...

A la Fundacin Friedrich Ebert y a su representante en Bueno5

Aires, Pi;:ter Hengsl<.!nberg, por su decididoapoyo a la realizacin de 1
Jornadas Nacionales de Economa "Estado y Proyecto de Sociedad,,as
a la publicacin de estos trabajos.

y :CEDNA
CINAP
DONAC

ESTADO Y ECONO,MIA: Las razones y las modalidades

de la intervencin estatal
Roberto L. Esteso

l. INTRODUCCION
Durante los das l i, 12 y l 3 de Septiembre de J986 el "Centro para
d Dt.:hat1: sobrl! la Nueva Argentina" (CEDNA), el "Centro de Invest' gJLOncs y Accin Poltica (CINAP), y el "Instituto de Estudios Sociopo~iticos Y Accin Comunitaria" (DONAC), realizaron en la Facultad
de Ci.:n,ias Econmicas de. la Universidad de Buenos Aires, las Jorna~as Nactun~l~s de Economa "Estado y Proyecto de S_ociedad" que
tm:rt)n ausp1c1adas por la Fundacin Friedrch Ebert.
" Las Comisiones fnte;disciplinarias de !as tres instituciones venian
desarrolLindo con anterioridad a las Jornadas un fluido intercambio de
ideas Y mutuos aportes acerca de la problemtica eco~mica y el rol del
Estado en los procesos de l'edemocratizacin en la Argentina y Latinoamica. Las diversas ponencias y comentarios, y el ampliu imercambijo dt op1iones desarrollados durante el evento vinieron a enriquecer
cualitativamente el trabajo en comn de nuestras instituciones.

En esta oportunidad y como uno de los frutci's de las Jornadas, las

tres ins1itudones han acord:ido b publicacin de los artkulos que siguen con ia inkndon Je :.iportar a la discusin pluralista sobre la cemitk:r Je la Demo.:r Jc~l, d Estado y l...t Economa en la Argentina y
Am.~rica Latina.
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...\nurs ;'i'c>lj
CED~.~.-
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.\tmin l-'uizauo

E1 ucsW Yillanuc\ a

CINAP

OO~AC

Discutir el Tema del Estado y sus relaciones con la economa en la

Argentina de hoy, implica adentrarse en dos cuestiones bsica~. Por un
lado, significa buscar las razones que permitan explicar el tipo de, vlnculos y las modalidades de articulacin que existen entre la esfera estatal y
la reproduccin econmica, es decir, profundizar en el problema del
"intervencionismo" estatal fil. Por otro, requiere la profundizacin en
el conocimiento de las formas concretas que asumi y asume la intervencin, esto es, el abordaje del tema desde la ptica de la estructura estatal como instancia organizacional, con formas de funcionamiento y
de gestin propias. Remitirse, en ltima instancia, a la cuestin de la
burocracia estatal !>.

Ambos aspectos han sido debatidos desde las ms diversas perspectivas tericas y con dislintas orientaciones ideolgicas. Uno de los ngulos analticos ms difundidos para el tratamiento de los problemas
referidos al inlenencionismo y la burocracia estatal es el que hace eje
en las variables relacionadas con el tamao del aparato estatal. Estos

(1) La expresin "iruer..:ni:fonim10 es1a1al", o simplemenlc "intervencionismo", la usa

remos para aludir a las fum:incs econmicas del Eslado en general, con independenca
de las formas que las mismas asumen, ya sean "inlervencin'' i.!irecia, regulacin u planificacin. Adems enlencliendo que eslas funciones no son la excepcin, ni ex1ernalidades
de un sis1ema que se aulllrregula. sino q_ue son relaciones de 1ipo "cons1i1u1iv" de la forma de reproduccin \igcme. Pnr lo tanlo denominar a las fuudoncs econmicas con d
lrminu "intervencin" no significa a1ribuirle al Es1adn d carcter de polcnda c~lraccn
nmica, por d con1rario quiere decir actividad propia del Eslado, que en 1rminos his1rics es mu1an1e pero creciente, como magnitud. Con esle con!cnitio y significacin d 1rmino i111ervendn ser usado en cs1c trabajo sin comillas de aqu en ms. .
(2) Enli:ndido esle conceplo corno la referencia a una ca1egor!a social e .pi:cifica y una or-

ina de organizacin y de ges1in de. lo pblico diferente de olras posibles: Por lo 1anto le
asignamos ar lrillno una coono1aci11 my.distinra de aquellas que lo asocian slo con
rutinas, cn1orpecimien1n ele 1rmites, c:1c., es dci:ir, nos alejamos de! signifkado peyura1ivo que se le wele dar a la expresin "burocracia" desde el panto <1<: v!~la dd senlido comn.

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:if~nro9pe~;por lo general se ~edu~e~ a estudiar la ~agni!ud d~(g~sro es-

J,;t~tal, del p~rsonal empicado en el Sector Pblico, del deficit, etc.;

;,c;~iempre ~art1endo de un pri11cipio ordenador de todos los argumentos y
:ffrazo~am1entos que.seala la necesidad de disminuir la presenci~ del Es-('
;:,tado en)~ econo':1': A su vez, se apoyan sobre la premisa de que la"

:;-reproduccin cap1tahsta trauscurre ordenada por ciertas regularidades.1;

\f:que se.consuman de modo automtico, por lo tanto, la presencia esta-:':
'tal, an en los casos en qu es admitida como necesaria -bieries pbli-.'
; cos, monopolios naturales, etc.- es valorada, como,perturbador y.
'obstaculizadora del mundo mercantil.
... : . . ~.
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Este modo de tra!ar el problema, que era patrimonio de dert~s espacios del pensamiento social y poltico, vinculados a la matriz 'neocl;::sica del pensamiento econmico, en la ltima dcada, por~un'cdnjunto
::.del razones que no abordaremos en esta introduccin, ha itendido,a
ampliarse. Convirtindose en doctrina y discurso de amplis':sbctores:
intelectuales y poHticos, qur.: hacen suyo el diagnstico, atribuyendo la:
crisis del capitalismo contemporneo al sobredimensionamierit de la
presencia gubernamental eil la economa .. Y, a su vez, situando~! salida
de la crisis en ~na. condicin: libera~, desregular, achicar, etc.>I:.;'.: 1':
. Este trabaJO tiene como propsito, en el marco de ese debate, ana-
!izar el problema del inlervencionismo desde una perspectiva qqeltienda'
a dar cuenta de las razones histrico-estructurales que llevan ~:la ere- i
ciente presencia gube~~am~nt.:I en la reproducci~ social en Af~fn.tina,i!
: i;'.; y que, a su vez, cond1c10mm a las ,forma$y modalidades de la gestin y;:
.i la burocracia estatal.
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(, :. . . i .. : :
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' Para ello nos propon~ITJOS resear en una primera parte
nf-';1
ques que centran la problemtica en la magnitud -el tamarl~ del ;'.
aparato de Estado. A co.niinuacin desarrollaremos en enfoqJe' que :
aporte elementos para la reconstruccin conceptual e histrica del de- ;
senvolvimiento del Sector Pblico y de sus actividades intervdliHonistas, pero no slo de ellas, sino tambin que permita avanzar. en la
comprensin de los modo!! de gestin de la estatal. Por ltimo'el1saya1
mos algunos reflexiones prospectivas tendientes a contribuir a 1a'.discusin del rol del Estado en la transicin del rol del Estado en la transicin
democrtica y de las condiciones para la democratizacin de la ges1'in.
''l ;. '

n'. .

los

'-.

U PORQUE EL ESTADO SE AGRANDA.

..

" : l. Aproximaciones tericas centradas en el tamao'

! .
: Las explicaciones que 1ie1.1den a dar cuenta de las razones ecJnmi. c~ de la creciente presencia C-stalal en la economa'son de las iis variadas. En todos los casos, desde una ptica terica delerminaahtapor, tan elemenlos para el anlisis de siluaciones histricas concre1as,:b. para
entender algn aspecto d.!I problema. Con la sola i111encin ddistrar
los lineamientos ms globales de estas explicaciones a c~lntmdh y
1:

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.~i.L:t:;'

'lli~~era ,es~uemtica,

~ie

de
presentamos algunas
ellas.
: . .!,,:;As, desde el campo de lo que se ha dado en llamar "~moma c.kl
Sector Pblico", se pueden ubicar tres grandes enfoques, que constaan
; el femenooel crecimiento del Estado e intentan e~plicarlo a partir del
estudio del gasto pblico. El primero conocio corno "ley de Wagncr"
'corrp~o~a,:despues de un riguroso estudio er~6 ,so~ !Qilasos..cie'
'Alemanfa, Estados Unidos y Japn, que siempre los gastos estatales
crecen masrapldaielle-que el ProdUcro Nacional._ al rbl,iyendo' esiit
.. co1nport~mit0-~d crdmiento de las.funciones adi~ivas del Es
Utaqo;a 1a creciente comrue.fuiad !g~li a: ta ampVacin-de- ta divisin del
: 1 trabajo (Riani, 1986). '
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; ' ' ,
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}:1 flitambin! el estudio de Peacock y Wiseman.inten1a explicar la mis\\!majfond~11cia; constatando que sta se da en pbcas de guerr- ("efecto
:ldis~pcmient~','), pero que una vei...terminadas, s.!_as, __s1 .bi~nJ;igue un
; crecimiento menor, se sitan en un nivel wperior al existente antes de la
; contienda (Riani~ 1986).
. ;- ,
;: : i .. :
J;; :t\lPor .ltimo, en este campo, estn las teora~ que intentan as'ociai: ~I
;crecimiento de los gastos gubernamentales COll: estadios del desarrollo~'
'eco0m1co, proponiendo que, en la medida en que el desarrollo econrmlcOaen P..~~~ mayor es l.a partidpasin del Estad
en la cre~dn de infraestructura para ese desarrollo. Y, a su vez, que es:"
ta preserifa estatr~-en Yerirtifsrelativos, en tanto
se increm~'nte--el-de5auollQJRiani; l986). , L .
--- . ;--...
. 'l\i'.~I conjunto de .explicaciones provenientes de la '~Ecano~
Seetor P4blico" no superan el plano descriptivo del fenmeno. Cons11-.
tuyerr
rnaas.
elas, incluido
el ltimo (nfoqe'Msgraye:r.rlgorosar
'
...
1,.
.
....

constataciones empfricas que no Eermiten q,~~~t]t(aarJas_causa~ de la

1
expansin del Estado, y menos an arguemtnar sobre la direccionalitrminos de sectores de la economa, de la intervencin estar al. .
dad,!
~~~ lad?1!stn el conjunto d.e e~i:l~~-ci?n:s provenientes de
la leo11a-econ~m1c'la agrupadas .QQLd1yer:.?_~-uc.irr.~13!Ut~s_.&rn!!.c!<i:
blog~"s_s: ~ K:Y-i:t_~i-~n~ ~o ~~l~'.'>.Y '!'!~is.t~; rodas ellas
con smnumero de matices de denvac1ones tencas, pero que a los efec
tos; de ,est~ trabajo:, no tomaremos en cuenta, r~ucindonos slo a los
rasgos generales que definene a cada una de las ,grandes corrienres. 01
'T .La v~~riente que reconoce sus fundamentos' en la teora econmica
ne_9clsica postula como idea central que el men.:'aqfJ, eruant~ combina....
cin-de decisfones individuales, es el mecanbmo que articula de manera .
eficiente r~' produccin y disrribucin social y que esra articulacin .
-por este mecanismo impersonal-:- es siempre realizada en un grado :
de optimizacin de los ,esfuerzos superior a de las instituciones polli~ ':
1..

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(3) Para una presemacin amplia de las corrientes i111crprc1a1i"as ver L'Hcritcau (19721 }' ,:_
Ara11cibia y Peres ( 1979).
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.

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cns. Por lo tanto. slo en siwaciones excepcionales la sociedad recurrir :

al Estado -tambin conceptualizado como combinacin d_e decisiones
individuales, la "volumad general"- para que produzca a gestiones
detefminados bienes o actividades. En estos casos, se estar siempre en
presencia de ineficiencias. 14>.
La variante keynesiaU!z_por el contrario, reconoce, las limitaciones
del mercado para--tograr~pot s slo el equilibrio. A su vez reconoce a la
socit'dad como formada por una serie de grupos, cla.:P,S.__Q_rgani~'.1-:
dones, etc., y no slo por individuos como la anterior, asignndole al
Es1ado una alta autonoma con relacin a ellos, en tanto lo considera
portador de un conjunto.de' valores nadnaies,"como desarrollo, pleno
empleo, etc. cuyo origen no explica pero que considera SOi. los objetivos Je la sociedad toda; En funcin de esos ohj~tlyos con~ili~la.irrttt
vencin estatal como supletoria de los deseq!!iJib.!JQ?..d~Liec.cacl<U'._f~
mo propiciadora de ra-cons~f!Q~ce::Yalor~
Estas doscorreies:fieoclsica y keynesiana-, aunque con distintas argumentaciones, sitan al estado fuera de la constitucin misma de
las relaciones sociales y slo lo consideran interviniendo para corregir
desequilibrios del orden reproductivo_
Desde la perspectiva que algunos autores ubican como la concepcin marxista (L 'Heriteau, 1972) estn los argumentos de la teora del
Capitalismo Monopolista de Estado (CME). En ella Ja intervencin estatal tiene su explicacin a partir de las tendencias estructurales de la
reproduccin capitalista a la sobreproduccin, sobreacurnulacin de
capital y al descenso de la tasa de ganancia. Aqu el Estado -que en la
vertiente francesa (Boceara, 1974) aparece controlado por los
monopolios- interviene mediante la desvalorizacin de una parte del capital social, lo que tiene como efecto asegurar la rentabilidad de otras
fracciones del capital, sobre todo de las monoplicas.
En esta concepcin, si bien el Estado no es considerado corno
agente neutro de la reproduccin (como en la teora neoclsica - "Vo-

2. En bsqueda de explicaciones: Acumulacin

y Hegemona

{S) Para Latinoamrica esta vertiente es muy importante, pues ella inspira a las concepciom:s desarrollis1as de la CEPAL.

Hecha esta breve presentacin de los diversos intentos explicativos

del intervencionismo estatal, a continuacin centraremos la atencin en
la bsqueda de elementos tericos que contribuyan a explicar no slo la
magnitud de la presencia estatal en la reproduccin, sino tambin su
orientacin.
Con ello se pretende abordar la problemtica en el caso especifico
de nuestro pas, lo que se har focalizando los razonamientos alrededor
de dos ejes temticos: el primero, retoma el problema de la complementariedad entre hegemona y acumulacin: el segundo, est referido a la
contradiccin entre tendencia estructural de la reproduccin a desplegarse en forma internacional internacionalizacin del capital) y la existencia estatal, como instancia hegemnica a nivel nacional.
La afirmacin general que sostiene que la forma capitalista de organizacin social no necesita para el funcionamiento de sus relaciones
bsicas -reproduccin del capital y de la fuerza de traL.1jo- de ninguna
coaccin extraeconmica, slo significa que establecida esta forma de
produccin, en el mismo proceso de produccin de mercanc!as se reproducen los elementos bsicos: capital y trabajo. Pero no quiere decir que
para el establecimiento de las relaciones sociales propias no haga falta
una articulacin global de ellas. En efecto, en esta forma social la produccin y distribucin de mercanclas es realizada por unidades individuales de capital, pero el capital corno forma de produccin social slo
existe a nivel global ms all de sus unidades. Esto implica que aquellos
aspectos del proceso de produccin, de los cuales no se pueden hacer
cargo las unidades individuales, pero indispensables para que el proceso
se desenvuelva a nivel global, deben ser cubiertos por una instancia que
exprese al capital como relacin social, ms all de sus particularidades.
Estas condiciones hacen a la constitucin misma de las relaciones sociales; por un lado, a la existencia de la fuerza de trabajo, para que cada
unidad la use y reproduzca en el proceso de produccin y, por otro, a la
existencia de todos los prerrequisitos materiales dd proceso de produccin, .:orno proceso de trabajo, para que cada capital los utilice y valorice.
Esas son las razones por las cuales el fatado, como articulador de
la reproduccin social en su conjunto, no existe slo como agente capitalista en el conflicto social, sino que tambin existe como "coconsti-

J
1
,

!untad general" - o en la keynesiana - portador de valores nacionales-)

siendo conceptualizado, en cambio, como instancia clasista, s es considerado agente "externo" de la reproduccin social y, por lo tanto, interviniendo en ella como una voluntad contratendencial a fin de garantizar la 2't?bilidad monoplica.

(4) la presen1aci6n de es1e enfoque, en la versin neoliberal, hecha por Przeworski y

Wal!erslein (1985) nos exime de mayores precisiones: "En general cualquier accin gubername111al que hace que el resultado de equilibrio difiera del equilibrio de compe1encia
.:on$1rnye una lransfcrencia de ingresos ... "Las 1ransferencas de ingresos necesariamen1e
~-:iusan ineficiencias. Lo que esl involucrado en la 1ransferencia es no slo que alguien
pierde mien1ras que algn orro gana, sino que la sociedad como un lodo sufre prdidas
netas" ... "Como ia intervencin esra1al es siempre inelicienie, cmo es que los gobiernos
exislen, imponen barreras a la importacin, e1c .. Prcsumiblemen1e, al menos en una democracia, los ciudadanos racional.:s, intc:rc<>actos en si mismos, volarn en conlra de iodo
lipo de in1en-encin gubrnamental. Pero esie no es el caso. La razn es que el proceso
dem0<."Jtico es necesariamenle imperfecto y los ciudadanos son racionalrnenie ignorantes
y mantpulables .. esle es el corazn de la teora".

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tuyente" de la~ ~ealciones sociales mismas (Altvater, 1977 y O'Donne!!,

1978). El hecho de que la produccin capitalista implique un doble proceso -proceso de trabajo y proceso de valoracin- supone qu~ para el
. desenvolvimiento del segundo, que a su vez le da la connotacin a, la
l; forma social, deba asentarse sobre condiciones concretas dadas por el
proceso de trabjo. Pero las cond~cionesy~a.este lti~o no son nec~sariamente garantizadas por las umdades mdmduales, vmculadas sopal' mente slo por el mercado. sino que soncondiciones que el Estado~O' ne a disposicin del capital a nivel social.
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As son las demandas sur12das del proceso de trabajo e "ignoradas" po~ las unidades individu;les de capital las que cubre el Estado;
como articulador de la reproduccin a nivel social. Demandas que por
diversas razones sociales e histricas, que ms adelante desarrollaremos
para el caso argentino crecen con la expansin de la forma social capitalista y explican el creciente involucramiento del Estado en reas, procesos y sectores de la actividad econmica.
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Esta "contradiccin" entre reproduccin, como produccin en base a unidades privadas compitiendo entre sff reproaucCion social,, como forma capitalista, que necesariamente involucra al Estado, permite
tambin entender la manera siempre conflictiva de articulacin de la intervencin estatal en la economa, con la produccin de cada uno de las
."unidades privadas. Desde el punto_~(!,__Y~,t;ule.estas_ltimas,_el_ayance
: ! del Estado es visto como una usurpacin de espacios a la activida~_p~i-:
, vada; pero, iSVez;~y-11rfr~cffei:Cperffi.~e~~e_.~~~~~~01_po!_
: : parte delas empresas-pnvadas- a fin de que garantice las c~_n..Q.~c:1on~_ f?,sicas (iqfraestructura, ~l_ifJCUCiO-;fiaCi~iefc>~ !~ologla,_ e.te:>~ ~_;
1
Paraenteder--esadualidad en el compartimiento del capital pnvaao debe considerarse que el Estado no opera con la racionalidad plen
de capital social, la que est siempre limitada por diversas razones
(O'Donnell, 1978). Ello determina que, en ltima instancia, la garanta
para que la intervencin estatal no sea cuestionada reside en la legiliini
dad con que cuenta dicha intervencin en la sociedad (Offe, 1977). Esto
explica porque la intervencin estatal no se justifica siempre por ser necesaria, en el sentido de cubrir espacios que la actividad privada .no
puede llenar. Por el cotrario, acontece que el Estado se introduce; en
reas que la actividad privada puecl.:: cubrir, de la misma manera qu no
'~se introduce en. espacios desatendidos por el sector privad.o. Pero esto.s
"excesos" de intervencin lo mi:;mo_que Ia_ ... falencia", slo pueden
, ser entendidos si se conside~a la funcin ms general del Estado, de ga
I rante del orden socialg_lobal L~?ta funcin como legitimadora de su c1 tuacin concreta;'e ~ad. capital individual.
-;: r
Por otra-parte, la legitimidad de las intervenciones no slo est referida al comportamiento de los sectores propietarios, tambin significa
6
1

la posibilidad de consenso del conjunto de la sociedad hacia eUas. Esto

explica por qu no todas las intervendones tienen funcionalidad capitalista directa. Muchas de ellas tienen como sentido c!ar respuestas a demandas sociales, articuladas de la ms diversas formas y por distintos
: sectores, que el Estado atiende o no en funcin del mantenimiento con sensual del orden social, en genera!.
Son estas cosas caractersticas e la intervencin estatal las que dan
.
cuenta de muchos de los debates actuaies. Para situarse en ellos es nece: sario ubicar la intervencin no slo desde la lgica de la reproduccin
material de la sociedad, sino desde otra que site al Estado como poder
, hegemnico. Esto es, como instancia de la reproduccin que articula y
organiza el consenso del conjunto de las clases y sectores sociales hada
la forma de organizacin social. Lo cuai implica, a su vez, que la racionalidad no puede ser valorada medianl.e el anlisis de cada intervencin puntual, sino por el estudio de la igica global de dichas intervenciones. Lgica que tie a pocas histricas, dndole su connotacin a
fases completas del desarrollo social.
Pero adems, es necesario tener en cuenta que la constitucin y ac
, tualizacin permanente de ese poder hegemnico es un proceso que
tiene lugar bsicamente a nivel del Estado nacional, mientras que el
, proceso de acumulacin es un proceso que tiende a superar las fronlera~,
nacionales, que tiende a internacionalizarse. Lo cual plantea otro
problema: Cmo articular el c.1menso hacia el orden social a escala na: cional y, a su vez, garantizar la expansin del capital con sus vnculos a
escala internacional.
.
Esas tendencias contradictorias por !as que transitan hegemona y
expansin capitalista explican por qu mientras desde los Estados se
' protege el espacio nacional para los capitales que producen en l, a nive~
inlernacional se buscan formas hegemnicas alternativas, que expresen
. el orden jerrquico de las distintas potencialidades productivas, militares. culturales, etc .. En la historia del capitalismo aparecen esas tendencias; por un lado, como proteccionismo y fortalecimien!o del Estado
Nacional y, por otro, como intentos por establecer rgidos rdenes jerrquicos internacionales ..Ejemplo de esto ltimo lo constituye11 la subordinacin de los Estados a los lineamientos de poltica estab!ecidos
por Gran Bretaa, durante el perodo conocido como "pax britnica"
y despus de la segunda guerra mundial sujecin a los Estados Unidos,
la "pax americana".
Asimismo, la tendencia expansiva del capital a nivel internacional
ha tenido expresin bajo otros intentos de articulacin, entre hegmo~ ,
na y acumulacin a escala mundial. En unos casos,, corno acuerdos,.
entre Esrados, donde unos renuncian parte de sus facultades decisorias.
En otros, bajo la forma de instituciones intereslatales que legitiman.
cierra imervencin de los poderes hegemnicns a nivel internacional,
7

subordinando a los Estados Nacionales. La estructura y fimcionamiento del fondo Monetario Internacional constituye un ejemplo, con plena
vigencia en al actualidad.
Estas tendencias plantean una situacin de tensin permanente,
entre hegemona, constituida bsicamente a escala nacional, y acumulacin, tendiendo a expandirse a escala internacional. Las reflexiones tericas sobre esa tensin son de lo ms variadas. Hay los que predicen la
aparicin de Estados supranacionales, en reemplazo del Estado-nacin
se citad ejemplo de la integracin eurcpea en la CEE. Taml.:in se prevee el desarrollo de un super poder hegemnico a nivel internacional teora Je! superimperialisrno-. El fortalecimiento de los estados nacionales y el consecuente orden internacional muhipolarizarlo es otra
variante, para slo mencionar algunos de los derroteros tericos. '61
Aqu slo nos interesa sealar la existencia de esas tendencias contradictorias y de las interpretaciones de ella, como un factor que contribuye a explicar la intervencin estatal en la economa y, sobre todo, las
modalidades que e'sa intervencin asume.
Tambin importa puntualizar, en este nivel general del anlisis,
que esta tendencia a la expansin internacional de la acumulacin de
capital no se desarrolla en forma uniforme y lineal, de la misma manera
que no alcanza al capital en todos sus formas simultneamerite. Lejos
de ello, en el desenvolvimiento social se ha asistido a pocas en que esta
tendencia se ha visto obstaculizada, dndose una "convergencia" entre
acumulacin en el espacio nacional y reforzamiento de la hegemona en
el mismo espacio. Esas son las caractersticas del perodo de desarrollo
que se abri en Latinoamrica a partir de la primera guerra mundial y
de la crisis de 1929. De la misma manera, hubo etapas en que la internacionalizacin alcanz al capital slo en algunas de sus formas. As, por
ejemplo, se pueden constatar momentos en que esa internacionalii.acin ocurri a nivel del capital comercial, y otros en que la misma lleg
al capital productivo y al financiero.
Estas dos caractersticas de la tendencia a la internacionalizacin,
no uniformidad en su desarrollo y no simultaneidad en su despliegue,
son de suma importancia para la comprensin del fenmeno de la intervencin del Estado en la economa, de sus modalidades, ritmos y magnitudes, en cada perodo histrico y en cada pas.
En sntesis, nuestro enfoque del intervencionismo estatal, parte
por reconocer que el mismo est condicionado por la contradiccin
entre proJucdn capitalista, como produccin realizada a partir de
unidades privadas, y reproduccin social capitalista, como rerroduccin del vnculo social a nivel global. Esta reproduccin no puede ser
garantizada por las unidades privadas y, por lo tanto, la intervencin
(6) Para este debate ver Murray (1971).

del Estado en la economa se convierte en un elemento constitutivo de

las relaciones y no en un emergente externo de la reproduccin social.
Pero, a su vez, el Estado no interviene con una racionalidad de capital
social total, sino que lo hace con una racionalidad acotada por mltiples mediaciones. La ms importante de estas mediaciones est determinada por la necesidad de legitimar consensualmente la dominacin
ante toda la sociedad, y no slo ante las uni ades privadas e cap1 a .
Adems, esa d~, legitimada consensualmente, se establece
fundamentalmente a escala nacional, en tanto que la acumulacin del
capital tiende a expandirse a escala internacional.

IH. HACIA UNA PERIODIZACION DE LAS FORMAS

DE INTERVENCION Y GESTION ESTATAL
En el plano histrico la observacin de la evolucin de la presencia
estatal en la economa registrada a partir de cualquiera de los indicadores tradicionales muestra que el tamao del Sector Pblico, tanto en !os
. pases del capitalismo central, como en los perifricos y con indepen dencia de las orientaciones de la poltka..ecanmirugue una tendencia
creillnte As, en el caso de lo~Estados..llnidos_con. Reagan._ el Reno
Unido con. Thatch~r1 Ch_.!!~y_Arg~n_tipa. bajo lo_s _bobiernos mif~i~t.l'..l
,\ gastop6J!_~Q_med1qQ_ ~9m~ >orcen!_aJ~d~! P.13I ~1g).l~na-ren~~.1a cre- ciente.(7)
- --Per dejando de lado el debate que se desprende de las diversas
formulaciones tericas y las distintas conclusiones a que se puede arribar a partir de los datos sobre el tamao del Estado, en el desenvolvimiento histrico la participacin del Sector Pblic~pas-se-di
desde la formacin del Estado Nacional {Oszlak, 1982) y no fue un fenmeno originado en cierloucionamientO-anmafo"(le la economa
nacinal, a parttr de la cr1s1s ae1921J.'Cefloes-cie.desde-safecfia-ras
foifoasdeintg_Y.!!JJf!~-s~ii}{?__(Hfj~, dando lu.gar nevosmocfos de
articulac1n Estado y economa.
- ------ ~
La distinta manera de artteulacin de la economa nacional al mercado mundial, sumado a la emergencia de nuevas clases y actores sociales di lugar a una mutacin importante del rol del Estado y de sus
relaciones con la economa y con la sociedad.
De la misma manera, el reordenamiento del capitalismo a nivel internacional, que se est operando en la ltima dcada, pone en cuestin
y reclama definiciones sobre las formas en que el Estado Nacional juega
el papel de articulador de la reproduccin social. Cuestionamiento y redefinicin que no necesariamente implican disminucin ~e la presencia

(7_) ~sle argumento !11s desarrollado, asi como informacin sobre evolucin del gasto
p_ubhco para un conjunto de paises, est en nuestro trabajo "Estado y Economla: relexmnes sobre las lendencias del ntervc:ncionismo y de la burocracia estatal" (Esteso
1986).

9
8
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'

gbernurne;11al en la vida econmica y social, pero que suponen un

'cambio en las modaiidades de intervencin y en las formas de gestin,
'en.el marco de una creciente participacin del Sector Pblico en la vida
'social.
Con el trasfondo de estos razonamientos, a continuacin, ensayaremos una periodizacin de los modos de relacin entre Estado y eco~
noma y de las modalidades de estructuracin y gestin de lo estatal,
tomando en cuenta para dicha periodizacin las formas de insercin d:!
la sociedad argentina en el mercado mundial.
,

1. Constitucin del Estado Nacional e internacionalizacin

Las principales funciones econmicas del naciente Estado argentino, a partir de la segunda mitad rJei siglo pasado, estuvieron dirigid.as a
lograr una rapid:i integracin de h:. economa local en d mercad internacional. La creacin de la infraestructura bsica de comunicaciones y
transnortes, la creacin de los aparatos administrativos y armados, 'la
atrac~in del capital forneo, el fomento de la inmigracin, la difusin
de la educacin, fueron las tareas centrales. Ellas estuvieron orientadas
al logro de una mayor integracin del si~ma econmico nacional en'el
mercado mundial (Oszlak, 1982).
'
La constitucin del Estado se <li en circunstancias en que el ciclo
del capital tenda a extenderse a escala mundial universal, de tal manera
que durante la vigencia de la forma de Estado oligrquico -desde la formacin del Estado hasta la segunda dcada del presente siglo- (Graciarena 1984), se estuvo en la presencia, desde el punto de vista de la intervencin econmica, de una verdadera "internacionalizacin" del
Estado Nacional.
, 1
En el caso de las economas <le enclave esto es evidente, en la medida en que la propiedad y el control del proceso productivo estaban en
manos del capital extranjero. Pero tambin en el caso de las economlas
basadas en la propiedad y en control nacional del proceso productivo
de bienes exportables. como fue el caso argentino. El hecho de que la
propiedad no fuera totalmente extranjera, no cambia la situadn; ya
que la articulacin del conjunto del ciclo de reproduccin del capital estaba fuera del control nacionai. Por lo tanto eran las necesidades:'ritmos y contradicciones de ese ciclo las que ponan las condiciones de .la
evolucin econmica general y de la intervencin estatal.
;;
Esta intervencin integradora al ciclo de valorizacin universal 'se
hace ms notoria cuando se observa la forma como encar el Estad'o:el ,
tendido de la red ferroviaria. En 1860 el gobierno de la Provincia de .
Buenos Aires iniciaba es1a tarea, en tanto que el capital privado aparecera cuando ya el Estado haba creado esas condiciones de integracin
1
al mercado internacional. 1N1
' '
(!!)

Tuda\a en 1885 el .f5 11,'o del capi1al invertido en rerrocarriles era es1a1at (Schvrz~r

1979).

.i

to

1\

Asismismo, la desarticulacin del mercado mu.1dial provocada por

las guerras y la crisis del 29, fueron condicin para que las activdades
econmicas del Estado cambiaran de orientacin. As, a partir de estos
acontecimientos, aparece como posibilidad, la "nacionalizacin" de la
intervencin estatal. Es decir, la reorientacin de la misma cemrada en
el ciclo nacional del capital.

2. Crisis y "nacionalizacin" de Ja intervencin estatal

'

La crisis del ncleo articulador, el mercado mundial, puso de manifiesto las tensiones de la forma de intervencin estatal y, a su vez, permiti al Estado Nacional incorporar nuevas funciones econmicas. En
un inicio como paliativos a los efectos de fa crisis, pero que a la larga
terminaron modificando las estructuras de clases, la conformacin del
Estado, las relaciones de ste con las clases y, en general, los vnculos
con la economa. Es decir r terminaron siendo creadoras de una nueva
regularidad y de una nueva forma de ordenamiento capitalista.
; : El tipo de funciones interventoras en la economa que asume el Estado en esta etapa -la que se abre con la crisis y las guerras- son por dems conocidas. No obstante conviene destacar algunas especificadas de
la intervencin econmica del Estado con relacin al capitalismo
central.
El mercado nacional, como ndeo articulador de dicha intervencin, fue lo privilegiado. Las partes de la estructura productiva que
subsistan ligadas al mercado internacional fueron las penalizadas. El
proteccionismo, por medio de aranceles u otros instrumentos, signific
eso; premios y penalizaciones. Pero esto no agota el repertorio intervencionista. Como as tampoco fue slo la burguesa iigada al mercado
interno la beneficiaria; amplios sectores populares tambin lo fueron.
Se puede hablar de un conjunto de funciones "coordinadoras" del
proceso de valorizacin a escala nacional, como la aproximacin ms
general al patrn de acumulacin que se gesta con la nueva modalidad
de intervencin.

Pero adems del conjunto de intervenciones "coordinadotas" de

la economa ante la crisis, hay otro cmulo de factores que desencadenan otras tantas formas de intervencin. Asi, los peligros que puso en el
horizonte de las burguesas la crisis, !a aparicin de la primer guerra
obrera -el bloque socialista despus de la segunda guerra-. las inestabili~
dades polticas etc., llevaron al surgimiento de formas de intervencin
estatal motivadas en razones de defensa, o de pretenciones hegemnicas
nivel regional.

;
. ..
1 . En efecto, ya en los albores de la primera guerra mundial aparecen
en Argentina sectores del Ejrcito impulsando la apropiacin estatal de ..
la produccin de energtico -en esta poca 5e funda YPF-. En !927 se:.
cre la Fbrica -Militar de Aviones -instalada c~ por law1ica~

. .

11

, razn de su distancia con las fronteras del pas. En 1933.;.aparece el

. programa de movilizacin industrial impulsado por el Ge:ier~l _Savio.._
En 935 el Ejrcito inaugura la Fbrica Militar de Aceros. En 1936 Y.
1937 la fbrica de Armas Porttiles Domingo Matheu y la Fbrica Militar de Ro Tercero. Luego en la dcada del cuarenta Altos. Hornos.
' Zapla comienza a fundir hierro y se crea SOMISA. (Sociedad Mixta Siderrgica Argentina) (Schvarzer, 1979).
A este ltimo tipo de inversiones estata!es, Sllf!!'!dfi~ a bs de_~'coqr
dinacin" de la economa ante la crisis, se les vinieron a aJregar las nacionalizaciones en la guerray fa pos-guerra; conformando un esquema
de intervencin asentado sobre varios actores. Por un lado estn las
fracciones propietarias que acumulan capital en el espacio ter.itorial de
la nacin, por otro la clase obrera y mplias franjas populares fortalecidas y con los lazos internacionales cortados; por ltimo, las Fuerzas Armadas disp9niendo como gestoras de importantes recursos sociales.
Todo esto ms el tipo de intervencin que se da desde finales de la
dcada de los ~incuenta, aparicin de sociedades annimas con participacin estatal, viene a integrar una modalidad de intervencin estatal,
dentro de un patrn de reproduccin tpico, que se ha denominado
'"patrn de autonoma capitalist~_naciqi:i<t~' (Spagnolo, 1985). El que
como forma parti::ulraeordnamiento y regularidad capitalista, tiene
en el Estado la instancia creadora de reglas de juego, cuyas caractersticas 1 en cuanto a actores son los mencionados y en cuanto a lgica de
acu mulacin las siguientes: una internacionalizacin restringida del
ciclo del capital, con vnculos supletorios con el merca~..~mundial;
"una unidad conflictiva de produccin y mercado con pr.::,-.ones permanentes hacia la sobreacumulacin y la sobreproduccin, un proceso
de concentracin y centralizacin de capital obstruido, una supremaca
del capital industrial sobre las dems formas de capital y un "patrn
monetario subsidiador" (Spagnolo, 1985).
Este patrn funciona, no exento de contradicciones, como una
cierta regularidad tendencia!, mientras las condiciones de desarticulacin dd mercado mundial permanecen inalteradas (9)_ Pero ya a partir
de la segunda mitad de los 60, en la medida en que se abre una nueva dinmica de internacionalizacin, entra en crisis. Crisis que se manifestara com crisis de la modalidad de intervencin estatal que le es propia.
2.1) Burocracia y patrn "de autonoma capitalista

nacional"
A la modalidad intervencionista propia del patrn de "autonoma
capitalista nacional" le correspondi una forma de existencia burocr(9) Si se toma como indicador de articulacin del mercado mundial el comercio internacional dt: manufacturas, como proporcin del PBI industrial, se observa que en 1900 el
22,4 "lo, en 1950 el 13,7 '1/o y en 1975 el 25,7 l1fo de dicha produccin era comercializada inlernacionalmenle {fajnzylber, 1984).

12

tica -ampliacin del empleo estatal e introduccin de l en reas nuevas

con-refacitnrlasituaci pre-Crisis del 29 y una forma de gestin y de
insercin en el conflicto social, caracterizada por la politizacin d~ :;u
actividad.
~.
La burocracia en esta forma de ordenamiento despl!ega, smrnltneamente, u?. confulode roles co11flic1ivos entre s (Oszlak, 1978). Por
un lado se desempea como artitladra gel inters gener::L.~mendiclo
ste, como el conjunto de funciones~delegadas al Estado en todo ordenamiento capitalisllC eal'irinera que esa funcin siempre 1endr ei
l sesgo;o"i::omplicidad estructural (O'Donnell, 1978), que tiene el Es1ado.
Por otro lado, desarrolla un rol de tip~ ~sectora!, en el que la direccionalidad de la gestiri est dada por la.consecucin de los propios in1 ter.eses__cl_~Ja bur9_craQ.a, corno seclC!r defereicfa<lo' de la sociedac:t:-- Por ltimo, se puede sealar un rol de tipojnfraesLrucrutal, orientado hacia la P.ro~Wn de condkion~~ ge11erales para el conjunto de la
sociedad. Este rol es1 ligado a la ms variada gama de intervenciones
su6sfrlladoras de fracciones del capi1al, pero tambin de sectores que no
lo son. Estos dos ltimos roles son los que se expanden ms durante la
vigencia del patrn que eslamos tratando.
Esos dferenles roles de la burocracia son slo distinguibles desde
el punto de vis1a analtico, pues en la ac1ivdad concreta de sta, los distintos roles aparecen en un 10do nico, que no es expresin del inters
gen~ral. ni sectorial, ni infraes1ruc1ural, sino el producto de las interacciones, dadas en forma de lucha poltica, entre los distintos actores de
la escena poltica, con sus intereses encontrados, y en que la burocracia
estatal es un actor ms.
,

Esto significa considerar a la burocracia estatal como una categora social, que participa junto con los dems actores de la lucha poltica.
Pero con modalidades propias. Estas estan dados por su carcter estatal. Carcter que le permite ubicarse en una situacin de privilegio frente a los dems. Privilegio consistente en la capacidad de convocatoria
que le da su ubicacin en la instancia unificauora de las diversas fracciones sociales, el Estado.
Pero esa capacidad tampoco es ilimirada. Los lmites vienen dados
porJos factores centrales: unos, provenientes de la complicidad estructural del Estado con la dominacin vigente; los otros, originaJos en
restricciones de tipo organizacional (capacidad de Jiagnstil, Je pronstico, de ejecucin, de procesamiento de informacin, Je coorJinacin y en general de gestin).
.
Tanto la diversidad de roles, como las restricciones del accionar
burocrtico, configuran el carcter de actor poltico de esta categora
social. Y determinan problemticas corno la de la productividad de la
gestin burocrtica. En concreto, si los roles son mltiples y los objeti-

13

vos tambin, la vara para medir los resultados debe contemplar ~sta situacin.
Esto es importante pues si ia orientacin general de la.intervencin
estatal tiene como criterio prioritario el de evitar los conflictos sociales,
por ejemplo, ser produciiva aquella gestin que los evite, independient.emente de la cantidad de recursos. que deba invertir para alcanzar esos
resultados. Esto explica muchas de las ineficiencias o supuestas "patologas" burocrticas. Y adems, tiene una relacin muy estrecha con las
"
' ;
caractersticas del patrn de reproduccin.
Declamos que en este el Estado era el eje ordenador y que su intervencin se basaba en una internacionalizacin restringida del ciclo del
capital. Lo que significaba una "politizacin" de la rep!"'lduccin social. Ahora puntualizamos que la burocracia, sobre todo sus alturas decisorias, cumplen un importante rol en este escenario politizado. Lo
qUt: quiere decir, a su vez, que en su operatividad no se circunscribe a la
mera racionalidad formal, sino que, por el contrario, incorpora sus valores y sus intereses.
.
Esto es lo que lleva a que en sus intervenciones pueda transgredir
los limites impuestos por !a valorizacin de capitales. Esto slo ~s posible -y de hecho lo fue- en un esquem~pr.oduccin con urp alta
autonomia del mercado mundial. Pues en estas condiciones puede, la
mverir_m_s ~ecl.il-sos que los "no~males~~ en sus interven-.
dones y no ser cuestionada por "ineficiente". Siempre que su ,funcin
de articuladora poltica la. desempee. ~'eficazme.nte".
: ~ !
Tambin caracteriza al funcionamiento burocrtico en este patrn,
la existencia de formas participativas de interaccin con los sectpres sociales. Aunque muchas
veces esa participacin se da bajo form~s
ms o

,. 1
menos corporativas.
:
1
Todos estos rasgos de la gestin burocrtica son puestos en' cuestin. a medida que avanz.a el proceso de internaionalizacin. En suma,
tanto la modalidad de intervencin estatal, como la de la gesiin de
ella, pasan ha ser centro de crticas~

burocracia;

3) Nueva dinmica de fa internacionalizacin y formas de

accin estatal
; '
En la d..:ada del sesenta se asiste a una nueva dinmica de a'internacionalizacin en Amrica Latina. Es decir, a un'a reconstitucinae
los va~es con el mercado mundial. Reconstitucin operada bajo nuevas condiciones y hegemonias, con relacin al perodo precrisis. Ella alcanz, en distintos momentos, al comercio, a la inversin
y, por ltimo, al crdito.
', ,
El proceso de expansin del comercio y de las inversiones e;manjeras que en la inmediata po:.guerra haba alcanzado slo a Eurol?a y Japn, en la dcada del sesenta se tendi a extender al conjunto de la peri14

fer~pitalista e incluso al bloque socia!isra. Es decir, que el proceso$>;;

opero en dos fases, impactando slo en la segunda a Amrica Latina.
f
Durante la primera -terminacin
1;ig-rra, finales delos- eincuenta,-, opera, en nuestros pases, en forma plena el patrn de "auto-
?ma capitalista nacional", con sus formas de inlfJ~1!! ~!iltalt!
p1c~t~ITTI:eieines-que las prove11i;;mcs de la nsis de balanza
de pagos. Restriccin que slo pona lmites a la reasignacin de recursos por vi estatal de manera coyuntural.
La segunda -iniciada a finales del los cincuenta- consiste en una
rpida expansin del comercio internacional, asentada sobre el crecimiento en los paises centrales y un esquema comercial y monetario claramente hegemonizado por la economa norteamericana, que opera como fuerza de c:tr~ccin s~bre el re?to del los p::dses de la periferia.
El corpecsw.,~nal se mcremcnla en el perodo que va de
1955 a ro64 a~ tasa e! &,61!/o anual. en el que va de 1964 al 1968 a un
7,8% ~entre 1968 ~ 1?73 a un 9,4%. Pero aJems, lo destacable es que
~sos mveles de crec1m1ento son superiores, en todeos los casos, a los de
mcremento del PBI, a nivel mundial (ste para los mismos perodos lo
hace a un 6,0% - 5,5% Y 5,3%). De manera que el coeficiente de internacionalizacin -medido como relacin entre tasas de crecimiento del
PBI Y la del comercio mundial- crece para !os mismos lapsos de t, IO a
I.,42, para llega~ a 1,77 om. En tanto que durante la primera mitad del
s1~lo el comercie mundial haba crecido menos que la produccin.
Mientras aquel lo haca al l. 70/o anual, esta ltima Jo haca al 2 867o.
~dems
c~eci~.iento de 12.s flujos ~g~rciales, la nueva 'etapa
de la tnternac1onahzac10n, que fcanza a latmoamnca, desde fines de
I~ dcada d~ los c.incuenta, trae aparejada la aparicin de las inv~r
s1ones extrajera~ las que en poco tiempo seconverten en~
sectores m1ttlfiarc0s de la estrucl!::Jra econmica.
~or ltimo, en la mitad de la decada de IOi"Setenta. se suma a la expansin de los flujos comerciales internacionales -internacionalizacin de. l'?s merca.dos-:- 31: i cremento de las inversiones extranjeras di~-:-mternac1onahz~c1o!!firo uc11v~:::-._e proceso"de acelerado enaeudam1efno ex~erno -mtet &8nahzac1!llina11ciera:-. Lo que viene
a completar el ciclo de enfrelazamiento ~~~mico nacional
con el del capital a nivel mundial.

Sobr7, las consecuencias que estos fenmenos tienen para la

comprenston del lema que nos ocupa, es necesario reflexionar.
El patrn de "autonoma capiralista nacional'' hace del Estado la
instancia creadora de regias del juego y promotora o penalizadora de
actores sociales.' Adems que se basa .en una internacionalizacin

-a

?el

(10) ~I coeficiente de internaci~malizacia considerando slo bs economas capitalistas

fue aun mayor:).46 para el pnmer perodo, 1,59 para cl ~gundo y 2,0 para el tercero.

15

restringida del ciclo del capital, como sus carac1ers1icas ms importantes. Lo qm: 1iene como correla10 una ampliacin de la capacidad de maniobra estatal, con relacin a los dis1n1os sectores sociales.
La rcinternacionalizacin de la es1ruc1ura del capitalismo dependiente pone lmites precisos a esa capacidad de maniobra (Lichten~z
tejn, 1984), condicionado o haciendo ineficaces muchos de los instrumcnios de intervencin, de probada eficacia durante la vigencia de
parrn de "auionoma capilalista nacional".
Sobre cslo -los lmites de la iniervencin estatal- conviene detenerse. Ocdamos, qu_t:.~!. Esiad() como instancia ordenadora tiende a
expresar_~l~~R.conjunto, y-no a las unidades individuales de
ste. Por lo tanto que la "lgica''._d~J iJ!!~[YfJ!~in -en su recionalidad general- liende a dar prioridad a la reQIQ.du_ccin de la forma social por ~~Q[~l~OOfiliQ~gfillliu.sU& en un momento fstco
_,dado (:\ltva1er, 1977). Ahora agregamos, que c~da forma histrica
1ie-ne ~t~~e clase"S)ue _se_i~_p..2.J1~!1 sobre ~Lr~m..,-~stadfe
~IJ_te.7""" t=mfPrevTec~~ig~~J11me,da~.s!~ sus propios
capirales. _Ejemplo de esto lo constituye el proceso de aprupiad_:Cl~
renta agraria, que por medio del Estado, hacan los sectores del capital
que valorlUban en el ~do intrno.
Eso- era
bl'~oCPF'cftie c&icidan el espacio de valorizacin
con el espacio en que el Estado nacional tiene potestades plenas. Y es
esa la razn que potenciaba la intervencin estatal, al punto de hacerla
aparecer como autnoma. Pero adems, explica porqu las intervenciones "contratendenciales" que el Estado haca durante la vigencia del
parrn de "autonoma capitalista nacional" producan los efectos buscados.
Pero del mismo modo, cuando el referente de valorizacin pasa del
mercado nacional al internacional, cuando una parte importante del capital optimiza sus rendimientos a escala universal y cuando el patrn
monetario se internacionaliza, las intervenciones estatales tiende a perder eficacia, e incluso llegan a producir en algunos casos efectos diversos de los buscados, es decir, a los efectos que desencadenaban cuando
coincida espacio de valorizacin con espacio bajo potestades del Estado Nacional. Pero no slo esos efectos ocaciona la internacionalizacin, ella 1iende a modificar las hegemonas en el bloque de poder, entre
las fracciones sociales en pugna.
La aparicin de nuevos instrumentos de intervencin tiende a dar
cuenta de estas mutaciones. As la creacin de instancias regionales o
subregionales para coordinar polticas, como la ALAC 1 Pcfo-Andio,
.<\LADI, etc. tienen como finalidad contrarrestar .esa prdida de. ~apad
dad de maniobra de los E_~tados nacionales, ante la nueva situacin creada por la presencia dd capital inlernacionalizado. Tambin los diversos intentos latinoa1~er1canos para lograr pos1c1ones comunes ante el
16

POsf

problema de la deuda, pueden ser demostrativos de esta tendencia, de

transformacin de las modalidades de intervencin estatal. Los recientes acuerdo suscriptos con Brasil se inscriben en esta direccin.
Pero no slo esas vas expresaran las nuevas modalidades. La
prioridad dada a la proteccin del capital que valoriza en el mercado
mundial -que exporta su produccin- es tambin un indicador de estas transformaciones. As vemos ampliarse la presencia de mecanismos
diversos, como reembolsos, prefinanciamientos, tipos de cambio preferenciales para exportaciones, admisin temporaria de insumos, ele. al
contrario de los aplicables cuando se sancionaba a la produccin expor~
table.
Por ltimo, la manifest~~~i.eQr~ del patrn
de "autonO!ll? capJtalista~!}~.cion.aJ'.' est~ da?. por los "~~ cau_sa~
por la rercer modahdad de mternac1onahzac1on,
ru:~.as alla
de las restricciones y etdesentce de problema de a el! a, y_ ~n
cia de la internacionazacin ~~~Qroduc1fY.a, la internacionalizacin financiera impacta so. re o os lof espacios, todas las regularidades y todos los actores privilegiados de patrn en crisis. No tratndose ya de un problema sectorial, o de las ramas vinculadas al mercado
mundial, ni de las que tienen presencia del capital extranjero, sino de la
aparicin de lmites a la eficacia de los principales instrumentos del
parrn monetario que articulaba la reproduccin durante el perodo de
"autonoma capitalisla nacional" on. Esto es, el Estado ve menguado
su control sobre la moneda, sobre el crdito y sobre-el-tipo de-cambio.
Son estos ros fenmenosque- esran en juego cando se piens y se
decide sobre pollicas de iniervencin. Las respuestas estatales, por lo
general, apelan al control de los sntomas -reduccin del deficit fiscal,
destruccin de la trama institucional del Estado, privatizacin de
empresas, servicios, etc., disminucin del personal empleado en el Estado, entre otras medidas, y no a la bsqueda <k polticas que den cuenta
de los cambios operados en la relacin Estado y economa en los ltimos veinte aos.

3.1. Impactos sobre la burocracia estatal

El primer cuestionamiento a la burocracia apunta resaltar el_~aina

o del personal del Estad, como parte del "sobre_dlniensianamien~
estatal. En se~nao term~o se p'.opicia el ~ambio de sus modal_idades
operativas tendiendo a mtroducir otras mas cercanas a los estilos de
gest~a empresa privada. Todo bajo la percepcin de que es su ~e
sosoc1al y su "meficiencia" operativa lo que impide una adecuada 111tegracin del aparato productivo nacional al mercado internacional.
La _concepcin que perma a estos cuestionamientos parte de un
( 11) Sobre el significado de es1os lmites y la politica econmica de la crisis ver Spagnoln
( 1985). ltimo apartado.

17

su~~esto i_netod~lgico c~n!rnl. El mismo sostiene que es posible, en la

g:s11n, d1ferenc1ar prem1sns de "hecho" y premisas de "valor". Es dcCf, que s~ P.uede ?istinguir emre cmo hacer mejor y ms eficientemente la adm1mstrac;n, dd qu bacer desde Jos aparatos del Estado (Simon, 1957). El. colorar:o _ r

- estos su uestos es
~ue ! b~rocracm jebcna apart~ todo lo que tenga relacin con a
7 aertermm~c1on_ e !~:E!;!!!~~ {qu _llil~er) de la imervencin estatal;
~11 tant? que _solo .s~~leJ ue le com ete la eleccin~
:;ue sena posible C!e ser rc,a11zada mf(fi
dos "cien ico
1
. -,, En sum?, el ar~ume.nlo, estrechamente emparenta.:.io con e pensar 111.~nto neohberal, implica r,ue la burocracia se circunscriba, slo al
:eri:eno ?e la rec~!idad (n11al o "tcnicJ!.:.'. En tanto que se confa la
,ac10n?hdag sustarnwa al !Il.i'.J:..Cado. o a quienes s saben hterpretar sus
mensa1es (Esteso, 1982).
- ;1 .
-~rientaciu en las modalidades de funcionamientos, de ~ buroc~ac1a estatal, que :;urgen de estas concepciones, estn siendo introducid~ en los apar?tos e:rnafes, aunque con grandes dificultades. En
Argentm.? fue la onentac16:1 predominante durante el proceso militar
con .algun?s "xitos" parciales. Pues para el despliegue pleno de esta~
reonentac1.ones hace falta que se den dos procesos complementarios:
U~~~ relac10nado con ~l _niv~~ de actividad y participacin populares. Se
'.eqm.ere de la desmov1hza~wn .Y el retraimiento de la sociedad toda,
1~dmdos los sectores prop!eianos que formaban parte del "pacto social" d~l patrn de "autonm11a nacional". Dos, de un cambio en la
forn1ac1n y reclutamiento de ios cuadros burocrticos del Estado.
. En cu~nt~ a la fq~::_in, n
reorientarla hacia el conocim1~nto de tecmcas de :acionnuz.aci~ de alternativas, dt: tcnicas e trabaJO ~n Ej>, ae le~mas r..~~~!a optimizacin de decisiones, entre otr~
capac1da~gest112!-aplic::ibles tanto en la grandes empresas como
en la Admm1stracionPb1ica ~----~.><..;.==::....::.:.:..:.it::.!.;
0

'

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En cuanto al reclutamiento de los cuadros burocrticos sobre todo
1
de 'as
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ue
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margmaciri
ae l~ua.~s

t~~d1c~s -naturales.ocupantes de esas posi~_Q!!.es- y de su susti1uc1on P?r ~ua~s de las grandes organizaciones productiv~. publicas Y pnvadas, Je los sectores especializados de las f 11 erza7
Armadas, de los centros a<:;ldmcos adheridos a los ~tulados de model~, d~~~as organizaciones iDLernacionales._j!tc. Es decir_, requiere de la
sust1tuc10n de los cuadros b.l!ITlcrticos,.''oolitizados" por otros los llamad~s "~~n~at~' (Garc~
,'.

_.ci: termmo de los rok5 que .sealabamos, la reorientacin implica

la perdida ~e peso del rol sectonal. Con el consiguientre deterioro del
~ap~!.. cohes10nador de los cuadros burocrticos que l tiene. Adem~
s1gnmca el acotamiento del ro!_!nfraestructural, lo que trae como con-

it

secuencia la desvinculacin entre agentes estatales y resto de b sodcdad, sobre todo sectores populares.
La concrecin de todos los postulados comprendidos en estas \:oncepciones, permitira la remocin de los obstculos a la ~ibre vaimizacin introducidos por la intervencin estatal y las modalidades de gestin,' vigente durante el patrn de "autonoma capitalista nacionai':Para que esto sucediera as se tendran que dar por lo menos tres cond1' so'lo aqun.
'los
.
dones bsicas: a) que el Estado cubra con su mtervenc1on
espacios de la reproduccin que sean imposibles de ser cubierto~ por los
capitales privados;-absorbi~ndo slo la parte del excedente ~1al necesaria para esos fines; b) que el Estado, en su gestin, logre niveles de racionalidad acorde la media social; y e) :;ara el caso en que no se cumpla
alguno de los anteriores, que el Estado disponga de ~n sistema de i~gti
1
macin eficiente como para soportar y luego corregir esos desba.1ances
(Offe, 19ii). Cumplir con estos requerimientos y condiciones impiica
pensar en una articulacin entre Estado y sociedad muy diferente a la
existente hoy en Argentina, con la recuperacin de las instituciones del
Estado de derecho.

IV. REFLEXIONES FINALES

Ubicar la intervencin del Estado en la economa, y sus modalidades de gestin, en perspectiva histrica provee de elementos para
. comprender el debate contemporneo sobre el Estado. En -~fecto. ~os
uestiones se desprenden como relevantes: una, hace a1us1on a la m-

compatibilida~ de las formas de intervendn propias del "patrn de

autonoma capitalista" con las necesichdes y demanda que el Estado
debe resolver en momentos de creciente internacfnahzacion deTifeconoma; otra, tiene relacin con el carcter desptico, aaems de ineficiente, que ha ido adquiriendo la gestin e~;tatai en relaci61rcurrmociedad.
- .
--sobre la primera, parece evidente que tras et debate id~olg1co ~ue
pone el acento en el tamat1o d.el Estado, plante~do ~orno ~1.sputa ~mr~
visiones contrapuestas -neohberales versus keines1anos, mano invisible" contra Estado- seexpresa la rerrstlt emre t'ormas diversas de
acumulacin y de insercin del pas en el mercado internadonal. A su
vez, que las tradicionales modalidades de participacin ~el i=:stado en la
economa que dejaban de lado el prnblema de la efic1enc1a Y. dab~n
prioridad a la eficacia de las in~ervenc~ones no. pue~en ~~r sostenida~..,en
las condiciones actuales de crisis y de mternac1onahzac1on de la ecohoma nacional. En suma, que es necesaria una redefinicin de las orienta:ciones de la intervencin estatal contemplando los reque~imien!os de la
competencia internacional, lo que no significa que el slo <;iesmant~la-
miento del andamiaje intervencionista traiga soluciones de 11p.:> mgico, .
como propone en forma simplista la nueva cruzada liberal.
'
: '
Sobre la segunda cuestin, el carcter desptico que asume !;:Jt ge~.,.
19

:,

tin estatal, es conveniente reflexionar detenidamente e integrarlo en el

debate sobre la transicin democrtica.
las concepciones "estatistas" sedimentadas durante la vigencia
del "patrn de autonoma capitalista nacional" tendieron a privilegiar
el aspecto.estatal por sobre el carcter pblico de las intervenciones del
Estado.
Esto quiere decir que se privile~i todo lo que significara estatali~ctn y mayor ingerencia gubernamental con inde endencia dela
orien1ac1on con que se gestionaban o a u nt r ses se beneficia a con
las m e enc1on . oner e nfasis no slo en la propiedaa -estatal o
privada- sino en el control; preocuparse por quin y cmo se toman
las d~cisiones, quien comrota, con qu valores se gestionan los espacios
estatal?s implica transitar de lo estatal hacia lo blico.
Pe:o el carac:er esp6tico es percibido por a socte ad no slo por
1
la opacidad de la trama burocrtico-estatal, sino tambin por la magnitud creciente de recursos que el Estado sustrae a la sociedad, siendo una
parte importante de ellos consumido por la misma maquinaria burocrtica y slo una pequea porcin devuelto a la sociedd en forma de
bienes o servicios.
En suma dos cuestiones aparecen como ciaves; una, la inader cuacin de las formas de. intervencin del Estado en la economa a las
exigencias de la reproduccin social actuai, la otra, la necesidad de
avanzar sobre formas de gestin que eliminen e! carcter desptico de la
gestin de los aparatos estatales.
La resolucin de ambas cuestiones puede ser abordada en un sentid_o fortal~c.edor de: la de?:ocracia o en otro que profundice ias tenden- (
c1as despeticas. La cond1c1n para avanzar en el primer sentido es elimi- .
nar el carcter tcnico, o exclusivamente tcnico que se le atribuye al
problema de la reforma del Estado~
La reforma del Estado nifica re
ti o de intervencin estatal en la economa e implica la im lementacin de nuevas formas
gestin.
/
-~nzar en esos dos sentidos supone abordar el problema del poder, en la sociedad en general o en las organizaciones estatales como espacios especifi~s. Poder en!end~do como posibilidad de hegemonizar .
d desarrollo soetal en una direcCln determinada.
Para que sea posible un debate que involucre al conjunto de la sociedad sobre estos temas y la resolucin de ellos no quede slo en el espacio de la tecnocracia es necesario profundizar el anlisis sobre tres
problemas que aparecen como condiciones:
a) Transparencia: La opacidad es una caracterstica del funcionamiento
estatal, bajo sus distintas formas, pero ampliada bajo las formas de
gestin tecnocr~ticas -slo~ que disponen de los conodm~ni
cos pueden parucipar-. Por el contrano transparencia significa Ir ms
---...
20

/z

all de los mecanismos de~ad y control del Estado ?e ~ere~ho

clsic_QJnlplica llevar el CQOO~jmiento sob'.~ la_ estructuracin ms~
cionl del Estado a toda \a-.Opedad. Tamb1en tiene como cowotac1n
el acceso..Jl\!blico a las instancias de gestin; para .ello se debe contemplar Is fract
ue en el interior de la b_urocrac~a se. roducen c~
mo consecuencia de la exclusi n e ro sectonal, que 1r:ip1t~a lamo ~!1dad tecnocrtica de gestin. Por ltimo, transparencia tiene relac1~n
con el conocimiento por parte de la socied~~ ?e ios .rec~1rso? que mane.!}l
el Est<!ili> -ing~resos, su compos1c10~ y d1sj1buc1n, etc:
_
b) Participacin: En el rgimen poltico popuhsta? dentro del patron de
"autonoma capitalista nacional", se dan determ1:iadas formas de participacin. Estas en la mayora de los casos estan.si_gna?as P?r una ~uer
te mediacin corporativa, que !leva a que la part1c1pac1n solo se de como interaccin entre liderazgo poltico, burocracia estatal Y condu_cciones -burocracia- de las corporaciones. Participacin_ que.slo s_lfve para articuiar demandas hacia d Estado, p~ro que no 1mp!tca e~ lf'.volucramiento de los actores sociales en la geSlln ae los asuntos pubhcos.
.
.
La prdida de peso relativo de las organizaciones corporat1v~s'.
aparicin de nuevas formas y movimientos sociales, plantea la po~1b1h
dad de tambin nuevas formM_Particiuativa{i, que superen_~
recia~ara que el Estado con su burocracia de_ las re.s~uest_as.,,p~rm1tiendo qu los act

1en en la. elaborac1on e ecu~~n

co~sto, a si.: vez? pe_rmi~ma a 1:ansformac10n
blicos de un conjunto de esp~1os, 111st1luc10nes, eLC. que no lo era~
P~
aunque fueran estatales .
.Esto supondrla avanzar en trminos prcticos, sobr~ dos de los
problemas planteados: i) abrir espacios en los qu7 la soc1ed~d pueda
compro~tt:a:..10-incorrecto del planteamiento de la .mtervencin en el campo del tamao; y ii) 7onstruir. f9::11~ al~as a las
tecnocrticas.L para la gestin de la mterv7nc1n estafal. .
c) Descentralizacin: Es sabido que la un~d.ad del Estado contei:np~r
neo en tanto tal, no est dada por la u01c1dad como aparato _mst1tucional (Poulantzas, 1979), su unidad est sustentada en la funcin qlle
cumple en la reproducci!l-deLordenamieruO-SQC1al. P?r ta.oto la~
centralizaci6n, como forma alternativa de gestin, no 1mphca el cuS-.
tionamiento.de J~~~.!fas del EstadQ.
Adems es fcil comprender que las pos1fhaides de superar la
opacidad y falta de participacin social son mu~.escasas con un Estado altamente centralizado v por lo tanto compleJ1zado: Por lo que la
descentralizacin allanara esos abstculos.
.
,
La descentralizacin si?nific~, por un !~do, dess';nceptra~e....
a~por otro, desarttculac1~udws d~sgnos. _
s,
a su vez, implican la eliminacin del manejo monoplico de los recursos

'.

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I;

21~

sociales, que hacen las burocracias centrales. Por ltimo, descentraiizar, conlleva a la desestructuracin de !os vinculos de oder
-sla.do, como orgamzac1 n.
,
' Transparencia, descentralizacin y participacin operan c~mo
I condicwnes para redefii)ir el rol Jef Estado en un sentido favorable al
progreso social~ a la d~mocracia plena Del avance en ellas depende en
gran medida la stabilida1faemocrtica, y el incremento de la eficiencia
.de las inervenciones del ESraao.==
~

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NUEVAS DEfvlOCRACIAS
LATINOAMERICANAS, .REFORl\-IA
DEL ESTADO Y CRISIS ECONOMICA
Danlcl A. Rodri2uez

INTRODUCCiON
En buena parte de Amrica Latina se abre paso un proceso de creciente democratizacin. En varios paises de ia regin se han instaurado
ya gobiernos democrticos, y en otros, la agudizacin de los conflictos
sociales y el desgaste de los regmenes dictatoriales, pronuncian salidas
similares en plazos ms o menos breves.
Como es sabido, las democracias ya inslamadas como las por venir, surgen en medio de la ms grave crisis econmica que conoce la regin en lo que va del siglo. No nos prnponemos como tarea describir la
crisis que, por otra parte, es tema co1idiano en !os anlisis sociales y
econmicos especializados en todos nuestros pases. Simplemente nos
interesa destacar que el estancamiento econmico, la cada de los productos per capita, el tremendo deterioro de los trminos de intercambio y la magnitud del endeudamiento externo de la regin; en tanto indicadores globales; no debieran hacernos. perder de vista los acuciantes
problemas sociales a que dan lugar una redistribucin negaliva de los
ingresos nacionales y el deterioro de los niveles de vida de las ms
amplias masas populares.
Es decir que si los anlisis agregados de!erniinan crisis "globales",
un mayor nivel de desagregacin nos muestra que tras lo general se esconden sectores beneficiados y otros -mucho ms numerosos- !re.,
mendamente perjudicados. En este sentido, es que ia crisis da lugar a
acuciantes demandas de los sectores ms empobrecidos de Ja poblacin
que ven en el advenimiento democrtico, ia hora de reivindicar sus necesidades postergadas. Obviamente, es de es1ricta justicia responder a
estos requerimientos lo ms adecuadamente posible y, adems; ello
constituye ut'..a condicin necesaria para la consojidacin de dichos pro~esos.

A nuestro entender, dentro de los numerosos problemas que deben

y debern resolver las nuevas democracias l<!tinoamerkanas, en res-

24

. 25 ..