconmico favorable
En el PIB
En la inflacin
En la balanza comercial
En el empleo
En la formacin bruta de capital fijo
En las finanzas pblicas
Flujo estable de ingresos fiscales
Autosuficiencia energtica razonable
Captacin de las rentas econmicas por parte del Estado
Recursos del subsuelo
Recursos hdricos
Racionalidad en el uso de las rentas asociadas a las fuentes de energa
Mayor valor agregado en las cadenas energticas
Productos ms elaborados
Oferta diversificada de servicios
Confianza de los actores en la regulacin y el ente regulador
Dimensin social
Cobertura total de los requerimientos bsicos de energa de la poblacin
Costo mnimo para los hogares
Oferta energtica diversificada
Continuidad del suministro
Acceso a las fuentes de mayor calidad
Existencia de fuentes de financiamiento para la compra de equipos
Dimensin ambiental
Aire, agua y suelo libres de contaminantes
Biodiversidad fuera de peligro en su ambiente natural
Ecosistemas escasamente perturbados
Uso sostenible de la lea
Racionalidad en la explotacin de los recursos energticos fsiles
Racionalidad en el manejo de cuencas hdricas

vitable y que es compatible con el sistema democrtico. Mientras que este ltimo establece
un mecanismo de convivencia social, el desarrollo sustentable promueve un equilibrio al alcanzar la cobertura de necesidades sociales, lo
que a su vez asegura esa convivencia125.
125

En el Cuadro 4 se presenta una enumeracin enunciativa de potenciales objetivos de

una poltica energtica que se proponga impulsar el desarrollo sustentable. Solo se puede
juzgar de la pertinencia de los mismos con base
en las situaciones concretas de cada pas en los

OLADE/CEPAL/GTZ, Energa y Desarrollo Sustentable en Amrica Latina y el Caribe: Enfoques para la poltica energtica, Quito,
mayo de 1997, pg. 69.

85

planos energtico, econmico, social, ambiental y poltico.

Por ello, se tiene que
fundamentar la tarea de definicin de objetivos
en un cuidadoso diagnstico de tales situaciones a fin de identificar los principales problemas que en ellas se presentan, tomando como
referencia el enfoque de poltica adoptado.
En trminos generales, la eleccin de un
nmero amplio de objetivos presenta el inconveniente de las posibles contradicciones que
entre los mismos puedan plantearse. Por ejemplo, la bsqueda de un bajo costo de abastecimiento elctrico puede ser contradictoria con
el objetivo de promover el uso de tecnologas
limpias en el mbito de la generacin. Este tipo de contradicciones normalmente se multiplica cuando se ampla el nmero de los objetivos

propuestos, especialmente cuando stos corresponden a diferentes dimensiones vinculadas.

Por ello, es preferible limitar la eleccin de
objetivos al conjunto de los que se consideren
ms relevantes desde la perspectiva del enfoque de poltica energtica que se ha adoptado.
Esto implica la necesidad de establecer un orden de prioridad dentro del conjunto de problemas-objetivos inicialmente identificados. Para
establecer ese orden de prioridad se requiere de
criterios derivados de la funcin de preferencias del decisor de poltica. Un criterio final
para escoger el conjunto limitado de objetivos
a ser utilizados, es el grado de contribucin
para la sustentabilidad del desarrollo (ver Grfico 7).

Grfico 7
Identificacin y eleccin de objetivos de poltica energtica para el
desarrollo sustentable

86

7.2.1

Objetivos sectoriales y subsectoriales

Tal como se ha expresado en la seccin anterior, la poltica energtica incluye tanto objetivos de naturaleza sectorial general, como de
carcter subsectorial especfico a cada cadena
productiva. Usualmente, los objetivos subsectoriales constituyen una especificacin de los
primeros y por tanto, suelen estar subordinados
a stos.
Sin embargo, la especificacin de objetivos generales a nivel subsectorial, no tiene el
mismo carcter en todas las cadenas productivas energticas a nivel sectorial. Por ejemplo,
si dentro de la poltica institucional energtica
se plantea el objetivo de dar un mayor rol a los
mecanismos de mercado, ese objetivo tendr
una especificacin diferente en la cadena petrolera respecto a la cadena elctrica. Algo semejante ocurrira con objetivos que se planteen
respecto a la seguridad de abastecimiento o la
cobertura de los requerimientos bsicos de
energa.
Tambin es cierto que la especificacin
subsectorial de objetivos generales de poltica
energtica implica directamente la identificacin de los instrumentos propios de cada cadena productiva, ms que objetivos subsectoriales subordinados.
7.2.2

Objetivos suprasectoriales y transversales

Del mismo modo, los objetivos para el desarrollo sustentable de orden suprasectorial,
tienen una jerarqua superior a los correspondientes a la poltica energtica y pueden tener
una especificacin particular dentro de ella. En
realidad, este tipo de objetivos pertenece al
mbito de los conjuntos continentes del sistema energtico, de acuerdo con la representacin que se muestra en el Grfico 6 (conjuntos
a, b y c).
Por ejemplo, si dentro de la poltica socioeconmica se plantea el objetivo de disminuir el grado de las asimetras sociales (objetivo propio de los conjuntos b y c del Grfico 6),
esto puede corresponder, en el plano de la po-

ltica energtica, a una mayor cobertura (en

cantidad y calidad) de los requerimientos de
energa de la poblacin de menores recursos, lo
que a su vez podra implicar ciertas metas en el
mbito de las diferentes cadenas productivas
energticas (objetivos subsectoriales).
Otro ejemplo, de carcter similar, puede
vincularse con el objetivo de la poltica econmica que se refiere a la mejora de la competitividad de las actividades productivas confrontadas con las importaciones o las potenciales
exportaciones (correspondiente al conjunto c
del Grfico 6). Este objetivo podra tener una
especificacin en el mbito del sector energtico bajo la forma de: mejora en la eficiencia
productiva en las principales cadenas energticas (lo que a su vez puede implicar la necesidad de algunas reformas institucional-regulatorias) o promocin de la eficiencia energtica
En lo que se refiere al mbito del medio
ambiente natural podra plantearse, como parte de una poltica de desarrollo sustentable, el
objetivo de preservacin de los recursos forestales (correspondiente al conjunto a del Grfico 6). En el plano de la poltica energtica tal
objetivo podra corresponder al de la energizacin rural sobre la base de fuentes comerciales.
Pero es claro que aquel objetivo tendr que traducirse tambin en objetivos de la poltica
agropecuaria en cuanto a una expansin racional de la frontera agrcola.
Estos ejemplos, especialmente el segundo
y el tercero, muestran asimismo que las polticas suprasectoriales se plantean con frecuencia
objetivos que tienen un carcter transversal de
mayor o menor alcance, en el sentido de traducirse en objetivos ms especficos para un conjunto de sectores del sistema econmico. En el
segundo ejemplo (objetivo de mejora de competitividad), son claras las implicancias para
los sectores de servicios pblicos, adems del
sector de energa.
7.2.3

Objetivos econmicos, sociales y ambientales

Se ha expresado reiteradamente que la formulacin de una poltica que promueva el de-

87

sarrollo sustentable de un sistema socioambiental, supone necesariamente la explicitacin

de objetivos en las dimensiones que se indican
en el Cuadro 4 (poltica, econmica, social y
ambiental). Es claro que el nfasis otorgado a
cada una de ellas habr de depender de la situacin concreta que enfrenta cada pas.
Por otra parte, tal como se ha mostrado
con los ejemplos de la seccin anterior, buena
parte de los objetivos planteados, en relacin
con esas dimensiones, determinan en cierta
medida la especificacin de los objetivos en el
plano de la poltica energtica. Tal como se
muestra en el Grfico 6, la definicin de polticas sobre esas dimensiones constituye un marco de referencia imprescindible para la identificacin y eleccin de los objetivos de poltica
energtica.
En el Cuadro 4 se muestran, de modo
enunciativo, los potenciales objetivos de poltica energtica vinculados a las cuatro dimensiones de la sustentabilidad del desarrollo. Los
ejes principales que se derivan de esas dimensiones son: la gobernabilidad (dimensin poltica), crecimiento y desarrollo productivo (dimensin econmica) y equidad (dimensin social),
mitigacin de impactos (dimensin ambiental).

7.3

Lneas principales y condiciones

de mnima

En la mayor parte de los casos resulta muy

poco realista pretender que los problemas identificados en el anlisis de las situaciones energticas concretas de cada pas, puedan resolverse plenamente a partir de la accin de una
poltica. En general, el cumplimiento de los objetivos que definen las lneas principales o las
direcciones estratgicas de la poltica energtica, constituyen procesos que suponen recorrer
un conjunto de etapas; es decir, avanzar progresivamente en las direcciones sealadas por
los objetivos que se han definido como prioritarios.
De este modo, al formular la poltica energtica correspondiente a un determinado perodo de gobierno, resulta necesario establecer las
metas a alcanzar en esa etapa o perodo, con

88

relacin a cada uno de los objetivos planteados.

El mejor punto de partida para poner en
prctica este tipo de enfoque, consiste en examinar con detalle las caractersticas concretas
de las polticas vigentes, tratando de identificar efectos perversos y obstculos vinculados a
uno o ms objetivos interrelacionados, de manera directa o indirecta, con los lineamientos
principales que se plantea la nueva poltica.
Con frecuencia, los efectos perversos se
vinculan a la utilizacin de instrumentos que
no son los ms adecuados para alcanzar ciertos
objetivos en determinadas situaciones. Por
ejemplo, utilizar los subsidios cruzados recargando con tarifas ms altas que las que corresponderan (de acuerdo a criterios de costo) a
las actividades productivas con el objetivo de
promover una mayor equidad. El uso de ese tipo de subsidios cruzados puede elevar, indirectamente, los costos de otros productos o servicios para las mismas familias a las que se desea
subsidiar y/o tambin puede provocar una prdida de competitividad de algunas de las men cionadas actividades productivas, cuando la
magnitud de la energa subsidiada es considerable.
Los obstculos estn directamente vinculados a los propios objetivos. Un ejemplo es la
exclusin de la pequea generacin, basada
frecuentemente en el uso de fuentes renovables
o la cogeneracin, bajo la forma de discriminaciones en el acceso a las redes o en las condiciones de participacin de los mercados mayoristas. Tales tipos de discriminacin constituyen obstculos para la concrecin de los objetivos que buscan promover el uso de fuentes
limpias y de eficiencia energtica.
Aunque los objetivos de poltica se expresan generalmente en trminos cualitativos, es
posible asociar con cada uno de ellos uno o
ms indicadores de carcter cuantitativo. De
esta manera, las metas correspondientes a cada
objetivo podrn traducirse en trminos de tales
indicadores, estableciendo las condiciones mnimas para el logro de las mismas.

7.4

Instrumentos de poltica energtica

cional) imponen restricciones adicionales para

la implementacin de las polticas.

Los cambios de situacin que han provocado los procesos de reestructuracin energtica
en lo que se refiere a la formulacin de polticas en ese mbito afectan fundamentalmente el
plano de los instrumentos disponibles para alcanzar los objetivos planteados.

Dentro de estas nuevas situaciones, el diseo de la poltica energtica no puede limitarse a la construccin de una matriz de objetivos
e instrumentos, tal como lo supona el criticado enfoque normativo de polticas, cuya accin
en esta etapa se agotaba en este acto. Tal como se mostrar ms adelante, en esta etapa de
diseo, que incluye la identificacin de los instrumentos a travs de los cuales habr de concretarse la intervencin pblica en el sistema,
debe prestarse especial atencin a las cuestiones vinculadas a la viabilidad. A ese respecto,
los lineamientos estratgicos referidos a la
construccin de viabilidad resultan esenciales
(Grfico 8).

En efecto, los cambios introducidos en el

rol del Estado han implicado modificaciones
muy profundas en las modalidades de implementacin de las polticas energticas. De
acuerdo con las orientaciones predominantes
en los procesos de reforma, el Estado ya no tiene a su cargo las funciones empresariales ni el
control directo sobre las actividades del sector.
Una vez plasmada la nueva estructura de la
organizacin productiva e institucional y establecidos los marcos regulatorios fundamentales
del sistema, los instrumentos de intervencin
que le quedan al Estado son de carcter fundamentalmente indirecto.
Por otra parte, las nuevas situaciones imperantes en los sistemas de abastecimiento
energtico de los pases de la Regin se caracterizan por una multiplicidad creciente de actores privados (nacionales o extranacionales) y
pblicos (jurdicamente desincorporados), cuya
racionalidad en la formulacin de las decisiones
no habr de coincidir necesariamente con las
orientaciones implcitas o explcitamente planteadas en los objetivos de la poltica energtica, derivndose por tanto una serie de contradicciones y/o conflictos con respecto a los instrumentos utilizados para el logro de las metas
correspondientes.
Esta nueva conformacin de los sistemas
de abastecimiento energtico se agrega a la
presencia preexistente, en el mbito del consumo final de energa, de un amplio nmero de
decisores que pueden tener una racionalidad
divergente con la que se pretende impulsar desde la poltica energtica.
Por otra parte debe recordarse tambin
que las condiciones del entorno (plano interna-

Es decir, adems de la matriz que vincula

objetivos con instrumentos, debe permitir examinar el grado de coherencia que guardan entre
s y los efectos no deseados de los instrumentos
sobre otros objetivos (las flechas en el rea de
coherencia), el diseo de la poltica que supone
tambin investigar el grado de oposicin de los
restantes actores sociales (incluyendo entre
ellos a otras reas del propio sector pblico) al
uso de ciertos instrumentos, y a los objetivos
mismos. Desde el punto de vista conceptual ello
implica la identificacin de funciones de impacto, para los actores ms relevantes, con relacin
a los instrumentos propuestos.
Se pueden agrupar los instrumentos de poltica energtica en diferentes tipos, de acuerdo a la naturaleza de intervencin que suponen
o atendiendo a las relaciones de jerarqua que
entre ellos puedan establecerse.
Las diferencias de jerarqua tienen que ver
con algunas acciones de poltica energtica,
tendientes a establecer las condiciones estructurales para el funcionamiento del sistema que
se suponen esencialmente estables por un largo perodo de tiempo y que, por tanto, sirven
de marco a las otras acciones dirigidas a intervenir sobre las modalidades de ese funcionamiento. En cambio, cuando se habla de naturaleza de la intervencin, se hace referencia a si
se trata de intervenciones directas, de acciones

89

Grfico 8
Aspectos del Diseo de la Poltica Energtica en situaciones de poder compartido

de promocin o de compromisos negociados,

establecidos con diferentes tipos de formalidad.
Instrumentos de poltica que establecen estructuras

se relacionan con la organizacin productiva e

institucional de las diferentes cadenas productivas que lo componen y con los marcos regulatorios que establecen las reglas fundamentales del funcionamiento de esos subsistemas
productivos.

Tal como se muestra en el Grfico 9, los

instrumentos de poltica tendientes a establecer la estructura y el funcionamiento del sector,

En cuanto a la organizacin productiva, se

trata bsicamente de las acciones tendientes a
determinar el tamao y nmero de las unidades

7.4.1

90

productivas que conforman los diferentes eslabones de las cadenas productivas y su grado de
integracin vertical y horizontal. Con la intencin de promover la competencia o disputabilidad en los mercados energticos, los procesos
de reforma han seguido la orientacin predominante de disponer la desintegracin vertical de
las cadenas productivas (electricidad y gas natural)126 y la particin horizontal en sus eslabones. Cuando una empresa energtica tena a su
cargo el abastecimiento de otros servicios pblicos (telefona, agua potable, etc.), la desintegracin horizontal pudo significar tambin la
separacin de la oferta de esos servicios bajo
unidades empresariales diferentes.
Tal como se ha sealado en el captulo anterior, en el diseo de estas acciones debe tomarse en cuenta la forma en se afectan las funciones de costo correspondientes, atendiendo a
las economas de escala (tamao), secuencia
(integracin vertical) y alcance (integracin
horizontal). Si los potenciales beneficios de la
competencia no alcanzan a compensar las prdidas eventuales de eficiencia estructural127, tales acciones habrn implicado un desempeo
inferior del sistema. Estas cuestiones son de
especial importancia en los sistemas energticos de pequeo tamao.
Generalmente, los cambios en la estructura productiva de las cadenas energticas van
acompaados por acciones dirigidas a modificar
la organizacin institucional y los principios re gulatorios, incluyendo en esos dos planos el rol
del Estado en el sector. Cuando las transformaciones que implican este conjunto de acciones
son importantes, se produce un cambio en la
modalidad de coordinacin, tal como se ha mostrado a lo largo del Captulo III.
Las acciones vinculadas a la organizacin
institucional estn referidas a aspectos tales
como:

126

127

Forma jurdica y grado de autonoma (empresas pblicas) de las unidades empresariales.

Naturaleza de propiedad de los activos de

dichas unidades empresariales (pblica,
privada, mixta).
Organizacin de los mercados.
Grado de descentralizacin jurisdiccional
(gestin empresarial y/o control).
Entidades regulatorias (para funciones de
regulacin, de fiscalizacin y operativas)

Con respecto a los principios regulatorios se

hace referencia a cuestiones del tipo siguiente:

Condiciones de acceso a las diferentes actividades del sector.

Limitaciones impuestas a los actores.
Reglas de funcionamiento de los mercados.
Obligaciones impuestas a los actores y penalidades por incumplimiento.
Ambitos de accin subsidiaria del Estado.

Con base en el detalle de los tipos de acciones vinculadas a los aspectos enumerados
previamente, se definen implcitamente las funciones que quedan a cargo del Estado y, por tanto, el mbito de intervencin de los instrumentos de poltica energtica dentro de ese marco.
7.4.2

Instrumentos de poltica que intervienen en el funcionamiento

De acuerdo con el tipo de actividad que

desarrolla el Estado en el sector, los instrumentos de la poltica energtica se pueden agrupar
en dos grandes conjuntos: de intervencin directa y de fomento.
7.4.2.1 De intervencin directa
Los mbitos de accin directa pueden ser
muy variados, pero es claro que su amplitud o
su gama dependen de los espacios que le hayan
dejado las condiciones de marco establecidas por
la propia poltica energtica a travs del tipo de
instrumentos detallados en la seccin anterior.
En la medida en que, dentro de la organizacin institucional establecida en los procesos

Como ya se ha expresado, slo en el caso de Per y Bolivia este tipo de accin afect tambin a la cadena
productiva petrolera.
Concepto vinculado con la estructura que hace mnimo el costo de abastecimiento.

91

de transformacin, existen empresas que mantienen el carcter de pblicas y que, por su naturaleza jurdica y su grado de autonoma, admiten la participacin de los rganos polticos
en la gestin, el Estado puede impulsar medidas de accin directa por medio de las mismas
(por ejemplo, la construccin de una central,
de una lnea de transmisin, exploracin hidrocarburfera en ciertas reas, etc.). En algunos
pases, la posibilidad de implementar este tipo
de acciones se ha excluido expresamente128 y en
otros est limitada por las condiciones externas
(limitaciones en el acceso al financiamiento) o
por restricciones del mbito macroeconmico.
Sin embargo, el Estado no puede renunciar
totalmente a sus funciones subsidiarias de las
acciones de los actores empresariales que manejan actividades a las que se asigna el carcter de servicios pblicos, tal como ocurre con
buena parte de los eslabones de las cadenas
energticas. Un ejemplo claro a este respecto
es la cuestin de la electrificacin rural, donde
el Estado puede ejecutar las inversiones directamente o, mediante instrumentos de fomento,
inducir a otros actores a la ejecucin de esa accin.
Las medidas de accin directa pueden
tambin estar previstas en condiciones de
emergencia o de incumplimiento grave de sus
obligaciones por parte de algn actor privado;
pero, ese tipo de acciones suele tener generalmente un carcter transitorio.
7.4.2.2 Instrumentos inductivos o de fomento
En el caso de los pases donde el Estado se
ha replegado de sus funciones empresariales y
se ha dado preeminencia a los mecanismos del
mercado (modalidad de coordinacin MA), se
puede incluir la mayor parte de los instrumentos de poltica energtica dentro de esta categora.
Estos instrumentos tienen un carcter de
intervencin mucho ms indirecta puesto que,
en general, tienden a incidir sobre la racionalidad de los actores que operan directamente en
128

92

Tal es el caso de Argentina.

el sistema. Un ejemplo claro de ello est constituido por el uso de impuestos y subsidios que
operan sobre los precios de la energa. El uso
de este tipo de instrumentos puede estar dirigido a diferentes objetivos de la poltica energtica para el desarrollo sustentable.
En aquellas situaciones donde se verifique
que existe una alta correlacin entre el nivel de
consumo de energa elctrica en el sector residencial y el nivel de ingreso de las familias, un
impuesto sobre los altos consumos permitira,
adems de recaudar los fondos para subsidiar
los consumos bsicos promoviendo as el objetivo de equidad, favorecer tambin los objetivos de uso racional de la energa y de preservacin ambiental.
El mismo tipo de enfoque puede ser empleado para promover la sustitucin entre fuentes y/o la penetracin de aqullas ms limpias
con la finalidad de promover el uso racional de
energa (URE) y los objetivos de carcter ambiental.
Sin embargo, existen algunos casos en que
los impuestos no estn dirigidos primordialmente a inducir conductas de los actores de la
produccin y el consumo de energa, sino a la
apropiacin de parte del excedente de explotacin. Por supuesto, se est haciendo referencia
a impuestos de tipo especfico, ya que todos
los dems impuestos indirectos, de carcter general, tienen esa finalidad. Un ejemplo de esto
es el impuesto aplicado sobre los combustibles
lquidos para lograr la apropiacin de la renta
del recurso.
El establecimiento de regalas, o la modificacin del porcentaje de las mismas sobre el
valor de los hidrocarburos, tiene finalidades semejantes; sin embargo, es cierto que en este
ltimo caso, ms all de ciertos lmites, ese tipo de acciones puede estar afectando a la conducta de los inversionistas e incidir sobre las
actividades de exploracin. Este es un claro
ejemplo de cmo un instrumento dirigido a alcanzar cierto objetivo, puede tener efectos no
deseados sobre otros.

En el caso de los subsidios se incluye tambin a aqullos que estn dirigidos a abaratar
el costo de financiamiento de ciertos tipos de
inversiones, como es el caso de aqullos que se
vinculan a la promocin de la eficiencia energtica.

Otro instrumento de este tipo est constituido por las campaas de difusin o concientizacin o tambin, las acciones de educacin y
formacin tcnica, que pueden estar dirigidas a
objetivos de URE o de preservacin ambiental.
7.4.2.3 Compromisos y normas negociadas

Es claro que los impuestos y subsidios

constituyen una parte privilegiada entre los instrumentos inductivos o de fomento puesto que
actan sobre el sistema de precios129; sin embargo, existen otros instrumentos indirectos
que pueden resultar esenciales para el cumplimiento de ciertos objetivos de la poltica energtica.
Uno de estos instrumentos es sin duda facilitar el acceso de los actores del sector a la
informacin sobre diferentes aspectos vinculados a la produccin y el consumo de la energa.
Por ejemplo, la informacin sobre las oportunidades de ahorro energtico y sobre los equipamientos y/o tecnologas adecuadas para aprovecharlas, aunque no sea suficiente, es una
condicin necesaria para mejorar la eficiencia
energtica. La ausencia de esa informacin es
considerada una barrera para el mercado potencial de ahorro energtico.

129

En algunas situaciones, especialmente

donde las reformas significaron una apertura
parcial (a la participacin de actores privados
y a los mecanismos del mercado), dentro del
contexto impuesto por un nuevo marco de organizacin productiva e institucional y los
principios regulatorios generales, se pueden alcanzar ciertos objetivos estableciendo compromisos especficos con algunos actores del sistema o normas regulatorias particulares negociadas con ellos.
Un ejemplo de este tipo de instrumentos
puede vincularse al ingreso de un actor privado
de generacin dentro de un esquema de comprador nico, en el caso de la cadena productiva de electricidad. Esta accin de poltica energtica, que apunta esencialmente a resolver el
problema de financiamiento de la expansin de
la capacidad de generacin, ha sido utilizada
en varios pases de la Regin.

En algunos casos, los subsidios no actan directamente sobre los precios. Por ejemplo, subsidiar la constitucin y parte del
funcionamiento de las ONGs que tienen por finalidad promover acciones de uso racional de energa (URE).

93

94

VIII. Enfoques y Herramientas en el Proceso de

Formulacin de Polticas Energticas
8.1

Herramientas para la formulacin

de polticas

De acuerdo con lo expresado en el Captulo VI, la poltica energtica constituye una especificacin sectorial de la poltica socioeconmica que establece las lneas estratgicas marco para su formulacin. Teniendo presente ese
proyecto de poltica global, la formulacin de
la poltica energtica debe apoyarse en un
diagnstico de situacin del sistema energtico como punto de partida. El enfoque que proporciona el proyecto global de la poltica socioeconmica resulta necesario para orientar el
anlisis de diagnstico
8.1.1

El anlisis de situacin debe apuntar esencialmente a la identificacin de los problemas

que afectan a la estructura y funcionamiento
del sector y que limitan el aporte del mismo a
la sustentabilidad del desarrollo 130. Estos problemas pueden vincularse a 131:
El sistema de abastecimiento energtico:
Uso inadecuado de los recursos naturales,
organizacin productiva e institucional de
las cadenas energticas que no favorece la
eficiencia estructural, que promueve ineficiencia productiva, dificultades de financiamiento de las inversiones de expansin, im-

131

La estructura y funcionamiento de los merca dos: Prcticas anticompetitivas, inadecuada

regulacin de los monopolios naturales, precios que no tienen una clara vinculacin con
los costos, distorsiones en los precios relativos, esquemas inadecuados de subsidio.
El mbito del consumo: Insuficiente cobertura de los requerimientos bsicos, baja eficiencia en el uso de la energa, fuertes impactos del consumo de la energa sobre el
medio ambiente urbano, lenta penetracin
de fuentes de mejor calidad.

Diagnstico y anlisis

Se debe fundamentar la realizacin del

diagnstico en un enfoque sistmico semejante
al que se le exige al proceso de formulacin de
polticas. Es decir, que debe prestar especial
atencin a las interacciones del sistema energtico con la economa, la sociedad y el medio
ambiente natural.

130

pactos negativos sobre el medio ambiente

natural.

Por otra parte, el diagnstico debe tener

simultneamente un carcter sincrnico y dia crnico; es decir, un anlisis transversal (estado actual) de la estructura y el funcionamiento
del sistema energtico y un estudio de la evolucin temporal de dicho sistema, para poner
en evidencia las caractersticas de su dinmica,
las tendencias pesadas y los indicios de cambio. Estos dos ltimos aspectos son especialmente importantes para todo anlisis de prospectiva que se pretenda utilizar como instrumento para la formulacin de polticas.
Es claro que en esos dos tipos de anlisis
debe incluirse la consideracin de todas las in teracciones relevantes entre el sistema energtico y los sistemas econmico, social y ambiental, tal como ya se ha expresado (Grfico 10).
El anlisis de situacin del estado actual
del sistema energtico debe abarcar al conjunto de las cadenas productivas (correspondientes a fuentes comerciales y no comerciales).
Con tal finalidad, dentro del mbito del abaste-

Se admite aqu que esa es la orientacin general de la poltica socioeconmica: la bsqueda de sustentabilidad del proceso
de desarrollo.
La enumeracin de problemas en cada plano tiene solo la intencin de ejemplificar, no pretendiendo en modo alguno ser
exhaustiva.

95

Grfico 10132
Diagnstico energtico: conjunto de interacciones relevantes

cimiento, en cada cadena productiva deberan

examinarse133:
Los aspectos fsicos:

Reservas y potenciales.

Sistemas de flujos (balances).

Principales impactos ambientales (globales y locales) en cada uno de los eslabones de las cadenas productivas.
La estructura productiva de los diferentes
eslabones:

Tecnologas de produccin.

Prdidas.

Costos.

Grado de eficiencia productiva (indicadores).

Esquema de financiamiento de las inversiones.

Niveles de concentracin (concentracin

econmica, articulaciones empresariales).

132

133

96

La organizacin institucional y funcional:

Naturaleza juridco-institucional de las

empresas.

Rasgos sobresalientes de la racionalidad

de los actores.

Organizacin de los mercados intermedios.

Organismos de coordinacin operativa.

Entidades de fiscalizacin y control (caractersticas y funciones).

Principales caractersticas de las normas

regulatorias.

Organismos de poltica sectorial.

La estructura de precios de oferta (precios al
productor):

Mecanismos de formacin de los precios

de oferta (modalidades de regulacin de
los mismos).

Relaciones entre precios y costos (o mrgenes brutos entre precios sucesivos).

Regalas (porcentajes sobre los precios

de oferta).

No se consideran los impactos entre el medio ambiente natural, el sistema social y el sistema econmico que no se vinculen
de modo directo o indirecto con el sistema energtico. El impacto indicado del medio ambiente sobre la sociedad es una
directa consecuencia de los impactos energticos sobre aquel. Los impactos de las familias y de las actividades productivas
sobre el medio ambiente natural son consignados nicamente a travs de sus consumos energticos.
Se enumeran tan solo los aspectos principales.

Rasgos principales de las normas de regulacin de los mercados mayoristas.

En la interfase abastecimiento-consumo
(mbito de los mercados finales), se debera
prestar especial atencin en los niveles:
Absolutos y relativos de los precios finales.
De los impuestos y subsidios.
Caractersticas principales de la regulacin
de los mercados finales.
Por ltimo, en el mbito del subsistema de
consumo, el anlisis de diagnstico debera
centrarse en:
Estructura de consumos por sectores (residencial, minera, productivo rural, industria,
comercio y servicios) y por fuentes.
Matrices de fuentes y usos en cada sector
(o al menos estructura por fuentes).
Grado de cobertura de los requerimientos
bsicos de energa para el sector residencial
(niveles y calidad).
Potenciales de ahorro energtico en los diferentes sectores de consumo.
Impactos ambientales del consumo energtico (por sectores de consumo).
Por otra parte, dentro del anlisis de la
evolucin del sistema importan especialmente:
el anlisis de los cambios estructurales en los
tres mbitos mencionados previamente y el
comportamiento de ciertas relaciones entre variables (series histricas) del sistema energtico y de los sistemas econmico, social y ambiental, as como las tendencias de ciertas variables o indicadores puramente energticos.
Los cambios estructurales ms importantes
tienen que ver con:
Estructura de reservas y potenciales.
Estructura de produccin de fuentes primarias y secundarias.
Organizacin productiva.
Organizacin institucional.
Modalidades de coordinacin.
Principios regulatorios fundamentales.
Estructura de precios relativos.

Modalidades de financiamiento de las inversiones.

Estructura de consumos por sectores y fuentes.
Principales procesos de sustitucin entre
fuentes.
Estructura del comercio exterior de energa.
Modalidades de integracin energtica.
En las relaciones entre variables socioeconmicas y energticas se destacan las siguientes:
Sendero energtico: (E/P)t = (E/PBI)t (PBI/P)t
Donde E es el consumo total de energa, P la
poblacin y PBI el producto interno bruto
Esta relacin incluye como indicadores importantes: el contenido energtico, el consumo
por habitante y producto bruto por habitante
(Grfico 11a). Suele considerarse al contenido
energtico como un indicador de eficiencia
energtica; sin embargo, esa interpretacin debe manejarse con cuidado ya que ese indicador
Grfico 11a: Sendero energtico

puede modificarse sin que haya cambios importantes en la eficiencia energtica. Algunos factores que influyen sobre ese indicador son las
variaciones en la estructura productiva de la
economa, en la urbanizacin y en la estructura de abastecimiento energtico. Es claro que
ninguno de ellos tiene que ver estrictamente
con la eficiencia energtica. A pesar de esos inconvenientes, el sendero energtico provee una
primera aproximacin al anlisis de las relaciones entre el consumo de energa y los agregados macroeconmicos en el tiempo:
Relaciones entre los consumos energticos
en los sectores productivos con variables
econmicas vinculadas a cada sector:

97

Relaciones entre consumo total de energa y los niveles de actividad sectorial.

Relaciones entre los consumos sectoriales por fuentes, los precios correspondientes y el nivel de actividad sectorial
(aplicacin de modelos economtricos
para estimacin de elasticidades).
Relaciones entre el consumo de energa en
el sector residencial e indicadores de ingreso, distribucin del ingreso y variables demogrficas (uso de modelos economtricos
para estimar la elasticidad ingreso).
Sendero de la relacin consumo por habitante en el sector residencial en trminos de
energa final y energa til (la energa til
puede estimarse sobre la base de rendimientos medios por fuente) (Grfico 11b).

Grfico 11b: Sendero energa final y

til por habitante
Energa til por habitante

En el Cuadro 5 se presenta, a ttulo de

ejemplo, una posible alternativa de presentacin del diagnstico energtico.
Tal como se ha expresado al comienzo de
esta seccin, el anlisis de diagnstico debe
concluir con la identificacin de los problemas
bajo la perspectiva de los lineamientos generales del proyecto de poltica que se desea impulsar. La matriz de identificacin (vase el
Cuadro 6) de problemas puede ser una herramienta til a este respecto.
8.1.2

A partir de los listados de variables e indicadores incluidos en la seccin anterior, se

puede apreciar la importancia que tiene para la
poltica energtica el poder contar con sistemas de informacin energtica sistematizados
que incluyan las variables econmicas, sociales
y ambientales ms relevantes 134.
8.1.3

Energa final por habitante

Con respecto a los impactos sobre el medio ambiente se destacan, en trminos del anlisis histrico, la evolucin de las emisiones
globales (Tn de gases o partculas) y especficas (Emisiones de tipo X/Energa consumida),
en el nivel agregado y por sector de consumo,
as como las originadas en los centros de transformacin y en el mbito de la produccin minera. Tambin en este caso se puede utilizar el
esquema de senderos.
Por ltimo, en cuanto a las variables o indicadores puramente energticos, pueden mencionarse las variables clsicas del mbito de la
produccin, comercio exterior, etc. y algunos
indicadores, como por ejemplo, la evolucin de
la cobertura elctrica y las prdidas en los sistemas de transmisin y distribucin.

134

98

Sistemas de informacin energtica

El rol de la planificacin y la prospectiva

Los cambios en las modalidades de coordinacin imperantes en el sector energtico, especialmente en aquellos casos donde los mismos han sido profundos, han afectado de manera muy especial al rol que la planificacin desempeaba como instrumento privilegiado de
la poltica energtica.
Dentro de la modalidad de control central,
el Estado manejaba (maneja) de modo directo
las decisiones de asignacin de los recursos y la
planificacin constitua (constituye) un instrumento que daba (da) organicidad a esas decisiones. En trminos generales se trataba (trata) de una planificacin de tipo normativo, ms
all de su posterior cumplimiento efectivo.
Con la descentralizacin de las decisiones
introducida por los procesos de reforma, ya sea
por la apertura total o parcial al ingreso de actores privados y a la mayor autonoma de gestin de las empresas pblicas, debe cambiar necesariamente la naturaleza de la planificacin.

Como referencia de mnima puede consultarse el Sistema de Informacin Econmica-Energtica (SIEE) de OLADE.

Cuadro 5
Estructura y elementos del diagnstico del sistema energtico nacional
Contexto internacional y nacional
Internacional
Panorama poltico, econmico, social y ambiental
Transformaciones del sector energtico (industrias, mercados, actores, tecnologa)
Nacional
Panorama poltico, econmico, social, ambiental
La poltica global de desarrollo (objetivos, lneas generales de accin)
Caractersticas fsicas del sector energtico nacional
Los recursos energticos
(recursos, reservas, potencial de ahorro de energa y cogeneracin, tasa de aprovechamiento)
El mapa energtico
(localizacin de produccin, consumo, infraestructura de transformacin, infraestructura de
transporte, interconexiones ...)
El balance de energa
La oferta
Estructura por fuentes (petrleo, gas, carbn, nuclear, solar...), estructura por productos
(p. ej. gasolina, GLP, kerosinas...), tasa de autosuficiencia (autarqua), calidad de los
productos (petrolferos, carbones, electricidad...), substitucin de unas
fuentes por otras
Consumo
Estructura por energticos (carbn, gas, petrleo, electricidad...), estructura por
sector consumidor (industrial, residencial, comercial...), tasa de penetracin de
las energas comerciales; tasa de cobertura (calidad y cantidad), matriz de fuentes y
usos por sector
Las prdidas
Tasa de eficiencia global, prdidas de transformacin, transporte, distribucin y uso final
Los intercambios con el exterior
Exportaciones e importaciones por productos (carbn, gas, petrleo, electricidad...)
Organizacin y regulacin de las industrias energticas
Para cada una de las industrias de la energa (carbn, petrleo, gas natural, electricidad y
fuentes renovables) habr de analizarse:
Condiciones de base, para detectar especificidades y situaciones particulares
Oferta: reservas, produccin, tecnologa, infraestructura, capacidades de produccin
Demanda: elasticidades, sustitutos, tasa de crecimiento...
Estructuras, para evaluar el nivel de competencia en la industria
Nmero de productores, rgimen de propiedad, barreras a la entrada, estructura de costos e
integracin vertical, grado de concentracin
Comportamientos, para aprehender las estrategias de las firmas
Precios, produccin, inversin, financiamiento, investigacin y desarrollo tecnolgico
Desempeo, para ver los resultados obtenidos por las firmas
Eficiencia productiva (corto y largo plazo), eficiencia asignativa, pleno empleo
Polticas pblicas que actan sobre las estructuras y los comportamientos, para evaluar su efecto.
Regulacin (econmica, ambiental y tcnica):
Econmica: polticas de precios, subsidios, comercio exterior
Ambiental: normas en materia de emisiones, afluentes y desechos
Tcnica: medidas de seguridad
Rgimen fiscal
Sobre la oferta de energa
Sobre la demanda de energa
Requerimientos de informacin
(continua)

99

Organizacin institucional
Entidades y organismos (caractersticas y funciones)
Instituciones pblicas de fiscalizacin, control, regulacin
Empresas pblicas
Organizacin del sector privado
Instituciones de investigacin y desarrollo tecnolgico
Marco jurdico bsico
Constitucin, leyes, reglamentos, directivas, normas
Historia institucional
Reforma estructural de los ltimos aos
Describir y analizar los cambios operados en los planos siguientes:
Modalidades de coordinacin
Organizacin productiva
Regulacin
Mercados
Poltica pblicas (precios, subsidios, ambiente, seguridad)
Organizacin institucional
Energa y desarrollo sustentable
Energa y economa
Aporte del sector energtico al crecimiento econmico
Producto interno bruto, formacin bruta de capital, estabilizacin de la economa
(inflacin), comercio exterior, recaudacin fiscal, empleo, valor agregado de la economa,
inversin, deuda, competitividad, finanzas pblicas
El sendero energtico (energa, economa, sociedad)
Intensidad energtica, consumo per cpita, ingreso per cpita
Energa y equidad
Dinmica de poblacin consumidora de energa
Energa y distribucin del ingreso
Equipamiento de los hogares y consumo especfico
El sendero energtico II (energa comercial)
Energa y cuidado ambiental
Impactos ambientales por subsector (biomsico, hidrocarburos, elctrico...)
Impactos ambientales por recurso afectado (agua, aire, suelo, biodiversidad)
Tasa de emisiones, global y por sectores
Indicadores de desarrollo sustentable
Autarqua energtica
Robustez frente a cambios externos
Productividad energtica
Cobertura elctrica
Cobertura de necesidades energticas bsicas (cantidad y calidad)
Pureza ambiental relativa al uso de la energa
Uso de energas renovables
Alcance de recursos fsiles y lea
Poltica energtica interna
Poltica de desarrollo y poltica energtica
El plan nacional de desarrollo
El programa nacional de energa
Aspectos fundamentales de poltica energtica
Objetivos, lneas de accin
Poltica subsectoriales
Petrleo, gas, electricidad, carbn, fuentes renovables...
Poltica energtica de acuerdo al uso de las herramientas e instrumentos
Precios, impuestos, subsidios, empresas pblicas, informacin, educacin
Poltica ambiental y sector energtico
Leyes y reglamentos, normas, disposicin de desechos, reforestacin
Poltica energtica externa
Integracin regional, acuerdos internacionales, participacin en organismos,
Sntesis de resultados
Principales problemas detectados (operacionales y de desarrollo)
Establecimiento de prioridades en la solucin de los problemas

100

Cuadro 6
Matriz de Identificacin de Problemas

De este modo, en muchos casos, se atribuye a

la planificacin un carcter solo referencial o
indicativo. En los casos en que se ha introducido la modalidad de MA de modo pleno, la prctica de la planificacin ha perdido totalmente
su vigencia, reemplazndola por ejercicios de
prospectiva energtica.
8.1.3.1 Planificacin energtica
Las prcticas de planificacin respondieron en el pasado a un enfoque predominantemente normativo y sola agotarse en un solo
acto que desembocaba en un Libro del Plan.
En trminos generales, no exista un seguimiento y control del cumplimiento de las acciones contenidas en el plan o un anlisis de
las razones de los distanciamientos que pudieran verificarse. Las divergencias de la evolucin del sistema concreto, respecto a la planteada dentro de la prospectiva, los cambios en
las condiciones del entorno y el propio comportamiento de los actores internos del Estado volvan con frecuencia poco eficaz ese enfoque de
la planificacin.
En la mayor parte de los casos se trata de
una planificacin de carcter subsectorial. Solo

en unos pocos pases se han elaborado planes

integrales para el sistema energtico en su conjunto. El sector elctrico es el que tiene una
mayor tradicin de planificacin; esta planificacin se concretaba mediante el uso de modelos de optimizacin, generalmente construidos
para otras situaciones, que utilizaban una funcin objetivo escalar de mnimo costo. En muy
pocos casos se ha observado el uso del enfoque
multiobjetivo.
Es entonces claro que resulta ms apropiado concebir a la planificacin como un proceso
permanente, de carcter sistmico y sobre la base de un enfoque multiobjetivo. Por otra parte,
teniendo en cuenta que casi siempre el planificador se enfrenta a situaciones de poder compartido, ese proceso debe incluir la construc cin de viabilidad.
No obstante, este ltimo aspecto se convierte en un escollo (la viabilidad) prcticamente insalvable en el caso en que ya se haya
procedido a descentralizar el proceso de decisiones de inversin de manera casi completa, y
los instrumentos de poltica energtica que le
restan al Estado son, en su mayor parte, de carcter inductivo o de promocin. Tal como se

101

ha expresado precedentemente, en tales situaciones solo cabe la posibilidad de una planificacin de carcter referencial o indicativo.
De todos modos, ese tipo de ejercicios
tiende a mostrar a los actores una especie de
funcin de preferencias del decisor de poltica
energtica; es decir, una trayectoria deseada
del sistema energtico que el rgano de poltica pretende inducir por medio de los instrumentos que maneja. Pero, en la medida en que
la racionalidad de los actores est guiada por
finalidades de ganancia, esos instrumentos deben lograr que los proyectos contenidos en ese
tipo de planes resulten atractivos desde esa
perspectiva.
No obstante, aunque la planificacin tenga un carcter referencial o indicativo, si est
concebida como un proceso (y no como un acto) y responde a una visin sistmica del sector energtico, puede ser una herramienta til
para elaborar las estrategias de poltica, a la
que de todos modos hay que construirle viabilidad.
8.1.3.2 Prospectiva: La tcnica de escenarios
Cualquiera que sea la naturaleza del proceso de planificacin, resulta indispensable contar con algn tipo de prospectiva. En realidad
la prospectiva resulta un instrumento necesario
para los procesos de decisin. En tal sentido
debe destacarse que las grandes empresas privadas utilizan de manera generalizada la prospectiva para sus procesos de decisin sobre el
mediano y largo plazo.
Esencialmente, se deben tomar las decisiones en condiciones de incertidumbre. Esta incertidumbre se refiere a las condiciones que
van a plasmarse en el futuro. Es obvio que no
puede existir certeza alguna sobre el futuro,
pero adems, es importante aclarar que la incertidumbre no puede reducirse o confundirse
con el concepto de riesgo que se maneja dentro de la teora econmica neoclsica.
Esa concepcin de riesgo supone que se
conocen todos los estados futuros posibles de
un sistema y que tambin se dispone de una

102

funcin de distribucin de probabilidades que

permite asignar un valor de probabilidad a cada uno de ellos. De este modo el riesgo de cometer errores puede medirse en trminos probabilsticos.
Otras escuelas de pensamiento econmico
sostienen que la incertidumbre sobre el futuro
es esencial y que por tanto no se la puede confundir con esa nocin de riesgo. Se afirma que
no solo resulta imposible contar con una distribucin objetiva de probabilidad sobre los posibles estados que un sistema puede asumir en el
futuro, sino que ni siquiera se pueden conocer
todos los estados posibles. Es decir que pueden presentarse situaciones de sorpresa; en
consecuencia, las pretensiones de acertar el
futuro son absolutamente vanas. Las palabras
prever o predecir resultan inconsistentes
desde esta perspectiva.
Cul es entonces el sentido de la prospectiva? En realidad se trata de explorar el futuro, bajo la modalidad de qu pasara s, mediante el uso de la tcnica de escenarios. Esta
tcnica es un instrumento de prospectiva que
permite reducir el grado de incertidumbre en la
toma de decisiones.
Los escenarios constituyen una imagen
coherente del estado de un determinado sistema en ciertos puntos del futuro. La coherencia
se refiere, por una parte, a la compatibilidad
interna que deben guardar entre s los diferentes elementos o hiptesis que definen o conforman un escenario, atendiendo a un marco
terico-conceptual de referencia. Por otra parte, dicha coherencia requiere el poder especificar las trayectorias que unen a los diferentes
estados del sistema que se incluyen en el escenario.
Teniendo en cuenta el objetivo planteado,
es necesario utilizar varios escenarios bien contrastados con la finalidad de cubrir adecuadamente una amplia gama de trayectorias futuras
posibles del sistema considerado. Es decir, se
espera que la trayectoria real del sistema sea
contenida, con una alta verosimilitud, por la
diversidad de trayectorias correspondientes a

Grfico 12
Representacin esquemtica de la tcnica de escenarios

los escenarios definidos. Lo expresado se muestra esquemticamente en el Grfico 12.

En dicho grfico, toda la superficie del cono constituye una densa trama de trayectorias
de escenarios y se admite, como hiptesis verosmil, que la trayectoria real del sistema
transcurra al interior de esa superficie. En consecuencia, se podra afirmar que esa superficie
constituye un conjunto de escenarios muy con trastados que cubre adecuadamente a la trayectoria real del sistema considerado.
No obstante, lo usual en la prctica es utilizar una variedad limitada de escenarios, tratando de mantener la cualidad con referencia a
un conjunto de imgenes de futuro bien contrastadas. Una posibilidad para determinar los
escenarios a utilizar (nmero y tipo) es identificar ejes definidos en funcin de ciertos problemas calificados como principales.
Existen diferentes procedimientos para la
construccin de escenarios. Algunos enfoques
enfatizan la necesidad de utilizar modelos matemticos como medio para garantizar la coherencia interna de los mismos; sin embargo, la
representacin formalizada de sistemas complejos, especialmente si se pretende que trate
de una formulacin dinmica, resulta
virtualmente inviable. Aunque se trate de re-

presentaciones extremadamente simplificadas,

las herramientas matemticas no estn en condiciones de incorporar los cambios endgenos a
la dinmica del sistema. Al respecto, se debe
destacar que la inclusin de ese tipo de cambios estructurales en la evolucin dinmica resulta un elemento central para la construccin
de escenarios. Por otra parte, an la representacin formalizada de carcter esttico de los
sistemas presenta el inconveniente de su falta
de flexibilidad.
De cualquier modo, la tarea de construccin de escenarios debe basarse necesariamente en un esquema terico-explicativo referido
al funcionamiento del sistema a escenificar.
Ese esquema es el que permite juzgar acerca de
la coherencia interna de un escenario, incluso
es posible que sea parcialmente formalizado;
sin embargo, en esencia deber tratarse de un
esquema terico-conceptual que no puede ser
formalizado totalmente a riesgo de introducir
demasiadas simplificaciones.
El contenido de los escenarios deber estar en funcin de las finalidades y las caractersticas de la prospectiva a realizar; es decir,
los escenarios socioeconmicos destinados a la
formulacin de polticas en el mbito del sector agropecuario o forestal, tendrn un contenido significativamente diferente de aqullos

103

que se utilizaran para definir un plan estratgico para el sector de transporte. Esto se debe
a que, en cada caso y en funcin de la finalidad buscada, los escenarios socioeconmicos,
deben permitir una caracterizacin suficientemente especificada de las situaciones de contexto en el marco de las cuales deben escogerse o examinarse las alternativas para la toma
de decisiones. Es claro que la especificacin de
la situacin de contexto requerida para las decisiones en el mbito del sector de transporte
habr de ser marcadamente diferente de la que
resultara necesaria para la formulacin de estrategias en el seno del abastecimiento energtico. En suma, la construccin de escenarios
debe estar direccionada por el objetivo que se
persigue con el anlisis prospectivo que se pretende realizar.
En la prctica suele plantearse un escenario denominado escenario de referencia, con
una o ms alternativas contrastadas. En tal caso, el escenario de referencia constituira un
escenario de continuidad respecto a la evolucin histrica reciente del sistema, dejando de
lado los movimientos coyunturales. En consecuencia, se trata generalmente de un escenario
de tipo tendencial, en el sentido que se mantienen las tendencias pesadas de los aspectos estructurales del sistema. Debe aclararse
que cuando se habla de tendencia no se est
haciendo referencia a la prolongacin tendencial de la evolucin de las variables, sino que
se trata de una continuidad de la estructura y
el tipo de funcionamiento que el sistema en su
conjunto ha venido presentando en el pasado
cercano o, eventualmente, un mantenimiento
de los cambios paulatinos que se han observado.
Es claro que esta forma de concebir a los
escenarios de referencia plantea algunos problemas cuando el sistema que se pretende escenificar ha mostrado cambios muy abruptos
en el pasado reciente, tal como ha ocurrido
efectivamente con los sistemas socioeconmicos de la Regin en el primer quinquenio de los
aos noventa. En tales casos, se debera diferenciar, dentro del escenario de referencia, un
primer perodo dentro del cual habrn de completarse los cambios estructurales y de funcio-

104

namiento ms relevantes que ya se han evidenciado con claridad y, una segunda etapa, donde el sistema evolucionara desenvolvindose
en rgimen dentro de la nueva situacin.
En caso de que se utilicen solo dos escenarios, el segundo de ellos puede denominarse
escenario alternativo que, por contraste al de
referencia, deber incorporar hiptesis marcadamente diferentes a las de este ltimo. Para
ello, en el escenario alternativo habr que maximizar todos los indicios de cambio relevantes
que han comenzado a manifestarse en los diferentes planos o aspectos de los sistemas socioeconmicos y energticos considerados.
Cuando el escenario de referencia incorpora ya cambios estructurales y de funcionamiento de magnitud muy significativa, el escenario
alternativo tendr que formularse planteando
hiptesis diferentes acerca de las modificaciones que podran tener lugar en el futuro. Es posible que, dentro de un horizonte de mediano
plazo (cuatro o cinco aos), no haya, en tales
casos, disparidades muy importantes entre ambos escenarios, salvo tal vez por lo que se refiere a diferencias en el nivel o en las tasas de
crecimiento de las variables.
a) Los sistemas relevantes para la formulacin
de los escenarios socioeconmicos
Cuando se trata de formular escenarios socioeconmicos para una regin de un pas, resulta generalmente ineludible la consideracin
de varios planos sistmicos dentro de los cuales aquel subsistema regional se encuentra incluido, como elemento ms pequeo dentro de
una familia de conjuntos anidados, tal como lo
muestra el Grfico 13.
En trminos generales, los acontecimientos de carcter econmico y sociopoltico que
ocurren en los sistemas de mayor amplitud
(por ejemplo, SEM) tienen una influencia significativa en los sistemas contenidos (por
ejemplo, SEIR o SSN). Cuando los sistemas
afectados son perifricos, los impactos de real
importancia tienen una sola direccin. Por
ejemplo, los cambios que se presentan en la
economa mundial habrn de tener casi segu-

ramente apreciables impactos en el sistema socioeconmico nacional, mientras que no es de

esperar que se den efectos significativos en
sentido contrario.
La identificacin de la naturaleza interdependiente o de causalidad (determinacin o incidencia significativa) unidireccional de los impactos es de esencial importancia para la construccin de escenarios, ya que define cierto tipo de jerarqua en la formulacin de las hiptesis en ellos contenidas. As, por ejemplo, podra
pensarse que la economa argentina guarda una
relacin de interdependencia con la regin del
Mercosur debido a la importancia que ha adquirido el comercio regional y por su peso relativo
dentro de ese mbito. En consecuencia, en el
caso en que se pretenda construir escenarios
socioeconmicos para Argentina, las hiptesis
que se utilicen para el espacio SEIR (en este
caso el Mercosur) no pueden ser formuladas de
manera totalmente independiente de las que se
empleen para definir el escenario nacional.

En cambio, cuando se plantea la construccin de escenarios socioeconmicos para un

espacio regional, que no constituye la parte
central del ncleo (funcional y espacial) de
acumulacin a escala nacional, podr admitirse que existe virtualmente una relacin unidireccional de impactos de la economa nacional
sobre aquel espacio.
Cuanto ms abierto sea un espacio socioeconmico mayor ser la importancia de los
impactos exgenos provenientes de los sistemas de mayor jerarqua, entendindose sta en
los trminos previamente enunciados. Es claro
que los SSRP son en general espacios mucho
ms abiertos que los SSN. La circulacin de
bienes y de recursos productivos desde y hacia
el espacio nacional es muy intensa, estando
adems los SSRP sujetos a la influencia directa de las medidas de poltica econmica y a las
normas de orden jurdico institucional emanadas del plano nacional.

105

El proceso de globalizacin de la economa

mundial significa en esencia una mayor apertura de las economas nacionales a la accin de
los grandes conglomerados empresariales y a
los movimientos de los flujos financieros en un
contexto de una muy dbil regulacin de los
mercados. Esto permite que aquellos conglomerados puedan optimizar sus operaciones sobre
el espacio mundial con restricciones progresivamente ms tenues, al mismo tiempo que las regulaciones emanadas del plano internacional
tienen un impacto creciente sobre los sistemas
socioeconmicos nacionales.
La formacin de bloques, con acuerdos de
libre comercio, uniones aduaneras o mercados
comunes, inducida en gran medida como respuesta a ese proceso de globalizacin, crea instancias adicionales de ampliacin de apertura
de los sistemas socioeconmicos nacionales.
En consecuencia, la importancia de los
impactos de carcter exgeno sobre los sistemas de menor jerarqua se ha ido incrementando considerablemente, dando as una mayor relevancia a las hiptesis que se planteen para
los sistemas de mayor jerarqua, como elementos condicionantes para la construccin de escenarios para los SSN y/o para los SSRP. Estas
circunstancias se han reflejado en el Grfico 13
a travs del espesor de las flechas que representan las direcciones de las relaciones de determinacin o condicionamiento.
Es claro que la evolucin de los sistemas
que se pretende escenificar no solo responde de
manera adaptativa a los mencionados impactos
de carcter exgeno, sino tambin a cambios
endgenos de diferente grado de significacin.
Es precisamente este tipo de cambios el que
puede permitir ciertos grados de libertad en el
diseo de las hiptesis que se incluyen en los
escenarios sobre los sistemas regionales y/o
nacionales, respecto a aqullas de los planos de
orden internacional (regional o mundial). Pero,
incluso la evolucin de las interacciones entre
los diferentes sistemas pueden ser objeto de hiptesis (generalmente diferentes segn se tra135

te del escenario de referencia o del alternativo)

de cambio hacia el futuro135.

b) Escenarios energticos para acciones de

poltica
Los escenarios socioeconmicos habrn de
servir de base para la formulacin de los correspondientes escenarios energticos dirigidos a
servir de herramienta para la formulacin de
polticas. Estos ltimos constituyen las bases
para el diseo y la evaluacin de estrategias.
Las principales etapas para el diseo de un plan
de accin para la poltica energtica, mediante
el uso de escenarios podran ser las siguientes:
Identificacin de las variables claves del sistema.
Determinar los actores relevantes a partir de
las variables claves.
Escenificar la evolucin del sistema en funcin de conjuntos coherentes de hiptesis
sobre el comportamiento de las variables
claves y de los actores, en el marco de los
escenarios socioeconmicos planteados.
Establecer la evolucin esperable del sistema de acuerdo con los diferentes escenarios
energticos.
Determinar el conjunto de estrategias posibles de acuerdo con cada escenario y teniendo en cuenta las reacciones esperadas
por parte de los actores ante esas estrategias de poltica.
Disear un plan de accin.

8.2

Formulacin por objetivos

La idea central de la formulacin por objetivos es la identificacin, primero, de objetivos

especficos que contribuyan a la realizacin de
un objetivo superior y, segundo, de las acciones
de poltica energtica ms adecuada para el logro de ellos. En el Grfico 14 se presenta un esquema que ilustra el encadenamiento de ideas.
La visin es a lo que se aspira luego de
analizar lo que se tiene. Se expone un ejemplo
de una visin en el Cuadro 7.

Para una presentacin de los aspectos relevantes que deberan incorporarse a los escenarios en los planos o sistemas
mencionados, ver H. Pistonesi, Mtodos para la construccin de escenarios socioeconmicos, IDEE, 1998.

106

107

Aunque se expresa como una situacin alcanzada, en realidad se trata de un estado al

que se quiere llegar mediante una serie de acciones ordenadas y coherentes, que van transformando el estado inicial.
Asociada a la visin se encuentra un conjunto de objetivos generales que guan, en mayor o menor grado, el desarrollo de prctica-

108

mente todos los sistemas energticos nacionales. En el Cuadro 8 se presentan algunos ejemplos.
Analizar la situacin que guarda el sector
energtico a la luz de lo que se desea para l,
permite identificar problemas, discernir su
magnitud y determinar su urgencia. En la mayora de los casos, el logro de los objetivos no

109

se alcanza de forma inmediata. Por el contrario,

se requiere transitar por etapas sucesivas. La
rapidez del proceso depender de la atencin y
los recursos que se le dediquen, as como de la
capacidad tcnica y humana disponible.
La transformacin de los problemas en objetivos especficos exige el anlisis de las condiciones externas y su posible evolucin. Algunos ejemplos de dichas condiciones se presentan en el Cuadro 9.
Una vez analizado el entorno, se le asigna
a cada objetivo especfico un conjunto de resultados tangibles a perseguir en un perodo
dado. Dichos resultados se expresarn mediante indicadores tpicos, siempre y cuando sea
posible y pertinente hacerlo. El Cuadro 10 presenta algunos ejemplos de objetivos especficos y los indicadores asociados.
Una vez establecidos los resultados concretos que se pretenden alcanzar con relacin a
cada objetivo especfico, se procede a analizar
cmo actuar para lograr dichos resultados. Discernir las direcciones hacia donde hay que dirigir el esfuerzo, la magnitud de ste y el margen

110

de maniobra con el que se cuenta en cada caso, plantea la necesidad de un anlisis de las
fuerzas estratgicas favorables y desfavorables
para conseguir el resultado deseado. En este
sentido, la matriz de identificacin de lneas
estratgicas se revela de gran utilidad (vase el
Cuadro 11).
Confrontar amenazas con debilidades lleva
a definir estrategias de sobrevivencia; contrastar amenazas con fortalezas conduce a establecer estrategias defensivas; asimismo, confrontar oportunidades con debilidades y fortalezas
lleva a definir estrategias adaptativas y ofensivas, respectivamente. Algunas estrategias, como el uso racional de la energa son muy verstiles y sirven tanto para defender y consolidar
lo obtenido como para avanzar hacia mayores
niveles de sustentabilidad.
Las estrategias, tambin llamadas polticas o lneas de accin, dependern de la situacin concreta de cada pas. En el Cuadro 12
se presentan algunos ejemplos representativos
de acuerdo a las cuatro dimensiones fundamentales del desarrollo sustentable.

Una vez definidas las lneas estratgicas se

procede a establecer diversas posibilidades para llevarlas a la prctica, es decir, instrumentarlas. Al respecto, una matriz de identificacin
de instrumentos, como la ilustrada en el Cuadro
13, puede ser de utilidad.

Este proceso de identificacin de instrumentos implica pasar del debe ser al del
puede ser. Dicho proceso supone la consideracin de que otros actores pudieran estar vinculados o deberan participar en la accin o actividad que se propone. Claro est que este

111

anlisis debe enmarcarse adems en los elementos contenidos en la prospectiva, de modo

a aproximarse a una visin dinmica de situaciones; entre tales elementos se incluyen las
variaciones en las condiciones del entorno para el desarrollo de las estrategias de poltica y
el comportamiento previsible de los actores involucrados. Sobre la base de todos esos elementos deben analizarse las posibilidades de
lograr consenso o el apoyo de un alto nmero
de actores significativos. Para analizar las posibles reacciones de los actores ante las estrategias de poltica, resulta de utilidad el uso de

112

matrices del tipo indicado en la Seccin 6.4

(ver Grfico 4). Las matrices podran tener la
forma indicada en los Cuadros 14 y 15.
Por cierto, se trata de una matriz (Cuadro
14) de tipo cualitativo tendiente a poner en
evidencia la naturaleza de la reaccin de los
actores al objetivo mismo y a los diferentes
instrumentos propuestos . Dichas reacciones
pueden plantearse en trminos de su naturaleza e intensidad: apoyo, aceptacin o indiferencia, oposicin dbil y oposicin fuerte. En los
casos en que se presenta una oposicin frontal,

los analistas de poltica debern examinar las

debilidades y fortalezas con que se cuenta para imponer o inducir dicho objetivo o los correspondientes instrumentos.
Esta ltima matriz (Cuadro 15) analiza la
actitud entre los actores frente a un instrumento de la poltica energtica; tambin es cualitativa, con notaciones de alianza, indiferencia
y conflicto.

Adems de este anlisis de viabilidad, se

debe tambin prestar atencin al grado de consistencia del conjunto de las acciones, tomando en consideracin los posibles efectos no deseados de cada instrumento con relacin a los
dems objetivos que se deseen alcanzar. Si la
intensidad de esos efectos es suficientemente
fuerte, se tendra un criterio para descartar
cierto conjunto de acciones, aunque hayan
mostrado ser viables.

113

114

IX. Operatividad de la Formulacin de Polticas

9.1

Consideraciones generales

Este captulo busca ejemplificar, sobre la

base de experiencias de planificacin participativa, la propuesta metodolgica que contiene la
presente gua en materia de formulacin de polticas energticas orientadas hacia el desarrollo sustentable.
Dada la complejidad y profundidad conceptual y metodolgica descrita en los captulos
precedentes, la orientacin que se pretende dar
al presente captulo busca, sobre la base del
ejemplo, mostrar cul o cules podran ser los
caminos operativos que se pueden adoptar en
el proceso de formular la poltica energtica de
manera contempornea.
De ningn modo pretende convertirse en el
recetario metodolgico de planificacin; nicamente pretende compartir experiencias similares, con la intencin manifiesta de allanar el
camino de los equipos responsables de formular las polticas energticas en cada uno de los
distintos pases 136. En ese mismo sentido, no
es posible establecer un nico camino si se tiene en consideracin la diversidad y complejidad
de los pases de la regin.
En algunos momentos, el desarrollo del
presente captulo se apartar del orden metodolgico propuesto anteriormente, considerando nicamente la posibilidad operativa de abordar su resolucin; obviamente, no se rompe con
la coherencia conceptual ni metodolgica de la
propuesta.

9.2

Situacin inicial del proceso de

planificacin

Por la complejidad aludida anteriormente,

es posible identificar dos momentos operativos
claramente definidos en el proceso de planificacin participativa que se adelanta en la formulacin de las polticas energticas: el primero, relacionado con la elaboracin tcnica de
la propuesta; y el segundo, caracterizado por la
136

construccin de la viabilidad social y poltica

de la misma.
En relacin con el primer momento operativo, es recomendable que el responsable de la
formulacin de la poltica energtica conforme
un equipo interdisciplinario y multisectorial cuya responsabilidad ser elaborar una propuesta
inicial, que posteriormente sea consensuada
entre los dems actores involucrados.
Este planteamiento se sustenta en distintas consideraciones, entre ellas las siguientes:
La propuesta de planificacin que se construya debe ser oportuna y viable; es decir,
las nuevas condiciones aparecidas producto
de la reforma, las condiciones externas nacional e internacional, la compatibilidad de
un estado energtico deseado y sustentable
con la inmediatez asociada a la temporalidad de los gobiernos, imponen el requerimiento de que la propuesta sea oportuna y
viable.
La propuesta debe ser flexible; en las condiciones de globalizacin en que se desarrollan
nuestras relaciones y posibilidades y en la alta movilidad de los niveles decisorios del poder ejecutivo, la alta sensibilidad sociopolitica de nuestras realidades requieren una capacidad de reaccin y respuesta efectiva y
eficiente que permita adecuar la poltica (en
este caso energtica) a condiciones tan cambiantes, adems de guardar correspondencia
con la visin energtica de cada pas.
La responsabilidad operativa de dicho
equipo en este primer momento se concentrar
en la elaboracin de una propuesta inicial que
llegue hasta lo que se denomina las lneas estratgicas (vase el Grfico 14, Estructura de
un Sistema de Objetivos), excluyendo el anlisis de fuerzas a favor y en contra.
Teniendo en consideracin los aspectos sealados, este equipo ser ms bien poco numeroso, con un conocimiento y experiencia muy

Al respecto, desde 1998 el Proyecto OLADE/CEPAL/GTZ ha realizado cuatro talleres subregionales (Mercosur y Chile,
Comunidad Andina, Mxico y Amrica Central y el Caribe) en los que se generaron, con representantes de 26 pases de la
Regin, experiencias como las mencionadas.

115

extensos del sector y las condiciones externas

de la realidad donde actan, abordando con
propiedad el conjunto temtico indispensable
al proceso137.
En relacin con el segundo momento, es
un proceso abierto al cual concurre el conjunto
de actores involucrados. En esta etapa se busca construir la viabilidad poltica y social de la
propuesta elaborada en el primer momento.
Ntese en el Grfico 4 el conjunto tan amplio de actores involucrados en el proceso; en
consecuencia, es indispensable precisar la condicin de actor involucrado en este momento
operativo. El responsable de elaborar la propuesta caracterizar a cada uno de los actores
involucrados, por cuanto su concurrencia en este segundo momento, tiene un carcter decisorio en la formulacin de la poltica. Vale decir
que, construir la viabilidad social y poltica de
la propuesta afecta y favorece los intereses que
caracterizan a cada uno de los actores, de manera tal que la misma es muy importante.
En este momento es cuando aparece un
conjunto de fuerzas que convergen ineludiblemente en la caracterizacin de los actores, mxime si verdaderamente tomarn decisiones en
relacin con la formulacin de la poltica energtica. Sern decisiones que ratifiquen, rectifiquen o incorporen elementos a la propuesta
inicial, desde los objetivos especficos hasta las
acciones que en este segundo momento habrn
de definirse.
Genricamente se define como actor al individuo, grupo, institucin u organizacin cuyos intereses vitales estn asociados con la formulacin de una poltica y que, en el juego de
la negociacin que se produce para evidenciar
la viabilidad de la propuesta, ofrecen y reciben
situaciones que consolidan su condicin de actor dentro del proceso.

137
138
139

Como se observa, ambos momentos tienen

su propio nivel de complejidad operativa. En
este captulo, a travs del manejo de ejemplos
rescatados de procesos reales de planificacin
participativa, se tratar de mostrar la forma
ms idnea de abordar cada uno de ellos y, al
mismo tiempo, visualizar los resultados que en
cada momento se esperan lograr en la formulacin de polticas.
Por otro lado, y de manera reiterativa, es
necesario indicar que existen muchos instrumentos que facilitan la operatividad del proceso; aqu solamente se estn tomando algunos
de ellos 138. Esto conduce a una reflexin final,
en el sentido de que el equipo debe tener la suficiente versatilidad operativa para adaptarse a
condiciones y caractersticas tanto internas como externas en su propsito de formular la poltica.
Finalmente, la tcnica de visualizacin del
mtodo ZOPP (Zielorientierte Projekplanung) 139
o de Planificacin de Proyectos Orientada a Objetivos, es muy til para facilitar procesos participativos de planificacin. Se entiende que el
equipo de trabajo que se constituya para la formulacin de la poltica desarrollar procesos de
construccin colectiva de la propuesta y la tcnica de visualizacin facilita dicho proceso. Esta se resume utilizando tarjetas como medio de
comunicacin entre los participantes, en las
cuales se escribe la opinin y luego, a travs de
una lluvia de ideas, se atiende a los distintos
pasos metodolgicos. Las tarjetas producidas y
conocidas a travs de la lluvia de ideas y que
atienden un tpico en particular (por ejemplo,
los problemas estrictamente energticos o sociales, econmicos y ambientales entre otros)
se ubican todas en un panel y se inicia el debate para seleccionar las ms significativas al
tpico que se trata, esto es, un acuerdo del
grupo y sobre esa base se continua el resto del
proceso, repitiendo el procedimiento.

Vanse los cuadros 4 y 5.

Instrumentos como la matriz DAFO (FODA o DOFA), Arbol de Problemas, Espina de Pescado, Computadora de Papel, etc.
Metodologa de Planificacin utilizada por la Cooperacin Tcnica Alemana (Deutsche Gesellschaft fr Technische
Zusammenarbeit GTZ), en todos sus proyectos de cooperacin con los pases en vas de desarrollo. Al respecto, el Proyecto
OLADE/CEPAL/GTZ viene aplicando desde 1993 esta metodologa para planificar sus actividades multiobjetivo en varias
dimensiones.

116

9.3

Construccin de la propuesta inicial

9.3.1

Diagnstico

Teniendo definida la visin y reconocidas

las condiciones externas, el equipo de trabajo
analiza la situacin actual del sector energtico, identificando los problemas que afectan su
desenvolvimiento y que por lo tanto no cumplen con los propsitos que le son propios.
9.3.1.1 Identificacin de problemas
Se pueden resumir las caractersticas ms
significativas de los problemas de la siguiente
manera:
Describe una situacin: operativamente es
necesario describir la situacin que se considera como negativa. El hecho de ser riguroso en la definicin de los problemas como
descripcin de situaciones negativas, marca
una diferencia sustantiva al momento de pasar a la construccin de la propuesta. A modo de ejemplo:
Percepcin de los subsidios dentro de los
procesos de reforma

En la frase del recuadro anterior, no se describe ninguna situacin negativa; es ambigua por cuanto desde la lectura de los distintos actores, unos la aceptarn como favorable y deseable (la comunidad, algunos polticos) otros negativa e indeseable (los productores, organismos financieros). En este
ejemplo, es difcil prever cul puede ser la
propuesta en trminos de la formulacin de
polticas. Si el planteamiento es:

No hay conciencia ambiental en las zonas

rurales, uso indiscriminado de lea.

La ausencia de solucin como definicin del

problema, conduce inevitablemente a una
sola solucin; en el ejemplo es formular actividades tendientes a inducir una conciencia ambiental en los habitantes rurales nicamente. De otro modo:
El uso indiscriminado de lea en las zonas
rurales, produce un impacto ambiental
nocivo.

En este caso es posible encontrar ms de una

propuesta que reduzca el problema; puede
ser la investigacin de fuentes alternas de
energa en el campo, el incremento de las redes de distribucin de la energa elctrica, la
educacin ambiental, entre otras. Vale decir,
hay un espectro de alternativas que en trminos de planificacin y de toma de decisiones es mucho ms ventajoso.
Identificar problemas existentes: en este sentido no es recomendable considerar lo que se
entiende como un problema futuro o posible,
dado que generalmente es la consecuencia o
el impacto de un problema actual. Es preferible planificar reduciendo el grado de incertidumbre inherente al proceso. Por ejemplo:
Las reservas probadas de petrleo no
atendern la demanda estimada para el 2010.

Los subsidios son factores que entorpecen o

dificultan los procesos de reforma.

Este ejemplo, si bien puede ser cierto, es la

consecuencia de un problema actual y que,
en trminos de fijar una poltica energtica
que lo atienda, requiere actuar sobre el problema actual, de manera tal que las acciones
que se ejecuten en su resolucin reduzcan o
minimicen ese problema futuro. En el caso
que:

Por lo menos ahora se entiende cul es la situacin que afecta y en torno de ella es posible proponer un conjunto de medidas.

El presupuesto de inversin para exploracin

petrolfera es 60% menor que el del ao
anterior.

NO es la ausencia de solucin; es una situacin negativa existente.

En este ejemplo es posible identificar una

gama de posibilidades de acciones que per-

117

mitan incrementar el presupuesto, establecompleta con la identificacin de las causas

cer una poltica de alianzas para la exploraque originan dicho problema. Las causas tamcin, reconversin industrial con relacin al
bin se identifican como problemas:
uso de otras fuentes energticas
existentes, etc. Es decir, para el
equipo formulador de la poltica,
Causas
Problema
proponer atencin a problemas
actuales incrementa la viabilidad
Patrones culturales en el uso
de la misma y, al mismo tiempo,
energtico de la lea que
aborda el efecto o consecuencia
desconocen el impacto
El uso indiscriminado
de la tendencia que podra
ambiental nocivo.
de lea en las zonas
derivarse de estos problemas.
rurales produce un
9.3.1.2 Manifestacin del problema

Alta dispersin de la poblacin

rural incrementa los costos de
distribucin de la energa
convencional.

Se recomienda describir la manifestacin, consecuencia, impacto

o efecto del problema tambin como una situacin negativa; es decir, tambin es un problema cuya resolucin est vinculada a la resolucin del problema que le da origen. Es seguro
que un problema tiene mltiples manifestaciones, es criterio del equipo identificar las ms
significativas al proceso que adelantan. Por
ejemplo:

impacto ambiental
nocivo.

Este paso metodolgico permite caracterizar cada problema como una estructura sobre la
cual hay que intervenir. En trminos de planificacin, la relacin causa-efecto tiene coherencia con la relacin medio-fin; en este sentido,
la construccin de la propuesta est presente
en cada momento metodolgico.
9.3.1.4 Actores involucrados

Problema

Los subsidios son

factores que
entorpecen o
dificultan los
procesos de reforma.

Manifestacin
El costo poltico de la
decisin retrasa
significativamente el
proceso de reforma.
La suspensin de los
subsidios incrementa las
tarifas y precios de la
energa.

Algunas veces la identificacin de la

manifestacin de un problema conduce a
la caracterizacin de otro problema que no
se haba considerado inicialmente, y que
su importancia en la formulacin de la poltica energtica es muy significativa.
9.3.1.3 Causas del problema
La caracterizacin de la problemtica
iniciada con la identificacin de cada uno
de los problemas y su manifestacin, se

118

En cada uno de los problemas

identificados y analizados se encuentran involucrados un conjunto de actores que es necesario reconocer con el
propsito de evidenciar la viabilidad
social y poltica de la poltica energtica que se ha de formular. La condicin de actor en relacin con el problema esta dada por la forma en que
los intereses vitales de cada actor se
encuentran relacionados con la situacin descrita como problema.

Problema

El uso
indiscriminado de
lea en las zonas
rurales produce un
impacto ambiental
nocivo.

Actores
Autoridad ambiental, de acuerdo con el nivel
territorial (ministerial, municipal)
vela por la conservacin de los recursos
naturales.
Productores rurales,
rendimientos decrecientes en su actividad
productiva, por agotamiento de recursos
(erosin, reduccin de biomasa, alteracin
de los ciclos e intensidad climtica,
reduccin del recurso hdrico)

El trabajo se resume en un instrumento de

planificacin, el cual se denomina matriz de
identificacin de problemas (Cuadro 16).
Obsrvese que precisamente en este caso
existe una diferencia de orden de las columnas
con respecto al que se indica en el Cuadro 6,
donde ese orden responde a la secuencia constructiva de la situacin, mientras que en el
Cuadro 16 se pretende que la sucesin de columnas tenga una lgica adaptada a la operatividad.
9.3.2

Priorizacin de problemas

Del conjunto de problemas identificados y

analizados, es indispensable efectuar una priorizacin para ordenar el proceso de intervencin. Es obvio que todos los problemas identi-

ficados son importantes, sin embargo es necesario efectuar una priorizacin de los mismos.
Dicha priorizacin es recomendable efectuarla, teniendo en consideracin las siguientes
razones:
El nivel de complejidad de la problemtica
energtica, su transversalidad con los dems
sectores y el rol que cumple en el proceso de
desarrollo de cada pas configuran un escenario muy complejo. En consecuencia, es
indispensable decidir por dnde se orienta
el proceso de intervencin.
La limitacin de recursos, tanto del nivel
pblico como privado, hace indispensable
racionalizar el proceso de intervencin,
identificando senderos de accin que permitan atender adecuadamente los problemas

119

cuya estructuralidad produce un impacto en

el resto del sistema.
En la prctica, la priorizacin se efecta
teniendo en consideracin dos aspectos genricos; el primero de carcter poltico y el segundo de orden tcnico:
De carcter poltico: Este es un criterio muy
importante para efectuar la priorizacin de
problemas. En su resolucin operativa se
tienen en cuenta las directrices o propuestas programticas del gobierno de turno, en
el nivel de planificacin que se est trabajando. La viabilidad poltica de la propuesta
est relacionada con la atencin del programa de gobierno de turno; en ese sentido es
responsabilidad del grupo de planificacin
elaborar una propuesta que empate este criterio con el de desarrollo del sector en particular y el desarrollo nacional en general.
De carcter tcnico: Los problemas que hayan pasado por el primer tamiz sern sometidos al segundo, que propriamente dicho es
el tcnico; es necesario tener en consideracin el conjunto de argumentos y situaciones tcnicas del sector, su estructuralidad en
el desarrollo y bienestar nacional para priorizar los problemas sujeto de intervencin.
Operativamente hay muchas tcnicas que
permiten ejecutar este procedimiento. Destacan
las siguientes: por ejemplo, en el mtodo del
ZOPP, cuando se define la ruta por donde se
transitar en el rbol de problemas se est
efectuando una priorizacin, teniendo en consideracin las reas de cooperacin acordadas entre los gobiernos, el impacto de las acciones, la
perdurabilidad de los efectos y especialmente la
replicabilidad de los procesos cuando la cooperacin haya terminado. La computadora de papel establece prioridades de intervencin en
funcin del grado de influencia que cada uno de
los problemas tiene en relacin con los dems,
la valoracin de esa influencia establece una
ubicacin de los problemas en un eje de ordenadas, definiendo reas de intervencin cuya estructuracin en el sistema permite tener impacto en el resto del sistema. La espina de pescado,
donde se establecen relaciones de causalidad
buscando una convergencia en los problemas

120

troncales o centrales sobre los cuales se recomienda actuar.

9.3.3

Objetivos especficos

Para la formulacin de los objetivos especficos, adems de lo sealado en el diagnstico, se requiere disponer sintticamente de las
condiciones externas que ejercen influencia en
el sector y los objetivos generales que estn estrechamente articulados con los planes de gobierno o directrices de poltica que vienen del
gobierno de turno. Con estos insumos es posible abordar la formulacin de los objetivos especficos.
Las reas que define la primera columna de
la matriz de identificacin de problemas, mbito o dimensin, son el punto de partida para
iniciar la formulacin de los objetivos especficos.
Los objetivos responden a la pregunta:
QUE se pretende alcanzar con la formulacin
de la poltica? En ese sentido, seala un cambio que se pretende inducir en una situacin
problemtica o los problemas priorizados en la
primera parte del diagnstico. Es una lectura
positiva y futura del problema que se desea intervenir.
Operativamente, hay dos formas de formular los objetivos especficos; la primera que comnmente se usa en nuestros pases; la segunda, la que se utiliza en la metodologa del
ZOPP.
Con relacin a la primera, normalmente escribimos los objetivos en infinitivo (elaborar, disear, concientizar, etc.); sin embargo,
esta prctica conduce a confusin cuando se
redactan las actividades, pues tambin se redactan en infinitivo. Es necesario que el
equipo tenga clara esta diferencia. Ms adelante se ver la diferencia entre ambas; aqu
es necesario sealar que en trminos de planificacin es posible distinguir objetivos de
acciones (infinitivo) cuando las primeras utilizan verbos blandos y las segundas verbos
duros. Son blandos cuando expresan intenciones o propsitos abstractos y no se les

puede colocar en un cronograma, por ejemplo: sensibilizar, fomentar, concientizar, incidir, etc. En cambio son verbos duros cuando se dejan colocar en un cronograma, tienen fecha de inicio y finalizacin y dan la
idea de accin, por ejemplo: elaborar, reunir,
hacer inventario, etc. Por ejemplo:

Problema

Objetivo

El uso
indiscriminado de
lea en las zonas
rurales produce un
impacto ambiental
nocivo.

Sensibilizar a la
poblacin rural en el
uso racional de la
lea y otras fuentes
alternativas de
energa.

Con relacin a la segunda, en la metodologa ZOPP, la redaccin de un objetivo

asegura que haya una sola idea por objetivo, es decir un sujeto, un verbo y un predicado; en ese sentido evita utilizar partculas
como a travs de, o para..., mediante,
etc., o los gerundios ando (mejorando) o
endo (reduciendo); por cuanto esa forma de
redaccin mezcla los medios con los fines.
Finalmente, se redactan en presente (se benefician), o en pasado perfecto (se ha beneficiado), o pasado simple (se benefici a).
Con esta redaccin se da la idea de una situacin ya conseguida aunque en futuro.

Problema

Objetivo

Los subsidios son

factores que
entorpecen o
dificultan los
procesos de
reforma.

Se ha implementado
un programa de
supresin progresiva
de los subsidios en el
marco de la reforma
del sector.

Esta segunda forma de redaccin es ms

conveniente, en trminos de planificacin, con
respecto a la primera, dado que permite fijar

con precisin cul es el estado futuro que se

busca alcanzar con la ejecucin de acciones, en
consecuencia reduce la confusin entre objetivos y acciones.
9.3.4

Lneas estratgicas

La formulacin de las lneas estratgicas o

tambin llamadas lneas de accin, estrategias
y/o polticas, se concreta en la construccin de
una matriz de alta complejidad. Es decir, a cada uno de los objetivos definidos se le identifican lneas estratgicas de intervencin mediante la construccin de la mencionada matriz.
Nuevamente aqu, la conformacin del
equipo de planificacin exige un alto nivel de
conocimiento del sector, los otros sectores involucrados, las condiciones del entorno nacional e internacional, incluyendo las decisiones
de poltica del gobierno de turno. Es posible
que, a la estructura bsica del equipo conformado, se inviten a participar en este momento
a otros profesionales que puedan suplir ausencias o deficiencias del equipo principal. Hay
que tener presente que la construccin de la
propuesta es, en todo momento, una construccin participativa.
En primer lugar, se identifican las debilidades y fortalezas que se tiene en cada realidad
para alcanzar el logro del objetivo especfico;
es decir, es el conjunto de condiciones endgenas de la realidad sujeto de planificacin que
se convierten en condicionantes para el cumplimiento del objetivo especfico. Seguido se
identifican las amenazas y oportunidades que
el cumplimiento del objetivo especfico ha de
enfrentar; en este caso, son las condicionantes
exgenas que el equipo de planificacin vislumbra en el logro del objetivo especfico
(Cuadro 17).
En el entendimiento de que la lnea estratgica comporta el COMO lograr el objetivo especfico, el segundo momento operativo de la
construccin de la matriz es identificar esas lneas estratgicas que definen el camino concreto que permite alcanzar el cumplimiento del
objetivo especfico.

121

9.3.5

Caracterizacin de los instrumentos

Los instrumentos responden al interrogante: CON QUE operaron las lneas estratgicas
formuladas para lograr tal o cual objetivo especfico? Es decir, el instrumento es el medio que
se utiliz para articular el COMO (lnea estratgica) con el QUE (objetivo especfico).
Operativamente el equipo de planificacin
construye una matriz de identificacin de
instrumentos que facilita la caracterizacin de
los instrumentos (Cuadro 18).
Aqu termina la elaboracin de la propuesta tcnica inicial que el equipo debe formular.
Es importante reiterar que esta elaboracin ser consensuada con los dems actores involucrados; en este proceso la tendencia observada
es que el equipo que elabora la propuesta no
valida la misma, sino ms bien la defiende
sintindose evaluado. Es importante destacar

122

permanentemente en el equipo que su propuesta puede ser ratificada y/o rectificada, de manera que adopte una actitud abierta a la posicin de los dems actores. No hay que olvidar
que los otros actores miran la propuesta a
travs de sus intereses vitales, de all que su
actitud sea bastante crtica; sin embargo, es
esa actitud la que conforma no solamente una
propuesta tcnicamente viable, sino especialmente, social y polticamente viable.

9.4

Construccin de la viabilidad social y poltica

En este segundo momento, hay que desarrollar eventos de planificacin participativa a

los cuales concurran los actores identificados
en cada uno de los objetivos y lneas de accin
al momento de formulados.
La seleccin de los participantes en estos
eventos es muy importante, dada la trascen-

dencia del proceso. Normalmente, se busca invitar a los representantes de actores que tienen
afinidad con el gobernante, el tcnico, la institucin que lidera el proceso, eso en s mismo
no es inadecuado. Sin embargo, es absolutamente indispensable invitar a los actores que
tienen contradiccin u oposicin con el gobernante, el tcnico o la institucin responsable,
por cuanto ese contraste hace que la propues-

ta sea real, factible y social y polticamente

viable.
Operativamente, la construccin de esa
viabilidad se hace mediante la construccin de
dos matrices: la primera una matriz de reaccin
de los actores, y la segunda una matriz de con flictividad de los mismos.

123

9.4.1

Matriz de reaccin de los actores

Esta es una matriz de doble entrada

(Cuadro 19) que permite conocer la reaccin de
cada uno de los actores involucrados con cada
uno de los instrumentos de poltica identificados por cada lnea estratgica y por cada objetivo especfico. As, hay esencialmente cuatro
calificativos que miden la reaccin de cada actor frente al instrumento identificado: apoyo,
aceptacin o indiferencia, oposicin dbil y
oposicin fuerte.
Si bien el calificativo que se resume en una
o dos palabras al llenar la matriz aparece como
muy parco, lo rico del proceso se encuentra en
el debate y discusin de los temas que harn
los actores invitados al evento. En ese sentido,
es necesario que algunos miembros del equipo
vayan sistematizando las reacciones y actitudes
de cada uno de los actores.
Este trabajo de planificacin participativa
tiene dos propsitos operativos: el primero,
contrastar la propuesta y enriquecerla, especialmente en lo que se refiere a la identificacin de otros instrumentos que los actores puedan proponer; y la segunda, que en el debate y

124

discusin inicial, aparecern las actividades

ms adecuadas para la operacionalizacin de la
propuesta. Este segundo momento se desarrolla
ms adelante en el apartado 9.4.3
9.4.2

Matriz de conflictividad

Este segundo instrumento busca identificar

cul es la actitud entre los actores por cada una
de las lneas estratgicas (Cuadro 20).
En esta matriz, la calificacin es tambin
cualitativa. Hay tres posibilidades: alianza,
indiferencia y conflicto en relacin con la propuesta de lnea estratgica. Se identifica la relacin a partir de la lectura de un actor con respecto a todos los dems.
Nuevamente en este trabajo participativo,
algn miembro del equipo deber sistematizar
cules son las reacciones de los actores. Debe
tenerse en cuenta que lo que se enfrenta en
realidad son los intereses de un actor en relacin con los intereses de los dems, en torno
de una lnea estratgica. Una forma de caracterizar los mencionados intereses es reconociendo cul o cules son los referentes de poder de
cada actor.

No est de ms sealar que dos actores en

conflicto en una lnea estratgica en particular,
pueden cambiar de postura a un estado de indiferencia o alianza en otra lnea estratgica.
Es muy til reconocerlo, pues ese conocimiento se convierte en un medio muy efectivo de
negociacin entre los actores.

Para evitar dicha confusin, se simula entender la lnea de accin como un bien, producto o servicio que ha de elaborarse en la ejecucin de la poltica, de manera que las actividades son aqullas absolutamente necesarias y
suficientes que permiten construir o elaborar
dicho bien o servicio.

Tambin el debate dado en esta parte, clarifica la identificacin de acciones que han de
formularse para la ejecucin de la poltica.

Las actividades responden a la pregunta:

POR MEDIO DE QUE se logra alcanzar la operacionalizacin de la lnea estratgica? Nuevamente se recuerda que son verbos duros redactados en infinitivo, por cuanto permiten ser colocados en un cronograma. De all que la identificacin de las actividades debe corresponder
a una secuencia lgica y estructurada, vale decir adquiere temporalidad; por lo tanto, son pasos sucesivos.

9.4.3

Definicin de actividades

Luego de haber caracterizado las lneas estratgicas y reconocido la viabilidad de la propuesta, se identifican las acciones mediante las
cuales es posible operacionalizar cada lnea estratgica.
Para cada lnea, se identifican las acciones
necesarias y suficientes que permiten operacionalizar. En este paso, es frecuente confundir la
identificacin de subactividades. Estas deben
estar contempladas en un plan operativo y no
en la formulacin de la poltica.

A manera de ejemplo se encuentra a

continuacin el Cuadro 21. Como se observa,
son actividades gruesas, secuenciales cuya ejecucin seguramente demandar la formulacin
de subactividades en el marco de un plan operativo especfico.

Cuadro 21
Matriz de actividades
Lnea estratgica

Control democrtico de las funciones reguladoras

Instrumento

Comits de consumidores para fiscalizacin y

control

Actividad 1

Elaborar el reglamento correspondiente al Art. XX de

la Ley de Reforma del Sector

Actividad 2

Conformar la comisin de control de la regulacin

tarifaria

Actividad 3

Promover una asociacin de distribuidores

energticos

Actividad 4

Conformar un comit de defensa de los

consumidores de energa

Actividad 5

Instalar el consejo nacional de vigilancia de la

aplicacin de la normativa regulatoria
125