.

Articulo 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformacin,

ejercicio y control del poder poltico. Para hacer efectivo este derecho puede:
6. Interponer acciones pblicas en defensa de la Constitucin y de la ley.
Concordancia(s):
Art. 87, 89, 237-2, 241, 242, 379, T-24.

Articulo 41. En todas las instituciones de educacin, oficiales o privadas,

sern obligatorios el estudio de la Constitucin y la instruccin cvica. As
mismo se fomentarn prcticas democrticas para el aprendizaje de los
principios y valores de la participacin ciudadana. El Estado divulgar la
Constitucin.

ACCIONES POPULARES
MARCO LEGAL
1- Articulo 88. La ley regular las acciones populares para la proteccin de
los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio,
la seguridad y la salubridad pblicos, la moral administrativa, el ambiente, la
libre competencia econmica y otros de similar naturaleza que se definen en
ella.
Tambin regular las acciones originadas en los daos ocasionados a un
nmero plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones
particulares.
As mismo, definir los casos de responsabilidad civil objetiva por el dao
inferido a los derechos e intereses colectivos.
Concordancia(s):
Art. 40-6, 58, 90, 92, 95-8, 242, 277, 282-5. C.C., Art. 1005, 2359, 2360; Leyes 12, 16, 24, 29
de 1992; Ley 99/93; Ley Estatutaria 472/98

LEY 472 DE 1998

ACCIONES POPULARES

DERECHOS QUE PROTEGE

Los derechos colectivos y
Derechos de TERCERA GENERACIN
Contemplados en los Art. 78 a 82 y se refieren a la conservacin de los recursos
naturales, del medio ambiente, del espacio pblico y todos aquellos bienes que son
patrimonio de la humanidad y de cuyo cuidado y conservacin depende la vida sobre la
faz de la tierra
1- Procedencia. Proceden contra toda Accin u Omisin de:
las autoridades pblicas
De los particulares
Que amenacen o hayan violado los derechos o intereses colectivos.
2- Agotamiento de la Va gubernativa:
Cuando el derecho o inters colectivo se ve amenazado o vulnerado por la
actividad de la administracin No es necesario agotar la va gubernativa.
3- Caducidad.
En cualquier tiempo mientras subsista la amenaza o el peligro al derecho e
inters colectivo.
4- Titulares de la Accin:
Toda persona natural o jurdica

Las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones populares,

cvicas o de ndole similar.
Entidades Pblicas que cumplan funciones de control, intervencin,
vigilancia, siempre que la amenaza o vulneracin a los derechos e intereses
colectivos no se haya originado en su accin u omisin.
o Procurador General de la Nacin
o Defensor del Pueblo
o Personeros Municipales y Distritales.
En lo de su competencia.

Alcaldes y dems servidores pblicos que en razn de sus funciones

deban promover la proteccin y defensa de estos derechos e intereses.
5- Ejercicio de la Accin:
Puede ejercitarse por s mismo o por quien acte en su nombre.
Cuando se interponga sin apoderado judicial, la Defensora del Pueblo podr
intervenir, para lo cual el juez deber notificarle el Auto Admisorio de la
demanda.
6- Contra quien se Dirige:
1. Cuando se conoce los responsables ser:
Persona Natural
Persona Jurdica
Particular
Autoridad Pblica

Cuya actuacin u omisin se considere que amenaza, viola o ha violado el

derecho o inters colectivo.
2. Cuando no se conocen los responsables: Corresponde al juez
determinarlos.
SOBRE LA FINALIDAD Y COMPETENCIA
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIN TERCERA
Sentencia 02446(AP) del 03/05/22. Ponente: ALIER EDUARDO
HERNNDEZ ENRIQUEZ Actor: RICARDO VARGAS Y OTROS.
Demandando: MUNICIPIO DE ANDALUCA (VALLE DEL CAUCA)
Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNNDEZ ENRIQUEZ
Radicacin nmero: 76001-23-31-000-2002-02446-01(AP)
ACCION POPULAR - Finalidad, naturaleza preventiva / ACCION POPULAR
- Proteccin al derecho a la salubridad pblica / DERECHO A LA
SALUBRIDAD PUBLICA - Instalaciones adecuadas para exhumaciones y
necropsias / SALA DE NECROPSIA / CEMENTERIOS
Las acciones populares surgieron con el objetivo de crear un
mecanismo idneo para la proteccin de los derechos
colectivos o de tercera generacin. En efecto, el inciso primero
del artculo 88 de la Constitucin Poltica consagr la accin popular,
reglamentada por la Ley 472 de 1998, a cuyos trminos tiene como
finalidad la proteccin de los derechos e intereses colectivos,
cuando stos resulten amenazados o vulnerados por la accin
u omisin de las autoridades pblicas o de los particulares
cuando
estos
acten
en
desarrollo
de
funciones
administrativas. La naturaleza de las acciones populares, por tanto,
es preventiva, razn por la cual, en el inciso 2 del artculo 88 de la
Ley 472 de 1998 se establece que stas ... se ejercen para evitar el
dao contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneracin o
agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas
a su estado anterior cuando fuere posible. As las cosas, la
prosperidad de la accin popular no depende de que exista un dao o
perjuicio, pues la posibilidad de vulneracin del derecho colectivo es
razn suficiente para que el juez conceda la accin y tome las
medidas necesarias para evitar que efectivamente se presente la
vulneracin. Teniendo en cuenta que, conforme a las pruebas que

obran en el proceso, es claro que el cementerio de Andaluca no

cuenta con las instalaciones adecuadas para realizar exhumaciones y
necropsias en cadveres en descomposicin, forzoso es concluir que
el hecho de que se realicen esos procedimientos, sin importar la
frecuencia de los mismos, pone en peligro el derecho a la salubridad
pblica y, en esa medida, la accin popular procede para evitar la
afectacin del derecho. Con las disposiciones sobre Salas de
necropsia, el legislador busc salvaguardar el derecho a la salubridad
pblica, es obligacin de las autoridades hacer todo cuanto est a su
alcance para garantizar el efectivo desarrollo de este derecho y, en
consecuencia, no resulta posible, a la luz de la nueva Constitucin,
aceptar que la nica obligacin de los municipios y las autoridades
sanitarias es la de es suspender la licencia de funcionamiento e
imponer las sanciones que autoriza la ley. La Sala considera que la
Alcalda debe, en virtud de las obligaciones constitucionales aqu
sealadas, en su condicin de garante de los derechos
constitucionales, adoptar todas las medidas necesarias para que el
cementerio cumpla los requerimientos legales. Para ello, debe exigir
al dueo del cementerio el cumplimiento de tales exigencias, y si tal
cosa no fuere posible, lo har por s misma para, posteriormente,
exigir a los particulares el reembolso de las sumas requeridas. Nota
de Relatora: Ver sentencia T-528/92, sobre naturaleza de las acciones
populares
Referencia: ACCIN POPULAR
Resuelve la Sala la impugnacin interpuesta por la parte demandante en
contra de la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del
Valle del Cauca, el 17 de enero de 2003, por medio de la cual decidi negar la
Accin Popular incoada por el seor Ricardo Vargas y otros.
ANTECEDENTES
La demanda
El 20 de junio de 2002, el seor Ricardo Vargas y otros instauraron
accin popular en contra del Municipio de Andaluca ( Valle del Cauca) en la
que solicitaron la proteccin de los derechos colectivos al goce de un ambiente
sano, la seguridad y salubridad pblicas y el acceso a una infraestructura de
servicios que garantice la salubridad pblica.
CONSIDERACIONES DE LA SALA

En el caso bajo estudio se tiene que, con la accin interpuesta, se

pretende la proteccin de los derechos al goce de un ambiente sano, a la
salubridad y seguridad pblica y al acceso a la infraestructura en servicios
pblicos.
Los actores fundamentan sus pretensiones en la amenaza que
constituye, para la comunidad, el hecho de que el cementerio de Andaluca no
cuente con salas adecuadas para realizar necropsias en cadveres en
descomposicin o exhumaciones. Como prueba de esta afirmacin aportaron
la respuesta de la Secretara Municipal de Salud, segn la cual el cementerio
no dispone sala de necropsias y, desde 1991, no cuenta con licencia de
funcionamiento.
Como se dijo, el Tribunal neg las pretensiones de la demanda por
considerar que no se demostr la vulneracin de los derechos colectivos dado
que, segn afirm el Alcalde, en el municipio no se realizan ese tipo de
necropsias o exhumaciones. Sin embargo, la Sala estima que el anlisis y la
solucin del caso sub exmine, han de partir del carcter preventivo de las
acciones populares as como de las obligaciones, que a la luz de la nueva
constitucin, tienen las autoridades pblicas. Por lo anterior, y en orden a
llegar a una solucin adecuada, es necesario precisar algunas de las normas
que establecen los deberes de autoridades y particulares sobre la materia.
Teniendo en cuenta que, en el sub iudice, se trata de un cementerio
privado, conforme a las normas citadas, se podra pensar, en principio, que el
municipio

de Andaluca no tiene la obligacin de construir las salas de

necropsias, pues, como se dijo, su obligacin, en casos de incumplimiento, se

reduce a abstenerse de expedir licencia sanitaria de funcionamiento o imponer
las sanciones contempladas en el art. 577 de la ley 9 de 1979.
No obstante, la Sala considera que las disposiciones mencionadas
deben ser analizadas a la luz de la finalidad de las acciones populares y de las
obligaciones que surgen de la Constitucin de 1991.

Por lo anterior, se

puntualizar, en primer lugar, cul es la finalidad de las acciones populares y,

en segundo lugar, se analizarn las obligaciones que, sobre el particular, tienen
autoridades a la luz de la Constitucin de 1991.

FINALIDAD DE LAS ACCIONES POPULARES

Las acciones populares surgieron con el objetivo de crear un mecanismo
idneo para la proteccin de los derechos colectivos o de tercera generacin.
En efecto, el inciso primero del artculo 88 de la Constitucin Poltica consagr
la accin popular, reglamentada por la Ley 472 de 1998, a cuyos trminos tiene
como finalidad la proteccin de los derechos e intereses colectivos,
cuando stos resulten amenazados o vulnerados por la accin u omisin de las
autoridades pblicas o de los particulares cuando estos acten en desarrollo de
funciones administrativas.
La naturaleza de las acciones populares, por tanto, es
1- PREVENTIVA, razn por la cual, en el inciso 2 del artculo 88 de la
Ley 472 de 1998 se establece que stas ... se ejercen para evitar el
dao contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneracin o
agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a
su estado anterior cuando fuere posible.. En relacin con la naturaleza y
finalidad de tales acciones, la Corte Constitucional ha precisado lo
siguiente:
Caracterstica fundamental de las Acciones Populares
previstas en el inciso primero del artculo 88 de la Constitucin
Nacional, es que permiten su ejercicio pleno con carcter
preventivo, pues, los fines pblicos y colectivos que las inspiran,
no dejan duda al respecto y en consecuencia no es, ni puede ser
requisito para su ejercicio el que exista un dao o perjuicio
sobre los derechos que se pueden amparar a travs de ellas.
Desde sus ms remotos y clsicos orgenes en el Derecho Latino,
fueron creadas para prevenir o precaver la lesin de bienes y
derechos que comprometen altos intereses colectivos, sobre cuya
proteccin no siempre cabe la espera del dao;
2. RESTITUTIVA.
Buscan la restitucin del uso y goce de dichos
intereses y derechos colectivos. En verdad, su poco uso y otras razones
de poltica legislativa y de conformacin de las estructuras sociales de
nuestro pas, desdibujaron en la teora y en la prctica de la funcin
judicial esta nota de principio. Los trminos del enunciado normativo a
que se hace referencia en este apartado, no permiten duda alguna a la
Corte sobre el sealado carcter preventivo y restitutorio y se insiste
ahora en este aspecto, dadas las funciones judiciales de intrprete de la
Constitucin que corresponden a esta Corporacin, para evitar y corregir
equvocos como el advertido en la primera de las sentencias que se

examinan2.
As las cosas, la prosperidad de la accin popular no depende de que
exista un dao o perjuicio, pues la posibilidad de vulneracin del derecho
colectivo es razn suficiente para que el juez conceda la accin y tome las
medidas necesarias para evitar que efectivamente se presente la vulneracin.
Teniendo en cuenta que, conforme a las pruebas que obran en el
proceso, es claro que el cementerio de Andaluca no cuenta con las
instalaciones adecuadas para realizar exhumaciones y necropsias en
cadveres en descomposicin, forzoso es concluir que el hecho de que se
realicen esos procedimientos, sin importar la frecuencia de los mismos, pone
en peligro el derecho a la salubridad pblica y, en esa medida, la accin
popular procede para evitar la afectacin del derecho.
Por lo anterior, no es admisible el argumento del a quo, segn el cual en
el caso concreto no se demostr la vulneracin del derecho pues en el
municipio generalmente no se realizan exhumaciones y necropsias en
cadveres en estado de descomposicin. Este argumento implica, como se
dijo, que la proteccin del derecho depende de una situacin casual; en efecto,
dependera de que generalmente no se realizan exhumaciones y que las
necropsias se realizan en el municipio de Tulu, circunstancia esta ltima
demostrativa de la amenaza, si se tienen en cuenta las consecuencias que
puede acarrear el traslado de cadveres en estado de descomposicin
Una vez establecido que, en este caso, la accin popular es procedente
ante la amenaza de los derechos colectivos a la salubridad y seguridad
pblicas y al acceso a la infraestructura en servicios pblicos, es necesario
determinar cul es la obligacin de la Alcalda Municipal frente a la mencionada
afectacin.
Conclusin
Teniendo en cuenta que, en el presente proceso, se prob que el
cementerio de Andaluca no cuenta con sala de necropsia y que, inclusive, el
cementerio no cuenta, desde 1991, con licencia sanitaria de funcionamiento, la
Sala considera que la Alcalda debe, en virtud de las obligaciones
constitucionales aqu sealadas, en su condicin de garante de los derechos
constitucionales, adoptar todas las medidas necesarias para que el cementerio
cumpla los requerimientos legales. Para ello, debe exigir al dueo del
cementerio el cumplimiento de tales exigencias, y si tal cosa no fuere posible,
lo har por s misma para, posteriormente, exigir a los particulares el reembolso
de las sumas requeridas.
Por lo anterior, se dispondr que, en caso de que, en el trmino de un
ao, el cementerio no haya adecuado las instalaciones a la normatividad
mencionada, el Alcalde del Andaluca (Valle del Cauca) debe adelantar las
gestiones necesarias para incluir en el presupuesto municipal, la partida
necesaria para construir una sala de necropsias en el cementerio local en la
Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-528/92 del 18 de
septiembre de 1992, M.P. Fabio Morn Daz.
2

cual, de conformidad con lo previsto en el Decreto 786 de 1990, puedan

practicarse autopsias a cadveres en estado de descomposicin.
Por ltimo, la Sala considera pertinente pronunciarse sobre las
excepciones planteadas en la contestacin de la demanda.
Falta de legitimacin por activa: Sobre este punto, basta sealar que
ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Corporacin segn la cual es claro
que, segn lo preceptuado en la ley y lo aducido por la jurisprudencia, todas las
personas se encuentran legitimadas para ejercitar una accin popular cuando
exista una amenaza o resulte lesionado algn derecho o inters de ndole
colectiva1.
Falta de jurisdiccin y competencia: Si bien es cierto que, en este
caso, se ha podido demandar a la parroquia duea del cementerio, lo cierto es
que la demanda se presento contra la Alcalda de Andaluca por lo que, al
tratarse de una entidad pblica, la competencia, conforme al art. 15 de la ley
172 de 1998, es de la jurisdiccin de lo contencioso administrativo.
Ejercicio indebido de la accin popular: En este punto, la entidad
demandada considera que la accin procedente es la de cumplimiento; sin
embargo, desconoce la entidad que, a diferencia de lo que acontece con la
accin de tutela, la accin de cumplimiento no constituye causal de
improcedencia de la accin popular la existencia de otro medio o instrumento
judicial para la proteccin de derechos e intereses colectivos.
Por
consiguiente, no obstante que para la proteccin de los derechos e intereses
colectivos eventualmente se cuente con otro tipo de accin judicial, esa sola
circunstancia no hace improcedente la accin popular, pues, basta que frente a
una determinada situacin, producto de una accin u omisin de una autoridad
pblica o de un particular, se vulnere o se coloque en situacin de peligro o
amenaza un derecho o inters de naturaleza colectiva .
En conclusin, la Sala considera necesario ordenar a la entidad
demandada hacer las gestiones administrativas necesarias para construir la
sala de necropsias de manera tal que se adecue a las disposiciones legales.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Tercera, administrando justicia en nombre de la
Repblica y por autoridad de la ley,
FAL L A:
Primero. REVCASE la sentencia del 17 de enero de 2003, proferida
por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en cuanto neg las
pretensiones de la demanda. En su lugar, CONCDESE la proteccin de los
derechos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad pblica de
los habitantes del Municipio de Andaluca.
Segundo. Para la proteccin de esos derechos, se ordena al Alcalde del
Municipio de Andaluca exigir al dueo del cementerio el cumplimiento de las
Consejo de Estado, Seccin Tercera, Sentencia del 4 de abril de 2002, Exp. No.
0336.
1

disposiciones sobre Salas de Necropsia, para ello deber imponer las multas y
dems sanciones establecidas en el art. 577 de la ley 9 de 1979.
Tercero. Sin embargo, si, en el trmino de 1 ao contado a partir de la
notificacin de esta providencia, el cementerio de Andaluca no ha adecuado
sus instalaciones, en materia de salas de necropsia, a las exigencias de la ley,
el Alcalde del municipio adelantar las gestiones necesarias para incluir en el
presupuesto municipal, la partida necesaria para construir, dentro del ao
siguiente contado a partir del vencimiento del primer plazo sealado, una sala
de necropsias en el cementerio local en la cual, de conformidad con lo previsto
en el Decreto 786 de 1990, puedan practicarse autopsias a cadveres en
estado de descomposicin. Las sumas invertidas se reclamarn del propietario
del cementerio.
Cuarto. El Alcalde del municipio de Andaluca rendir informes
bimestrales al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, sobre las gestiones
adelantadas para el cumplimiento de este fallo. El primero de estos informes
deber radicarse en la Secretara del Tribunal Administrativo del Valle del
Cauca un mes de la notificacin de esta providencia.
Quinto. RECONCESE, en favor del actor y a cargo del Municipio de
Andaluca, el incentivo econmico previsto en el artculo 39 de la Ley 472 de
1998 en cuanta de diez (10) salarios mnimos legales mensuales.
Sexto. Ejecutoriada esta providencia y previas las constancias del caso,
devulvase el expediente al Tribunal de origen.
CPIESE, NOTIFQUESE Y CMPLASE