Titulo: Bancas legislativas Quines son sus titulares?
Objetivo general: Establecer a quien le corresponde la titularidad de las
bancas legislativas. Objetivos Particulares: 1. Analizar las diferencias y semejanzas entre las disposiciones constitucionales establecidas para las bancas senatoriales y las diputaciones. 2. Analizar la influencia de la incorporacin del artculo 38 de la constitucin nacional, en la problemtica planteada. 3. Analizar las prcticas legislativas, en relacin a la problemtica planteada. Planteo del problema La reciente y creciente ola de actos de fuga de legisladores, que arribaron a sus bancas por una determinada plataforma poltica, y por razones de conveniencia personales (las cuales no son de inters de este trabajo) emigran hacia otros bloques polticos, ha puesto en relieve un antiguo debate jurdico. El hecho como tal admite varias lecturas polticas, pero fundamentalmente pone de manifiesto un debate constitucional sobre la titularidad de las bancas legislativas nacionales y la consiguiente legitimidad representativa de los legisladores respecto de quienes los eligen, ya que no podemos descuidar, que estamos ante un acto individual, que incide en todo el electorado. Si bien el fenmeno no es nuevo, ya que hubo emblemticos legisladores a lo largo de la historia que han emigrado de un partido a otro, las pujas polticas, las confrontaciones electorales, los enfrentamientos legislativos de la actualidad, hacen que el debate adquiera gran relevancia por estos das. Es de gran importancia destacar que en el sistema representativo de gobierno, consagrado en los artculos 1 y 22 de la ley fundamental, es el pueblo la fuente originaria de la soberana y el modo de ponerla en ejercicio es el voto de los ciudadanos. Puntualmente en el caso de los legisladores, estamos ante una eleccin directa. Es este mandato el que se debe respetar. El carcter representativo de las autoridades depende entonces, de que su designacin haya tenido o no origen en las elecciones; que son los procedimientos a travs de los cuales el pueblo las designa. Se materializa as la relacin entre quienes aspiran a ser designados y quienes con su voto realizan la designacin. El primero es considerado el candidato; el segundo, individualmente se denomina elector y en su conjunto conforma el cuerpo electoral. Por otro lado no podemos dejar de lado la importancia de los partidos polticos, partiendo de la base de que la nica forma posible de instrumentar el sufragio, ya que es por medio de los partidos polticos que los candidatos pueden acceder a sus bancas, esto no constituye una caracterstica menor, a la hora de dirimir la problemtica planteada. Los partidos polticos responden a un programa de accin, presentan a elecciones a sus candidatos, es el partido poltico el que entabla la lucha para el logro de la banca.
Partiendo de la base que es el pueblo quien otorga mandatos, como ya
quedo explicado, y su voluntad soberana la que se debe preservar, es que debemos preguntarnos las bancas legislativas pertenecen al legislador? o por el contrario pertenecen al partido poltico? O puede que estas pertenezcan al pueblo, como diversos autores han afirmado. Diversos proyectos presentados a lo largo de la historia legislativa han tratado de poner fin a este debate, dado que nuestra carta magna no es clara respecto de la titularidad de las bancas respecto de los senadores, y guarda silencio respecto de los diputados, pero por diversas cuestiones ninguno de estos proyectos ha arribado a buen puerto. Estamos ante un problema complejo, que tiene connotaciones de diversa ndole, ya sea moral, tica, poltica y por ultimo la que nos compete a nosotros legal. Donde se pone de manifiesto la legitimidad o ilegitimidad de quienes realizan este tipo de prcticas, en desmedro del electorado, quienes son los principales perjudicados. Hiptesis: 1. La titularidad de las bancas legislativas nacionales, le corresponden al partido poltico. 2. Respecto de los senadores, dicha interpretacin surge de la letra del artculo 54 de la constitucin nacional. 3. Respecto de los diputados dicha afirmacin, viene a colacin de una interpretacin armoniosa de la carta magna. 4. La reforma constitucional de 1994 consagra dicha postura, al darle gran relevancia a los partidos polticos, ya que reconoce a estos como instituciones fundamentales del sistema democrtico, garantizando su libre creacin y funcionamiento, la representacin de las minoras, la competencia para la postulacin de candidatos a cargos pblicos electivos, el acceso a la informacin pblica y la difusin de sus ideas (art. 38)" Marco terico: El presente trabajo tendr como finalidad ultima establecer bajo la luz del ordenamiento jurdico vigente a quien le corresponde la titularidad de las bancas legislativas Nacionales. Partiendo de la base, y como quedo claro en el planteamiento del problema, que tanto la doctrina, como la jurisprudencia no han sido coincidentes a la hora de dirimir la cuestin aqu planteada, pudindose advertir al respecto tres posiciones diferentes: a) los que afirman que las bancas pertenecen al legislador; b) los que sostienen que las bancas pertenecen a los partidos polticos que postularon a los candidatos; c) los que opinan que las bancas no le pertenecen ni a los legisladores, ni a los partidos polticos sino al pueblo que los eligi (1) En cuanto al primer supuesto, es decir que la banca le pertenece al legislador, tiene su sustento en un contexto jurdico distinto al nuestro como lo es en los Estados Unidos, donde el nexo entre los candidatos y el partido es sumamente dbil, ya que aquellos realizan su propia campaa, consiguen sus propios fondos y les imponen sus impronta y sello a la actividad poltica (2)
Las bases argumentativas de aquellos que sientan su posicin en que la
banca le corresponde al pueblo, por lo cual la inconducta del legislador, no podra tener una sancin directa, porque solo debe responderle al pueblo por su banca, y no al partido poltico que lo candidatio. Creemos que si nos apoyamos en esta posicin, estaramos indirectamente diciendo que las bancas legislativas le corresponden al legislador. Dicha posicin fue tomada y sostenida por la Cmara Nacional Electoral, en el denomina caso Borrocot al fallar en la causa Pagani Enzo Luiz s/Presentacin en cuya fundamentacin se afirma que los partidos polticos intervienen con exclusividad en la postulacin de candidatos, pero ellos no los autoriza a arrogarse la titularidad de las bancas de los candidatos electos. El partido nomina y el pueblo elige a travs de la funcin publica no estatal del voto [] Las bancas no pertenecen al partido sino al pueblo, segn el marco constitucional vigente (3). El caso puesto a anlisis, se trata especficamente cuando se trata de diputados, ya que ese es el cargo que inicio la contienda mencionada, adems en dicho fallo se afirma Slo mediante una reforma constitucional podr incorporarse al texto constitucional la pertenencia de las bancas a los partidos (4) Hemos dejado para lo ltimo la posicin que establece que la banca le corresponde al partido, ya que es esta la posicin en la cual nos vamos a apoyar. Segn nuestro anlisis es la que tiene mayor fundamento jurdico a la luz de nuestro ordenamiento jurdico, y principalmente de una interpretacin armnica de nuestra carta magna. Vamos a decir entonces que nuestro trabajo se va a centrar en la interpretacin de los preceptos constitucionales que a nuestro entender, surge que las bancas le corresponden al partido poltico. La base argumentativa de quienes se apoyan en esta posicin reside principalmente en la ntima relacin existente entre los partidos polticos y los candidatos a ocupar dichas bancas. Es indrame tal relacin, y este punto de conexin es en el cual se centra la posicin de que las bancas legislativas, le corresponden a los partidos polticos. Teniendo en cuenta el sistema representativo de gobierno, consagrado por los artculos 1 y 22 de la ley fundamental, es el pueblo es la fuente originaria de la soberana, y el modo de ponerla en ejercicio es el voto de los ciudadanos a efectos de constituir directa o indirectamente a las autoridades de la Nacin (5) es el pueblo quien eleg a los candidatos, pero tampoco quedan dudas que la nica forma de llegar a un cargo electoral es a travs de los partidos polticos que son quienes monopolizan la llegada a los distintos cargos pblicos. Si bien la formacin de la voluntad del pueblo es libre y autnoma, es indudable que los partidos polticos, por su esencia articuladora, contribuyen a la formacin institucional de la voluntad estatal. Debido a ello es que nuestra Constitucin los reconoce como instituciones fundamentales del sistema democrtico, garantizando su libre creacin y funcionamiento, la representacin de las minoras, la competencia para la postulacin de candidatos a cargos pblicos electivos, el acceso a la informacin pblica y la difusin de sus ideas (6)" Que, por otra parte, cabe poner de relieve que el rol asignado a los partidos polticos no se agota en los artculos 37 -sobre derechos polticos-, 38 -especfico sobre los partidos- y 54 respecto de los senadores. Fluye tambin de otras normas introducidas en la reforma de 1994, que cabe mencionar sin efectuar una enumeracin taxativa. As, el artculo 85 prescribe que el presidente de la Auditoria General de la Nacin ser "designado a propuesta del partido poltico de oposicin con mayor nmero de legisladores en el
Congreso". Por su parte, el inc. 3 del artculo 99 dispone que la composicin
de la Comisin Bicameral Permanente -a cuya consideracin el jefe de gabinete debe someter los decretos de necesidad y urgencia- "deber respetar la proporcin de las representaciones polticas de cada Cmara", u otras que se refieren a la integracin de las bancadas parlamentarias como los arts. 114 y 115 de la Constitucin Nacional.La circunstancia de que las candidaturas a los cargos legislativos slo puedan ser presentadas a travs de los partidos polticos, da lugar a la tesis de la pertenencia partidaria de las bancas. Esta posicin ha sido asumida por algunas Constituciones Provinciales, como las de La Rioja (artculo 76), Ro Negro (artculo 25), Santiago del Estero (artculo 43) y Catamarca (artculo 242), las que adems de declarar expresamente que las bancas de toda representacin legislativa pertenecen a los partidos polticos que las nominaron. No as sucede, con nuestra carta magna, que si se ha expedido en forma expresa respecto de las bancas senatoriales, y no as de las bancas de los diputados. Es preciso entonces en este punto dividir los anlisis. Ya Que la cuestin referida a las bancas senatoriales surge expresamente en lo establecido en el articulo 54 de la Constitucin Nacional, que establece que "el Senado se compondr de tres senadores por cada provincia y tres por la ciudad de Buenos Aires, elegidos en forma directa y conjunta, correspondiendo dos bancas al partido poltico que obtenga el mayor nmero de votos, y la restante al partido poltico que le siga en nmero de votos", y por el artculo 157 del Cdigo Electoral Nacional -que lo reglamenta- en cuanto dispone que "resultarn electos los dos titulares correspondientes a la lista del partido o alianza electoral que obtuviere la mayora de los votos emitidos y el primero de la lista siguiente en cantidad de votos" Parte de la doctrina entiende que estamos ante un mero sistema de eleccin referido a la forma de eleccin de los senadores, y no se apunta especficamente a la titularidad de las bancas. Creemos que este punto es errneo. La primera regla de interpretacin de una norma consiste en respetar su letra. Si la ley emplea determinados trminos, la regla de interpretacin ms segura es la que indica que esos trminos no son superfluos, sino que han sido empleados con algn propsito, por cuanto, en definitiva, la misin de los jueces es dar pleno efecto a las normas vigentes sin sustituir al legislador ni juzgar sobre el mero acierto o conveniencia de disposiciones adoptadas, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha establecido que cuando la norma es clara y no exige mayor esfuerzo interpretativo no cabe sino su directa aplicacin (7) Por lo cual a raz de dicha interpretacin expresa de la norma, es que entendemos que no hay mayores problemas de interpelacin respecto de las bancas senatoriales, sin dejas de lado los dems argumentos explicados anteriormente, ya que la norma deben ser entendidas en su sentido general y comn, a menos que resulte claramente de su texto que el constituyente quiso referirse a su sentido legal y tcnico, ya que es un instrumento de naturaleza prctica, fundado en el desenvolvimiento comn de la vida humana (8) Tal vez el mayor conflicto sea establecer la titularidad de las diputaciones, ya que estas a diferencia de lo establecido por la carta magna respecto de las senatoriales, no establece un mandato constitucional expreso. Por lo cual partimos del primer anlisis realizado a la luz de la incidencia de los partidos polticos, de la importancia de la reforma constitucional que
inexorablemente trae aparejada la interpretacin armnica de la constitucin
que nos lleva a concluir que las diputaciones al igual a las bancas senatoriales le corresponden al partido poltico, por el cual el legislador ha arribado a la banca, Bidart Campos asegura la nica realidad y representacin es la de los partidos polticos que monopolizan el acceso al poder. El parlamento no representa al pueblo, representa fraccionadamente a los partidos polticos (9) Creemos necesario en este punto hablar de las prcticas legislativas, de cmo es el actuar de ambas cmara dentro del Congreso Nacional. Dems esta decir la forma en la que se llevan a cabo las votaciones, que sin ir mas lejos y si tomamos las mas importantes, como lo es la sancin del Cdigo Civil y Comercial de la Nacin, parece que no hay dudas que en el congreso se vota por bloques polticos. Estas prcticas no son nuevas y hacen al funcionamiento cotidiano del congreso, y sustentas la posicin tomada por este trabajo. Juristas como Augusto M. Morello se apoyan en dicha posicin, quien al comentar el fallo Borocoto basa su razonamiento en el papel fundamental de los partidos politos, y el absoluto respeto de la voluntad del mandante, que es el que, con su expresin determinada y precisa en la parcialidad que le concierna, vuelca su poder soberano en el mandatario, con el cual establece un vinculo jurdico, y no solo tico, que otorga derechos y deberes en arco de responsabilidad ida y vuelta (10). Por lo cual creemos y coincidimos en quienes se apoyan en esta posicin que la confianza que deposita el mandante (el ciudadano) en el mandatario (el legislador) a travs del sufragismo debe ser preservada en su plenitud, y se desprende de una interpretacin armnica de las constitucin nacional, que las bancas legislativas de la Nacin le corresponden a los partidos polticos, bajo la argumentacin establecida en el presente trabajo. Factibilidad: A fin de desarrollar con la eficacia que merece el presente trabajo, es necesario el anlisis de la constitucin nacional, haciendo hincapi en los distintos medios para su interpretacin, fundamentales para establecer los preceptos constitucionales respecto de las bancas legislativas. Sin dejar de lado los fallos jurisprudenciales que han sentado precedente en la materia, y las practicas legislativas, que hacen a la conductas llevadas a cabo en ambas cmaras. Bibliografa: 1. A quien le pertenecen las bancas legislativas? Eduardo Menem; 2. Eduardo Menem Derecho Procesal Parlamentario, La ley, Bs. As., 2012; 3. Pagani Enzo Luiz s/Presentacin; 4. Pagani Enzo Luiz s/Presentacin; 5. "Stolbizer, Margarita y otros s/promueven accin declarativa de inconstitucionalidad y solicita medida cautelar (UCR) (Voto en disidencia del juez Petracchi); 6. Articulo 38 Constitucin Nacional;
7. "Alianza Frente para la Unidad s/ oficializacin listas de candidatos",
sentencia del 27 de setiembre de 2001; 8. Segundo V. Linares Quintana, "Tratado de Interpretacin Constitucional", Abeledo-Perrot, Bs. As., 1998; 9. Bidart Campos 10. Augusto M. Morello fallo Borocot comentado.