Politicas Antidroga en Colombia

Polticas antidroga en Colombia:
Coleccin 60 Aos:
Curso de derecho Romano.
Eduardo lvarez Correa
De la vlvula de Hakim a la nueva teora de
la mecnica craneana.
Germn Cubillos Alonso
Elecciones y partidos polticos en Colombia.
Mario Latorre Rueda
Empleo y pobreza.
Ulpiano Ayala, Nohora Rey de Marulanda
Grupo de Fsica de Altas Energas de la
Universidad de los Andes. Veinte aos de
investigacin en la frontera de las altas
energas.
Carlos Arturo vila y Bernardo Gmez
Moreno
La crtica del concepto de valor en la
filosofa de Heidegger.
Carlos B. Gutirrez
Razn y fbula.
Amalia Iriarte
Clientelismo: el sistema poltico y su expresin regional. Francisco Leal Buitrago,
Andrs Dvila
El libro abarca muchos temas: la economa de la produccin de drogas

ilcitas, las polticas para la reduccin del consumo y para la disminucin de la
oferta durante el Plan Colombia, la injerencia de la problemtica de las drogas
en las relaciones internacionales, las polticas para evitar el lavado de activos,
la conexin entre el trfico de drogas y la parapoltica, las estrategias contra
el crimen organizado, entre otros. Pero ms all de la diversidad temtica,
hay un hilo conductor en los diversos captulos: la necesidad de analizar
objetivamente, a partir de la evidencia disponible, qu funciona y qu no. Este
libro es un aporte de la Universidad de los Andes a un debate inaplazable
que necesita, hoy ms que nunca, trascender las posturas ideolgicas y las
opiniones preconcebidas.
Polticas antidroga en Colombia: xitos, fracasos y extravos
El transporte como soperte al desarrollo

de Colombia. Una visin al 2004.
Jorge Acevedo et l.
Cuarenta aos despus de la declaracin de la guerra contra las drogas

por parte del presidente Nixon, el debate sobre la eficacia y los costos de
la prohibicin est al rojo vivo. Varios ex presidentes latinoamericanos y
reconocidos intelectuales de todo el mundo han llamado la atencin sobre la
ineficacia y las consecuencias adversas del nfasis prohibicionista. Este libro,
que recoge las investigaciones de acadmicos de muchas disciplinas, analiza
de manera minuciosa la experiencia de Colombia, los xitos, los fracasos y los
extravos de las polticas antidroga en uno de los principales protagonistas de
una guerra que ya completa cuatro dcadas.
Alejandro Gaviria U.
Daniel Meja L.
(compiladores)
xitos, fracasos y extravos

Alejandro Gaviria Uribe
Daniel Meja Londoo
(compiladores)
Alejandro Gaviria es Ph. D. en Economa de la Universidad de California (San

Diego). Actualmente es decano de la Facultad de Economa de la Universidad de
los Andes. Ha sido autor de varios libros
y artculos acadmicos sobre desarrollo
econmico, educacin y movilidad social.
Fue subdirector del Departamento Nacional de Planeacin, subdirector de Fedesarrollo e investigador del Banco Interamericano de Desarrollo.
Daniel Meja es Ph. D. en Economa
de la Universidad de Brown. Actualmente
es profesor asociado de la Facultad de Economa de la Universidad de los Andes. Su
trabajo acadmico se ha centrado en los
temas de criminalidad y violencia poltica
y en la evaluacin de las polticas antidroga en Colombia. En el pasado se desempe como investigador del Banco de la
Repblica y de Fedesarrollo.
Prlogo por Csar Gaviria Trujillo


Autores compiladores
Alejandro Gaviria
Daniel Meja
Polticas antidroga en Colombia: xitos, fracasos y extravos / Alejandro Gaviria, Daniel Meja
(compiladores). -- Bogot: Universidad de los Andes, Facultad de Economa, CEDE, Ediciones
Uniandes, 2011.
457 pp. ; 16,8 x 23,8 cm.
ISBN 978-958-695-602-4
1. Narcotrfico -- Colombia 2. Control de drogas y narcticos -- Colombia 3. Cultivos ilcitos
-- Aspectos socioeconmicos -- Colombia 4. Erradicacin de cultivos ilcitos -- Colombia I. Gaviria
Uribe, Alejandro II. Meja Londoo, Daniel III. Universidad de los Andes (Colombia).

CDD 363.45
SBUA
Primera edicin: abril del 2011

Alejandro Gaviria y Daniel Meja (autores compiladores)
Universidad de los Andes
Ediciones Uniandes
Carrera 1 nm. 19-27, edificio AU 6, piso 2
Bogot, D. C., Colombia
Telfonos: 339 49 49 - 339 49 99, ext. 2133
http://ediciones.uniandes.edu.co
infeduni@uniandes.edu.co
ISBN: 978-958-695-602-4
Correccin de pruebas: Guillermo Dez, Mara Jos Uribe
Diseo y diagramacin: Proceditor
Diseo de cartula: Sonia Montao
Impresin: Editorial Kimpres
Calle 19 sur nm. 69C-17
Telfono: 413 68 84
Bogot, D. C., Colombia
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partes, ni registrada en o transmitida por un sistema de recuperacin de informacin, en ninguna
forma ni por ningn medio sea mecnico, fotoqumico, electrnico, magntico, electroptico, por
fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito de la editorial.
Contenido
Agradecimientos
vii
Prlogo
ix
Introduccin
I. Dimensin del problema de las drogas

en Colombia: produccin, trfico y consumo
13
1.

La microeconoma de la produccin y el trfico

de cocana en Colombia
Daniel Meja y Daniel Mauricio Rico
15
2.

El consumo de droga en Colombia

Adriana Camacho, Alejandro Gaviria y Catherine Rodrguez
II. Polticas de reduccin de oferta y demanda

3.
41
67
Polticas antidroga en el Plan Colombia:

costos, efectividad y eficiencia
Daniel Meja
69
4.

Polticas de desarrollo alternativo

en Colombia (1982-2009)
Carlos Zorro
5.

La demanda como drama: la prevencin

y el tratamiento del uso de drogas en Colombia
Jorge Larreamendy-Joerns y Mara Fernanda Vence
v
91
121
III. Relaciones internacionales y polticas

antidroga en Colombia
147
6.

La poltica multilateral colombiana de drogas

durante las dos administraciones Uribe: hacia el
activismo prohibicionista en una era de distensin
Sandra Borda
7.

Colombia y Europa frente a las drogas:

desencuentro pero cooperacin
Muriel Laurent
177
8.

Las drogas ilcitas en la relacin

Colombia-Estados Unidos: balance y perspectivas
Arlene Beth Tickner y Carolina Cepeda
149
205
IV. Aspectos legales e institucionales de la guerra

contra las drogas
235
9.
Patrullando la dosis personal: la represin cotidiana

y los debates de las polticas pblicas sobre el consumo
de drogas ilcitas en Colombia
Julieta Lemaitre y Mauricio Albarracn
237
10. El tratamiento penal del narcotrfico y delitos conexos

Manuel Iturralde y Libardo Jos Ariza
271
11. La lucha contra el lavado de activos: instituciones,

resultados y desincentivos

Carlos Caballero y Alfonso Amaya
301
V. Instituciones y narcotrfico
329
12. Narcotrfico: mutaciones y poltica

lvaro Camacho
331
13. Cultivos ilcitos, participacin poltica

y confianza institucional

Miguel Garca
357
14. Estrategias contra el crimen organizado

Juan Carlos Echeverry y Mara Paula Gmez
387
15. Actores violentos no estatales y

narcotrfico en Colombia

Arlene Beth Tickner, Diego Garca y Catalina Arreaza
413
vi
Agradecimientos
n primer lugar, queremos agradecer al rector de la Universidad de

los Andes, doctor Carlos Angulo Galvis, de quien surgi la idea de
compilar este libro. Durante el proceso de elaboracin del libro, el doctor Angulo Galvis nos brind su apoyo constante y nos gui hacia el
objetivo que l mismo haba concebido: realizar una publicacin acadmica que, desde la Universidad de los Andes, contribuyera a un debate
objetivo, constructivo e informado sobre un tema crucial para el futuro
de Colombia. Tambin queremos expresar nuestra gratitud y reconocimiento al ex presidente Csar Gaviria Trujillo, quien apoy este proyecto
de muchas maneras y foment entre nosotros el inters y la curiosidad
por el estudio a fondo de los temas aqu tratados. Agradecemos tambin
al gerente general del Banco de la Repblica, doctor Jos Daro Uribe
Escobar, y al Open Society Institute por la financiacin parcial para la
elaboracin del libro.
Durante el primer semestre del 2010 tuvieron lugar en la Universidad
de los Andes dos eventos en los cuales se debatieron versiones preliminares de los captulos. Queremos agradecer, especialmente, la participacin del director de la Polica Nacional, general scar Naranjo, en ambos
eventos, as como la participacin de diferentes personas que han estado
involucradas activamente en la formulacin de las polticas antidroga en
Colombia, entre ellas, Omar Figueroa, Sergio Jaramillo, Alberto Lozano,
Ins Elvira Meja, Augusto Prez y Ricardo Vargas. En estos eventos
tambin participaron acadmicos reconocidos en el mbito internacional. Cabe mencionar a Jonathan Caulkins de la Universidad Carnegie
Mellon, Beau Kilmer de RAND; Elvira Mara Restrepo de la Universidad
de Miami; Peter Reuter de la Universidad de Maryland, y Juan Tokatlian
de la Universidad Torcuato Di Tella.
Este libro no habra sido posible sin la participacin activa y entusiasta
de los veinticuatro autores de los quince captulos que lo componen. A
todos ellos queremos expresarles nuestros sinceros agradecimientos por
su empeo en sacar adelante este proyecto y por su paciencia infinita a la
vii
hora de cumplir todos los requerimientos asociados al proceso de publicacin. Queremos tambin agradecer a Felipe Castaeda, editor general
de Ediciones Uniandes, y a su equipo de trabajo, compuesto por Eduardo
Franco, Felipe Rubio, Carolina Mazo y Alejandra Muoz. Su apoyo y
colaboracin fue indispensable para hacer realidad la publicacin de este
libro. Finalmente, agradecemos a Guillermo Dez, quien revis con ojo
crtico la versin final del manuscrito, as como a Mara Jos Uribe.
viii
Prlogo
a publicacin de este libro representa un hito en la manera de enfrentar el problema de las drogas. Colombia, a lo largo de tres dcadas,
lo ha hecho de la mano de las polticas prohibicionistas impulsadas por
Estados Unidos y que, en general, parten de la guerra contra las drogas
que inaugur el presidente Richard Nixon hace cuarenta aos. Ningn
pas del mundo ha pagado un costo ms alto en trminos de vidas de sus
dirigentes polticos, sus jueces, sus policas, sus soldados, sus periodistas
y decenas de miles de inocentes, ni ha recibido un dao ms grave a sus
instituciones democrticas que Colombia.
Es justo que esto ocurra en nombre de una poltica fallida y desgastada?
Le pasa igual cosa a Mxico, que est poniendo decenas de miles de
muertos. Nuestro pas ha incurrido en un inconmensurable costo econmico por cuenta de esta lucha en el perodo an no concluido del narcoterrorismo. Incluso en el perodo en que hemos recibido la importante
colaboracin de Estados Unidos, con el llamado Plan Colombia, segn
la Oficina de Presupuesto del Congreso, nueve de cada diez dlares han
sido aportados por el Estado colombiano.
No obstante, ha llegado el momento de evaluar los resultados de esa
estrategia, que tan pocos logros tiene para mostrar que no sean en cifras
de esfuerzos de interdiccin, capturas de drogas y persecucin de carteles, muertos y de presos en las crceles. Nada se ha logrado en la reduccin del consumo en Estados Unidos, de lejos el principal mercado. Por
el contrario, se ha disparado el de metanfetaminas, y esta droga tiene
hoy ms adictos que la cocana. All, el Gobierno acaba de abandonar
oficialmente la expresin guerra contra las drogas, porque no permite
disear polticas eficaces, y ha dicho que el control por la va de una
reduccin de la oferta no funciona, y que la nica manera viable es reducir en un 15% el consumo en la Administracin Obama. Ms del 70% de
los estadounidenses cree que la guerra contra las drogas ha fracasado.
El presidente Obama lo dijo en su campaa al Senado. Y es evidente la
creciente tolerancia hacia el consumo de marihuana, hasta el punto que
ix
Csar Gaviria Trujillo
muchas personas, aun amigas irrestrictas del prohibicionismo, creen que

la legalizacin es cosa de tiempo.
Estados Unidos hace un extraordinario esfuerzo en la lucha contra todas
las drogas ilcitas. El problema es que de los USD 40.000 millones gasta
muchos ms recursos en el sistema judicial, policial y penitenciario que
en polticas de prevencin y tratamiento encaminadas a reducir el consumo de drogas. Hay ms presos por narcotrfico en Estados Unidos (ms
de 500.000) que en el conjunto de Europa por todos los delitos. Cuando
empez la guerra haba en prisin 50.000 y hoy tienen 10 veces ms, sin
resultados en el consumo. Es francamente increble que se gasten USD
450.000 por ao para tener en la crcel a un muchacho que, a lo mejor,
apenas prob la marihuana por primera vez. A pesar de eso, el 60% de
los prisioneros consume marihuana, como lo seala el ltimo informe del
Dilogo Interamericano.
En mis experiencias en la Comisin Latinoamericana de Drogas y
Democracia aprend que, en materia de consumo, los europeos, salvo
Suecia, no meten a los consumidores a la crcel, porque consideran que
este es un problema de salud y no un crimen. De all parte una poltica
mucho menos lesiva y onerosa para ese continente, con un costo social,
econmico e institucional mucho menor. Ellos no sostienen que estas
polticas sean muy buenas o ideales, pero son las que le hacen menos
dao a la humanidad. Las diferencias se originan bsicamente en que
apoyan a los adictos y a los jvenes para reducir el negocio clandestino y
para sacarlos de las garras de las redes criminales.
Holanda, Suiza y recientemente Portugal han ido bastante lejos por esta
va, con excelentes resultados, pues no se les subi el consumo y se les
disminuy la violencia. Esto, sin menoscabo del esfuerzo de la lucha contra el crimen organizado, que nadie quiere ni se propone abandonar.
Es infortunado que se hable tanto de legalizacin, porque esa es una expresin facilista y libertaria, que puede interpretarse como que las drogas
no hacen dao, que no requieren controles o que la gente tiene derecho a
hacerle dao a su salud. Ese planteamiento no tiene ningn futuro poltico,
porque genera toda clase de fantasmas y temores. Es una poltica tan equivocada, tan radical, tan simplista y tan atractiva como el prohibicionismo.
Estn ambas basadas en principios ideolgicos y en fundamentalismo y no
en investigacin, ciencia y experiencias bien documentadas.
Lo que requieren Colombia, Latinoamrica y Estados Unidos no es legalizar las drogas, sino partir de la definicin del consumo como un pro-
Prlogo
xi
blema del sistema de salud y no como un delito. Es el punto de partida

de una buena poltica. Hay que investigar qu dao hace cada droga,
cmo altera la conducta humana, qu tan adictiva es, cmo deben ser las
campaas de prevencin, cmo deben ser las campaas de tratamiento;
en lo que se ha avanzado muchsimo en otras latitudes.
Hemos llegado a este punto por nuestra pasividad, pero, sobre todo,
por la incapacidad del Gobierno, el Congreso y la opinin pblica y los
medios de Estados Unidos de ni siquiera abrir el debate y discutir cmo
encontrar una alternativa a una poltica que, despus de cuatro dcadas,
ha mostrado tan pocos resultados.
Varios de los grandes peridicos han pedido una revisin de la poltica,
pero no los escuchan. La falta de coraje de los dirigentes polticos de ese
pas es inaudita. Estn amarrados ciegamente a una poltica equivocada
y costosa en nombre del fundamentalismo que los condujo a prohibir el
alcohol y enfrentar a las gigantescas mafias que se desarrollaron. Lo que
dicen es que es peligroso siquiera debatir, porque crimen es igual a narcotrfico y no quieren ser suaves contra el crimen, pues eso tiene riesgos
electorales. Lo otro que dicen es que no hay alternativa, as tengan a la
mano la europea.
Como dice Moiss Nam acerca de un posible debate sobre las drogas en
Estados Unidos: est prohibido pensar.
Colombia, por su parte, debera revisar su poltica en los siguientes trminos. Primero, que el presidente Santos, ojal en compaa del presidente
Caldern de Mxico, se dirijan a la opinin pblica de Estados Unidos y
le soliciten de manera contundente hacer un debate serio sobre su poltica y adoptar los correctivos del caso. Segundo, abandonar los criterios
tradicionales de medir el compromiso y el xito de la poltica estadounidense con los parmetros de cunta plata gastan, a cunta gente meten
a la crcel, cuntos muertos genera ese gigantesco negocio, fruto de sus
polticas prohibicionistas, qu tanto ha subido el precio de la droga en
las calles de Nueva York o Los ngeles, cifra de muy dudosa veracidad,
como muchas estadsticas sobre este tema.
Eso a Colombia y a Mxico no les sirve para nada. Nos deberan contar
por qu no pueden hacer un debate y, si lo hacen, qu resultados consiguieron, cunto de esos USD 40.000 millones traspasaron a los sistemas
de prevencin y tratamiento, porque la retrica de la administracin no
sirve para nada. Que nos cuenten qu tanto reducen cada ao el consumo
de drogas, con cifras avaladas por una institucin independiente.
xii
Colombia y Mxico tienen una autoridad moral incuestionable, y yo estoy

seguro de que seran escuchados. El presidente Santos no puede seguir
esperando la aprobacin del referendo de California sobre legalizacin
para darle un giro a nuestra poltica, como lo ha hecho en tantos otros
frentes con singular tino y xito.

Ex presidente de la Repblica de Colombia
Introduccin
n junio de 1971, hace ya cuarenta aos, el presidente de Estados

Unidos Richard M. Nixon declar la guerra contra las drogas. En
un ya clebre discurso, Nixon reiter el compromiso con la prohibicin
del consumo de drogas psicoactivas y anunci un paquete de ayuda militar a los pases productores y exportadores de drogas ilcitas. El consumo de drogas ha asumido las dimensiones de una emergencia nacional
[] el peligro no pasar con el fin de la guerra de Vietnam. Exista antes
de Vietnam y existir despus, dijo Nixon de manera enftica.
Entonces nadie previ las consecuencias devastadoras de una decisin
poltica motivada por factores coyunturales, por el aumento del consumo
de drogas entre los soldados y veteranos de la guerra de Vietnam y por la
antipata de Nixon hacia los jvenes que se oponan a su cruzada anticomunista, muchos de ellos consumidores habituales de marihuana y otras
drogas psicoactivas. Los motivos del presidente Nixon estn perdidos en
la historia, en los archivos de su presidencia. Las consecuencias de la guerra contra las drogas, por el contrario, son evidentes, aparecen registradas todos los das en los medios de comunicacin de todo el mundo. La
guerra contra las drogas tuvo probablemente una motivacin coyuntural,
pero ha tenido efectos permanentes de largo plazo.
En particular, la guerra contra las drogas desencaden una serie de eventos
que, a la vuelta de algunos aos, llevaron a la consolidacin de Colombia
como el principal exportador de cocana a Estados Unidos. En 1971 comenz
a escribirse la historia contempornea de Colombia. O, mejor, a torcerse, de
manera lenta pero definitiva, el destino de nuestro pas.
Paradjicamente, la guerra contra los drogas produjo un aumento considerable en el consumo de cocana en Estados Unidos. Nixon concentr
su legendaria ira poltica en la marihuana (Gootenberg, 2008, p. 308).
Las primeras medidas represivas aumentaron las multas y las penas para
el consumo de marihuana, lsd1 y herona (Robbins, 1969, 16 de julio, p. 51).
1 Dietilamida de cido lisrgico.
1
Alejandro Gaviria y Daniel Meja
Pero no para el consumo de cocana. En 1975 un documento oficial de la

Casa Blanca afirmaba que la cocana tena una prioridad baja: no tiene
consecuencias serias tales como el crimen, la hospitalizacin o la muerte
(Gootenberg, 2008, p. 310).
El consumo de cocana se toler abiertamente por parte del gobierno de
Nixon y de la sociedad estadounidense. A comienzos de los aos setenta,
la cocana era percibida como una droga domesticada para consumidores
glamorosos, hombres de negocios, actores de Hollywood y estrellas de
rock, para lo que hoy llamaramos (cabe el anacronismo) la clase creativa.
La demanda creci con la aceptacin gubernamental y social. Los consumidores tenan poco que temer. No haba castigo. Ni tampoco estigma.
Todo lo contrario: la cocana era percibida como la champaa de las drogas. Las fiestas en Manhattan comenzaban con martinis y terminaban con
a hit of coke (Demarest, 1981, 6 de julio).
Al mismo tiempo que creca la demanda de cocana, la oferta de marihuana, herona y otras drogas psicoactivas disminua sustancialmente
como resultado de las medidas represivas puestas en marcha por el
Gobierno de Estados Unidos. Miles de hectreas de marihuana fueron
fumigadas en Mxico en los aos setenta. Varias redes internacionales
de distribucin de herona, entre ellas la famosa French Connection,
fueron desmanteladas por la misma poca (Gootenberg, 2008, p. 308).
La marihuana comenz a escasear en las calles de Estados Unidos. Lo
mismo ocurri con la herona y el lsd. La cada en la oferta le abri espacio al surgimiento de la cocana.
El ascenso de la cocana (y la correspondiente cada de otras drogas psicoactivas) puede estudiarse cuantitativamente. La figura 1 muestra el porcentaje de aparicin, en cientos de miles de publicaciones en ingls, de
las palabras cocaine, lsd y marihuana. Hasta comienzos de los aos setenta,
la palabra cocaine apenas figuraba en la literatura y en los reportes de la
prensa escrita anglosajona. Una dcada ms tarde, a comienzos de los
aos ochenta, su frecuencia de aparicin ya superaba a la de las palabras
LSD y marihuana. Desde el punto de vista del inters meditico y literario, la cocana desplaz rpidamente a otras drogas psicoactivas. El auge
de esta comienza, paradjicamente, con la declaracin de la guerra contra
las drogas.
Al principio, la creciente demanda por cocana fue atendida por traficantes sin mucha experiencia que aprovechaban la ausencia de controles en
los aeropuertos de origen y destino. Los traficantes compraban la materia prima a los cultivadores, la procesaban localmente y la exportaban
Introduccin
Porcentaje
a travs de mensajeros espontneos, reclutados entre viajeros de clase

media. Los chilenos dominaron inicialmente el negocio. Pero su preeminencia lleg a un final abrupto como consecuencia del golpe de Estado de
septiembre de 1973 (Gaviria, 2000, pp. 1-25). Diecinueve narcotraficantes
chilenos fueron extraditados por el nuevo Gobierno militar en cuestin
de meses. Bast una insinuacin de las autoridades de Estados Unidos en
el sentido de que los traficantes podran financiar las actividades de los
grupos de izquierda que haban entrado en la clandestinidad. La guerra
contra las drogas y la lucha anticomunista tuvieron inicialmente muchos
vasos comunicantes.
0.001200
0.001100
0.001000
0.000900
0.000800
0.000700
0.000600
0.000500
0.000400
0.000300
0.000200
0.000100
0.000000
1960
1965
1970
1975
Cocaine
Figura 1.

1980
LSD
1985
1990
1995
2000
Marihuana
Frecuencia de aparicin de las palabras cocaine,

lsd y marihuana en publicaciones en ingls
Fuente: ngrams.googlelabs.com
Los traficantes colombianos no dominaron inmediatamente el mercado

de exportacin de cocana. Los cubanos radicados en Estados Unidos, los
argentinos y los italianos, entre otros, participaron activamente en el trfico inmediatamente despus de la desaparicin de los chilenos. En mayo
de 1974, en uno de sus primeros informes sobre el trfico de cocana, el
diario colombiano El Tiempo report que varios estadounidenses, argentinos, chilenos, italianos y venezolanos haban sido detenidos en el aeropuerto El Dorado de Bogot mientras intentaban embarcarse con cocana
hacia Estados Unidos (El Tiempo, 1974, 10 de mayo). Usualmente llegaban
a Colombia por unos das, compraban la droga en Leticia o en alguna
ciudad de frontera y salan cargados de cocana hacia Estados Unidos o
Europa. Los traficantes colombianos eran un grupo ms entre muchos
otros. En el mapa mundial del trfico de drogas, Colombia es uno de los
tres o cuatro pases ms importantes, inform el mismo diario El Tiempo

por la misma poca (1973, 13 de mayo).
En pocos aos, por razones todava no plenamente entendidas, los traficantes colombianos se convirtieron en los principales exportadores de
cocana al mercado de Estados Unidos. Algunos estudiosos citan razones
geogrficas, otros mencionan causas sociolgicas (el supuesto gusto de
los colombianos por la ilegalidad). Pero el determinismo, geogrfico o
cultural, no es del todo convincente. La primaca colombiana bien pudo
haber obedecido a eventos fortuitos, a accidentes histricos que se perpetuaron por razones econmicas, por cuenta de la ventaja competitiva que
deviene del aprendizaje y la especializacin.
La naturaleza azarosa, contingente de la primaca colombiana, hace ms
trgica la historia subsiguiente, los muchos efectos adversos del narcotrfico sobre la vida poltica, social y econmica del pas. El narcotrfico
dispar la violencia. La tasa de homicidios pas de menos de 30 por cien
mil habitantes en 1978 a ms de 70 en 1990 (Gaviria, 2000, pp. 1-25). Otros
fenmenos criminales, entre ellos la extorsin, el trfico de armas y el
robo de vehculos, tambin florecieron como resultado de la consolidacin del crimen organizado y el consecuente debilitamiento de la justicia.
El narcotrfico produjo, en suma, un crecimiento acelerado del crimen
violento, primero en algunos departamentos, ms tarde en todo el pas.
Pero el narcotrfico tambin afect las instituciones. Inicialmente, infiltr
los partidos tradicionales, despus emprendi una guerra abierta contra
el Estado y los medios de comunicacin, ms tarde financi la expansin de los grupos guerrilleros, posteriormente pag por el crecimiento
de los grupos paramilitares y, ms recientemente, por el surgimiento de
las llamadas bandas criminales, como bien lo afirma el ex presidente Csar
Gaviria en el prlogo de este libro. Durante los ltimos treinta aos, los
mayores desafos a las instituciones colombianas han venido directamente de grupos de narcotraficantes o han sido financiados por el dinero
del narcotrfico.
El narcotrfico corrompi, desde muy temprano, la justicia, la poltica
y muchas actividades pblicas y privadas. En marzo de 1978, en medio
de la eleccin presidencial de entonces, un reportero delNew York Times
escribi un extenso informe en el que sealaba, entre otras cosas, que los
narcotraficantes han surgido no solo como una nueva clase econmica,
sino tambin como una poderosa fuerza poltica, con enlaces corruptos
en todos los niveles de gobierno [] Los dineros ilcitos afectaron las
elecciones del Congreso, en las cuales muchos votos fueron comprados
Introduccin
a diez dlares por unidad, particularmente en la costa atlntica (Vidal,

1978, 19 de marzo, p. E2). Ms de treinta aos despus el poder corruptor
del narcotrfico sigue siendo tan evidente como entonces. Poco ha cambiado al respecto.
Pero las consecuencias no pararon all. Las relaciones internacionales del
pas se narcotizaron, pasaron a estar completamente dominadas por el
tema de la droga. Colombia comenz a ser percibida simplemente como
un pas productor y exportador de cocana. Cada exportacin, cada movimiento de capitales y cada viaje al exterior de un colombiano eran considerados sospechoso. La exportacin de cocana no solo transform la
realidad interna: tambin distorsion las percepciones del mundo sobre
el pas.
En sntesis, el narcotrfico transform profundamente la sociedad colombiana. En palabras de la historiadora Mary Roldn, el trfico de cocana
rompi la tradicin, transform las costumbres sociales, reestructur la
moral, el pensamiento y las expectativas (Roldn, 2002). Las consecuencias son todava visibles, hacen parte de la realidad econmica, social e
institucional de Colombia. Las causas son ms difciles de precisar. Hacen
parte de una historia compleja, no plenamente resuelta, una historia que
comenz hace ya cuarenta aos, en 1971, con la declaratoria de la guerra
contra las drogas.
Colombia ha sufrido ms que ningn otro pas las consecuencias de
la guerra contra las drogas. Lo sufrido en carne propia, la experiencia
de cuarenta aos como epicentro de una guerra infructuosa le confiere
a Colombia (y a los colombianos) la autoridad moral e intelectual para
disertar sobre las polticas antidroga, para sealar sus xitos, sus fracasos
y sus extravos. Este libro est inspirado en esta conviccin.
La presente publicacin compila las investigaciones de un grupo diverso
de profesores; diverso en un sentido amplio: metodolgico, conceptual,
incluso ideolgico. Pero hay tambin un hilo conductor evidente, una
constante en todos los captulos: el respeto por los hechos, la propensin
a analizar los datos y a juzgar las polticas no por sus intenciones o por
su apego a una determinada doctrina, sino por sus resultados, por los
efectos sobre la realidad econmica, social e institucional.
Estructura y contenido
El libro est dividido en cinco partes. La primera, Dimensin del problema de las drogas en Colombia: produccin, trfico y consumo, consta
de dos captulos. El captulo 1 describe la cadena de produccin y trfico de cocana en Colombia, cuantifica el valor agregado generado en
cada eslabn del negocio y analiza finalmente la importancia macroeconmica de la produccin y el trfico de cocana. El captulo 2 estudia
la evolucin del consumo de drogas en Colombia durante los ltimos
quince aos, caracteriza los consumidores de drogas ilcitas y analiza,
de manera preliminar, los efectos sobre el consumo interno del fallo de
la Corte Constitucional que orden, a mediados de los aos noventa, la
despenalizacin de la llamada dosis personal.
La segunda parte, Polticas de reduccin de oferta y demanda, estudia las polticas antidroga en Colombia. Tres polticas son analizadas de
manera exhaustiva: la poltica reciente de control de la produccin y el
trfico de cocana, las polticas de desarrollo alternativo y las polticas de
prevencin y tratamiento del consumo.
El captulo 3 estudia la efectividad, los costos y la eficiencia de las polticas de reduccin de la oferta puestas en marcha por el Plan Colombia,
y evala, adems, las distintas posibilidades de intervencin en las actividades de produccin y exportacin de drogas ilegales en Colombia. El
captulo 4 estudia los programas de desarrollo alternativo; en particular,
los esfuerzos ms recientes encaminados a controlar los cultivos ilcitos
mediante la promocin de actividades agrcolas lcitas. Por ltimo, el
captulo 5 describe los programas, escasos y desarticulados en general, de
reduccin de la demanda y de tratamiento de los adictos en Colombia. El
captulo formula algunas recomendaciones concretas basadas en la evidencia cientfica y en las buenas prcticas documentadas en la literatura
acadmica sobre este tema.
La tercera parte del libro, Relaciones internacionales y polticas antidroga en Colombia, estudia la interrelacin entre los vnculos externos
de Colombia y el problema de la droga. Esta parte consta de tres captulos. En conjunto, los captulos muestran que los esfuerzos de varios
gobiernos por narcotizar la agenda de poltica exterior con el objetivo
preponderante de conseguir ayuda y financiacin para la lucha antidroga,
han llevado a decisiones equivocadas, a desencuentros con pases que tienen una aproximacin diferente a la problemtica de las drogas y al descuido de temas importantes de la agenda de poltica exterior. El captulo
6 muestra, por ejemplo, que, con el fin de contrarrestar el desinters por
el tema de las drogas ilcitas de algunas organizaciones multilaterales,
los gobiernos de Colombia han seguido la estrategia deliberada, retrica
podra decirse, de resaltar el vnculo entre la produccin y el trfico de
drogas con otros temas que s son prioritarios para estas organizaciones
Introduccin
como el terrorismo, el medio ambiente y los derechos humanos. El captulo 7 describe los desencuentros recientes entre la Unin Europea y
Colombia en materia de poltica de drogas: mientras que Colombia ha
insistido repetidamente en una aproximacin ms represiva, la Unin
Europea ha tendido a enfatizar polticas ms equilibradas, centradas, por
ejemplo, en la reduccin del dao. Esta falta de entendimiento ha llevado a una cooperacin europea reducida, limitada a reas especficas,
como el desarrollo alternativo, la conservacin ambiental y el desarrollo
econmico de zonas rurales apartadas. Finalmente, el captulo 8 muestra
de qu manera la securitizacin de las polticas antidroga ha impedido
un debate ms amplio y constructivo en las relaciones entre Colombia y
Estados Unidos. El captulo seala, entre otras cosas, que Colombia debera aprovechar la coyuntura actual en Estados Unidos para promover un
debate franco sobre la postura prohibicionista y una evaluacin objetiva
de los costos y beneficios del Plan Colombia.
La cuarta parte aborda los aspectos legales e institucionales de la guerra contra las drogas. El captulo 9 presenta un estudio detallado sobre
la sentencia de la Corte Constitucional que orden la despenalizacin
del porte y consumo de pequeas dosis de estupefacientes. A partir de
una descripcin de la aplicacin cotidiana de la sentencia en cuestin en
las calles de Bogot, el captulo muestra la divergencia entre la norma
escrita y su aplicacin prctica, especialmente, en los casos que involucran indigentes y hombres jvenes de bajos recursos a quienes la Polica
percibe, de antemano, como potenciales generadores de violencia y problemas sociales. El captulo 10 describe las distintas respuestas jurdicas
del Estado para enfrentar el narcotrfico y sus delitos conexos. El captulo
muestra que la creacin de nuevos tipos penales y el endurecimiento de
las penas no han llevado, en general, a una reduccin significativa de
los crmenes y delitos asociados al narcotrfico. Finalmente, el captulo
11 aborda el tema del lavado de activos. El captulo intenta cuantificar
el lavado de activos en Colombia e identificar los canales a travs de los
cuales los recursos provenientes de actividades del narcotrfico ingresan
a la economa colombiana.
La ltima parte del libro, Instituciones y narcotrfico, contiene cuatro
captulos. El captulo 12 muestra, en su parte inicial, de qu manera el
narcotrfico penetr diferentes mbitos de la vida poltica, social y econmica de Colombia, alterando as el curso de la historia del pas. En la
segunda parte, analiza una problemtica ms reciente: la conjuncin de
narcotrfico, paramilitarismo y poltica que dio origen al conocido escndalo de la parapoltica. El captulo 13 estudia los efectos del narcotrfico
sobre las opiniones y conductas polticas de los colombianos. Asimismo,

muestra que los habitantes de zonas donde existen cultivos ilcitos tienden a participar menos en procesos polticos y confan menos en las instituciones estatales: las campaas de aspersin area, por ejemplo, llevan
a un declive significativo de la confianza en instituciones como la Polica
Nacional. El captulo 14 estudia la interrelacin entre narcotrfico y crimen organizado. El captulo muestra, en particular, que los choques criminales producidos inicialmente por la irrupcin del trfico de drogas se
reprodujeron de manera endgena, habida cuenta de la disminuida capacidad de las instituciones judiciales y de polica de reaccionar de manera
oportuna. Finalmente, el captulo 15 resea los vnculos de las organizaciones violentas con el negocio del narcotrfico en Colombia durante
los ltimos treinta aos. El captulo presenta dos estudios de caso que
permiten visualizar el papel de las organizaciones violentas en la cadena
de produccin y trfico de cocana en Colombia durante la poca actual.
Algunas recomendaciones generales

A pesar de que cada captulo aborda temas y hace recomendaciones puntuales encaminadas a la formulacin de polticas antidroga ms eficaces y
efectivas, hay una serie de recomendaciones generales que se desprenden
de una lectura global del libro. A continuacin se resumen algunas de
ellas.
1. La formulacin de las polticas antidroga debera estar basada en la
informacin disponible sobre qu funciona, qu no y a qu costo.
En otras palabras, la evidencia cientfica, no la ideologa, debera
guiar el diseo de las polticas antidroga. Las polticas basadas en la
evidencia no solo son en general ms eficaces: estimulan al mismo
tiempo un debate ms abierto sobre la mejor manera de enfrentar un
problema complejo, en cierta medida irresoluble.
2. Las polticas antidroga existentes en Colombia adolecen de falta de
coordinacin. No solo ahora, el problema es de siempre. Se necesita,
entonces, una arquitectura institucional distinta que permita una
formulacin coordinada de las polticas antidroga. En particular, se
debera considerar la creacin de una institucin independiente que
reemplace a la Direccin Nacional de Estupefacientes y que tenga la
capacidad tcnica y operativa para disear y coordinar la aplicacin
de polticas antidroga basadas en la evidencia.
3. La guerra contra la produccin y trfico de cocana debe reorientarse. La evidencia disponible seala de manera casi definitiva
Introduccin
que la aspersin area y la erradicacin manual de cultivos ilcitos

han sido muy costosas y poco eficaces en reducir la produccin de
cocana. Por el contrario, la interdiccin parece mucho ms eficaz,
pues golpea mayormente la rentabilidad del negocio y tiene, por lo
tanto, un mayor poder disuasivo.
4. El consumo de drogas en Colombia ha crecido rpidamente. En la
actualidad, las tasas de consumo son menores que las correspondientes a otros pases de Amrica Latina, pero estn en alza y seguramente seguirn creciendo. Dado este contexto, la ausencia de
polticas encaminadas a prevenir el consumo de drogas y a tratar
a los adictos, es preocupante. La responsabilidad no solo recae en
el Gobierno. En muchos de los pases lderes en el diseo de polticas preventivas, las organizaciones no gubernamentales (ong) y la
sociedad civil desempean un papel preponderante. Una de las funciones de los gobiernos es regular el trabajo de las ong y la sociedad
civil, y financiar parcialmente sus actividades.
5. En materia internacional, el Gobierno colombiano tiene el conocimiento y la autoridad para promover un amplio debate sobre la
efectividad de la actual postura prohibicionista. La coyuntura actual
en pases como Mxico y Brasil, donde la violencia relacionada con
actividades del narcotrfico ha crecido sustancialmente, debera servir para promover un dilogo global sobre las polticas antidroga y
para buscar nuevos aliados estratgicos en este empeo.
6. Los vnculos entre el narcotrfico y el crimen organizado en Colombia
justifican el llamado reciente del Gobierno nacional a racionalizar la
guerra contra las drogas. Como bien lo afirma el ex presidente Csar
Gaviria en el prlogo de este libro, los xitos de las polticas antidroga de Colombia no se pueden medir por los aumentos en el precio de la droga en los pases consumidores. Las polticas antidroga
deben estar dirigidas a reducir el tamao de las rentas asociadas al
negocio de la produccin y el comercio de drogas ilcitas, y a reducir
en general el dao sobre la sociedad. Cmo? Mediante polticas
efectivas de prevencin y tratamiento, de reduccin de oferta que
ataquen los eslabones de la cadena que producen el mayor valor
agregado, mediante acciones que reduzcan los mrgenes de ganancias del narcotrfico, mediante mecanismos de control que hagan
cada vez ms difcil el lavado de activos y mediante la dotacin a los
organismos judiciales de las herramientas adecuadas y los recursos
necesarios para enfrentar los delitos asociados al narcotrfico a gran
escala.
10
Cuarenta aos despus de la declaracin de la guerra contra las drogas,

el debate sobre la eficacia y los costos de las polticas prohibicionistas est
al rojo vivo. Varios ex presidentes latinoamericanos y reconocidos intelectuales de todo el mundo han llamado la atencin sobre la ineficacia y
las consecuencias adversas de la actual postura prohibicionista. Este libro
es un aporte de la Universidad de los Andes a un debate inaplazable que
necesita, hoy ms nunca, anlisis informados que trasciendan los prejuicios y la inercia de las decisiones polticas.
Alejandro Gaviria
Daniel Meja
Introduccin
Bibliografa
Demarest, M. (1981, 6 de julio), Cocaine: Middle Class High, Times
Magazine.
El Tiempo (1974, 10 de mayo), Cae cocana avaluada en 27 millones.
El Tiempo (1973, 13 de mayo), Lo nico cierto es que sube.
Gaviria, A. (2000), Increasing Returns and the Evolution of Violent
Crime: the Case of Colombia, Journal of Development Economics,
vol. 61, pp. 1-25.
Gootenberg, P. (2008), Andean Cocaine: The Making of a Global Drug,
Chapel Hill, The University of North Carolina Press.
Robbins, W. J. (1969, 16 de julio), Congress Gets Nixons Bill to Curb
Drug Abuses, The New York Times, p. 51.
Roldn, M. (2002), Blood and Fire: La Violencia in Antioquia, Colombia,
1946-1953, Durham, Duke University Press.
Vidal, D. (1978, 19 de marzo), Colombia is Still the Gem of the
Cocaine Traffic: the U.S. is Both Chief Consumer and Principal
Worrier, The New York Times, p. E2.
11
Dimensin del problema de las drogas en

Colombia: produccin, trfico y consumo
La microeconoma de la produccin
y el trfico de cocana en Colombia*
Daniel Meja** y Daniel Mauricio Rico***
ste captulo presenta una radiografa detallada de la microeconoma

de la produccin y trfico de cocana en Colombia. Tambin adelanta
una breve descripcin de la evolucin en el tiempo de las cifras agregadas
sobre produccin de cocana y luego se concentra en describir en detalle
cada eslabn de la cadena de produccin. En particular, se describen los
principales costos e ingresos en cada eslabn y, a partir de la informacin
disponible, se presenta una estimacin de los flujos de recursos que se
mueven en la economa colombiana producto de estas actividades ilegales. Las fases de produccin del clorhidrato de cocana comprenden
desde procesos de economa campesina, que incluye transformaciones
de bajo valor agregado, produccin a baja y mediana escala de base de
coca, participacin de actores armados ilegales en los eslabones de mayor
generacin de valor agregado, y complejas redes de distribucin de precursores y control sobre las rutas del narcotrfico. Nuestros estimativos
* Agradecemos la valiosa colaboracin de Mara Jos Uribe en la elaboracin de este

captulo y los comentarios de Miguel Garca y Peter Reuter. Los autores agradecen la
financiacin del Banco de la Repblica para la elaboracin de este trabajo.
** Profesor asociado, Facultad de Economa, Universidad de los Andes. Correo electrnico: dmejia@uniandes.edu.co.
*** Este captulo fue escrito mientras se desempeaba como estudiante del
Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad de los Andes. Actualmente es
estudiante de maestra de la Universidad de Maryland. Correo electrnico: da_rvalencia@hotmail.com.
15
16 Daniel Meja y Daniel Mauricio Rico
indican que, con datos a 2008, el tamao del negocio de produccin y

trfico de cocana en Colombia es de aproximadamente $13,6 billones de
pesos (2,3% del pib), valor agregado que se distribuye as: $1,2 billones
corresponden al valor de la hoja de coca producida; $0,8 billones al valor
agregado de la base de coca; $2 billones al valor agregado de la transformacin de base en clorhidrato de cocana; y $9,6 billones al valor generado en el eslabn del trfico.
1. Introduccin
Por tratarse de una actividad ilegal, las cifras asociadas a la produccin y
trfico de cocana deben ser analizadas con cautela. La literatura acadmica disponible sobre este tema se ha concentrado en describir la evolucin en el tiempo de los indicadores agregados (macro) de la produccin
de hoja de coca y cocana, y los precios intermedios y finales asociados a
la cadena de produccin (Meja y Posada, 2010). Las dos fuentes principales de estos indicadores agregados son la Oficina de las Naciones Unidas
contra la Droga y el Delito (unodc) y la Oficina Nacional del Control de
Drogas de Estados Unidos (ondcp). Dada la gran informacin y anlisis
disponible sobre los indicadores agregados del mercado de cocana en
Colombia (Meja y Posada, 2010; gao, 2008; reportes anuales de unodc,
varios aos), este captulo hace una muy breve descripcin de estos con
el nico fin de poner al lector en perspectiva de la evolucin en el tiempo
del tamao de este negocio ilegal. Paso seguido, el captulo se concentra
en hacer una radiografa lo ms detallada posible de la microeconoma
de la produccin de cocana en Colombia, la cual hasta ahora no ha sido
suficientemente abordada por los estudios acadmicos sobre este tema.
En particular, este captulo describe en detalle cada paso de la cadena
de produccin de cocana; los actores involucrados; los insumos y costos
de produccin asociados a cada una de las etapas; el tipo de contratos
que median entre los actores involucrados; y el valor de la produccin en
cada eslabn.
Detrs de las cerca de 80.000 hectreas cultivadas con coca y las 430 toneladas mtricas (t) de cocana producidas que estima Naciones Unidas1
para el 2008 (o las 119.000 hectreas cultivadas con coca y las casi 300
toneladas mtricas de cocana pura producidas en el mismo ao que
1 Monitoreo de cultivos ilcitos 2008, Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos
Ilcitos de las Naciones Unidas (Simci). La unidad de toneladas mtricas (t) de cocana
hace referencia a cocana con 100% de pureza, la cual se utiliza como referencia para la
medicin, sin que sea tcnicamente posible su produccin a este nivel de pureza. Como
punto de referencia, la pureza de la cocana producida en Colombia es cercana al 85%.
La microeconoma de la produccin y el trfico de cocana en Colombia
17
estima la ondcp2), estn las decisiones econmicas de centenares de miles

de familias que cultivan hoja de coca y la articulacin de estas con complejas redes de compradores de base de coca, en su mayora actores armados ilegales, con distribuidores de insumos y precursores, y con cadenas
de corrupcin local y mafias transnacionales de trfico de cocana.3
Para entender estos flujos econmicos asociados a la cadena de produccin de cocana en Colombia, desde la semilla hasta las primera etapa
del comercio mayorista, este captulo divide las fases de produccin en
cuatro eslabones: a) la fase de cultivo y cosecha de la hoja de coca; b) la
transformacin primaria de la hoja de coca en pasta y base de coca; c) el
eslabn en donde la base de coca se transforma en clorhidrato de cocana;
y d) una ltima fase de trfico mayorista del producto terminado hacia
las costas y fronteras nacionales.4
Las dos primeras etapas se caracterizan por ser economas campesinas de
alta incertidumbre, en donde aproximadamente dos tercios de los campesinos cultivadores de coca no venden directamente la hoja de coca sino
que la transforman mediante un proceso relativamente simple y artesanal en pasta de coca, para luego venderla como insumo a los productores
de cocana a gran escala (unodc, 2005-2009).
En la tercera fase de produccin se inician los grandes flujos econmicos propios del negocio de produccin de cocana. En este eslabn, la
rentabilidad del proceso se incrementa tanto en los mrgenes por kilogramo procesado como en los volmenes de procesamiento. Esta etapa
se caracteriza por grandes costos fijos de produccin como el montaje
de un centro de procesamiento de cocana (cristalizadero), el cual muchas
veces implica una inversin superior a un milln de dlares. Es en esta
fase donde los grupos armados ilegales, que cuentan con la capacidad
de incurrir en estos costos fijos, se vinculan directamente a la cadena de
produccin de cocana, en algunos casos como proveedores de seguridad
y en otros como dueos y operadores directos de los cristalizaderos.
2 Colombia: 2008 Coca Cultivation and Cocaine Production Estimate, noviembre de

2008, Office of National Drug Control.
3 Estas redes transnacionales del narcotrfico son analizadas con detalle en Tickner,
Garca y Arreaza (2011, en este libro).
4 Las otras fases de la oferta de cocana como son el trfico internacional, la distribucin minorista en los pases consumidores y el lavado de activos no se incluyen en este
captulo. El captulo de Carlos Caballero y Alfonso Amaya (2011, en este libro) aborda
el tema del lavado de activos en Colombia.
La fase final se denomina de trfico de cocana hacia fronteras y zonas

costeras, donde los productores colombianos venden el producto a traficantes intermediarios, o se asocian con estos para el trfico de la cocana
hacia los pases consumidores.
Las fuentes utilizadas para los anlisis de cada una de las cuatro fases son
principalmente los trabajos publicados desde el ao 2000 por la unodc
(Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito en Colombia)
y el proyecto Simci (Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilcitos)
para el monitoreo integral de los cultivos ilcitos. Para el desarrollo de
algunos clculos esta informacin fue complementada con los registros de erradicacin manual del Programa contra Cultivos Ilcitos de la
Presidencia de la Repblica (pci). Otra importante fuente de informacin
son los registros que desde los aos ochenta realiza el Gobierno de los
Estados Unidos sobre produccin, rendimientos y rea sembrada de hoja
de coca, los cuales son muy tiles para fijar puntos de referencia en la
elaboracin de los rangos de estimacin de los ingresos de la cadena de
valor del narcotrfico en Colombia.
Por ltimo, los anlisis y estimaciones sobre trfico interno de cocana se
hicieron a partir de los registros oficiales de incautaciones de cocana y
precursores qumicos reportados por las autoridades colombianas, que
son recopilados y validados por el Observatorio de Drogas de Colombia
de la Direccin Nacional de Estupefacientes (dne).
El captulo cuenta con cuatro secciones donde esta introduccin es la
primera. En la siguiente seccin se describen los datos agregados sobre
produccin y precios de la cocana en Colombia as como su evolucin
durante los ltimos aos. La tercera seccin describe en detalle los eslabones de la cadena de produccin y trfico de cocana en Colombia. Esta
seccin se enfoca en cuantificar los costos de produccin, los ingresos y
el valor agregado en cada uno de los eslabones de la cadena de produccin. Finalmente, la cuarta seccin resume los principales resultados y
presenta las conclusiones.
2. Los indicadores agregados sobre produccin y precios

De acuerdo con la unodc,5 el rea cultivada con coca en Colombia disminuy de aproximadamente 163.000 hectreas en el 2000 a cerca de 80.000
en el 2008. Por otro lado, la ondcp estima que el nmero de hectreas
5 Ver los reportes anuales de la unodc para varios aos.
19
Hectreas
cultivadas pas de aproximadamente 140.000 a 119.000 durante el mismo

perodo (figura 1). Las cifras del Gobierno de los Estados Unidos (ondcp)
registran en promedio un rea sembrada 50% superior en el 2008 cuando
se comparan con los estimativos de la unodc. La principal causa de la
diferencia entre las dos fuentes radica en el uso de metodologas distintas
para la medicin de los cultivos de coca (Correa, 2007).
180.000
160.000
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
UNODC
Figura 1.
ONDCP
rea cultivada con coca en Colombia (2000-2008)
Fuente: unodc y ondcp.
Los cultivos de hoja de coca en Colombia afectan en promedio a 200 municipios (18% del total de los municipios en Colombia), en un rea de 225
mil kilmetros cuadrados (19% de la superficie total). La densidad de los
cultivos ilcitos no es homognea; en particular, las estadsticas muestran
una alta concentracin en pocos municipios y una presencia marginal en
el resto del territorio nacional.6 De hecho, casi la mitad de los cultivos de
coca (47%) se concentran en solo diez municipios (menos del 1% del total
de municipios, y del 5% de los municipios con presencia de coca). Una
forma de medir la evolucin de la concentracin de los cultivos de coca
en Colombia es mediante el coeficiente de Gini.7 La alta concentracin
de los cultivos de coca en Colombia se puede apreciar en la figura 2A, la
6 Igual conclusin se obtiene si se analiza la presencia de cultivos a partir de grillas de

seguimiento de 10 x 10 km.
7 El coeficiente de Gini es una medida de desigualdad definida entre 0 y 1. Mientras
ms cercano a 1 sea este coeficiente, ms desigual es la distribucin en los cultivos de coca
entre los municipios de Colombia (e. g., ms concentrados estn los cultivos de coca).
cual muestra la curva de Lorenz8 asociada a la distribucin de cultivos de

coca en Colombia para el 2008 y en la figura 2B, que muestra la evolucin
del coeficiente de Gini para los cultivos de coca entre el 2000 y el 2008. La
curva de Lorenz asociada a la distribucin de los cultivos de coca muestra
que en el 82% de los municipios no hay coca, y que en el restante 18% de
los municipios se encuentra altamente concentrada. Como se aprecia en
la figura 2B, la concentracin de los cultivos de coca es bastante alta, pero
ha venido disminuyendo durante los ltimos aos. Esta disminucin en
la concentracin puede deberse a una estrategia de los cultivadores para
enfrentar la intensificacin de las campaas de erradicacin de cultivos
ilcitos, ya que mientras ms atomizados (separados) estn los cultivos,
ms difciles y costosas resultan las campaas de erradicacin (areas y
manuales).
(A)
Curva de Lorenz - Cultivos de coca
(2008)
Coeficiente de Gini
100
(B)
Coeficiente de Gini de los
cultivos de coca (2000-2008)
80
60
40
20
0
0
7
14
22
29
36
43
50
57
64
72
79
86
93
% rea cultivos de coca
% municipios
Figura 2.
0,99
0,985
0,98
0,975
0,97
0,965
2000
2002
2004
2006
2008
Ao
Concentracin de los cultivos de coca en Colombia
Fuente: clculos propios basados en datos de Simci.
Las dos fuentes de informacin sobre datos de produccin de cocana en

Colombia estiman la produccin potencial de cocana a partir de cifras de
productividad por hectrea por ao (e. g., el nmero de kilogramos de
cocana que se pueden producir por cada hectrea cultivada con coca en
un ao).9 A partir de estas cifras de productividad, la unodc estima que
8 La curva de Lorenz es una manera de representar grficamente la distribucin de
una variable (en este caso, los cultivos de coca) en un dominio dado (en este caso, el
total de los municipios del pas).
9 Estos estimativos de productividades se basan en trabajos de campo en donde se
estudia la eficiencia en el proceso de transformacin de hoja de coca en clorhidrato de
cocana.
21
la produccin potencial de cocana en Colombia en el 2008 fue de aproximadamente 430 toneladas mtricas. La ondcp, por su parte, estima que la
produccin potencial de cocana pura en el mismo ao fue de aproximadamente 295 toneladas mtricas de cocana pura, lo cual, con una pureza promedio del 85% en Colombia, equivale a 350 toneladas mtricas. La figura 3
muestra la evolucin en el tiempo de los estimativos de produccin potencial de cocana en Colombia entre el 2004 y el 2008 segn las dos fuentes.
Como se ve, la produccin de cocana en Colombia ha cado aproximadamente en 32% durante los ltimos cuatro aos.
700
Toneladas mtricas
600
500
400
300
200
100
0
2004
2005
UNODC
Figura 3.
2006
2007
2008
ONDCP
Produccin potencial de cocana en Colombia (2004-2008)
Fuente: unodc y ondcp.
Por ltimo, los precios de la hoja de coca, la base de coca y la cocana en

Colombia estimados por la unodc han mostrado una relativa estabilidad
durante los ltimos aos (figuras 4A y 4B).10
La siguiente seccin describe en detalle la microeconoma detrs de cada
uno de los eslabones de la cadena de produccin y trfico de cocana en
Colombia, enfocndose en la descripcin de los costos en cada eslabn,
los insumos y mano de obra requerida, los ingresos y el valor total agregado en cada etapa del proceso de produccin y trfico de cocana.
10 Estos precios son estimados por la unodc a partir de trabajos de campo y entrevistas a cultivadores y personas asociadas a la transformacin de hoja de coca en cocana.
2450
2400
2350
2300
2250
2200
2150
2100
Millones de COP$/kg
(A) (B)
Precio de la hoja de coca
Precio de la base de coca y la cocana
COP$/kg
2005
2006
2007
2008
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
2005
2006
Base de coca
Figura 4.

2007
2008
Cocana
Precios de la hoja de coca, la base de coca y la cocana en

Colombia (2005-2008)
Fuente: unodc.
3. La microeconoma de la produccin y el trfico

3.1. El cultivo de hoja de coca
La coca es un arbusto que crece a alturas entre 0 y 1.700 m sobre el nivel
del mar. El tiempo de cosecha de la hoja de coca oscila entre dos y seis
meses, dependiendo de la variedad de la planta de coca, su edad y las
condiciones geogrficas y climticas del terreno. De acuerdo con los estudios elaborados por la unodc en Colombia, el tamao promedio de una
parcela de coca cay de aproximadamente 2,2 hectreas por familia en el
2002 a 0,6 hectreas por familia en el 2008. Con esto, el nmero aproximado de familias campesinas involucradas en el cultivo de coca en el
2008 es de 166.000, con un mnimo estimado de 135.000 y un mximo de
200.000.
Por su parte, los costos de produccin requieren de aproximadamente 9,7
millones de jornales para el cultivo de las casi 100.000 hectreas de coca
sembradas en Colombia11 (97 jornales por hectrea por ao), con un costo
medio total de $0,25 billones ($2,5 millones por hectrea). La preparacin
del terreno requiere aproximadamente 765 mil jornales al ao (7,6 por
11 Para efectos de los clculos que siguen, asumiremos que en el 2008 haba aproximadamente 100.000 hectreas cultivadas con coca en Colombia. este es el promedio
simple entre los estimativos de las dos fuentes disponibles (unodc y ondcp).
23
hectrea), con un costo por hectrea de $130.000; sembrar una hectrea de

coca requiere 824.00 jornales por ao (8,2 por hectrea) con un costo por
hectrea de $152.000; mantener el cultivo requiere 3,5 millones de jornales por ao (35 por hectrea), con un costo por hectrea de $766.000; finalmente, recoger la cosecha, de aproximadamente 4,6 millones de jornales
por ao (46 por hectrea), con un costo por hectrea de $1,45 millones
(unodc, 2005-2009).
El costo total de los agroinsumos necesarios para producir hoja de coca
en Colombia en el 2008 fue de casi $223.600 millones ($2,2 millones por
hectrea), donde el gasto en fertilizantes es de aproximadamente $190.000
millones ($1,9 millones por hectrea de coca); en herbicidas, de $15.500
millones ($155.000 por hectrea); y en plaguicidas, de alrededor de $18.000
millones ($180.000 por hectrea). La tabla 1 resume la informacin disponible sobre los costos de produccin de la hoja de coca en Colombia.
Tabla 1.
Costos desagregados de la produccin de hoja de coca en

Colombia (2008)
Cantidad
(nmero
de jornales)
Nmero de
jornales
Preparacin del
terreno
Siembra
9.708.848
764.940
Rango
(nmero de jornales)
Costo
(millones
de pesos)
Rango
(millones
de pesos)
[6.898.898, 12.518.798]
250.500
[178.000, 323.000]
[543.550,
986.330]
13.386
[9.512,
17.261]
823.781
[585.361,
1.062.201]
15.240
[10.829,
19.651]
Mantenimiento
3.530.490
[2.508.690,
4.552.290]
76.612
[54.439,
98.785]
Cosecha
4.589.637
[3.261.297,
5.917.977]
145.262
[103.220, 187.304]
Agroinsumos
223.629
[158.906
Fertilizantes
190.134
[135.105, 245.163]
288.352]
Herbicidas
15.518
[11.027,
20.010]
Plaguicidas
17.977
[12.774,
23.180]
Transporte
15.440
[10.971,
19.909]
Costo total
489.569
[347.877, 631.261]
Fuente: clculos propios a partir de datos de Simci, cnc, gme.
Los ingresos provenientes del cultivo de coca son bastante inciertos, en

gran medida por la posibilidad, no despreciable, de prdida total o parcial causadas por las campaas de aspersin area, erradicacin manual o
los riesgos propios de la actividad agrcola. Para el 2008, el ingreso anual
bruto por hectrea de coca cultivada para el campesino que solo venda
la hoja de coca era de cerca de $8.103.000 por ao. Los costos de mano
de obra por hectrea fueron de aproximadamente el 27% ($2.225.000 por
hectrea por ao). Los costos de los insumos agrcolas fueron cercanos al
35% ($2.760.000 por hectrea por ao). Luego de cubrir estos costos, y si
el cultivo no es destruido por las polticas antidroga del Gobierno o por
causas naturales, el campesino obtuvo una utilidad neta aproximada del
47% ($3.950.000 por ao). Esta rentabilidad por hectrea cultivada por
ao se puede entender como una combinacin del retorno a la tierra y
el riesgo asociado a la posibilidad de destruccin de los cultivos ilcitos
como consecuencia de las polticas antidroga del Gobierno. Considerando
que el ncleo familiar de los cultivadores est compuesto por aproximadamente 3,7 personas, el ingreso neto per cpita diario producto de la
venta de hoja de coca no supera los $3.000 ($2.923).12
Para cuantificar el valor monetario de la produccin de hoja de coca en
Colombia se utilizan los datos de productividad por hectrea, de rea
sembrada y precios de la hoja de coca. A pesar de que estos datos varan
de regin a regin, en este captulo, por limitaciones de espacio, nos
concentraremos en describir los datos agregados (promedio) nacionales
y planteamos intervalos de confianza, en la medida que las diferencias
entre las fuentes disponibles lo permitan. En el 2008, una hectrea cultivada con coca produca aproximadamente 5,5 toneladas de hoja de coca
por ao, con un mnimo de 3,8 toneladas por hectrea y un mximo de 7,3
toneladas por hectrea. Con base en los datos de rendimientos por hectrea y los de rea sembrada presentados en la seccin anterior, calculamos
que la produccin total de hoja de coca en Colombia en el 2008 fue de
aproximadamente 555 mil toneladas por ao, con un mnimo de 384.000
y un mximo de 726.000. La tabla 2 presenta las estimaciones de produccin de hoja de coca en Colombia durante los ltimos cuatro aos.
Tabla 2.
Produccin de hoja fresca de coca en Colombia (2005-2008)

Produccin
(tonelada de hoja fresca)
Rango (tonelada de hoja fresca)
2005
746.935
[546.219, 947.650]
2006
674.532
[482.470, 866.594]
2007
612.949
[430.721, 795.176]
2008
554.821
[383.655, 725.986]
Ao
Fuente: clculos propios a partir de datos de Simci, cnc, dea y gme.
12 Cabe anotar que los cultivadores (dueos de una parcela) pueden incrementar sus
ingresos trabajando ocasionalmente como jornaleros en parcelas cercanas a su cultivo.
25
El comercio de la hoja de coca es realizado solo por una tercera parte de

los cultivadores. El resto procesan la hoja de coca en pasta o base de coca
y luego se la venden a los productores de cocana a gran escala. Los trminos del intercambio varan sustancialmente de regin a regin, segn las
condiciones que imponga el comprador. La evidencia disponible indica
que este mercado se comporta como un monopsonio (Cano, 2002), en
donde, dependiendo de la regin, los nicos compradores son las farc,
los paramilitares u otro grupo armado ilegal que tenga dominio territorial
sobre la zona en cuestin. Con base en los datos disponibles sobre precios
de la hoja de coca, calculamos que el valor total de la hoja de coca producida en Colombia fue de aproximadamente $1,2 billones en el 200813 (con
un valor mximo de $1,6 billones y un mnimo de $0,8 billones). Con esto,
el valor de la hoja de coca producida en Colombia como porcentaje del
PIB es de 0,21, con un rango mximo de 0,27 y un mnimo de 0,14. Ahora,
el valor de la hoja de coca transada en el mercado (aproximadamente
1/3 de la hoja total producida) en el 2008 fue de aproximadamente $0,38
billones de pesos (0,07% del PIB). La tabla 3 presenta las estimaciones del
valor de la hoja de coca transada y producida en Colombia durante los
ltimos cuatro aos. Como se puede apreciar, los valores de la hoja de
coca (transada y producida) han venido cayendo durante el periodo en
Colombia.
Tabla 3.

Valor de la produccin de hoja de coca en Colombia

(2005-2008)
(A)
Valor de la hoja
de coca transada
(B)
Valor potencial de la hoja
de coca producida
Ao
Valor
(billones de
pesos)
Rango
(billones de
pesos)
Ao
Valor
(billones de
pesos)
Rango
(billones de
pesos)
2005
0,57
[0,417, 0,717]
2005
1,79
[1,310, 2,274]
2006
0,52
[0,374, 0,668]
2006
1,62
[1,157, 2,079]
2007
0,47
[0,333, 0,615]
2007
1,47
[1,033, 1,908]
2008
0,38
[0,263, 0,504]
2008
1,22
[0,844, 1,597]
13 Este valor hace referencia al caso hipottico en el cual todos los cultivadores
vendieran la hoja de coca sin realizar ningn tipo de procesamiento posterior. sta
es una diferenciacin esencialmente regional. Por ejemplo, mientras que en la Sierra
Nevada de Santa Marta y el Catatumbo el 91 y 86% de los cultivadores respectivamente
venden la hoja de coca, en el Meta y Guaviare solo el 22% de los cultivadores vende la
hoja de coca.
Al descontar de los ingresos totales los costos de produccin (mano de

obra y agroinsumos) el retorno total esperado producto de la venta de
hoja de coca en Colombia es de aproximadamente $0,73 billones, con un
rango entre $0,50 y $0,97 billones. Con esto, el retorno promedio esperado (a la tierra y el riesgo) por hectrea de coca por ao es de aproximadamente $7,3 millones por ao.
La tabla 4 presenta un clculo de la participacin de los factores en la
produccin de la hoja de coca en Colombia, donde la mano de obra representa un 40% de la produccin total, los agroinsumos un 18%, los costos
de transporte tan solo el 1% y el retorno a la tierra y el riesgo representan
el 41% del valor de la produccin total.
Tabla 4.
Participacin promedio de los factores de produccin de

hoja de coca (2008)
Factor
Ingreso final
Porcentaje
Pesos (miles de millones)
100
1221
Mano de obra (jornales)
40
489
Agroinsumos
18
223
15
41
494
Transporte
Retorno por uso de la tierra y riesgo
Fuente: clculos propios a partir de datos de Simci, cnc, gme.
3.2. El procesamiento de hoja de coca en pasta y base de coca

El procesamiento de la hoja de coca en pasta de coca se desarrolla en dos
etapas. Primero, una vez recogida, la hoja de coca es picada y mezclada
con cemento, urea o cal (soda custica) para basificar14 la hoja de coca.
Segundo, se vierte hoja de coca picada y basificada en una mezcla de
gasolina y una solucin cida que disminuye el contenido de plomo. Esta
mezcla se deja reposar por unas horas. Este proceso extrae el alcaloide
(sulfato de cocana) de la hoja de coca. Posteriormente, se drena la mezcla
y se eliminan los residuos orgnicos utilizando uno o varios agentes oxidantes mediante procesos artesanales de acidacin-basificacin. El producto de este proceso es la pasta de coca, una masa gelatinosa de color
caf.
Luego, la pasta de coca se mezcla con una importante cantidad de gasolina y cido sulfrico (los dos reutilizables), y en menor cantidad, con
14 A esta parte del proceso se le denomina informalmente salar la coca.
27
carbonato de sodio, permanganato de potasio (o amonio)15 y otros insumos para el blanqueamiento de la base de coca y la eliminacin de las
impurezas.
Todos los precursores mencionados antes tienen mltiples sustitutos;
adems, cada sustancia tiene diferentes niveles de rendimientos, costos y
condiciones de acceso; para simplificar el anlisis cuantitativo, haremos
las estimaciones con los insumos dominantes en todo el pas.
Como sucede con la produccin de hoja de coca, existen marcadas diferencias regionales en la cantidad de insumos y precursores requeridos
para el procesamiento de la hoja de coca en pasta y base. La tabla 5A
presenta la cantidad de insumos requeridos para producir un kilogramo
de base de coca. Adicionalmente, usando los datos de produccin total de
hoja de coca, la tabla 5A presenta la estimacin de las cantidades totales
(con rangos) de insumos necesarios para la transformacin de la hoja de
coca producida en Colombia en base de coca.
Tabla 5A.
Precursores para la produccin de base de coca en

Colombia (2008)
Sustancia
Gasolina (litros)*
Amonaco (litros)
Cantidad para
producir un kilo
de base de coca
382
0,85
Cantidad para
producir el total
de base de coca
72.049.714
606.359
Rango de cantidad para

producir la cantidad
total
[49.830.471, 94.268.956]
[419.365, 793.353]
cido sulfrico (litros)
0,10
71.337
[49.337, 93.336]
Soda custica (litros)
0,35
249.678
[172.680, 326.675]
256.810.860
[177.613.560, 336.008.160]
720.498
[498.305, 942.690]
Cemento (kilos)**
Permanganato
de potasio (kilos)
360
1,01
* La gasolina tiene como sustitutos el petrleo y el acpm. La cifra es estimada si solo se utiliza
gasolina en el proceso con una tasa de reciclaje del 67%.
** El cemento tiene varios sustitutos como la cal o la sal para ganado. La cifra es estimada si solo
se utiliza el cemento en el proceso.
Fuente: Simci, Polica Antinarcticos y clculos propios.
Usando los valores medios presentados en la tabla 5A, el consumo de

gasolina para la produccin de cocana como porcentaje de la demanda
15 Siguiendo la definicin de las Naciones Unidas, es la utilizacin del permanganato de potasio, amonio u otra sustancia para la eliminacin de sustancias orgnicas la
que marca la diferencia entre pasta y base de coca. La eficiencia del proceso es del 93%.
En otras palabras, mil gramos de pasta de coca equivalen posteriormente a 930 gramos
de base de coca.
total de gasolina en Colombia es de aproximadamente el 1,8%.16 Para el

caso del cemento, esta proporcin es del 2,5% del total de cemento producido en Colombia en el 2008.17 Es importante anotar que una cantidad importante (imposible de estimar con la informacin disponible) del
combustible empleado en la produccin de base ingresa de contrabando
por las fronteras terrestres, por lo cual la proporcin estimada (como
porcentaje del total) no incluye al contrabando de gasolina. En el caso
del cemento, aunque existe un mercado negro de contrabando, es muy
pequeo y no es significativo para afectar nuestras estimaciones.
Por otro lado, la tabla 5B presenta los precios de los principales precursores requeridos para la transformacin de hoja de coca en base, enumerados en la tabla 5A.
Tabla 5B.
Precios de precursores para la produccin de base de coca

en Colombia (2008)
Precios
Precio
promedio (pesos)
Rango (pesos)
Gasolina (litros)*
1.969
[882, 3.055]
Amonaco (litros)
14.760
[13.200, 16.319]
23.177
[10.618, 35.735]
1.519
[1.452, 1.585]
525
[405, 645]
119.000
[88.000, 150.000]

Cemento (kilos)
Permanganato de potasio (kilos)
Nota: dada la enorme varianza en los registros de precio de los precursores (especialmente gasolina y hoja de coca), para estos clculos se tom como referencia la mediana y no la media, como
en clculos anteriores.
* Para el caso de la gasolina la tasa de reciclaje es una variable importante, que llega hasta un
76,8% y un mnimo de 36,5%; la cantidad reciclada es inversamente proporcional a la capacidad
de extraccin de alcaloide de la hoja. Vale la pena destacar que la mezcla de alcohol carburante
en la gasolina que se distribuye en el pas ha tenido un efecto (an no cuantificado) negativo
para el cultivador que produce base o pasta de coca.
Este registro por debajo del precio de mercado legal nacional de combustible se explica por el
ingreso de combustible de contrabando de bajo costo en las zonas de frontera.
Fuente: Simci, Polica Antinarcticos y clculos propios.
Usando la informacin de las tablas 5A y 5B, se construye la tabla 6, donde

se presentan los costos para producir un kilo de base de coca y la cantidad
total de base de coca. El costo total de precursores para la produccin de base
16 Este clculo se hace con una demanda total de gasolina en Colombia para el 2008
de aproximadamente 25,7 millones de barriles.
17 Este clculo se hace a partir de una produccin total de cemento en el 2008 de
aproximadamente 10,5 millones de toneladas.
29
de coca es de cerca de $0,87 billones, con un rango entre $0,29 billones y $1,4
billones. Con esto, el costo asociado al uso de precursores qumicos por kilogramo de base de coca producido es de aproximadamente $1,6 millones.
Tabla 6.
Costos de precursores para la produccin de base de coca

en Colombia (2008)
Sustancia
Costo total
Costo por kilo
(millones de
de base (pesos)
pesos)
Rango de costo total

(millones de pesos)
Gasolina (litros)*
752.703
141.847
[98.103, 185.591]
Amonaco (litros)
12.546
1.194
[826, 1.562]
2.318
140
[97, 184]
532
492
[340, 643]
Cemento (kilos)**
189.000
505.594
[349.675, 661.513]
Permanganato de potasio
(kilos)
120.190
1.418
[981, 1.856]

Nota: para calcular el costo para producir un kilo de base de coca se utiliza el precio promedio.
Igualmente, para calcular los rangos de los costos se toma el precio promedio y varan las cantidades.
Fuente: clculos de los autores.
En promedio, para el 2008, una tonelada de hoja de coca produca aproximadamente 1,28 kg de base de coca. Usando las estimaciones de produccin total de hoja de coca presentadas anteriormente, la produccin de
base de coca en Colombia durante el 2008 fue de cerca de 710 toneladas,
con un mnimo estimado de 491 y un mximo de 929 toneladas mtricas.
La tabla 7 presenta la evolucin en el tiempo de la produccin de base de
coca en Colombia durante los ltimos cuatro aos y el rango estimado.
Tabla 7.
Produccin en toneladas de base de coca en Colombia

(2005-2008)
Ao
Produccin
(toneladas de base de coca)
Rango
(toneladas de base de coca)
2005
956
[699, 1.213]
2006
863
[618, 1.109]
2007
785
[551, 1.018]
2008
710
[491, 929]
Nota: la diferencia con la estimacin de Simci es que ellos para las regiones no actualizadas mantienen el mismo dato, mientras que en estas cuentas, las regiones no actualizadas se calculan a
partir del promedio nacional de produccin.
Fuente: clculos propios a partir de informacin Simci, dea, gme y Polica Nacional.
Al no contar con informacin sobre los rendimientos del proceso de transformacin en escala mayorista de la hoja de coca en pasta y base de coca,
debemos asumir los mismos parmetros que se observan en el proceso artesanal a pequea escala. Sin embargo, este supuesto tiene solo un pequeo
impacto de subregistro de la cantidad de base de coca producida, dado que
mximo un 34% de la base de coca se produce a escala industrial.
Los cambios recientes en las condiciones de acceso a insumos y precursores en las regiones cultivadoras han significado un importante incremento en el precio de los insumos y una reduccin en la eficiencia del
proceso de produccin de base de coca (que se suma a la reduccin de la
cantidad de hoja de coca por hectrea). En particular, mientras que en el
ao 2005 una tonelada de hoja de coca produca en promedio 1,52 kilos
de base de coca, los ltimos registros para el 2008 indican una reduccin
promedio del 16%.
El precio de la base de coca en Colombia ha permanecido relativamente
estable durante los ltimos aos, pese a las variaciones observadas de la
oferta. En buena medida, esto puede obedecer a la relacin monopsnica
que existe en este mercado, en donde el grupo armado ilegal que controla la zona (las farc, principalmente) determina localmente los precios
a los cuales compran la hoja de coca, la pasta o la base. La estructura de
este mercado y las condiciones de pago incluyen mltiples factores como
el cobro de gramaje (impuesto) por parte de los grupos armados, la
presencia de intermediarios en el proceso (chichipatos y maseros) y
pagos que se hacen en efectivo o en especie.
El mercado de la base de coca tiene tres posibles escenarios. En el primero, el cultivador transforma la hoja de coca en base por medio de un
proceso artesanal; en un segundo proceso, el campesino produce hasta
la pasta de coca, tambin de una forma artesanal, para luego venderla a
un intermediario mayorista que la transforma en base de coca y cocana;
finalmente, el tercer escenario es aquel en el cual el campesino solo vende
la hoja de coca y tanto la pasta como la base son producidas por un mayorista. En promedio para el 2008, el precio de la pasta de coca que venden
los cultivadores era de $1.878.000 por kilogramo, mientras que el precio
de base de coca era de $2.825.000 por kilogramo. En las regiones, las diferencias en los precios de la pasta de coca son un poco menores a los de la
base de coca; en particular, mientras que la pasta de coca difiere entre el
precio mnimo y mximo en un 15%, la base de coca lo hace en un 20%.
Para calcular el valor total de la produccin de base de coca en Colombia
usamos los precios disponibles de base de coca y los estimativos de pro-
31
duccin total de base. El valor promedio estimado de la base de coca

producida en Colombia en el 2008 es de alrededor de $2 billones, con
un valor mnimo de $1,4 billones y mximo de $2,6 billones. La tabla 8
muestra la evolucin en el tiempo del valor total de la base de coca producida en Colombia durante los ltimos cuatro aos. Como porcentaje
del pib, el valor total de la base de coca vendida de Colombia en el 2008
fue de 0,35%, con un mnimo de 0,24% y mximo de 0,45%. El valor agregado del procesamiento de la hoja de coca en base de coca, es decir, al
descontar del valor total de la base el valor total de la coca necesaria para
producir la base, es de aproximadamente $0,8 billones.
Tabla 8.
Valor total de la base de coca producida en Colombia

(2005-2008)
Ao
Valor
(billones de pesos)
Rango
(billones de pesos)
2005
2,85
[2,09, 3,62]
2006
2,39
[1,71, 3,07]
2007
2,30
[1,61, 2,98]
2008
2,02
[1,39, 2,64]
Nota: para calcular el rango, se asume que cambian las cantidades pero los precios corresponden al promedio para cada ao.
Fuente: clculos propios a partir de la informacin de Simci, cnc, dea y gme.
3.3. La produccin de cocana

Los datos disponibles sobre la microeconoma de la produccin de cocana
son mucho ms escasos que los que tienen que ver con la produccin de
hoja de coca, pasta y base. En parte, esto se explica por el riesgo implcito
en cualquier tipo de trabajo de campo, ya que es en esta etapa donde los
grupos armados ilegales se involucran de manera ms directa en el proceso de produccin. Las nicas referencias al respecto las encontramos en
estudios espordicos de la Direccin Nacional de Estupefacientes (dne)18
y en estimaciones rigurosas bajo condiciones de laboratorio que ha hecho
el Gobierno de Estados Unidos. Sin embargo, esta evidencia, sumada a
los reportes de incautaciones y otras acciones que involucran el procesamiento y trfico de cocana, permiten hacer algunas inferencias y estima18 Una de las principales dificultades en el anlisis de los centros de produccin de
cocana destruidos radica en que bajo la figura de laboratorio se incluy todo tipo de
estructura de produccin, sin diferenciar aquellos que producan pasta, base o cocana.
La dne ha trabajado en la depuracin de los registros haciendo que las cifras de los ltimos cuatro aos sean mucho ms confiables.
ciones sobre el proceso de transformacin de base de coca en clorhidrato

de cocana.
El proceso de transformacin de base de coca en cocana es sencillo y
dura aproximadamente seis horas si se cuenta con la infraestructura y los
precursores qumicos necesarios.19 En la primera parte de este proceso, la
base se disuelve en un solvente que posteriormente se agita y filtra con
cloruro de calcio para luego combinar esta mezcla con carbn activado y
permanganato de potasio. En el siguiente paso, se filtra el carbn activado
y se pasa la mezcla mediante bao de Mara. Una vez logrado el punto
de ebullicin se adiciona una mezcla de cido clorhdrico concentrado y
otro solvente, con lo cual se obtiene la cocana en clorhidrato. La ltima
etapa es de filtrado, secado y empaque. Al final del proceso, adems de
la cocana, se produce una cantidad de desechos qumicos que deben ser
separados y reciclados (por ebullicin) para ser reutilizados nuevamente.
En todo este proceso las dificultades para el productor se presentan en el
objetivo de lograr mayores niveles de pureza y garantizar las condiciones
de seguridad en los centros de produccin.
Los laboratorios (cristalizaderos) para la transformacin del sulfato de
cocana (base) en clorhidrato de cocana requieren una importante inversin en infraestructura fsica; capacidad de alojamiento y abastecimiento
para los operarios; redes de distribucin y almacenamiento de sustancias
qumicas; sistemas de alertas tempranas para evadir las operaciones de la
fuerza pblica o incluso de otras redes criminales; y electricidad y caletas
para el almacenamiento del producto final.
El tamao de estos cristalizaderos vara segn las necesidades de produccin. En la mayora de los casos el costo de montar un cristalizadero
puede llegar a un milln de dlares (incluido el costo de la produccin
procesada) y su operacin es cclica (segn las cosechas que determinan
la disponibilidad de base de coca). Estos cristalizaderos cuentan con un
qumico jefe y una decena de ayudantes cuyos sueldos dependen de la
cantidad producida. La informacin disponible indica que el costo de la
mano de obra en un cristalizadero es de $400.000 por cada kilogramo de
cocana procesado.
En cuanto a capacidades de produccin y cantidad de laboratorios, aquellos cristalizaderos ubicados dentro de las selvas y en las zonas rurales
apartadas siguen siendo el eje principal en este eslabn de la cadena.
19 En el momento de escribir este captulo, Simci estaba elaborando un detallado
estudio en el rea de precursores, insumos qumicos requeridos, costos asociados y estimativos de productividad en el proceso de transformacin de base de coca en cocana.
33
Sin embargo, al comparar los registros de destruccin de cristalizaderos, vemos un incremento en la presencia de estos laboratorios en zonas
urbanas, cercanos a vas primarias del pas, que indican una tendencia
por ubicar estos centros de produccin en zonas que facilitan el acceso a
insumos y precursores, pero que aumentan el riesgo de deteccin y judicializacin de los qumicos.20 Adicionalmente, los datos de destruccin
de cristalizaderos indican que, para el 2007, el 42% de estos estaban ubicados a 100 km o menos de las fronteras terrestres.
Los registros existentes sobre transformacin de base de coca en cocana
indican un mximo de eficiencia del 92% y un mnimo del 80%. La produccin potencial de cocana estimada en el 2008 en Colombia es entonces de aproximadamente 642 toneladas, con un mximo estimado de 840
y un mnimo de 444 toneladas de cocana pura.21 Nuestras estimaciones
de produccin potencial de cocana para el 2008 difieren de las hechas
por la unodc, por dos razones principales. Primero, nosotros tomamos
un nmero de hectreas cultivadas con coca mayor que la unodc (100.000
contra 81.000). Recordar que las 100.000 hectreas que nosotros asumimos es el promedio entre las estimadas por la unodc y las estimadas por
la ondcp para este mismo ao (119.000). Segundo, la estimacin de la
unodc asume que una hectrea sembrada con coca produce 4,4 toneladas
de hoja de coca, mientras que nosotros asumimos que produce cerca de
20% ms (5,5 toneladas de hoja por hectrea por ao).22
La informacin disponible de interceptacin de comunicaciones a grupos armados ilegales en Colombia sirve como punto de referencia para
estimar el precio de venta de un kilogramo de cocana en los centros de
produccin en Colombia. Segn esta informacin, en promedio, los grupos ilegales (farc, en la gran mayora de los casos) venden la cocana a un
precio que oscila entre $5.400.000 y $7.200.000 por kilogramo. Cabe anotar que este precio no incluye ganancias derivadas del trfico de cocana.
Con base en este precio, estimamos que el valor de mercado de la cocana
20 El nmero de capturas por cristalizadero es inferior a uno en los casos de laboratorios ubicados en zonas rurales de difcil acceso.
21 Con un grado de pureza promedio del 85% en Colombia, estos datos equivaldran
a una produccin potencial de 755 toneladas de cocana, con un mximo de 988 y un
mnimo de 522 toneladas.
22 Los detalles de esta correccin que nosotros hacemos a las cifras de la unodc tienen
que ver con la forma de estimar el promedio nacional, y en particular de las correcciones que deben hacerse en zonas de alta productividad donde la unodc no detecta
cultivos de coca por problemas tcnicos asociados a las fotos satelitales. Los detalles de
estas diferencias estn disponibles para el lector interesado contactando a los autores.
producida en Colombia es de aproximadamente $4 billones (cerca del

0,7% del pib), con un valor mximo de $6,05 billones (1% del pib) y un
valor mnimo de $2,4 billones (0,41% del pib).
3.4. Trfico de cocana

El nivel de involucramiento de grupos colombianos en el trfico de cocana
ha cambiado en el tiempo. Hay varios esquemas utilizados por las farc y
otros grupos ilegales para vender la cocana que producen. Bajo un primer esquema, estos grupos venden la cocana en la puerta del laboratorio
a narcotraficantes que se encargan de recoger el producto en aeronaves
o embarcaciones fluviales en las selvas de Colombia para transportarla
fuera del pas. Bajo este esquema, muy utilizado por las farc a finales de
los aos noventa, el riesgo es bajo pero requiere economas de escala para
lograr ganancias significativas. El precio de venta bajo este esquema oscila
entre $5,2 y $7,2 millones por kilogramo. Bajo el sistema alternativo, ms
usado por los grupos ilegales recientemente, se crea una alianza estratgica de riesgo compartido con carteles colombianos para sacar la cocana
del pas. Bajo este esquema, los grupos productores ponen el producto y
los narcotraficantes colombianos se encargan de sacar la cocana del pas.
En este esquema de riesgo compartido los productores tienen una ganancia esperada superior cuando se compara con la ganancia al venderla en
la puerta del laboratorio. La evidencia disponible indica que los precios
de venta a traficantes hacia pases consumidores bajo este esquema oscilan entre $18 y $24 millones por kilogramo cuando la cocana va hacia
Norteamrica va Mxico o Centroamrica. El costo de transporte por
kilogramo en esta ruta es de alrededor de $7 millones por kilogramo. Por
otro lado, cuando la cocana va hacia Europa, el nivel de involucramiento
de las farc es menor, pero los precios oscilan entre $50 y $60 millones
por kilogramo (esta ruta involucra muchos ms intermediarios, hay que
pagar derechos de piso en muchos ms sitios, y el tiempo requerido
para transportar la cocana es mucho mayor). En esta ruta el costo medio
de transporte de un kilogramo de cocana es mucho mayor, cerca de $30
millones. Adicionalmente, mientras que por la ruta hacia Norteamrica un
cargamento puede tardar unas pocas semanas en llegar a su destino final
(ocho semanas aproximadamente), la ruta por Europa toma mucho ms
tiempo (seis meses). Con esto, a pesar de que el precio de venta en Europa es
mucho mayor, los costos son mucho ms altos y el envo tarda ms tiempo.
Cuando los grupos ilegales controlan toda la cadena de produccin,
desde el cultivo de hoja de coca hasta la produccin de cocana, el costo
aproximado de producir un kilogramo de cocana es de $2,5 millones. En
35
estos casos, todos los eslabones de la produccin estn integrados verticalmente y los productores de cocana hacen las mayores ganancias posibles. La ganancia por kilogramo, si la droga no es incautada, puede llegar
a los $11 millones por kilogramo si la cocana va hacia Norteamrica, y a
los $22,5 millones por kilogramo si la cocana se enva a Europa.23
Si asumimos que cerca de un 55% de la cocana colombiana va hacia los
mercados de Norteamrica y el porcentaje restante va hacia los mercados europeos,24 los ingresos totales (netos de los costos de transporte en
cada una de las rutas) provenientes de la venta de cocana en Colombia
en el 2008 fueron de aproximadamente $13,6 billones (2,3% del pib), con
un valor mnimo de $9,4 billones (1,6% de pib) y un valor mximo de $18
billones (3% del pib).25
En este punto vale la pena aclarar que en nuestros clculos de ingresos
asociados al trfico de cocana no estamos descontando las incautaciones,
con lo cual nuestros estimativos deben verse como un rango superior de
los ingresos por trfico de cocana. Las razones que tenemos para no descontar las incautaciones de cocana de nuestros estimativos son varias.
Primero, las cifras de incautaciones de cocana no son comparables con
los estimativos de produccin, pues las dos pueden tener niveles de
pureza muy diferentes.26 Segundo, no es posible determinar con certeza
quin es el propietario de la cocana en el momento de la incautacin,
con lo cual es imposible conocer si los ingresos provenientes del trfico de
la cocana incautada ingresaron al pas o no. En otras palabras, no es posible conocer si la prdida de ingresos producto de las incautaciones la asumen carteles colombianos o carteles extranjeros. Tercero, el incremento de
laboratorios de procesamiento de cocana en pases no productores de hoja
(especialmente en Centroamrica y Ecuador) lleva a pensar que muchas de
23 La informacin cuantitativa con la que se realizaron las estimaciones de los precios

a los cuales los traficantes venden la cocana en las diferentes rutas proviene de varias
notas de prensa que citan informacin de los computadores incautados a Ral Reyes y
otros capos del narcotrfico.
24 Este supuesto es consistente con los estimativos globales de consumo de cocana
entre Estados Unidos y Europa.
25 Descontamos de estos clculos los costos de transporte, pues gran parte de estos
recursos no reingresan a la economa colombiana, ya que son destinados a pagar los
llamados derechos de piso, transportadores en pases de trnsito, etctera.
26 A pesar de que no existen registros detallados de los niveles de pureza de la cocana
incautada en Colombia, la poca evidencia disponible indica rangos de pureza de esta
entre el 60% y el 95%.
las incautaciones registradas como cocana son en realidad de base de coca

de alta pureza, la cual tiene un valor diferente al clorhidrato de cocana.
4. Resumen y conclusiones
En este captulo se present una radiografa detallada de la microeconoma
detrs del proceso de produccin y trfico de cocana en Colombia. Este
proceso involucra muchas etapas, no siempre integradas, desde procesos
relativamente simples asociados a economas campesinas para el cultivo
de la hoja de coca hasta la produccin a gran escala, asociados a grandes
costos fijos para la produccin de clorhidrato de cocana. Nuestros clculos
sugieren que el tamao del negocio de produccin y trfico de cocana en
Colombia es de aproximadamente $13,6 billones (2,3% del pib), distribuidos as: el valor de la hoja de coca corresponde a $1,22 billones (0,21% del
pib); el valor de la base de coca es de cerca de $2 billones (0,35% del pib), lo
que significa que el valor agregado en este eslabn de la cadena es de $0,7
billones; la produccin de cocana puesta en la puerta de los laboratorios
en las selvas de Colombia tiene un valor de $4 billones (0,7% del pib), con
un valor agregado en este eslabn de $2 billones; finalmente, el valor del
eslabn de trfico es de $13,6 billones aproximadamente (2,3% del pib), y es
en este eslabn en donde ms valor agregado se le da a la cocana (a pesar
de ser el mismo producto, a veces con menos pureza, pero puesto por fuera
de Colombia en los pases de trnsito).
Cabe anotar que estimaciones anteriores (hechas para otros perodos) sugeran una participacin del negocio de produccin y trfico de cocana en
la economa colombiana bastante mayor. En particular, Steiner (1997) estimaba que el tamao del narcotrfico en el pib para el perodo 1982-1995 era
de aproximadamente 5%. Rocha (2000), por su parte, estim que los ingresos totales del narcotrfico eran de casi un 4% del pib en promedio durante
el perodo 1982-1998, de los cuales el autor estimaba que se repatriaban a
Colombia cerca del 70%, es decir, el 2,9% del pib (Rocha, 2001).
La figura 5 muestra la distribucin del valor agregado en los diferentes
eslabones de la cadena de produccin y trfico. A pesar de que en este
eslabn el producto final no cambia, solo su localizacin, la etapa en la
cual se genera el mayor valor agregado es la de trfico, con un 71% del
valor agregado total. Con respecto a los otros eslabones, el del cultivo de
hoja de coca genera un 9% del valor agregado total; el de transformacin
de hoja de coca en base, solo un 5%; y el de produccin de cocana genera
un 15%. La figura 6 muestra el valor agregado de cada eslabn por separado y los rangos de estimacin para cada etapa.
37
16
Billones de pesos
14
12
10
71% ($9,6 billones)
8
6
4
15% ($2 billones)
5% ($0,8 billones)
9% (1,2 billones)
Trfico de cocana
Base de coca
Figura 5.
Cocana
Hoja de coca
Distribucin del valor agregado en los diferentes eslabones

de la cadena de produccin y trfico de cocana en Colombia
(2008)
Billones de pesos
12
10
9,6
8
6
4
2
0
1,2
Hoja de coca
2,0
0,8
Base de coca
Cocana
Trfico de
cocana
Eslabn de la cadena de produccin de cocana
Figura 6.
Valor agregado (y rango) en cada eslabn de la produccin

y trfico de cocana (2008)
Colombia, con ayuda de otros pases (principalmente de EE. UU.), ha

invertido grandes sumas de dinero en la guerra contra la produccin y
trfico de cocana. Sin embargo, poco se conoca hasta el momento en la
literatura acadmica sobre la microeconoma de este negocio ilegal (los
actores involucrados en cada eslabn, los costos, los mrgenes de ganancia, etc.). La principal contribucin de este captulo es la de describir en
detalle este sector y cuantificar de la manera ms precisa posible, dada la
informacin disponible, el tamao de este negocio ilegal.
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39
El consumo de droga en Colombia*

Adriana Camacho**, Alejandro Gaviria*** y Catherine Rodrguez****
1. Introduccin
istricamente el estudio de la problemtica de las drogas en Colombia

se ha centrado en la dinmica de la produccin y el trfico, y en sus
efectos sobre las instituciones y la sociedad en general (Grossman y Meja,
2008; Meja y Restrepo, 2010). Tambin existen algunos estudios sobre la
relacin entre la produccin y la comercializacin de drogas con la violencia en particular y el conflicto armado en general (Gonzlez y Smith,
2009; Echeverry y Partow, 2005; Medina y Martnez, 2003; Gaviria, 2000).
La evolucin del consumo de drogas ha sido menos estudiada. Por ejemplo, no existen en el pas estudios sistemticos sobre las caractersticas
socioeconmicas de los consumidores. Tampoco sobre los riesgos asociados al consumo de drogas, y menos sobre las percepciones acerca de las
consecuencias individuales y sociales del consumo. Estos vacos analti* Los autores agradecen a Mauricio Romero y a Andrs Felipe Salcedo por la
excelente labor realizada como asistentes de investigacin; adems, al Ministerio de
la Proteccin Social, y de manera especial a Jenny Constanza Fagua y Luis Eduardo
Alvarado de la dne por poner a nuestra disposicin la base de datos del 2008 y permitirnos usarla en nuestra investigacin.
** Profesora asociada, Facultad de Economa, Universidad de los Andes. Correo electrnico: adcamach@uniandes.edu.co.
*** Decano y profesor asociado, Facultad de Economa, Universidad de los Andes.
Correo electrnico: agaviria@uniandes.edu.co.
**** Profesora asociada, Facultad de Economa, Universidad de los Andes. Correo electrnico: cathrodr@uniandes.edu.co.
41
42 Adriana Camacho, Alejandro Gaviria y Catherine Rodrguez
cos han dificultado el diseo y la puesta en prctica de polticas pblicas

orientadas a la prevencin del consumo y el tratamiento de la adiccin,
como se encuentra documentado en Larreamendy-Joerns y Vence (2011).
Dentro de los escasos estudios sobre el consumo de drogas, habra
que destacar los siguientes: a) los estudios nacionales de consumo de
sustancias psicoactivas de los aos 1992, 1996 y 2008 realizados por la
Direccin Nacional de Estupefacientes (dne) en colaboracin con la Escuela
Colombiana de Medicina, el Centro de Estudios e Informacin en Salud
de la Fundacin Santa Fe (ceis) y el Ministerio de la Proteccin Social (dne
y Proteccin Social, 2009; dne y ceis, 1996); b) las encuestas del Programa
Rumbos y c) algunas investigaciones cualitativas llevadas a cabo recientemente (onudd, 2006; Comunidad Andina de Naciones, 2009; Prez, 2009).
Aunque todos ellos aportan al conocimiento de la situacin de consumo
de sustancias psicoactivas en Colombia, en su mayora los anlisis han
sido principalmente descriptivos y no examinan las causas o los factores
determinantes de los fenmenos observados.
El presente captulo analiza la evolucin del consumo de drogas a partir
de la informacin recolectada por la dne en los aos de 1996 y el 2008 en
sus encuestas nacionales. El captulo tiene cuatro objetivos principales.
Inicialmente, describe la evolucin del consumo de sustancias psicoactivas en Colombia. Posteriormente, analiza las caractersticas demogrficas y socioeconmicas del consumidor tpico de drogas. En tercer lugar,
estudia la percepcin de los riesgos y los problemas que aquejan a los
consumidores de marihuana, cocana y bazuco. Finalmente, utiliza los
resultados anteriores para dar algunas luces sobre la validez de las razones esgrimidas por el Gobierno y el Congreso para elevar a norma constitucional la prohibicin del consumo personal de drogas a finales del
gobierno del presidente Uribe.1 Especficamente, presenta algunos indicios indirectos y sugestivos que contradicen los supuestos efectos de la
sentencia de la Corte Constitucional (sent. C-221, mayo/1994) que despenaliz la dosis personal sobre el consumo de drogas en Colombia.
Los principales resultados de este captulo muestran que el consumo de
sustancias psicoactivas en Colombia se ha incrementado de manera significativa durante los ltimos aos. Este aumento se ha dado en ambos
gneros, todas las edades, estratos y tipos de ocupacin. Los hombres
de estratos altos que consumen asiduamente alcohol y cigarrillos y que
estn entre los 18 y los 24 aos de edad son los ms propensos a consumir
drogas. Los consumidores de sustancias psicoactivas se ven mayormente
1 Relacionado con este tema se puede ver el captulo de Lemaitre y Albarracn (2011).
43
involucrados en problemas con familiares y amigos, que en otro tipo de

problemas. Finalmente, la dinmica del consumo a lo largo de los ltimos treinta aos y la comparacin entre pases latinoamericanos y entre
ciudades colombianas sugieren, conjuntamente, que la despenalizacin
del consumo de drogas no fue un factor preponderante en el aumento
del consumo.
2. Motivacin
Durante los ltimos aos, tuvo lugar en Colombia un candente debate
sobre el consumo de sustancias psicoactivas y sobre el papel del Estado
al respecto. El Gobierno de la poca, con el presidente lvaro Uribe a la
cabeza, argument de manera reiterada, primero, que el consumo de drogas haba aumentado sustancialmente y, segundo, que el aumento haba
sido una consecuencia directa de una sentencia de la Corte Constitucional
que despenaliz la llamada dosis mnima en el ao 1994. El Gobierno de
entonces seal, adems, que el mayor consumo de drogas se haba convertido en un generador de violencia por cuenta de la disputa de organizaciones criminales por el control del llamado microtrfico.
Las siguientes declaraciones del gobierno Uribe son representativas de la
postura oficial:
[] el tema del consumo hoy no es solamente un tema de los pases
industrializados. En nuestro medio est creciendo mucho el consumo.
Aqu tenemos muchos problemas y eso est atado a la criminalidad.
[As como], todos los estudios muestran que a partir de la sentencia de la Corte Constitucional, que autoriza y despenaliza el consumo,
se increment significativamente el consumo de drogas ilcitas en el
pas.
En diciembre del 2009, el Congreso de la Repblica aprob una reforma

constitucional que prohbe explcitamente el consumo de drogas en
Colombia.2 La prohibicin todava no ha sido reglamentada. En la actualidad, el Congreso est discutiendo un proyecto de ley que, entre otras
medidas, eleva las penas de prisin para los vendedores de drogas e
impone tratamientos obligatorios a los consumidores. En principio, el
proyecto busca no solo reducir el consumo de drogas ilcitas sino tambin la violencia asociada con el trfico de las mismas. Al igual que la
reforma constitucional, el proyecto de ley supone que la despenalizacin
2 Sin embargo, la norma no ha sido aplicada cabalmente y en muchas ocasiones
depende de la discrecionalidad y el entendimiento de la posible aplicacin. Ver detalle
en Lemaitre y Albarracn (2011).
de la dosis mnima, y en general la mayor tolerancia propiciada por la

decisin de la Corte Constitucional, incidi de manera sustancial sobre el
crecimiento del consumo.
Comnmente, el debate sobre el aumento del consumo de drogas ha ocurrido en un vaco emprico. Los defensores de la prohibicin han supuesto,
sin probarlo, la existencia de una conexin directa entre despenalizacin
y crecimiento del consumo. Los crticos, por su parte, se han quedado
en los argumentos principistas, en la denuncia tpicamente libertaria del
Estado paternalista o de sus intentos arbitrarios por regular la vida privada. Nadie ha tratado, por ejemplo, de estudiar el supuesto impacto de
la sentencia de la Corte Constitucional sobre el consumo de drogas en el
pas. Ni siquiera ha existido un esfuerzo por contextualizar el aumento
de consumo de drogas en el pas, comparndolo, por ejemplo, con lo ocurrido en otros pases de la regin.
Este captulo trata de llenar este vaco emprico. Examina los datos disponibles y ofrece algunas conclusiones relevantes para el debate, sin duda
urgente, sobre el consumo de drogas en el pas. En general, est inspirado
en la conviccin de que la poltica pblica sobre el consumo, la produccin y el trfico de drogas debe consultar la evidencia disponible y no
basarse simplemente en conexiones supuestas o en principios filosficos
inamovibles.
Ms all de los datos y los indicios estadsticos, conviene revisar rpidamente el clima de opinin pblica sobre la despenalizacin o en trminos
ms generales (y ambiguos) sobre la legalizacin de la droga. La Encuesta
Social y Poltica (esp) de la Universidad de los Andes, una encuesta de
opinin realizada por primera vez en el ao 2006, incluy entonces una
pregunta sobre la legalizacin de la droga: 2.600 personas residentes en
las cuatro principales reas metropolitanas del pas respondieron si estaban o no de acuerdo con la legalizacin de la droga. La figura 1 presenta
los resultados por quintil de nivel socioeconmico (los quintiles fueron
calculados a partir de las condiciones de la vivienda y la tenencia de
bienes durables). La aceptacin de la legalizacin apenas supera el 20%.
Adems, las diferencias entre ricos y pobres son sustanciales. La aceptacin es del 16% en el quintil inferior y del 35% en el superior. Estas diferencias no son sorprendentes ya que, de acuerdo con la misma encuesta,
en general, ricos y pobres difieren en su respaldo a otros temas como la
economa de mercado, el inters por la poltica y el apoyo a la severidad
de la justicia. Sin embargo, de todas estas variables incluidas en la esp
(2006), la legalizacin de las drogas es una de las que presenta mayor
diferencia en las opiniones entre ricos y pobres.
45
40
35
Porcentaje
30
25
20
15
10
5
0
Figura 1.
3
Quintil
Apoyo a la legalizacin de la droga, por quintiles
Fuente: encuesta Social y Poltica (2006). Clculos propios.
3. Datos
Como se mencion en la introduccin, para analizar la evolucin del
consumo de drogas en Colombia durante los ltimos aos utilizamos la
informacin proveniente de las encuestas nacionales realizadas por la
Direccin Nacional de Estupefacientes (dne) en 1996 y 2008. En este punto
es necesario aclarar que estas encuestas no son plenamente comparables
pues utilizaron metodologas de muestreo y recoleccin de datos diferentes. La poblacin objetivo de la primera encuesta estuvo compuesta
por personas entre 12 y 60 aos de edad, residentes en 150 municipios
de 7.000 o ms habitantes. La poblacin objetivo de la segunda encuesta
estuvo conformada por personas entre los 12 y los 65 aos de edad, residentes en las capitales departamentales y cabeceras de municipios con
30.000 o ms habitantes.
Ambas encuestas contienen informacin acerca del consumo de sustancias psicoactivas tanto legales como ilegales. Entre ellas se encuentran el
tabaco, el alcohol, los estimulantes, la marihuana, la cocana, el bazuco, la
herona, el xtasis y los cidos. Para cada tipo de sustancia, se pregunt si
el individuo la haba consumido alguna vez en su vida. Si la respuesta fue
afirmativa, se pregunt adicionalmente por la frecuencia del consumo en
el ao y mes anteriores a la encuesta. Adems, las encuestas incluyeron
una serie de preguntas sobre los riesgos y los problemas (con la familia,
los amigos, el trabajo y la justicia) generados por el consumo de drogas.
En este captulo, nos concentraremos en las cinco drogas consumidas con
ms frecuencia en Colombia: marihuana, cocana, bazuco, herona y xtasis (para esta ltima solo existe informacin para el ao 2008).
De manera general, las encuestas de la dne muestran que se ha dado un
aumento sustancial en el consumo de las drogas en Colombia en los ltimos 15 aos. Mientras que en 1996 el 5% de la poblacin haba consumido drogas al menos una vez en su vida, en el 2008 este porcentaje ya
era de 8%. El consumo de alcohol (cinco o ms tragos por semana) sigui
una tendencia similar. Por el contrario, el consumo de cigarrillos present
una leve disminucin durante los ltimos doce aos.
Ambas encuestas contienen preguntas sobre las caractersticas socioeconmicas de los individuos: el gnero, la edad, el nivel de educacin, el estado
civil, entre otras. La tabla 1 muestra que, tanto en 1996 como en el 2008, los
hombres representaron menos de la mitad de los encuestados, la edad promedio de los mismos fue superior a los 30 aos, 45% dijo estar trabajando
y ms de la mitad afirm que pertenece a estratos bajos. Al comparar la
encuesta de 1996 con la del 2008, se observan diferencias importantes en
los logros educativos de las personas encuestadas. Mientras que en la primera encuesta 48% no haba culminado la secundaria y 10% tena alguna
educacin universitaria, en la segunda encuesta estos porcentajes eran
de 38 y 28%, respectivamente. En principio, esta diferencia obedece no
solo al avance educativo ocurrido entre la primera y la segunda encuesta,
sino tambin a la diferencia en sus coberturas geogrficas. La encuesta del
2008 no incluy, como s lo hizo la de 1996, municipios pequeos donde la
poblacin es, en promedio, menos educada. Finalmente, el porcentaje de
encuestados residentes en las grandes ciudades del pas fue de 21% en la
encuesta de 1996 y de 35% en la del 2008.
Tabla 1.
Estadsticas descriptivas de las variables utilizadas en el

anlisis de regresin
1996
2008
Variable
Proporcin/media
%
Proporcin/media
%
Consumo de una droga tradicional en su

vida
Fumaron seis o ms cigarrillos diarios en el
mes anterior
Bebieron cinco tragos o ms en la semana
anterior
5,0
8,7
6,9
6,3
3,2
5,9
(Contina)
47
1996
2008
Variable
Proporcin/media
%
Proporcin/media
%
Hombres
48,4
46,8
Edad entre 12-17 aos
21,4
16,0
18,6
17,7
22,6
21,8
Edad 45 aos o ms
19,4
24,1
Sin educacin
25,3
8,3
Primaria completa
17,8
9,8
Secundaria incompleta
30,6
28,3
Secundaria completa
15,6
25,1
Universidad incompleta
4,4
17,7
Universidad completa
6,1
10,4
Trabajadores
45,9
45,0
Estudiantes
22,0
21,1
Amas de casa
27,8
20,7
Desempleados
4,1
13,0
45,1
47,9
Casadas o en unin libre

Viudas o separadas
6,8
7,7
47,9
44,2
Habitan en una pieza
2,6
NA
Habitan en un rancho o similar
7,5
NA
Tiene inodoro
75,7
NA
Acceso a la red pblica de agua
80,2
NA
Estrato bajo
63,2
54,6
Estrato medio
34,3
39,7
Soltero
Estrato alto
2,3
5,7
10,6
18,4
Medelln
3,5
6,4
Cali
3,3
5,6
Barranquilla
3,1
4,4
Nmero de miembros del hogar
3,9
3,6
Bogot
Nmero de observaciones
Fuente: dne (1996 y 2008) y clculos propios.
18.571
29.164
4. Caracterizacin del consumidor de drogas en

Colombia (1996-2008)
La tabla 2 presenta algunas cifras del consumo de drogas nacional obtenidas de las dos encuestas de la dne descritas en la seccin anterior. Para
cada encuesta, calculamos el porcentaje de la poblacin que respondi
haber consumido los diferentes tipos de drogas mencionadas anteriormente. Para el ao de 1996 el porcentaje de quienes consumieron marihuana alguna vez en la vida era de 4,68; el porcentaje correspondiente
a la cocana, de 1,13; al bazuco, de 0,83, y, finalmente, a la herona, de
0,11.3 Los porcentajes de quienes reportaron haber consumido drogas en
el ltimo ao son menores por razones obvias. Fueron 1,24 para la marihuana, 0,20 para la cocana y el bazuco y cercanos a cero por ciento para
la herona. Los porcentajes de personas que reportaron haber consumido
alguna droga en el mes anterior a la encuesta fueron de 0,60 para la marihuana, 0,10 para la cocana y el bazuco, y muy bajos para la herona.
Las tres ltimas columnas de la tabla 2 presentan los mismos porcentajes descritos anteriormente pero correspondientes ahora al ao 2008.
Las cifras muestran un incremento sustancial en el consumo de todas las
sustancias psicoactivas durante el perodo 1996-2008. La prevalencia de
consumo de marihuana alguna vez en la vida lleg al 7,99%, la del consumo de cocana al 2,48%, la del consumo de bazuco al 1,09% y la del consumo de herona al 0,19%. Estos porcentajes implican un crecimiento del
consumo alguna vez en la vida de las cuatro drogas mencionadas de
71, 119, 31 y 73%, respectivamente. En cuanto al consumo en el ao anterior, las cifras muestran un crecimiento similar, exceptuando el caso del
bazuco, en el cual ocurri una disminucin importante. Con relacin al
consumo en el mes anterior, el de marihuana creci 171,19%, el de cocana
230,7%, el de herona en 100,0% y el de bazuco disminuy 37,5%.
Estas cifras muestran que el consumo de sustancias psicoactivas en
Colombia creci de manera sustancial durante el perodo comprendido
entre los aos 1996 y 2008. Como se seal anteriormente, el gobierno de
lvaro Uribe, con el mismo ex presidente a la cabeza, argument repetidamente que este aumento obedeca en buena parte a la despenalizacin
3 De acuerdo con el estudio publicado por la dne estos porcentajes son un poco diferentes a los calculados por los autores en este trabajo. Especficamente, los porcentajes para consumo nacional son marihuana (5,4%), seguida de la cocana (1,6%) y del
bazuco (1,5%). Estas diferencias pueden ser causadas por pequeas variaciones en las
observaciones finalmente utilizadas en ambos estudios. Cabe aclarar que en el presente
trabajo se utiliz toda la informacin disponible.
49
de la dosis personal (sent. C-221, mayo/1994). Esta hiptesis ser estudiada, de manera indirecta, en una seccin posterior de este captulo. Las
cifras disponibles sugieren que la hiptesis es cuestionable en el mejor de
los casos. Y falsa en el peor.
Tabla 2.
Consumo promedio de drogas en Colombia

1996
2008
Alguna vez
en la vida
(%)
El ao
anterior
(%)
El mes
anterior
(%)
Alguna
vez en la
vida (%)
El ao
anterior
(%)
El mes
anterior
(%)
Marihuana
4,68
1,24
0,59
7,99
2,27
1,60
Cocana
1,13
0,29
0,13
2,48
0,72
0,43
Bazuco
0,83
0,20
0,16
1,09
0,17
0,10
Herona
0,11
0,01
0,01
0,19
0,02
0,02
Tipo de droga
xtasis
ND
ND
ND
0,91
0,28
0,11
Alguna droga
5,06
1,41
0,74
8,70
2,68
1,82
Ms all de la discusin sobre las causas o los determinantes del mayor

consumo de drogas, la tendencia es preocupante y seala la necesidad
de fortalecer las polticas de prevencin del consumo y tratamiento de
la adiccin. Una caracterizacin epidemiolgica de los consumidores
de drogas es un elemento fundamental para el diseo de estas polticas.
Incumbe, en particular, conocer los factores de riesgo asociados al consumo y de qu manera estos han cambiado en el tiempo.
La figura 2 presenta las cifras sobre la edad de inicio del consumo de drogas. Los encuestados fueron agrupados en nueve cohortes, cada una de
ellas de aproximadamente siete aos. Esta agrupacin permite analizar
los cambios en la edad del primer consumo a travs de diferentes generaciones. Como se muestra, existen diferencias significativas tanto en la
prevalencia del consumo como en la edad de inicio. Un porcentaje mayor
de individuos en las generaciones ms jvenes reporta haber consumido
drogas alguna vez en su vida. Adicionalmente, la edad del primer consumo es cada vez menor. Por ejemplo, con base en la encuesta del 2008, se
encuentra que 5,65% de los nacidos entre 1943 y 1949 report haber consumido drogas alguna vez en la vida. Para este grupo la edad promedio
del primer consumo es de 23 aos. Para los nacidos entre 1985 y 1991, el
porcentaje de quienes consumieron al menos una vez es 12,21%, y la edad

de inicio, de 16 aos en promedio.4
30
25
Edad
20
15
10
5
0
1936-1942
1950-1956
1964-1970
1978-1984
1992-1996
Cohorte
1936-1942 1943-1949 1950-1956 1957-1963 1964-1970 1971-1977 1978-1984 1985-1991 1992-1996
Proporcin de 1996
consumidores 2008
2,88%
4,74%
5,49%
6,16%
6,14%
5,77%
2,30%
NA
NA
NA
5,65%
7,08%
7,92%
7,30%
7,54%
11,16%
12,21%
3,48%
Figura 2.

Edad promedio de inicio de consumo de alguna

sustancia ilegal
La informacin anterior sugiere que las polticas de prevencin deben

enfocarse en edades cada vez ms tempranas. Pero es todava incompleta
o insuficiente. No considera otras caractersticas de las personas, diferentes a la edad, que tambin pueden incidir sobre el consumo de drogas.
Hasta la fecha los estudios realizados en Colombia dan algunos indicios
al respecto pero, por estar basados en correlaciones simples, no logran
una identificacin adecuada de los principales factores de riesgo. Con
este propsito se estimaron algunos modelos de respuesta binaria que
estudian la relacin entre las caractersticas demogrficas y socioeconmicas de las personas y su probabilidad de consumir drogas. En trminos
generales, nuestro inters principal es estimar cmo las diferentes caractersticas individuales afectan la probabilidad de consumir drogas.
4 Las diferencias observadas para la ltima cohorte, aquellos nacidos entre 1992 y
1996, pueden deberse a que todava estn en una edad temprana y es necesario, por
lo tanto, esperar algunos aos ms para obtener una informacin ms acertada sobre
el consumo de drogas. Adicionalmente, debido a restricciones en la informacin, esta
ltima cohorte est construida con base en un nmero menor de aos. Se debe tener
en cuenta tambin que la edad de inicio reportada por cohortes mayores puede tener
mayores problemas de recordacin.
51
En el caso especfico de este captulo, nuestra variable de inters es una

variable binaria que toma el valor de uno si el individuo dice haber consumido drogas en algn momento de su vida, y cero en caso contrario.5
Debido a esta definicin de la variable de inters, el ejercicio realizado
no caracteriza un adicto tpico sino nicamente los consumidores que
reportan haber consumido sustancias psicoactivas ilegales alguna vez en
su vida. Para poder realizar un anlisis de las caractersticas de un adicto,
sera necesaria una encuesta ms detallada, que sobrerrepresentara a
los consumidores de drogas y as permitiera identificar de manera ms
exacta los consumidores recurrentes (Organizacin Mundial de la Salud,
oms, 2005).6
Dentro de las variables incluidas en la estimacin se encuentran algunas
caractersticas demogrficas y socioeconmicas de las personas como la
edad, el gnero, el nivel educativo, la principal actividad econmica y el
estrato econmico en el que reside, entre otras. Adicionalmente, todos
los modelos estimados incluyen variables dummies que identifican a los
residentes en las principales ciudades del pas (Bogot, Medelln, Cali,
Barranquilla). Estas ltimas variables permiten controlar por caractersticas no observadas de las ciudades que no cambian en el tiempo y que
pueden afectar el nivel de consumo promedio de las personas que all
residen.
Los modelos presentados en este captulo se basan en modelos Probit
(Wooldridge, 2008). Los modelos fueron estimados de manera separada
para 1996 y el 2008, lo que permite analizar de qu manera ha cambiado
el perfil del consumidor tpico de drogas en este perodo de tiempo. Los
principales resultados se presentan en la tabla 1 del anexo.7 Las estimaciones muestran que aunque las caractersticas asociadas a la probabilidad
de consumir drogas han permanecido constantes en el tiempo, la mag-
5 Estas mismas regresiones se estimaron para cada uno de los tipos de drogas de
manera separada. Sin embargo, en este captulo solo se muestra la versin agrupada
pues el poder predictivo de estos modelos es bajo como resultado del pequeo nmero
de observaciones de consumidores por droga especfica.
6 Como es posible observar en la tabla 2, ambas encuestas permiten obtener informacin de aquellas personas que consumieron en el ltimo ao y en el ltimo mes
algn tipo de droga. No obstante, con la informacin disponible no es posible determinar con exactitud si son o no adictas, de acuerdo con la definicin de adiccin de la
Organizacin Mundial de la Salud.
7 La primera columna presenta los efectos marginales estimados con base en la
encuesta del ao 1996. La segunda columna presenta los mismos efectos marginales
estimados con base en la encuesta del 2008.
nitud de su influencia cambi durante el perodo en consideracin. Las

figuras y nmeros presentados a continuacin describen estos cambios.
Lo primero que vale la pena destacar es que el porcentaje de personas que
reportan haber consumido drogas alguna vez en su vida aument entre
1996 y el 2008. En trminos porcentuales, el aumento fue similar para los
hombres y las mujeres. Para los hombres, el porcentaje pas de 5,1 a 10,3%,
un aumento de 102%. Para las mujeres, de 2,3 a 4,2%, un aumento de 83%.
La figura 3 muestra el cambio en el consumo de drogas segn la edad de
las personas, una vez tenido en cuenta el efecto directo de las otras variables del modelo. En general, para todas las cohortes, el consumo de sustancias psicoactivas aument entre 1996 y el 2008. Como era de esperarse,
las cohortes ms jvenes tienen una mayor probabilidad de reportar que
consumieron drogas a lo largo de su vida que las personas mayores de
44 aos. Pero las diferencias entre cohortes se acentuaron en el tiempo.
En particular, el crecimiento en el consumo de drogas fue mucho mayor
entre los jvenes de 18 a 24 aos de edad que entre cualquier otro de
los grupos considerados. Para este grupo el consumo reportado casi se
triplic. La edad, que siempre ha sido un factor de riesgo, parece haber
cobrado an ms importancia durante los ltimos aos.
13,2
14
12
9,7
Porcentaje
10
7,3
8
6
4
6,6
4,6
4,8
6,0
4,6
3,2
2,4
2
0
12 -17
18 -24
1996
Figura 3.
25 -34
Edad
35 -44
45 -60
2008
Cambios en el perfil del consumidor-edad
53
El nivel de educacin de la persona no parece influir de manera importante en la probabilidad de consumir drogas en algn momento de la
vida. Aunque en el ao 2008 una mayor proporcin de personas sin educacin reportaron haber consumido drogas en comparacin con aquellos
que poseen secundaria o universitaria completa, esta diferencia, cercana
a un punto porcentual, no es estadsticamente significativa. Los resultados de la estimacin muestran, en particular, que el efecto de la educacin ocurre a travs del nivel socioeconmico, posiblemente por su efecto
sobre la capacidad adquisitiva de las personas. Una vez se controla por
el nivel socioeconmico (por el estrato en este caso), el efecto de la educacin desaparece o incluso se torna negativo. La figura 4 muestra que el
consumo de drogas aument de manera proporcional en todos los estratos.8 En general, el consumo es mayor en los estratos altos que en el resto.
En el estrato alto el consumo aument casi 140%. Con esto, pertenecer a
estratos altos es hoy en da un factor de riesgo importante.
14
12,6
12
Porcentaje
10
8,6
7,8
5,3
6
4
3,1
3,0
2
0
Bajo
Medio
Alto
Estrato
1996
Figura 4.
2008
Cambios en el perfil del consumidor-estrato socioeconmico
Resulta interesante resaltar que las personas desempleadas tienen una

mayor probabilidad de consumir drogas, en comparacin con los estu8 Estrato 1 y 2 corresponden a bajo; 3 y 4 a medio; 5 y 6 a alto.
diantes, los empleados y las amas de casa. Las diferencias son estadsticamente significativas pero no son sustanciales.
Finalmente, la figura 5 muestra que el consumo de sustancias psicoactivas est fuertemente asociado con los hbitos de bebida y consumo de
cigarrillos. Por ejemplo, para el ao 2008, una persona que beba ms de
cinco tragos a la semana tiene una probabilidad siete puntos porcentuales mayor de haber consumido drogas (este efecto ya tiene en cuenta el
efecto de las otras variables incluidas en la estimacin). Algo similar ocurre con el consumo de cigarrillos.
19,2
20
20
15,8
15
10
7,9
4,7
5
0
7,3
Alcohol > 5 tragos Alcohol < 5 tragos
1996
Figura 5.

Porcentaje
Porcentaje
15
11,0
10
5
0
7,3
3,9
Cigarrillos > 6 Cigarrillos < 6
2008
Cambios en el perfil del consumidor-consumo

de alcohol y cigarrillo
Los resultados anteriores permiten identificar algunos de los factores de

riesgo asociados con el consumo de drogas. Los factores ms importantes
son los siguientes: ser hombre, tener entre 18 y 24 aos de edad, pertenecer a un estrato alto, tomar ms de cinco tragos semanales y fumar
ms de seis cigarrillos diariamente. Estos factores aparecen tanto en la
encuesta de 1996 como en la del 2008, pero la importancia de la edad
parece haber aumentado con el tiempo. En general, las polticas de prevencin del consumo de drogas deberan tener en cuenta estos factores
y, especficamente, estar dirigidas hacia los hombres jvenes de estratos
medios y altos.
55
5. Problemas y riesgos asociados al consumo de drogas

Uno de los argumentos ms recurridos por quienes abogan por la penalizacin del consumo de drogas son los problemas y los riesgos que el consumo puede traer tanto al consumidor como a terceros. La encuesta de la
dne del 2008 contiene algunas preguntas que permiten evaluar la magnitud y la frecuencia de los problemas y los riesgos. La encuesta pregunt a
quienes consumieron alguna sustancia psicoactiva durante el ltimo ao
si haban tenido algn problema en la casa, el trabajo y el lugar de estudio
o algn inconveniente con la autoridad pblica o consecuencias sobre su
integridad fsica.
90
80
70
Porcentaje
60
50
40
30
20
10
Problemas en
casa, trabajo o
donde estudia
a causa del
consumo?
No
No
No
Peligro contra Problemas con Problemas con Ha agredido a

su integridad
la autoridad
la familia o los alguien bajo los
pblica a causa amigos a causa
fsica a causa
efectos de la
del consumo?
del consumo?
del consumo?
droga?
Marihuana
Figura 6.

No
No
Cocana
Bazuco
Problemas relacionados con el consumo

de drogas tradicionales
Fuente: dne (2008) y clculos propios.
La figura 6 muestra estadsticas descriptivas sobre el porcentaje de consumidores de marihuana, cocana o bazuco que reportaron haberse visto
involucrados en algn tipo de problema. En promedio, 30% de los con-
sumidores tuvieron problemas en el hogar, el trabajo o con terceros. El

tipo de problemas difiere segn las drogas consumidas. Los problemas
en la casa, en el trabajo o con la familia son ms comunes (o al menos ms
comnmente reportados) entre los consumidores de bazuco. Lo mismo
ocurre con las agresiones. Los problemas reportados por los consumidores de marihuana y cocana son similares, con una diferencia: los consumidores de cocana reportan ms problemas con su integridad fsica.
Las preguntas descritas en la figura anterior solo fueron hechas a los consumidores de drogas, lo que impide una comparacin o un anlisis de la
medida en que el uso de drogas ocasiona los problemas reportados. No
sabemos, por ejemplo, si los no consumidores son menos propensos a
involucrarse en este tipo de situaciones. Las encuestas futuras deberan
realizar este tipo de preguntas a todos los individuos para poder as hacer
las comparaciones del caso.
La encuesta del 2008 incluy una pregunta, formulada a todos los individuos, sobre el nivel de riesgo asociado con el consumo de marihuana,
cocana o alcohol en distintas proporciones. Los encuestados (tanto los
consumidores como los no consumidores) sealaron el nivel subjetivo de
riesgo asociado con el consumo en una escala de 1 a 4, siendo 1 el menor
riesgo y 4 el mayor. La tabla 3 muestra el valor promedio de las respuestas para los consumidores y los no consumidores. Los no consumidores
consideran que el alcohol y las drogas generan mayores niveles de riesgo.
Para los no consumidores los mayores niveles de riesgo corresponden al
consumo de bazuco y cocana, y los menores, al consumo de licor. Para
los consumidores de alguna droga, el mayor nivel de riesgo corresponde
tambin al consumo de bazuco. Para los consumidores, sin embargo, el
riesgo de probar alguna droga o de consumir marihuana es bajo, menor
incluso que el correspondiente al consumo frecuente de alcohol.
Tabla 3.
Consumo de
alguna droga
ilegal en el
ltimo ao
Percepcin de riesgo del consumo de drogas y alcohol

Probar
marihuana,
cocana
o bazuco
Consumir
marihuana
Consumir
cocana
Consumir
bazuco
Tomar cinco
o ms bebidas
alcohlicas
diariamente
No
3,79
3,87
3,93
3,94
3,75
27.375
27.066
27.068
27.412
27.608
3,36
3,24
3,74
3,86
3,63
536
519
524
534
532
57
6. Impacto de la despenalizacin sobre el consumo

de drogas en Colombia
Esta seccin evala de manera indirecta las posibles consecuencias de
la sentencia C-221 de mayo de 1994 que despenaliz la dosis mnima. El
anlisis tiene tres partes independientes pero complementarias. Primero,
con base en la encuesta del 2008, reconstruimos la evolucin de los nuevos consumidores desde comienzos de los aos ochenta y examinamos,
mediante una simple metodologa de series de tiempo, si la aceleracin
en la entrada de nuevos consumidores coincidi efectivamente con la
despenalizacin. Segundo, estudiamos si el crecimiento del consumo de
drogas en Colombia est en lnea con el ocurrido en otros pases. Si as
fuera, el supuesto efecto de la sentencia C-221 sera cuestionable o por lo
menos cabra preguntar por qu el consumo aument de manera similar
en otros pases donde no ocurrieron cambios jurisdiccionales. Y tercero,
estudiamos si el crecimiento del consumo ha sido distinto en el centro
del pas, mucho mayor en unas ciudades que en otras, por ejemplo. Si as
ocurri, tambin perdera fuerza el argumento de que un cambio jurisdiccional uniforme, que en teora afect a todo el pas por igual, fue un factor
preponderante en el crecimiento del consumo.
6.1. Evolucin de consumo

A partir de la informacin en las encuestas realizadas por la dne en el
2008 construimos una variable que muestra, para cada ao, el porcentaje
de personas entre 18 y 24 aos que consumieron drogas por primera vez.
Para ello utilizamos dos fuentes de informacin: la edad del individuo en
el momento de la encuesta y la edad reportada de inicio de consumo. A
partir de estas dos cifras es posible calcular el tiempo transcurrido desde
el primer consumo y, por aadidura, el ao del primer consumo. Por
ejemplo, si las cifras muestran que una persona inici su consumo hace
10 aos, esta ser ubicada como un nuevo consumidor en el ao 1998,
teniendo en cuenta que la encuesta se realiz en el ao 2008. El nmero
total de nuevos consumidores obtenido de esta manera para cada ao
es normalizado por el nmero de personas encuestadas. El anlisis se
circunscribi, como ya se dijo, a las personas entre 18 y 24 aos, habida
cuenta de que los resultados presentados en la seccin anterior muestran
una mayor prevalencia de consumo de drogas en este rango de edad.
La figura 7 presenta la evolucin de la variable mencionada (porcentaje
de nuevos consumidores entre 18 y 24 aos de edad) y una lnea de tendencia con un quiebre en 1994, ao en el cual se despenaliz el consumo
de drogas en Colombia. La figura muestra que el consumo, medido por

la entrada de nuevos consumidores, se duplic entre mediados de los
noventa y el 2008, y se triplic entre finales de los ochenta y finales de la
dcada anterior. Estas cifras son consistentes con las presentadas en una
seccin anterior, basadas en la comparacin de las encuestas de 1996 y el
2008.
Porcentaje
0,15
0,10
0,05
1970
Figura 7.

1980
1990
Ao
2000
2010
Porcentaje de nuevos consumidores entre 18 y 24 aos con

respecto a su cohorte de edad de 18 a 24 aos
Una manera de examinar empricamente si el incremento del consumo

obedeci efectivamente a la despenalizacin decretada en 1994 consiste
en verificar si en este ao ocurri un quiebre en la tendencia de la serie de
nuevos consumidores. Con tal propsito, se estimaron doce modelos con
distintos cambios de tendencia; el primero supona que el cambio se dio
en 1992; el segundo, que ocurri en 1993; el tercero, en 1994, y as hasta
llegar al ao 2003.
Para cada modelo estimado se midi la bondad del ajuste mediante el
R2.9 La figura 8 presenta el coeficiente de bondad de ajuste para cada uno
de los modelos estimados. El mejor ajuste se obtiene a comienzos de los
9 El R2 corresponde a la bondad de ajuste del modelo economtrico planteado. El R2 es
un valor entre 0 y 1, el cual ser mayor en cuanto las variables explicativas contengan
mayor informacin con respecto a la variable explicada.
59
aos noventa, en particular en los aos 1992, 1993 y 1994. Los resultados
no son definitivos sobre el punto de quiebre en la tendencia del consumo.
A la luz de los mismos, parece igualmente probable que el quiebre haya
ocurrido antes de 1994 o un poco despus. En ltimas, la evidencia disponible no permite afirmar con certeza que el consumo de drogas aument
drstica y sbitamente a partir de la despenalizacin de la dosis personal.
Los datos son perfectamente consistentes con una hiptesis alternativa,
con un quiebre en la tendencia de crecimiento del consumo previo, no
posterior, a la sentencia C-221 de 1994.
0,90
0,88
0,86
0,84
0,82
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
0,78
1993
0,80
1992
Coeficiente de bondad de ajuste
0,92
Ao
Figura 8.

Ao con mejor ajuste en el cambio de tendencia

de consumo de drogas
6.2. Comparacin internacional

Como se dijo anteriormente, la comparacin del crecimiento del consumo de drogas en Colombia con el crecimiento ocurrido en otros pases
puede arrojar algunas luces sobre el efecto de la despenalizacin sobre el
consumo interno. De nuevo, si el crecimiento observado en Colombia no
difiere del observado en otros pases, ser ms difcil argumentar que la
despenalizacin tuvo un efecto sustancial. En otras palabras, la comparacin internacional responde parcialmente a la pregunta contrafactual
planteada en esta seccin, a saber: Cul habra sido el crecimiento del

consumo de drogas en el pas si no se hubiera despenalizado la dosis
mnima en 1994?
9
8,3
8
7
6,4
Porcentaje
6
5
4
3,6
2,6
2,5
1,3
1,6
1,1
1,3
0,9
0
Argentina
Chile
1996-1999
Figura 9.

Colombia
Per
Ecuador
2008
Consumo de cocana alguna vez en la vida a nivel

internacional (1996-2008)
Fuente: Conace, 1996; Substance Abuse and Mental Health Services Administration, 1997;
Contradrogas, 1999; Laufer, 1996; Mguez, 1999.
Afortunadamente existen cifras internacionales comparables para la

primera encuesta llevada a cabo por la dne a mediados de los aos
noventa (Conace, 1996; Substance Abuse and Mental Health Services
Administration, 1997; Contradrogas, 1999; Laufer, 1996; Mguez, 1999).
Para la segunda encuesta, correspondiente al ao 2008, la comparacin es
an ms fcil, pues siete pases suramericanos (Argentina, Bolivia, Chile,
Colombia, Ecuador, Per y Uruguay) realizaron encuestas conjuntas. La
figura 9 compara el consumo de cocana en Argentina, Chile, Colombia,
Per y Ecuador para los aos de 1996-1999 y el 2008.10 La figura muestra
10 El consumo de marihuana sigue un patrn muy similar pero con magnitudes
mayores.
61
el porcentaje de personas que reportan haber consumido cocana alguna

vez en su vida. El consumo ha sido histricamente mayor en Argentina y
Chile, y menor en Per y Ecuador. Colombia ocupa un lugar intermedio.
En cuanto al crecimiento del consumo entre mediados de los noventa y
finales de la dcada anterior, Argentina, Chile y Colombia tienen tasas de
crecimiento muy altas, de 129, 147 y 90%, respectivamente. Por su parte,
Per y Ecuador tienen tasas menores, de 45 y 44%, respectivamente.
La comparacin revela un crecimiento mucho mayor en Argentina y Chile
que en Colombia. Las razones del mayor crecimiento no son conocidas.
Pero s se sabe que estuvieron asociadas a grandes cambios legales o jurisdiccionales. Como ya se dijo, si el efecto de la despenalizacin hubiera
sido significativo, el crecimiento del consumo en Colombia habra sido
(en trminos relativos) mucho mayor que el de otros pases. Pero no fue
as, lo que arroja muchas dudas sobre la supuesta importancia de la despenalizacin.
6.3. Comparacin entre ciudades de Colombia

Las encuestas de la dne correspondientes a los aos 1996 y el 2008 permiten comparar el crecimiento del consumo en las diferentes ciudades
colombianas. La figura 10 ilustra el cambio en el porcentaje de personas que reportan haber consumido drogas en las ciudades de Bogot,
17,0
18
16
12,7
Porcentaje
14
12
9,6
10
8
6
12,0
7,3
6,6
5,9
7,1
4,3
2,6
2
0
Bogot
Medelln
1996
Figura 10.

Cali
Barranquilla
Resto
2008
Consumo de drogas alguna vez en la vida por ciudades

(1996-2008)
Medelln, Cali y Barranquilla, y en el resto del pas. Las diferencias en la

prevalencia de consumo entre ciudades son notables. En Medelln, por
ejemplo, el consumo observado en el 2008 duplicaba el observado en
Barranquilla durante el mismo ao.
Pero el hecho que queremos resaltar es otro. El crecimiento del consumo
fue ms rpido en las ciudades donde el consumo era menor en 1996. Por
ejemplo, el consumo creci 181% en Barranquilla (donde inicialmente era
muy bajo) y 34% en Medelln (donde era muy alto). La figura 10 sugiere,
en particular, cierta convergencia de las tasas regionales de consumo. O,
en otras palabras, una disminucin de las otrora significativas diferencias regionales. Este hecho sugiere que el crecimiento del consumo puede
estar asociado o bien con factores regionales o bien con procesos endgenos de cambio. Sea lo que fuere, el patrn regional de crecimiento no
parece consistente con la hiptesis de que el consumo creci principalmente como resultado de un cambio jurisdiccional que, por definicin,
tuvo una aplicacin uniforme en todas las regiones del pas.
7. Conclusiones
Este captulo documenta, con base en las mejores cifras disponibles, el
crecimiento del consumo de drogas en Colombia. Entre 1996 y el 2008, el
consumo se duplic en trminos gruesos. Los hombres jvenes, consumidores asiduos de licor y tabaco y pertenecientes a los estratos medios
y altos, son los consumidores de sustancias psicoactivas ms frecuentes.
El crecimiento del consumo, sin embargo, ocurri en todos los grupos
demogrficos y en todas las regiones.
La evidencia disponible, no definitiva, por el contrario, apenas indirecta
y sugestiva, arroja muchas dudas sobre el supuesto efecto de la despenalizacin de la dosis mnima, ocurrida en 1994, sobre el mayor uso de
drogas ilcitas en el pas. Las causas del aumento del consumo no son
plenamente conocidas. La literatura internacional al respecto invita a
la modestia. Como ocurre con muchos fenmenos sociales, el consumo
de drogas tiene causas diversas que se refuerzan mutuamente. Muchas
veces pequeos cambios son amplificados por mecanismos de contagio y
son, por lo tanto, invisibles en retrospectiva.
Este captulo es apenas un punto de partida, una contribucin inicial al
entendimiento de un tema complejo y acuciante. Esperamos que este
captulo contribuya a la discusin informada, apegada a los hechos y la
evidencia, sobre el consumo de drogas en particular y la poltica antidroga en general para Colombia.
Bibliografa
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y factores asociados en poblacin de 15 a 64 aos, Lima, Tetis Graf
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sobre consumo de drogas sintticas en la poblacin universitaria de
Bolivia, Colombia, Ecuador y Per, 2009. Lima, Tetis Graf E.I.R.L.
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65
Anexo
Efectos marginales resultantes del modelo de regresin Probit
Variables
Hombre
Edad 12-17
1996
(1)
Consumo en la
vida de drogas
tradicionales
0,02811***
-0,00761*
2008
(2)
Consumo en la
vida de drogas
tradicionales
0,06123***
0,01292
Edad 18-24
0,01474***
0,07168***
Edad 25-34
0,01595***
0,03649***
Edad 35-44
0,01472***
0,00637
Estrato medio
-0,00023
0,00765***
Estrato alto
0,02209**
Con trabajo
-0,01093***
-0,00812**
Estudiando
-0,01372***
-0,03217***
Ama de casa
-0,01499***
-0,02224***
0,07102***
0,11918***
Seis o ms cigarrillos diarios durante el mes anterior

Ha bebido cinco tragos o ms en la ltima semana
Primaria completa
0,03244***
0,04745***
0,08572***
-0,00539*
-0,00556
Secundaria completa
0,00031
-0,00812*
Universidad completa
0,00095
-0,01191**
Casado o unin libre

Viudo o separado
-0,00492**
-0,00010
0,00335
0,00698
Habita en una pieza
-0,00043
NA
Habita en un rancho o similar
-0,00807**
NA
Hogar posee inodoro
0,00816***
NA
Acceso a red pblica de agua

Nmero de personas entre 12 y 65 aos que habitan
en el hogar
Bogot
0,01154***
NA
0,01600***
0,02460***
Medelln
0,08465***
0,09839***
Cali
0,02385**
0,04877***
Barranquilla
Observaciones
Pseudo R-cuadrado
0,00025
-0,01624***
17.991
0,153
Slo se muestran variables significativas. *** p < 0,01, ** p < 0,05, * p < 0,1.
-0,00372***
0,00137
29.164
0,149
II
Polticas de reduccin
de oferta y demanda
Polticas antidroga en el Plan Colombia:

costos, efectividad y eficiencia
Daniel Meja*
ste captulo presenta los principales resultados de las polticas antidroga implementadas en Colombia entre el 2000 y el 2008 bajo el
llamado Plan Colombia. El captulo resume los resultados de varias investigaciones realizadas durante los ltimos aos, encaminadas a entender
los determinantes de la efectividad y los costos de las polticas antidroga
en Colombia. En particular, luego de presentar los principales hechos de
estas polticas, el captulo se enfoca en la descripcin de los principales
factores que explican la efectividad de las campaas de erradicacin e
interdiccin y de las polticas de desarrollo alternativo. Finalmente, hace
unas recomendaciones muy puntuales en materia del enfoque que se le
debera dar a las polticas antidroga orientadas a la reduccin de la oferta
para aumentar su efectividad.
1. Introduccin
1.1. Los hechos estilizados de las polticas antidroga
En 1999, el Gobierno colombiano anunci una estrategia para la lucha
contra las drogas ilcitas y el crimen organizado conocida como el Plan
* Profesor asociado,
Facultad de Economa, Universidad de los Andes. Correo electrnico: dmejia@uniandes.edu.co.
69
70 Daniel Meja
Colombia.1 Los principales objetivos de esta estrategia eran, primero,

reducir en un 50% la produccin de drogas ilcitas (principalmente cocana)
en un plazo de seis aos; segundo, mejorar las condiciones de seguridad en
Colombia, recuperando el control de amplias zonas del pas que estaban en
manos de los grupos armados ilegales (dnp, 2006; gao, 2008).
De acuerdo con los datos disponibles del Departamento Nacional de
Planeacin (DNP), la asistencia norteamericana para el componente militar del Plan Colombia, encaminado a reducir la produccin y trfico de
drogas provenientes de Colombia, fue en promedio de 472 millones de
dlares por ao entre el 2000 y el 2008. El Gobierno colombiano, por su
parte ha invertido aproximadamente 812 millones de dlares por ao en
la lucha contra las drogas y el crimen organizado asociado a este negocio ilegal. En conjunto, estos gastos representan aproximadamente el 1%
del pib promedio anual entre el 2000 y el 2008. La figura 1A muestra la
evolucin de los gastos de Estados Unidos y Colombia en el componente
militar del Plan Colombia y la figura 1B muestra el gasto conjunto de
Estados Unidos y Colombia en cada uno de los tres componentes de este
plan. El componente militar fue bastante estable entre el 2003 y el 2007; sin
embargo, para el ltimo ao disponible (2008), la asignacin de recursos
a los componentes social e institucional aument y la asignacin al componente militar disminuy. En particular, mientras que hasta el 2007 el
componente militar representaba cerca del 80% de la asistencia total de los
Estados Unidos al Plan, para el 2008 dicho componente disminuy a 61%
del total.
Por otro lado, los resultados de las polticas antidroga implementadas
bajo el Plan Colombia son mixtos. En particular, el nmero de hectreas
cultivadas con coca disminuy rpidamente entre el 2000 y el 2005, al
pasar de aproximadamente 160.000 a 80.000 durante este perodo. Desde
el 2005 hasta la fecha, el nmero de hectreas cultivadas con coca se ha
mantenido relativamente estable en un nivel promedio entre 80.000 y
85.000 hectreas. En lo que tiene que ver con la produccin potencial de
cocana, los resultados han sido diferentes. De acuerdo con los estimativos de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
(unodc), la produccin potencial de cocana se mantuvo relativamente
estable entre el 2000 y el 2006, y solo en el 2007 se comenzaron a observar reducciones importantes en la produccin de cocana en Colombia
(unodc, 2009).
1 Plan Colombia es el nombre oficial del programa que, entre otros objetivos, provee
el marco institucional para la alianza militar entre Estados Unidos y Colombia en la
guerra contra la produccin y el trfico ilegal de drogas, y contra las organizaciones
criminales asociadas con estas actividades delictivas.
Polticas antidroga en el Plan Colombia: costos, efectividad y eficiencia
71
Millones de USD
(A) Recursos de Estados Unidos y Colombia para el componente

militar del Plan Colombia (2000-2007)
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Ao
EE. UU.
Colombia
Nota: a partir del 2007 el dnp se refiere al componente de lucha, crimen organizado y drogas
ilcitas como el componente de la lucha contra el terrorismo y el narcotrfico para el caso de
Colombia. Para el caso de los Estados Unidos el dnp reporta este componente como la asistencia
a seguridad, en el cual incluye los recursos del Departamento de Estado y los del Departamento
de Defensa.
Fuente: clculos del autor basados en informacin del dnp.
(B) Recursos de Estados Unidos y Colombia por componentes del Plan Colombia (2000-2006)
Millones de USD
12.000
10.000
3.922
8.000
6.000
4.000
2.000
0
2.787
3.378
660
1.185
Reducir la oferta Promover la

de drogas ilegales justicia social
y mejorar la
y econmica
seguridad
Colombia
475
2.387
6.950
Promover el
imperio de la ley
Total
EE. UU.
Nota: los nombres de los componentes del Plan Colombia se ajustaron a los que utiliza la gao.
Fuente: tomado de Meja (2009); dnp (2006).
Figura 1.

Recursos destinados para el Plan Colombia

por Estados Unidos y Colombia
72 Daniel Meja
El principal instrumento utilizado entre el 2000 y el 2008 para reducir la

cantidad de cocana producida fue el de la aspersin area de herbicidas
sobre los cultivos de coca. Desde hace aproximadamente tres aos, y como
resultado de la presin de diferentes grupos que se oponen a las campaas de aspersin area por sus potenciales efectos colaterales negativos,
se vienen tambin implementando campaas de erradicacin manual de
cultivos ilcitos, donde grupos mviles de erradicacin son trasladados
a zonas donde existen cultivos de coca, para arrancarlos y destruirlos
manualmente. De esta forma, el Gobierno colombiano ha buscado garantizar que los cultivos destruidos son efectivamente de coca y evitar los
posibles efectos medioambientales y sobre la salud humana que puedan
darse, producto de la aspersin area de herbicidas. La figura 2 muestra el nmero de hectreas cultivadas con coca, el nmero de hectreas
asperjadas en campaas de erradicacin area y el nmero de hectreas
erradicadas manualmente entre el 2000 y el 2008. Esta figura indica que a
pesar del gran esfuerzo en reducir el nmero de hectreas cultivadas con
coca, mediante intensas campaas de erradicacin de los cultivos ilcitos,
especialmente entre el 2005 y el 2008, el nmero de hectreas cultivadas no ha disminuido de manera significativa. Muchos observadores han
argumentado que el principal resultado de las campaas de erradicacin
de cultivos ilcitos es el desplazamiento de los cultivos, mas no la eli-
180.000
Nmero de hectreas
160.000
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
2000
2001
Hectreas cultivadas
Figura 2.

2002
2003
2004
Aspersin area
2005
2006
2007
2008
Erradicacin manual
Cultivos de coca y campaas de aspersin area

y erradicacin manual (2000-2008)
Fuente: unodc (2009).
73
minacin de manera permanente. Sin embargo, este resultado, conocido

como el efecto globo, no ha sido medido de manera precisa localmente
y los argumentos de su existencia se han basado en las observaciones
agregadas o macro de la evolucin de los cultivos de coca en los tres
pases productores, Bolivia, Colombia y Per.
Otras estrategias utilizadas entre el 2000 y el 2008 para disminuir la oferta
de cocana en Colombia consisten en el control de los precursores qumicos
necesarios para procesar la hoja de coca en base de coca y clorhidrato de
cocana, y la deteccin y destruccin de laboratorios destinados a la produccin de cocana. Por el lado del trfico, las autoridades han buscado
bloquear las rutas utilizadas para transportar la cocana hacia el exterior
y detectar los envos de esta hacia pases consumidores. La figura 3A
muestra la evolucin en el tiempo de las incautaciones de combustible
y cemento destinados a la produccin de cocana en Colombia. Grandes
cantidades de estos dos insumos son esenciales en las primeras etapas de
la produccin de cocana (Meja y Rico, 2011), y su control por parte de las
autoridades resulta muy importante para detener y prevenir la produccin de esta. La figura 3B muestra la evolucin en el tiempo de la cocana
incautada en Colombia. Dadas las cifras de produccin potencial estimadas por la unodc, la razn entre la cocana incautada y la cocana producida ha ido aumentando en el tiempo. En particular, segn la unodc,
mientras que en el ao 2000 se incaut el 13% de la produccin potencial
de cocana en Colombia, en el 2008 esta cifra fue de aproximadamente
46%.
(A) Incautaciones de combustible
y cemento (2000-2008)
(B) Incautaciones de cocana

250
Combustible
Fuente: Polica Nacional.
Figura 3.

2008
2006
2007
2005
2004
50
2003
2008
2006
2007
2004
2005
2003
2001
500
100
2002
1.000
150
2001
1.500
200
2000
2.000
Toneladas mtricas
2.500
2002
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
2000
Galones (miles)
Cemento
Incautaciones de insumos y de cocana

74 Daniel Meja
Finalmente, cabe anotar que la evolucin en el tiempo de los precios de

la hoja de coca, la base y la cocana en Colombia es consistente con los
patrones descritos anteriormente. En particular, los precios, tanto intermedios como finales, se han mantenido relativamente estables durante
los ltimos aos, con una ligera tendencia al alza en el precio de la cocana
en Colombia durante los ltimos dos, para los cuales existe informacin
disponible (figura 4).
2.500
USD/kg
2.000
1.500
1.000
500
0
2004
2005
2006
Pasta de coca
Figura 4.

2007
2008
Cocana
Precio de la pasta de coca y de la cocana en Colombia

(2004-2008)
Con la evidencia citada anteriormente y otros indicadores ms especficos sobre la produccin y trfico de cocana en Colombia, es posible construir medidas muy concretas y precisas sobre los costos de reduccin de
la cantidad de cocana que se produce y se exporta en Colombia. A pesar
de que el objetivo de este captulo no es describir en detalle los mtodos
para estimar dichos costos y la efectividad de estas polticas antidroga
implementadas en Colombia bajo el Plan Colombia (Meja y Restrepo,
2010; Meja y Restrepo, 2011; Meja, Restrepo y Uribe, 2010), la siguiente
seccin resume los principales hallazgos de las investigaciones enfocadas
a estudiar la efectividad y costos de los diferentes frentes de la guerra
contra las drogas en Colombia y sus principales determinantes.
75
1.2. El garrote de las polticas antidroga en Colombia:

erradicacin frente a interdiccin
Con el propsito de simplificar al mximo el anlisis de la efectividad y los
costos de las polticas antidroga, estas se pueden dividir en dos grandes
grupos: aquellas encaminadas a reducir la produccin y aquellas encaminadas a combatir el trfico. Mientras que las primeras buscan impedir
la produccin de drogas mediante el control de los insumos necesarios
para producirlas, las segundas buscan bloquear las rutas utilizadas para
transportar la droga hacia el exterior y as evitar que los envos de droga
lleguen a su destino final.
La desagregacin descrita en el prrafo anterior entre los dos frentes principales de la guerra contra las drogas permite hacer una evaluacin de la
efectividad y los costos de las principales polticas antidroga implementadas bajo el Plan Colombia. Con este objetivo, en Meja y Restrepo (2010)
construimos un modelo econmico, utilizando las herramientas de teora
de juegos, de la guerra contra las drogas en Colombia. Este modelo capta
varios elementos esenciales de esta guerra. En particular, la financiacin
parcial de Estados Unidos al Plan Colombia; el conflicto entre los productores de cocana y el Gobierno colombiano por el control territorial de
aquellas zonas aptas para cultivar coca; el conflicto entre los traficantes y
el Gobierno colombiano por el control de las rutas destinadas al trfico de
drogas hacia el exterior; y, finalmente, los efectos de retroalimentacin de
las polticas y las estrategias de cada uno de los actores involucrados que
se dan por la va de los mercados de drogas ilegales.
Al intentar construir un modelo de la guerra contra las drogas se deben
definir de manera explcita los objetivos de cada uno de los agentes involucrados en esta. El objetivo de los productores y traficantes es relativamente sencillo de definir: maximizar ganancias. Sin embargo, el objetivo
de los gobiernos involucrados en la guerra contra las drogas no resulta tan
obvio. En particular, en Meja y Restrepo (2010) suponemos que mientras
que el objetivo del Gobierno de Estados Unidos es minimizar la cantidad
de drogas que llega a sus fronteras, el objetivo del Gobierno colombiano
es minimizar los costos asociados a la produccin y trfico de drogas, y
los costos de luchar en los dos frentes de esta guerra. Para esto, asumimos
una estructura relativamente sencilla en donde el Gobierno colombiano
percibe un costo neto, c1, por cada dlar que reciben los productores de
drogas y un costo neto, c2, por cada dlar que reciben los traficantes. El
lector interesado en los detalles especficos de este modelo puede referirse
al artculo original o a Meja (2010), en donde se resume en detalle y de
76 Daniel Meja
manera no tcnica el artculo original. La tabla 1, tomada de Meja (2009),

resume la informacin utilizada para estimar el modelo. Esta informacin
tiene que ver con la produccin antes y despus de la implementacin del
Plan Colombia (PC),2 los precios de insumos intermedios y del bien final
(cocana) antes y despus, y los gastos de los Gobiernos colombiano y de
Estados Unidos bajo este plan.
Tabla 1.
Informacin utilizada en el escenario base de Meja

y Restrepo (2010)
Antes del PC
Despus del
Promedio entre PC Promedio
1999-2000
entre 2005-2006
Fuente
Produccin
Cultivos de coca
Produccin potencial de cocana
Productividad
161.700 ha
687.490 kg
4,25
kg/ha/ao
82.000 ha
625.760 kg
7,60
kg/ha/ao
unodc
unodc
unodc
unodc
Interdiccin
Incautaciones de cocana en Colombia
49.655 kg
119.683 kg
Incautaciones de cocana colombiana en los

pases de trnsito
45.490 kg
77.955 kg
592.350 kg
428.120 kg
399.870 kg
495.100 kg
unodc
$1.811
$34.290
$25.850
unodc
Oferta
Oferta final en Colombia
Oferta final en EE. UU.
Precios
Precio en Colombia
Precio final en los pases consumidores
Precio final en EE. UU.
Gastos de Colombia
Gastos de EE. UU.
$1.540
$38.250
$35.950
Gastos
420 millones
0
567 millones
465 millones
unodc
unodc
dnp
dnp
Los datos sin fuente son calculados por los autores.

Fuente: tomados de Meja (2009). Fuente original, unodc (2009); dnp (2006).
Los resultados de las estimaciones del modelo indican que entre el 2000
y el 2006 Estados Unidos financi cerca del 42% del conflicto con los pro2 El artculo original toma como referencia los resultados de 1999 y 2000 como los
aos base para antes del Plan Colombia y los resultados del 2005 y 2006 como los aos
base despus del Plan Colombia. Esto se hace as pues las metas de este plan se hicieron originalmente a seis aos, es decir, con los aos de referencia que se toman en el
estudio. Algunos resultados preliminares de estimaciones que incorporan aos ms
recientes (2007 y 2008) sern discutidos brevemente ms adelante.
77
ductores de droga (en gran parte, esta asistencia est explicada por la
financiacin de Estados Unidos para las campaas de erradicacin area
de cultivos ilcitos) y cerca del 67% del conflicto con los traficantes de
droga por el control de las rutas (mediante ayuda y asesora en inteligencia para detectar envos de cocana, y el uso de satlites y radares para
detectar las aeronaves y otros medios de transporte de drogas al exterior).
Estimamos tambin que el Gobierno colombiano percibe un costo neto, c1,
de 55 centavos de dlar por cada dlar que reciben los productores (farc
y paramilitares, principalmente) y de 2 centavos de dlar por cada dlar
que reciben los traficantes, c2. Por otro lado, estimamos que la importancia relativa de la tierra en la produccin de cocana es cercana al 22% (el
78% restante corresponde a la importancia de los precursores qumicos,
los laboratorios y la mano de obra), mientras que la importancia relativa
de las rutas en la tecnologa de trfico es de cerca del 92% (donde el 8%
restante corresponde a la importancia de la cocana misma).
Otros resultados, no del todo obvios, se derivan de la estructura y la estimacin del modelo. El primer gran resultado es que las polticas encaminadas a reducir la produccin mediante el conflicto por el control
territorial con los productores de drogas son bastante ms costosas que
las polticas encaminadas a reducir el trfico mediante el bloqueo de las
rutas utilizadas por los narcotraficantes para transportar las drogas. De
forma precisa, estimamos que el costo en el margen para Estados Unidos
de reducir en un kilogramo la cantidad de cocana que llega a sus fronteras, atacando la produccin, es de aproximadamente 163.000 dlares,
mientras que el mismo costo, atacando el trfico, es de aproximadamente
3.600 dlares. La otra forma de ver este resultado es con las elasticidades de la cocana que llega a los pases consumidores con respecto a los
incrementos en la financiacin de cada uno de los frentes de la guerra
contra las drogas. Ms precisamente, estimamos que un aumento del 1%
en la asistencia militar de Estados Unidos destinada a la lucha contra
la produccin de drogas (i. e., al conflicto por el control territorial con
los productores) reduce la cantidad transada de cocana en aproximadamente 0,007%, mientras que si el aumento del 1% en la asistencia militar
se destina al conflicto con los traficantes por el control de las rutas, la
cantidad de cocana transada disminuira en casi 0,3%. En resumen, para
Estados Unidos resulta mucho menos costoso (ms eficiente) reducir la
cantidad de drogas exitosamente producidas y exportadas subsidiando
a Colombia en el conflicto con los traficantes por el control de las rutas, y
no en el conflicto con los productores por el control territorial. Hay varias
razones que explican este primer resultado: a) estimamos que las Fuerzas
Militares colombianas son ms efectivas en el conflicto por el control de
78 Daniel Meja
las rutas que en el conflicto por el control territorial. En particular, de

acuerdo con nuestros clculos, mientras que los productores de droga
son aproximadamente tres veces ms eficientes que el Gobierno colombiano en el conflicto por el control territorial, el Gobierno colombiano es
aproximadamente cuatro veces ms eficiente que los traficantes en el conflicto por el control de las rutas del narcotrfico; b) el factor en conflicto
cuando se ataca la produccin (la tierra) es menos importante, relativamente, que el factor en disputa en el conflicto contra el trfico (las rutas).
Como se mencion anteriormente, nuestras estimaciones indican que la
importancia relativa de la tierra en la produccin de cocana en Colombia
es de aproximadamente 22%, mientras que la importancia relativa de las
rutas en la tecnologa de trfico es de cerca de 92%. Con esto, la guerra
contra la produccin de drogas se ha enfocado en un factor relativamente
poco importante (la tierra) en la produccin de cocana, mientras que la
guerra contra el trfico ha estado enfocada en el factor realmente importante (las rutas de transporte) en la tecnologa de trfico; y c) la capacidad
de los productores para contrarrestar y mitigar el efecto de las polticas
antidroga es mucho mayor que la capacidad de los traficantes de hacerlo.
Por un lado, estimamos que ante una reduccin de un 1% en la tierra que
controlan los productores, estos son capaces de aumentar la productividad de la tierra en aproximadamente 0,8%, mediante mejoras tcnicas
en los cultivos, el uso de precursores qumicos ms eficientes y mtodos
de produccin ms elaborados. Por otro lado, estimamos que ante una
reduccin de un 1% en las rutas que controlan los traficantes, estos logran
aumentar la productividad de las rutas en tan solo un 0,1%. En resumen,
la capacidad de adaptacin de los traficantes ante las polticas antidroga,
al menos entre el 2000 y el 2006, fue mucho menor que la capacidad de
adaptacin de los productores.
El segundo resultado importante tiene que ver con otro determinante
(adicional a los descritos en el prrafo anterior) de la efectividad de las
polticas antidroga implementadas en Colombia bajo el Plan Colombia.
Este es la elasticidad precio de la demanda por drogas, la cual mide la
cada porcentual en la demanda por drogas ante un aumento del 1% en el
precio de estas.3 Si bien este factor ya haba sido identificado en la literatura econmica como uno de los determinantes fundamentales de la efectividad de las polticas antidroga encaminadas a reducir la oferta (Becker,
Murphy y Grossman, 2006), en nuestro modelo vuelve a aparecer como
3 Si la elasticidad es menor que 1 en valor absoluto se dice que la demanda es inelstica, mientras que si es mayor que 1 en valor absoluto se dice que la demanda es
elstica.
79
uno de los factores cruciales a la hora de determinar qu tan efectivas son

las polticas antidroga en cuanto a reducir la cantidad de drogas transadas en equilibrio en los pases consumidores. La intuicin de este resultado es sencilla. Cuanto ms inelstica es la demanda por drogas ante
cambios en el precio, menos responder la cantidad de drogas transada
en equilibrio ante reducciones de la oferta inducidas por la guerra contra las drogas en los pases productores. Nuestros resultados en lo que
tiene que ver con este parmetro indican que la elasticidad precio de la
demanda por cocana transada en mercados mayoristas en la frontera de
Estados Unidos es de aproximadamente -0,6, lo que quiere decir que ante
un aumento de 1% en el precio de la cocana, la demanda por este producto en los mercados mayoristas cae en tan solo 0,6%. Este resultado
corrobora las estimaciones disponibles sobre la elasticidad precio de la
demanda por cocana en los mercados minoristas en pases consumidores, y muestra que esta misma inelasticidad se observa tambin en los
mercados al por mayor de este producto ilegal.
El tercer resultado en esta agenda de investigacin tiene que ver con
los beneficios para Colombia de luchar en cada uno de los frentes de la
guerra contra las drogas. Como se explic anteriormente, para Estados
Unidos resulta ms eficiente y menos costoso reducir la cantidad de drogas que llega a sus fronteras subsidiando al Gobierno colombiano en el
conflicto por el control de las rutas con los narcotraficantes y no en el
conflicto con los productores por el control territorial. Sin embargo, y a
pesar de que: a) Colombia es ms eficiente en el conflicto con los traficantes que en el conflicto con los productores, b) el factor en disputa en el
conflicto con los traficantes es ms importante relativamente que el factor
en disputa en el conflicto con los productores, y c) los productores tienen
mayor capacidad de contrarrestar las polticas antidroga que los traficantes, nuestros resultados sugieren de manera contundente que Colombia
preferira utilizar todos los subsidios provenientes de la asistencia militar
de los Estados Unidos al Plan Colombia en la guerra contra los productores de cocana (en el conflicto por el control territorial). Este resultado,
aparentemente paradjico y controversial, se explica porque Colombia,
de acuerdo con nuestras estimaciones, percibe un costo mucho mayor de
las actividades de produccin de cocana que de las actividades de trfico
de cocana. En particular, y como se mencion antes, estimamos que por
cada dlar que reciben los productores de droga en Colombia (principalmente las farc y las autodefensas), Colombia percibe un costo neto de
aproximadamente 55 centavos de dlar, mientras que por cada peso que
reciben los traficantes, Colombia percibe un costo neto cercano a 2 centavos de dlar. Esta diferencia en los costos percibidos de las actividades
80 Daniel Meja
de produccin de cocana (vis--vis las actividades de trfico) compensa

los tres factores mencionados arriba, los cuales, en principio, llevaran a
que Colombia prefiriera atacar las actividades de trfico y no tanto las
de produccin. Cuando se mira este resultado en perspectiva histrica
se aprecia que los grupos perpetradores de violencia en Colombia han
cambiado en el tiempo. Mientras que en los ochenta y los noventa los
grandes perpetradores de violencia (los generadores de los mayores costos de violencia) en Colombia eran los grupos de narcotraficantes, como
los carteles de Medelln y Cali, grupos involucrados en aquellas pocas
ms en actividades de trfico que de produccin, en la actualidad, por
el contrario, los grupos que producen los mayores costos de violencia
en el pas han sido las farc y los paramilitares, grupos estos que por su
carcter principalmente rural se han involucrado ms en las actividades
de produccin que en las actividades de trfico de cocana. Este resultado
de alguna manera racionaliza la insistencia reciente del Gobierno colombiano en las campaas de erradicacin de cultivos de coca para disminuir
la produccin de cocana, lo cual no significa, como veremos en la seccin final de recomendaciones de polticas, que no puedan existir formas
menos costosas y ms efectivas que deberan implementarse con mayor
intensidad para reducir la produccin de cocana.
Finalmente, el ltimo resultado principal que se deriva de las estimaciones en Meja y Restrepo (2010) tiene que ver con los costos de lograr
avances significativos en la guerra contra las drogas. Esto es, cules
son los costos (para Colombia y para Estados Unidos) de reducir la cantidad de cocana que llega a los pases consumidores? Para responder
esta pregunta, utilizamos los resultados del modelo y le preguntamos,
mediante ejercicios de simulacin contrafactual, qu pasara con las diferentes variables del modelo (cantidades producidas, exportadas, precios,
intensidad de la guerra contra las drogas en Colombia, etctera.) si la
asistencia militar de Estados Unidos al Plan Colombia aumentara hasta
1.500 millones de dlares anuales.4 Los resultados de estas simulaciones5
indican que la cantidad de cocana que llega a los pases consumidores
4 La asistencia promedio total al componente militar del Plan Colombia entre el 2000
y el 2006 fue de 465 millones de dlares anuales. Es decir, al subirla hasta 1.500 millones
estamos estimando qu pasara con diferentes resultados de la guerra contra las drogas
en Colombia si la asistencia militar de Estados Unidos se triplica.
5 Cabe anotar que estas simulaciones se hacen bajo el supuesto de que la asignacin
de subsidios al Plan Colombia entre los dos frentes de la guerra contra las drogas es la
ms eficiente posible (desde el punto de vista de EE. UU.). Es decir, una asignacin en la
cual toda la asistencia militar de Estados Unidos al Plan Colombia se destina a la lucha
contra el trfico de cocana.
81
disminuira en cerca de 19,5% (en cerca de 60.000 kilogramos), mientras

que los precios de la cocana al por mayor en la frontera de los pases
consumidores aumentaran en 30%. En otras palabras, estos resultados
sugieren que si la asistencia militar de Estados Unidos al Plan Colombia
se triplicara, la cantidad de cocana transada en la frontera de Estados
Unidos disminuira en aproximadamente 20%.6 Con esto, el costo medio
de disminuir en un kilogramo la cantidad de cocana que llega a Estados
Unidos sera de casi 17.300 dlares.7 Por otro lado, la intensidad de la
guerra contra las drogas en Colombia, medida como la suma total de los
recursos invertidos por todos los agentes involucrados en esta, pasara
de aproximadamente 6.000 millones de dlares anuales a 10.000 millones
anuales, un aumento cercano al 65%.
En resumen, es posible hacer un anlisis exhaustivo de la efectividad y los
costos de las polticas antidroga implementadas bajo el Plan Colombia, el
cual permite tambin entender cules son los determinantes estructurales que explican estas medidas. De manera importante, la estrategia utilizada para hacerlo (la construccin de un modelo y su estimacin usando
los datos disponibles de la guerra contra las drogas) permite monitorear
los indicadores de costos y efectividad de estas polticas en el tiempo.
De hecho, una vez se incorporan los ltimos datos disponibles para el
2007 y el 2008 en la estimacin del modelo,8 los resultados sugieren que
la efectividad de la guerra contra la produccin ha ido en aumento. En
particular, los datos disponibles de Naciones Unidas (unodc) hasta el
2008 muestran que a pesar de que el nmero de hectreas cultivadas no
ha cado de manera significativa durante los ltimos tres o cuatro aos
(se encuentran en un nivel promedio de 85.000 hectreas), la produccin
potencial de cocana s cay de manera significativa en el 2008 (unodc,
2009). Algunos expertos sugieren que esto se debe en gran medida a que
con la intensificacin de las campaas de erradicacin, la edad promedio de los cultivos de coca ha cado, y con esto su productividad, lo cual
6 A pesar de que esta disminucin es aparentemente pequea, dado el gran aumento
en la asistencia, este costo para Estados Unidos (mil millones de dlares) de disminuir
en 20% la cantidad de cocana transada en las fronteras de este pas mediante subsidios
a la guerra contra las drogas en pases productores debera ser comparado con los costos
de reducir en la misma proporcin la cantidad transada de cocana haciendo polticas
de prevencin y tratamiento para disminuir la demanda o polticas que aumentan el
enforcement interno en Estados Unidos para aminorar la oferta interna.
7 Si las simulaciones se hicieran con la asignacin observada de los subsidios entre los
dos frentes de la guerra contra las drogas, este costo sera mucho mayor.
8 Estas estimaciones con los ltimos datos disponibles son trabajo en curso y por esto
el nfasis del captulo se hace sobre las estimaciones con los datos hasta el 2006.
82 Daniel Meja
contrarresta a su vez las respuestas estratgicas que los productores de

cocana se haban ideado para aumentar la productividad de la tierra.
Otro efecto de la intensificacin de las campaas de erradicacin de cultivos es atomizarlos y hacerlos cada vez ms pequeos y aislados, lo cual,
de nuevo, aumenta los costos de produccin y disminuye la productividad observada de la tierra.
Cabe anotar, sin embargo, que resta esperar nuevos datos para verificar si
los resultados observados en el 2008 son sostenibles e indican una cada
permanente en la produccin y trfico de cocana en Colombia. Otro
aspecto para tener en cuenta, a la hora de observar los resultados que se
den en Colombia, es lo que est sucediendo en otros pases productores
de la regin, en particular Per y Bolivia.
1.3. El (otro) papel de los pases consumidores en la efectividad

de las polticas antidroga en los pases productores
La efectividad de las polticas antidroga en los pases productores depende
de manera especial del tipo de polticas que se implementan en los pases consumidores. Ms precisamente, los pases consumidores pueden,
internamente, intentar reducir la demanda con polticas de prevencin,
tratamiento y educacin, o disminuir la oferta atacando las redes de distribucin, el llamado microtrfico, y penalizar a los consumidores de drogas ilcitas. Dependiendo del nfasis que se d en los pases consumidores
a los diferentes tipos de poltica antidrogas, la efectividad de las polticas
en los pases productores se ver afectada. Este es un aspecto potencialmente importante que muchas veces pasa inadvertido para los gobiernos
y los analistas de estas polticas. Por ejemplo, Estados Unidos destina
aproximadamente el 60% del gasto federal en la lucha contra las drogas
en polticas encaminadas a reducir la oferta, mientras que solo el 40%
es destinado a disminuir la demanda (Aguilar y Castaeda, 2009). Con
esto, el nfasis en disminuir la oferta interna mediante polticas punitivas
al microtrfico y al consumo presiona los precios de las drogas ilcitas
al alza, haciendo ms rentables las actividades de produccin y trfico
en los pases productores. Si, por el contrario, las polticas antidroga se
enfocaran ms en reducir la demanda mediante, por ejemplo, campaas
educativas, la menor demanda reducira los precios y desestimulara las
actividades de produccin y trfico de drogas, reduciendo los costos y
aumentando la efectividad de las polticas antidroga en los pases productores. Para captar y cuantificar este efecto, en Meja y Restrepo (2011)
se extiende el marco bsico desarrollado en Meja y Restrepo (2010) con
el fin de incorporar la disyuntiva de los pases consumidores entre las
83
polticas de reduccin de oferta y las polticas de reduccin de demanda.

La novedad de esta extensin del modelo radica en que el gobierno de los
pases consumidores debe decidir la asignacin ptima del presupuesto
para la lucha antidroga entre las polticas destinadas a reducir la oferta en
los pases productores y las polticas encaminadas a reducir la demanda
interna.
Cuando estimamos este modelo surgen, de nuevo, varios resultados interesantes. A pesar de que las polticas de reduccin de demanda parecen
muy efectivas en la teora, en la prctica no son la panacea. Nuestras
estimaciones indican que la elasticidad de la demanda ante incrementos en los recursos asignados a polticas de prevencin y tratamiento es
aproximadamente -0,15, lo que quiere decir que un aumento del 1% en
los recursos federales asignados a polticas de prevencin y tratamiento
reduce la demanda agregada por cocana en aproximadamente 0,15%.
Ms an, las estimaciones disponibles a escala microeconmica sealan
una elasticidad an menor, no superior a 0,10%. Con la estimacin de la
efectividad de las polticas encaminadas a reducir la demanda y la de
otros parmetros como la elasticidad precio de la demanda por cocana al
por mayor (-0,66), muy cercana a la estimada en Meja y Restrepo (2010),
y la eficiencia relativa de los gastos del Gobierno colombiano en polticas
de reduccin de oferta (0,61), la distribucin ptima de recursos entre
polticas de reduccin de demanda y polticas de reduccin de oferta
puede ser estimada. En particular, en Meja y Restrepo (2011) mostramos
cmo mientras ms alta sea la efectividad de las polticas de reduccin
de demanda, y ms bajas sean la elasticidad precio de la demanda y la
efectividad de las polticas antidroga en los pases productores, ms alta
debera ser la asignacin de recursos a las polticas de prevencin y tratamiento para disminuir el consumo.
Para resumir, el objetivo de esta extensin del modelo bsico desarrollada
en Meja y Restrepo (2011) es mostrar cmo interacta el tipo de polticas
antidroga implementadas en los pases consumidores con las medidas de
efectividad y costos de las polticas antidroga en los pases productores.
Esta extensin muestra que a pesar de que las polticas de prevencin y
tratamiento no son tan efectivas como se quisiera, en la reduccin de la
demanda en los pases consumidores, estas generan un efecto colateral
positivo y no despreciable en cuanto a la disminucin de los costos y
aumento de la efectividad de las polticas de reduccin de oferta implementadas en los pases productores.
84 Daniel Meja
1.4. El garrote frente a la zanahoria de las polticas antidroga

en los pases productores
La otra extensin natural del esquema descrito anteriormente es incorporar la llamada zanahoria de las polticas antidroga: los programas
de desarrollo alternativo. El principal objetivo de dichos programas es
incentivar al campesino cultivador de coca a dejar este cultivo y pasarse a
cultivos lcitos mediante apoyos y entrenamiento, incentivos monetarios
y ayuda en la comercializacin de estos productos. Con la incorporacin
de esta posibilidad en un modelo de la guerra contra las drogas en los
pases productores, se cubre prcticamente todo el abanico de estrategias
en la guerra contra las drogas en estos pases. Es decir, las polticas que
buscan disminuir la oferta con erradicacin de cultivos, incautacin y
bloqueo del trfico, y las polticas que buscan evitar que se produzca coca
mediante incentivos econmicos para que los campesinos no la cultiven.
Esta extensin se presenta en Meja, Restrepo y Uribe (2010), donde el
modelo original se extiende partiendo del eslabn primario de la produccin y trfico de cocana: la decisin del campesino entre cultivar coca o
cultivar productos lcitos. La disyuntiva que enfrenta el campesino en
este caso es entre cultivar coca, la cual tiene un precio relativamente ms
alto que los cultivos lcitos pero que con cierta probabilidad, no necesariamente despreciable, va a ser destruida como producto de las campaas de
erradicacin de cultivos ilcitos. La alternativa consiste en cultivar bienes
lcitos, que aunque tienen un precio menor, no estn sujetos a campaas
de erradicacin y pueden recibir asistencia tcnica o incentivos monetarios para ser cultivados. De manera ms precisa, dichos incentivos son
incorporados en el modelo como aumentos en la productividad de los
productos lcitos. Un elemento crucial a la hora de entender esta disyuntiva tiene que ver con el hecho de que la comercializacin de la coca no
requiere mayor esfuerzo del campesino, ya que los productores locales
de cocana se encargan de comprar la coca de los campesinos directamente en sus parcelas. Sin embargo, la comercializacin de los productos lcitos s requiere de una infraestructura mnima para llevarlos a los
mercados locales. Con esto, se busca incorporar en el modelo ampliado
una condicin necesaria para que los programas de desarrollo alternativo funcionen: que el acceso a los mercados sea viable y, con esto, que el
apoyo tcnico que reciben los campesinos no se pierda si el campesino no
logra llevar los productos al mercado.
Esta extensin busca encontrar las condiciones necesarias localmente
para que los programas de desarrollo alternativo sean viables, eficientes y sostenibles en el mediano plazo como mecanismo para disminuir
85
los cultivos de coca. Otro aspecto importante para tener en cuenta a la

hora de disear estos programas es el llamado efecto globo, donde es
posible que los cultivos ilcitos no desaparezcan sino que se desplacen
hacia zonas donde no existan programas de desarrollo alternativo. En
otras palabras, una consecuencia no deseada de estos programas puede
ser que la demanda por hoja de coca de los productores (que no es satisfecha por los campesinos de una zona sujeta a los programas de desarrollo
alternativo) incentive a campesinos de zonas marginadas o de frontera
a involucrarse en el cultivo de coca. Si bien es cierto que a medida que
los cultivos de coca se mueven a zonas cada vez ms marginadas, los
mrgenes de ganancia de los productores disminuyen, tambin lo es que
el negocio de produccin de cocana cuenta todava con muchsimo margen para ofrecer precios ms elevados por la hoja de coca y an produce
unas ganancias enormes. Con esta afirmacin se quiere llamar la atencin
sobre la posibilidad de que los programas de sustitucin de cultivos terminen en una competencia desaforada (rat-race) con los productores de
cocana por quin resulta el mejor postor para el campesino.
En resumen, al igual que sucede con los programas de reduccin de
demanda en los pases consumidores, los programas de sustitucin de
cultivos en los pases productores suenan muy bien en teora, pero para
que funcionen en la prctica se necesita de mucha coordinacin con las
otras estrategias antidroga, una adecuada implementacin, y de manera
muy importante, que se vean como programas de desarrollo regional que
no solo lleguen con asistencia tcnica de corto plazo para los campesinos
(lo que los hara insostenibles en el mediano plazo), sino tambin con
infraestructura para comercializar los productos lcitos, con instituciones
locales que permitan hacer cumplir los contratos y respetar los derechos
de propiedad (especialmente en lo que tiene que ver con la tenencia de
tierras), y, en general, con formas precisas de presencia del Estado,
como son los programas de educacin y salud. Este tipo de programas se
ha venido ensayando en un programa piloto en la regin de La Macarena,
en el suroriente colombiano, con resultados muy importantes en temas de
reduccin de cultivos, mejoras en los indicadores de violencia, sobresalientes indicadores sociales y mayor presencia de instituciones del Estado
colombiano (DeShazo, McLean y Mendelson 2009; Isaacson y Poe, 2009;
Usaid, 2009).
86 Daniel Meja
2. Recomendaciones de poltica
Los estudios que hacen parte de la agenda de investigacin descrita
anteriormente sobre la efectividad y los costos de diferentes dimensiones de las polticas antidroga en Colombia arrojan recomendaciones
que deberan servir para guiar la formulacin de las estrategias antinarcticos ms efectivas y menos costosas en el futuro. A continuacin
enumeramos algunas de las principales recomendaciones que se derivan de estos estudios.
1. Reenfocar las polticas en contra de la produccin de drogas en la
deteccin y destruccin de los laboratorios, los cristalizaderos y las
redes de distribucin de insumos qumicos, y menos en campaas
de erradicacin de cultivos ilcitos. Esta recomendacin tiene varias
razones fundamentales. Primero, la tierra no es el factor ms importante en la produccin de cocana y, como muestra la evidencia
disponible, los productores se han ideado estrategias para contrarrestar estas polticas, hacindolas relativamente inefectivas en la
disminucin de la produccin potencial de cocana. Segundo, al
enfocarse en los cultivos se est atacando el eslabn que menos se
beneficia en toda la cadena de produccin (los campesinos cultivadores), que si bien estn involucrados en una actividad que es
ilcita, no hay evidencia precisa que permita afirmar que los ingresos que derivan los campesinos de los cultivos de coca estn siendo
usados para atacar al Estado colombiano y sus instituciones, como
s sucede en otros eslabones de la cadena de produccin de cocana.
Tercero, cuando se descubre un laboratorio no solo se resta capacidad operativa a los grupos de productores sino que tambin se
bloquea el mercado potencial de muchas hectreas de coca cercanas
a dicho laboratorio. Cuarto, si bien es cierto que detectar una hectrea sembrada con coca es ms sencillo que detectar un laboratorio
o un cristalizadero para el procesamiento de cocana, la primera
opcin les quita a los productores aproximadamente 400 a 500
dlares (el valor de la hoja de coca de una cosecha), mientras que
la deteccin de un laboratorio puede generarles a los productores
prdidas superiores a 700.000 dlares (este es el costo promedio de
montar un laboratorio de produccin y no tiene en cuenta todava el
valor de la cocana almacenada que se incauta). Por ltimo, a pesar
de que existen pocos estudios independientes sobre los efectos colaterales de las campaas de erradicacin area de cultivos ilcitos
(por ejemplo, la salud humana y el medio ambiente), para el Estado
colombiano resulta ms sostenible en el mediano plazo enfocar sus
87
polticas antidroga en aquellos eslabones en donde se generen los

menores efectos colaterales negativos.

En resumen, si bien es cierto que el Estado colombiano, como se

explic en el captulo, tiene razones de fondo para enfocar la lucha
contra las drogas en la guerra contra la produccin, hay formas ms
eficientes y menos costosas que las campaas de erradicacin de
cultivos ilcitos.
2. En materia de reduccin del trfico de cocana, los esfuerzos deben

estar enfocados en labores de inteligencia que permitan detectar las
rutas y las redes utilizadas por los narcotraficantes para transportar
las drogas hacia el exterior. Por tratarse de envos de mucho valor en
bajos volmenes, las labores de deteccin no deben estar enfocadas
solamente en mejorar los sistemas de radares y medios de deteccin,
sino tambin en labores de inteligencia que permitan infiltrar las
redes de narcotrfico y anticipar los mtodos utilizados por estos
grupos para transportar las drogas a los pases consumidores.
3. En materia de poltica exterior, el Gobierno colombiano debe centrar
la atencin en los efectos positivos sobre las polticas antidroga implementadas en Colombia de las polticas de reduccin de demanda en
los pases consumidores. Hay razones de fondo para pensar que el
gran beneficio para Colombia en el largo plazo en materia de poltica antidroga interna proviene de estos programas de prevencin
y tratamiento y de campaas educativas que buscan disminuir el
consumo de drogas. Si bien Colombia ha hecho un esfuerzo enorme
por conseguir financiacin para los diferentes frentes de la guerra
contra las drogas, en el mediano plazo la nica solucin del problema
del narcotrfico en Colombia es aquella que disminuya los incentivos para involucrarse en este negocio ilegal de manera permanente.
Las campaas enfocadas en la disminucin de la demanda, si son
implementadas de manera efectiva, pueden quitar presin sobre los
precios de las drogas ilcitas, bajar los mrgenes de rentabilidad de
este negocio y desincentivar a los productores y traficantes locales a
involucrarse en estas actividades.
4. En materia de polticas de desarrollo alternativo, la principal recomendacin que surge del anlisis es la de mayor planificacin y
coordinacin interinstitucional. De manera ms precisa, son muchas
las condiciones necesarias para que estas campaas funcionen, pero
si se logra coordinarlas es posible que estas campaas tengan el
doble efecto de disminuir la ilegalidad y aumentar el desarrollo
88 Daniel Meja
econmico localmente, en zonas marginadas. Las condiciones para

que los programas funcionen y sean sostenibles en el mediano plazo
tienen que ver con fcil acceso a mercados (i. e., infraestructura),
garantas del cumplimiento de los derechos de propiedad (especialmente en lo que tiene que ver con tenencia de tierras para la explotacin adecuada de actividades agrcolas lcitas), monitoreo del posible desplazamiento de los cultivos ilcitos hacia zonas marginadas
y no sujetas a estos programas, y garanta de condiciones de seguridad mnimas para aquellos campesinos que decidan acogerse a los
programas de sustitucin de cultivos ilcitos.
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Polticas de desarrollo alternativo

Carlos Zorro*
1. Introduccin
a lucha contra las drogas ilcitas es hoy un componente fundamental aunque profundamente controvertido de la poltica internacional.
Colombia, como principal productor mundial de cocana y de su insumo
bsico, la pasta de coca, se ha visto necesariamente sumergido en los
avatares de esa poltica, en la que se han distinguido tradicionalmente
dos tipos de componentes: uno represivo, que incluye la erradicacin forzosa y la interdiccin, con las que se busca frenar de manera coercitiva
la cadena del narcotrfico en sus distintos eslabones, y otro promotor, la
sustitucin de cultivos de uso ilcito, que aborda el primer eslabn de
esta cadena mediante estmulos dirigidos a reemplazar tales cultivos por
otros enmarcados dentro de la legalidad.
Ahora bien, la mayora de los campesinos que siembran cultivos de uso
ilcito en Colombia hacen parte de los grupos de menores ingresos y
oportunidades econmicas y sociales; por esta razn, diversos autores
y organismos internacionales han estimado que la sustitucin esperada
solo ser sostenible en el largo plazo, si se brinda a tales campesinos un
conjunto de instrumentos que no solo les permitan abandonar los cultivos vedados, sino emprender el camino hacia una mejor calidad de vida.
* Profesor asociado, Cider, Universidad de los Andes. Correo electrnico: czorro@
uniandes.edu.co. Con la colaboracin del economista Carlos Caicedo, la politloga
Carolina Pea y el economista Diego Andrade.
91
92
Carlos Zorro
En esta forma, la idea inicial de sustitucin de cultivos de uso ilcito ha

tendido a ser reemplazada por el concepto de desarrollo alternativo.
El presente artculo examina el segundo de los componentes a que se
refiere el primer prrafo de esta introduccin y efecta, con tal propsito,
un recuento analtico de las polticas de desarrollo alternativo que se han
adoptado y, al menos parcialmente, ejecutado en Colombia desde 1982.
El texto comienza con una reflexin sobre el concepto de desarrollo alternativo y la manera como ha sido abordado por las polticas colombianas
de lucha contra la droga; procede, enseguida, a caracterizar las distintas
fases de estas polticas y, por ltimo, a allegar, con base en el anlisis de la
experiencia, algunas conclusiones y recomendaciones.
2. Sustitucin de cultivos de uso ilcito o desarrollo

alternativo. El dilema y su expresin en las polticas
colombianas
La expresin desarrollo alternativo ha sido utilizada en sentidos muy
diferentes, que van desde la simple sustitucin de cultivos de uso ilcito hasta procesos complejos de desarrollo econmico y social. Segn
la Organizacin de las Naciones Unidas, el desarrollo alternativo es un
proceso para prevenir y eliminar el cultivo ilcito de plantas que contengan sustancias narcticas y psicotrpicas a travs de medidas de desarrollo rural especficamente diseadas para ello (onu, 1998, p. 20). Para el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) en Colombia,
es desarrollo rural integrado en regiones con presencia de cultivos ilcitos (pnud, 2000). Tambin el Plan Colombia, que enmarca las acciones
del Gobierno actual en este campo, coincide en su enunciado con esta
visin amplia de desarrollo alternativo (Presidencia de la Repblica [s.
f.], p. 42).
La Comisin Interamericana para el Control del Abuso de las Drogas
(Cicad) seala tres objetivos de la poltica respectiva: pacificar y estabilizar [] las reas sujetas al dominio y la violencia de los narcotraficantes;
ofrecer alternativas reales de subsistencia a los productores de cultivos
de uso ilcito y honrar el compromiso de colaboracin entre pases consumidores y productores de tales cultivos. El segundo de estos principios es el motor principal del desarrollo alternativo (Cicad, 2009).
No obstante, tal como ya se indic, subsiste una discusin semntica; en
efecto, a las definiciones anteriores se enfrenta la idea de que el desarrollo alternativo es solo un programa para sustituir cultivos de uso ilcito
Polticas de desarrollo alternativo en Colombia (1982-2009)
93
(Cabieses, 1999, p. 38), y resulta paradjico que aunque esta ltima acepcin ha tendido a debilitarse en el discurso poltico, en la prctica tiende
a prevalecer en las decisiones de los gobiernos. Segn De Rementera
(2001), esto se debe, al menos en parte, a lo compleja que resulta la aplicacin de la lgica ms ambiciosa. Ahora bien, en el fondo estas polticas
no son contradictorias: ambas buscan eliminar los cultivos de uso ilcito,
pero mientras que en la sustitucin este es el fin principal, en el desarrollo alternativo ella es apenas condicin para mejorar la situacin del
campesinado. Esto ltimo exige acciones ms amplias y profundas pero
tambin funcionales a la sustitucin, por cuanto en trminos econmicos
tienden a elevar los costos de la ilegalidad y los beneficios de la actividad
legal, lo que tendera a reducir la brecha de rentabilidades que hace atractivos los ilcitos.
La tensin entre ambas lgicas se pone de manifiesto en las polticas
colombianas. Los programas de desarrollo alternativo en Colombia surgieron con la clara misin de sustituir cultivos de uso ilcito, y su problema
inicial fue agronmico y financiero: Qu cultivos podran sustituir a la
coca? Cunto costaba en trminos monetarios esta sustitucin? Fue ms
tarde, cuando se impuso la idea de que ella fracasara si no haba un cambio social y econmico en las comunidades afectadas por tales cultivos;
empero, esta idea que desde entonces ha acompaado los enunciados
de las polticas de desarrollo alternativo no ha logrado consolidarse en
trminos estratgicos y operacionales, como lo muestran los numerosos
cambios de nfasis en los programas diseados e implementados para tal
efecto en los distintos perodos presidenciales.
Estos cambios se observan en la trayectoria de las polticas colombianas
de desarrollo alternativo, que muestra tres fases relativamente bien diferenciadas:
A. De formacin, en la que la estrategia inicial concentrada en la erradicacin forzosa de los cultivos de uso ilcito, casi siempre por medio
de la fumigacin, se complement con una estrategia de sustitucin
de tales cultivos.
B. De consolidacin, en la que el Estado asumi directamente la orientacin del desarrollo alternativo, por medio de una institucionalidad diseada para tal efecto.
C. De redireccionamiento, que recogiendo algunos elementos de la
experiencia acumulada, y con base en la lgica del Plan Colombia,
94
Carlos Zorro
mantiene el discurso del desarrollo pero lo simplifica en busca de

una mayor eficiencia de las acciones.
Ciertamente, detrs de estas polticas hay presiones externas e internas
que promueven la lucha contra la droga, presiones que el Estado colombiano ha debido atender en condiciones especialmente difciles, por
cuanto narcotrfico y conflicto armado se han articulado, siendo el primero la principal fuente de recursos de los grupos armados irregulares.
La incapacidad del Estado para poner fin a esta situacin se ha traducido
en una prdida de legitimidad, que proyecta hacia dentro y hacia fuera
la imagen de un Estado dbil, que ha perdido el monopolio legtimo de
la fuerza (Orjuela, 1998, p. 2), y al que se cuestiona internacionalmente,
por ser la expresin poltica del pas que ms estupefacientes entrega al
mercado mundial. No es de extraar as su fuerte reaccin, dirigida a
recobrar tanto el pleno control del territorio como la imagen de Estado
capaz de honrar sus compromisos internacionales. Para ello, ha acudido
al desarrollo alternativo, la erradicacin forzosa y la interdiccin (Torres,
2006, pp. 8-11).
3. Caracterizacin de las distintas fases del desarrollo

alternativo en Colombia
A continuacin se caracterizan brevemente las tres fases enunciadas, con
nfasis en la tercera, vigente en la actualidad, y se recogen algunos elementos comunes a ellas.
3.1. Fase de formacin: de las fumigaciones como estrategia

de erradicacin a la sustitucin de cultivos ilcitos como
estrategia complementaria (1982-1993)
Las primeras acciones tendientes a sustituir cultivos de uso ilcito en
Colombia se realizaron por iniciativa de las Naciones Unidas en 1985
y solo en 1993 seran asumidas directamente por la institucionalidad
pblica. No obstante, ya en 1973, el decreto 1206 haba creado el Consejo
Nacional de Estupefacientes (cne) para enfrentar el trfico de drogas
desde el enfoque puramente represivo que caracteriz esta lucha hasta
1985.
Durante la presidencia de Belisario Betancur (1982-1986), el atraso econmico, el abandono estatal y la pobreza fueron puestos de relieve como
condiciones objetivas para el surgimiento y persistencia de la violencia y la ilegalidad. En busca de soluciones para las regiones ms afecta-
95
das por estas condiciones, se promovieron programas de recuperacin

econmica y reconciliacin, entre los que se destaca el Plan Nacional de
Rehabilitacin (pnr), cuyas acciones incluan la sustitucin de cultivos de
uso ilcito, y que ms tarde, durante un corto perodo, habra de asumir la
direccin del Programa de Desarrollo Alternativo (Programa Presidencial
para la Convivencia, 1994).
Paralelamente, el Programa de Naciones Unidas para la Fiscalizacin
Internacional de las Drogas (undcp), actualmente unodc, que opera en
Colombia desde 1985, emprendi su primera accin importante: el
Programa de Sustitucin de Cultivos Ilcitos en el sur del Cauca, ampliado
a Nario en 1989. En realidad se trataba de un conjunto de proyectos
aislados que apoyaban a pequeos agricultores para que reemplazaran
gradualmente los cultivos de coca y evitaran su expansin (odccp, 2001).
Este modelo simple de sustitucin de cultivos comienza a replantearse
en 1987, al articularse con procesos de desarrollo rural que propiciaban
la participacin de los agricultores y de sus organizaciones, la identificacin y apertura de canales de comercializacin y la construccin de
plantas agroindustriales e infraestructuras diversas. Pese a ello, los proyectos siguieron vindose como un complemento de la erradicacin forzosa, dirigida a asegurar, mediante crditos individuales de fomento y
asistencia tcnica, la subsistencia temporal de los pequeos productores,
campesinos e indgenas que aceptaran la sustitucin (Tocancip, 1997, p.
2; odccp, 2001, p. 18). Esta lgica, desprovista de insercin estratgica, dio
lugar a proyectos aislados, sin estudios ni seguimiento riguroso. Por ello,
en general, los recursos no se aplicaron a la sustitucin, no se devolvieron
segn lo pactado y no hubo resultados sostenibles.
La mayora de estas acciones tuvo lugar en el gobierno de Virgilio Barco
(1986-1990), en cuyo perodo la Convencin de las Naciones Unidas contra el Trfico Ilcito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrpicas (1988)
insert el concepto de desarrollo alternativo [] para equilibrar y disminuir el impacto de las erradicaciones forzosas y la judicializacin de
los pequeos campesinos (Franco, 2008, p. 6).
La dcada del noventa se inici con seales contradictorias: por una
parte, bajo nuevas presiones del Gobierno estadounidense, el presidente
Csar Gaviria (1990-1994) intensific las aspersiones que haban disminuido hacia el fin del Gobierno anterior, pero, por otra, en el marco de la
Convencin de 1988, el undcp inici en 1990 el Programa de Sustitucin
de Cultivos Ilcitos en Caquet, Putumayo y Guaviare, mediante procesos integrales de desarrollo rural (Tocancip, 1997, p. 3).
96
Carlos Zorro
Fue entonces cuando el Estado colombiano empez a interesarse en el

desarrollo alternativo y a gestionar recursos de cooperacin internacional. Por ello, entre sus logros del perodo 1985-1993, el pnr registraba la
sustitucin de 3.476 hectreas de coca (un 96% en el Cauca) y la erradicacin voluntaria de cerca de 1.000 hectreas de amapola (Programa
Presidencial para la Convivencia, 1994, p. 32). Frente a las 42.000 hectreas sembradas de coca en 1989 (Ortiz, 2000), la primera cifra muestra lo
limitado del logro, ms an cuando no hubo seguimiento para garantizar
la perdurabilidad de la sustitucin.
3.2. Fase de consolidacin

En esta fase cabe distinguir dos etapas: una primera, de formacin de la
institucionalidad pblica, y una segunda, de auge y crisis del desarrollo
alternativo.
3.2.1. La formacin de una institucionalidad pblica: programas de
desarrollo alternativo (1993-1998)
En 1993 el pnr, adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia

de la Repblica (dapr), asumi la coordinacin del desarrollo alternativo
(decreto 2707), y el documento Conpes 2734 adopt el Programa Nacional
de Desarrollo Alternativo (pnda) como parte de las estrategias contra la
droga y como respuesta al desarrollo rural. La dualidad sustitucin de
cultivos-desarrollo alternativo se intuye en este enunciado.
Para comenzar, en el pnda se emprendieron proyectos en tres departamentos. Estos proyectos, antecesores de los pactos actuales, se basaban
en acuerdos con las comunidades en los que el Estado se comprometa a
mejorar la insercin de estas en los mercados por medio de inversiones
en el desarrollo de la regin, la financiacin de proyectos regionales y la
implementacin de fondos rotatorios (Iglesias, 2003, p. 19), y ellas se
comprometan a erradicar voluntariamente los cultivos de uso ilcito.
Con los primeros crditos internacionales para el desarrollo alternativo,
el Gobierno busc enfrentar las carencias de las regiones afectadas por
estos cultivos. Sin duda, el crdito ms importante hasta el ao 2000 fue
el otorgado por el bid, que financi gran parte de los programas respectivos hasta principios de este siglo (Conpes 2734/1994, p. 1). Con participacin directa de los municipios mediante planes operativos municipales
y monitoreo parcial del Cider, sus recursos podan canalizarse hacia cinco
componentes bsicos: desarrollo institucional y comunitario; desarrollo
tcnico y productivo; apoyo a pueblos indgenas; recuperacin y conser-
97
vacin de reas ambientalmente frgiles e infraestructura para el desarrollo, que capt los mayores recursos.
De esta misma poca data el creciente papel de las organizaciones no
gubernamentales para el desarrollo, como interlocutoras en los consejos
de rehabilitacin y ejecutoras de proyectos concertados o cogestionados
con entidades pblicas (Dorantes, 1991, p. 81).
La implementacin del pnda no impidi que en 1994 se intensificaran
las fumigaciones. Ahora bien, por decisin del Consejo Nacional de
Estupefacientes estas deban acompaarse de acciones cvico-policiales
para atender las crisis humanitarias derivadas de la aspersin y disuadir
a la poblacin afectada de reincidir en su actividad; se gener un vnculo
entre erradicacin y desarrollo alternativo (Iglesias, 2003, p. 19), que en
la prctica habra de llevar a confusiones entre ambos programas y a la
frecuente oposicin de las comunidades al desarrollo alternativo, por su
rechazo a la fumigacin.
En sus inicios, el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) subordin el
desarrollo alternativo a una poltica esencialmente represiva basada en
la erradicacin forzosa: el desarrollo alternativo era un paliativo contra los efectos negativos que la erradicacin tena sobre la poblacin.
Paradjicamente, el documento Conpes 2799/1995 reorganiz el programa con una visin ms amplia. En adelante sus acciones se insertaran
en el pnda, que por el decreto 0472/1996 tomara el nombre de Plante.
El plan buscaba brindar una alternativa econmica dentro de la ley a
los 300.000 pequeos cultivadores de ilcitos y ejecutar un programa
preventivo en otras reas del pas susceptibles por sus condiciones de
abandono, de convertirse en zonas de expansin para nuevos cultivos.
El modelo de intervencin mantena los pom, e inclua componentes similares a los del crdito bid. Para implementarlo se logr el apoyo de la
Agencia Internacional para el Desarrollo de Estados Unidos (Usaid) y
se disearon dos instrumentos que ms tarde tendran gran importancia: apoyo a grupos asociativos y comunitarios (iagac) y capitalizacin
empresarial (ice).
El ice, ejecutado mediante la Incubadora Empresarial de Produccin y
Comercializacin Agropecuaria (Incuagro), busc capitalizar empresas y
proyectos productivos, mediante la conformacin de sociedades annimas que reunieran a organizaciones de productores campesinos y empresas del sector privado interesadas en los programas propuestos (Conpes
2734/1994, p. 9). El iagac, por su parte, se orient a financiar pequeos
98
Carlos Zorro
proyectos productivos a travs de las organizaciones de productores de

campesinos e indgenas (Restrepo, [s. f.], p. 2).
Las marchas realizadas en el Guaviare en 1995 para solicitar un trato
diferencial a los pequeos cultivadores de coca frente a los grandes productores pusieron de presente no solo las especificidades territoriales del
problema sino la inconformidad con la poltica. En efecto, la simultaneidad de las fumigaciones y los programas del Plante gener la protesta de
los campesinos, quienes exigan, ante todo, que no se asperjaran las reas
donde haba cultivos de subsistencia, ya que las fumigaciones destruan
los proyectos de sustitucin. El Gobierno no retrocedi, y el Plante y los
cultivadores se distanciaron.
En parte como resultado de las protestas, el decreto 2586/1997 dispuso
que, en lo sucesivo, los proyectos productivos se enmarcaran en Planes
Regionales de Desarrollo Alternativo (prda) sustitutivos de los pom (PlanteCider, 1998)1 y que deban ser resultado de una concertacin sociedad-instituciones regionales para construir opciones con una dinmica econmica
capaz de contrarrestar los cultivos de uso ilcito.
Esta decisin marca un giro en las prioridades del Gobierno: mientras que
al principio el desarrollo alternativo se subordinaba a la erradicacin de
estos cultivos, al final se pretenda devolverle su papel protagnico, sin
menoscabo de las fumigaciones. Cabe afirmar que el gobierno de Samper
conform un ambicioso instrumental escasamente aplicado pero que,
perfeccionado, sirvi de base a gran parte de las acciones posteriores.
3.2.2. Aplicacin y crisis del modelo de desarrollo
alternativo (1998-2002)
El gobierno de Andrs Pastrana (1998-2002) adopt en un principio el

aparato institucional del Plante y aceler su accin2 particularmente
mediante tres de sus instrumentos: los pactos entre el Gobierno y las
comunidades, el ice y el iagac.
En virtud de los pactos sociales para el desarrollo alternativo y erradicacin manual, las comunidades beneficiarias firmaban contratos que, a
diferencia de los suscritos anteriormente, eran de naturaleza colectiva.
Mediante ellos el Gobierno se comprometa a entregar hasta dos millones de pesos por familia para seguridad alimentaria, a hacer estudios de
1 Fracasados en gran medida por la incapacidad operativa de los municipios.
2 En el tercer ao de este perodo se alcanzan los mayores niveles de inversin de las
dos primeras fases aqu analizadas (figura 1).
99
comercializacin para cultivos alternativos, apoyar proyectos productivos, dar asistencia tcnica y financiar infraestructuras, educacin, salud y
electricidad. A cambio, la comunidad se obligaba a erradicar la coca dentro de los doce meses siguientes a la entrega del aporte para seguridad
alimentaria, a dejar la economa ilcita por actividades lcitas y a no realizar nuevas siembras. Los pactos fueron relevantes en el Putumayo: en el
2001 se firmaron 35 para unas 35.000 familias pero, pese a un auspicioso
comienzo, ambas partes alegaron incumplimiento de la otra; el Gobierno
reanud las fumigaciones y suspendi el programa semanas antes de terminar su perodo, luego de entregar cerca del 70% de la ayuda para seguridad alimentaria, y sin mayor avance en los proyectos (Comunicado de
prensa, 2001).3
Tampoco fueron exitosos veintisis prda elaborados en el perodo: de
hecho, fueron meros diagnsticos, sin visin estratgica ni recursos, y
fueron abandonados.
El ice y el iagac, por su parte, enmarcaron por cerca de una dcada los
proyectos productivos. Como el crdito bid, principal fuente de recursos
en la primera parte del gobierno Pastrana, no autorizaba con sus fondos
prstamos directos a los productores, se idearon dos mecanismos, ventanas, mediante las que intermediarios, que se presuma capaces de hacer
transferencia tecnolgica a los productores, captaban recursos para irrigarlos a estos como complemento de la transferencia que realizaban.
La ventana 1, capitalizacin empresarial, promova alianzas estratgicas
entre asociaciones campesinas y empresarios con experiencia y capacidad operativa en el sector agropecuario, segn el esquema ya explicado.
La ventana 2, reservada al iagac, asignaba recursos, por la va de fondos
rotatorios, a organizaciones de segundo grado formadas por asociaciones de pequeos productores; los recursos eran aplicados a proyectos de
sus afiliados, llamados a sustituir cultivos de uso ilcito. El monitoreo del
Cider encontr un fuerte apoyo de los beneficiarios a este instrumento,
por tres razones: generaba confianza, capacitaba en la accin a los campesinos y a sus asociaciones y, en ocasiones, mostraba rendimientos considerables (Plante-Cider, 2001, cap. 2; Plante, bid, Cider, 2004, cap. 1).4
3 http://www.colectivodeabogados.org/Reporte-al-congreso-sobre.
4 El monitoreo del Cider encuest a los actores vinculados a proyectos de desarrollo alternativo. Aunque las muestras no fueron representativas, cubrieron a todas las
asociaciones ejecutoras de los principales proyectos. En fase 3, se encuestaron 119
productores en cuatro departamentos Plante-bid y hubo siete talleres con esos produc-
100
Carlos Zorro
Entre el 2000 y el 2004 el iagac cofinanci 21 proyectos en beneficio de

3.142 familias vinculadas a 34 organizaciones y estableci 5.723 hectreas
de cultivos lcitos (Restrepo [s. f.], p. 2). Aunque estas cifras no son despreciables en trminos absolutos, distaban mucho de hacer contrapeso a
la magnitud del problema. Por lo dems, la mayora de los proyectos no
haban tenido estudios de factibilidad rigurosos, lo que constitua uno de
los principales vacos de su gestin;5 el Cider evalu ex post en el 2001
proyectos de varias asociaciones, entre ellas Asoheca (caucho) y Acuica
(piscicultura) en el Caquet, cuyos proyectos arrojaron un valor presente
neto positivo. La evolucin posterior de Asoheca, convertida hoy en la
primera productora de caucho en el pas, refrenda los resultados de ese
anlisis.
Al hacer referencia a los proyectos, los productores encuestados por el
Cider en el marco del monitoreo fueron tajantes en el rechazo de aquellos
que implicaran un retorno a actividades de subsistencia. Adicionalmente,
sus respuestas registraban un cambio importante de actitud frente a los
cultivos de uso ilcito: estos dejaban de verse como una panacea; en el
mejor de los casos se perciban como un mal necesario que haba que
superar, y, por ello, para erradicarlos no se planteaban ya condiciones
como el acceso a proyectos con rentabilidad similar a la de los ilcitos;
se exigan s soluciones que brindaran a los productores y a sus familias
condiciones de vida aceptables en el campo. La mayora de los encuestados, pese a las limitaciones del programa y en especial a que no haban
logrado un buen dilogo con sus beneficiarios, valoraban bien su accin
y su aporte a la cultura de la legalidad (Plante Cider, 2001, caps. 3 y 6;
2004, cap. 6).
En 1999 se adopt el Plan Colombia para la paz, la prosperidad y el fortalecimiento del Estado.6 Entre sus diez estrategias estaba el desarrollo
alternativo, para fomentar esquemas agropecuarios y otras actividades
econmicas rentables para los campesinos y sus familias (Presidencia
de la Repblica [s. f.]), y detener la expansin de los cultivos ilcitos. Su
objetivo 6, Fortalecer y ampliar los planes de desarrollo alternativo,
asuma de alguna manera las acciones del Plante (p. 16). Siempre bajo la
coordinacin del dapr, el plan implant un nuevo esquema institucional
tores. En fase 4, 129 campesinos y 47 indgenas beneficiarios y 17 no beneficiarios, en
cinco departamentos.
5 Que se ha venido subsanando paulatinamente en el ltimo perodo, como se ver
ms adelante.
6 Subttulo del Plan Colombia.
101
que incluy, entre otros, un Fondo de Inversiones para la Paz (fip), llamado a fijar los lineamientos del pnda que absorba pero no eliminaba
al Plante y a adoptar criterios de focalizacin, prioridades geogrficas
y lneas de accin. El Plan mantuvo las grandes lneas de la estrategia
de desarrollo alternativo: reafirm su enfoque basado en proyectos productivos participativos y enfatiz el trabajo con cadenas productivas,
la organizacin de pequeos productores, el fortalecimiento institucional y la infraestructura fsica y social. Mantuvo el ice y el iagac y dise
otros instrumentos como campo en accin, recogido por el siguiente
Gobierno.
El Plan Colombia convirti a Estados Unidos en primer cofinanciador
de la lucha contra la droga y recuper la prioridad y cobertura de las
fumigaciones, incluyendo las reas donde haba cultivos fraccionados o mezclados (alternativos con ilcitos). Esto perjudic los cultivos
de subsistencia (Torres, 2006, p. 23) y gener gran incertidumbre en el
programa, debido a que, en el imaginario colectivo, el plan, incluidos el
desarrollo alternativo y otros componentes, se convirti en sinnimo de
fumigaciones.
3.3. Fase de redireccionamiento: programas de

desarrollo alternativo (2002-2010)
El Plante sigui operando durante el primer ao del primer perodo del
presidente lvaro Uribe (cgn, Plan Colombia, Informe de evaluacin,
2002, p. 33). Despus, el desarrollo alternativo fue redefinido y enmarcado en la Gestin Presidencial contra Cultivos Ilcitos (pci), basada en los
mismos principios que sus antecesores.7 A continuacin se sintetizan sus
principales intervenciones.
El decreto 100/2004 suprimi al Plante y dio origen al pda, formalizado
en el 2003 mediante el Conpes 3218, como componente de la segunda fase
del Plan Colombia, enlazado con la estrategia de seguridad democrtica
y sujeto a la gua del pci. Este deba concentrarse en el fortalecimiento del
Estado en las zonas productoras de cultivos de uso ilcito, con un enfoque
de desarrollo regional orientado a la promocin de opciones legales de
empleo e ingreso en las comunidades que se comprometieran a mantener
libres de ilcitos las zonas que hubieran sido previamente erradicadas.
Sus directrices resaltan la importancia de las comunidades y sus organizaciones y priorizan el fortalecimiento de las capacidades locales de
7 http://www.accionsocial.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=217&conID
=965, consulta: febrero del 2010.
102
Carlos Zorro
gobernabilidad [] con el propsito de consolidar la seguridad democrtica en reas [] libres de ilcitos (Conpes 3218, 2003, p. 6).
Para esto se adoptan tres programas: familias guardabosques (pfgb); proyectos productivos y de generacin de ingresos (ppp); y fortalecimiento
institucional, desarrollo social y monitoreo, los dos primeros ligados a
la estrategia de erradicacin manual voluntaria (unodc, 2007),8 que no
excluye la erradicacin mecnica y manual forzosa. El tercero apoya los
compromisos de no siembra ni resiembra entre el Estado y las comunidades, brinda acompaamiento social y empresarial a las organizaciones rurales participantes en los dos componentes principales e incluye
la verificacin y certificacin de los ncleos libres de ilcitos (Conpes
3218, 2003, p. 11), ya que en la poltica veredas libres de cultivos ilcitos los programas exigen previa erradicacin y mantenimiento de toda
la vereda sin cultivos ilcitos (Accin Social, pci, pda, 2009).
3.3.1. El Programa Familias Guardabosques (pfgb)
3.3.1.1. Descripcin
El pfgb busca frenar el avance de los cultivos de uso ilcito en zonas de la

frontera agrcola y erradicarlos en reas de esta donde ya se encuentren,
a la vez que protege ecosistemas social y ambientalmente estratgicos;
para ello, busca asociarse con otras entidades pblicas y privadas. Las
reas se seleccionan por la presencia o la amenaza de cultivos de uso
ilcito, el carcter estratgico de las ecorregiones y la voluntad colectiva
de una comunidad (vereda, por ejemplo) de asumir tres compromisos: a)
mantener su vereda libre de cultivos ilcitos; b) ahorrar entre un 40 y un
50% del incentivo condicionado recibido, para cofinanciar proyectos productivos o comprar tierra; c) realizar acciones de proteccin ambiental
(Accin Social, unodc, 2008, p. 18).
Con base en estos compromisos, las familias reciben un capital monetario (incentivo condicionado) y un apoyo tcnico (social, productivo y
ambiental) durante tres aos. El incentivo debe facilitar el paso de las
familias al programa de proyectos productivos.
Las acciones del pfgb pasan por tres etapas: a) identificacin y acercamiento
a las comunidades, que concluye con la firma de un contrato colectivo
pero suscrito por representantes de cada una de las familias de la vereda
8 Esta estrategia consiste en arrancar fsicamente los cultivos de uso ilcito; esto hace
ms duraderos los resultados pues impide la recuperacin de la cosecha, lo que ocurre
con frecuencia despus de las fumigaciones.
103
o comunidad que desea ser incluida en el programa; b) cumplimiento de

compromisos (erradicacin de ilcitos, firma de contrato individual y primer pago) y c) acompaamiento, seguimiento y evaluacin. A diferencia
de los pactos puramente colectivos del perodo anterior, los compromisos
adquiridos ahora son individuales, pero su manejo es colectivo: si una
sola persona rompe su compromiso, todos los beneficiarios pierden su
vinculacin. El cumplimiento es verificado por la unodc y los Comits
Comunitarios de Verificacin y Control Social (ccvcs), conformados por
lderes elegidos por las familias y el pfgb.
Este ha tenido cinco fases;9 cada una ha incluido nuevos municipios; el
incentivo puede diferir de una a otra en monto y duracin y decrece en
el perodo 2003-2008 (tabla 1).10 Desde su inicio y hasta la vigencia presupuestal 2009, el pfgb haba operado en 23 departamentos, 121 municipios, y vinculado a 107.081 familias (contratos individuales firmados).
En marzo del 2009 existan 60.267 familias activas11 que haban recibido
incentivos por unos $668 mil millones12 (un 64% de la inversin del pci en
el perodo).
Tabla 1.
Fases del Programa Familias Guardabosques
Fase
Incentivo*
Duracin
del programa
Nmero
de municipios
Iniciacin
de la fase
$ 833.000 - $ 600.000
36 meses
13
2003 y 2004
II
$ 600.000
36 meses
22
2004
III
$ 600.000
36 meses
25
2005
IV
$ 408.000
18 meses
40
2007
$ 408.000
18 meses
21
2008
Total
121
* En pesos del ao inicial de programacin de cada una de las fases. Como se indica en el texto,
el programa se ejecuta en fases, cada una de las cuales tiene una programacin especfica cuyos
elementos bsicos se resumen en las columnas de esta tabla.
Fuente: Accin Social. Sistema de Informacin del pci, sipci (2009).
9 Lgicamente, distintas a las fases donde se han agrupado las polticas comentadas
en este artculo.
10 Decrecimiento atribuido a razones presupuestales. (Entrevista del autor a funcionarios pci, febrero del 2010).
11 http://www.accionsocial.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=217&conID
=167, consulta: en 2010.
12 Pero la cifra que aparece all es inconsistente por no sealar que el dato est en
miles de pesos.
104
Carlos Zorro
3.3.1.2. Algunos resultados
Erradicacin voluntaria. Para el 2008 el pfgb haba eliminado, de manera

manual y voluntaria, 14.557 hectreas de cultivos ilcitos; la resiembra era
del 5% (Accin Social, unodc, 2008, p. 24).
Uso del incentivo condicionado. El incentivo condicionado, que en aras de
la equidad de gnero se entrega a las mujeres (p. 29), ha sido clave para
sustituir los cultivos ilcitos; ms an, cabe suponer que l puede apoyar procesos sostenibles. Esto se respalda tanto en el uso del incentivo
segn seguimiento de la unodc (pp. 15-17)13 (tabla 2) como en el hecho
de que mientras que al inicio del programa (fases i y ii), l fue esencial
como fuente de ingresos para un 75% de las familias, a lo largo del proceso fue poco a poco reemplazado por otras fuentes, y al finalizar estas
fases solo era fundamental para el 16,4% de aquellas (p. 28). No obstante,
mientras que la proporcin de familias que se vincula a proyectos productivos, segn lo previsto en el programa, alcanz un 79,9% para las
que participaron en las fases i y ii, tiende a bajar para las de las fases iii y,
sobre todo, iv (p. 23).14 A simple vista, en ello ha influido la reduccin del
incentivo observada en la tabla 1.
Segn Accin Social, unodc, en el 2006 los beneficiarios del pda estaban
relativamente satisfechos (2007a, p. 10).15 Para ms del 80%, no solo era la
entidad pblica con ms presencia en las comunidades sino que atenda
sus solicitudes (63,9%) y haba logrado elevar su confianza en el Estado,
su autonoma y su asociatividad: un 57,1% de las familias perteneca a
organizaciones productivas y de estas un 85,6% tena personera jurdica,
lo que es importante en aras de la legalidad (2007b, pp. 47-52).
13 Encuesta nacional guardabosques, fases i, ii, iii y iv del pfgb, levantada por unodc
entre diciembre del 2005 y septiembre del 2008 sobre una muestra representativa
de 82.981 familias activas en el programa (cerca del 80% de las vinculadas a este en
noviembre del 2008): 29.460 para las fases i y ii, 18.592 para la fase iii y 34.929 para la fase
iv.
14 Esta afirmacin est condicionada a resultados ms recientes que la corroboren o
la invaliden.
15 Encuesta distinta a la anterior; aplicada por muestreo aleatorio simple entre
diciembre 1 del 2005 y febrero 3 del 2006 a 4190 fgb de un total de 29.460 de las fases i
y ii.
Tabla 2.
105
Uso del incentivo condicionado (2005-2008)

Gasto
familiar
Ahorro
Actividades
agropecuarias
Otros
Fase i y ii Lnea final
36,50%
7,60%
26,90%
29,00%
Fase iii
Seguimiento
55,90%
16,50%
15,40%
12,20%
Fase iv
Lnea base
27,60%
46,70%
12,10%
13,60%
Fase
Momento del
registro
Fuente: Accin Social y unodc. Encuesta citada en Informe ejecutivo (2008 p. cit., p. 28).
Por lo dems, del 36,3% de las familias que fueron propietarias de cultivos de uso ilcito y que los erradicaron para entrar al pfgb, un 1,4% se
arrepenta de haber erradicado y un 34,5% no se arrepenta (p. 26); infortunadamente, no se sabe si esta actitud favorable se deba al xito del pfgb
o al temor a las fumigaciones.
3.3.2. Programa Proyectos Productivos y de generacin de ingresos (ppp)
Este programa tiene por objeto establecer una base econmica regional y
local, que ofrezca fuentes estables lcitas de empleo e ingresos y contribuya a mejorar la seguridad alimenticia de campesinos y comunidades, a
partir del uso sostenible de los recursos naturales (Conpes, 3218, p. 8). Se
distinguen as dos componentes (p. 6):

Seguridad alimentaria y flujo de caja: cultivos de pancoger en perodos improductivos.
Proyectos productivos de mediano y largo plazo, para los que se han

priorizado seis lneas: cacao, caf, caucho, palma de aceite, sistemas
de ganadera y caa panelera.
El ppp, que recogi elementos de programas precedentes,16 brinda apoyo

para la formulacin e implementacin de proyectos productivos a organizaciones campesinas o cooperativas que trabajan dentro de la frontera agrcola. El programa prioriza iniciativas econmica, financiera y
ambientalmente viables en reas que dependieron o que estn en riesgo
de depender de mercados ilcitos. Incluye asistencia tcnica, socioempresarial y de comercializacin y consecucin de certificaciones para acceder
a mercados de comercio justo, orgnicos y otros nichos (Accin Social,
unodc, 2008, p. 36). Promueve, adems, la adquisicin de tierras por los
beneficiarios, bajo el supuesto de que la propiedad de estas es una de las
16 http://www.accionsocial.gov.co/contenido/contenido.aspx?catlD=170, consulta:
enero del 2010.
106
Carlos Zorro
herramientas ms eficaces para estabilizarlos en la regin, dedicados a

actividades distintas a los cultivos de uso ilcito.
Entre el 2003 y el 2007 el ppp aplic dos modelos de intervencin: convocatoria conjunta y fondo de capital de riesgo, ambos replanteados. En el
primero, el pci y la cooperacin internacional establecan acuerdos para
apoyar proyectos definidos por el programa y articulados con los planes
de cada regin (Accin Social, unodc, 2008, p. 36). Los proyectos, elegidos por concurso previa convocatoria, reciban un aporte no reembolsable hasta del 40% de la inversin. El segundo modelo, capitalizacin
empresarial (Incuagro), ya descrito, no tuvo los resultados esperados.17
El esquema vigente, alianzas estratgicas, funciona de modo similar a
la convocatoria conjunta, pero la seleccin de organizaciones y proyectos
no se hace en concursos abiertos, sino mediante anlisis y acuerdos entre
las entidades que asumirn su implementacin (p. 6).
La inversin del programa en el perodo 2003-2008 alcanz $74.768 millones18 (un 7,1% de la inversin del total de la gestin presidencial contra
cultivos ilcitos, pci, durante el perodo), que apalancaron $171.491 millones de diversos cooperantes y permitieron establecer 441.817 hectreas
de proyectos en beneficio de un total de 630.647 familias.19 Esto arroja una
inversin por familia en el perodo no superior a $500.000.
En cuanto a los resultados del ppp, segn la unodc (Accin Social, 2008, pp.
36 y 39),20 las ventas realizadas en el 2007 y hasta septiembre del 2008 por
25 proyectos (22% del total) que haban avanzado a la etapa de produccin y comercializacin representaron cerca del 0,1% del pib agropecuario,
pese a estudios de mercado insuficientes;21 esto sugiere que sus productos
tienen potencial. An no se est agregando valor adicional el 76% de
los proyectos enva sus bienes al mercado mayorista (pp. 40 y 41) pero
17 Segn entrevista del autor en la Corporacin Colombia Internacional, que tena a
cargo el programa.
18 Las cantidades en pesos incluidas a continuacin, salvo que se indique lo contrario, corresponden a la sumatoria, en pesos corrientes de cada ao, de las inversiones
anuales efectuadas en el perodo indicado.
19 http://www.accionsocial.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=217&con
ID=170, consulta: febrero del 2010.
20 Informacin recogida entre agosto y septiembre del 2008 en visitas a 71 ejecutores
que operan 126 proyectos ubicados en 19 departamentos y 75 municipios, a la que se
suman encuestas realizadas a 261 organizaciones productivas. Los proyectos involucran a 26.529 familias, lo que equivale a 211 familias por proyecto.
21 Entrevista realizada en febrero del 2010 al Oficial de Programas de la unodc.
107
la proporcin de proyectos con estudios de factibilidad financiera ex ante

es mayor que en las fases anteriores (un 53% de los 126 proyectos revisados contaba con estos estudios) y la tasa interna de retorno financiero
(tir) promedio proyectada era del 45% (p. 42). Una evaluacin anterior
indicaba que de 82 organizaciones analizadas un 82,5% obtuvo utilidades
netas en el 2006, aunque solo un 19,6% sobrepas los $10 millones (pp. 9 y
37); lo exiguo del margen ilustra el riesgo que afrontan muchos proyectos
en curso.
Un primer balance de esta fase del desarrollo alternativo llevara a plantear que el Gobierno entrante modific el esquema institucional, para
lograr mayor eficacia en la erradicacin y sustitucin de cultivos de uso
ilcito, a costa de reducir la integralidad de las acciones, limitar la iniciativa de los campesinos y sus organizaciones y simplificar la concepcin
general de los proyectos. En la prctica, la institucionalidad emergente
apoy la mayora de los proyectos en curso y los enmarc en la lgica
de erradicacin total previa, lo que, pese a inevitables traumatismos, no
fren el avance del programa.
La nueva estrategia exhibe fortalezas operativas innegables: certeza de la
erradicacin, transparencia de los compromisos adquiridos por las partes
y claridad de las acciones a cargo de proyectos contextualizados territorialmente, aunque sin mayores pretensiones a corto plazo frente al desarrollo regional. Ahora bien, esas mismas fortalezas encierran algunas de
las limitaciones de la estrategia: debilitamiento de la lgica del desarrollo
humano; relativo aislamiento de los proyectos, raras veces integrados a
cadenas productivas o de valor y a procesos regionales o locales relevantes; simplificacin que en ocasiones tiende a llevarlos hacia la mera
subsistencia y freno a las dinmicas de gestin individual y asociativa
alcanzadas por los beneficiarios en la etapa anterior.
3.4. Algunas consideraciones adicionales derivadas

del conjunto de la experiencia
La exposicin precedente no cubre todos los aspectos relevantes de las
polticas de desarrollo alternativo adoptadas en Colombia, por lo que
resulta pertinente recoger, antes de concluir, algunos puntos claves subrayados por diversos autores y organismos para el conjunto de la experiencia o para algunos momentos especficos de esta.
En primer lugar, el programa no redujo de manera sostenible la superficie
en coca en ninguno de los departamentos productores durante las dos
primeras fases de la poltica aunque la condicionalidad de los incenti-
108
Carlos Zorro
vos de la tercera fase parece estar teniendo un mayor impacto y no es

claro su efecto sobre el conjunto de las siembras en el pas. Ahora bien,
experiencias como la de Tailandia ponen de presente que el desarrollo
alternativo puede ser eficaz en un plano nacional, pero solo si es poltica
de largo plazo capaz de movilizar las distintas fuerzas sociales y polticas
(Garca, citado en Accin Social, Uniandes, iica, 2004).
Los cultivos alternativos enfrentan factores agronmicos y econmicos
que reducen su probabilidad de xito frente a los de uso ilcito: las cualidades agronmicas de estos fcil cultivo transitorio, su procesamiento y mercadeo controlados por mafias capaces de superar carencias
de infraestructura de las regiones afectadas y sus precios ms remunerativos que los de la mayora de los cultivos lcitos. Es posible ampliar esta
probabilidad pero ello exige inversiones y acompaamiento sostenidos
por perodos relativamente prolongados, aun en el caso de cultivos de
corta duracin. La estrategia es extremadamente compleja y no puede
pensarse que la simple factibilidad econmica garantiza el xito de un
proyecto. Sin un acompaamiento y una transformacin social, cultural
e infraestructural de las zonas, que logren mantener bajo el diferencial de
rentabilidad entre actividades lcitas e ilcitas, las primeras no lograrn
mantenerse.
Esto requiere una poltica de Estado con claros conceptos, objetivos y
estrategias, diseo institucional cuidadoso, montos suficientes de inversin y perodos razonables de maduracin para que sus resultados puedan apreciarse y sean sostenibles. Ahora bien, la inversin total del Estado
colombiano y de la cooperacin internacional en desarrollo alternativo en
el perodo 1986-2008 ascendi a unos USD 971 millones del 2008, algo
ms de USD 42 millones anuales, monto insuficiente para contrarrestar
el podero del narcotrfico. Ms an, en la ltima fase (2003-2009) esta
inversin por lo dems altamente fluctuante (figura 122) solo represent en promedio un 2,3% del presupuesto anual de inversiones, lo que
muestra que no es poltica de Estado.23
Cabe retener dos observaciones finales relativas a la prctica dominante
en esta materia:
22 Aunque las cifras reflejadas en la figura corresponden a dos series diferentes

construidas respectivamente por unodc (1986-2003) y Accin Social (2004-2009), ellas
son metodolgicamente compatibles, y las bruscas fluctuaciones son corroboradas por
otras fuentes para los aos respectivos.
23 Cifras de inversin en desarrollo alternativo suministradas por Accin Social.
109
Las polticas siguen plantendose en trminos de productos: hectreas por erradicar, familias por atender e inversiones por realizar,
pero no de transformaciones en las condiciones de los beneficiarios
ni de estrategias que conduzcan a aquellas.
El aparato institucional del programa ha estado desarticulado

tanto de las principales polticas nacionales que se relacionan con
l paz, desarrollo agropecuario, comercio internacional y lucha
contra la droga, por ejemplo como de otros actores institucionales
y sociales llamados a contribuir al desarrollo alternativo.
200.000.000
175.000.000
USD 08
150.000.000
125.000.000
100.000.000
75.000.000
50.000.000
25.000.000
0
86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09
Figura 1.
Inversiones en desarrollo alternativo (1986-2009)
Fuente: unodc (1986-2003); Accin Social, pci (2004-2009).
4. Conclusiones y recomendaciones
Esta seccin plantea algunas conclusiones que se considera oportuno
destacar con base en la revisin de las polticas, y unas pocas recomendaciones hacia el futuro.
4.1. Algunas conclusiones derivadas de la experiencia

colombiana
A. En cuanto a la concepcin e implementacin del desarrollo alternativo, se registran cambios notables de un gobierno a otro. Pese a ello,
despus de un tiempo, cada poltica tiende a recuperar, aunque de
manera parcial, insuficiente y a veces tarda, algunos de los aprendizajes de experiencias anteriores.
110
Carlos Zorro
Las estrategias muestran un movimiento pendular entre la sustitucin

de cultivos y el desarrollo alternativo: del propsito inicial de sustitucin
se pas a uno ms ambicioso de desarrollo y se ha regresado a la sustitucin. Esto puede tener varias explicaciones:

La ausencia de una idea clara sobre el desarrollo alternativo y sus

implicaciones.
Los compromisos adquiridos por el Gobierno en la lucha global

contra la droga.
La complejidad de la aplicacin de polticas de desarrollo alternativo.
Las limitaciones institucionales y de recursos.
La poltica de desarrollo alternativo se ha concebido y aplicado a veces

de manera paralela y otras, de manera subordinada a las estrategias de
erradicacin; por ello, su propsito esencial de promover al campesino
afectado por cultivos de uso ilcito, no ha sido evidente. De hecho, ha
afrontado sus mayores problemas cuando ms ligada ha estado a las
fumigaciones, ya que ha compartido el rechazo suscitado por estas.
B. En cuanto a lo econmico, y desde un punto de vista estratgico,
se observa el riesgo de caer en una lgica opuesta a la racionalidad
del mercado y rechazada por la poblacin, cuando las soluciones
alternativas no solo ignoran vas que tiendan a agregar valor a los
productos, sino que pretenden que campesinos ya integrados a los
mercados, e incluso a los mercados mundiales as sean ilcitos,
regresen a formas permanentes de explotacin tradicional de tipo
minifundista, a veces orientadas al autoconsumo.
Desde otro ngulo, la falta de seguimiento y registros, por una parte, y,
sobre todo, la ausencia casi total de estudios de evaluacin ex post del
impacto de los pactos y proyectos ejecutados impiden estimar la proporcin de xitos y fracasos de estos. No obstante, es claro que de la primera fase prcticamente ninguno fue sostenible; la situacin ha venido
mejorando y, segn los estudios de factibilidad, al menos la mitad de
los proyectos vigentes tienen posibilidades reales de xito. No obstante,
muchos proyectos carecen an de esta clase de estudios y siguen sin
resolver debilidades como ausencia de encadenamientos productivos,
visin demasiado cortoplacista y formulacin social y territorialmente
descontextualizada.
111
C. En cuanto a lo sociocultural, probablemente lo ms notable ha sido

el cambio en la actitud de muchas comunidades frente a los cultivos
de uso ilcito, debido en parte a que las acciones de desarrollo alternativo les abrieron otras oportunidades. Esto ha venido forjando
condiciones para la sustitucin, reflejadas en la creciente confianza
de los campesinos y en su voluntad de entrar o permanecer en la
legalidad (unodc, Accin Social, 2007a, pp. 44-48; 2007b, pp. 26-27;
2008, pp. 33-35).
Por lo dems, aunque el dinamismo de la participacin comunitaria ha
sido irregular y ha tendido a reducirse en la ltima fase, hay dos elementos positivos que cabe destacar:

La decisin de responsabilizar a las asociaciones campesinas de

primer nivel y a sus organizaciones de segundo grado en la gestin
de los recursos.
La concepcin e implementacin de los pactos Estado-comunidad

que culminan una evolucin positiva de este instrumento vinculado
a los proyectos productivos.
D. Finalmente, se insiste en que la tendencia del aparato institucional a

operar como sistema cerrado ha limitado su capacidad estratgica y
el alcance de sus acciones.
4.2. Recomendaciones
De la experiencia descrita se desprenden numerosas recomendaciones
recogidas en diversos documentos. Aqu se resalta apenas la importancia
de unas pocas de ellas que se derivan directamente del anlisis contenido
en este artculo.
A. Con respecto a la conceptualizacin del desarrollo alternativo y sus
polticas, hay que subrayar la necesidad de unificar el concepto no
solo entre las instituciones pblicas, sino entre la poblacin de las
zonas afectadas. Esto dara ms claridad y estabilidad a las polticas
y estrategias, y facilitara la coordinacin entre los diversos actores.
Ahora bien, cualquiera que este sea, los programas no pueden limitarse a
plantear metas financieras y de sustitucin de cultivos; ellos deben indicar las transformaciones que permitirn a la poblacin insertarse en la
legalidad, ejercer sus derechos y mejorar sus vidas. El estudio de estas
transformaciones exige disponer tanto de lneas de base de aquellos
aspectos que se espera cambiar con los proyectos respectivos en cada una
112
Carlos Zorro
de las comunidades atendidas por estos como de un sistema de evaluacin de impacto que permita valorar los cambios imputables a tales proyectos. Siguiendo a la unodc, la lucha contra los cultivos de uso ilcito no
puede basarse en su simple erradicacin; ella debe integrar crecimiento
y desarrollo, garantizar lo econmico, mejorar la calidad de vida de los
campesinos y reconocer los problemas ambientales y poltico-regionales.
Sin esto, los logros de esta lucha pueden ser valiosos en mbitos territoriales y sociales especficos pero no trascendern al mbito nacional.
Se requiere una nueva reflexin sobre la estrategia de desarrollo alternativo. No es igual impulsar un proceso de desarrollo que conduzca a sustituir los cultivos de uso ilcito, que erradicarlos como punto de partida
para el desarrollo. Aunque la primera de estas vas parece ofrecer ms
garanta de sostenibilidad a largo plazo, las experiencias del pfgb y del
ppp muestran que la segunda puede ser viable si se basa en acuerdos de
erradicacin.
Desde la perspectiva econmica, es esencial identificar y atacar los factores que tienden a ampliar la brecha de rentabilidad entre los cultivos
de uso ilcito y las alternativas posibles frente a estos. Para reducirla es
preciso elevar los costos de los primeros, lo que exige acciones institucionales y sociales (interdiccin, control social), y reducir los de las segundas
mediante sistemas productivos eficientes, acceso a mercados atractivos
y accin sobre la tecnologa, la gestin y las infraestructuras de distribucin, por una parte, y por otra, sobre el medio social para que endogenice
y haga sostenibles los procesos.
Cabe recalcar que la sustitucin no puede ser vista como parte de un proyecto militar (fumigacin). Los responsables del desarrollo alternativo,
factor clave en la lucha antidroga, deben estar en coordinacin estrecha
con quienes tienen a su cargo la interdiccin, pero es indispensable que la
comunidad distinga con claridad entre ambos programas, sus contenidos
y sus responsables.
Por ltimo, y en complemento con lo anterior, la poltica, las estrategias y
los programas deben definirse siempre autnoma y conjuntamente por el
Estado y la sociedad colombiana; los apoyos exteriores deben ajustarse a
estas definiciones, y no al contrario.
B. Con respecto a la institucionalidad del desarrollo alternativo, se
insiste en hacer de este una poltica de Estado, que trascienda el
marco de un Gobierno y le permita proyectarse ms all de la coyuntura y los vaivenes electorales. En esta forma, su xito no puede
113
depender de una sola entidad sino de un esquema institucional

abierto, interconectado y coordinado en funcin del compromiso
del Estado y la sociedad. Desde un punto de vista administrativo,
esto exige, por una parte, replantear el marco estratgico incluyendo
lneas de accin, prioridades, funciones y responsabilidades, y, por
la otra, fortalecer la proyeccin del programa, como promotor y
coordinador interinstitucional de la poltica en los diversos niveles
funcionales y territoriales.
C. Con respecto al enfoque social de las polticas, se recalcan solo dos
aspectos:

El campesino y el indgena no se ajustan ya a los patrones tradicionales: son personas curtidas por la guerra, inmersas en la globalizacin y los mercados, y exigen soluciones que se ajusten a su nueva
relacin con el mundo.
La experiencia del iagac en cuanto a la responsabilidad de las asociaciones campesinas merece ser recogida y ajustada con los nuevos
aprendizajes y la consideracin de la heterogeneidad en la consolidacin de tales asociaciones.
Como ya se observ, las recomendaciones que acaban de presentarse son

aquellas que surgen de manera ms directa del contenido de este articulo.
No obstante, los resultados de otros trabajos realizados desde perspectivas similares o diferentes, incluido el monitoreo del Cider, permiten
hacer una reflexin ms integral que conducira a enriquecer y a precisar
las orientaciones propuestas.
114
Carlos Zorro
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Cronologa: Polticas de Desarrollo Alternativo en Colombia.
Anexo

119
La demanda como drama:

la prevencin y el tratamiento del
uso de drogas en Colombia
Jorge Larreamendy-Joerns* y Mara Fernanda Vence**
1. Introduccin
menudo se olvida, en el fragor de la implementacin de estrategias de reduccin de la oferta de drogas ilcitas, que la realidad de
la droga es en primer lugar una realidad personal, un drama humano.
Segn el ltimo Estudio Nacional de Salud (Ministerio de la proteccin
Social y Fundacin fes, 2003), la prevalencia de vida de los trastornos
asociados con el uso de sustancias psicoactivas1 ocupa el tercer lugar de
frecuencia en la poblacin general (con un 10,6%), luego de los trastornos
de nimo (con un 15%), y el primer lugar en la poblacin masculina (con
un 20,8%). El estudio seala adems que una de cada 100 personas abusa
de sustancias y aproximadamente una de cada 200 sufre dependencia,
situacin que es an ms crtica en el caso de los hombres. Los costos
personales, familiares y sociales del consumo y la adiccin a las drogas
* Director y profesor asociado, Departamento de Psicologa, Universidad de los Andes.
Correo electrnico: jlarream@uniandes.edu.co.
** Supervisora de prcticas profesionales, Departamento de Psicologa, Universidad de
los Andes. Correo electrnico: mvence@uniandes.edu.co.
1 Una sustancia psicoactiva es una sustancia qumica, legal o ilegal, natural o sinttica, que acta sobre el sistema nervioso central y que altera la percepcin, los estados emocionales, la consciencia y la conducta. En este captulo empleamos el trmino
drogas como sinnimo de sustancias psicoactivas, sean ellas lcitas (como el tabaco y el
alcohol) o ilcitas (como la marihuana, la cocana y las drogas sintticas).
121
122 Jorge Larreamendy-Joerns y Mara Fernanda Vence
son enormes. Al sufrimiento y la dependencia deben adems sumarse las

consecuencias econmicas ligadas a efectos del consumo en la productividad laboral y la salud (Xie et l., 1996).
A pesar de su obvia importancia, las polticas de reduccin de la demanda
han sido comparativamente invisibles nacionalmente. No existen programas sostenidos de prevencin, nacionales o locales, en mbitos tan
obvios como el currculo escolar, la familia, las comunidades y los medios
masivos de comunicacin. Tambin es notoria la ausencia de intervenciones teraputicas evaluables y evaluadas. Con excepcin del Programa
Presidencial Rumbos (en el gobierno de Andrs Pastrana), no ha habido
asiento en el alto Gobierno para un pensamiento sobre las estrategias
de reduccin de la demanda. Entidades como la Direccin Nacional de
Estupefacientes (DNE), a pesar de incluir elementos misionales relativos
a la disminucin del consumo de sustancias psicoactivas, han girado
prioritariamente alrededor de la denominada lucha contra las drogas,
concentrndose casi exclusivamente en acciones para la eliminacin de la
oferta. En este contexto, se entiende que uno de los objetivos de la reciente
poltica de reduccin de consumo de sustancias psicoactivas (Ministerio
de la proteccin Social, 2007) sea precisamente la visibilizacin del fenmeno del consumo.
Las razones que explican la ausencia de pensamiento estratgico y de
avances significativos en el rea de la prevencin y el tratamiento de drogas son mltiples. En primer lugar, es preciso reconocer que el problema
de cmo prevenir el consumo de drogas es un desafo de reciente aparicin en la poltica pblica y en la academia misma (por consiguiente, en
la investigacin cientfica), tanto nacional como internacionalmente. Se
trata de un problema espectacularmente complejo y dinmico, cuya comprensin es por lo tanto razonablemente preliminar. Una segunda razn,
aplicable a Colombia, se refiere a nuestra persistente y, por supuesto,
equivocada autoimagen como pas productor y no consumidor. Es una
imagen autocomplaciente que ha terminado por ocultar una realidad que
ha sido nuestra ya por dcadas. Una tercera razn es que las resonancias
polticas, econmicas y morales del problema de las drogas han hecho que
discusiones sobre la prevencin y el tratamiento deriven con frecuencia
en debates ideolgicos. A ello contribuye naturalmente la precariedad de
los datos sobre el consumo y el tratamiento de adicciones. Como seala el
propio Ministerio de la Proteccin Social en su ltimo documento sobre
polticas para la reduccin de la demanda, en Colombia no se han llevado a cabo evaluaciones peridicas o comparables metodolgicamente
(Ministerio de la proteccin Social, 1996; Programa Presidencial Rumbos,
La demanda como drama: la prevencin y el tratamiento del uso de drogas 123
2001; Ministerio de la proteccin Social y fes Social, 2003; Ministerio de

la proteccin Social la cicad/oea, 2004; Ministerio de la proteccin Social,
2009), ni se tiene un sistema centralizado de informacin sobre iniciativas en prevencin y tratamiento del consumo de drogas (comparable,
por ejemplo, en Estados Unidos, al Registro Nacional de Programas y
Prcticas basados en evidencia de la administracin de servicios para el
abuso de sustancias y salud mental). Finalmente, como sealamos con
anterioridad, estamos ante un fenmeno singularmente complejo. El consumo y la adiccin dependen de determinantes farmacolgicos, genticos, cognitivos, actitudinales, sociales, de personalidad y de desarrollo
(Botvin et l., 2003). La explicacin y prediccin de los casos no proceden,
pues, de manera lineal. A manera de ejemplo, aunque existe una transicin documentada en el consumo de ciertas drogas (Kandel, 1975; Prez,
2007), una alta proporcin de adolescentes consume alcohol o drogas ilcitas en algn momento de sus vidas, sin convertirse en consumidores
frecuentes o dependientes.2 Paglia y Room (1999) incluso hablan de un
mito cultural, en el sentido de que alcohol, tabaco y marihuana conducen
ineludiblemente al consumo de drogas duras. Dicho mito parece estar
ligado a la ideologa de la temperancia, popular en el siglo xix en Estados
Unidos y Europa, que igualaba prevencin con abstinencia y consumo
con falla moral.
El propsito de este captulo es proponer recomendaciones sobre la formulacin de polticas pblicas en Colombia relativas a la prevencin y
el tratamiento del uso de drogas. Para tal efecto, partimos de un breve
recuento de las polticas pblicas en relacin con la prevencin del
consumo y el tratamiento de adicciones a drogas. Posteriormente, presentamos una caracterizacin de los panoramas de la prevencin y el
tratamiento, haciendo referencia tanto a buenas prcticas documentadas
en la literatura tcnica como al estado de la discusin en Colombia. El
captulo concluye con recomendaciones generales para la reduccin de
la demanda.
2 Las diferencias entre consumidor ocasional, consumidor habitual, abusador y

dependiente son an materia de discusin tanto en la literatura especializada como
en la literatura no tcnica. La elusividad de dichas categoras procede, en parte, de
la estrecha relacin que existe entre el consumo como problema y la naturaleza de la
droga consumida, al igual que entre el consumo y la evaluacin o percepcin cultural y
social del consumo.
2. Evolucin de las polticas para la reduccin de la

demanda en Colombia
Los resultados del reciente Estudio Nacional de Consumo de Drogas
realizado por el Ministerio de la Proteccin Social (2009) muestran un
preocupante consumo de drogas ilegales en Colombia. Segn el estudio,
aunque Colombia no presenta niveles comparativamente altos de consumo de marihuana, la proporcin de dependencia es alarmante (casi
uno de cada dos consumidores). Tomando en consideracin el conjunto
de indicadores de consumo, la situacin de Colombia en el mbito latinoamericano es intermedia, con niveles de consumo inferiores a los de
Argentina, Chile y Uruguay, aunque superiores a los de Ecuador y Per
(Camacho, Gaviria y Rodrguez, 2011). En el contexto de estos resultados
es claro, entonces, que la autopercepcin de Colombia como un pas esencialmente productor y no consumidor debe ser reformulada.
Tradicionalmente, Colombia ha constituido un referente primordial en los
esfuerzos para la reduccin de la oferta. Colombia ha sido reconocida en
el marco de la denominada guerra contra las drogas como una nacin
productora y lder en el comercio ilegal de sustancias como la marihuana,
la herona (ms recientemente), y como el principal productor mundial
de cocana; no sorprende que los mayores esfuerzos por parte del Estado
durante gran parte del siglo xx y la primera dcada del siglo xxi, se hayan
dirigido hacia la lucha interna contra el narcotrfico.
El nfasis en la reduccin de la oferta de droga colombiana en los mercados internacionales ha eclipsado las iniciativas para la reduccin tanto de
la oferta interna de drogas como de la demanda nacional de las mismas.
Esta tendencia a controlar la demanda por medio del control de la oferta
no es aislada. Las polticas pblicas de reduccin de la demanda por parte
del Estado colombiano durante los ltimos 20 aos se han visto influidas por polticas de instituciones como la Organizacin de las Naciones
Unidas, la Organizacin de Estados Americanos y la Comunidad Andina
de Naciones, al igual que por presiones ejercidas por los gobiernos de
Estados Unidos en el marco de su poltica antidroga como asunto prioritario de seguridad nacional.
La priorizacin de la lucha contra las drogas, en menoscabo de acciones
encaminadas a la reduccin de la demanda, es evidente en legislaciones
relativamente tempranas, como es el caso de la ley 30/1986, mediante la
cual se adopt el Estatuto Nacional de Estupefacientes. Dicha ley es particularmente prolfica en contravenciones y tipificacin de delitos, pero
bastante parca, al punto de ser casi protocolaria, en asuntos de prevencin, rehabilitacin y tratamiento. Este estado de cosas continu como
tendencia en los planes nacionales de desarrollo de los gobiernos de
Csar Gaviria (1990-1994) y Ernesto Samper (1994-1998), en los cuales se
observa una escasa presencia de polticas pblicas para la reduccin del
consumo de drogas. Dichas polticas, expresadas de manera genrica en
lineamientos de salud y educacin, fueron en cualquier caso secundarias
en el escenario del recrudecimiento de la violencia producto del narcotrfico y de los escndalos por la infiltracin de dineros calientes en la campaa presidencial de 1994. Un avance excepcional en ese perodo fue, sin
embargo, la decisin de la Corte Constitucional de despenalizar la dosis
personal de ciertas drogas ilegales.
Fue Andrs Pastrana, en el perodo presidencial 1998-2002, quien, a pesar
de la implementacin del Plan Colombia, prioriz el consumo de drogas,
en coherencia con iniciativas semejantes adelantadas durante su alcalda
en Bogot (1988-1990). Si bien en el Plan Nacional de Desarrollo de su
gobierno, la necesidad de una reduccin de la demanda no ocup un
lugar destacado, Pastrana propuso el Plan Nacional: una poltica integral
de drogas para la paz, uno de cuyos propsitos era controlar el consumo
de drogas ilcitas, la tendencia creciente del uso indebido de las lcitas y
ofrecer alternativas de tratamiento, rehabilitacin y reinsercin social a
farmacodependientes (dne, 1999).
Uno de los primeros efectos de este plan fue la creacin en 1999 del
programa presidencial para el afrontamiento del consumo de drogas,
Rumbos. El programa Rumbos tuvo como uno de sus propsitos asistir
al Presidente de la Repblica y al Gobierno nacional en el diseo de las
polticas gubernamentales destinadas a promover la prevencin y el tratamiento del consumo de drogas. Cabe destacar que el programa oper
de manera independiente de la Direccin Nacional de Estupefacientes,
circunstancia que sin duda le dio al problema del consumo una notoriedad no antes vista. El Programa Presidencial Rumbos, dirigido por el
entonces profesor de la Universidad de los Andes Augusto Prez, deba
coordinar las polticas de reduccin de la demanda en el mbito local,
regional y nacional, as como facilitar la gestin de la red de instituciones
gubernamentales y las organizaciones no gubernamentales. Rumbos promovi la inclusin en las polticas y los lineamientos de instancias relevantes del Gobierno, como es el caso del Ministerio de la Proteccin Social,
el Ministerio de Educacin y las secretaras regionales de Educacin y
Salud, de programas de prevencin integral que contemplaran tambin
la prevencin del consumo de sustancias psicoactivas. Para ello, Rumbos
recomend comprometer la sociedad en su conjunto, es decir, jvenes,

familias, con el sistema educativo y organizaciones comunitarias, entre
otros.
A nuestro juicio, Rumbos implic dos avances fundamentales con respecto
a pasadas iniciativas: primero, concedi a los programas de reduccin de
la demanda el estatus de polticas de Estado; dicho de otra manera, contribuy a incluir el problema del consumo en la agenda poltica. Segundo,
Rumbos posicion la investigacin cientfica como base para la toma de
decisiones. En particular, Rumbos fue instrumental en la promocin
de investigacin evaluativa sobre modelos y protocolos de prevencin
y tratamiento, as como en el fortalecimiento del Sistema de Vigilancia
Epidemiolgica para Sustancias Psicoactivas (Vespa), cuyo propsito fue
inicialmente ofrecer informacin unificada sobre el consumo interno. El
impulso a la investigacin se materializ en estudios sobre temticas de
obvia relevancia como, por ejemplo, el fenmeno de la codependencia, la
relacin entre pandillas y violencia, la violencia intrafamiliar y las drogas, y la situacin del consumo de drogas por va inyectable en su relacin con riesgos de infeccin por vih y otros riesgos sexuales.
El programa Rumbos fue cancelado al inicio del primer perodo del
gobierno de lvaro Uribe Vlez. La responsabilidad por el problema del
consumo de drogas fue entonces legada al Ministerio de la Proteccin
Social, en el contexto de una poltica estatal centrada en la sancin de
la dosis personal. A pesar de ello, la poltica de reduccin del consumo
de drogas del presidente Uribe implic importantes avances, particularmente al impulsar la conduccin de estudios diagnsticos sobre el consumo, investigaciones sobre la situacin de instituciones prestadoras
de servicios de tratamiento y rehabilitacin, y trazar polticas pblicas
basadas en estudios empricos. Algunos productos para destacar son el
informe Diagnstico situacional de instituciones de tratamiento, rehabilitacin
y reincorporacin social a consumidores de spa en Colombia (2004); el estudio,
realizado en el 2007 por la Corporacin Nuevos Rumbos y financiado por
la Direccin Nacional de Estupefacientes, Transiciones en el consumo de drogas en Colombia (Prez, 2007); y el Estudio nacional sobre consumo de drogas,
realizado en el 2008. Avances en la regulacin y el control de los servicios
de salud que ofrecen tratamiento para el consumo de drogas dieron origen a decretos reglamentarios, como es el caso de la resolucin 4750 del
Ministerio de la Proteccin Social de diciembre 20 del 2005. Finalmente,
hay que destacar la presentacin oficial del Plan Nacional de Reduccin
de la Demanda (2009-2010), que estableci un marco general para incidir
sobre el consumo y pensar sobre el tratamiento. Infortunadamente, como
sucede a menudo en Colombia, progresos en la reglamentacin no siempre se traducen en prcticas efectivas. Hoy tenemos un conjunto de medidas y regulaciones que son, en cierto sentido, ejemplares en su forma y
propsito, pero carecemos de los recursos y la organizacin necesarios
para su efectivo cumplimiento.
En contrava de una tendencia hacia la sistematizacin de experiencias
y la creacin de una infraestructura organizativa, la aprobacin del acto
legislativo 2/2009, que prohibi el porte de la dosis personal de estupefacientes, representa un retroceso en la poltica interna de reduccin de
la demanda de drogas. A nuestro parecer, la prohibicin de la dosis personal es inviable, no solo desde el punto de vista de su implementacin
judicial, sino tambin en virtud de los servicios de salud que requerira
en cuanto a infraestructura y personal especializado. Adicionalmente,
la penalizacin de la dosis mnima constituye un retroceso en lo que
podramos denominar una concepcin sofisticada y compleja sobre el
consumidor. En vez de reconocer la diversidad de perfiles de consumo y
consumidores, la penalizacin termina reduciendo dicha diversidad a un
solo perfil, a una idea, como dira el socilogo norteamericano Howard
Becker (1963), del consumo como desviacin y adiccin y de la adiccin
misma como delincuencia.
As visto, el panorama de la prevencin y del tratamiento en Colombia
incluye recientes avances, pero su ocurrencia es histrica. La reduccin de
la oferta ha sido el centro de la discusin pblica y acadmica, y la reduccin de la demanda, por su parte, un agregado muchas veces prescindible.
El panorama ha cambiado ligeramente en los ltimos dos gobiernos (i. e.,
Pastrana y Uribe), primero, con el posicionamiento en las altas esferas
del Gobierno de la discusin sobre la demanda, y luego con la formulacin de polticas que prometen ordenar un escenario hasta ahora bastante
disperso, aunque con bases inadecuadas en cuanto a la aproximacin al
problema.
3. La prevencin: de la diseminacin de informacin al

modelo epidemiolgico
La prevencin del consumo de drogas en Colombia es una historia de
marginalidad, si se la compara con la notoriedad y centralidad de la lucha
contra la oferta. Han existido pocas iniciativas sistemticas, con la excepcin notable del programa presidencial Rumbos y de la reciente creacin de la Comisin Nacional de Reduccin de la Demanda en Drogas
(cnrdd), comisin asesora del Consejo Nacional de Estupefacientes y que
a partir de un amplio consenso propuso en el 2007 lineamientos para la

prevencin, mitigacin y superacin del consumo de sustancias psicoactivas. La finalidad ltima de la poltica propuesta por la cnrdd es reducir la incidencia y prevalencia del consumo de sustancias psicoactivas en
Colombia y mitigar el impacto negativo del consumo sobre el individuo,
la familia, la comunidad y la sociedad. Para ello, la poltica define como
uno de sus ejes operativos la prevencin, cuya meta es evitar/prevenir
el inicio y uso indebido de sustancias psicoactivas en cualquier momento
del ciclo vital. El nfasis de las acciones preventivas recae en disminuir
la probabilidad de que ocurra el consumo, y que, en caso de ocurrir, no
se den transiciones hacia patrones de consumo consolidados o crecientes
en intensidad. En tal sentido, en su acepcin tradicional, las estrategias
de prevencin cubren los ejes operativos de prevencin y mitigacin propuestos por la cnrdd. Debemos insistir en que el propsito de los programas de prevencin no es disuadir a los ya consumidores o dependientes
(para ello existe el tratamiento), sino evitar que consumidores potenciales
consuman ocasionalmente o desarrollen dependencias.
Cmo prevenir el consumo de sustancias psicoactivas? En los ltimos 20
aos las respuestas a esta pregunta han pasado del mbito de la inventiva
personal al terreno de la evidencia, particularmente por efecto del surgimiento de lo que se ha dado en llamar ciencia de la prevencin (Botvin,
2004). Estudios evaluativos empricos ahora ofrecen un panorama relativamente claro sobre las caractersticas que deben tener los programas
preventivos efectivos.
Una primera estrategia, quiz la ms antigua y probablemente la menos
eficaz, ha sido la sola divulgacin a potenciales consumidores, en momentos diferentes del ciclo vital, de informacin sobre los efectos y daos
producidos por las drogas. Esta perspectiva, consistente con supuestos
pedaggicos tradicionales, presupone que el consumo de drogas es una
conducta irracional, producto de la ausencia de conocimiento sobre sus
efectos. Asume, tambin, que los potenciales consumidores son seres
racionales, que procuran maximizar la utilidad esperada sobre la base
de decisiones basadas en conocimiento relevante. Programas preventivos basados en la divulgacin de informacin han sido especialmente
frecuentes en el mbito educativo y en los medios masivos de comunicacin.
Estudios evaluativos muestran que los programas basados en el modelo
racional del consumidor y en la divulgacin de informacin no son efectivos (Botvin y Griffin, 2003; Paglia y Room, 1999) y que desconocen el
hecho de que consumir droga puede ser una conducta funcional (y en
ocasiones simblica), como es el caso del consumo por parte de adolescentes, quienes, por medio de la droga y de otras conductas de bsqueda de riesgo, apuntalan su autonoma oposicionalmente y afianzan
su identidad en el contexto de su interaccin con pares. A pesar de su
documentada inefectividad para modificar la prevalencia del consumo,
los programas de divulgacin pueden ser tiles, empero, para llamar la
atencin sobre el fenmeno, generar conocimiento para ser usado como
base de otras estrategias (e. g., discusin de pares) o modificar actitudes.
Una variante de los programas informativos, igualmente ineficaz y
anclada en una concepcin del consumidor como ente racional, han sido
los programas preventivos basados en la provocacin de miedo o temor.
Se trata fundamentalmente de destacar consecuencias negativas del consumo, de una manera que apele a estados emocionales bsicos. Un ejemplo de alta recordacin es el comercial del Banco Cafetero, emitido en los
aos ochenta, bajo el lema de la droga destruye tu cerebro, que mostraba de
manera particularmente grfica el deterioro fsico asociado al consumo
crnico de drogas. Otros ejemplos son la reciente campaa televisiva La
tengo viva, que si bien gener impacto en la poblacin inicialmente, al
poco tiempo se convirti en una broma entre los consumidores; y la ms
reciente campaa La mata que mata, ampliamente criticada por distintos
sectores de la opinin pblica.
Los programas de prevencin como divulgacin, basados en una concepcin curricularizante de la prevencin y en un modelo racional del consumidor, han dado paso recientemente a estrategias de prevencin basadas
en un modelo epidemiolgico. Como sealan Brown y Hawkins (2007),
la lgica es sencilla. Si se quiere prevenir una conducta, deben modificarse las variables que la predicen (i. e., factores de riesgo) y las variables
que la moderan (i. e., factores protectores). No sorprende que las variables predictoras y moderadoras sean de muy diverso nivel: individual (e.
g., susceptibilidad gentica, rasgos de bsqueda de riesgo, autoestima),
familiar (e. g., estrategias de crianza, niveles de conflicto, permisividad
de normas); escolares (e. g., rendimiento escolar, asistencia); pares (e. g.,
rechazo o aceptacin de pares, conducta de pares modelo); comunidad (e.
g., existencia de interdiccin, cumplimiento de leyes). Ntese que, como
sealan Paglia y Room (1999), las variables que explican la experimentacin temprana con drogas (e. g., presin de pares, disponibilidad de las
drogas) pueden no ser las mismas que las que dan cuenta del uso crnico
y la dependencia (e. g., factores biolgicos o psicolgicos).
Entre las estrategias basadas en el modelo de factores de riesgo y factores
protectores, al igual que en teoras psicolgicas slidas, est el modelo
de influencia social. Este modelo de prevencin est fundamentado en

la teora de Albert Bandura sobre aprendizaje social y se propone en sus
diferentes versiones promover factores psicolgicos, cognitivos y actitudinales asociados con la evitacin del consumo de sustancias psicoactivas.
Una estrategia que ha sido particularmente exitosa en Estados Unidos
es el programa de habilidades de vida (Life Skills Program), diseado
por Botvin y colaboradores. Life Skills es un programa que proporciona
a nios y adolescentes actividades y escenarios que les permiten desarrollar habilidades de automanejo (para mejorar su autoestima, resolver
problemas creativamente, reducir el estrs y la ansiedad y manejar la ira),
habilidades sociales generales (para comunicarse claramente, construir
relaciones y evitar la violencia) y habilidades de resistencia (para desarrollar defensas contra las presiones y la influencia de pares).
Como puede verse, se trata de un programa cuya lgica est en promover
habilidades psicosociales que la investigacin emprica ha mostrado que
estn ausentes en el caso de consumo y presentes en casos de evitacin de
drogas. Como puede colegirse, el panorama de la prevencin hoy en da
est anclado a evaluaciones empricas, teoras psicolgicas slidas y una
comprensin de los factores de diverso nivel, predictores y protectores,
asociados con el consumo de drogas y con las caractersticas psicosociales
de las poblaciones blanco.
Un aspecto esencial del modelo epidemiolgico es el reconocimiento de
los diversos niveles en que debe operar la prevencin. Existe un consenso emergente sobre la necesidad de desarrollar programas universales, selectivos e indicados (Kumpfer y Baxley, 1997); es decir, programas
que se dirijan a la poblacin en general; otros que estn confeccionados
para segmentos particulares de poblacin (e. g., adolescentes, comunidades en riesgo); y finalmente, otros que apunten a poblaciones en cierta
medida ya afectadas por el problema del consumo. De la misma manera,
es de esperar que los programas sean discernibles en cuanto al alcance
planeado de sus efectos (prximos o distales). Estas distinciones, naturalmente, complementan algunas ms tradicionales como las existentes
entre los niveles de prevencin primaria, secundaria y terciaria.
En una lgica similar, la investigacin evaluativa ha mostrado la necesidad de desplegar esfuerzos preventivos en escenarios diversos: la escuela,
la comunidad, los medios masivos de comunicacin y las redes de pares.
Una inmensa mayora de los programas de efectividad evaluada han sido
implementados en escenarios escolares o ms generalmente educativos,
bien como parte del currculo regular, bien aprovechando la accesibilidad
de la poblacin escolar. Como sealamos anteriormente, los programas
ms efectivos a la fecha son programas que enfatizan el desarrollo de

habilidades de resistencia (para afrontar presiones e influencias de grupo)
y habilidades sociales generales (para permitirles a los jvenes establecer
relaciones interpersonales y participar en prcticas socioculturales que
constituyan alternativas de conductas de consumo). Igualmente, caractersticas tpicas de los programas efectivos han sido la interactividad y la
participacin de pares.
Aunque, como sealamos, la mayora de los programas se han diseado
para ser implementados en la escuela (en razn de los riesgos psicosociales asociados a la niez y la adolescencia), un nmero creciente de programas documentados (Brown y Hawkins, 2007; Hawkins et l., 2009;
Kibel y Holder, 2003) encuentran su implementacin en el mbito de
la comunidad. Una posibilidad que siempre ha tenido un cierto grado
de obviedad es la promocin de actividades alternativas al consumo de
drogas, como es el caso de actividades recreacionales y deportivas. En
esta clase se cuentan igualmente programas con familias que promueven
habilidades familiares, grupos de apoyo de padres y consejera familiar.
Finalmente, est el escenario de los medios masivos de comunicacin.
Como cabra esperar, los medios tienen, a pesar de la dificultad para evaluar empricamente sus efectos, el potencial de convertirse en plataformas para la prevencin, en particular debido a su alta penetracin en la
juventud y su amplia cobertura. Palmgreen y Donohew (2003) insisten en
la necesidad de desarrollar investigacin formativa en la fase del diseo
de mensajes, producir mensajes con calidad profesional (que compitan
con mensajes comerciales de alta recordacin), segmentar la audiencia adecuadamente e incorporar estrategias probadas de persuasin.
Naturalmente, al igual que programas de prevencin en otros escenarios,
las intervenciones en los medios deben ser frecuentes y prolongadas.
La prevencin en la escuela, las comunidades y los medios, desde luego,
tiene el propsito de evitar que posibles consumidores lleguen a la conducta misma del consumo. Sin embargo, como sealan Paglia y Room
(1999), la prevencin completa es un logro de difcil y rara ocurrencia. De
all que los programas de prevencin deban suplementarse con programas de reduccin del dao, los cuales asumen que la abstinencia puede
no ser una meta razonable o alcanzable para los ya consumidores, aunque s la reduccin del dao o el uso de las drogas dentro de ciertos parmetros. Ejemplos de campaas de reduccin del dao son la distribucin
en Europa de jeringas a adictos a la herona o la morfina (para disminuir
la incidencia de vih) y la campaa nacional Si va a tomar, no maneje,
que regula el consumo de alcohol en la direccin de la prevencin de

accidentes de trnsito.
Como cabra esperar, los programas de prevencin actan o deberan
actuar en el contexto de disposiciones legales y normativas que restrinjan
el acceso a drogas ilegales o que regulen el consumo de drogas legales (e.
g., alcohol y tabaco) en escenarios particulares o por parte de menores
de edad. De all que disposiciones como edades mnimas de consumo o
impuestos a drogas legales (alcohol y tabaco), que hayan mostrado ser
pasos en los patrones de transicin hacia drogas ilegales, sean, as mismo,
parte de la prevencin.
La investigacin evaluativa realizada en las dos ltimas dcadas es convergente en sealar buenas prcticas de prevencin. Hoy sabemos con
razonable certeza que los programas deben ser, en primer lugar, adecuados a la diversidad de drogas (no todas las drogas son creadas iguales) y
patrones de consumo (no todos los consumidores responden a un mismo
perfil). Adems, sabemos que los programas deben ser culturalmente
adaptados (de all que la simple importacin de programas forneos sea
una estrategia dudosa) y adecuados a la edad de la audiencia (lo que le
llega a un adolescente no es lo que le llega a un adulto). Sabemos que
son ms efectivos los programas interactivos, en los que es posible una
discusin con pares, y no solo un torrente de informacin incontestable.
Finalmente, la literatura es convergente en que, en cualquier caso, los
programas deben ser consistentes (es decir, una o dos actividades difcilmente sern efectivas) y evaluables (sin la evaluacin no hay manera de
hacer avances en la eficacia).
4. El tratamiento: avances y retos

Si el panorama de la prevencin nacional es precario, el panorama del tratamiento no es ms alentador; y no lo es, en nuestra opinin, por dos razones fundamentales: primera, el tratamiento comparte con la prevencin
circunstancias adversas como la marginalidad en las polticas pblicas.
Segunda, la pregunta por la efectividad de las intervenciones teraputicas (para la adiccin y otros desrdenes) hereda de la psiquiatra y la
psicologa casi un siglo de discusiones, no solamente sobre la efectividad
y la eficacia diferencial de los tratamientos, sino tambin sobre sus metas
ltimas. Qu significa rehabilitar?, qu es un adicto?, qu implica la
cura?, son preguntas que se discuten hoy con la misma vehemencia que
hace dcadas. No es sorprendente que, dadas la indefinicin de las metas
teraputicas y la diversidad de perspectivas tericas, exista un nmero
considerable de aproximaciones teraputicas para las adicciones, que

incluyen entre muchas otras las terapias cognitivo-conductuales, la teoterapia, las intervenciones farmacolgicas y las aproximaciones eclcticas
basadas en el anecdotario del terapeuta como adicto recuperado.
Como cabra esperar, las aproximaciones al tratamiento guardan una
relacin estrecha con las concepciones mismas de la adiccin, las cuales pueden ordenarse en un continuo de modificabilidad, que va desde
concepciones voluntaristas (que ven la adiccin como un drama modificable enteramente por voluntad propia) hasta concepciones genticas
(que destacan la predisposicin hereditaria como factor de riesgo). De la
misma manera, el tratamiento y la prevencin comparten concepciones
y ontologas sobre el proceso de aprendizaje y cambio, al igual que sobre
el aprendiz o el paciente. En tal sentido, no son, como podra suponerse,
dos fenmenos y literaturas ortogonales (Dreier, 2008).
Una de las ms influyentes aproximaciones a la adiccin, y comprensiblemente una de las primeras, est asociada al origen mismo del trmino.
Holman y Howatt (2005) nos recuerdan que la palabra adiccin viene del
vocablo latino addicere, que significa adorar o rendirse uno mismo a un
amo. La etimologa del trmino, en cierto sentido, anticipa la concepcin
moral de la adiccin, que concibe al adicto (y, por extensin, al abusador)
como alguien de dudosas credenciales morales. El adicto es considerado,
en consecuencia, un individuo sin voluntad, irresponsable, criminal, peligroso, violento, manipulador y mentiroso. Por su parte, el consumo es
visto como una pendiente resbaladiza que conduce a un deterioro inevitable. No es de sorprender que, en este estado de cosas muy prximo por
dems a las creencias del movimiento de la temperancia en el siglo xix
(Gately, 2008), la cura sea vista como una experiencia espiritual o especficamente religiosa, que implica en cualquier caso un reposicionamiento
moral. Este modelo pervive, en algn sentido, en las aproximaciones teoteraputicas que basan sus intervenciones, como seala Ins Elvira Meja
en el Diagnstico situacional de instituciones de tratamiento, rehabilitacin
y reincorporacin, en creencias religiosas, en la lectura de la Biblia, en
reflexiones grupales que denominan devocionales y en cultos religiosos (Ministerio de la proteccin Social, 2004, p. 6).
Aunque, como se ver ms adelante, el modelo moral contina vigente
hoy en da y hace parte del imaginario social sobre la adiccin, en las ltimas dcadas han surgido concepciones que, en mayor o menor medida,
incorporan elementos biopsicosociales en su recuento causal. Se trata de
aproximaciones que otorgan a la bioqumica de las sustancias psicoactivas su justo lugar en los procesos de dependencia, pero que, de la misma
manera, reconocen las dimensiones conductuales, sociales (como es el caso

de la codependencia [Prez y Delgado, 2003]) y culturales de la adiccin.
En la actualidad, el Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders en
su ltima versin (dsm-iv-tr), probablemente la herramienta diagnstica
ms empleada internacionalmente en el sector de la salud mental, evita
de hecho la mencin del trmino de adiccin y prefiere utilizar los trminos de abuso de sustancias (para referirse al uso repetido que no implica
adiccin ni sntomas de abstinencia), y dependencia de sustancias (para referirse al uso compulsivo y repetitivo de sustancias que pueden generar
tolerancia y sntomas de abstinencia) (American Psyquiatric Association,
2000). As vista, la dependencia es una variedad del abuso de sustancias.
La definicin del dsm-iv-tr es importante porque reconoce, por una parte,
que tanto el abuso como la dependencia son desrdenes relativos al tipo
de droga (i. e., a su poder adictivo) y, por otra, que en la dependencia
estn implicados procesos tanto biolgicos como psicosociales.
Es la naturaleza biopsicosocial del abuso y la dependencia la que en cierto
modo explica la variedad de tratamientos y, como se ha demostrado
recientemente, en muchos casos su complementariedad. Las modalidades de tratamiento difieren en sus estrategias especficas, en los enfoques
que las inspiran y en sus metas. Las metas pueden variar desde la desintoxicacin hasta el logro de la abstinencia total o, por el contrario, de un
consumo funcional. Por su parte, las estrategias especficas pueden implicar el uso de drogas para moderar los sntomas de abstinencia, el uso
de tcnicas cognitivo-conductuales (e. g., habilidades de afrontamiento,
entrenamiento para el manejo del estrs, entrenamiento en habilidades
sociales y de comunicacin, retroalimentacin, entrenamiento para la
asertividad y el manejo de la ira), la participacin del paciente en comunidades teraputicas o grupos de apoyo, y la intervencin en parejas,
familias e incluso comunidades. La efectividad de estas estrategias, que
pueden desarrollarse en las modalidades residencial o ambulatoria o en
modelos mixtos (como es el caso de los hospitales noche), depende de su
adaptacin a las caractersticas y necesidades del paciente y su entorno,
as como del tipo especfico de droga en cuestin (e. g., alcohol, marihuana, cocana, drogas sintticas).
En Estados Unidos en particular existe un consenso creciente alrededor de algunos tipos de tratamiento que han demostrado efectividad en
experimentos clnicos bien diseados. Algunos de ellos son, en el mbito
de los tratamientos no farmacolgicos, la terapia sistmica, la terapia
cognitivo-conductual (tcc), la terapia de mejoramiento motivacional, los
grupos de autoayuda de doce pasos (como es el caso de los Alcohlicos
Annimos) y la terapia familiar multidimensional, para el caso de adolescentes consumidores. Algunos principios subyacentes en estas y otras
intervenciones efectivas incluyen la idea de que ningn tratamiento es
universalmente efectivo, la necesidad de proveer tratamientos prolongados en el tiempo y fcilmente accesibles, la conveniencia de combinar
intervenciones comportamentales y medicacin, y la necesidad de evaluar
con frecuencia las necesidades cambiantes del paciente. Un principio que
habra que agregar, cuya obviedad lo hace muchas veces invisible, es que
no todo consumidor requiere tratamiento y que las remisiones espontneas, sin intervencin, suelen ocurrir con frecuencia (particularmente en
el consumo de ciertas drogas) (Cunningham, 1999). Naturalmente, estas
buenas prcticas deben tomarse con beneficio de inventario, no como
dogmas sino como hiptesis de trabajo que deben pasar en todo caso la
prueba de la adaptacin cultural.
Un aspecto esencial de las buenas prcticas, cuya importancia merece
una mencin aparte, es el papel de la familia. La adiccin a las drogas
representa un factor de sufrimiento y desestabilizacin no solo para los
individuos, sino tambin para sus familias. La literatura cientfica es convergente acerca de la influencia de la familia en la recuperacin, la prevencin de recadas y la reinsercin social del adicto a las drogas (Frances,
Millar y Mack, 2005; Minproteccin Social, 2004; Minproteccin Social,
Fundacin Procrear, 2007). De hecho, el tratamiento con las familias de los
adictos a las drogas es un predictor de la efectividad de los tratamientos.
La intervencin en las familias tiene mltiples propsitos: puede ayudar
a contrarrestar los factores de riesgo que favorecieron el establecimiento
de la adiccin, a definir las dinmicas y patrones de interaccin familiar
que contribuyeron a su constancia en el tiempo, y a orientar el grupo
familiar, con el fin de prever recadas y ofrecer apoyo en la reincorporacin social del adicto en recuperacin.
Lo que ha permitido estos consensos emergentes, an preliminares sin
embargo, es, en nuestra opinin, la combinacin de tres factores. Primero,
la conduccin de investigacin emprica vlida sobre la efectividad relativa de tratamientos (por ejemplo, a travs de diseos experimentales).
Segundo, la creacin y promocin de plataformas para la difusin de
informacin sobre intervenciones efectivas, como es el caso de algunas
iniciativas del National Institute on Drug Abuse en Estados Unidos (2001);
y finalmente, la participacin de profesionales debidamente entrenados
en el desarrollo y la conduccin de protocolos teraputicos.
Cul es la situacin del tratamiento en Colombia? Como sealamos ms
atrs, la incursin del tratamiento en las polticas del Estado se remonta,
entre otras, a la ley 30/1986, que orden al entonces Ministerio de Salud

incluir en sus programas la prestacin de servicios de prevencin, tratamiento y rehabilitacin de farmacodependientes y encargarse de autorizar e inspeccionar las instituciones dedicadas a tales efectos. Diez aos
despus la Fundacin Universitaria Luis Amig, junto con la Direccin
Nacional de Estupefacientes, condujo un estudio diagnstico sobre las
modalidades de tratamiento y rehabilitacin. En el 2004, el Ministerio de
la Proteccin Social y la Direccin General de Calidad de Servicios publicaron la investigacin de Ins Elvira Meja, Diagnstico situacional de instituciones de tratamiento, rehabilitacin y reincorporacin social a consumidores
de spa en Colombia, a nuestro juicio el anlisis ms completo del panorama
actual del tratamiento en Colombia (lo cual no quiere decir que sea un
anlisis que entre en una consideracin densa de lo que efectivamente se
hace en Colombia).
Entre los hallazgos del diagnstico quisiramos destacar tres que, en
nuestra opinin, son particularmente consistentes con las percepciones
de profesionales de la psicologa y la psiquiatra que trabajan en el campo
de las adicciones. El primero de ellos est relacionado con el incremento
en aos recientes y la prevalencia en Colombia de programas basados en
la teoterapia, programas sin mayor estructura y con precarias, cuando no
inexistentes, bases tericas. Este estado de cosas va en contracorriente de
la creciente evidencia emprica sobre la efectividad de tratamientos como
la terapia comportamental, las intervenciones sistmicas, los programas
basados en doce pasos y las terapias combinadas (i. e., uso de drogas
para tratar sntomas de abstinencia y consejera cognitiva-conductual).
De hecho, el diagnstico encontr que los tratamientos basados en la evidencia son minoritarios en el panorama nacional. La marginalidad de
tratamientos en el mbito de la psicologa clnica propiamente dicha y la
psiquiatra es, adems, consistente con la limitada oferta de servicios para
el manejo de sobredosis, sndrome de abstinencia y desintoxicacin.
El segundo hallazgo que quisiramos destacar es el carcter marginal de
los tratamientos, o dicho generalmente, de las intervenciones destinadas
a la reduccin del dao, es decir, a metas teraputicas que no implican
abstinencia total. Esta circunstancia es especialmente preocupante en el
contexto de dependencias crnicas, como es el caso de la asociada al uso
de herona, una droga en relacin con la cual la reduccin del dao es en
muchos casos la nica alternativa a la prdida de vidas.
Finalmente, es de destacar la fragilidad financiera de la mayora de instituciones, lo cual repercute negativamente en la calidad de los profesionales, las estrategias de actualizacin y, en general, la calidad de
los servicios ofrecidos (que, por ejemplo, no incluyen en la mayora de

los casos evaluaciones integrales de los usuarios o atencin a mujeres
o grupos minoritarios). La carencia de profesionales idneos sumada a
la implementacin de estrategias de intervencin de dudosa (o cuando
menos, no probada) efectividad hacen que el frente del tratamiento sea,
en conjunto, precario en relacin con los retos que se le imponen.
As visto, el panorama del tratamiento es uno de informacin apenas en
vas de consolidacin, regulaciones generales sin mayor cumplimiento e
intervenciones que, en ausencia de profesionales con la debida formacin
y experiencia que las respalden, se apartan de lo que sugiere la emergente
literatura sobre tratamientos basados en la evidencia. Es un panorama en
que instituciones, muchas veces sin las debidas cualificaciones y certificaciones, proveen servicios inspirados en profesiones de fe o anecdotarios
personales de rehabilitacin. Esta escena contrasta sin duda con modelos
ms integrales de las adicciones y sus tratamientos, como es el caso del
modelo biopsicosocial.
5. Recomendaciones generales
La reduccin de la demanda de drogas (lcitas e ilcitas) debe ser una
prioridad en las polticas del Estado. Es materia de debate si debe ser el
Estado mismo (a diferencia de organizaciones no gubernamentales) el
que provea, desde su diseo y en sus diferentes niveles y modalidades de
implementacin, programas de prevencin y tratamiento. La concepcin
y provisin de dichos programas por parte del Estado pueden, eventualmente, contribuir a una diseminacin ms expedita y a la adopcin de
criterios homogneos para el diseo y la evaluacin de iniciativas. Sin
embargo, al mismo tiempo, la centralizacin de las acciones en el Estado
puede tener el efecto indeseable de disminuir la diversidad de programas
de prevencin y tratamiento y, por tanto, restringir la innovacin en la
concepcin de los mismos y su adaptacin a necesidades locales.
En todo caso, para el Estado debe ser una prioridad el posicionamiento
de la prevencin como una accin de especial urgencia. El Estado debe as
mismo ejercer un control riguroso sobre las instituciones privadas especializadas en el tratamiento de adicciones a sustancias; y avanzar hacia
procesos de toma de decisiones en relacin con la demanda de drogas
ilegales, basados en evidencia cientfica.
La carencia de estudios sistemticos y comparables durante los ltimos
veinte aos ha creado lagunas fundamentales en la informacin sobre la
naturaleza, evolucin y efectividad de los programas de prevencin y las

acciones en el campo del tratamiento y la rehabilitacin. Ello, a su vez, ha
generado falta de definicin de polticas pblicas pertinentes, acordes con
un fenmeno que muestra transformarse en el tiempo. Destacamos los
logros alcanzados en el gobierno de Pastrana (con el programa Rumbos)
y en los ltimos ocho aos en materia de investigacin y lineamiento de
polticas estatales en esta materia. Por ello recomendamos continuar fortaleciendo los sistemas de informacin, de manera que sean sistemticos
y duraderos en el tiempo. Dichos sistemas deben ser repositorios de buenas prcticas y programas de prevencin y tratamiento, con sus respectivas evaluaciones arbitradas. Informacin actualizada permitir adecuar
las polticas pblicas a las cambiantes necesidades y prioridades en la
reduccin de la demanda de drogas en el pas.
La necesidad de centralizar informacin y de llevar a cabo investigacin
evaluativa rigurosa es en realidad un aspecto de la necesidad ms amplia
de que el fenmeno del consumo de drogas sea objeto de indagacin y
consideracin en la academia. Ello implica, a nuestro juicio, que el consumo deje de ser patrimonio exclusivo o preferente de la psicologa y sea
materia de estudio en disciplinas como la antropologa, la historia, la economa, la ciencia poltica y la sociologa, para mencionar solo algunas.
Las polticas de reduccin de la demanda deben contemplar dos aspectos
especficos. Por una parte, deben basarse en el tipo de sustancia, ya sea
por sus caractersticas, la percepcin social del dao, o su carcter legal
o ilegal. Por otra parte, deben estar guiadas por las necesidades de los
ciudadanos implicados en el uso y abuso de drogas. Por ello es imperioso
desagregar la prevencin en programas universales, selectivos e indicados, considerando el tipo de poblacin que se ha de intervenir en razn
de edad, gnero o caractersticas especficas (e. g., nivel educativo, marginalidad social, vulnerabilidad).
En la misma lnea, estudios nacionales e internacionales sugieren que
existen trayectorias o transiciones, desde luego de naturaleza probabilstica, en el uso de sustancias psicoactivas, comenzando por drogas lcitas
y terminando, eventualmente, en el uso de drogas ilegales. En Colombia
se han documentado en especial transiciones a partir del uso y abuso
de alcohol (que se consume a edades cada vez ms tempranas, con un
aumento reciente en la poblacin femenina). De all que sea necesaria la
prevencin del abuso de alcohol, especialmente dirigida a la poblacin
ms joven. Como estrategia en la prevencin del uso de alcohol, la reduccin del dao, si bien no debe ser considerada como la nica respuesta, s
debe ser, en nuestra opinin, contemplada como poltica gubernamental
para efectos de disminuir los daos colaterales del consumo (e. g., altos
ndices de accidentalidad, homicidios, violencia intrafamiliar y de pareja,
violencia social, violencia sexual y suicidios). En la misma direccin, se
requieren esfuerzos estatales adicionales (a travs de regulaciones ms
estrictas y campaas ms audaces y menos tolerantes y contradictorias)
para disminuir el consumo de tabaco, que ha llegado a niveles preocupantes especialmente en la poblacin ms joven.
Con respecto a la prevencin de las drogas ilegales, la literatura especializada muestra que la marihuana es la sustancia ilegal ms consumida,
con una baja percepcin de riesgo por parte de la poblacin. Por ello la
prevencin de su uso debe asumirse como prioritaria, con informacin
veraz sobre sus posibles efectos, sin caer, empero, en la exageracin de los
daos producidos. Para el caso colombiano, la prevencin del abuso de la
cocana debe tambin verse como prioritaria, debido a nuestra condicin
de lderes mundiales en su produccin y trfico, circunstancia que facilita
el trfico interno de los excedentes de produccin y su acceso a muy bajos
precios. En relacin con el consumo de herona, es necesario adelantar
estrategias de prevencin, especialmente en las regiones del pas donde
se centra la produccin de esta sustancia, y fortalecer estrategias para la
recuperacin de los consumidores actuales, quienes, debido a las caractersticas particulares de dicha sustancia, podran requerir ayudas farmacolgicas de sustitucin y de estrategias de reduccin del dao dirigidas,
entre otras, al control y el tratamiento de enfermedades como el vih/sida
y hepatitis B y C.
En materia de prevencin, debe considerarse, por ltimo y con la mayor
urgencia, el aumento en el consumo de sustancias que se usan en el mbito
de la rumba entre los jvenes, entre las cuales se encuentran inhalantes
legales y drogas sintticas como el xtasis, otras distintas variedades de
metanfetaminas, los cidos y el cacao sabanero, entre otras. El uso de
drogas sintticas entre jvenes, en el contexto de actividades habituales
de entretenimiento nocturno, ha terminado por transformar la insularidad social del consumo, convirtindolo en una prctica cultural mayoritaria. Las drogas sintticas cuentan, adems, con el agravante de su fcil
produccin y distribucin masiva. De all la necesidad de enfrentar de
manera directa su uso.
En nuestra opinin, los programas de prevencin del consumo de drogas deben ser de obligatoria implementacin en los diversos niveles del
sistema educativo, desde la educacin primaria bsica hasta la educacin
superior. Como sugiere la literatura, los programas deben empezar desde
edades tempranas, concentrndose en la enseanza del autocontrol, el
autocuidado y la tica ciudadana, con participacin directa y comprometida de los padres de familia. En tal sentido, la prevencin del abuso
de drogas (legales e ilegales) debe contar con el compromiso y la corresponsabilidad de la sociedad en general, el sistema educativo, la empresa
privada y los medios de comunicacin.
La literatura reciente sobre la efectividad de programas de prevencin
ofrece resultados suficientemente slidos como para que avances ciertos
en la ciencia de la prevencin sean en lo sucesivo la base para el diseo
de programas y polticas para la reduccin de la demanda. El modelo
epidemiolgico desagrega factores de riesgo y factores protectores, que
deben convertirse en los pilares de los esfuerzos de prevencin, junto con
teorizaciones robustas (como es el caso de la teora de aprendizaje social
de Albert Bandura y la teora sociocultural de Jean Lave) sobre las razones que llevan a las personas al consumo.
Recibimos con optimismo el Plan Nacional para la Reduccin del Consumo
spa y su impacto 2009-2010, presentado por el gobierno Uribe, que evidencia la intencin de sistematizar y anticipar polticas hacia el futuro.
Los efectos de las polticas contenidas en el plan debern ser materia de
anlisis y discusin, con base en el resultado de ejercicios de evaluacin.
Esperamos, en tal sentido, que los grandes conflictos y problemas sociales no sean nuevamente una excusa gubernamental para abandonar o
desarrollar parcialmente lo establecido.
Aunque insistimos en que la prohibicin del porte de la dosis personal
representa un retroceso innecesario, o por lo menos una accin no consensuada con sectores informados de la sociedad, debemos resaltar los
avances presentados durante estos ltimos ocho aos, no tanto en la implementacin de tratamientos efectivos o, en su defecto, en el desarrollo de la
infraestructura material y humana requerida, como en el levantamiento de
informacin confiable sobre el estado de las instituciones proveedoras de
servicios a consumidores y adictos. La precariedad de la situacin documentada por el diagnstico situacional de los centros de rehabilitacin en
Colombia sugiere que, en el contexto del aumento de la violencia en las
zonas urbanas y de la persistente presencia del narcotrfico en el pas, la
judicializacin y el tratamiento de los infractores hallados con dosis personales quedarn en letra muerta. De hecho, vemos lejano el panorama en
que el Estado pueda ofrecer rehabilitacin de calidad a aquellos infractores
que as lo soliciten, en los volmenes que seran esperables.
Sin embargo, aunque el panorama resulte incierto y las metas aparezcan
lejanas, resultara a todas luces contradictorio que, luego de los impor-
tantes avances representados en el estudio nacional de consumo 2009 y

el diagnstico situacional del 2004, el Estado no priorizara la necesidad
de garantizar que la reglamentacin decretada durante el gobierno Uribe
se cumpla con rigurosidad en beneficio de los adictos y sus familias.
Habiendo sido identificados los problemas ms comunes y crticos, solo
queda al Estado exigir el cumplimiento de la ley por parte de las instituciones y mantener un control constante en el tiempo, garantizando con
ello que los adictos a sustancias reciban tratamientos eficaces, focalizados
en sus necesidades y caractersticas personales, el tipo y grado de consumo, la edad, el gnero y el grado de vulnerabilidad social. De especial
importancia nos parece que se garantice, en consonancia con lo prescrito
en las regulaciones vigentes, e independientemente de las modalidades
y metodologas implementadas, que el personal a cargo en dichas instituciones cuente con la formacin profesional adecuada (en reas como la
psicologa clnica o la psiquiatra) y la experiencia requerida.
La literatura tcnica sugiere que una intervencin eficaz para tratar la adiccin debe considerar la naturaleza de la droga y la afectacin o severidad
del cuadro, la edad del paciente, su gnero, las singularidades de su personalidad e historia, sus dimensiones espirituales y los factores sociales y
culturales que dan significado a sus acciones. Aunque no es posible definir
un tipo de intervencin que sea eficaz para todos los individuos afectados,
reconocemos que el modelo biopsicosocial de la adiccin es el ms completo, integrado y sustanciado por la evidencia. En tal sentido, los programas de intervencin deben en mayor o menor medida contemplar todas
las dimensiones sugeridas del problema de la adiccin. As, los tratamientos deben contemplar ayudas de tipo farmacolgico cuando as se requiera,
es decir, en casos que permitan sobrellevar el sndrome de abstinencia, o en
pacientes que presenten comorbilidades, cuyos tratamientos deban incluir
medicacin, adems de consejera de tipo cognitivo conductual o sistmico,
estrategias de reinsercin social, intervencin familiar y seguimiento en el
tiempo para la prevencin de recadas.
Como sealamos en el inicio de este captulo, el problema de las drogas es, en primera y ltima instancia, un drama humano. Es el drama
de jvenes y adultos, hombres y mujeres, que con su necesidad y urgencia, con sus bsquedas de estados alterados y experiencias lmite, alienta
una demanda capaz de alimentar, a su vez, toda serie de acciones en el
plano de la oferta. El consumo y las adiciones son fenmenos de relativo
reciente estudio en las ciencias sociales y las ciencias de la salud. Aun as,
en las ltimas dcadas, se han hecho avances decisivos en la explicacin
de los mismos, al margen de formas de comprensin (y en ocasiones, de
justificacin) basadas en discursos morales, religiosos o discriminatorios.

El reto del Estado colombiano, al igual que el de los Estados modernos,
es trazar polticas basadas en la investigacin sistemtica y el debate acadmico, y velar, por medio de evaluaciones peridicas y comparables
metodolgicamente, por la calidad de los programas y las intervenciones adelantados. Lo anterior, por supuesto, requiere que la prevencin y
el tratamiento, o dicho de manera general, la reduccin de la demanda,
sean tan prioritarios como los esfuerzos por controlar la oferta.
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III
Relaciones internacionales
y polticas antidroga en Colombia
La poltica multilateral colombiana de

drogas durante las dos administraciones
Uribe: hacia el activismo prohibicionista
en una era de distensin
Sandra Borda*
1. Introduccin
l Estado colombiano ha asumido su participacin en las organizaciones

internacionales como una forma adicional de avanzar en su agenda
poltica interna. Esta tendencia no es exclusiva ni del caso colombiano, ni
mucho menos de las administraciones del presidente lvaro Uribe, a las
que est dedicado el anlisis en este captulo. Tampoco se trata de una
tendencia que aplique solamente al tema del trfico de drogas ilcitas.
De hecho, y ms tericamente hablando, las relaciones entre Estados y
organizaciones internacionales son de doble va y as como en ocasiones
las instituciones internacionales buscan transformar el comportamiento
y modificar los intereses de los Estados, los Estados igualmente intentan
* Profesora asociada, Departamento de Ciencia Poltica, Universidad de los Andes.

Correo electrnico: sborda@uniandes.edu.co.
Quiero agradecer muy especialmente la ayuda de Nicols Meja como asistente de
investigacin en la elaboracin de este captulo; a varios funcionarios del Ministerio
de Relaciones Exteriores en Bogot, Nueva York y Washington que facilitaron diligentemente informacin clave para la realizacin de este anlisis; a Juan Tokatlian, Ralf
Leiteritz, Muriel Laurent, Arlene Tickner, lvaro Camacho, y a los editores de este
volumen por sus comentarios y sugerencias; y a Mara Paz Berger por su cuidadosa y
paciente edicin y correccin de estilo.
149
150 Sandra Borda
avanzar sus intereses particulares en la arena internacional haciendo uso

de las organizaciones internacionales (Hasenclever et l., 1997; Barnett y
Finnemore, 2004).
En este captulo, y para ser ms precisos, planeo demostrar que el objetivo ms sobresaliente que ha perseguido Colombia en los foros multilaterales1 ha sido el de obtener apoyo material y cooperacin logstica,
militar y econmica para librar su guerra contra las drogas. Conceptos
como el de responsabilidad compartida, integralidad, multilateralidad, equilibrio y cooperacin internacional apuntan justamente en esta direccin: el
problema de produccin, trfico y consumo de drogas ilcitas atae a
todos en el sistema internacional y debe ser combatido mancomunadamente. Sin embargo, en el sistema internacional de hoy, atravesado por la
guerra global antiterrorista, resultado de los ataques del 11 de septiembre
en Estados Unidos, el tema dista de ser una prioridad. La falta de atencin y la carencia de voluntad poltica internacional han hecho ms difcil
para el Gobierno colombiano la bsqueda de este apoyo, la generacin
de un compromiso ms tangible y de una atencin ms focalizada de la
comunidad internacional.
Frente a este escenario adverso, la estrategia del Gobierno colombiano ha
sido entonces la de resaltar los vnculos existentes entre el problema de
las drogas ilcitas y otros asuntos que s hacen parte de las prioridades
de la agenda internacional como el terrorismo, el medio ambiente y, ms
recientemente, la defensa de los derechos humanos. En este texto analizar la naturaleza de estos vnculos temticos que presenta Colombia al
sistema internacional y sugerir que su utilizacin plantea ms problemas
que oportunidades. Es ms, si bien se presume que este eslabonamiento
temtico (en ingls, linkage politics) normalmente brinda resultados positivos a los Estados que lo disean e implementan, mi argumento en este
texto es que dicho ejercicio puede contribuir a generar una atencin
coyuntural internacional, pero en el futuro puede producir una suerte
de entrapment y poner a Colombia en un escenario de mayor vulnerabilidad, en donde la comunidad internacional ejerza mayores niveles de
1 Es preciso anotar que en este texto hago especial nfasis en la participacin colombiana en la Organizacin de las Naciones Unidas (onu) y en la Organizacin de los
Estados Americanos (oea). En consecuencia, dejo de lado la participacin del pas en
organismos multilaterales de menor alcance como la Comunidad Andina de Naciones,
la Unasur y el Mecanismo de Coordinacin en Materia de Drogas entre la Unin
Europea, Amrica Latina y el Caribe, entre otros. Hago nfasis en la onu y la oea por
restricciones de tiempo y espacio, pero una obligada extensin de este anlisis debera
abordar la estrategia colombiana en los foros de menor envergadura que he mencionado.
151
condicionamiento y mayor presin. Como lo sugiere Keohane (1984, p.

91), entonces, aunque los gobiernos se organizan y construyen su poltica
exterior de acuerdo con la forma en que los asuntos estn planteados y
formulados internacionalmente, la vinculacin entre asuntos que pertenecen a diferentes regmenes siempre ser difcil. En este captulo intentar explicar la naturaleza de estas dificultades.
En la medida en que aqu analizo las estrategias colombianas frente al rgimen internacional antidroga (del cual hacen parte, entre otros, las organizaciones internacionales), en este texto utilizo la definicin de Stephen
Krasner de rgimen internacional. Segn Krasner, los regmenes son los
principios, normas, reglas o procedimientos de toma de decisiones, explcitos o implcitos, alrededor de los cuales convergen las expectativas de
los actores en un rea determinada de las relaciones internacionales. Los
regmenes son entonces arreglos especializados que corresponden a actividades bien definidas, a recursos o reas geogrficas que frecuentemente
involucran el mismo subgrupo de miembros de la sociedad internacional
(Krasner, 1982). En otras palabras, el rgimen internacional de las drogas
ilcitas en que est inmersa Colombia comprende las reglas globales del
juego bajo las cuales la comunidad internacional en su conjunto, y los
Estados en particular, libran su lucha contra este problema.
Adems de identificar las dificultades de este particular ejercicio de eslabonamiento de polticas, tambin sugiero e intento demostrar que uno de los
rasgos fundamentales y particulares de la estrategia colombiana durante
las dos administraciones presidenciales de lvaro Uribe fue la suscripcin poco crtica de la versin prohibicionista de la lucha contra las drogas. En otras palabras, durante las administraciones Uribe el Gobierno
colombiano no intent al menos a travs de su diplomacia en los foros
multilaterales cambiar las reglas del juego del rgimen internacional
en contra de las drogas ilegales, el cual es en su forma actual predominantemente prohibicionista (aunque, como lo sugerir ms adelante, con
fuertes tendencias hacia el cambio) (Galn y Guerrero, 2008; Thoumi y
Jelsma, 2008).
Colombia ha centrado su estrategia en implementar los dictmenes de
dicho rgimen pero no ha asumido una posicin revisionista o crtica
frente al mismo. Ms bien, y al contrario, una de las caractersticas ms
notorias de la actual posicin colombiana internacionalmente en materia
de drogas consiste justamente en la promocin de la tolerancia cero frente
al consumo y de una ms abierta y profunda criminalizacin del mismo.
Los argumentos que respaldan este cambio en la posicin del Gobierno
fueron principalmente el nivel de criminalidad y corrupcin que ha pro-
152 Sandra Borda
ducido el aumento en el consumo de estupefacientes en Colombia (gracias a la legalizacin de la dosis personal), la dificultad de discernir entre
un comerciante al menudeo y un portador de dosis mnima y la inconsistencia que existe entre la prohibicin de produccin y el trfico, y la
legalizacin del consumo.
En este sentido, la recomendacin ms importante que se desprende de
este estudio es justamente que el pas se encuentra en un momento propicio, interna e internacionalmente, para liderar lo que podra constituirse
en un giro importante en materia de la lucha global contra las drogas ilcitas. La reputacin que ha adquirido Colombia como un socio slido en la
lucha contra la produccin y trfico de narcticos y la relativa estabilidad
que se ha logrado en materia de sus resultados han, incluso, llevado al
pas a promoverse internacionalmente como poseedor de un know-how
inigualable en este campo. Su estatus internacional como soldado leal a
la batalla antinarcticos le permite a Colombia asumir una posicin relativamente crtica y, por supuesto, propositiva, que eventualmente contribuya a un cambio gradual del rgimen antidroga internacional. En este
intento, el pas podra incluso estar acompaado por Estados Unidos,
pas que despus de promover un prohibicionismo acrrimo ahora parece
moverse hacia una percepcin menos criminalizante y ms flexible frente
a este tema.2
2 Algunos ejemplos que ilustran la eventual transformacin de la posicin estadounidense son la propuesta de la administracin Obama de abandonar el lenguaje de guerra
contra las drogas por considerarlo incompatible con su nueva aproximacin al tema;
la decisin ejecutiva de abandonar la persecucin federal de pacientes que hacen uso
de la marihuana medicinal y de proveedores en estados en donde esta prctica ha sido
permitida; y la puesta en marcha en el Congreso estadounidense de una comisin independiente patrocinada por ambos partidos que evaluar durante el curso de un ao la
poltica gubernamental destinada a reducir la oferta y la demanda de drogas ilcitas.
Todas estas decisiones recientes parecen apuntar en la direccin de un cambio gradual
pero importante en la poltica estadounidense en materia de estupefacientes.
Sin embargo, los lmites de dicho cambio quedaron demostrados en la posicin que
asumi el Gobierno federal frente a la proposicin 19 que se vot en California durante
las elecciones del 2 de noviembre del 2010 y que buscaba la legalizacin de la marihuana:
el Departamento de Seguridad fue enftico en afirmar que continuara implementando
las leyes en contra de la marihuana en el estado de California, aun en caso de que la
proposicin ganase, lo que implica una posicin todava inspirada en el prohibicionismo. Aunque la proposicin no gan, los resultados s indican un cambio sustancial
en la actitud del votante promedio californiano: fue aprobada por un 45% de los votantes y rechazada por el 55% restante. Hace una dcada un resultado tan dividido hubiese
sido impensable en Estados Unidos. Cabe sealar tambin que estos cambios de actitud
tampoco encuentran una manifestacin clara en las actuales asignaciones presupuestales federales ni en la posicin del Gobierno estadounidense en los foros multilaterales
(agradezco a Daniel Meja por llamar mi atencin sobre este ltimo punto).
153
En materia metodolgica, y para poder identificar con precisin las directrices de la actividad diplomtica colombiana en los foros multilaterales, lo ideal hubiese sido elaborar un registro de las votaciones del pas
en las organizaciones ms importantes. En el caso de Naciones Unidas,
sin embargo, la sesin anual de la Comisin de Estupefacientes produce
una serie de decisiones y recomendaciones que en general son adoptadas por consenso entre los miembros. Las negociaciones que tienen lugar
antes y durante la sesin tienen como propsito llegar a un lenguaje que
sea aceptable para todas las partes. Estas decisiones y recomendaciones
pasan al Consejo Econmico y Social de Naciones Unidas (Ecosoc), del
cual la comisin es rgano subsidiario, que las adopta a travs del mismo
mecanismo. En lo que se refiere a la Asamblea General, los temas que vienen de Ecosoc se consolidan en una resolucin mnibus que tambin
es aprobada por consenso.
En la oea el funcionamiento es similar. El informe de actividades, decisiones y recomendaciones derivadas de las sesiones de la Comisin
Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (Cicad) queda registrado en el informe anual, que luego es sometido a la Asamblea General
del organismo hemisfrico, y su opinin tambin se produce por consenso. En consecuencia, la prctica del voto con respecto a los temas de
drogas en el sistema multilateral es en general excepcional.3 Por tanto, el
ejercicio de derivar las tendencias principales de la posicin colombiana
en materia de drogas en estos foros multilaterales requiere una revisin
de los discursos que han pronunciado los representantes del pas y jefes
de las misiones colombianas ante estas instituciones, y de los documentos
oficiales que se han producido y que registran la posicin gubernamental
frente a temas concretos que se discuten en estos foros.
Hecha la aclaracin anterior, resumo a continuacin el argumento central en lo relacionado con la posicin de Colombia en estos escenarios y
durante las dos administraciones del presidente lvaro Uribe. Dicha posicin se ha caracterizado por una definicin del problema constantemente
ligada a otros temas prioritarios de la agenda global; por un discurso ya
tradicional de la diplomacia colombiana que enfatiza la responsabilidad
compartida y la integralidad del problema, aunque denuncia la falta de
apoyo y atencin de la comunidad internacional a la lucha que Colombia
libra casi en solitario; y por un prohibicionismo militante cuyo objetivo
ya ha rebasado el antiguo propsito estratgico de alinear la lucha contra
las drogas colombianas a la lucha global contra el narcotrfico que viene
3 Agradezco la colaboracin de varios funcionarios de la Cancillera por ilustrarme
sobre la naturaleza del proceso de toma de decisiones en estas organizaciones.
154 Sandra Borda
librando y liderando Estados Unidos desde comienzos de la dcada de

los setenta.
El captulo tendr el siguiente orden: primero, describo en qu consiste el
principio de la responsabilidad comn y compartida que ha pregonado
Colombia desde los noventa en estas organizaciones multilaterales y que
hace parte integral de la poltica multilateral del actual Gobierno; luego
evalo la naturaleza de los tres vnculos que el gobierno del presidente
lvaro Uribe construy y promovi en el escenario internacional (drogas/terrorismo, drogas/medio ambiente, drogas/derechos humanos).
En el anlisis de estos tres vnculos demuestro cmo el prohibicionismo
y la ausencia de una posicin crtica frente al rgimen internacional antidrogas atraviesan transversalmente la estrategia multilateral colombiana.
Finalmente, termino en la seccin de conclusiones y recomendaciones
haciendo un balance general de la actual poltica multilateral en este tema
y postulando algunas sugerencias para transformar la posicin colombiana en una herramienta til internamente y que favorezca y mejore el
proceso de insercin internacional del pas.
2. El principio de la responsabilidad comn

y compartida
El principio de la responsabilidad comn y compartida fue incorporado
en el lxico internacional de la guerra contra las drogas durante el vigsimo perodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General de las
Naciones Unidas de 1998, en una muy buena parte, gracias al activismo
internacional del Gobierno colombiano, complementado inicialmente
por las propuestas del Gobierno britnico y, posteriormente, por las
del Gobierno mexicano. De esta forma, la confluencia de propuestas de
varios pases latinoamericanos y algunos europeos fue lo que condujo
a la incorporacin en 1998 de este principio en el rgimen internacional
antidrogas.
Si bien en el pasado dicho principio haca referencia principalmente a la
reduccin de la demanda, actualmente se ha extendido e incorporado a
actividades y compromisos conjuntos en el control del desvo de precursores, el lavado de activos, el trfico de armas y otras actividades criminales relacionadas con el trfico ilegal de narcticos. La responsabilidad
compartida puede ser calificada entonces como el pilar fundamental y el
principio sombrilla que gua la labor del Gobierno colombiano en los
foros multilaterales.
155
Es importante anotar que la responsabilidad compartida dista mucho de

ser un principio asociado con la solidaridad internacional. De hecho, el
Gobierno colombiano se ha abstenido de usar este ltimo, en la medida
en que el compromiso de los Estados no puede darse en trminos de una
ayuda casi altruista o de caridad hacia Colombia y su lucha contra este
problema sino que, al contrario, se trata simplemente de que cada pas
asuma la parte que le corresponde en la solucin de un problema que
exige el compromiso de toda la comunidad internacional. En palabras
de la ministra consejera de la Misin de Colombia ante las Naciones
Unidas:
[] bajo el criterio de la responsabilidad compartida debemos equilibrar las asimetras que se dan en la lucha contra este flagelo. Hay que
redoblar los esfuerzos para disminuir el consumo, controlar la produccin y el desvo de precursores qumicos, e intensificar la cooperacin
para impedir que recursos financieros ilcitos sean lavados a travs
de su ingreso al sistema bancario global (Dvila, 2003).
La responsabilidad comn y compartida se asocia directamente con la

promocin de decisiones y evaluaciones de carcter multilateral por
encima de la coercin y el sealamiento unilateral; con la percepcin del
problema en toda su integralidad, incluidos la necesidad de controlar la produccin, las sustancias qumicas, el fortalecimiento de los sistemas judiciales y de interdiccin, el control del lavado de activos, trfico
de armas y la reduccin de la demanda; y finalmente, con la necesidad
de equilibrar el nfasis de la lucha contra las drogas ilcitas, aplicando
igual esfuerzo y recursos al combate de todas las etapas o eslabones del
problema. La aplicacin de estos principios a la poltica global en contra
de las drogas ilcitas implic un ejercicio importante de rediseo de la
institucionalidad internacional,4 y de transformacin y refinamiento del
rgimen internacional sobre esta materia. En este proceso Colombia ha
ejercido un papel activo en el seno de la onu.
Por ejemplo, y siguiendo los principios ya mencionados, durante las dos
ltimas administraciones, y en lo relacionado con el tema de desarrollo
alternativo, en el 2005 Colombia particip activamente en la propuesta
que llev a la aprobacin por parte de la Comisin de Estupefacientes
de la resolucin sobre el fortalecimiento del desarrollo alternativo como
estrategia importante de fiscalizacin de drogas y declaracin del desa4 Para citar tan solo un ejemplo, en la medida en que el principio de multilateralidad
se fortaleci, la comunidad de Estados americanos se vio en la necesidad de crear un
mecanismo de evaluacin (mem) en el seno de la oea, que sustituyera (al menos parcialmente) el tradicional y muy unilateral proceso de certificacin estadounidense.
156 Sandra Borda
rrollo alternativo como cuestin de alcance intersectorial (Exteriores,

2006). En materia de precursores qumicos, Colombia promovi (tambin
en la Comisin de Estupefacientes) mecanismos para el intercambio de
informacin y el fortalecimiento de la vigilancia, logrando en ese mismo
ao la aprobacin del proyecto sobre fortalecimiento de la cooperacin
internacional para prevenir la fabricacin y el trfico ilcitos de estupefacientes y sustancias psicotrpicas, mediante la prevencin de la desviacin y el contrabando de precursores y equipo esencial en el contexto
del Proyecto Prisma, la Operacin Prpura y la Operacin Topacio
(Exteriores, 2006). Finalmente, y durante la negociacin de la resolucin
60/288 de la Asamblea General de la onu en el 2006, la delegacin colombiana propuso el siguiente texto, que fue aprobado posteriormente por
parte de este organismo:
Fortalecer las medidas legislativas contra el lavado de activos, el trfico
de drogas ilcitas, el trfico ilcito de armas, municiones y explosivos, el
secuestro y otras manifestaciones de la delincuencia organizada utilizadas por las organizaciones terroristas para financiar y facilitar sus
actividades, y proporcionar la cooperacin internacional y la asistencia judicial necesaria para localizar, detectar, congelar y decomisar los
fondos que financian el terrorismo (Exteriores, 2007, p. 113).
Como explicar ms adelante, esta propuesta de la delegacin colombiana refleja una hbil estrategia que busca alinear la preocupacin de
Washington con el terrorismo despus de los ataques del 11 de septiembre, con el objetivo de obtener financiacin para la lucha contra los
estupefacientes y los grupos ilegales que se benefician de dicho negocio.
Pero por ahora es importante resaltar que el Gobierno colombiano ha
sido relativamente exitoso en su objetivo de promover, al menos desde el
punto de vista puramente normativo, una visin y un entendimiento ms
amplios del asunto de las drogas ilcitas, y ha colaborado en el diseo
de mecanismos acordes con este principio. En este sentido, la posicin
colombiana, a diferencia de lo que sucede por ejemplo en el tema de los
derechos humanos, ha ido ms all de la simple reaccin y la defensa y
ha intentado ser ms proactiva y propositiva.
Ahora bien, este principio de la responsabilidad comn y compartida
ha servido tambin para que el Gobierno de Uribe elabore una estrategia de eslabonamiento de polticas5 frente a la comunidad internacional.
5 Al hablar de la generacin de una estrategia, sugiero que la construccin de estos
vnculos cumple con una finalidad poltica especfica. Sin embargo, es necesario aclarar
que al utilizar el trmino construido o generado no sugiero que estos vnculos sean irreales o inventados por el Gobierno colombiano. Simplemente intento sealar que se han
157
Dicha estrategia tiene como eje rector la existencia de una interdependencia aguda entre la produccin, trfico y consumo de drogas ilcitas
y el afianzamiento del terrorismo, la degradacin del medio ambiente y
la violacin de los derechos humanos. En las siguientes secciones describo la naturaleza de dichos vnculos y explico los problemas que esta
genera.
3. Vnculo 1: las drogas ilcitas y el terrorismo

La vinculacin entre las drogas ilcitas y el terrorismo es una constante en
materia de poltica y estrategia domstica en Colombia, pero se presenta
con ms frecuencia en las posiciones de las delegaciones colombianas
ante los foros multilaterales despus de los ataques del 11 de septiembre: el narcotrfico al igual que en Afganistn es presentado6 como
el combustible que hace funcionar la maquinaria de las organizaciones
terroristas internacionales (entre las cuales, por supuesto, se incluyen los
grupos subversivos y paramilitares colombianos). Esta ltima vinculacin entre los ataques del 11 de septiembre y el denominado terrorismo
en su versin colombiana, se construy durante el ltimo ao de la administracin Pastrana (Moreno, 2002), pero se reforz notablemente en los
primeros aos de la administracin Uribe.
En su discurso durante el inicio del 57 perodo de sesiones ordinarias de
las Naciones Unidas, la primera frase de la intervencin del presidente
Uribe fue la siguiente: A poca distancia de este lugar, en el fatdico 11
de septiembre, murieron 2.801 ciudadanos del mundo. En Colombia, la
violencia cobra cada mes igual nmero de vctimas (Uribe, 2002). En el
mismo discurso y seis meses antes de que el gobierno Bush adelantara su
invasin militar a Irak, el presidente Uribe intent una vinculacin adicional que claramente buscaba llamar la atencin de Washington:
El foro de las Naciones Unidas est preocupado por las armas de
destruccin masiva, y nosotros compartimos esa angustia. Por favor,
escogido estos vnculos y no otros como parte de una estrategia poltica internacional del Gobierno colombiano que busca esencialmente la simpata, el apoyo poltico,
logstico, econmico y militar de otros Estados en su lucha contra las drogas ilcitas. Un
anlisis sobre la dinmica in situ de estos vnculos requiere necesariamente un estudio
adicional.
6 Insisto: cuando sugiero que el vnculo es presentado ante la comunidad internacional de esta forma, no intento debilitar el argumento de que los grupos armados
ilegales estn de hecho vinculados al negocio de las drogas. Pero, de nuevo, la naturaleza y dimensin de estos vnculos son necesariamente una cuestin que debe ser
tratada en estudios adicionales.
158 Sandra Borda
debemos entender que la droga tiene una capacidad de destruccin

masiva, como la ms temible de las armas qumicas (Uribe, 2002).
Dos meses despus de esta declaracin del presidente Uribe, la canciller

Carolina Barco, en su intervencin ante el Consejo Permanente de la oea,
continu insistiendo en esta asociacin, pero esta vez con menos ambigedad y sugiriendo ms claramente cmo el crimen organizado puede
constituirse en mecanismo facilitador del terrorismo internacional:
Desde hace varios lustros hemos luchado con tenacidad y perseverancia para que se acoja el concepto de responsabilidad compartida, en
primer lugar, en el tema del problema mundial de las drogas. Pero,
ahora, con mucha ms razn, frente a la terrible amenaza del terrorismo y a las actividades criminales de carcter internacional que lo
alimentan, entre ellas: el crimen global organizado, en sus diferentes
manifestaciones; el trfico ilcito de armas, municiones y explosivos, y
el lavado de activos (Barco, 2002, pp. 3-4).
Para corroborar la funcin que este tipo de asociacin puede tener en la

bsqueda de apoyo internacional para la lucha de Colombia contra las
drogas ilcitas, y con el claro objetivo de mantener el pas en el centro de
una agenda negativa internacional, la embajadora Holgun, en su discurso tres aos ms tarde, enfatiz el siguiente punto:
[] queremos reiterar que para el gobierno de Colombia terrorismo
solo hay uno. Por lo tanto, el compromiso de la comunidad internacional para combatirlo debe ser inequvoco. No puede haber terrorismo
de primera y segunda cuando sus efectos en las sociedades son similares. El terrorismo no tiene justificacin alguna y no puede ser utilizado
como instrumento para defender reivindicaciones de ninguna ndole
(Holgun, 2005).
Ahora bien, la construccin de este eje drogas/terrorismo tiene dos

dimensiones distintas, pero complementarias. En primer lugar, hay
una llamada de carcter normativo a la comunidad internacional; y en
segundo lugar, hay otra llamada basada en el uso de evidencia emprica sobre la existencia de este vnculo. En el primer sentido, el Gobierno
colombiano plantea la lucha contra las drogas ilcitas (asociadas con el
terrorismo) como un deber de la comunidad internacional que aboga por
una actitud de cero tolerancia frente a su consumo y la eliminacin total
de las condiciones de posibilidad para el negocio. De acuerdo con esta
lectura, un mundo absolutamente libre de drogas es posible y deseable y
conducir casi que inevitablemente a un mundo al menos parcialmente
159
libre de terrorismo. En el segundo sentido, y como complemento del primero, el Gobierno constantemente presenta evidencia del uso de dinero
del narcotrfico para la financiacin del llamado terrorismo. El embajador colombiano ante las Naciones Unidas articul esta doble propuesta
en una forma elocuente:
En sana lgica, si un conflicto interno se financia del narcotrfico, los
consumidores de drogas ilcitas seran corresponsables de ese conflicto
y de las violaciones de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario que en l ocurren. Por eso la comunidad internacional
est en mora de iniciar una efectiva cooperacin en la materia (Giraldo,
2003).
No deja de ser interesante que en esta coyuntura y en esta ocasin precisa

se haya sustituido el sistemtico uso del lenguaje del terrorismo por la
utilizacin del trmino conflicto y que adems se haya hablado de las
normas del Derecho Internacional Humanitario, que por excelencia aplican justamente en situaciones de conflicto. Sin embargo, el punto aqu
es que el Gobierno intenta generar un sentido de responsabilidad moral
internacional que descansa sobre la premisa de que el dinero proveniente
del narcotrfico, o ms claramente, el dinero de los consumidores de
estupefacientes, financia el conflicto interno en Colombia.
La tendencia es hacia una mayor y ms profunda securitizacin, en el lenguaje de Ole Weaver, del problema de las drogas. Weaver sugiere que
la securitizacin es el proceso a travs del cual un Estado declara cierto
asunto como un problema de seguridad, y a travs del uso de esta estrategia logra reclamar un derecho especial y excepcional para controlar dicho
problema (Weaver, 1995, p. 54). El ejercicio semntico, pero de grandes
implicaciones polticas, es claro en diversas declaraciones oficiales del
Gobierno colombiano. El siguiente es tan solo uno de muchos ejemplos
recientes:
El problema mundial de las drogas ha trascendido el mbito de la
salud pblica y de polica, hasta convertirse en un asunto de seguridad
nacional, por su grave incidencia en la estabilidad social, econmica y
poltica de las naciones (Giraldo, 2003).
El tono del presidente Uribe es bastante similar, lo que sugiere una lnea
estratgica creada por el Gobierno: Nuestro problema es una amenaza
internacional. [] Si Colombia no frena el terrorismo, este pondr dificultades a las democracias de la regin (Uribe, 2003).
Esta, sin embargo, no es una tendencia nueva en la poltica exterior colombiana (Borda, 2002). El intento de convertir el problema de las drogas en
160 Sandra Borda
uno de seguridad internacional ha sido frecuente y ha buscado cumplir

simultneamente con dos objetivos claves; por un lado, ha tratado de
poner el tema en un lugar prioritario de la agenda internacional y lograr,
como resultado, mayor cooperacin internacional para Colombia; por el
otro, ha buscado tambin convencer a la comunidad internacional de que
el Gobierno colombiano tiene como prioridad su compromiso incondicional con la guerra contra las drogas ilegales y no acepta versiones blandas de dicho compromiso. En otras palabras, se trata de lo que podra
denominarse una securitizacin simblica, en donde el Gobierno busca dar
la impresin de una participacin activa e irrestricta en la lucha contra las
drogas, aunque los resultados contantes y sonantes de dicha participacin sean, normalmente, ms bien magros y muy cuestionables.7
A esta tradicional estrategia se le sum un componente relativamente
nuevo durante las dos administraciones de lvaro Uribe: se trata de
un nfasis fuerte en la criminalizacin del consumo de estupefacientes,
resultado de la prolongacin de una agenda domstica que busca revocar
el concepto de la Corte Constitucional segn el cual la posesin de una
dosis mnima es legal. La propuesta del Gobierno ha sido entonces la
creacin de tribunales de tratamiento, en los cuales funcionarios de la
rama judicial (fiscales y jueces), en un trabajo conjunto con profesionales
de la salud, puedan acompaar tanto a las personas consideradas consumidores ocasionales como a aquellas que tengan una dependencia que
las lleve incluso a cometer delitos (El Tiempo, 2009). Gracias a la administracin Uribe, no solo la produccin y trfico de estupefacientes constituyen una amenaza a la seguridad; ahora el consumo es tambin parte del
proceso de securitizacin.
Este activismo gubernamental que busca la virtual recriminalizacin del
consumo de drogas interno se ve acompaado y apoyado por una estrategia internacional que promueve una tolerancia cero hacia el consumo
de estupefacientes. Estas posiciones van ms all de la ya tradicional
insistencia en la necesidad de que los pases consumidores refuercen sus
polticas para frenar la demanda. De nuevo, la promocin de la criminalizacin del consumo cumple ahora con el objetivo adicional de reforzar y
apoyar una poltica de carcter interno que busca eliminar la legalizacin
del consumo mnimo.
En varias ocasiones, las delegaciones colombianas en estos foros multilaterales condenan abiertamente y sin ambigedades el consumo de drogas ilcitas:
7 Agradezco a Juan Tokatlian por llamar mi atencin sobre este punto fundamental.
161
Cada gramo de cocana consumido por las personas adictas es un

gramo que se transforma en recursos financieros para grupos armados
ilegales que reclutan y utilizan nios en Colombia. Cada gramo consumido es una causa potencial de muerte y mutilacin. Cada gramo
consumido se transforma en la siembra de minas antipersonas que
dejan centenares de vctimas. Las drogas consumidas por las personas adictas y el dinero que por ellas se paga se transforman en trfico
ilcito de armas, en desplazamiento forzado, en violacin de los derechos de los pueblos indgenas y en destruccin de nuestros bosques.
Los grupos vulnerables y los nios en particular sufren directamente
estas consecuencias (Blum, 2006).
La similitud de este discurso de cero tolerancia hacia el consumo de drogas y la prctica desaparicin del lenguaje de la reduccin del dao del
vocabulario diplomtico colombiano recuerdan a Nancy Reagan en los
ochenta y la promocin de su programa Just Say No:
Drugs steal away so much. They take and take, until finally every time
a drug goes into a child, something else is forced outlike love and
hope and trust and confidence. Drugs take away the dream from every
childs heart and replace it with a nightmare []. Each of us has to put
our principles and consciences on the line, whether in social settings or
in the workplace, to set forth solid standards and stick to them. Theres
no moral middle ground. Indifference is not an option. We want you
to help us create an outspoken intolerance for drug use. For the sake of
our children, I implore each of you to be unyielding and inflexible in
your opposition to drugs (Reagan 1986).
En otras palabras, el discurso colombiano en materia de consumo de drogas de las administraciones Uribe se parece visiblemente al discurso de la
administracin Reagan en los ochenta, ha adoptado un tono ms radical,
ms proselitista y ms vocal internacionalmente. Este discurso no es compatible con la adopcin de una posicin ms progresista y tendiente hacia
un eventual cambio del rgimen internacional en materia de drogas ilcitas. Todo lo contrario, es un discurso pro statu quo que ha profundizado
la securitizacin (simblica o no) del tema, su criminalizacin y hasta su
terrorizacin, pero poco ha contribuido en la bsqueda de una evaluacin
rigurosa de los resultados de la poltica antidroga en su actual forma. De
hecho, es una posicin apoyada no en la evidencia emprica que estudios
como los que la Organizacin Mundial de la Salud (oms) ha realizado
sobre el verdadero efecto que tiene el consumo de drogas (Salud, O. M. d.
l., 1995), sino en un rechazo moralizante al consumo de estas sustancias.
Adicionalmente y tal como se argumentar en el anlisis de los siguientes
dos vnculos, si bien el Gobierno colombiano tiene la autonoma de cons-
162 Sandra Borda
truir y promover estos eslabonamientos temticos para lograr los objetivos de poltica domstica, no tiene el mismo control sobre los efectos que
estas vinculaciones puedan producir en el escenario internacional. En el
caso especfico de la vinculacin entre drogas y terrorismo, una de las
consecuencias (no del todo inesperadas) es la criminalizacin de aquellos individuos que se encuentran vinculados o que extraen beneficio del
negocio de las drogas ilcitas. Particularmente, la inclusin de los grupos
insurgentes armados en la categora de terroristas puede obstaculizar
la realizacin de eventuales conversaciones de paz para lograr el final
del conflicto armado colombiano, y peor an, la participacin de aquellos actores internacionales que ya han sido persuadidos por el Gobierno
colombiano de calificar a estos grupos como terroristas y que sin duda,
podran desempear un papel de gran importancia en el logro de una
solucin poltica de la confrontacin. Este es el caso, por ejemplo, de pases poderosos y organizaciones internacionales que podran ejercer una
influencia mucho ms eficaz para atraer las partes a una mesa de dilogo
y, en el futuro, hacerlas responsables de cumplir con su palabra.
4. Vnculo 2: medio ambiente y drogas

Durante la segunda administracin del presidente Uribe se construy
una estrategia internacional que fue promovida principalmente por el
vicepresidente Francisco Santos, de acuerdo con la cual, el impacto de las
drogas ilcitas en el medio ambiente es formulado como un problema de
responsabilidad internacional compartida. En el 2006, la Vicepresidencia
lanz formalmente en Londres una campaa en bsqueda de recursos de
cooperacin internacional que apoy iniciativas de prevencin de consumo haciendo uso de argumentos a favor de la proteccin ambiental y
la violencia que produce el trfico ilcito de drogas. En una de sus giras, el
vicepresidente Santos insisti en los vnculos entre drogas ilcitas, terrorismo, medio ambiente y derechos humanos:
La droga genera violencia y muerte en Colombia porque financia
a los grupos armados ilegales, los mismos que destruyen vidas con
sus actos terroristas. La riqueza y diversidad del medio ambiente
colombiano estn bajo amenaza. Ms de 174 mil hectreas de bosque
tropical han sido devastadas desde el ao 2000 para la produccin de
cocana. Asimismo, uno de cada medio milln de colombianos est
siendo desplazado de su hogar por los grupos armados ilegales respaldados por el trfico de cocana. Otros miles han sido vctimas de actos
terroristas cometidos por estos grupos (Santos, 2006).
163
Durante el 2008, la Vicepresidencia de la Repblica promocion en Europa

la campaa antidrogas titulada Responsabilidad compartida. Por medio de
fotografas que muestran el impacto de la produccin de coca sobre el
medio ambiente, el Gobierno busc generar un sentido de responsabilidad en los consumidores europeos. El mensaje de dicha campaa insista
en que el consumo habitual e incluso el recreacional se dan a costa de
la prdida de hectreas de bosques colombianos. La muestra fotogrfica
viaj a Austria, Inglaterra, Italia, Suecia, Noruega, Pases Bajos, Blgica y
Portugal.8
De esta forma, el Gobierno vincula el tema de los cultivos ilcitos con la
deforestacin de la selva y el bosque hmedo tropical, pero, por supuesto,
no menciona el costo medioambiental de la erradicacin ni de la fumigacin con glifosato. En la Cumbre xv sobre cambio climtico que se
celebr en Copenhague en diciembre del 2009, el Gobierno colombiano
articul la relacin entre el problema de las drogas ilcitas y el medio
ambiente de la siguiente manera:
Colombia tiene el 52 por ciento de su territorio en selva, ms de 460
mil kilmetros de selva amaznica. El narcotrfico ha destruido ms
de 2 millones de hectreas de nuestra selva. El narcotrfico destruye la
selva, empieza a introducir desequilibrios ambientales. Cuando viene
la utilizacin de los precursores qumicos para transformar las hojas
de coca en cocana, entonces se contamina el suelo, los pequeos ros,
los grandes ros, se asesina la fauna, se asesina la flora y finalmente el
negocio criminal asesina al ser humano.
El narcotrfico es asesino del ser humano en todas las formas, porque
asesina a la persona y tambin asesina al medio ambiente.
Cada vez que un ciudadano de un pas industrializado consume
cocana, est matando un pulmn de la humanidad, que es nuestra
selva amaznica. Cada vez que un ciudadano de un pas industrializado consume narcticos est produciendo dos derramamientos de
sangre en un pas como Colombia: el derramamiento de sangre que se
causa por el asesinato de un ciudadano y el derramamiento de sangre
que se causa por el empobrecimiento de un pueblo que ve destruir su
medio ambiente.
Es necesario entender que el narcotrfico es una causa eficiente de la
deforestacin, del cambio climtico, del desorden ambiental, del asesinato de la vida, de la pobreza. Por eso pedimos un gran compromiso
8 Toda la informacin sobre la campaa adelantada por la Vicepresidencia puede

encontrarse en http://www.sharedresponsibility.gov.co/en/.
164 Sandra Borda
de todos contra la produccin, el comercio, el consumo de drogas ilcitas (Uribe, 2009).
Ahora bien, este proceso de concientizacin internacional sobre los daos

que produce el consumo al medio ambiente es compatible y alimenta el
discurso cada vez ms fuerte y radical que criminaliza el consumo. De
hecho, es probablemente una prolongacin de una aproximacin que
retorna al lenguaje prohibicionista de los ochenta en Estados Unidos y
que bloquea percepciones ms flexibles que, por su naturaleza, no son
necesariamente menos efectivas. Adicionalmente, la campaa en realidad termina culpabilizando de la tragedia ambiental lo que llama un
ecocidio al campesino productor, el eslabn ms dbil de la cadena de
las drogas, mientras ignora completamente la complejidad del tema y las
consecuencias nefastas (entre las cuales este ecocidio) que han derivado
directa o indirectamente de las polticas de drogas absurdas que se aplican en Colombia (Armenta, 2008).
El sitio web responsabilidad compartida del Gobierno sugiere que la
primera fuente de polucin en la jungla colombiana es el humo que se
levanta de los rboles quemados para plantar coca, lo cual, como Germn
Quimbayo sugiere, est sealando de entrada, sin el ms mnimo anlisis previo, al que considera el primer responsable de la catstrofe: el
campesino cultivador de coca (Quimbayo, 2008, p. 1). Por el contrario, y
como lo seala este mismo autor, la fao sugiere que el principal responsable de la deforestacin en Colombia es el crecimiento de las explotaciones
ganaderas y que, igualmente, la erradicacin forzada, principalmente a
travs del uso de la fumigacin, ha recrudecido la contaminacin ecosistmica, ha destruido nichos ecolgicos y el acervo gentico en la biodiversidad local (p. 9). Por ltimo expone un argumento que debilita
fundamentalmente la lgica de la vinculacin entre la conservacin del
medio ambiente y el consumo de drogas ilcitas. Refirindose a la campaa de la Vicepresidencia, sugiere que:
[] pretende saltarse la lgica de un consumo de alta demanda como
la cocana con un argumento moralista. Desde cundo la gente ha
dejado de consumir algo porque descubre que proviene de una mala
fuente? La sociedad occidental consume masivamente toda clase de
productos legales que, en muchos casos, se sabe que producen condiciones adversas para el ambiente, o que representan un atentado a la
naturaleza. [] Lo que s es cierto, en cambio, es que el consumidor
espera que las cosas se produzcan de manera limpia. Mientras tanto
las sigue consumiendo tal como llegan al mercado. No sern las peores
imgenes del ecocidio por coca lo que detendr a un usuario de drogas,
ya sea este ocasional o rutinario. Le reconfortar en cambio saber que la
165
cocana que est [consumiendo] ha sido producida de manera sana sin

causar efectos negativos en el sitio de su produccin ni a las personas
que la produjeron (p. 2).
En sntesis, el discurso que vincula la problemtica medioambiental a las

drogas ilcitas debilita la lectura del mismo Gobierno colombiano segn
la cual el problema debe ser abordado desde la perspectiva de la corresponsabilidad y de la integralidad. Aqu, claramente, la responsabilidad
se centra en el primer eslabn de la cadena (la produccin) volviendo a
poner a Colombia en el centro del problema y adjudicndoles al pas y a
sus cultivadores todo el peso de la responsabilidad. Y lo que es peor, si
Quimbayo acierta en su anlisis, la capacidad de esta campaa de disuadir a los consumidores del Primer Mundo puede eventualmente tener un
efecto nulo.
5. Vnculo 3: derechos humanos y drogas

Por ltimo, ms recientemente, el Gobierno ha empezado a plantear
una relacin directa entre el trfico de drogas y la situacin de derechos
humanos en Colombia. En este plano, los vnculos se han establecido en
forma variada y el mensaje es en ocasiones confuso. En la instalacin de
la conferencia regional de la Unesco en Cartagena (septiembre del 2008),
el presidente Uribe hizo pblica una primera aproximacin. Para empezar, sugiri que es la hora de pensar muy seriamente en una batalla
contra el consumo, que se convierte en un camino de afectacin de los
derechos humanos, luego complement arguyendo que por eso es que
no podemos disociar la lucha contra la droga de la lucha por los derechos
humanos, y para terminar, insisti en la necesidad de la lucha contra la
droga, factor de violacin de los derechos humanos (efe, 2008).
La Vicepresidencia, institucin encargada del tema de los derechos
humanos en la actual administracin, tambin ha promovido internacionalmente el vnculo entre el problema del narcotrfico y las violaciones
a los derechos humanos. El argumento esencial es que el dinero proveniente del trfico ilcito de estupefacientes contribuye a fortalecer grupos
armados ilegales que violan sistemticamente los derechos humanos de
la poblacin civil a travs del asesinato, el secuestro y el desplazamiento.
La idea central es que el dinero de las drogas ilcitas se interpone entre el
Estado y su objetivo de alcanzar la seguridad y de garantizar los derechos
a sus ciudadanos.
Como en los casos anteriores, la construccin de este vnculo contribuye a
la creacin de una lectura equvoca sobre la situacin de derechos huma-
166 Sandra Borda
nos en el pas. Para empezar, desva totalmente la atencin del papel que
ha desempeado histricamente el Estado colombiano, por accin o por
omisin, en la muy preocupante situacin interna de derechos humanos.
Adicionalmente, el argumento deja la impresin de que el nico lugar
desde donde los derechos humanos han sido afectados es la intromisin
de dineros del trfico de estupefacientes en grupos ilegales e ignora que
estos derechos han sido igualmente violados gracias a la penetracin
de estos mismos dineros en la clase poltica colombiana y en el aparato
mismo del Estado. Si hay un lugar que es necesario empezar a sanear para
garantizar los derechos humanos en Colombia, es justamente el Estado,
el actor que existe en funcin y tiene la obligacin principal de garantizar
esos derechos.
De hecho, el mismo Gobierno en ocasiones deja entrever la tensin existente entre las demandas por acabar con las violaciones de los derechos
humanos en el pas y la lucha antiterrorista (ntimamente ligada, como ya
se sabe, con la lucha antinarcticos), y ms importante an, le anuncia a
la comunidad internacional abiertamente cules son sus prioridades. La
embajadora Holgun plante elocuentemente la frustracin de la administracin Uribe en un discurso del 2005 ante la Asamblea General:
Nos trasnochamos cuando tratamos los derechos humanos; por qu
no hacemos lo mismo cuando se trata del terrorismo? Por qu no
somos capaces de condenar de manera clara a los grupos terroristas
que atacan a la poblacin civil, en vez de encontrarles razones y reivindicaciones muy difciles de justificar cuando lo que sucede es que se
desconoce la posibilidad de cada individuo a gozar libremente del
derecho a la vida con seguridad y sin temor? (Holgun, 2005).
En esta lectura, la defensa de los derechos humanos se presenta claramente en un segundo plano, despus de la llamada lucha antiterrorista.
De hecho, si se siguen los argumentos presentados en las secciones sobre
la vinculacin 1 y 2, el objetivo de garantizar los derechos a la poblacin civil en un contexto de conflicto armado parece un subproducto o
casi una consecuencia inesperada de un eventual xito de la lucha contra las drogas: si la lucha contra las drogas es exitosa, la lucha contra el
terrorismo tambin lo ser y, como resultado, no habr ms violaciones
de derechos humanos. A la vista de cualquier observador desprevenido,
el orden de estas etapas est definitivamente invertido, en la medida en
que garantizar los derechos humanos es y debe ser la funcin prioritaria,
167
independiente e inaplazable de cualquier Estado en la hoy denominada

era de los derechos (Simmons, 2009).9
Adicionalmente, es preciso decir que hay algo de inconsistencia en la
estrategia que plantea el Gobierno, en la medida en que la creciente securitizacin y criminalizacin del problema son estrategias que tienden a
poner el nfasis en la dimensin militar y policial de la lucha contra las
drogas ilcitas. El Gobierno busca ayuda de la comunidad internacional para fortalecer y consolidar su aparato represivo (de nuevo, militar
y policial) y aumentar su poder de control sobre la poblacin civil y el
territorio. La eventual consecucin de estos recursos convierte al Estado
colombiano, como es de esperarse, en un Estado ms proclive o al menos
en un Estado con ms herramientas a su disposicin para violar o hacerse
el de la vista gorda frente a violaciones de derechos humanos. El escalamiento de la guerra contra las drogas en su versin ms militarizada ha
generado en varios pases, entre ellos Colombia, una situacin de inseguridad casi permanente y la muerte de civiles; ha producido asesinatos
extrajudiciales de sospechosos de ser traficantes, as como de civiles inocentes; ha facilitado prcticas como la detencin sin promesa de eventual juicio y sin respeto al debido proceso; y ha vulnerado el derecho a
la salud de grupos poblacionales de escasos recursos que permanecen
clandestinos gracias a la prohibicin misma (Human Rights Watch, 2008;
Salgado, 2004).10
Luego, al contrario de lo que sugiere esta nueva estrategia del Gobierno
nacional, una mayor securitizacin y militarizacin de la lucha antinarcticos combinadas con una posicin prohibicionista radical no son, ni
remotamente, complementarias o compatibles con un mejoramiento de
la situacin de los derechos humanos en el pas.
Finalmente, y como una prolongacin del anterior argumento, el xito en
materia de la lucha contra las drogas y contra la insurgencia en Colombia
puede haberse dado (al menos parcialmente) gracias a un costo inmenso
en el mbito de la promocin y el respeto a los derechos humanos. De
hecho, los altos niveles de desplazamiento, las ejecuciones extrajudiciales
llevadas a cabo por la Fuerza Pblica y localmente denominadas falsos positivos e incluso las interceptaciones telefnicas o chuzadas son
todos en mayor o menor medida efectos de la implementacin de
9 Para un anlisis reciente sobre la relevancia y el impacto de esta era de los derechos en el comportamiento de los Estados, cf. Simmons, 2009.
10 Para versiones adicionales del impacto de la guerra contra las drogas en los derechos humanos ver (Salgado, 2004) y (Llorenti, [s. f.]).
168 Sandra Borda
la poltica de la seguridad democrtica. Este fenmeno revelara entonces una de las principales dificultades que surgen como resultado de
implementar este tipo especfico de eslabonamiento de temas entre el
narcotrfico y los derechos humanos: la inconsistencia y hasta virtual
contradiccin en materia de gestin y logro de resultados en uno y otro
tema hacen del eslabonamiento un ejercicio menos creble y, por tanto,
menos aceptado por la comunidad internacional.
***
En conjunto, estas tres formas de enmarcar el problema de las drogas contribuyen a presentar el caso colombiano en los foros internacionales como
uno en donde todos los problemas prioritarios del sistema internacional
confluyen. Al presentar a Colombia como un caso problema en vas de
superacin se busca no solamente direccionar la atencin de la comunidad internacional hacia el pas, sino tambin sus recursos para la lucha
antidroga. Segn Thoumi, siempre se ha tomado una posicin que tiende
a presentar al pas como una vctima en necesidad de ayuda internacional
para librar su siempre solitaria lucha contra las drogas ilcitas (Thoumi y
Jelsma, 2008, p. 220). La estrategia es la de presentarse como el ojo del
huracn en el cual confluyen, gracias a la produccin y trfico de drogas,
todos los otros problemas claves del sistema internacional.
Adicionalmente, el discurso colombiano denuncia constantemente la
falta de compromiso de gran parte de la comunidad internacional con
la cruzada antidroga y usa la identificacin de este problema para lograr
otro objetivo crucial de la poltica exterior colombiana: justificar lo que
algunos consideran un excesivo acercamiento a Washington. En julio del
2009, el canciller colombiano anunci en una audiencia pblica la existencia de un acuerdo con Estados Unidos que autoriza la presencia de
fuerzas militares estadounidenses en bases colombianas con el objetivo
de consolidar la guerra contra las drogas (entre otros fines) y explic
que dicha decisin, a pesar del revuelo que caus en varios pases de la
regin, es legtima por la naturaleza tradicional e histrica de la alianza
colomboestadounidense en materia de lucha contra el narcotrfico y por
la indiferencia internacional generalizada frente al sacrificio colombiano.
De alguna forma, el fracaso de la estrategia multilateral colombiana alimenta y consolida el componente internacional ms importante de la
lucha del pas contra las drogas: la alianza con Estados Unidos.
169
La actual es una coyuntura en el sistema internacional en la que el tema
de las drogas ilcitas no se constituye en una prioridad. La falta de atencin se traduce en una constante falta de compromiso de los miembros de
la comunidad de naciones y ello presiona al Gobierno colombiano a construir diferentes estrategias diplomticas para conseguir el apoyo poltico,
logstico y econmico que el pas requiere para combatir el problema de
la produccin y trfico de drogas ilcitas en el mbito nacional.
La estrategia tiene dos facetas que han adquirido an mayor visibilidad
durante la administracin Uribe: por un lado, se ha buscado un eslabonamiento con temas que s han logrado escalar hacia el tope de la agenda
mundial (v. gr. terrorismo, medio ambiente y derechos humanos), y por el
otro, se ha promovido una versin an ms prohibicionista del problema
que la que en su momento promovi Estados Unidos y que se encuentra
en la base del rgimen internacional en contra de las drogas.
El argumento que se construye en este captulo es justamente que ambas
estrategias son equivocadas y contraproducentes, y que al contrario,
en vista de que el tema ha desescalado en importancia y que hay serios
indicios de que un movimiento hacia la flexibilizacin sobre todo en
Estados Unidos puede ser inminente, la estrategia que debera estar
promoviendo el Gobierno es la de liderar un tratamiento ms cientfico
y menos politizado del problema; ms basado en los resultados de una
evaluacin seria y pragmtica de los logros obtenidos hasta el momento
y menos basado en compromisos ideolgicos y morales; ms fundamentado en un clculo realista de lo que es posible y lo que no es posible
lograr en este campo y menos en el ideal poco til de la erradicacin
absoluta del problema de las drogas a lo largo y ancho del globo.
Efectivamente, hay seales que indican al menos el inicio de una transformacin muy gradual, pero muy contundente, del rgimen internacional
antidroga. La nueva administracin demcrata en Estados Unidos y otros
sectores internacionales relevantes parecen haber iniciado una transicin
hacia un rgimen menos prohibicionista y con componentes fuertes en la
dimensin de la salud pblica. Pero ante este proceso de transformacin
(que an est lejos de consolidarse y cuyo destino final es difcil de determinar), la diplomacia colombiana se ha puesto del lado de aquellos que
defienden el statu quo e incluso invitan a una intensificacin de las versiones ms fuertes del prohibicionismo, grupo del cual Estados Unidos
parece estar en vas de separarse. Colombia, de esta forma, comparte
170 Sandra Borda
lugar en el bando radical prohibicionista internacional con el mundo islmico, frica subsahariana, Rusia, Europa oriental, Cuba y China, entre
otros. Esta es, insisto, una estrategia contraproducente.
Al contrario, y en materia de consumo, por ejemplo, la posicin de
Colombia debera acercarse ms a lo que fue durante la dcada de los
noventa cuando, en conjunto con pases como Australia, Bolivia y Canad,
el pas promovi el estudio de una serie de posibilidades para legalizar
y despenalizar el uso o la posesin personal de cocana y de productos
afines (Thoumi y Jelsma, 2008, p. 189). Actualmente, Colombia debera
apoyar la propuesta de Bolivia en esta materia, en vez de continuar con
la estrategia penalizadora del consumo mnimo que sigue el Gobierno
actual dentro (interno) y que intenta promover fuera (externo).
En marzo del 2009, el Gobierno boliviano solicit iniciar un proceso de
consultas y discusin que tardar 18 meses y que busca la despenalizacin del masticado de coca. La administracin de Evo Morales ha adelantado una campaa dentro de las Naciones Unidas para excluir la hoja de
coca de la lista de sustancias ilcitas (lista I) que figura en la Convencin
y para convencer a la comunidad internacional de que el masticado de la
hoja es una tradicin de los pueblos andinos que nada tiene que ver con
el proceso posterior de produccin de cocana. Adicionalmente, durante
la reunin de la Cicad y de la Comisin de Estupefacientes, Bolivia propondr bajo el principio de la responsabilidad compartida que los pases
con altos ndices de consumo elaboren polticas pblicas de prevencin
con el fin de reducir la demanda de drogas ilcitas. De nuevo, Colombia
debera pensar en armar alianzas regionales para fortalecer este tipo de
aproximacin.
Ahora bien, un cambio en este sentido o en los campos de la produccin
y del trfico implicar enmendar la Convencin nica de las Naciones
Unidas sobre Estupefacientes de 1961 y otros instrumentos que hacen
parte del complicado rgimen internacional de la llamada guerra contra
las drogas. El camino, en este sentido, es tortuoso y difcil y
exige convencer al mundo de la necesidad de hacerlo. Alterar marginalmente una convencin toma entre cinco y diez aos. Para tener xito
ese proceso requiere que el Gobierno colombiano presente propuestas
especficas []. En otras palabras, requiere tomar una posicin de actor
activo y no de vctima (Thoumi y Jelsma, 2008, p. 224).
Pero el proceso de cambio del rgimen internacional en materia de estupefacientes puede ser relativamente ms sencillo, si Colombia logra superar en la formulacin de su posicin multilateral, la tradicional dicotoma
171
prohibicionismo vs. legalizacin. Estas dos no son, ni mucho menos,

las nicas alternativas disponibles para reducir los impactos negativos
del negocio de las drogas ilcitas (Borda, 2002). Para ser claros, sugerir
un cambio en la posicin colombiana no necesariamente implica un giro
hacia el otro extremo del debate, el de la legalizacin. Por razones que ya
han sido explicadas hasta la saciedad (Thoumi y Jelsma, 2008), la legalizacin no es una opcin ni domstica ni internacional para Colombia. Pero
la sustitucin, para empezar, de un discurso de cero tolerancia y erradicacin absoluta por uno de reduccin de daos puede plantear no solo una
alternativa de diplomacia multilateral ms realista para Colombia, sino
tambin una propuesta mucho ms sintonizada con los intereses internacionales del momento. La adopcin de una diplomacia de esta naturaleza no solo facilitara y mejorara la calidad del proceso de insercin
internacional del pas, sino que tambin permitira una aproximacin
ms racional a las manifestaciones internas de la lucha global contra los
estupefacientes.
Colombia no es un pas vergonzante en materia de su compromiso en
la llamada guerra contra las drogas. Al contrario, no ha escatimado
recursos de todo tipo al librar una batalla frontal contra el problema, y
ello ha implicado grandes costos para su poblacin, para la fortaleza de
su Estado, su Estado de derecho y para la consolidacin de su rgimen
democrtico. En ese sentido, la participacin de Colombia en los foros
multilaterales ha cimentado la autoridad indiscutible que el pas tiene
sobre el tema y la experiencia que ha adquirido en materia de formulacin e implementacin de polticas para combatir el problema de las
drogas en su integridad.
De hecho, la posicin de Colombia se hace mucho ms fuerte en la medida
en que est en vas de consolidarse como exportador del know-how en el
campo de la lucha antidroga. El pas ha comenzado a transitar hacia un
esquema de cooperacin Sur-Sur bajo el cual se postula como oferente y
no solo como receptor. En otras palabras, el Gobierno colombiano se presenta como un actor experto en la lucha contra las drogas y el terrorismo,
en condiciones de brindar asesora en el desarrollo de capacidades operacionales claves para la lucha contra las drogas, como entrenamiento,
manejo de equipo, inteligencia, interdiccin martima y fluvial y arquitectura jurdica (Exteriores, 2009, p. 18). El Gobierno presenta a Colombia
en estos foros como un pas en condiciones de asesorar a otros que se
encuentran en medio de la parte ms difcil de sus batallas en contra de
las organizaciones criminales. Como lo ha anunciado el actual canciller
colombiano, ya de hecho hay personal colombiano trabajando en Mxico,
172 Sandra Borda
Guatemala, Panam, Hait y Afganistn (en este ltimo a travs de la

otan, y en donde actualmente se trabaja en labores de desminado y de
lucha contra las drogas). Pero esta suerte de capital poltico multilateral e
internacional no puede seguir siendo usado a favor de promover un discurso prohibicionista que no solo es radical, sino que adicionalmente va
en contra de una tendencia fuerte de otro grupo de pases (incluida una
buena parte de Europa occidental) que busca una poltica internacional
en contra de las drogas mucho ms racional y productiva, y menos emocional e ineficiente.
173
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Colombia y Europa frente a las drogas:

desencuentro pero cooperacin
Muriel Laurent*
as relaciones entre Europa1 y Colombia en materia de lucha contra las

drogas durante las administraciones Pastrana y Uribe han sido marcadas por cierto desencuentro que, sin embargo, no ha impedido que se
desarrollen distintos ejes de cooperacin. El desencuentro tiene su explicacin en los planteamientos divergentes en cuanto a la poltica antidroga de
ambos actores, as como en su respectiva lectura de la situacin colombiana
y del papel de las drogas en ella. Por un lado, mientras Colombia enfatiza
en una poltica fundamentalmente represiva frente a las drogas, que comparte con Estados Unidos, la ue se ha enfocado en una perspectiva donde
priman la reduccin de daos y la salud pblica. Por otro lado, mientras
que para la ue la paz y los derechos humanos han sido privilegiados por
encima del problema de las drogas, Colombia considera prioritaria la lucha
contra el narcotrfico por ser este un motor del conflicto.
* Profesora asociada, Departamento de Historia, Facultad de Ciencias Sociales,
Universidad de los Andes. Correo electrnico: mlaurent@uniandes.edu.co. Agradezco
la ayuda que me brindaron Diana Meja y Victoria Pauwels (Cancillera en Bogot) y
Hctor Arenas (Embajada en Bruselas). Agradezco a las evaluadoras y al editor sus
valiosos comentarios.
1 Por Europa entiendo a la Unin Europea (ue) como actor competente en muchos de
los mbitos de las relaciones exteriores (solo har referencia puntual a algunos Estados
Miembros [em] cuando su actuacin frente a Colombia fue diferente a la de la ue). La ue
agrupa 27 em que han delegado su soberana en determinados campos. Estas polticas
supranacionales son manejadas por la Comunidad Europea (ce). En el caso de las relaciones exteriores, la poltica comercial es exclusiva de la ce y la cooperacin al desarrollo es una competencia compartida entre los em y la ce. Otras polticas, como la Poltica
Exterior y de Seguridad Comn (pesc) y la poltica de penalizacin del consumo, son
intergubernamentales, sin cesin de soberana.
177
178
Muriel Laurent
A eso cabe aadir otros tres hechos: 1) la marcada orientacin de la poltica

exterior colombiana hacia Estados Unidos (Ardila, Cardona y Tickner, 2002,
pp. 29-30), mientras que la ue es vista como un agente de reducida importancia; 2) el lugar poco prioritario de Colombia y de Amrica Latina en
general en la poltica exterior europea, preocupada por regiones ms
cercanas, ms inestables y ms estratgicas para ella (Ramrez, 2006, pp.
73-74); 3) la predileccin de la poltica exterior de la ue por fomentar la
integracin regional en el resto del mundo (Europa, 2008), cuyo correlativo
es relacionarse con bloques integrados, antes que con pases por separado
(Sann et l., 2004, p. 3).
Lo anterior se traduce en una cooperacin europea especfica, diferente
de la estadounidense y de la esperada por Colombia, para luchar contra
las drogas en el pas. Por lo dems, las relaciones entre la ue y Colombia
en materia de drogas tienden a no contar con el suficiente conocimiento
en el mbito nacional, como se ha advertido desde la academia (Sann et
l., 2004, p. 1; Ramrez, 2006, p. 97). A continuacin se trata de remediar
esta falla, planteando el desencuentro en las respectivas polticas de los
dos actores (punto 1) y ofreciendo un balance de la cooperacin que, sin
embargo, se lleva a cabo (punto 2).
1. El desencuentro
1.1. La poltica contra las drogas de la Unin Europea y la mirada
europea hacia Colombia
En este aparte se presentan los principios rectores de la poltica contra las
drogas de la Unin Europea, sus ejes de accin en esta materia, un balance
con las crticas que ha recibido la lucha antidroga europea y, finalmente,
el diagnstico de la situacin colombiana y las prioridades de la cooperacin de la ue con este pas.
1.1.1. Principios rectores
Tres consideraciones forman la base de la poltica de la ue en materia de

lucha contra las drogas: 1) sus principios y valores,2 el bienestar social,
la salud pblica, la seguridad pblica y el planteamiento equilibrado
2 Dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, solidaridad, Estado de derecho y

derechos humanos.
Colombia y Europa frente a las drogas: desencuentro pero cooperacin
179
e integrado del problema de la droga;3 2) los convenios pertinentes de

las Naciones Unidas; y 3) el marco jurdico de la ue y ce y las respectivas competencias de la Unin, la Comunidad y los em en este campo
(Consejo, 2004b, p. 2).4
Como mercado interior sin fronteras donde impera la libre circulacin
de bienes, personas, servicios y capitales, y donde pueden por lo tanto
moverse productos, agentes y dineros ilcitos, la ue enfrenta mltiples
preocupaciones, en cuanto considera las drogas ilcitas como una amenaza seria para la seguridad y la salud de la sociedad europea (Conseil,
2008, p. 7). Estas preocupaciones son el consumo interno y su impacto
sobre la salud, el desvo de productos qumicos adentro y afuera de su
espacio, el blanqueo de capitales, el trfico de drogas hacia su territorio
y las relaciones con los pases productores y de trnsito (Consejo, 2004b).
Sobre la mayora de estos temas las instituciones europeas5 son competentes de manera exclusiva o compartida con los em, pero se les escapa la
definicin de la penalizacin del consumo que queda en el mbito nacional, y explica la convivencia de Estados propensos a la despenalizacin,
como Pases Bajos y Portugal, y de Estados penalizadores, como Francia.
El Consejo estima que estas divergencias de aproximacin son trascendidas por las inquietudes que suscita el tema en el seno de la clase poltica
en la ue (Conseil, 2008, p. 7), lo que se nota, por ejemplo, en la prioridad a
actividades de represin al suministro frente a las dirigidas en contra del
consumo (oedt, 2009, p. 11).
Como premisa y razn de ser de su accin, la ue reconoce su parte de
responsabilidad en relacin con el problema de la droga a nivel mundial,
3 Que combina la reduccin de la oferta con la de la demanda, privilegiando la reduccin de daos.
4 Los documentos de las principales instituciones europeas (Consejo de la ue, Comisin
Europea, Parlamento Europeo), ya sea en espaol, ingls o francs, se citan entre parntesis por la primera palabra del nombre de la institucin que asume la autora del documento.
5 El Consejo fija las orientaciones polticas generales y, en su versin ministerial,
participa en el proceso legislativo con el Parlamento Europeo. Este, adems, estimula
el debate poltico, mientras que la Comisin gestiona las polticas, en particular sus
Direcciones Generales de Salud Pblica y de Relaciones Exteriores. Varias agencias
especializadas complementan esta actividad, en particular el Observatorio Europeo de
la Droga y las Toxicomanas oedt y Europol (Consejo, 2004b). El oedt tiene como
misin proporcionar a la ue y a sus em una visin objetiva del problema de las drogas en
Europa y una base slida sobre la cual fundamentar el debate en esta materia. Europol
es el cuerpo policial de la ue cuyo objetivo es hacer de Europa un lugar ms seguro
ayudando los servicios policiales nacionales en la lucha contra las formas graves de
delincuencia y terrorismo internacional (ver pginas web de estos rganos).
180
Muriel Laurent
tanto como consumidor de estupefacientes y sustancias psicotrpicas

originarias de terceros pases, como en su calidad de productor y exportador de drogas sintticas en particular; y est resuelta a hacer frente a
estos problemas (Consejo, 2004b, p. 5). Este compromiso con la corresponsabilidad se complementa, como se indic, con un planteamiento
integrado, multidisciplinario y equilibrado, con el fin de trabajar en pro
de la disminucin del consumo en su territorio, cooperar con los pases
productores mediante la financiacin de proyectos en apoyo a su lucha
contra la produccin de drogas, actuar por medio de acuerdos para evitar
el desvo de precursores qumicos y el blanqueo de dineros del narcotrfico y promover la cooperacin entre autoridades policiales, aduaneras y
judiciales europeas (Consejo, 2004b, p. 3; European Commission, 2009).
1.1.2. Los ejes de accin
En concordancia con lo anterior, los tres ejes de accin principales de la

Unin Europea son la reduccin de la demanda, la reduccin de la oferta
y la cooperacin internacional.
En cuanto a la reduccin de la demanda, la ue busca la disminucin apreciable del consumo, la dependencia y los riesgos para la salud y la sociedad a
travs de la prevencin y el acceso a programas de tratamiento (Consejo,
2004b). El balance del consumo menor en la Unin que en Estados
Unidos es que el cannabis es la droga ilcita ms usada; la segunda ms
consumida es la cocana, con otros estimulantes como anfetaminas y ecstasy; el consumo de herona se da a escala relativamente pequea, pero su
costo social y en salud aunque menor que en Estados Unidos es alto
(European Commission, 2009). El consumo sigue elevado y se caracteriza por una estabilizacin o retroceso del consumo de herona, cannabis y
drogas sintticas, frente a un aumento del consumo de cocana en ciertos
em, incremento asociado con el hecho de que la ue ha sido el blanco de
un vasto trfico de este producto en los ltimos aos (Conseil, 2008, p. 8).
Entre las preocupaciones recientes figura el incremento de la politoxicomana, consumo combinado de diferentes sustancias (oedt, 2009, p. 15).
En este campo, el oedt trabaja en consolidar un mejor conocimiento de
la realidad del consumo en la ue mientras que la Comisin financia tres
programas de salud y prevencin.6
6 Con el programa Salud Pblica (2008-2013: 321.5 millones de euros) se busca aumentar la seguridad sanitaria de los ciudadanos, promocionar la salud y la reduccin de las
desigualdades sanitarias y generar y divulgar informacin y conocimiento sobre salud.
Con el programa Prevencin e Informacin Drogas (2007-2013: 21.35 millones de euros) se
trabaja para prevenir y reducir el uso de drogas, la dependencia y el dao relacionado
181
En cuanto a la reduccin de la oferta, la ue busca una mejora apreciable de

las acciones contra la produccin y el trfico ilegal de drogas, precursores y capitales, es decir, contra la delincuencia organizada derivada de
las drogas, lo que implica intensificar la cooperacin policial, aduanera y
judicial (Consejo, 2004b). Para ello, la ue combina su legislacin sobre desvo de precursores qumicos y prevencin del blanqueo de dinero, tanto
internamente como con el exterior, as como iniciativas de law enforcement
con acuerdos de cooperacin, proyectos y operaciones de inteligencia con
terceros pases (European Commission 2009, p. 9). En la medida en que
tiene implicaciones para la seguridad de los ciudadanos, la ue considera
importante enfocar labores de inteligencia hacia los proveedores responsables de los ms grandes daos o que representan las ms grandes
amenazas (Conseil, 2008, p. 9).
En cuanto a la cooperacin internacional, la ue busca reducir la produccin
de drogas y su disponibilidad en Europa, as como asistir a los terceros
pases en su lucha y promover la aproximacin balanceada (la que combina la reduccin de la demanda y de la oferta) del problema en los foros
internacionales. Eso lo realiza (Consejo, 2004b; European Commission,
2009):
-
ayudando a estos pases a que sean ms eficaces en la reduccin

de la demanda y de la oferta mediante la inclusin del tema en el
dilogo general de la pesc y en la cooperacin para el desarrollo;
integrando el tema de las drogas a la cooperacin al desarrollo

(Comisin, 2007) para contribuir a incrementar la sostenibilidad de
los esfuerzos de la ue para reducir la oferta fomento de las formas
alternativas de sustento y las consecuencias del consumo;
facilitando la cooperacin policial y aduanera internacional para

mejorar la eficacia de la lucha contra la produccin y el trfico y as
reducir el abastecimiento.
La Unin tiene varios frentes de preocupacin en cuanto a los pases

productores y de trnsito hacia el territorio europeo, debido a la llegada
de herona, cocana y resina de cannabis (European Commission, 2009;
Consejo, 2004b). Lo anterior explica la lgica de la distribucin de recursos
de la cooperacin al desarrollo. A ttulo de ejemplo, en cuanto a proyectos
con la droga, y ayudar al incremento de la informacin sobre el uso de las drogas.
Finalmente, el programa Prevencin y lucha contra el crimen (2007-2013: 597.6 millones
de euros) ayuda a ofrecer un alto nivel de seguridad a los ciudadanos para prevenir y
combatir todo tipo de crimen (European Commission, 2009).
182
Muriel Laurent
financiados en todo el mundo (European, 2009), en el 2006 la Comisin

dio unos 666 millones de euros para proyectos relacionados con droga en
terceros pases. La mayora de estos fondos fue para proyectos de desarrollo alternativo enfocados en prevenir el cultivo de opio y coca, ya que
la ue considera el cultivo ilcito como un componente importante de la
oferta de droga. Casi dos tercios de estos fondos fueron para proyectos
en Afganistn y casi un tercio fue para Colombia, Bolivia y Per. Un 76%
fue para desarrollo alternativo y los proyectos financiados fueron 62 en
Afganistn, 41 en los tres pases andinos, 36 en otros pases de Amrica
Latina y el Caribe, dos en la Comunidad Andina, y el resto para otras
zonas7 (European Commission, 2009). Aunque no hay duda acerca del
relativo peso de la ayuda a los pases andinos, priman claramente los
proyectos en Afganistn (herona) y es notable la importancia otorgada a
las rutas de abastecimiento.
1.1.3. Balance y crticas
La ue debe enfrentar las mltiples facetas del problema en su propio territorio, al que adems no solo llega la cocana colombiana. Para lograrlo, la
Unin no se ubica en un escenario de guerra contra las drogas, ya que
considera que la prohibicin ha causado importantes daos no intencionados, pero algunos previsibles, ni contempla entre sus ejes de accin
ningn aspecto militar (Labrousse, 2006, pp. 47-48), sobre el cual, por lo
dems, no es competente como ue, ya que este tema sigue en manos de los
em, que no comparten visiones sobre la validez de este recurso en la lucha
contra las drogas. El tema de las drogas se maneja desde una perspectiva
de salud pblica, prevencin y reduccin de daos, sin que estn ausentes aspectos de seguridad y de law enforcement, y con la consideracin de
que la droga es un fenmeno complejo que necesita una aproximacin a
largo plazo para suscitar cambios (Conseil, 2008, p. 9).
No sobra subrayar una serie de crticas que ha recibido la ue en cuanto a
dificultades polticas, econmicas y burocrticas de su lucha. En trminos polticos, 1) le ha faltado a la ue ser ms enftica para defender su
poltica en el mbito internacional, aunque eso la obligue a chocar con
Estados Unidos; 2) tiende a plantearse objetivos tan ambiciosos y de tan
largo alcance que no se logran cumplir; y 3) siguen sin armonizarse las
legislaciones sobre penalizacin del consumo. Con respecto a las dificultades econmicas, sus recursos financieros suelen ser insuficientes para
7 Veintiocho en los Balcanes y el Mediterrneo, 20 en Europa central y Oriental, 49 en
Asia, 33 en frica, 11 en Rusia, uno en el Cucaso del sur, siete en Irn y 42 en otros
pases y regiones.
183
apoyar su poltica antidroga y, por ende, la cooperacin internacional.

Las deficiencias burocrticas o institucionales consisten en que: 1) hay
una carencia de conocimientos y de datos confiables sobre la disponibilidad de drogas ilcitas en Europa y sobre el impacto de los proyectos
financiados en terceros pases; 2) se debe mejorar la coordinacin institucional entre la multiplicidad de rganos y competencias de la ue en
la materia; 3) en cuanto a cooperacin internacional, falta peritaje de los
funcionarios, falla el proceso de evaluacin de los proyectos de ayuda y
es notable la lentitud de la Comisin Europea en realizar los desembolsos
(Estievenart, 2006, pp. 26-27; Labrousse, 2006, pp. 40 y 57-59; Ramrez,
2006, p. 96; Conseil, 2008, p. 8).
1.1.4. Diagnstico de la Comisin Europea con respecto

a la situacin colombiana
Frente a los terceros pases, la Comisin Europea elabora un Documento

de Estrategia Pas, que, en el caso de Colombia, fue elaborado en el 2007
(Comisin, 2007). En este establece el diagnstico de la situacin nacional, a partir del cual determina el tipo de cooperacin al desarrollo que
resulta pertinente realizar en el pas. Sus puntos centrales son:
-
El pas sufre un conflicto interno armado en el que se enfrentan

guerrillas, fuerzas gubernamentales y paramilitares. El Gobierno
busca restablecer la autoridad del Estado en regiones tradicionalmente abandonadas por este. El conflicto ha generado entre 1,5
y 3 millones de desplazados y unos 3.000 rehenes. Los ndices de
violaciones de los derechos humanos y del Derecho Internacional
Humanitario son elevados y suelen ser obra de los agentes armados
ilegales (farc y auc), lo que no descarta algunas responsabilidades
de los militares.
Es el primer productor de cocana del mundo (57%). La economa ilegal derivada es a la vez consecuencia y origen del conflicto.
La mayora de los cultivos de coca (70%) pertenecen a pequeos
productores. Tambin hay cultivo de adormidera de opio (principal
fuente de herona en el mercado estadounidense).
Hay grandes desigualdades econmicas y sociales. La pobreza y la

tendencia a la concentracin de la propiedad en manos de terratenientes, narcotraficantes y grupos armados ilegales alimentan el
conflicto armado.
184
Muriel Laurent
Los pueblos indgenas y los afrodescendientes enfrentan necesidades fundamentales insatisfechas, pobreza y analfabetismo en mayor
proporcin que el resto de la poblacin y sufren el conflicto armado
por medio de desplazamientos forzados, produccin de cultivos
ilcitos y fumigaciones.
El pas posee el 10% de la biodiversidad mundial, que soporta el

nefasto impacto de la pobreza, la explotacin ilegal de madera, la
extensin de la frontera agrcola y los cultivos ilcitos.
A partir de esta valoracin, las prioridades de la Comisin en Colombia

son la solucin negociada del conflicto, la promocin de la paz, la atencin a las vctimas de la violencia, el respeto de los derechos humanos, la
lucha contra la droga, la reduccin de la pobreza y el desarrollo econmico y social sostenible. Por ello, desde el 2001 los esfuerzos de cooperacin se concentran en la consecucin de la paz, considerando que no
existe una nica solucin para promoverla y que se deben combatir
simultneamente los distintos componentes del conflicto, cuyas relaciones se sealan en el anterior diagnstico. Ello se percibe en el apoyo poltico ofrecido durante las negociaciones con las farc antes de febrero del
2002, en la formulacin y financiacin de los Laboratorios de Paz y en la
participacin en las reuniones de aportantes.
En este planteamiento, la lucha contra las drogas interviene ms que
todo a mediano plazo: la promocin de la paz pasa por colaborar con
el Gobierno en atacar la plaga de la droga, cuya produccin y trfico
alimentan directamente el conflicto (Comisin, 2007), asumiendo su
corresponsabilidad, apoyando iniciativas de desarrollo alternativo,
luchando contra el consumo en Europa y trabajando para el desmantelamiento de las redes traficantes. A corto plazo, la accin de la ue se centra
en aportar asistencia a las vctimas; a mediano plazo, en promover la paz
local y nacional, y a largo plazo, para que la resolucin del conflicto sea
duradera, en fomentar el desarrollo para todos, combatiendo la raz del
conflicto armado. Lo anterior implica que la ue se orienta ahora con ms
prioridad a la resolucin del conflicto y la consecucin de la paz que a la
lucha contra las drogas, que caracteriz los noventa. En este sentido, la
evolucin es atribuible al trabajo de la poltica exterior colombiana que
enfatiz en el tema de las drogas a partir de la administracin Barco, y
luego en el tema del conflicto desde el gobierno de Pastrana, siempre considerando el tema de los derechos humanos como preocupante (Consejo,
2004a; Consejo, 2004c; Consejo, 2007; Consejo, 2009).
185
1.2. La poltica exterior colombiana: en la lucha

contra las drogas y hacia la ue
Los gobiernos Pastrana y Uribe han coincidido en su objetivo de eliminar
la produccin y el trfico de drogas, convirtindolos en mbitos centrales
de sus programas y solicitando para ello el apoyo de la comunidad internacional. A pesar de esta continuidad, las diferencias de enfoques entre
ambas administraciones son notorias. Antes de establecer el balance de
estos aos, veamos cules fueron estas respectivas propuestas y la reaccin europea que recibi cada una.
1.2.1. La Administracin Pastrana
Si en lo interno la iniciativa de Pastrana fue la bsqueda de negociacin

con las farc, su mayor propuesta de poltica exterior fue el Plan Colombia
(pc). El pc enfatiz en atacar el narcotrfico mediante una estrategia represiva y militarista, cuya financiacin fue solicitada a Estados Unidos, y contena como apndice un componente de desarrollo social y econmico que
fue presentado a Europa para que lo financiara. La diferencia en el manejo
dado por el Gobierno colombiano fue criticada, ya que mientras se desarroll un fuerte lobby en Estados Unidos, el acercamiento a la ue fue lento e
improvisado (Mendiluce, 2000, pp. 28-29; Ramrez, 2006, p. 81).
En la respuesta europea al pc fue notorio el rechazo por parte del
Parlamento Europeo, la Comisin Europea y la mayora de los em, puesto
que: 1) una mayor militarizacin de la lucha contra la droga acarreara el
riesgo de una escalada del conflicto en la regin, 2) el carcter represivo
y militarista del Plan entraba en contradiccin con los proyectos financiados por la Comisin en el pas (Mendiluce, 2000, p. 28) y, 3) no coincida
con el apoyo brindado a los dilogos de paz y con la conviccin de que la
solucin del conflicto debera ser negociada para que la paz sea duradera
(Ramrez, 2006; Labrousse, 2006; Roy, 2001; Parlamento, 2001). La ue opt,
sin embargo, por reforzar su cooperacin con la financiacin de proyectos que estuvieran relacionados con lo que vena haciendo;8 en particular,
ampli los Laboratorios de Paz.
A pesar de esta posicin concertada, algunos em optaron por hacer valer
su posibilidad de divergir de la respuesta comn y de sostener relaciones
8 En el ao 2000, se llevaron a cabo dos reuniones de donantes la de Madrid
en julio y la de Bogot en octubre, en las que se definieron los aportes europeos
para cooperar en temas estructurales como violencia, desarrollo econmico y social,
fortalecimiento institucional y respeto de los derechos humanos (Euronotas 23, 2000, 7;
Euronotas 24, 2000, 5).
186
Muriel Laurent
acordes con sus propios intereses. Espaa y el Reino Unido, cuyos presidentes Aznar y Blair, respectivamente eran cercanos al gobierno estadounidense, se declararon a favor del pc (Labrousse, 2006, p. 51; Ramrez,
2006, p. 83). La cooperacin militar ofrecida por estos dos pases9 gener
la reaccin de los dems em, puesto que no encajaba con sus principios
rectores (Molano, 2009, p. 109). Excepto esta respuesta minoritaria, con
su reaccin al pc la ue marc su diferencia con las polticas dominantes de
la guerra contra drogas. Pero, como lo expres Labrousse (2006, p. 52),
la comunicacin acerca de esta posicin fue muy discreta. La ue nunca
critic pblicamente el Plan Colombia, con el pretexto de que era un problema que concerna exclusivamente a Colombia y Estados Unidos. No
propuso una evaluacin independiente de los efectos de las fumigaciones.
Frente al dilogo con las farc, la ue ofreci su apoyo y permiti la gira
por Europa de los comandantes de este grupo guerrillero (Ramrez, 2006,
p. 79; Roy, 2001, pp. 5-27). Cuando el Gobierno opt en febrero del 2002
por dar punto final a estas negociaciones, la ue hizo conocer su apoyo a
esta decisin colombiana. Luego de los atentados terroristas del 11 de
septiembre del 2001 en Estados Unidos, el gobierno Pastrana solicit a la
ue que los grupos armados colombianos fueran contenidos en su lista de
terroristas, lo que se hizo al incluirlos en la Posicin Comn 2004/309/
pesc, que permite tomar medidas contra el lavado de activos derivados
del narcotrfico (Ramrez, 2006, p. 87; Consejo, 2004d).
1.2.2. Las Administraciones Uribe
Estas dos administraciones focalizaron su manejo del conflicto, visto

como terrorismo de los actores ilegales, y del narcotrfico como su aliado,
mediante la poltica de Seguridad Democrtica y la continuacin del pc.
Esta poltica incluy un importante programa de desarrollo alternativo,
cuyos fondos se buscaron en parte en el exterior. En el 2004, la gira europea del presidente, considerado por ciertos sectores como favorable a los
paramilitares, gener el rechazo de algunos miembros del pe a su visita.
Frente a la solicitud del gobierno Uribe de recibir apoyo para su programa de desarrollo alternativo, la ue se mostr favorable para continuar
con los proyectos iniciados bajo el gobierno anterior (Molano, 2009, pp.
105-121), y ello aunque existieran inconsistencias entre la poltica colombiana con su planteamiento de seguridad nacional y la poltica europea
9 En el 2003 y el 2004 se concret la entrega de material militar para la lucha contra
el narcoterrorismo por parte de Espaa (Molano, 2009, p. 105). La ayuda militar del
Reino Unido se ha recibido desde inicios de los noventa (The Guardian, 2009).
187
respecto al desarrollo, y en cuanto a de los requisitos de la Comisin para

la entrega de esta ayuda. Lo que no recibi respuesta por parte de la ue
fue el pedido de estudiar la posibilidad de ayuda militar para rescatar
a los secuestrados por las farc que hizo el presidente Uribe durante su
visita a Europa en el 2004 (bbc, 2004; Molano, 2007, p. 60).
Desde el 2006, la Cancillera colombiana lanz una estrategia de informacin en Europa, mediante su embajada en Bruselas, para aumentar la visibilidad de Colombia, publicitando los logros de la Seguridad Democrtica
y contrarrestando la positiva imagen de las guerrillas existente en determinados sectores europeos (Castaeda, 2009, p. 176). As mismo, el vicepresidente Francisco Santos impuls desde Londres la campaa Shared
Responsibility-Responsabilidad compartida, que buscaba generar conciencia sobre el ecocidio de la cocana en Colombia y compartir la responsabilidad [del problema de las drogas ilcitas] para encontrar soluciones,10
ubicando la problemtica de los cultivos de coca y del narcotrfico en
un terreno poco explorado con anterioridad internacional, el del dao
ambiental.
As, a pesar de que Estados Unidos se mantuvo como principal foco de
atencin de las relaciones exteriores colombianas, hubo en esos ocho aos
una estrategia cada vez mayor para contrarrestar la reducida visibilidad
de Colombia en la ue y aumentar la cooperacin europea. Sin embargo,
ltimamente se nota una multiplicacin de la tendencia a hacer afirmaciones de gran rdito nacional, que cumplen un propsito gubernamental
claro, pero no dan cuenta de la realidad de las relaciones europeo-colombianas. Los dos siguientes ejemplos ilustran esta propensin.
Por un lado, cuando el vicepresidente Francisco Santos dijo que la ue es
una veta muy importante para aprovechar a fin de reforzar el combate
antidroga (Comunidad, 2008a), sin duda busca incrementar la recepcin
de ayuda financiera. Pero lo hace como si no existieran visiones enfrentadas entre ambos actores y dejando entender a la opinin colombiana que
la cooperacin es nula. As, sin preocuparse por mostrarse incoherente
y/o desinformada, la percepcin europea es que Colombia opta a conciencia por beneficiarse de los recursos europeos.
Por otro lado, en otra ocasin Francisco Santos indic que Per y Colombia
esperaban sensibilizar a Europa sobre el narcotrfico (Comunidad,
2008b). Fuera de este sorpresivo llamado, muy til para mostrarse abandonados en la lucha contra las drogas, los pases andinos subrayaron
10 Cf. http://www.sharedresponsibility.gov.co.
188
Muriel Laurent
tambin su inters en aumentar la colaboracin antidroga. Aunque a

todas luces la estrategia colombiana comprenda la demanda de financiacin internacional, no queda totalmente claro si tambin se refera a
otro tipo de cooperacin. El asunto es que este modelo de pedir financiacin de proyectos, ya criticable en 1999-2000 con el pc porque repeta el
esquema usado en 1990 por Barco, sigui a la orden del da colombiana
en 2003-2005 y nuevamente en 2008. Este hbito de solicitante de fondos
le hace perder a Colombia la oportunidad de vincular ms polticamente
a la Unin Europea para la solucin pacfica del conflicto (Mendiluce,
2000, p. 27), vinculacin que tendra repercusiones positivas sobre la disminucin de la produccin de drogas. En otras palabras, en vez de aprovechar las oportunidades ofrecidas por la ue, la tendencia colombiana
de demandante de financiacin, combinada con su desinters por la
lectura europea de la situacin nacional, la aleja, en trminos reales, del
apoyo que la Unin podra brindarle.
1.2.3. Balance
La propuesta de Pastrana en la que la paz era necesaria para combatir las

drogas fue ms cercana a los intereses europeos que la de Uribe de negar
el conflicto armado, enfatizar en la lucha al narcoterrorismo y manejar las
drogas con tolerancia cero (Tickner y Cepeda, 2011). Si ambos gobiernos consideraron necesaria la cooperacin internacional, y por ende la
europea, para enfrentar el problema de las drogas y el del conflicto o
terrorismo, lo hicieron mediante estrategias que solo se ajustaron parcialmente a los intereses europeos. Primero, la bsqueda de apoyo militar,
tanto mediante el pc como para la liberacin de secuestrados, no obtuvo
sino rechazo o silencio. El intento colombiano de combinar sus pedidos
militares y sociales a la comunidad internacional, si bien funcion, en
cuanto, grosso modo, financi lo uno y la ue lo otro, result contraproducente, ya que gener escepticismo en la ue frente a Colombia por tratar de
conjugar estrategias contrapuestas. Segundo, la bsqueda para vincular a
la ue en la salida negociada del conflicto gestionada por Pastrana respondi al inters europeo y fue por tanto exitosa, mientras que, al contrario,
el intento de Uribe de posicionar en Europa el tema del narcoterrorismo y
la inexistencia de un conflicto armado no funcion. Si bien hay coincidencia entre las sucesivas administraciones colombianas y la ue en cuanto a
la necesidad de fortalecer el Estado, la ue considera prioritario el refuerzo
de las instituciones como la de justicia y la implementacin de reformas
econmicas y sociales, mientras que Colombia ha enfatizado en un fortalecimiento de sus Fuerzas Armadas. Tercero, el intento de ambas admi-
189
nistraciones de buscar mayor ayuda para el desarrollo ha funcionado,

aunque se trate de una estrategia vista en Europa como repetitiva y a la
cual le falta mayor compromiso colombiano en la bsqueda negociada de
la paz para que esta cooperacin pueda ser mucho ms efectiva. Cuarto,
la estrategia colombiana de internacionalizar el conflicto Pastrana o
el narcoterrorismo Uribe sin duda ha logrado frutos, en el sentido de
incrementar el conocimiento de la situacin colombiana en Europa y de
multiplicar las visitas europeas a Colombia.
2. La cooperacin
2.1. La lucha antidroga en el dilogo poltico
y los acuerdos de cooperacin
Como elementos bsicos de la cooperacin entre la ue y Colombia figuran
los espacios de dilogo poltico, en que las partes debaten asuntos comunes, y los acuerdos que estas han ido firmando a lo largo de los aos.
Estos dos tipos de mecanismos, que tienen el mrito de existir y muestran
sobre todo en el caso de los acuerdos algunas prioridades mutuas, no
dejan de presentar dificultades de aplicacin.
La corresponsabilidad es el enfoque de los dos espacios de dilogo
poltico existentes en materia de drogas. En 1998 se inici entre la ue y
Amrica Latina y el Caribe un dilogo poltico anual de alto nivel sobre
drogas ilcitas, cuyos representantes se renen dos veces cada semestre,
en un mecanismo de cooperacin y coordinacin de carcter ms tcnico.
Como complemento de esta actividad, la ue est abriendo actualmente
una asignacin presupuestal para proyectos de anlisis de las polticas
antidroga nacionales (Molano, 2007, p. 48; Arenas, 2010). Desde 1995
existe un dilogo especializado de alto nivel sobre drogas entre la ue y la
Comunidad Andina de Naciones (can), en el que se intercambia informacin, se presentan programas nacionales y regionales y se discuten proyectos de cooperacin (Molano, 2007, pp. 40 y 49; Arenas, 2010; Kurtenbach,
2005, p. 8). Aunque hay que llamar la atencin sobre el hecho de que la
ue no sostiene este tipo de dilogo con ninguna otra regin del mundo, lo
que muestra su inters hacia la regin, tambin hay que subrayar que ha
sufrido de la debilidad institucional y poltica de la can. En efecto, hasta
su reunin de inicios de marzo del 2010, la Comisin mixta can-ue, que
tambin trata el tema de las drogas y de la cual depende el dilogo, no se
haba reunido durante dos aos (Kurtenbach, 2005, p. 8; Arenas, 2010).
190
Muriel Laurent
El marco legal para la cooperacin sigue regido por el Acuerdo Marco

de cooperacin entre la cee y el Acuerdo de Cartagena y sus pases miembros (Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela), firmado en 1993 y
vigente desde mayo de 1998. En efecto, el Acuerdo de dilogo poltico
y cooperacin entre la Comunidad Europea y sus em y la Comunidad
Andina y sus em, firmado en el 2003, no ha podido aplicarse an por la
ratificacin pendiente en Colombia y Grecia (Delegacin de la Comisin
Europea en Bogot; Pauwels, 2010). Sera importante que en ambos lados
del Atlntico se terminen los procesos de ratificacin para poner fin a una
demora perjudicial, en cuanto el marco legal general para la cooperacin
se fij en la primera mitad de los noventa cuando ya se negoci hace siete
aos uno ms adaptado al contexto contemporneo.
Otros dos acuerdos, estos de carcter temtico, deben sealarse sobre
todo por hacer referencia al control de precursores y policial, los cuales
responden a los intereses de vigilancia y seguridad de ambos actores y
los ubican como aliados en la lucha contra el narcotrfico.
En diciembre de 1995 se firm un acuerdo bilateral entre la ce y Colombia
para controlar el suministro de precursores qumicos utilizados en la
fabricacin de drogas ilegales (el mismo acuerdo se firm con los dems
pases de la can). Se trata de permitir la asistencia mutua para supervisar el comercio de estos productos, mediante la consulta y el intercambio de informacin en caso de sospecha de desvo, sin perjuicio del
reconocimiento de los intereses legtimos del comercio y de la industria.
En el anexo A figura una serie de productos (como el permanganato de
potasio, la acetona y el ter etlico) para cuyo comercio se necesita la
remisin al pas de destino de la copia de autorizacin de exportacin.
El acuerdo vigente desde enero de 1997 prev el establecimiento de un
Grupo Mixto de Seguimiento para la gestin del acuerdo (Molano, 2007,
pp. 49-50; Acuerdo, 1995, pp. 11-17; Treaties Office Database). Sobre su
aplicacin, funcionamiento y resultados en los ltimos doce aos,11 no
obtuvimos respuesta ni de la Direccin Nacional de Estupefacientes ni
de la Delegacin de la ue en Colombia. Sin embargo, del conocimiento y
uso de este acuerdo en Colombia tras algunos aos de existencia, bajo la
administracin Pastrana, se puede reportar la poco alentadora evidencia
siguiente.
11 Hubiramos querido saber, por ejemplo, cuntos decomisos se logran gracias a

este acuerdo, qu cantidades se impide que lleguen a su destino, y si la informacin
fluye como lo prev el acuerdo.
191
En abril de 1999 El Tiempo public un artculo en el cual, a la par con la

celebracin de la incautacin de 12 toneladas de permanganato de potasio, se denunciaba la inexistencia de control y cooperacin en la exportacin de sustancias qumicas de Europa a Colombia. Muy sentidos, el
fiscal general y el director de la Polica indicaban: Nos sentimos solos en
[la] lucha contra la droga, Nos sentimos hurfanos en esta lucha y La
Unin Europea debe colaborar neutralizando el trfico de los insumos
que ellos producen, tantas manifestaciones de soledad colombiana en la
lucha contra las drogas que hacan concluir al autor de la nota periodstica acerca de la necesidad de [una ayuda], por lo menos, a controlar el
trfico de insumos qumicos, ya que las autoridades [europeas] hacen
poco o nada para evitar su exportacin con destino a organizaciones de
narcotraficantes (Bustos, 1999, pp. 1A y 9A). Estas afirmaciones desconocen la existencia del acuerdo sobre precursores vigente desde haca
tres aos, lo que permita a los representantes del gobierno de turno,
retomado por el periodista, hacer un llamado polticamente muy valioso
a su favor, pero carente de fundamento efectivo. Sorprende este desconocimiento, del cual no se ven posibles explicaciones; si el reporte previsto
en el acuerdo no estuviera funcionando adecuadamente, las autoridades
hubieran aprovechado para criticar su implementacin, en vez de hacer
comentarios que ignoran, adems, que los productos qumicos tambin
son usados por la industria legal, lo que impide prohibir su comercio.
Bajo el gobierno Uribe se negoci un acuerdo de cooperacin entre la
Oficina de Polica Europea, Europol, y la Polica colombiana, vigente
desde finales del 2004, para luchar contra el narcotrfico, el lavado de
activos, el terrorismo, la trata de blancas y la migracin ilegal. Para prevenir, detectar, eliminar e investigar el crimen organizado internacional,
este acuerdo promueve el intercambio de informacin tcnica y estratgica, como pueden ser los mtodos policiales, entrenamientos y datos
sobre rutas de traficantes. Con la presencia de dos oficiales de enlace
colombianos en la sede de Europol, el acuerdo ya ha permitido avanzar
conjuntamente en diversas operaciones contra el narcotrfico y las farc
(Council, 2004; Europol, 2009, p. 23; Europol, 2008, p. 45; Europol, 2004;
Presidencia, 2005). Desde el 2009 se plante negociar un acuerdo de tipo
operativo para reforzar el pacto existente con la posibilidad de intercambiar, adems, datos personales. Para alcanzar este nuevo acuerdo, que
se firm en septiembre del 2010, Colombia deba contar con un nivel
adecuado de proteccin de datos internos (Celare, 2009; abc, 2010; El
Espectador, 2009).
192
Muriel Laurent
2.2. La lucha antidroga y las preferencias comerciales

Cuando a finales de los aos ochenta el presidente colombiano Virgilio
Barco hizo su llamado a la necesaria corresponsabilidad internacional en
la lucha contra las drogas, la entonces cee respondi ofreciendo, entre
otras cosas, un sistema de rebaja arancelaria a los productos agrcolas e
industriales procedentes de los pases andinos productores de estupefacientes. El llamado Sistema de Preferencias Generalizadas (spg) andino
drogas, iniciado en 1991, consista en permitir la entrada al mercado
comn europeo sin arancel o con un arancel muy bajo, a una serie de
productos lcitos de los pases andinos que enfrentaban un alto costo de
la lucha antidroga, siendo adems pases en desarrollo. La idea bsica
era que esta disminucin en el importe arancelario promovera las exportaciones, beneficiando as a los campesinos, que se motivaran por los
cultivos legales, en vez de los ilegales. Se buscaba tambin diversificar
las exportaciones y reducir la dependencia de las materias primas. A
pesar de que la lista de productos era amplia, un producto tan importante para Colombia como era el banano qued excluido por el inters
europeo de beneficiar a los pases de frica, Caribe y Pacfico. Su renovacin peridica, siempre lograda, era condicionada a avances en la lucha
contra el narcotrfico (Laurent, 1997, pp. 426-440; Ramrez, 2006, pp. 75
y 77). Los resultados de este privilegio arancelario fueron indudables en
trminos comerciales: un total de 120 millones de dlares por ao ahorran los exportadores gracias al spg (Mendiluce, 2000, p. 27) y, segn el
Secretariado de la can,
[...] durante el perodo de ms fuerte incremento (1993-1996), el spg
represent USD983 millones y ha generado un producto bruto de
USD1.800 millones y 120.000 empleos. El spg ha permitido la diversificacin de las exportaciones andinas hacia el mercado europeo. En
efecto, entre 1991 y 2000, el nmero de productos se increment de
1.554 a 1.923. En el caso de Colombia, 95% de sus productos entran a
la Unin sin pagar derechos de aduana, y es el pas que ha sacado ms
provecho del spg (Labrousse, 2006, p. 43).
Al contrario, tomando el spg como herramienta de lucha antidroga, no se

puede decir que haya logrado su cometido (Sann et l., 2004, p. 4), en la
medida en que no ha tenido el impacto esperado en reducir los cultivos
ilcitos de los pequeos productores.
Desde el 2005, este spg andino drogas fue reemplazado por el spg Plus,
que se enfoca hacia todos los pases en desarrollo, a condicin de que
cumplan con las principales convenciones internacionales sobre derechos
193
laborales, desarrollo sostenible y proteccin del medio ambiente, derechos humanos, gobernanza y lucha contra las drogas (Comisin, 2007;
Molano, 2007, pp. 51-54). Con esta modificacin, se invisibiliz el aspecto
drogas originalmente contenido, pero se mantiene la lgica de reducir los
aranceles, ahora para 7.200 productos (el banano sigue excluido). Segn
datos publicados en el 2007, el spg Plus beneficia al 20% de las exportaciones colombianas a la ue, y, dado que el 64% de las exportaciones
de Colombia a la ue estn ya totalmente exentas por concepto de nacin
ms favorecida, el resultado es que el 84% de los productos colombianos
vendidos en Europa estn exentos de derechos de aduanas (Comisin,
2007, p. 18). El positivo resultado para Colombia se conserva, pero la
Comisin ha insistido en que se debera aprovechar ms (Koetsenruijter,
2005; Euronotas 33, 2005, p. 6).
En aras de obtener un acceso an mayor al mercado europeo, se est
negociando actualmente un Acuerdo Comercial Multipartito (nombre
utilizado por la ue) o Tratado de Libre Comercio (nombre utilizado por
Colombia) entre la ue y Colombia. En el 2007 se plante como Acuerdo
de Asociacin con la can, pero se tuvo que restringir a la parte comercial con los retiros posteriores de Bolivia y Ecuador. Segn estim en el
2008 el vicepresidente Santos, tal convenio contribuira a la estrategia de
lucha contra el narcotrfico, al abrir mercado para los productos alternativos, en beneficio particular de los campesinos (Comunidad, 2008a). La
afirmacin suena puramente poltica, en la medida en que parece desconocer que el spg Plus y varios proyectos de cooperacin responden ya
a este objetivo, y que el impacto sobre los campesinos queda por confirmarse. Deba Santos referirse a que, como lo busca Colombia, se ample
la lista de productos excluidos del spg Plus y se abra el mercado agrcola
europeo.12 En todo caso, las negociaciones para el Acuerdo Comercial
estn logrando beneficios mayores que los actuales, por ejemplo, para
el banano y el azcar, pero aplicables de aqu a diez aos. Tendr como
ventaja no ser unilateral ni sujeto a una renovacin condicionada, pero
incluir clusulas democrticas. Con todo, ninguna de las partes lo justifica actualmente en cuanto a la lucha contra el narcotrfico.
2.3. La lucha antidroga en la cooperacin al desarrollo

La segunda va que escogi la entonces cee para responder al llamado del
presidente Barco de asumir su parte de la responsabilidad en la lucha anti12 El proteccionismo agrcola europeo es objeto de presiones por parte de los pases
en desarrollo en el marco de la Organizacin Mundial del Comercio omc (Kurtenbach,
2005, p. 12).
194
Muriel Laurent
droga fue la financiacin de un paquete de proyectos. Cuando se puso en

marcha esta financiacin a travs del Programa Especial de Cooperacin,
la cee ya contaba con una lnea presupuestaria Norte-Sur para ayudar a
la lucha contra las drogas de pases en va de desarrollo.13 El presupuesto
de esta lnea siempre fue modesto y desapareci en el 2003 (Estievenart,
2006, p. 29; Labrousse, 2006, pp. 40 y 48-49). Al cancelarse esta opcin de
financiacin se tendi a invisibilizar, por la misma poca que el cambio
en el spg, los proyectos cuya orientacin principal fuera la lucha contra
las drogas.
Desde hace una dcada, el enfoque principal de los proyectos en Colombia
es la paz, que se complementa con otros objetivos como la justicia, los
derechos humanos, los desplazados y las drogas. Para el perodo 20012006, la cooperacin fue de 105 millones de euros en ayuda programable (concertada con el Gobierno) y de 170 millones de euros en ayuda
no programable.14 Para 2007-2013, son 160 millones de euros en ayuda
programable, repartidos de la siguiente manera: 70% para paz y estabilidad, incluido el desarrollo alternativo; 20% para Estado de derecho,
justicia y derechos humanos, y 10% para productividad, competitividad
y comercio (Comisin, 2007, pp. 30-34). La lucha contra las drogas est
contenida tanto en el primer rengln como en el ltimo, como se precisa
a continuacin.
En el primer rengln se insertan los Laboratorios de Paz (lp), cuyo objetivo
es, entre otras cosas, reducir las actividades ilcitas, entre las cuales caben la
produccin y el trfico de drogas. Se trata, en este aspecto, de reforzar las
acciones de desarrollo alternativo para convertirlas en parte importante
de las iniciativas de paz y desarrollo econmico (p. 31). Como se ve en la
tabla que sigue, los tres lp son cofinanciados por el Gobierno colombiano.
Estos recursos apoyan una multitud de pequeas iniciativas que surgen
de las organizaciones sociales de base, con el objetivo general de desactivar las causas detonantes del conflicto, propiciar el dilogo y la convivencia utilizando los mecanismos pacficos de resistencia y proteccin
13 Entre 1987 y 1995 se financiaron en Colombia 19 proyectos: la mayora fue de
reduccin de la demanda diez para prevencin del consumo y cinco para tratamiento
de drogadictos, y los restantes, de reduccin de la oferta tres para reconversin o
sustitucin de cultivos y uno para represin. Este ltimo proyecto era de un sistema
de informacin por satlite para detectar y controlar los cultivos ilcitos de coca y
amapola (Laurent, 1997, p. 399 y anexo 11).
14 La ayuda se reparti as: 46% para el apoyo al proceso de paz, 16% para los desplazados, 16% para el medio ambiente, los grupos tnicos y el desarrollo rural, 13% para
la consolidacin del Estado de derecho, los derechos humanos y la justicia, y 9% para el
desarrollo econmico y social (Comisin, 2007, p. 17).
195
de la poblacin civil, y favorecer el desarrollo socioeconmico sostenible

(Castaeda, 2009, p. 164; Delegacin, 2004; Labrousse, 2006, p. 56).
LP
I
II
III
rea cubierta
Magdalena medio - 30 municipios en
los departamentos de Cesar, Bolvar,
Antioquia y Santander
62 municipios del Oriente Antioqueo,
Norte de Santander y macizo colombiano Alto Pata
Parte del departamento del Meta y
Montes de Mara en los departamentos de Bolvar y Sucre
Duracin
Ocho aos
2002-2010
Presupuesto
42.220 millones de euros
(UE: 34,8 - Col.: 7,42)
Ocho aos
2003-2011
41.400 millones de euros

(UE: 33 - Col.: 8,40)
Cuatro aos 30.250 millones de euros

2006-2010
(UE: 24,2 - Col.: 6,05)
Fuente: elaborado a partir de Sig/Web Delcol.
Las regiones escogidas se caracterizan por presentar una exacerbacin

del conflicto armado y altos niveles de violencia, marginalidad y pobreza
acelerados por la presencia de grupos armados y su financiacin a partir
de los cultivos ilcitos. Entre las causas que la ue ubica en la base del proyecto, revisemos las econmicas (las dems son institucionales y sociales), ya que sobre estas se enfocan los fondos de lucha contra las drogas:
falta de alternativas econmicas viables; uso insostenible e inadecuado
de los recursos naturales y deterioro ambiental; baja productividad y
precios voltiles de cultivos tradicionales; economa rural desintegrada
(Delegacin, 2004). Entre sus objetivos especficos y como uno de los
componentes figura la lucha contra las drogas en los siguientes trminos: reorientacin del curso de las actividades econmicas, actividades
productivas y desarrollo alternativo, procesos productivos y ambientales
para equidad y desarrollo sostenible, desarrollo socioeconmico sostenible que mejore las condiciones de vida de la poblacin objeto en armona
con el medio ambiente, acciones de desarrollo territorial y alternativo,
reduccin de economas ilcitas (Sig/Web Delcol). As, el desarrollo
alternativo propuesto en los lp apunta a eliminar la dependencia de la
coca que padecen los campesinos, a permitir a los agricultores de la coca
encontrar ingresos sustitutos y a desanimar a la gente pobre para que no
migren a regiones de cultivo. Como este desarrollo alternativo incluye la
erradicacin manual voluntaria, el hecho de renunciar a cultivar la coca
se ve como el resultado de una cultura de paz (Labrousse, 2006, pp. 54 y
56; Molano, 2009, p. 103). En relacin con estos objetivos, el hecho de que
los tres lp se programaron sobre perodos largos, a diferencia de lo acostumbrado en los proyectos de cooperacin, es algo positivo.
Como una de las condiciones solicitadas por la Unin para el buen desarrollo de los lp figura la no fumigacin de cultivos ilcitos (Castaeda,
196
Muriel Laurent
2009, p. 164; Vincenti et l., 2005, p. 20). Pero, aun cuando el Gobierno
colombiano estaba fumigando en el departamento del Meta, la posicin
europea ha sido poco clara, dado que no ha ejercido presin para que se
respete esta condicin (Molano, 2009, pp. 113-114). Para nuestro propsito
resulta lamentablemente que no haya sido posible conseguir datos sobre
el porcentaje de los montos sealados que se dedica al desarrollo alternativo, lo que redunda en dificultar la estimacin del impacto de los lp,
como en general de la cooperacin al desarrollo. Lo significativo es que ha
habido un aumento de los fondos asignados por el presupuesto europeo
a Colombia (que no obstante no alcanza el asignado a Afganistn), logro
que se debe a la insistencia colombiana en conseguir ayuda internacional,
al inters mutuo en el desarrollo alternativo y al enfoque europeo hacia
la paz. Un apunte final sobre la ayuda europea en general y sobre los lp
en particular. Si se acepta el planteamiento de Thoumi (2009, pp. 60-82)
acerca de la centralidad de la brecha entre las normas legales y sociales
en el narcotrfico en Colombia y la consecuente necesidad de desarrollar polticas que cierren esta brecha, se podran centrar las demandas
colombianas a la ue en este sentido. Los lp, cuyo enfoque es la cultura
de convivencia, ahondan en esta direccin y se podran ampliar en esta
perspectiva.
Por su parte, el rengln de productividad, competitividad y comercio tiene
como objetivo general fortalecer la capacidad nacional para integrarse en la
economa globalizada y, como uno de sus objetivos especficos, ofrecer salidas para los productos procedentes de las zonas de desarrollo alternativo
donde se establezcan proyectos productivos para luchar contra los cultivos
ilcitos (Comisin, 2007, pp. 33-34). En este rubro se desarrollan actualmente
dos proyectos. El de Desarrollo econmico local y comercio (Desarrollo Pymes)
cuenta con una financiacin europea de 6 millones de euros y una contraparte colombiana de 1.560 millones de euros para el perodo 2008-2011. Se
desarrolla en el Valle del Cauca, Boyac, Santander, Meta, Cesar y Bolvar.
Su objetivo general es promover un desarrollo econmico local equitativo y sostenible en el pas, as como el empleo digno de su poblacin.
El de Asistencia tcnica al comercio (apoyo al comercio) es financiado con
4.400 millones de euros de la ce y 1.010 millones de euros de Colombia
y tiene cobertura nacional (2008-2012). Su objetivo general es promover
las exportaciones colombianas a travs del fortalecimiento de la competitividad interna y las inversiones productivas mediante el fortalecimiento
institucional del sistema de comercio exterior (Sig/Web Delcol).
Finalmente, con la Comunidad Andina la ue cuenta con un proyecto
de lucha contra las drogas llamado Programa Antidrogas Ilcitas en la
197
Comunidad Andina, pradi-can, que busca fortalecer los observatorios

nacionales sobre drogas y crear una red entre ellos, as como desarrollar
actividades regionales de control de precursores en la can y mejorar la
capacidad de estos pases para realizar anlisis relacionados con las drogas. El presupuesto 2007-2013 es de 4 millones de euros, de los cuales
3.250.000 son entregados por la Comisin (Europa, 2008). Este es el nico
proyecto comunitario con aplicacin en Colombia cuyo ttulo hace referencia a la lucha contra las drogas.
3. Recomendaciones
El contenido de las relaciones de la ue con Colombia en materia de lucha
contra las drogas debe entenderse teniendo en cuenta sus preferencias
por abordar el tema en una perspectiva de salud pblica y de cooperacin al desarrollo, y no en una perspectiva de represin militarizada. La
lectura europea de la situacin colombiana enfatiza en la solucin negociada del conflicto armado, y en la produccin de drogas y el narcotrfico
como elementos del mismo, mas no como su causa central lo que se vio
con la dilucin del tema drogas en el de paz, as como en la centralidad
de los derechos humanos. Este planteamiento constituye un consenso
en la ue, lo que es una oportunidad que Colombia puede aprovechar.
En medio del desencuentro colombo-europeo sobre los procedimientos,
hay en efecto una voluntad de resultados que es compartida, y que se
ha revertido en la colaboracin de la ue en varios puntos, entre ellos una
cada vez mayor disponibilidad presupuestal y un apoyo poltico. Estos
podran aumentarse, si Colombia entendiera mejor la posicin de la poltica europea frente a las drogas y supiera aprovecharla para fomentar los
programas encaminados a la reduccin de cultivos ilcitos.
La ue ha asumido la corresponsabilidad luchando en su territorio contra
el consumo y contra las finanzas de los narcotraficantes y cooperando
firmando acuerdos, permitiendo el acceso favorable a su mercado y
financiando proyectos con los Estados productores. En cambio, los
reclamos colombianos han insistido en la insuficiencia de la lucha europea. En parte es porque esta no est dirigida a lo que en Colombia ciertos sectores esperan de ella. Pero no siempre resulta claro qu espera el
Gobierno que haga la ue teniendo en cuenta lo que sus competencias le
permiten hacer. Queda claro que quisiera un tipo de cooperacin, la militar, que la ue no est dispuesta, ni facultada, a ofrecer. En este sentido
sera recomendable que Colombia revise el enfoque que le ha dado a la
198
Muriel Laurent
lucha antidroga, en cuyo caso se lograra una convergencia que aumentara las posibilidades de cooperacin europea.
En todo caso, la ue y sus em tienen variadas lneas presupuestales que
podran ser ms aprovechadas, teniendo en cuenta que son los terceros,
Gobierno y las ong en particular, los que deben presentar proyectos para
ser seleccionados. Colombia est poniendo ltimamente un peso fuerte en
exigir corresponsabilidad en lo ambiental: la lnea presupuestal de medio
ambiente del presupuesto comunitario puede ser utilizada y se puede
buscar financiacin en los em sensibles a este tema. Por otro lado, en la
medida en que el acercamiento actual frente al conflicto y al narcotrfico
pasa por los lp, se podra pensar en ampliar en el tiempo los existentes,
considerando que los problemas estructurales que abordan se deben trabajar en el largo plazo. Otro canal de ayuda al desarrollo podra aprovecharse solicitando la reactivacin de la lnea presupuestal en el rengln
de la lucha contra la demanda en los terceros pases, que permitira atender el problema del consumo y de la adiccin en el pas (LarreamendJoerns y Vence, 2011). Tambin existe la posibilidad de cooperacin con
el oedt, que cuenta con experticia en asuntos de medicin e informacin
sobre consumo.
Adicionalmente, es necesario que en Colombia se mejore el conocimiento
y la consideracin de las competencias de la ue, los niveles en los que se
ubican, los mecanismos que le corresponden a cada una y los interlocutores vlidos (El Tiempo, 2005a, pp. 1 y 4 y 2005b, p. 7). Eso implica un fortalecimiento de la capacidad institucional colombiana, donde el manejo
de la poltica exterior en materia de narcotrfico es fragmentado entre
varias entidades (Puyo, 2002, pp. 423-425). Y cabe fomentar el manejo
del narcotrfico como un asunto regional, que traspasa las fronteras y es
comn a los pases andinos. Aunque el momento no es propicio para ello,
un enfoque conjunto con los pases vecinos, y preferiblemente a travs de
la can, sera de mucho provecho.
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Las drogas ilcitas en la relacin

Colombia-Estados Unidos:
balance y perspectivas
Arlene Beth Tickner* y Carolina Cepeda**
uego de diez aos y ms de 7.000 millones de dlares de inversin,

el Plan Colombia (pc) ha sido sealado como un modelo exitoso de
cooperacin bilateral. Aunque fue formulado inicialmente como una versin expandida y mejorada de los acuerdos de cooperacin antidroga
existentes entre Bogot y Washington desde los aos ochenta, en la prctica el pc ha funcionado sobre todo desde la finalizacin del proceso de
paz con las farc en el 2002 como una estrategia de contrainsurgencia y
fortalecimiento del Estado, dentro de la cual la guerra contra las drogas
ha ocupado un lugar prioritario.
Si bien hay consenso entre los defensores y detractores del pc de que
desde el 2000 Colombia ha experimentado una transformacin importante en lo que al clima interno de seguridad se refiere, menos claro es el
balance que arroja en el tema de las drogas ilcitas. La reduccin en los
cultivos de hoja de coca en el pas y su potencial productivo, luego de
aumentos progresivos desde el 2004, ha dado lugar a afirmaciones de que
Colombia est ganando la guerra contra las drogas, lo cual es considerado fundamental para ganar tambin la guerra contra el terrorismo,
* Profesora titular, Departamento de Ciencia Poltica, Universidad de los Andes.
Correo electrnico: atickner@uniandes.edu.co.
** Estudiante de Doctorado en Ciencia Poltica, profesora de ctedra, Departamento
de Ciencia Poltica e investigadora adjunta del Centro de Estudios internacionales (cei),
Universidad de los Andes. Correo electrnico: yc.cepeda29@uniandes.edu.co.
205
206 Arlene Beth Tickner y Carolina Cepeda
dados los vnculos existentes entre los actores armados colombianos y el

narcotrfico. En contraposicin, el hecho de que el total de cultivos ilcitos en el 2008 fue comparable con su nivel en 1999, segn las estadsticas
estadounidenses, adems de sus efectos marginales sobre la disponibilidad, precio y pureza de la cocana en las calles de Estados Unidos, y sus
efectos colaterales entre ellas el efecto globo1, han sido identificados como evidencia contundente de su fracaso.
Mientras que el gobierno Uribe insisti en mantener una poltica de cero
tolerancia ante todas las manifestaciones de las drogas ilcitas, incluidos
los cultivos de coca (y amapola) y el consumo de la dosis personal, la
tendencia en Estados Unidos es otra. Catorce estados y el distrito capital
han legalizado la marihuana para usos mdicos y un nmero creciente de
habitantes opina que dicha sustancia debe regularse y tributarse como el
alcohol y el tabaco.2 La crisis econmica ha puesto de relieve el costo de
las polticas punitivas: la poblacin carcelaria estadounidense ha crecido
400% desde 1980 y sus cortes estn atoradas con casos menores de posesin. Aunque el tema de las drogas ilcitas sigue siendo presa de la inercia
burocrtica en Washington, existen indicios de que tanto el gobierno de
Barack Obama como el Congreso han comenzado a revaluar la poltica
oficial, que ha resistido modificaciones sustanciales durante casi 40 aos.
Entre estos se destaca el nombramiento de Gil Kerlikowske como zar
antidroga, quien ha hecho un llamado para poner fin a la guerra contra
las drogas; el cambio de posicin frente a estrategias como la erradicacin de cultivos ilcitos en pases como Colombia y Afganistn; y una propuesta de ley del congresista Eliot Engel para revisar la poltica antidroga
en el hemisferio occidental.
El hecho de que el dcimo aniversario del pc haya coincidido con un cambio de gobierno en Colombia y un clima relativo de evaluacin y apertura en Estados Unidos brinda la oportunidad para analizar este tema
retrospectivamente en la relacin bilateral y plantear posibles escenarios futuros. La discusin que desarrollamos a continuacin hace nfasis
principalmente en drogas ilcitas, y solo de manera secundaria en otros
componentes del pc como la contrainsurgencia y el fortalecimiento de
1 El efecto globo se refiere a la tendencia de los cultivos ilcitos y otras fases de la
cadena de produccin de las drogas, como el trfico, a trasladarse a otras zonas en
respuesta a campaas locales de control.
2 Distintas encuestas de opinin pblica, entre ellas Zogby, Gallup y Pew Research
Center for the People and the Press, sugieren que alrededor del 75% de los estadounidenses favorecen la venta y uso de marihuana para fines medicinales, mientras que
entre el 40 y 50% considera que el consumo debe legalizarse completamente.
Las drogas ilcitas en la relacin Colombia-Estados Unidos
207
la fuerza pblica, aun a sabiendas de que estos han sido igual de o ms

importantes desde la perspectiva del Gobierno colombiano.
En la primera seccin del captulo identificamos los presupuestos bsicos
que han acompaado la guerra contra las drogas. Aunque esta ha sido
analizada por otros autores (Bagley y Tokatlian, 1992; Tokatlian, 1995;
Zirnite, 1997), es importante situar sus orgenes dentro de las tendencias complementarias del excepcionalismo americano y la securitizacin
para poder entender el tipo de polticas que Estados Unidos ha adoptado
histricamente para combatir las drogas ilcitas, as como los obstculos que han existido para modificarlas. La segunda parte examina brevemente la evolucin de las relaciones Colombia-Estados Unidos durante
los gobiernos de Andrs Pastrana y lvaro Uribe. A pesar de que la relacin bilateral ha sido narcotizada desde los aos ochenta, exploramos
el perodo anterior al Plan Colombia para mostrar cmo y por qu esta
experiment una transformacin cuyo resultado ms significativo fue la
ampliacin de la agenda bilateral, y con ello un mayor involucramiento
de Estados Unidos en el conflicto interno del pas.
Posteriormente, realizamos un balance general de la estrategia antidroga
en ambos pases as como de las consecuencias no esperadas que han
sido detectadas.3 Si bien es difcil separar el anlisis de la guerra contra
las drogas de los dems objetivos de la cooperacin bilateral, el hecho
de que esta haya ocupado un lugar preponderante dentro del pc amerita
enfocarse en ella. Finalmente, discutimos los debates que se han dado
recientemente en Estados Unidos sobre drogas ilcitas, los cuales es indispensable tener presentes a la hora de entender el rumbo actual de las relaciones bilaterales, as como sus escenarios futuros. El captulo concluye
con una serie de recomendaciones.
1. La guerra contra las drogas:

principios y presupuestos
La interpretacin de las drogas ilcitas como amenaza y peligro tiene
una larga historia en el imaginario poltico y social de Estados Unidos
(Campbell, 1992; Bewley-Taylor, 2001). Si bien no fue sino hasta 1971
cuando el presidente Richard Nixon declar que estas constituan el enemigo pblico nmero uno frente al cual era necesario librar una guerra interpretacin que se radicaliz con la administracin de Ronald
3 Para un anlisis ms detallado de los indicadores principales del fenmeno de las
drogas ilcitas en Colombia, ver Meja (2011).
Reagan, desde principios del siglo xx la poltica estadounidense ha sido

fundamentada en dos supuestos distintos, pero complementarios. Por un
lado, que las drogas constituyen un mal moral; y por el otro, que representan una amenaza a la seguridad.
Entre los rasgos que han determinado el excepcionalismo americano,
el moralismo, derivado principalmente de la tica de trabajo protestante,
ocupa un lugar preponderante en la poltica nacional e internacional
de Estados Unidos (Lipset, 1997; Schuck y Wilson, 2008). El origen religioso de las actitudes estadounidenses hacia temas como las drogas, la
sexualidad, el crimen y el castigo explica en gran medida la naturaleza
de los debates pblicos que existen sobre estos (Kennedy, 2007, pp. 178181). Adems de su representacin como un mal frente al cual Estados
Unidos tiene el deber moral de actuar, el consumo de drogas se ha entendido histricamente como un comportamiento depravado que se halla
por fuera de los lmites normales de la sociedad (Bewley-Taylor, 2001,
p. 6). De all que el problema de las drogas ilcitas, as como las polticas
que se han desarrollado para combatirlo, han partido del supuesto de que
este tiene sus orgenes por fuera de Estados Unidos, en los pases productores, y por dentro, en grupos sociales indeseables, tpicamente minoras
raciales y tnicas (Campbell, 1992, pp. 169-189). El hecho de que las drogas se interpretan como un mal universal que atenta contra la pureza
moral, tambin ejerce una influencia restrictiva sobre el debate pblico.
Este no solo se plantea en trminos rgidos y dicotmicos (bien/mal, prohibicin/legalizacin), sino que un sinnmero de estudios provenientes
de mltiples disciplinas que sugieren que la guerra contra las drogas no
ha funcionado tienden a ser ignorados y deslegitimados, ya que no tienen
como eje central el imperativo moral que acompaa el problema.
En un polo aparentemente opuesto al moralismo, la poltica antidroga de
Estados Unidos tambin se basa en la identificacin de las drogas ilcitas
como una amenaza a la seguridad. El concepto de la securitizacin hace
nfasis en la importancia de los discursos empleados por los Estados a
la hora de justificar sus polticas (Wver, 1995). En especial, mediante el
uso del discurso los actores estatales producen lecturas especficas sobre
distintos problemas pblicos, las cuales no son el producto de evaluaciones objetivas sino de un conjunto de factores histricos, polticos, sociales y culturales (Lipschutz, 1995). En el caso de la seguridad, cuando un
tema especfico se nombra como una amenaza o se securitiza, dicho acto
produce efectos polticos importantes (Wver, 1995). Al declarar que x
constituye una amenaza a la seguridad, permite que los representantes
del Estado invoquen una condicin de emergencia y el derecho de uti-
209
lizar cualquier estrategia necesaria para combatirlo, incluido el uso de

la fuerza. En consecuencia, la securitizacin faculta al Estado para que
monopolice el manejo de ciertos problemas, al tiempo que los aparta de
la esfera pblica, en donde pueden estar sujetos a dinmicas de debate
democrtico y la consideracin de alternativas de polticas.
En su conjunto, la religiosidad que acompaa la comprensin del fenmeno de las drogas, as como su securitizacin, explican la perdurabilidad de las polticas actuales. Lo que se conoce comnmente como el
paradigma punitivo o prohibicionista ofrece una lectura especfica sobre
las drogas ilcitas estas son malas y hay que acabar con ellas, la
fuente del problema las drogas son demasiado baratas y fciles de
conseguir y sus posibles soluciones castigo, coercin y prohibicin (Bertram et l., 1996). Con ello, el paradigma establece los lmites
dentro de los cuales el debate sobre el tema puede tener lugar, as como
las polticas que deben adoptarse. Estas consisten en una combinacin
de interdiccin, erradicacin y combate a las organizaciones narcotraficantes en los pases productores, y criminalizacin y encarcelamiento
dentro de Estados Unidos para atender el problema de la demanda, con
un nfasis reducido en el tratamiento y la educacin. Si la guerra contra la oferta busca disuadir el consumo al aumentar el costo econmico
del uso de drogas, la guerra contra los consumidores busca aumentar el
riesgo asociado al consumo al imponer medidas punitivas (Bertram et
l., 1996, p. 4). Dada su identificacin como una amenaza a la seguridad,
la guerra contra las drogas tambin presupone un componente militar
importante, la cesin del derecho de la sociedad a opinar sobre el manejo
del tema y daos colaterales que figuran dentro de la formulacin de
polticas para combatir el fenmeno.
Aparte de los factores sealados, en Washington existe inercia poltica
y burocrtica que refuerza la oposicin al cambio, a pesar del reconocimiento cada vez mayor de que la guerra contra las drogas ha sido un
fracaso. Aunque un nmero creciente de los estadounidenses cree que la
poltica actual no funciona, solo un porcentaje pequeo considera que el
paradigma punitivo debe acabarse, excepto en el caso de la marihuana
(Naim, 2009). Con ello, el riesgo poltico asociado con la formulacin de
estrategias alternativas es alto, en especial en el caso de la Cmara de
Representantes, que se renueva cada dos aos.4 As mismo, la alta institu4 Dicho riesgo no se limita al legislativo, como se evidenci durante el gobierno de Bill
Clinton. Despus de una revisin exhaustiva de la poltica antidroga, Clinton introdujo
modificaciones sustanciales, las cuales tuvieron que ser revertidas a la luz de las presiones del Congreso.
cionalizacin burocrtica que se ha generado tras dcadas de implementar la misma poltica constituye un obstculo adicional.
1.1. La terrorizacin de la guerra contra las drogas

Los ataques terroristas del 11 de septiembre del 2001 repercutieron en
un cambio de forma en la guerra contra las drogas. A saber, la guerra mundial contra el terrorismo constituy una nueva estrategia de
securitizacin por parte de Estados Unidos que vincul dentro de un
solo marco analtico un conjunto de amenazas mundiales, incluidos el
trfico ilegal de drogas y armas, y las armas de destruccin masiva. El
nexo entre terrorismo y drogas, simbolizado con un nuevo concepto el
del narcoterrorismo5, permiti enlazar la securitizacin de estos dos
problemas (Buzan, 2006, p. 1104). Adicionalmente, y como ocurri en el
caso de las drogas, el terrorismo comenz a ser visto a travs de un lente
moralista, evidenciado en trminos como eje del mal, cero tolerancia
y justicia infinita, para referirse a esta nueva amenaza.
La terrorizacin de la guerra contra las drogas tuvo repercusiones
importantes para la poltica antidrogas de Estados Unidos en Colombia,
en donde la finalizacin del proceso de negociacin con las farc por parte
del presidente Andrs Pastrana dio lugar a su identificacin como un
actor terrorista.6 Como se discutir en la siguiente seccin, la insercin
del conflicto interno por parte del Gobierno colombiano dentro de la
guerra mundial contra el terrorismo incidi en la relacin bilateral entre
Colombia y Estados Unidos al ampliar sus ejes principales. De una relacin narcotizada, en donde lo nico que ocurra en Colombia de inters
para Estados Unidos se relacionaba con drogas, se pas a una en la cual el
fortalecimiento del aparato coercitivo del Estado, bsicamente en funcin
de labores de contrainsurgencia, lleg a ser el objetivo fundamental.
2. Colombia-Estados Unidos: relacin narcotizada

Desde mediados de los aos ochenta las relaciones bilaterales comenzaron a narcotizarse como producto de la expansin de las organizacio5 Ver, por ejemplo, el testimonio de Rand Beers, secretario asistente para Asuntos
Antinarcticos, Narco-Terror: The Worldwide Connection between Drugs and Terror,
presentado ante el Senado el 13 de marzo del 2002.
6 Si bien las farc, as como el eln y las auc, haban sido clasificados como organizaciones terroristas desde antes del 20 de febrero del 2002, hasta esa fecha el Gobierno
colombiano se rehus a utilizar dicho trmino en sus alusiones pblicas a dichos actores armados.
211
nes narcotraficantes en Colombia, as como la creciente preocupacin en

Estados Unidos con el consumo de drogas ilegales y el crimen asociado
con ellas (Tokatlian, 1995; Crandall, 2002). La Iniciativa Andina, creada
por el primer gobierno Bush en 1989 al finalizarse la Guerra Fra, le dio a
Colombia un lugar determinado dentro de la agenda de la poltica exterior estadounidense en funcin del narcotrfico. A partir de entonces, la
forma en que la guerra contra las drogas ha sido realizada en Colombia
ha dependido en gran medida de la aproximacin estadounidense al problema.7
El papel desempeado por las drogas dentro de las relaciones bilaterales
sufri un cambio importante despus del gobierno de Ernesto Samper,
sobre todo por la mutacin de la economa poltica del narcotrfico en
el pas, as como su creciente sinergia con el conflicto armado (Tokatlian,
2000; Tickner, 2007a). Cuando Samper se posesion en 1994, la divisin
del trabajo para el trfico de cocana era tal que Per y Bolivia producan
la mayor parte de la materia prima (pasta de coca) y los carteles colombianos la procesaban y la exportaban. Esta estructura productiva cambi a mediados de los noventa, en la medida en que los cultivos de coca
comenzaron a trasladarse a Colombia, en gran parte como producto de
campaas exitosas de erradicacin e interdiccin en Per y Bolivia y la
ruptura del puente areo entre estos y Colombia, esfuerzos que causaron
un efecto globo. As, entre 1996 y 1998 la produccin de coca en Colombia
aument aproximadamente en 50% (gao, 2008, p. 10), con lo cual el pas
se convirti en el principal cultivador de hoja de coca en la regin andina
y el mundo. Adems, ms del 50% de la coca cultivada se hallaba en el
Putumayo, un departamento controlado por las farc. Por otra parte, el
desmonte de los carteles de Cali y Medelln a mediados de la dcada cre
un vaco de poder que fue llenado no solo por los minicarteles sino por los
actores armados ilegales, en especial los paramilitares y las farc. En ambos
casos la participacin en distintos eslabones de la cadena productiva brind
una fuente de ingreso crucial que posibilit su expansin territorial.
Cuando Andrs Pastrana fue elegido presidente en junio de 1998,
Colombia suministraba un 90% de la cocana que ingresaba a Estados
Unidos, as como gran parte de la herona vendida en su costa este. As
7 A pesar de esto, la violencia librada por los carteles de la droga a finales de los aos
ochenta para impedir su extradicin hizo que el presidente Gaviria diseara una estrategia diferente, cuyo eje principal fue la poltica de sometimiento a la justicia colombiana. Sin embargo, con la fuga de Pablo Escobar de la crcel La Catedral el gobierno
estadounidense ejerci presin para que el pas volviera a la ortodoxia antidroga.
(Matthiesen, 2000).
mismo, hered un pas al borde del colapso: una convergencia de factores desestabilizadores, entre ellos drogas, grupos armados ilegales, seguridad pblica dbil, corrupcin oficial, violencia creciente y una recesin
econmica severa, apuntaban a la prdida dramtica de autoridad estatal (DeShazo, Primiami y McLean 2007, p. 6). Para el gobierno entrante,
un Plan Marshall para Colombia que planteaba la reconstruccin del
pas mediante la cooperacin internacional era fundamental para lograr
la paz. Dentro de este la lucha contra el narcotrfico era un componente
entre varios. En una primera versin de lo que sera el Plan Colombia,
presentada por Pastrana en octubre de 1998, el desarrollo alternativo se
identificaba como el primero de seis objetivos, incluidos la reduccin de
la oferta (en donde la erradicacin ocupaba un lugar muy secundario), el
fortalecimiento de la justicia, la reduccin de la demanda, la proteccin
ambiental y la cooperacin internacional. Por su parte, en varias visitas
realizadas a la Casa Blanca el mismo ao, el presidente colombiano busc
convencer a su homlogo, Bill Clinton, de que la finalizacin del conflicto
armado era un prerrequisito necesario para atacar ms efectivamente al
narcotrfico (Tickner, 2007a).
A pesar de los esfuerzos por distanciarse de la lectura estadounidense
del problema, para el gobierno Pastrana era claro que el xito o fracaso
de su diplomacia por la paz dependa en gran medida del apoyo de
Estados Unidos dada la falta de compromiso de otros donantes internacionales y que la fuente de inters de Washington por Colombia
segua siendo la guerra contra las drogas (Arnson y Tickner, 2010). As,
busc asegurar la participacin estadounidense mediante su invocacin.8
La versin del pc que fue presentada en Estados Unidos incorpor una
amplia gama de problemas considerados importantes entre ellos la
recuperacin econmica, la reforma de la justicia, el desarrollo y los derechos humanos dentro de una estrategia en la cual las drogas ilegales
ocupaban un lugar central (Presidencia de la Repblica, 1999, p. 9).
Si bien en su concepcin original el pc se propuso como una poltica que
sera complementaria del proceso de paz con las farc, termin siendo
sobredeterminado por su componente militar y por el problema de los
cultivos ilcitos en el sur del pas, donde la presencia de las farc haca
difcil la realizacin de actividades antinarcticos por parte de la Polica
Nacional. En consecuencia, el primer paquete de asistencia estadounidense la fuente ms grande de financiacin externa para el pc, que
sum USD 1.600 millones para 2000 y 2001, concentr un 80% en ayuda
8 Entrevista personal con Jaime Ruz, ex director del Departamento Nacional de
Planeacin, Bogot, 4 de junio del 2009.
213
para el Ejrcito y en mucho menor medida para la Polica, consistente en

el suministro de helicpteros, entrenamiento de batallones antinarcticos
y apoyo militar para actividades de erradicacin e interdiccin.
A pesar de ello, ver el Plan Colombia simplemente como ms de lo
mismo de la guerra contra las drogas sera un error. El argumento formulado por el gobierno Pastrana en el Plan para la paz, la prosperidad
y el fortalecimiento del Estado (Presidencia de la Repblica, 1999) era
que las drogas ilcitas constituan una amenaza a la seguridad nacional
colombiana, bsicamente porque actuaban como combustible del conflicto
armado, y que el Estado era demasiado dbil para enfrentar por s solo
el problema. La precariedad estatal se asociaba con la falta de monopolio
sobre el territorio nacional y el uso de la fuerza, impidiendo, entre otros,
la ejecucin efectiva de las polticas antidroga por la Polica Nacional en
aquellas zonas del sur del pas en donde se concentraban los cultivos de
hoja de coca, los cuales eran controlados justamente por la guerrilla. As,
desde la perspectiva colombiana el pc cumpla una funcin doble: fortalecer al Estado mediante el mejoramiento de sus capacidades militares y
aislar a las farc de una de sus fuentes principales de ingreso en el sur de
Colombia, especficamente en el Putumayo, donde los cultivos haban
crecido exponencialmente (Presidencia de la Repblica, 1999).
Independientemente de las bondades del pc como estrategia antinarcticos un problema que exploraremos en la siguiente seccin, este logr
satisfacer los intereses de los dos pases, los cuales no eran necesariamente los mismos: en el caso de Estados Unidos, mostrar determinacin
en la guerra contra las drogas, y en el colombiano, asegurar el apoyo
de Washington para fortalecer el Ejrcito y comenzar a reducir el control
territorial de las farc en las zonas cocaleras. Sin embargo, en la medida en
que los trminos del debate bilateral comenzaron a cambiar con el pc, el
principal objetivo estadounidense en Colombia reducir la cantidad de
narcticos que podan ingresar a ese pas se vio circunscrito al fortalecimiento del Estado colombiano y la estabilizacin del pas (Wallace-Wells,
2007; Arnson y Tickner, 2010).
Los ataques terroristas del 11 de septiembre del 2001 y el viraje en la
poltica exterior de Estados Unidos incidieron nuevamente en las relaciones bilaterales. Adems de estar las farc, el eln y las auc en la lista de
organizaciones terroristas del Departamento de Estado, la guerra contra las drogas se convirti en gran medida en apndice de la guerra
mundial contra el terrorismo, en especial en aquellos casos en donde los
dos fenmenos convergan. Si bien algunos funcionarios del Gobierno
estadounidense comenzaron a referirse al caso colombiano con la tesis
del narcoterrorismo, no fue sino hasta el 20 de febrero del 2002, cuando

el presidente Pastrana tom la decisin de finalizar el proceso de paz
con las farc, que el Gobierno colombiano acogi dicha representacin.9
Posteriormente, comenz a diseminar la idea de que el conflicto colombiano constitua la mayor amenaza terrorista en el hemisferio occidental
(Moreno, 2002, p. 23A), con lo cual el pas se inscribi firmemente dentro
del nuevo mapa de prioridades estadounidenses.
Un efecto casi inmediato del cambio en el lenguaje utilizado en ambos
pases fue el levantamiento de las restricciones asociadas con el uso de
la ayuda militar estadounidense recibida mediante el pc. En marzo del
2002 el presidente George W. Bush pidi la autorizacin del legislativo
para que dicha ayuda pudiera usarse en la lucha contra el terrorismo,
con lo cual la distincin tenue que Washington haba buscado preservar
entre actividades antidroga y las de contrainsurgencia se borr completamente.
Esta tendencia continu y se profundiz despus de la eleccin de lvaro
Uribe en mayo del 2002. Desde sus inicios, la columna vertebral de ese
gobierno fue la definicin y ejecucin de una poltica de seguridad, dos
de cuyos ejes incluan la guerra contra los actores armados ilegales y contra el narcotrfico. A pesar de las marcadas diferencias entre los gobiernos de Pastrana y Uribe sobre todo el nfasis del primero en la paz y
la afirmacin del segundo de que en Colombia no exista un conflicto
armado, la poltica de defensa y seguridad democrtica parti de un
diagnstico similar de la crisis colombiana a la que formul el gobierno
Pastrana a la hora de disear el pc con Estados Unidos. A saber, que la
debilidad del Estado colombiano creaba condiciones permisivas para el
crecimiento de los grupos armados y del narcotrfico, y que una condicin indispensable para garantizar el Estado de derecho y fortalecer la
autoridad democrtica era el afianzamiento del control estatal sobre el
territorio nacional (Presidencia de la Repblica y Ministerio de Defensa
Nacional, 2003, p. 12).
La convergencia en la identificacin del problema, as como en algunas
de las polticas necesarias para resolverlo en especial la profesionalizacin y modernizacin de la fuerza pblica, proceso que fue iniciado bajo
Pastrana, ayud a preservar un grado significativo de continuismo en
la relacin de Colombia con Estados Unidos (Tickner y Pardo, 2003). En
la medida en que Washington se consideraba un socio decisivo para la
9 En su alocucin televisada Pastrana afirm que ya nadie puede dudar de que,
entre poltica y terrorismo, las farc optaron por el terrorismo.
215
implementacin de la poltica de seguridad democrtica, el cultivo de una

relacin bilateral especial y la ampliacin del papel de Estados Unidos
en el conflicto interno se convirtieron en el objetivo principal de la poltica exterior colombiana (Borda, 2007; Tickner, 2007b). El endurecimiento
del discurso antidroga y antiterrorista por parte del gobierno Uribe facilit este proceso al crear un acercamiento mayor entre las perspectivas,
estrategias y metas de los dos pases del que exista anteriormente con el
gobierno Pastrana.
En el tema especfico de las drogas, mientras que para Pastrana estas
constituan bsicamente un medio para garantizar la colaboracin de
Washington con el fortalecimiento del Estado y as generar condiciones
para la paz, para Uribe la guerra contra el narcoterrorismo se convirti
en uno de los fines principales de su gobierno, tanto dentro como fuera
del pas.10 Ello evidenci una lectura distinta sobre la crisis colombiana
y el papel desempeado por el narcotrfico, expresada reiteradamente por
el presidente Uribe: Colombia an sufre violencia porque tiene drogas
ilcitas; es decir, no habra terrorismo si no existieran las drogas.11 La
aplicacin enrgica de una poltica de cero tolerancia ante toda manifestacin del problema de las drogas, incluido el consumo, puede atribuirse bsicamente a este cambio de enfoque.
El endurecimiento de la guerra contra las drogas se vio reflejado, entre
otros, en el levantamiento de toda restriccin por parte del gobierno
Uribe frente a la fumigacin area de los cultivos ilcitos; el incremento
exponencial de las reas fumigadas; el aumento de las incautaciones de
pasta de coca y cocana y la destruccin de laboratorios; y la intensificacin de la extradicin de nacionales colombianos a Estados Unidos, como
se discutir en la siguiente seccin.
El inicio del Plan Patriota en el 2003 propici un nivel ms intenso de
cooperacin militar entre Colombia y Estados Unidos, con el objeto de
aumentar la capacidad ofensiva de las Fuerzas Armadas. Esta etapa coincidi con la primera de tres fases de la estrategia de consolidacin de
la poltica de seguridad democrtica, diseada en colaboracin con el
Gobierno estadounidense y consistente en: 1) despejar a las farc de distintas zonas del territorio nacional para establecer el control del Estado;
2) estabilizar las zonas controladas con la presencia permanente de la
10 Para un anlisis de la poltica multilateral de Colombia frente al tema de las drogas,
ver Borda (2011).
11 Discurso de lvaro Uribe ante la Asamblea General de la
del 2008.
onu,
24 de septiembre
fuerza pblica; y 3) consolidar la presencia estatal mediante un plan de

accin integral que coordine los esfuerzos militares de contrainsurgencia y lucha antidroga con las actividades civiles, entre ellas el desarrollo
econmico y la administracin de la justicia.12 La estrategia fue adoptada
plenamente por el gobierno Uribe a partir del 2006, cuando cre el Centro
de Coordinacin de Accin Integral (ccai), seguido de la implementacin
de planes de consolidacin integral en distintos centros regionales, entre
ellos la Macarena y Montes de Mara (Ministerio de Defensa Nacional,
2007).
Como se discutir ms adelante, una de las lecciones que ha dejado la
implementacin de la doctrina de la accin integral en Colombia sobre
todo para la Usaid, que administra los fondos de desarrollo alternativo,
y que sugiere una variacin en el enfoque de los Estados Unidos, es que
el nfasis tradicional en la erradicacin de los cultivos ilcitos debe reemplazarse por una poltica ms flexible (Usaid, 2009). Esta tendencia se
ve reforzada, adems, por modificaciones que la ayuda estadounidense
para Colombia ha sufrido desde el 2008, consistentes en recortes en la
asistencia militar, principalmente para la fumigacin, y aumentos para
actividades como el desarrollo alternativo y la reforma judicial.
3. Balance general de la guerra contra las drogas

en la relacin bilateral13
Son varias las evaluaciones que se han hecho sobre los logros y fracasos
del Plan Colombia (gao, 2008; Acevedo, Bewley-Taylor y Youngers, 2008;
Meja y Restrepo, 2010; DeShazo, Mendelson y McLean, 2009; Isacson y
Poe, 2009; Felbab-Brown et l., 2009). Si bien la mayora de estas hacen
nfasis tanto en seguridad como en drogas, constituyen un insumo para
la realizacin de un balance sobre la guerra contra las drogas en la relacin bilateral Colombia-Estados Unidos. Para ello, tambin es importante
considerar los diferentes objetivos de ambos pases en el terreno de las
drogas ilcitas y analizar las estadsticas disponibles en funcin de estos.
12 La doctrina de la accin integral refleja el pensamiento actual del sector militar
estadounidense sobre los operativos contrainsurgentes, el cual enfatiza la importancia
de coordinar estos con las actividades antinarcticas y la presencia civil del Estado, as
como afianzar el engagement con la poblacin civil (Marcella, 2008, pp. 433-436).
13 Desde los noventa se han realizado numerosos anlisis sobre el modelo prohibicionista aplicado por Estados Unidos y reproducido en pases productores como
Colombia, as como sus deficiencias principales. Ver Clawson y Rensselaer (1996);
Bertman et l. (1996); Thoumi et l. (1997); Vellinga (2004); Youngers y Rosin (2005) y
Tokatlian (2009) para algunas discusiones representativas.
217
Para Estados Unidos, la principal meta ha sido minimizar la cantidad de

cocana que llega al pas, con el fin de incidir en su pureza y precio, para
as disminuir el consumo (el cual se disuade tambin mediante la poltica
punitiva); mientras que Colombia ha buscado disminuir la produccin
para reducir las fuentes de financiacin de los grupos armados ilegales. Dado que la naturaleza del narcotrfico hace difcil recolectar datos
exactos sobre precios, ganancias y niveles de pureza, y las dos entidades
que recogen estadsticas sobre drogas el Gobierno de Estados Unidos
y la unodc utilizan metodologas y herramientas distintas de medicin
(Thoumi, 2009; Meja y Posada, 2010), en lo posible aludimos a los datos
de ambas.14
3.1. Colombia
Colombia, en especial durante los dos gobiernos de lvaro Uribe, tuvo
como principal foco en la guerra contra las drogas la poltica de cero
tolerancia frente a la produccin de cocana, lo cual incluye la reduccin de los cultivos de hoja de coca, el desmantelamiento de laboratorios, la incautacin de pasta, base, cocana y precursores qumicos y la
extradicin. No obstante, como hemos sealado, su inters en la ayuda y
cooperacin militar de Estados Unidos para la realizacin de actividades
de contrainsurgencia fue igual o mayor. Si bien el pc ayud a mejorar la
situacin interna de seguridad en Colombia, hay consenso de que sus
logros en materia de reduccin de cultivos y produccin de cocana estn
relativamente lejos de las metas propuestas (gao, 2008; Acevedo, BewleyTaylor y Youngers, 2008; DeShazo, Mendelson y McLean, 2009; Isacson y
Poe, 2009; Usaid, 2009).
Entre 1999 y 2008 hubo una disminucin general en los cultivos de hoja
de coca en Colombia (ver figura 1, Meja y Rico, 2011), aunque no hay
consenso entre los informes del Departamento de Estado (de) y la unodc
acerca de su magnitud.15 Segn el de, el nmero de hectreas cultivadas
en el 2008 (119.000) era casi igual al de 1999 (122.500), el ao anterior a la
14 Las estadsticas sobre drogas ilcitas son publicadas cada ao y pueden ser consultadas en los siguientes informes: us State Department, International Narcotics Control
Strategy Report; un Office on Drugs and Crime (unodc), Colombia Coca Cultivation Survey;
y unodc, World Drug Report.
15 Segn los datos de la unodc, en el 2009 los cultivos de hoja de coca en Colombia
bajaron de 81.000 a 68.000 hectreas. Sin embargo, como ocurri entre el 2005 y el 2008,
una parte significativa de esta reduccin se debe a la sequa que experiment el pas
y no a la poltica de erradicacin. Cf. Meja y Rico (2011) en este libro para una mayor
discusin.
puesta en marcha del pc. En contraste, las estadsticas de la unodc sugieren que en este mismo perodo los cultivos se redujeron a la mitad, de
160.100 a 81.000 hectreas. Independientemente de la discrepancia entre
las cifras (Thoumi, 2009; Meja y Posada, 2010), ambas fuentes muestran
una tendencia pendular de alzas y bajas en los cultivos de coca, siendo
las alzas mucho ms pronunciadas para de. Por su parte, tanto para este
como para la unodc, no existe correspondencia entre las tasas de reduccin en los cultivos ilcitos y el aumento exponencial en los esfuerzos de
erradicacin adoptados a partir del 2000. Han disminuido mucho ms
lentamente los cultivos de lo que ha aumentado la erradicacin desde
el 2006 esta excede en dos o tres veces el total de reas cultivadas, mientras que hay tambin perodos en los que los cultivos ilcitos crecieron
a pesar de incrementos sustanciales en la erradicacin. Ello sugiere no
solo una alta capacidad de adaptacin por parte de los cultivadores y la
industria en general, sino la efectividad limitada de la erradicacin como
estrategia predominante de lucha contra las drogas (Thoumi, 2009).
A partir del 2005 la fumigacin area de los cultivos ilcitos comenz a
ser complementada con la erradicacin manual, la cual creci progresivamente hasta un mximo nivel en el 2008, cuando 95.620 de 229.117 hectreas de coca fueron erradicadas manualmente. Este pico en la erradicacin
manual coincidi con la primera reduccin en el rea total de cultivos
reportada por Estados Unidos desde el 2003, lo cual llev a afirmar que
esta constitua una estrategia ms efectiva que la fumigacin area. No
obstante, segn el balance operativo de la Direccin de Antinarcticos de
la Polica Nacional, en el 2009 la erradicacin manual baj a 60.557, de un
total de 165.329 hectreas, no solo porque se trata de un procedimiento
ms costoso y lento,16 sino que los recortes en la asistencia brindada por
Estados Unidos han afectado sobre todo las actividades de erradicacin.
Felbab-Brown et l. (2009) identifican tres factores que han permitido la
recuperacin de la coca en Colombia luego de los xitos iniciales en su
reduccin entre el 2001 y el 2003: la adaptacin de estrategias por parte
de los campesinos y narcotraficantes, entre ellas el uso de plantas ms
fuertes, el aumento en la densidad de los cultivos, la reduccin en su
extensin, y tcnicas que permiten minimizar los efectos de la fumigacin; la existencia de obstculos estructurales para que los cultivadores y
ex cultivadores accedan a alternativas lcitas viables; y la poltica de cero
16 Segn la Direccin de Antinarcticos, la erradicacin manual de 1.000 hectreas
de coca se demora un promedio de dos meses, mientras que la misma rea se puede
fumigar en un da, aunque ello no implique la erradicacin definitiva de las plantas
fumigadas. Entrevista personal, Bogot, 6 de enero del 2009.
219
tolerancia del gobierno Uribe frente a los cultivos ilcitos, la cual niega
la ayuda oficial para aquellas zonas del pas en donde todava hay cultivos de coca. En consecuencia, tanto este como otros anlisis realizados
por Acevedo, Bewley-Taylor y Youngers (2008) y el International Crisis
Group (2008a) apuntan a la necesidad de formular un enfoque renovado
que ataque las causas estructurales del cultivo de hoja de coca, al mismo
tiempo que integre y sincronice todos los elementos de la poltica antidroga.
A pesar de que el nmero de hectreas cultivadas en Colombia ha disminuido (entre levemente y casi la mitad, segn de y la unodc, respectivamente), ello no se ha traducido en una reduccin proporcional del
potencial de produccin de cocana, ni en su disponibilidad en las calles
de Estados Unidos (ver figura 3, Meja y Rico, 2011). Los datos sugieren
que ha habido una reduccin en el potencial de cocana durante los ltimos diez aos. Sin embargo, no hay una relacin directa ni constante
entre la disminucin de cultivos de hoja de coca y la de potencial de
cocana. Segn el Gobierno estadounidense, mientras que entre 1998 y
el 2008 los cultivos ilcitos se redujeron tan solo en un 2,8%, el potencial
de produccin de cocana baj un 44,3%. En contraste, para la unodc la
reduccin en los cultivos fue mayor que la del potencial de cocana, 49,4
y 36,8%, respectivamente.
La relacin asimtrica entre la reduccin de cultivos y el potencial de produccin de cocana lleva a pensar que las innovaciones tecnolgicas en la
industria del narcotrfico han permitido producir ms cocana con menos
hoja de coca (Meja y Restrepo, 2010). Sin embargo, entre de y la unodc, las
cifras indican que no hay consenso sobre este punto. Si bien para el 2008
la unodc report 81.000 hectreas de coca en Colombia frente a 119.000
reportadas por de, el potencial de produccin de cocana fue mayor para
la primera entidad que para la segunda, 430 toneladas, comparadas con
tan solo 295. Es decir, la unodc considera que la productividad de la hoja
de coca en Colombia es mayor de lo que considera el de. Por su parte, en
ambos casos la correspondencia entre cultivos y potencial de cocana es
altamente variable a lo largo del perodo. Entre el 2001 y el 2002, ambas
fuentes determinaron que tanto los cultivos como el potencial de cocana
haban bajado, mientras que entre el 2006 y el 2007 los cultivos de coca
aumentaron, pero el potencial productivo baj.17
17 La reduccin de la productividad se atribuye en parte a la intensificacin de la

aspersin, la cual ha reducido la edad promedio de los cultivos.
Los datos tambin indican que las incautaciones de cocana han aumentado progresivamente en Colombia, sufriendo una leve baja en el 2006.
Un comportamiento ms impresionante an se observa en el caso de la
destruccin de laboratorios de base de coca y cocana, la cual aument de
347 en el ao 2000 a 1.751 en el 2008. En incautaciones, la tendencia que se
observa es que el nmero de toneladas de cocana que se han incautado,
en especial en el 2008 (119 toneladas), tiende a aproximarse al potencial
de produccin de cocana (295 toneladas), con lo cual no debera existir
tanta cocana en Colombia.18
Otra de las piedras angulares de la poltica antidroga en Colombia,
sobre todo durante los dos gobiernos de lvaro Uribe, ha sido la extradicin. Segn el Observatorio de Drogas de la Direccin Nacional de
Estupefacientes, desde su restablecimiento en 1997, 913 ciudadanos
colombianos entre ellos 13 lderes paramilitares han sido extraditados a Estados Unidos, de los cuales 849 corresponden al perodo 20022009. Ello sugiere que la extradicin dej de ser una prctica excepcional
para convertirse en una cotidiana, que desempe una funcin disuasiva
central dentro de la poltica de cero tolerancia. Si bien se trata de una
estrategia que en lo inmediato eliminar del negocio a algunos capos y
mandos medios, los lugares que estos ocupan dentro de la cadena productiva son llenados rpidamente, en tanto las condiciones de posibilidad del narcotrfico como tal no se alteran (fip, 2010). De igual forma, la
extradicin de lderes paramilitares ha tenido un impacto negativo en
los procesos de verdad, justicia y reparacin que adelanta el pas con los
grupos desmovilizados.19
3.2. Estados Unidos

El principal objetivo de Estados Unidos en la guerra contra las drogas
ha sido evitar que lleguen mayores cantidades de cocana al pas mediante
estrategias como la interdiccin y la erradicacin, las cuales tienen el propsito de incidir en la disponibilidad, los precios y la pureza (National
Drug Intelligence Center, 2007 y 2008). Entre el 2002 y el 2006 se observa
una clara tendencia hacia la disminucin o mantenimiento del precio y
18 La doble contabilidad de las incautaciones que se registran simultneamente
como pasta y base, y como clorhidrato de cocana puede explicar parcialmente esta
tendencia.
19 El uso exagerado de este instrumento ha sido cuestionado desde el 2009 por la
Corte Suprema de Justicia, la cual ha rechazado varias solicitudes de extradicin con
base en el argumento de que los crmenes de lesa humanidad estn por encima de los
de narcotrfico. Cf. fip (2010).
221
el aumento de la pureza de la cocana, lo cual controvierte los resultados

esperados de la guerra contra las drogas.20 Hacia la primera mitad del
2008 esta tendencia se invirti ligeramente, ya que, de acuerdo con datos
del National Drug Intelligence Center, la pureza disminuy de un 63% en
el 2007 a un 56%, mientras que se registr un incremento mnimo en el
precio, de USD 121 a USD 124. Por otro lado, se encontr que en el 2007
hubo una escasez significativa de cocana en los 36 mercados principales
de Estados Unidos, la cual no tuvo un impacto visible en los precios (que
deberan haber subido), la pureza (que debera haberse disminuido), ni
en la distribucin al por menor (National Drug Intelligence Center, 2008,
p. 1). Ello sugiere que el bloqueo del ingreso de cocana, bien sea por el
incremento en los decomisos o por la disminucin en la produccin, no
tiene un efecto inmediato ni directo sobre la pureza ni los precios.21
A pesar de lo anterior, los datos del 2007 y el 2008 se asumieron con bastante optimismo por parte del gobierno Bush, el cual identific el leve
aumento en los precios y la disminucin de la pureza como pruebas del
xito de las polticas de interdiccin y erradicacin. Este supuesto logro
fue cuestionado por distintas organizaciones estadounidenses, que sealaron que se trataba de un cambio pasajero en el mercado de la cocana,
similar a otros ciclos como el de 1999 al 2001, que en nada desmiente
la clara tendencia de disminucin de los precios y aumento de la pureza,
a pesar de momentos de quiebre (Walsh, 2009, p. 2). Dichas fluctuaciones
deben interpretarse como momentos cclicos de reacomodo de la estructura misma del narcotrfico que, despus de ser golpeada, se adapta rpidamente, reorganizndose y dndole continuidad al negocio.
El comportamiento del consumo de cocana en Estados Unidos tampoco
obedece a los pronsticos del paradigma punitivo. Aun existiendo una
mayor disponibilidad de cocana a menores precios en las calles estadounidenses, no ha habido aumentos significativos en el consumo general
durante los ltimos aos, lo cual sugiere que la relacin disponibilidad
de cocana-demanda/consumo no es directa. En efecto, los informes del
2008 y el 2009 del National Drug Intelligence Center sugieren que el consumo de cocana se ha mantenido estable durante los ltimos seis aos a
pesar de la disminucin de precios y el aumento de la pureza.
20 Entre 1997 y el 2007, de forma similar, los precios de la herona se redujeron en un

30%.
21 En contraste, el hecho de que desde el 2004 ha habido un aumento en el consumo
en Europa s puede explicar los perodos de escasez en el mercado estadounidense.
El problema del consumo se ha manejado a travs de programas de prevencin y tratamiento, pero sobre todo mediante la persecucin y encarcelacin de distribuidores, traficantes y consumidores. El componente
punitivo del combate a la demanda ha sido problemtico por varias razones, entre ellas la rigurosidad en las penas, los altos niveles de encarcelamiento, los elevados costos financieros para el sistema penitenciario y el
sesgo racial en los niveles de encarcelacin (International Crisis Group,
2008b; Bewley-Taylor, Hallam y Allen, 2009). Si se comparan las cifras
invertidas en educacin y prevencin, y el gasto en encarcelamiento
por crmenes relacionados con drogas USD 12.300 millones para la
manutencin de presos por drogas en 2006 contra USD 4.600 millones en
educacin durante el 2008 (International Crisis Group, 2008b, p. 8), se
evidencia un fuerte desequilibrio que invita a reflexionar sobre un nuevo
diseo de la poltica antidroga, en el cual se tienda a equilibrar el gasto a
favor de la educacin y la prevencin.
3.3. Efectos colaterales

En general, los balances que se han realizado sobre la guerra contra las
drogas, en la relacin bilateral coinciden en que los grandes logros del
Plan Colombia no se hallan en la reduccin de los cultivos de coca y la
produccin de cocana en Colombia, ni del consumo en Estados Unidos,
sino en el aumento de la seguridad, el debilitamiento de los grupos armados ilegales, la modernizacin de la justicia y la reduccin del cultivo de
amapola, cuyo comportamiento ha sido distinto del de la coca (Acevedo,
Bewley-Taylor y Youngers, 2008; Felbab-Brown et l., 2009; DeShazo,
Mendelson y McLean, 2009). Adems de no haber redundado positivamente en el problema para el cual fue creado, al menos en parte, se trata
de una poltica enormemente costosa en relacin con los beneficios que
produce. Meja y Restrepo (2010) encuentran, por ejemplo, una relacin
deficiente entre los recursos invertidos en el Plan Colombia por parte de
los gobiernos de Colombia y Estados Unidos y sus resultados en cuanto a
la reduccin de cultivos, produccin potencial y precio de la cocana.22
La lucha antidroga en Colombia tambin ha repercutido negativamente en
los cultivos de coca y la produccin de cocana de los otros dos pases productores, Per y Bolivia, los cuales han evidenciado incrementos durante
los ltimos tres aos como resultado del efecto globo (Meja, 2011).23 Los
22 Cf. Meja (2011).
23 Dentro de Colombia los cultivos de hoja de coca tambin se han esparcido y atomizado como producto del efecto globo: entre 1999 y 2008 estos pasaron de 12 departamentos a 24 (Observatorio de Drogas, Direccin Nacional de Estupefacientes).
223
cultivos de hoja de coca han sufrido leves reducciones en la regin andina

en su conjunto entre 1999 y 2008, aunque las cifras del Departamento de
Estado sugieren que estos han permanecido casi iguales. Sin embargo,
en lo que al potencial de produccin de cocana se refiere, la informacin
de la unodc sugiere que solamente ha habido una leve disminucin en el
potencial de produccin de cocana durante el mismo perodo, de 925 a
845 toneladas.
Otros daos colaterales que se han identificado tienen que ver con el
medio ambiente, los derechos humanos, la democracia y la violencia. Los
efectos ambientales, econmicos, polticos y sociales de la erradicacin
por fumigacin han incluido daos sobre la vegetacin, la salud humana,
los animales y el agua;24 la prdida o disminucin de los cultivos lcitos; el
desplazamiento de la poblacin en las reas fumigadas y la agudizacin
del conflicto armado (Sicard et l., 2005; Codhes, 2004). Por su parte, la
militarizacin de las polticas antidroga ha generado efectos negativos
sobre el respeto de los derechos humanos y la democracia (Youngers y
Rosin, 2005; International Crisis Group, 2008a).
Aun en el tema de la seguridad, donde el consenso sobre el impacto positivo del pc es mayor, no es del todo clara la correlacin entre la cooperacin estadounidense y el mejoramiento de la seguridad ciudadana
en Colombia. En particular, el xito de la estrategia integral que se est
implementando actualmente depende, en lo que a la seguridad ciudadana se refiere, del fortalecimiento de la presencia civil del Estado y la
implementacin de proyectos socioeconmicos, so pena de debilitar la
legitimidad estatal en las zonas recuperadas de los actores armados ilegales (Isacson y Poe, 2009; Usaid, 2009).
4. Debate interno en Estados Unidos:

aprendizaje gradual?
Desde los aos noventa el paradigma prohibicionista ha comenzado a
debilitarse en Estados Unidos, proceso en el cual la despenalizacin del
consumo de marihuana, su legalizacin para fines mdicos y la oposicin
a las polticas carcelarias han desempeado un papel central. En catorce
estados y el distrito capital el uso de la marihuana medicinal se ha legalizado, mientras que en el 2009 el senador demcrata Jim Webb introdujo
24 Vale la pena anotar que los efectos ambientales de la produccin de cocana son
igualmente negativos.
una iniciativa de reforma a la justicia criminal.25 No menos diciente es el

hecho de que el gobierno Obama haya abandonado la poltica de su antecesor de perseguir a los consumidores de marihuana en aquellos estados
en donde su uso medicinal es legal o el consumo se ha despenalizado.
Hay seales de que esta tendencia puede profundizarse. Entre estas, la
designacin del ex jefe de Polica de Seattle, Gil Kerlikowske, como zar
antidrogas y los cambios que se observan en la poltica antidroga en pases como Afganistn y Colombia son las ms pertinentes para nuestra
discusin.26 En mayo del 2009 el nuevo zar hizo un llamado para poner
fin a la guerra contra las drogas (The Wall Street Journal, 2009), cuya
invocacin ha desempeado un papel fundamental en la securitizacin
de la lucha antinarcticos. Esto ha sido interpretado como un cambio en
el lente a partir del cual el gobierno Obama interpreta el problema. En
especial, sugiere que ms que una amenaza a la seguridad se trata de
un asunto de salud pblica, para el cual el tratamiento y la reduccin de
daos deben primar sobre la encarcelacin. El hecho de que el director
adjunto del Office of National Drug Control Policy (ondcp), A. Thomas
McLellan, haya sido pionero en la investigacin sobre la adiccin y la
rehabilitacin, sustenta esta hiptesis. Como resultado de lo anterior, es
de esperar que las prioridades del ondcp comiencen a modificarse, tal y
como lo ha afirmado el mismo Kerlikowske (2009).
Por otra parte, la transformacin en el debate pblico en Estados Unidos
sobre el tema de las drogas ha comenzado a hacer mella en el Congreso,
el cual se ha caracterizado por su inercia frente a este problema. En particular, el congresista demcrata Eliot Engel ha promovido el Western
Hemisphere Drug Policy Commission Act of 2009, cuyo propsito ser revisar y evaluar la poltica antidroga de Estados Unidos, especialmente en
el hemisferio occidental, as como plantear alternativas para mejorar la
poltica existente (House of Representatives, 2009, p. 4).27
25 Con tan solo 5% de la poblacin mundial, Estados Unidos tiene 25% de su poblacin carcelaria, una quinta parte de la cual se vincula con crmenes no violentos relacionados con drogas.
26 Aunque la Proposicin 19, que planteaba la legalizacin total de la marihuana en
California, no se aprob en las elecciones del 2 de noviembre del 2010, marca un hito
importante en el debate pblico sobre el tema.
27 Es demasiado temprano para establecer el impacto real que pueda tener esta revisin sobre la poltica estadounidense. La ley que la originar an no ha sido ratificada
por el Senado, al tiempo que el control republicano de la Cmara de Representantes
despus de las elecciones del 2 de noviembre del 2010 puede repercutir en un nuevo
endurecimiento, al menos retrico, frente a las drogas ilcitas.
225
Adems de los cambios que se vislumbran en los lineamientos generales

de la poltica antidroga de Estados Unidos, tanto en Afganistn como
en Colombia el gobierno Obama ha evidenciado una mayor disposicin
de aprender de los fracasos de las polticas aplicadas hasta ahora y de
desarrollar una estrategia alternativa. En Afganistn, que Felbab-Brown
(2010, p. 178) identifica como el caso de prueba para la nueva poltica
antinarcticos de Estados Unidos, se ha roto con la lectura convencional
sobre el narcoterrorismo que aduce que el principal objetivo de la guerra dual contra las drogas y el terrorismo debe ser romper con las fuentes
de ingreso de los grupos armados al priorizar la seguridad ciudadana
y el desarrollo alternativo sobre la erradicacin de la amapola. Ello refleja
el argumento de que las condiciones de inseguridad que sufren distintas
zonas de ese pas son la razn por la cual existen cultivos de amapola,
y no viceversa (Nordland, 2010). En consecuencia, las Fuerzas Militares
estadounidenses ya no participan ni patrocinan actividades de erradicacin en Afganistn.28
En el caso colombiano, Usaid (2009) ha argumentado que la poltica del
gobierno Uribe de cero tolerancia frente a la coca constri la capacidad
del Estado de trabajar con las comunidades locales y efectuar la transicin
hacia una economa lcita. En consecuencia, ha insistido en la flexibilizacin de la poltica actual, as como en un cambio de enfoque donde la
erradicacin de la coca sea reemplazada por una mayor preocupacin con
la creacin de una presencia institucional del Estado y de oportunidades
econmicas distintas de la coca. En el mismo sentido, Stepanova (2010)
sugiere que los conflictos armados y el narcotrfico no deberan concebirse como problemas puramente militares que puedan resolverse simultneamente, sino como fenmenos de larga duracin que deben tratarse
dentro de estrategias ms amplias de construccin de Estados democrticos, tales como el desarrollo y la integracin de poblaciones y reas geogrficas marginadas.
5. Recomendaciones
El consenso creciente entre diversos sectores gubernamentales y societales en Colombia y Estados Unidos de que la guerra contra las drogas
ha sido un fracaso abre un espacio poltico considerable para plantear su
reformulacin. Como hemos sealado, la securitizacin de las drogas, en
28 Esta poltica no ha estado exenta de polmica. En especial, Rusia, el principal
consumidor de herona en el mundo, ha acusado a Estados Unidos y la otan de ser
tolerantes ante los productores de amapola en Afganistn.
especial mediante categoras como el narcoterrorismo, ha repercutido

en la militarizacin de la lucha antinarcticos en pases como Colombia,
al tiempo que ha impedido una discusin pblica ms abierta al establecer una falsa dicotoma entre las alternativas de poltica, tales como
legalizacin frente a prohibicin, o represin frente a permisividad. Al
insistir en ello, el gobierno Uribe aument la distancia entre Colombia
y Estados Unidos (y Europa, pero no necesariamente con otros pases) y
perdi la oportunidad de protagonizar el debate bilateral sobre drogas
ilcitas. Oportunidad que el presidente Juan Manuel Santos no debe desperdiciar.
Las condiciones estn dadas actualmente para que el pas lidere esta discusin. No solo rene una larga y extensa experiencia en el tema, as como
la autoridad moral para plantear un debate franco sobre la guerra contra las drogas, sino que en el mbito hemisfrico los resultados de esta
se estn cuestionando (Comisin de Drogas y Democracia para Amrica
Latina, 2009). Como hemos argumentado, los trminos del debate en
Estados Unidos tambin se han flexibilizado, entre otros motivos por los
altos costos econmicos y sociales asociados con la poltica actual.29 La
inauguracin en octubre del 2010 de un dilogo de alto nivel en derechos humanos, democracia y buen gobierno, energa, ciencia y tecnologa
entre Colombia y Estados Unidos, cuyo fin principal es replantear los
trminos de la interaccin bilateral y ampliar la agenda, puede ser aprovechada para impulsar una discusin binacional paralela sobre la poltica
antidroga.30
Se trata de una coyuntura muy distinta de la que analiz la Comisin
Colombia-Estados Unidos a finales de los aos noventa, creada con el fin
de analizar el estado de la relacin bilateral, en la cual las drogas ocupaban un lugar preponderante. A doce aos de la publicacin de sus hallazgos (Comisin Colombia-Estados Unidos, 1998), es interesante observar
que aunque la mayora de las propuestas formuladas nunca fueron
implementadas por parte de los dos gobiernos, siguen siendo componentes neurlgicos de cualquier aproximacin alternativa al problema
29 De manera adicional, la violencia asociada con los carteles narcotraficantes en
Mxico ha creado un clima favorable para la consideracin de estrategias alternativas,
sobre todo en las zonas de frontera.
30 Independientemente de la polmica que rode el acuerdo suscrito con Estados
Unidos para el uso de siete bases militares en Colombia a mediados del 2009, el cual no
entr en vigencia por un fallo de la Corte Constitucional, este sugiere que a pesar de
las diferencias que han existido entre los dos pases en temas como derechos humanos,
falsos positivos y tlc, Colombia es considerado un aliado importante, con la influencia potencial que ello implica.
227
de las drogas ilcitas: evaluacin permanente de la legislacin antidroga

para establecer su eficacia; anlisis objetivo de los costos y beneficios de
la poltica de fumigaciones; mayor atencin a eslabones de la cadena productiva distintos del cultivo y la distribucin; seguimiento sistemtico al
debate sobre drogas en los pases consumidores; y rechazo de una orientacin militar como solucin del problema.
Teniendo en cuenta el anlisis realizado a lo largo de este captulo, as
como la coyuntura poltica actual, concluimos con las siguientes recomendaciones:
Aprovechando su condicin actual, Colombia debe impulsar una
revisin amplia, con participacin de sectores representativos de los
dos pases as como de otros de los ms afectados por el narcotrfico, tales como Mxico y Brasil, del papel que las drogas han
desempeado en las relaciones hemisfricas y bilaterales, as como
de los costos, resultados y efectos negativos de la securitizacin. Si
bien el Consejo de Seguridad de la onu no constituye un espacio
apropiado para realizar esta discusin justamente porque reforzara la relacin indeseable entre drogas y seguridad, el escao
ocupado por Colombia puede ser utilizado positivamente para
plantear el tema con otros pases miembros de la Organizacin.
Colombia debe diversificar su estrategia diplomtica actual hacia
Estados Unidos, la cual se concentra en la relacin entre Bogot y
Washington, con el fin de entablar dilogos directos con estados que
han adoptado polticas distintas de la prohibicin y la penalizacin,
aprender de sus experiencias y crear alianzas estratgicas con ellos
en su interlocucin con la rama legislativa, en particular. Dicho acercamiento debe incluir los gobiernos locales de las regiones ms afectadas de Colombia por el fenmeno del narcotrfico.
En el mismo sentido, el Gobierno colombiano debe tender puentes
de discusin con las ong e instituciones acadmicas dedicadas a la
investigacin sobre los efectos de la prohibicin, tanto en Colombia
como en Estados Unidos, con el fin de disponer de mayores elementos objetivos de anlisis a la hora de considerar estrategias alternativas en la lucha antidroga.
Atendiendo la recomendacin de Usaid, as como la experiencia
de la coalicin en Afganistn, los gobiernos de Colombia y Estados
Unidos deben canalizar mayores recursos de la cooperacin bilateral hacia estrategias de desarrollo alternativo y fortalecimiento del
Estado en trminos no militares, las cuales pueden ser ms efectivas. Para que estas sean autosostenibles a largo plazo, es indispensable que sean el producto de negociaciones y consensos con los
gobiernos locales y las comunidades afectadas, desde la identificacin del problema por resolver hasta el diseo e implementacin
de polticas.
El Gobierno colombiano debe tomar conciencia de que, si bien existe
una interdependencia significativa entre drogas ilcitas y conflicto
armado, el hecho de que el narcotrfico no depende exclusivamente
del conflicto, ni viceversa, exige la adopcin de polticas diferenciadas para atender a cada uno de ellos, no solo en sus efectos tangibles sino en sus causas ms profundas. As mismo, y dado que la
militarizacin de la lucha antidroga puede empeorar la situacin de
los derechos humanos en el pas, cualquier estrategia nueva para
combatir el narcotrfico debe integrar una propuesta explcita que
permita superar esta disonancia.
229
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IV
Aspectos legales e institucionales

de la guerra contra las drogas
Patrullando la dosis personal:

la represin cotidiana y los debates
de las polticas pblicas sobre el consumo
de drogas ilcitas en Colombia
Julieta Lemaitre* y Mauricio Albarracn**
n 1994 la Corte Constitucional colombiana declar que la penalizacin del porte y consumo de cantidades pequeas de estupefacientes
violaba el derecho al libre desarrollo de la personalidad.1 La sentencia,
controversial desde su adopcin, dio pie a una reaccin conservadora
que culmin en diciembre del 2009 con la reforma constitucional que
prohbe, sin especificar la naturaleza de la prohibicin, todo porte y consumo de estupefacientes. Sin embargo, incluso antes de esta reforma, en
los barrios de nuestras ciudades la Polica detiene regularmente personas
por porte y consumo de drogas. La detencin, que es transitoria, suele
recaer sobre indigentes y hombres jvenes pobres que fuman marihuana
o bazuco en parques y plazas.
* Profesora asociada, Facultad de Derecho, Universidad de los Andes, y directora del
Centro de Investigaciones Sociojurdicas (Cijus). Correo electrnico: jlemaitre@uniandes.edu.co.
** Investigador del Centro de Investigaciones Sociojurdicas (Cijus), profesor de ctedra, Facultad de Derecho, Universidad de los Andes, y estudiante de la Maestra en
Derecho de esta misma facultad. Correo electrnico: ma.albarracin109@uniandes.edu.
co.
Los autores agradecen a Jorge Alberto Rodrguez y a Julin Martn Berro por su valiosa
colaboracin en la investigacin para este proyecto.
1 Por despenalizar nos referimos a eliminar las sanciones penales para el consumo;
por legalizar, el eliminar las sanciones penales para la venta de drogas y permitirla.
237
238 Julieta Lemaitre y Mauricio Albarracn
Es bien sabido que la vida de las normas no estriba solamente en su promulgacin, sino en su aplicacin cotidiana. Los ciudadanos pueden ms o
menos impunemente desobedecer las normas en forma masiva, lo que las
convierte en normas apenas de papel (Garca, 2009). Adems, los operadores del derecho pueden o no aplicar las normas, o aplicar solo partes
de ellas, hacerlo solo en algunas circunstancias, o tener interpretaciones
divergentes sobre cmo deben hacerlo. Por otra parte, la aplicacin de las
normas puede ser distinta a lo planteado sobre el papel, al tener efectos
secundarios poco previsibles en su promulgacin, sea al conjugarse con
otras, o al afectar a unos grupos poblacionales ms que a otros. Tanto el
comportamiento de los ciudadanos y el Estado como las consecuencias
secundarias del derecho son parte de la llamada brecha entre el derecho
en los libros y el derecho en accin, brecha que ha alimentado buena
parte de los estudios de derecho y sociedad en Estados Unidos, y que hoy
en da es objeto de inters de una creciente literatura nacional (Jaramillo
y Alfonso, 2008; Garca, 2009; Lemaitre, 2009; Rodrguez y Rodrguez,
2010).
Este captulo explora la brecha entre el derecho al porte y consumo de la
dosis personal, creado por la Corte Constitucional en 1994, y la prctica
cotidiana. La pregunta que buscamos responder es: Cmo se aplica el
derecho a la dosis personal? Es decir, existe realmente la libertad decretada por la Corte Constitucional? De ser as, cmo coexiste la libertad
con la represin del consumo en la va pblica, que tambin ordenan las
normas? Qu pasa con la reforma constitucional? Qu significados tiene
la dosis personal en la calle y en el foro pblico? Para responder estas
preguntas partimos de un estudio tanto de las normas como del contexto
poltico en que se dieron la despenalizacin y la reaccin en contra. Una
vez planteado este anlisis, presentamos un estudio sobre la prctica cotidiana de la aplicacin de las normas por parte de la Polica de Bogot,
en el que concluimos que el porte y consumo de la dosis personal en
ciertas circunstancias no han dejado de ser reprimidos por la Polica, sin
importar el derecho al libre desarrollo de la personalidad. Esta represin
se enfoca, y probablemente se seguir enfocando en los aos por venir,
en ciertas poblaciones: indigentes y hombres jvenes pobres que fuman
marihuana en el espacio pblico.
1. La despenalizacin del consumo por la Corte

Constitucional
Desde sus primeros aos de existencia la Corte Constitucional asumi la
defensa de una interpretacin liberal y progresista de la Constitucin de
Patrullando la dosis personal
239
1991, expandiendo la concepcin de los derechos y las libertades constitucionales.2 Una de las sentencias ms controvertidas de la Corte es
la C-221/1994, que despenaliz el porte y consumo de dosis pequeas
de drogas ilcitas al declarar inconstitucionales los artculos 51 y 87 del
Estatuto Nacional de Estupefacientes (ley 30/1986). Estos artculos disponan una pena menor para el porte y consumo de dosis pequeas de
narcticos, llamadas por la misma ley 30 la dosis personal.3 La Corte
entonces dijo que estas cantidades y cantidades menores son dosis personal, destinada al consumo, y en cambio, cantidades mayores s configuran el delito de trfico.
La Corte argument que la penalizacin de la dosis personal violaba,
entre otros, el recin creado derecho al libre desarrollo de la personalidad (art. 16 de la Constitucin). Con ello adopt una definicin fuerte de
dicho derecho como la primaca de la autonoma personal sobre el inters
del Estado en preservar el derecho a la salud. Esta autonoma incluye el
derecho a tomar decisiones sobre la propia vida y el deber del Estado de
respetarlas. La Corte argument que el uso y abuso de drogas, como el
uso y abuso del alcohol, eran parte de la esfera de autonoma de cada
individuo, siempre que no causaran daos a terceros. Por lo tanto, su
penalizacin era una interferencia indebida del Estado. Dijo la Corte: El
considerar a la persona como autnoma tiene sus consecuencias inevitables
e inexorables, y la primera y ms importante de todas consiste en que los
asuntos que solo a la persona ataen, solo por ella deben ser decididos.
Es importante aclarar que para la Corte, si bien no procede la penalizacin
de la dosis personal, ello no significa que el consumo de drogas sea una
actividad inocua, que no debe concernir al Estado. Lo que objeta la Corte
es el uso del derecho penal que establece la crcel como castigo por una
actividad que no daa a terceros; en otros apartes de la sentencia insiste
en que el Estado tiene el deber de prevenir y atender el abuso de las
2 As, por ejemplo, la eutanasia con consentimiento del sujeto pasivo (C-239/1997), la
despenalizacin parcial y, en casos excepcionales, la interrupcin voluntaria del embarazo (C-355/2006), el reconocimiento de la unin marital de hecho entre parejas del
mismo sexo y casi la totalidad de sus derechos (C-075/2007 y C-029/2009), el derecho
a la objecin de conciencia al servicio militar obligatorio (C-728/2009), entre otras decisiones.
3 Antes de la ley 30, el trfico de drogas estaba penalizado en el decreto 1188/1974,
incluida la dosis personal. El trmino se refiere a una cantidad especfica: 20 gramos de
marihuana, 5 gramos de hachs, 1 gramo de cocana, 1 gramo de bazuco y 2 gramos de
metacualona. Desde 1980 la Corte Suprema de Justicia haba insistido en que los adictos y usuarios de estupefacientes requeran tratamiento y no una pena de prisin. Ver
Colombia, Corte Suprema de Justicia, Sala de Casacin Penal, 6 de mayo de 1980.
drogas, que, como el del alcohol, es un problema grave de salud pblica.

Sin embargo, dada la proteccin constitucional del libre desarrollo de la
personalidad, el principal camino disponible para el Estado es el de la
educacin. Ello no excluye las medidas de carcter policivo cuando hay
afectacin de derechos de terceros; en estos casos el Estado puede recurrir
a medidas administrativas o de carcter policivo para regular y reprimir el consumo. Estas medidas pueden ser similares a las que controlan
el uso del alcohol en establecimientos pblicos, su consumo pblico, su
venta a menores, etctera.
La sentencia fue duramente controvertida dentro de la Corte misma: la
ponencia presentada por el magistrado Carlos Gaviria pas con un estrecho margen de cinco votos contra cuatro. El salvamento de voto, extensamente argumentado por la minora, adopt una definicin distinta sobre el
significado de la autonoma, una definicin ms cercana a la tradicin catlica que a la tradicin liberal que domina hoy la jurisprudencia constitucional. As, para la minora, la autonoma individual estaba vinculada a una
finalidad trascendental de la vida humana: la bsqueda de la perfeccin.
En esta visin, la autonoma humana exclua las decisiones que daan al
individuo que las toma; estas decisiones eran irracionales, ya que la razn
misma indica cules son las decisiones perjudiciales y cules las benficas.
Quedaba as planteado el enfrentamiento de las dos formas de interpretar
el derecho a la autonoma; sin embargo, el debate que gener la sentencia
por fuera de la Corte no fue en torno a estas concepciones, sino en torno
a su impacto en el contexto poltico internacional, en particular en unos
aos de intensa guerra a las drogas. Sobre este punto, y sobre la posible
incongruencia generada por la despenalizacin del consumo en medio
de una feroz guerra al trfico, no profundizaron la sentencia ni el salvamento de voto, limitndose la ponencia de la mayora a hacer referencia
al hecho de que los compromisos internacionales del pas eran sobre la
represin del trfico, no del consumo. Sin embargo, los sucesivos gobiernos s vieron un problema con la despenalizacin de la dosis personal, un
problema planteado principalmente como una tensin entre la medida y
la guerra internacional a las drogas en la que estaban enfrascados.4
4 La tensin es poltica. En trminos jurdicos, el Estado bien puede penalizar solo

un aspecto, lo cual no indica que considere la actividad benfica, sino que no todos
los aspectos relacionados con ella merecen la sancin ms fuerte (crcel). Otro ejemplo
similar es la prostitucin: ejercerla no es un delito, pero beneficiarse de la prostitucin
ajena s lo es.
241
2. La dosis personal para los gobiernos de turno:

el problema de la guerra
La sentencia de la Corte Constitucional apareci en un momento poltico inoportuno para el Gobierno. Colombia se haba agotado en los aos
anteriores en una sangrienta guerra entre carteles del narcotrfico, y entre
los carteles y el Estado, guerra que ocupaba la atencin nacional. El presidente Csar Gaviria (1990-1994) haba sido elegido bajo las banderas de
la lucha contra el narcotrfico heredadas de Luis Carlos Galn, asesinado
por las mafias, y en 1994 estaba an marcado por el escndalo de la fuga
de Pablo Escobar de la crcel. Y en medio de la violencia y la incertidumbre nacional exista, adems, una fuerte presin del Gobierno de Estados
Unidos para que el pas demostrara resultados concretos. No es sorprendente entonces que el Gobierno al conocer la sentencia amenazara (sin
concretar la amenaza) con llamar a un referendo para derogar la sentencia de la Corte, la cual consideraba un grave error, dada la guerra contra
el cartel de Medelln de esos aos (El Tiempo, 1994a, 1994b, 1995).
La oposicin a la despenalizacin del consumo se mantuvo en el siguiente
gobierno, del tambin liberal Ernesto Samper (1994-1998). Como es bien
sabido, el gobierno de Samper estuvo limitado severamente por el escndalo del llamado proceso ocho mil, que investigaba la infiltracin de
dineros del cartel de Cali en su campaa. En estas circunstancias Samper
deba tomar una posicin fuerte contra las drogas, a pesar de que unos
aos antes haba defendido famosamente la legalizacin de la marihuana,
e incluso atacado a Estados Unidos por exportar la guerra a su consumo
(Samper, 1980). As, ante una presin intensa de Estados Unidos, Samper
rechaz la despenalizacin de la dosis personal y amenaz tambin, sin
concretar las amenazas, con reformar la Constitucin para anular la decisin de la Corte (El Tiempo, 1994d, 1995).
Tanto Gaviria como Samper manifestaban que la despenalizacin de la
dosis personal era contraria al compromiso con la guerra a las drogas;
de manera paradjica, durante el gobierno de su sucesor, el conservador Andrs Pastrana (1998-2002), ms cercano a Estados Unidos que sus
congneres liberales, el tema de la dosis personal parece haber desaparecido de la agenda pblica. Hay varias razones que lo explican. En primer
lugar, el paso del tiempo haba demostrado muy poca relacin, por lo
menos militar, entre el narcotrfico y el consumo domstico; la despenalizacin se haba efectuado sin mayores traumatismos para la guerra
contra las drogas. En segundo lugar, la guerra con los carteles ya no ocupaba la primera plana, y en cambio ahora lo haca el proceso de paz con la
guerrilla. En tercer lugar, el cambio de gobierno en Estados Unidos de los

republicanos Ronald Reagan (1981-1989) y George H. Bush (1989-1993) al
demcrata Bill Clinton (1993-2001) tambin haba generado una menor
intensidad en la promocin, a travs de la poltica exterior, de la guerra
contra las drogas. Por ltimo, el factor ms determinante seguramente
fueron las buenas relaciones del gobierno de Pastrana con el gobierno
de Clinton y su alianza, justificada como guerra contra narcotrfico, y
expresada en el Plan Colombia. Si bien el Plan tena varios componentes sociales, su nfasis era el fortalecimiento de la capacidad blica del
Estado colombiano frente a la exportacin de drogas, y tena poco o ningn inters por el consumo nacional (Meja, 2011).
La despenalizacin de la dosis personal regres al debate pblico bajo
la administracin de lvaro Uribe Vlez (2002-2010). Desde la campaa
presidencial del 2002 Uribe haba insistido en la necesidad de penalizar
de nuevo la dosis personal, insistencia que parece corresponder a una
conviccin personal socialmente conservadora, antes que a un clculo
poltico (El Tiempo, 2002b, 2009a, 2009e, 2010; Valencia, 2002; Ochoa, 2009;
Uprimny, 2009). En el referendo del 2003 el Gobierno incluy el tema
de la penalizacin, en una pregunta que, de ser aprobada, incluira la
penalizacin del consumo en la Constitucin va una reforma del artculo
del libre desarrollo de la personalidad (art. 16). Sin embargo, la Corte
Constitucional la declar inconstitucional, junto con otros puntos del referendo, por cuestiones de procedimiento (sent. C-551/2003). Durante su
campaa por un segundo perodo Uribe tuvo como principal contendor
a Carlos Gaviria, magistrado ponente de la sentencia que despenaliz el
consumo de dosis personal, lo cual revitaliz el tema de la repenalizacin
y lo convirti en promesa de campaa. Uribe cumpli esta promesa con
cinco intentos de reforma legal.5
5 En el proyecto de reforma a la justicia del 2006, como haba hecho en el proyecto de

referendo del 2003, el Gobierno propuso una reforma al artculo del libre desarrollo de la
personalidad, de manera que este dijera expresamente que la posesin y consumo de
estupefacientes eran un delito (Proyecto acto legislativo 133/2006). Cado este proyecto,
en el 2007 en dos proyectos de ley separados, el Gobierno propuso una nueva reforma
constitucional, esta vez al artculo del derecho a la salud (art. 49), reforma que establecera sanciones para el consumo distintas a la crcel, tales como el tratamiento obligatorio
para los adictos (Proyecto acto legislativo 22/2007 y Proyecto acto legislativo 04/2007).
En el 2009 el Gobierno de nuevo present un proyecto de acto legislativo reformatorio
del artculo del derecho a la salud, proyecto que retornaba a la penalizacin de la posesin y consumo, pero que permita suspender la sentencia si el condenado aceptaba un
tratamiento mdico supervisado por cortes mdicas especializadas (Proyecto de ley
248/2010).
243
Inicialmente sus propuestas tuvieron poco apoyo en el Congreso, a pesar

de estar dominado por partidos gobiernistas. Algunos uribistas y los
partidos minoritarios de la oposicin hicieron mltiples objeciones a los
diversos intentos de reforma, y la prensa nacional, en su mayora de origen liberal, se opuso a la medida desde los editoriales y las columnas de
opinin.6 Finalmente, en diciembre del 2009 la insistencia del Gobierno
y sus buenas relaciones con el Congreso dieron fruto en la adopcin de
un acto legislativo reformatorio del artculo 49 (derecho a la salud). Sin
embargo, el resultado final es una versin bastante moderada de la propuesta gubernamental de penalizacin, y refleja un cambio en los argumentos del Gobierno sobre los valores tradicionales y la criminalidad
en los barrios, argumentos sobre la salud pblica, el medio ambiente y
la congruencia con la guerra contra las drogas.7 El artculo finalmente
aprobado prohbe la posesin y consumo de estupefacientes, pero no su
penalizacin, ni aclara qu implica dicha prohibicin. De hecho, sigui
vigente la norma del Cdigo Penal (art. 376) que excluye la dosis personal del delito de narcotrfico. Las nicas consecuencias que establece la
reforma consisten en tratamientos mdicos, e insiste adems en que los
tratamientos no podrn ser obligatorios y que todos los costos del trata-
6 Incluso cuando se logr que el principal partido uribista, el Partido de la U, apoyara

la reforma, algunas de sus figuras claves, como los senadores Armando Benedetti y
Gina Parody, hicieron uso de la objecin de conciencia para votar en contra de la medida
(Benedetti, 2002; El Tiempo, 2007). Sobre la oposicin liberal, ver, por ejemplo: Arbelez,
2009; Arrieta, 2009; Chinchilla, 2009; DArtagnan, 1995, 2003; El Espectador, 2008a, 2008c,
2009a, 2009b, 2009e, 2010b; Gmez, 2009; Molano, 2009; Pacheco, 2009a, 2009b, 2010;
Plata, 2009; Semana, 2002a, 2002b, 2002c; Samper Pizano, 2002; Santos, 2009; Uprimny,
2009; Valencia, 2002.
7 En los primeros proyectos del Gobierno se insista en la defensa de los valores tradicionales y en el dao que la droga haca a las familias y, adems, vinculaba el consumo
de drogas con la criminalidad y el deterioro de la seguridad en los barrios (Proyecto
acto legislativo 22/2007 y Proyecto acto legislativo 04/2007). En el 2009 el Gobierno
utiliz otro tipo de argumentos para vencer la oposicin. Vincul la despenalizacin
con un aumento en el consumo: para ello fue muy importante la aparicin del Estudio
Nacional de Consumo de Drogas realizado por el Ministerio del Interior y de Justicia y
la Direccin Nacional de Estupefacientes en el 2008. En segundo lugar, el presidente en
varias apariciones pblicas hizo una relacin directa entre la guerra contra las drogas y
la dosis personal. Adems, vincul la despenalizacin del consumo y los costos sociales
del narcotrfico, incluidos los costos econmicos de la guerra y el deterioro al medio
ambiente (Proyecto de ley 248/2010). Y como reaccin a la declaracin hecha por Csar
Gaviria y los ex presidentes Ernesto Zedillo, mexicano, y Fernando Henrique Cardoso,
brasileo, a favor de la legalizacin de la marihuana y otros cambios en la guerra contra
las drogas (Comisin Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, 2009), Uribe insisti
en que Colombia, como pas productor, no poda ser suave frente al consumo.
miento por adiccin sern asumidos por el mismo Estado.8 Sin embargo,
el gobierno de Uribe insisti en que la reforma implicaba por lo menos el
decomiso obligatorio de la dosis personal por parte de la Polica (Caracol
Radio, 2010; El Tiempo, 2010). Adems, antes de concluir su mandato present al Congreso un proyecto de reglamentacin que establece sanciones no penales, en particular el tratamiento para los adictos.9
El gobierno del sucesor de Uribe, Juan Manuel Santos (2010-2014), a
pesar de insistir en ser una consolidacin de los logros de aquel, no ha
apoyado este proyecto de reglamentacin. Por el contrario, ha manifestado pblicamente que las consecuencias fiscales de dicho proyecto son
muy difciles de asumir, en particular por el costo que implicara para
el ya agobiado sistema de salud, asumir los costos de tratamiento a los
adictos.10 Al mismo tiempo, el gobierno de Santos ha presentado un proyecto de ley de seguridad ciudadana donde se penaliza de nuevo la dosis
8 Colombia, Constitucin Poltica de 1991. El nuevo artculo dice: artculo 49 (acto

legislativo 02/2009): El porte y el consumo de sustancias estupefacientes o psicotrpicas est prohibido, salvo prescripcin mdica. Con fines preventivos y rehabilitadores la ley establecer medidas y tratamientos administrativos de orden pedaggico,
profilctico o teraputico para las personas que consuman dichas sustancias. El sometimiento a esas medidas y tratamientos requiere el consentimiento informado del adicto.
As mismo el Estado dedicar especial atencin al enfermo dependiente o adicto y a su
familia para fortalecerla en valores y principios que contribuyan a prevenir comportamientos que afecten el cuidado integral de la salud de las personas y, por consiguiente,
de la comunidad, y desarrollar en forma permanente campaas de prevencin contra
el consumo de drogas o sustancias estupefacientes y en favor de la recuperacin de los
adictos.
9 Este proyecto presenta dos grandes cambios al rgimen actual. En primer lugar,
las personas que sean descubiertas portando o consumiendo la dosis personal sern
empadronadas en la estacin de Polica y debern someterse a medidas pedaggicas, profilcticas o teraputicas, segn sea el caso. Las medidas las decidirn jueces,
independientemente de la voluntad de la persona, con el acompaamiento de mdicos adscritos a centros de atencin en drogadiccin; la financiacin de estas medidas
correr por parte del sistema nacional de salud (retencin mientras se deciden?). En
segundo lugar, el proyecto reforma los tipos penales sobre trfico de drogas ampliando
el delito de trfico y dejando en manos del Consejo Nacional de Estupefacientes (cne) la
definicin de la cantidad de droga que sera necesaria para incurrir en este delito. Ello
implica la posibilidad de penalizar el consumo va la decisin administrativa del cne
que minimice la dosis, lo cual acabara, de forma definitiva, con la despenalizacin de la
dosis personal (Colombia, Congreso de la Repblica, proyecto de ley 248/2010, Senado
de la Repblica).
10 As lo manifest en varios medios Germn Vargas Lleras, ministro del Interior.
Prohibicin al porte y consumo de sustancias psicoactivas sera inviable segn
Mininterior, disponible en: http://www.cmi.com.co/?nt=53049. Consultado: 15 de
noviembre del 2010.
245
personal al modificar el artculo que la establece como excepcin al delito

de narcotrfico.11
En este recorrido del tema de la despenalizacin del consumo, desde
la Corte Constitucional de 1994 hasta las recientes declaraciones del
gobierno de Santos, un tema ha brillado por su ausencia: la aplicacin
cotidiana de las normas. En todos los discursos oficiales, la existencia de
la norma es un fin en s mismo, y fuera de los costos al sistema de salud,
hay un gran desconocimiento y despreocupacin por la forma como se
aplican las normas en la vida cotidiana. La siguiente seccin se dirige a
este vaco, sealando la importancia de comprender, ms all de la racionalidad de prohibir o no la dosis personal, lo que su prohibicin implica
en las calles de las ciudades colombianas.
3. La prctica cotidiana de la despenalizacin

del consumo
3.1. Las normas vigentes
A partir de la C-221/1994 efectivamente se elimin la penalizacin de la
dosis personal; es decir, que no fue procedente en adelante la investigacin, detencin o encarcelamiento por el delito de portar o consumir una
dosis personal de estupefacientes. En principio, la Fiscala no debe recibir
ni procesar sujetos por consumo; incluso el Cdigo Penal fue modificado
en el ao 2000 para indicar que el delito de narcotrfico excluye lo establecido para la dosis personal (CP, art. 375), y sigue vigente.12
Adicionalmente, la Corte Suprema de Justicia, en una decisin del 2008,
limit la posibilidad de penalizar el porte de estupefacientes para consumo personal, incluso cuando la dosis es mayor a la establecida en la ley
30.13 La Corte lo llam una cuestin de portar una dosis de aprovisiona11 Colombia, Congreso de la Repblica, proyecto de ley 164/2010, Senado.
12 Colombia, Congreso de la Repblica, Cdigo Penal, ley 599/2000: Artculo 376.
Trfico, fabricacin o porte de estupefacientes. El que sin permiso de autoridad competente, salvo lo dispuesto sobre dosis para uso personal, introduzca al pas, as sea en
trnsito o saque de l, transporte, lleve consigo, almacene, conserve, elabore, venda,
ofrezca, adquiera, financie o suministre a cualquier ttulo droga que produzca dependencia, incurrir en prisin de ciento veintiocho (128) a trescientos sesenta (360) meses
y multa de mil trescientos treinta y tres punto treinta y tres (1.333,33) a cincuenta mil
(50.000) salarios mnimos legales mensuales vigentes.
13 La sentencia revis el caso de un joven condenado por trfico de estupefacientes por portar una cantidad de marihuana ligeramente superior a la dosis; orden la
libertad del joven argumentando que la dosis personal debe interpretarse a partir de
miento y no solo una dosis personal, ya que lgicamente un consumidor

puede comprar una cantidad mayor a la dosis personal destinada a ser
consumida en un perodo extendido. En consecuencia, el criterio definitorio para que exista el delito de narcotrfico debe ser si las personas
tienen o no la intencin de vender y distribuir las drogas, y no la cantidad
que porten.14 Este criterio se aplica, por ejemplo, en la actualidad cuando
la Fiscala remite al capturado por porte a un mdico legista para que este
determine si se trata o no de un consumidor.
El fallo de la Corte Suprema es coherente con las normas vigentes que
otorgan especial importancia a la intencin para configurar el delito de
narcotrfico. As, la ley 30/1986 (art. 2, lit. j) dispone que el delito de narcotrfico se configure con la intencin de vender o distribuir, de manera
que en estos casos no importa la cantidad, que incluso puede ser menor que
la dosis personal. En consecuencia, los distribuidores capturados con
cantidades pequeas no pueden alegar la cantidad en su defensa, siempre que est probada la intencin de venta o distribucin. Por lo tanto,
actualmente en Colombia tanto la jurisprudencia como la ley son armnicas para determinar que el consumo de drogas ilcitas no es un delito, ni
lo es el porte de las mismas, siempre y cuando su destino sea el consumo
personal. De manera inversa, el porte de estupefacientes con la intencin
de vender o distribuir siempre es un delito, sin importar la cantidad.15
El que el consumo o el porte para consumo no sean delitos no quiere
decir que no haya restricciones al consumo: la misma C-221/1994 dijo
que la ley puede establecer lmites al consumo en lugares pblicos, y as
lo han hecho sucesivas leyes y decretos municipales. As, la ley 745/2002
la intencin de la persona de consumir y no de la estricta cantidad (Sala de Casacin
Penal, sentencia del 18 de noviembre del 2008).
14 Esta decisin fue reiterada en una sentencia del 2009, en la cual la Corte estudi
el caso de una persona que haba sido condenada por portar 0,3 gramos por encima de
la dosis personal de cocana permitida para el uso personal (1 gramo). En este caso la
Corte aplic el concepto de dosis de aprovisionamiento para uso personal y reiter que
no puede sancionarse a una persona que porte droga exclusivamente para su propio
uso, aun cuando supere lo establecido como dosis personal. Cfr. Colombia, Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casacin Penal sentencias del 18 de noviembre del 2008
y del 8 de julio del 2009. Esta lnea de argumentacin de la Corte Suprema es consistente con la defensa que ha hecho la Sala de que el derecho penal es la ultima ratio o el
ltimo recurso para enfrentar los problemas sociales, y que no puede reemplazar los
programas y polticas pblicas no represivos para enfrentar los problemas asociados a
la marginacin o los problemas de seguridad ciudadana.
15 Ello refleja la posicin liberal de la Corte Suprema de reservar el derecho penal
para casos de especial gravedad (como el trfico) y no para todas las conductas que la
sociedad considere reprochables (como el consumo).
247
prohibi el consumo en espacios pblicos, lugares abiertos al pblico,

establecimientos comerciales de esparcimiento, centros educativos o
lugares aledaos a estos y frente a los nios y nias; esta ley, sin embargo,
carece de procedimiento, y como tal no puede ser aplicada.16 En la actualidad solo es aplicable una norma posterior, la ley 1098/2006, que adopt
restricciones similares en lo que respecta a los nios y nias, restricciones
compartidas con el consumo de alcohol y de tabaco. En Bogot, adems,
es aplicable el decreto 411/2008 de la Alcalda que restringe el consumo
de estupefacientes, alcohol y tabaco en varios espacios pblicos y ordena
aplicar sanciones pedaggicas y policivas.17
Es importante resaltar que en ningn caso las normas vigentes hasta el
2010 permiten la detencin de la persona que consume drogas en un lugar
pblico. En primer lugar, porque como no es un delito, no procede la
detencin para su remisin a la Fiscala. En segundo lugar, porque si bien
existe la posibilidad de una retencin transitoria por parte de la Polica,
esta retencin est limitada tanto por la ley como por la jurisprudencia a
unas pocas hiptesis, entre las cuales no est el consumo de drogas en el
espacio pblico o el porte de una dosis personal.18 El criterio general para
16 El procedimiento original fue declarado inconstitucional por la Corte
Constitucional en el 2004, ya que no respetaba ciertas garantas procesales; por lo
tanto, las sanciones establecidas en la ley no tienen forma de ser implementadas
siempre que no se adopte una norma que establezca los procedimientos del caso
(sent. C-101/2004).
17 La Alcalda de Bogot prohibi el consumo de la dosis personal en cualquiera de
los siguientes lugares, as como en un radio de dos cuadras a la redonda de estos: plazas
y parques pblicos de cualquier tipo, establecimientos educativos pblicos y privados,
establecimientos para el cuidado de nios e instituciones de salud. El decreto establece
penalidades educativas y preventivas, tales como la inscripcin en un libro de infracciones y la obligacin de asistir a charlas sobre los efectos del abuso de las drogas. Cfr.
Bogot, decreto municipal 411/2008.
18 La retencin transitoria se estableci como medida correctiva en el Cdigo
Nacional de Polica (art. 186, num. 8) y se encuentra prevista para dos situaciones: a la
persona que deambule en estado de embriaguez y no consienta en ser acompaada a su
domicilio y a la persona que por estado de grave excitacin pueda cometer inminente
infraccin de la ley penal (art. 207, nums. 2 y 3 del Cdigo Nacional de Polica). La
Corte Constitucional estableci importantes restricciones a esta medida en la sentencia
C-720/2007, en la cual decidi: la retencin transitoria solo podr aplicarse cuando
sea estrictamente necesario y respetando las siguientes garantas constitucionales: i)
se deber rendir inmediatamente informe motivado al Ministerio Pblico, copia del
cual se le entregar inmediatamente al retenido; ii) se le permitir al retenido comunicarse en todo momento con la persona que pueda asistirlo; iii) el retenido no podr ser
ubicado en el mismo lugar destinado a los capturados por infraccin de la ley penal y
deber ser separado en razn de su gnero; iv) la retencin cesar cuando el retenido
supere el estado de excitacin o embriaguez, o cuando una persona responsable pueda
asumir la proteccin requerida, y en ningn caso podr superar el plazo de 24 horas;
la retencin transitoria es que procede de forma muy excepcional en dos

hiptesis: cuando existen razones para sospechar que la persona detenida cometi un delito y es menester probar su identidad, o cuando existen razones para considerar que la persona detenida, por su alto grado de
alteracin, es un peligro para s misma o para los dems.
Estas son las normas aplicables al escribir este artculo, ya que la reforma
del artculo 49 constitucional mencionada arriba, al no tener reglamentacin, an no es aplicable. El conocer las normas, sin embargo, no presenta
un cuadro completo de la vida del derecho. La tendencia del derecho es
que las normas son interpretadas y aplicadas de maneras distintas por sus
operadores y por la ciudadana en general, resultando usualmente una
brecha entre el derecho en los libros y el derecho en accin. Conociendo
la normatividad aplicable y los debates que rodearon sus reformas, la
pregunta que nos queda por responder es: cmo se aplican estas normas
en la vida real? Para responderla, en el 2009 diseamos y aplicamos un
estudio de la dosis personal en Bogot.
3.2. La dosis personal en Bogot

3.2.1. Justificacin y diseo del estudio
En diversos momentos de los ltimos aos, y en particular durante el

gobierno de lvaro Uribe (2002-2010), ha existido un inters creciente
por los efectos de la despenalizacin de la dosis personal. Sin embargo,
hay muy pocos datos sobre la implementacin y cumplimiento de la sentencia, o de la reforma constitucional de finales del 2009. Ante la ausencia de datos, en el 2009 diseamos y adelantamos un estudio sobre la
forma como la Polica de Bogot aplica las normas de la dosis personal,
basado en entrevistas a los mismos patrulleros encargados de aplicar las
restricciones legales al consumo en el espacio pblico.19 Entre septiembre
v) los menores debern ser protegidos de conformidad con el Cdigo de la Infancia y
la Adolescencia; vi) los sujetos de especial proteccin constitucional solo podrn ser
conducidos a lugares donde se atienda a su condicin (Colombia, C. Const., sent.
C-720/2007).
19 Si bien la concentracin del estudio en Bogot se realiz por razones de conveniencia, es importante resaltar que la importancia de Bogot radica no solo en que es
la capital del pas, sino en que su polica est particularmente capacitada en el respeto
a la Constitucin de 1991 y a los derechos humanos. La Polica de Bogot, a diferencia de los otros cuerpos policiales del pas, est regulada por el Cdigo de Polica de
Bogot, decreto 79/2003, que enfatiza la proteccin y respeto de los derechos humanos
en armona con la Constitucin de 1991. Adems, el entrenamiento de la Polica en la
ciudad tiene componentes importantes de derechos humanos y lmites legales al uso de
249
y diciembre del 2009 entrevistamos 34 policas,20 de los cuales 24 fueron

patrulleros (encargados en moto de las funciones bsicas de vigilancia);21
seis fueron policas comunitarios (asignados a la prevencin y las relaciones con la comunidad)22 y cuatro fueron oficiales de alto rango en estaciones de polica, incluidos dos jefes de estacin, un suboficial y un detective
asignado a la divisin de inteligencia (Cipol) narcticos.23 Posteriormente,
durante el primer semestre del 2010, hicimos 10 entrevistas a patrulleros
de cinco cai de la ciudad para verificar preliminarmente el impacto de
la reforma constitucional sobre la prohibicin del consumo de la dosis
personal, la cual entr en vigencia el 17 de diciembre del 2009. Adems
de estas entrevistas, realizamos cuatro visitas extensas en diciembre del
2009 a la Unidad Permanente de Justicia (upj), el centro de detenciones
transitorias donde son enviadas algunas personas retenidas por violaciones relacionadas con el consumo y porte de la dosis personal.24 Estas visitas, junto con las entrevistas, nos dieron informacin importante sobre
la aplicacin de la normatividad vigente; las conclusiones se presentan a
continuacin.
la fuerza; ello nos llevaba a pensar que la situacin de respeto a la despenalizacin de

la dosis personal deba ser ms alta en Bogot que en las dems ciudades del pas.
20 El nmero total de entrevistas refleja el haber alcanzado el punto de saturacin.
21 El estudio se concentra en los policas patrulleros de vigilancia, ya que estos son
los que se enfrentan a los problemas relacionados con el porte y consumo de drogas
ilcitas en pequeas cantidades. Los patrulleros dependen de una estacin de Polica,
pero estn asignados por lo general a cumplir turnos en alguno de los cai de la ciudad.
En estos turnos los patrulleros circulan en motos por la zona asignada, y responden a
solicitudes de reaccin que les son comunicadas por la estacin a travs del cai.
22 La polica comunitaria, en un nmero mucho menor que el de los patrulleros, est
destinada a realizar actividades preventivas y proactivas con respecto a los problemas
de seguridad, a travs de mecanismos coordinados y participativos con la comunidad y
los actores sociales. Cada estacin de Polica tiene un pequeo cuerpo de policas comunitarios cuya funcin es crear vnculos con los lderes de la comunidad y adelantar
actividades educativas, como las del programa dare de prevencin de la drogadiccin
en las escuelas.
23 Estos cifras reflejan proporcionalmente la composicin de la Polica de Bogot. La
seleccin fue aleatoria en cuanto a los individuos entrevistados pero estratificada en
cuanto a las localidades y barrios: 12 estaban estacionados en barrios de estrato 2 y 3
representativos de la mayor parte de Bogot; 8 en barrios de estrato 1 o en zonas de alta
criminalidad (ollas) y 4 en localidades de estratos 4, 5 y 6. Los policas comunitarios
estaban en la Estacin de Suba, que atiende a una gran diversidad de estratos.
24 Pero no por trfico de estupefacientes: cuando la dosis es ms alta, las personas
retenidas son enviadas a la respectiva Fiscala para su judicializacin, es decir, para
iniciar el proceso penal.
3.2.2. El consumo de droga en espacios pblicos es frecuente en la ciudad

y se maneja segn los perfiles de los consumidores
El problema del consumo de droga en espacios pblicos es parte de la

cotidianidad de los patrulleros entrevistados. En casi todas las localidades, los patrulleros estacionados en los cai reportaron tener de cinco a 10
personas en cada turno por consumo de drogas, principalmente marihuana y bazuco. La excepcin fueron los cai de las zonas del centro cercanas a una reconocida olla o expendio de drogas, donde reportaron
tener unos 20 a 30 casos por turno. En la mayora de estos casos solo se les
decomisa la droga y se les dice que evacuen el espacio pblico; en ocasiones se les lleva al cai por un tiempo breve.25 Lo que reportan los policas
efectivamente es que no es comn detener personas por el consumo de
estupefacientes, pero que s lo hacen en ciertas circunstancias y con cierta
frecuencia. Las personas que son retenidas usualmente lo son no solo por
el consumo, sino por el consumo asociado a la pertenencia a categoras
que, de acuerdo con los perfiles informales manejados por los patrulleros,
los llevan a concluir que pueden esperar problemas de ellos por robos,
atracos, rias y quejas de la comunidad. Estos tienden a ser hombres jvenes de estratos bajos e indigentes. En algunos casos son individuos reconocidos por retenciones anteriores a causa de pequeos delitos.
Las retenciones corresponden a la concepcin que tiene el patrullero de
su trabajo de vigilancia y de su autoridad en las entrevistas a menudo
se refirieron a su labor como la de controlar o incluso usaron el verbo
limpiar para describir su trabajo en la zona a su cargo. Ello incluye
no solo responder ante las denuncias de delitos, sino tambin prevenirlos
a travs del control de las personas identificadas como reales o potenciales delincuentes, principalmente hombres jvenes pobres y habitantes de
la calle.26
25 En cualquiera de estos casos se presenta la oportunidad de ofrecer o solicitar
sobornos, pero por las limitaciones de este estudio (se concentra en lo reportado por la
Polica) no hay datos disponibles sobre la frecuencia con que se den o no solicitudes de
sobornos o mordidas en estas detenciones, ni tampoco datos de otras oportunidades
de corrupcin, tales como no reportar la cantidad de droga decomisada.
26 Es importante sealar que la Polica no concibe de la misma manera a los habitantes de la calle que a los presuntos delincuentes; varios de los policas entrevistados
tenan una actitud ms tolerante hacia aquellos que hacia los hombres jvenes a quienes asocian con la delincuencia. En el caso de los habitantes de la calle, si bien los policas reportan que muchos cometen pequeos hurtos y atracos, varios los definen como
personas con enfermedades mentales o cuya situacin es desesperada. No obstante, los
patrulleros tambin reportan que los habitantes de la calle aumentan la percepcin de
inseguridad de los dems ciudadanos y son un problema en el espacio pblico, por lo
cual a menudo los remiten a la upj.
251
3.2.3. Los patrulleros prefieren que la dosis personal est penalizada
Para la mayora (31) de los policas entrevistados la despenalizacin de

la dosis personal es una limitacin de su facultad para arrestar personas que deberan poder arrestar, sea porque consideran que adems de
consumidores son criminales o porque creen que es importante reprimir
el consumo entre los jvenes, con su prohibicin. En las entrevistas a
menudo los patrulleros se refieren a ciertos consumidores como presuntos ladrones, expendedores de droga en pequeas cantidades y atracadores habituales. Suponen que estos delitos estn asociados al consumo de
droga, ya que son los mismos que consumen marihuana y bazuco en
parques y plazas los que cometen los delitos. Una explicacin comn de
los patrulleros para establecer el vnculo entre este consumo de drogas y
el delito es que estas personas roban para fumar, o fuman para tener
el valor de robar, y tambin que a menudo los expendedores convierten
a los consumidores en expendedores, a su vez, a cambio de droga. Otra
explicacin comn en las entrevistas es que los expendedores no portan ms que la dosis personal, lo cual los hace muy difciles de capturar
debido a la despenalizacin de la dosis personal.
En las entrevistas, los patrulleros coinciden en tener otras limitaciones
para la labor policial de control del delito callejero, incluidos recursos
logsticos e inteligencia, pero tambin la escasa cooperacin de las vctimas. Segn los policas, el momento en el cual es posible capturar a estos
delincuentes es cuando estn fumando marihuana o bazuco en un lugar
pblico, o en una requisa que revele que portan drogas ilcitas, as sea en
cantidades menores. Sin embargo, la ley no les permite a los patrulleros
retener personas por los motivos mencionados. La solucin, por lo menos
temporal, es la retencin transitoria: las personas con perfiles sospechosos son enviadas por 24 horas a la upj, usando la discrecionalidad policial para interpretar el grado de excitacin.27
Salvo tres personas, los policas entrevistados consideraban que su labor
de vigilancia y seguridad sera ms fcil si no existiera la despenalizacin.
Solo estos tres de los 34 entrevistados manifestaron estar de acuerdo con
la despenalizacin, principalmente porque la penalizacin no resolva el
problema de la adiccin y porque continuaba la sobrepoblacin carcelaria. Un polica de alto nivel manifest que la nica solucin razonable
27 Es posible que haya otras sanciones informales/ilegales, como detener a las personas en los cai u otros lugares no aptos para la retencin, o incluso los castigos fsicos,
torturas o la extorsin, pero los policas entrevistados no las reportaron, por razones
obvias.
era la legalizacin de la venta, por lo menos de marihuana, en lugar de

poner a la Polica en la situacin imposible de capturar a los vendedores
y dejar ir a los compradores. Pero la mayora de los entrevistados (31),
enfrentados a la labor cotidiana de control y vigilancia de zonas concretas, manifestaron que las normas de la dosis personal eran una amenaza
a su efectividad y autoridad como agentes de Polica.
3.2.4. Los patrulleros perciben una presin de la comunidad para que
detengan a los consumidores
Los patrulleros entrevistados reportan una presin de la comunidad para

que retiren del espacio pblico a los jvenes que fuman marihuana y a los
habitantes de la calle. Las personas llaman a los cai a quejarse, o llaman al
telfono de emergencias 123, y desde este servicio se llama a los cai.28 Los
policas tambin reciben quejas en reuniones de la Polica con la comunidad, en las que esta rechaza su falta de accin frente a la amenaza proveniente de los jvenes y los habitantes de la calle que consumen drogas
en los espacios pblicos. Varios de los policas entrevistados se quejaron
porque los miembros de la comunidad no conocen la ley y esperan que
las personas sean arrestadas. Algunos pocos dijeron que la comunidad
esperaba que ellos tomaran medidas ilegales, quiz el uso de la fuerza
como forma de disuasin.
Los consumidores de perfiles peligrosos presentan un problema adicional para los patrulleros; si bien algunos individuos son reconocidos
por la comunidad y por los policas como personas que cometen regularmente delitos en esa zona, las vctimas no presentan cargos, usualmente
por temor o falta de confianza en el sistema judicial. Ello dificulta detener
a estas personas por los crmenes cometidos, que tienden a ser delitos
menores que requieren el testimonio de las vctimas, como el atraco. En
cambio, el portar la dosis personal no requiere denuncia y permite a los
policas retener a los sospechosos, razn por la cual les parece deseable
la penalizacin.
Las quejas de la comunidad adquieren una connotacin an ms amenazante cuando se relaciona con los asesinatos seriales de personas indeseables, entre las cuales se suele incluir a los habitantes de la calle y a los
28 El sistema, sin embargo, no registra estas llamadas en una categora especfica. No
obstante, un derecho de peticin al sistema tuvo como respuesta que este recibi en el
2010 33.918 llamadas que reportaban el consumo, porte, venta, distribucin o fabricacin de sustancias que produzcan dependencia psicotrpica. El sistema de registro no
distingue entre consumo y venta. Comunicacin de Jos Santos Cogua Moreno, coordinador general sistema nuse. Radicado N.20105510230471, 15 de junio del 2010.
253
consumidores pblicos de droga. As, por ejemplo, en el 2009 los medios

de comunicacin reportaron que en varios barrios de Bogot circulaban
panfletos que reproducan las amenazas de los grupos paramilitares.
Estas amenazas annimas, fotocopiadas y pegadas en postes y carteleras,
anunciaban que seran asesinados guerrilleros, prostitutas, personas con
vih-Sida, habitantes de la calle, vendedores de drogas, drogadictos y jvenes que no estn en su casa despus de las 10 de la noche. Sin embargo,
hay pocos datos sobre si ha habido o no asesinatos seriales relacionados
con el expendio o consumo de drogas.29 A pesar de la ausencia de datos
concretos, es preciso sealar que hay una similitud discursiva entre el
vocabulario de los panfletos y el vocabulario utilizado por la Polica para
reportar la presin de la comunidad y su propia encrucijada frente a la
dosis personal. As, por ejemplo, identifican a las mismas poblaciones
como indeseables y usan la palabra y el concepto de limpiar una zona.
Fuera de las entrevistas a los policas tenemos pocos datos sobre la reaccin de las comunidades frente a la despenalizacin de la dosis personal.
Algunas encuestas e informes de prensa brindan un contexto adicional a
estos datos de las entrevistas. As, en distintas ciudades, incluida Bogot,
hubo en el 2008 y 2009 un aumento en la percepcin de inseguridad, percepcin que se vincula a una mayor presencia de criminales, pero este
aumento de la criminalidad se relaciona con la pobreza y las pandillas,
antes que con el uso de estupefacientes.30 Otra encuesta del 2009 realizada
por Bogot cmo Vamos, en agosto del 2009, y comisionada por la Alcalda,
report que el 66% de los encuestados dicen que el atraco callejero es la
principal amenaza a la seguridad, seguida del trfico de drogas (38%), la
presencia de pandillas (37%) y los hurtos a las casas (20%) (Bogot cmo
Vamos, 2009). La encuesta no pregunta directamente, sin embargo, por
el consumo de estupefacientes, tan solo por el narcotrfico. Segn estas
encuestas, no pareciera que el uso pblico de drogas sea una preocupacin
central de las comunidades, sino que en cambio la preocupacin es por la
presencia de reconocidos criminales y pandillas en el espacio pblico.
29 El fenmeno de los panfletos con amenazas colectivas fue recientemente reportado
en el Informe anual de la alta comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos sobre la situacin de los derechos humanos en Colombia (Naciones Unidas,
2010).
30 Una encuesta de diciembre del 2009 realizada por la Cmara de Comercio de
Bogot dice que de aquellos que reportaron un aumento en la percepcin de inseguridad (58% del total), el 47% lo relacionaban con un aumento en la pobreza y el desempleo, y el 29%, con la presencia de bandas criminales; solo el 4% de los encuestados lo
relacionaron con el uso y venta de estupefacientes (Cmara de Comercio de Bogot,
2010).
Sin embargo, otras fuentes confirman la existencia de una presin de la

comunidad para que se controle el uso de drogas en los espacios pblicos,
especialmente de los jvenes que fuman marihuana en parques y plazas.
En el 2008, cuando la Alcalda de Bogot regul el consumo de la dosis
personal (D. 411/2008), as como el del alcohol y tabaco, prohibindolo en
diversos espacios pblicos, justific la prohibicin como respuesta a repetidas quejas y solicitudes de la comunidad en los consejos de seguridad
ciudadana.31 En el mismo sentido a principios del 2010 el concejal Felipe
Ros se present ante varios medios de comunicacin como vocero de las
quejas de las comunidades contra los expendedores y consumidores de
drogas, que, segn Ros, controlaban el 40% de los parques de Bogot (El
Espectador, 2010a; City tv, 2010).
Es difcil establecer sin mayor informacin si hay una intolerancia de la
comunidad frente a la dosis personal per se, o si el rechazo est relacionado con la percepcin de inseguridad generada por el vnculo, real o
percibido, entre el consumo pblico de marihuana y bazuco y el crimen
callejero.32 No obstante, por los datos disponibles es plausible sostener
que el rechazo de la comunidad al consumo de estupefacientes se relaciona con el temor a los crmenes (hurtos y atracos), que comunidades y
Polica asocian al consumo pblico de marihuana y bazuco.
3.2.5. Hay diferencias en la reaccin de la Polica frente al consumo
segn el perfil de los consumidores
La Polica de vigilancia en su labor cotidiana toma decisiones con respecto

a la dosis personal, basados en su discrecionalidad para aplicar distintas
medidas, que van desde la amonestacin hasta la retencin transitoria,
pasando por el decomiso de la droga. La retencin, la ms grave de las
medidas, la aplican especialmente a poblaciones marginales. Estas poblaciones son, primero, hombres jvenes pobres que se renen en grupos en
el espacio pblico y fuman marihuana; y segundo, habitantes de la calle.
31 Las sanciones por estos actos son de carcter pedaggico y preventivo. Cfr. Bogot,
decreto municipal 411/2008.
32 Una encuesta del 2008 report que el 80% de los encuestados rechazaba a los
drogadictos y a los vendedores de drogas como vecinos igualmente indeseables, pero
no es claro cmo definieron adictos y si para los encuestados hay una diferencia entre
consumidores y adictos (Secretara de Cultura de Bogot, 2008). La Encuesta Nacional
de Estupefacientes del 2008 elimin del cuestionario la pregunta que se hizo en la
encuesta de los aos noventa sobre si se deba prohibir el consumo de drogas; en las
encuestas de 1992 y de 1996 el 90% de los encuestados respondi afirmativamente.
255
Para los policas, como para la comunidad, estas personas incrementan la

inseguridad de la zona.
Otra es la situacin de personas de los estratos medios y altos. En los
casos de esos barrios la Polica se limita a realizar reportes de consumo
pblico de marihuana, a pedirle a la persona que siga su camino y, en
ocasiones, a decomisar la droga. Las razones son: primero, que se considera que las personas de estrato alto son personas de bien, descritas
por ejemplo como padres de familia, o muchachos de su casa; Segundo,
por la percepcin de los policas acerca de que detener a una persona de
estrato alto les crea problemas con las jerarquas de la institucin.
En esta medida, podemos concluir que las normas de primer nivel (las
que se refieren a la de la dosis personal) se aplican en conjuncin con las
de segundo nivel (las de la retencin transitoria) en un contexto de relativa discrecionalidad policial para interpretarlas.33 El resultado es que la
realizacin de los derechos constitucionales protegidos por la Corte en la
sentencia C-221/1994 est estrechamente relacionada con la clase social,
el sexo y la edad.34
3.2.6. Cuando los patrulleros descubren la dosis personal en indigentes
y hombres jvenes pobres, tienden a recurrir a la retencin
transitoria en la upj
La retencin transitoria, de acuerdo con las normas y la jurisprudencia,

debe ser aplicada solo en situaciones excepcionales y limitada a aquellos casos en los cuales es la nica forma de impedir un dao a terceras personas o a s mismo.35 Sin embargo, la interpretacin dada a estas
normas por los policas entrevistados es diferente a la dada por la Corte
33 Entendemos por normas de primer nivel aquellas que se refieren directa y sustancialmente a la cuestin legal, mientras que las normas de segundo nivel son aquellas
mediante las cuales los funcionarios pblicos ponen en funcionamiento sus competencias; generalmente son de carcter procesal y no se refieren directamente a la cuestin
en disputa. Al respecto de esta distincin (Cf. Jaramillo y Alfonso, 2009).
34 Los patrulleros entrevistados estaban conscientes de limitaciones en su capacidad
para detener ciudadanos de estratos ms altos, los cuales presentan diversos problemas;
en palabras de un patrullero, no vaya ser y me resulte ser hijo de senador. Este fenmeno se relaciona con los recursos que tienen las personas de clases altas para defender
sus derechos, incluidas conexiones con altos niveles de la Polica y el Gobierno y el
acceso a abogados.
35 La retencin transitoria solo se justifica, de acuerdo con la ley y la jurisprudencia,
para la proteccin de la persona detenida. Cf. Colombia, Corte Constitucional sentencia
C-720/2007. Sin embargo, los informes de derechos humanos reportan que la retencin
transitoria se utiliza en detrimento de las poblaciones marginales. Por ejemplo, en el
Constitucional, e implica un mayor protagonismo de la discrecin policial.

As, los policas citaban los artculos 146 y 147 del Cdigo de Polica de
Bogot, que permiten la retencin cuando la persona est en alto grado
de excitacin.36 Los agentes utilizaban la frase con relacin a contextos y
perfiles particulares, mostrando la discrecin policial en la interpretacin
de la norma, la cual en la prctica es bastante amplia. Segn los policas,
los habitantes de la calle tienden a excitarse cuando se les decomisa la
droga, o los policas consideraban que este es el estado natural del habitante de la calle, por problemas mentales o por su tendencia a agredir
a otras personas y a la Polica. Estas mismas circunstancias constituan
una amenaza para s mismo y para los dems, otra razn que justifica la
retencin transitoria. Adems de los habitantes de la calle, los hombres
jvenes que caben dentro del perfil de potenciales o presuntos ladrones
y atracadores tambin tienden a estar en alto grado de excitacin. En
ocasiones parece que los policas interpretan el hecho mismo de estar bajo
el influjo de la droga como estar excitado. En suma, la interpretacin
de alto grado de excitacin tiene mucho de discrecin policial, y de la
interpretacin de los patrulleros de la conveniencia de la retencin de las
personas en cuestin.37
Las personas que son retenidas de forma transitoria por estos criterios son
enviadas a la unidad permanente de justicia o upj. La upj es una bodega
en la carrera 32 con calle 13 en el centro de Bogot, cerca de algunas de
las zonas ms peligrosas de la ciudad. A la upj los retenidos llegan con
un formulario de remisin donde se afirma que conocen sus derechos,
y se especifica en qu situacin de salud se remiten, y otras condiciones de ingreso.38 Los retenidos, por lo menos durante el da, cuando hay
personal civil presente, son organizados en cuatro categoras: mujeres,
habitantes de la calle, poblacin lgbt (lesbiana, gay, bisexual, transexual,
2008 el Grupo de Trabajo sobre Retencin Arbitraria de las Naciones Unidas expres su
preocupacin acerca de este asunto en Colombia (Naciones Unidas, 2009a, 2009b).
36 El Cdigo Nacional de Polica tiene una regulacin similar en sus artculos 186,
192 y 207. Colombia, Cdigo Nacional de Polica, decreto 1355/1970.
37 El uso de esta norma no es extrao a la labor cotidiana de la Polica, tal y como
lo report la Polica al peridico El Espectador: La Polica Metropolitana de Bogot
reporta que diariamente se arrestan 17 personas por consumo de estupefacientes en
la va pblica, incluso hay das que se registran 28 detenciones por esta causa (El
Espectador, 2010a).
38 En el informe de conduccin individual de la Polica se reportan las siguientes
condiciones de la persona: buen estado de salud, enfermedades infectocontagiosas,
enfermedades psiquitricas, estado de embarazo, habitante de calle, ciudadano del lgbt
(lesbiana, gay, transgenerista o bisexual), menor de edad, mayor de 60 aos.
257
pero en la prctica son travestis en situacin de prostitucin) y otros

perfiles. Esta ltima categora est compuesta principalmente de hombres jvenes pobres percibidos por la comunidad y por la misma Polica
como potenciales o reales agresores: generalmente estn desempleados,
y a menudo son percibidos como atracadores, ladrones, pandilleros,
expendedores de droga, etctera. Ocasionalmente, en la categora otros
perfiles se encuentran entre ellos jvenes de clase media baja identificados como estudiantes, as como algunos hombres mayores en estado de
embriaguez.
Los retenidos permanecen de 12 hasta 24 horas en la upj, generalmente
toda la noche; en principio, cada categora est en un galpn separado
de los dems. Deben asistir asimismo a un taller como prerrequisito para
ser liberados.39 En el transcurso de esta investigacin asistimos a cuatro
talleres para grupos de 20 a 30 retenidos. Los talleres cubrieron temas tan
diversos como tcnicas de autoayuda, la parbola del hijo prdigo, los
derechos de los retenidos, los deberes de la ciudadana, la convivencia
pacfica y la adiccin a las drogas. Por lo general los retenidos se mostraron apticos, poco atentos, desinteresados y, en ocasiones, hostiles y
amenazantes.
Como en las entrevistas con los patrulleros, las entrevistas con el personal
de la upj revelan que la clase social es un factor importante: los retenidos
pertenecen a los estratos ms bajos de Bogot. La retencin de una persona de clase media o alta es percibida por las autoridades de la upj como
un problema, ya que en el pasado han recibido visitas y llamadas de los
coroneles cuando cometen el error de detener a alguien de este perfil.
Los visitantes ms frecuentes de la upj son los habitantes de la calle: la
directora de la upj estima que poco ms de la mitad de los retenidos son
habitantes de la calle. La otra mitad son en su mayora jvenes con perfiles que la Polica considera de potenciales delincuentes, as como hombres y mujeres en ejercicio de la prostitucin. De acuerdo con la directora
de la upj, adems, el uso de drogas es muy comn entre los retenidos:
cerca del 80% de los que llegan aqu abusan de la dosis personal.40
39 Los habitantes de la calle reciben adems servicios sociales mnimos: su galpn

tiene una manguera de agua fra que funciona como ducha, y segn la disponibilidad
tienen acceso a una comida, una visita mdica, una sesin de peluquera, incluso ropa
limpia, pero todo esto depende de que haya voluntarios y donaciones disponibles o que
el respectivo programa social de la Alcalda est haciendo presencia en la upj.
40 Entrevista a directora de la upj, noviembre del 2009.
En marzo del 2009 hicimos un sondeo inicial en algunos cai que nos llev
a pensar que la situacin descrita no ha cambiado desde la aprobacin de
la reforma constitucional (acto legislativo 02/2009). Si bien, como explicamos arriba, el gobierno de Uribe ha insistido en varias ocasiones en que
el artculo tiene aplicacin directa por lo menos en el decomiso inmediato
de la droga, este decomiso es algo que viene ocurriendo como parte de la
discrecin ejercida por los policas. Un sondeo preliminar a diez patrulleros en cinco cai de la ciudad, escogidos de forma aleatoria, revel que
la reforma constitucional no era muy conocida y que, si bien ha creado
una cierta confusin sobre la normativa aplicable, no haba cambiado las
prcticas. Para algunospolicasla prohibicin supone la judicializacin,
incluso cuando la cantidad de drogas es inferior a la dosis personal. Para
otros, la prohibicin era una ratificacin de que no se puede consumir
drogas en lugares pblicos, y una autorizacin expresa para decomisar la droga ytrasladara los consumidores, comomnimo, a la upj. Sin
embargo, en uno y otro caso era claro que frente a la percepcin de un
nuevo deber de poner a los consumidores a disposicin de la justicia, la
mayora de patrulleros entrevistados prefieren no complicarse la vida
con el papeleo y los testimonios que son necesarios para incriminar a
alguien por trfico, venta o distribucin de estupefacientes. Los policas
preferan seguir con la prctica de decomisar la droga y pedirle al consumidor que se aleje del espacio pblico, y que en los casos descritos arriba
se continuaba con la remisin a la upj.
Sin embargo, un reportaje en lasillavacia.com, en noviembre del 2010,
insiste en que las condiciones han ido cambiando. Segn el reportero,
la Fiscala s est aceptando procesados con menos de la dosis personal
y los est remitiendo a Medicina Legal para una valoracin de sus circunstancias (Lewin, 2010). Si los peritos indican que se trata de un adicto,
no se abre la investigacin, pero si se trata de un traficante, se procede a
abrir la investigacin, independientemente de la cantidad decomisada.
Ello, por supuesto, es congruente con las normas vigentes, pero revela un
mayor inters de la Fiscala por procesar a las personas que porten menos
de la dosis personal del que surgi de nuestras entrevistas, inters quiz
motivado por el cubrimiento en prensa del llamado narcomenudeo, y por
la reforma constitucional misma. Ello requiere una mayor investigacin
sobre la situacin actual.
En el caso de la dosis personal, la brecha entre la norma y la prctica es
compleja. Sin duda, podemos afirmar que, al no haber judicializacin de
259
consumidores, s se est aplicando la decisin de la Corte Constitucional.

Al mismo tiempo, vemos cmo otras normas entran en juego, generando
la represin del consumo de otras formas. Por una parte, hay normas
que prohben el consumo en ciertos lugares y circunstancias; tambin hay
normas e interpretaciones que hacen de la retencin transitoria una prctica cotidiana para ciertos grupos de personas sospechosas. Estas son
aplicadas por la Polica para el control social de poblaciones percibidas
como peligrosas, en particular hombres jvenes pobres y habitantes de la
calle. Otros consumidores, en particular los de estratos altos, rara vez son
reprimidos, incluso cuando son detectados consumiendo en el espacio
pblico.
Esto nos lleva a destacar tres conclusiones que son especialmente relevantes para el diseo de polticas pblicas. La primera conclusin es que
el tema de la dosis personal, en la prctica, es realmente un problema de
represin y control social de poblaciones pobres percibidas por los policas como peligrosas, tema sobre el cual hay una amplia literatura sociolgica (Waquant, 2007, 2001; Garland, 2001; Svampa, 2006; Gargarella, 2009;
Zaffaroni, 2003; Iturralde, 2009; Dammert, 2005; Briceo-Len, 2007). Y
como tambin lo seala la literatura, para realizar su trabajo la Polica
ejerce un grado importante de discrecin, escogiendo cundo aplicar la
ley y cundo no (Goldstein, 1960; Davis, 1969; LaFave, 1965; Manning,
1977; Lundman, 1980; Kleinig, 1996).
La segunda conclusin es que por fuera de la prctica de control social
descrita, las discusiones dadas en el foro pblico tienen un efecto principalmente simblico, es decir, de creacin de significados y legitimacin
de autoridades. Los argumentos esgrimidos por la Corte Constitucional,
como los argumentos de los gobiernos de turno, tienen como efecto principal el legitimarlos en la opinin pblica interna y externa como autoridades que cumplen con su labor constitucional y que son coherentes en
la defensa de una posicin poltica (liberal o conservadora). La norma
legitima a las autoridades frente a sus pblicos, pero ms all de la eliminacin de la penalizacin, es difcilmente aplicada, e incluso hay poco
inters en comprender cmo se da su aplicacin real.
La tercera conclusin es que hacen falta ms datos sobre la vida real del
derecho para poder disear polticas pblicas basadas en evidencia. Esta
no se puede limitar a evidencia sobre el consumo en general, sino que
debe ser tambin evidencia sobre el funcionamiento de las autoridades y
de sus relaciones con los consumidores. En particular, consideramos que
una mejor comprensin de la forma como se aplica la despenalizacin
del consumo requiere un mayor trabajo etnogrfico que estudie la expe-
riencia y percepcin tanto de policas como de consumidores de distintos perfiles y de pequeos expendedores de drogas. Adems, hace falta
conocer lo que sucede en zonas del pas distintas de Bogot.
A pesar de la necesidad de mayores estudios, consideramos que la evidencia disponible permite hacer tres grandes recomendaciones de polticas
pblicas que corresponden a las conclusiones. La primera recomendacin
es reconocer que la represin o liberalizacin de la dosis personal tiene
efectos importantes sobre la forma como la Polica ejerce control social de
poblaciones marginales. El desconocerlo lleva a una prctica en la cual la
represin puede ser la nica poltica pblica para estos grupos, o donde
funciona de manera descoordinada con otras polticas de apoyo social.
La relacin entre consumo y poblaciones marginadas, percibidas como
peligrosas, no es un tema estrictamente colombiano. Las polticas pblicas sobre la droga de varios pases europeos se han dirigido de manera
expresa a este vnculo, con programas y proyectos que es importante
conocer y evaluar. As, por ejemplo, se habla de la necesidad de una poltica integral para el consumo que incluya otras formas de rehabilitacin
e integracin social y que no enfatice la represin. Experimentos exitosos
con la legalizacin de la venta de sustancias, en especial de la marihuana,
por ejemplo, han generado la separacin del consumo de distintas formas de criminalidad menor, e incluso, por lo menos en el experimento
portugus, en tendencias a la baja en el consumo en general (Greenwald,
2009; Hughes y Stevens, 2009; Jelsma, 2009; Rodrigues, 2009).
La segunda recomendacin, que es ms amplia que el tema tratado en
este artculo, es que, como se propone en la introduccin de este libro,
es indispensable plantear una relacin ms estrecha entre la elaboracin
de polticas pblicas sobre las drogas y la evidencia de estudios empricos, incluida una relacin con los estudios empricos sobre la forma como
efectivamente se aplican las normas en Colombia. Los debates registrados
tanto en los estrados judiciales como en el Congreso revelan que son los
principios los que han liderado la elaboracin de polticas, y no el estudio
de los datos disponibles ni el debate sobre las distintas formas de interpretarlos. Un ejemplo evidente es el vnculo que se hizo en la reforma
de diciembre del 2009 entre el aumento del consumo y la necesidad de
prohibicin, sin considerar primero si efectivamente hay un vnculo entre
la penalizacin/despenalizacin y el consumo en Colombia.
La tercera recomendacin se desprende de lo anterior, y es la importancia
de realizar ms estudios empricos sobre la forma como se aplican las
normas en Colombia. Pero no se trata solo de hacer este tipo de estudios,
261
sino de tenerlos en cuenta a la hora de disear polticas pblicas que asumen que sern aplicadas, sin conocer cmo se tiende a dar la aplicacin
en la prctica. Con este conocimiento se avanza en la toma de decisiones basadas en la evidencia, evitando as las discusiones de reforma legal
orientadas por prejuicios.
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10
El tratamiento penal del narcotrfico

y delitos conexos*
Manuel Iturralde** y Libardo Jos Ariza***
urante las ltimas tres dcadas, el Estado colombiano ha entendido

el trfico de drogas como un problema de seguridad nacional que
debe ser enfrentado por medio de la fuerza. El sistema penal ha desempeado un papel fundamental como punta de lanza de la lucha contra
las drogas. La criminalizacin de las actividades relacionadas con estas
ha sido el principal rasgo de la poltica criminal. La creacin de nuevos
delitos, el aumento de penas, el otorgamiento de facultades judiciales
extraordinarias a entes administrativos, la limitacin de garantas procesales, la reduccin de beneficios penales y la persecucin de los bienes del
narcotrfico son algunas de las medidas introducidas de manera recurrente para fortalecer el sistema punitivo del Estado y reducir la violencia
e impunidad asociadas al trfico de estupefacientes.
No obstante, la justicia penal (y las continuas reformas a las que ha sido
sometida) se ha mostrado poco eficaz en la reduccin, de manera significativa, de las actividades delincuenciales asociadas al narcotrfico,
as como los altos niveles de violencia e impunidad que lo acompaan
* En la recoleccin de la informacin y elaboracin de textos anteriores que sirvieron
como base para la redaccin de este captulo, fue determinante el trabajo de los asistentes de investigacin Marcela Abada, Felipe Jaramillo y Camilo Barrera, as como
la labor de los investigadores del Cijus Juan Pablo Mosquera y Hernn Ramrez en la
organizacin y sistematizacin de la base de datos que dio lugar al estudio de caso. A
todos ellos agradecemos su compromiso y diligencia en la realizacin de las distintas
tareas encomendadas.
** Profesor asociado, Facultad de Derecho, Universidad de los Andes. Correo electrnico: miturral@uniandes.edu.co.
*** Profesor asistente, Facultad de Derecho, Universidad de los Andes. Correo electrnico: lj.ariza20@uniandes.edu.co.
271
272
(Ariza et l., 1997; Garca, 2001; Garca y Uprimny, 2006a; Iturralde, 2010;
Unijus, 1996). Ello explica en parte la estrategia poltica de reformar continuamente el sistema penal con el objetivo de fortalecerlo y hacerlo ms
eficaz (Uprimny, 2001, p. 392).
Pero existen al menos otros dos factores que han incidido de manera
notable en la definicin de la poltica criminal contra el narcotrfico. Por
una parte, los acuerdos a los que ha llegado la comunidad internacional para enfrentarlo. La Convencin contra el Trfico Ilcito de Drogas
Narcticas y Sustancias Psicotrpicas de 1988 (Convencin de Viena)
logr que los Estados firmantes (entre los que est Colombia) acordaran
estrategias uniformes para enfrentar el trfico ilcito de estupefacientes.
Los pases miembros se comprometieron a armonizar sus ordenamientos
jurdicos con el fin de endurecer las penas contra el narcotrfico y delitos
conexos, establecer mecanismos de colaboracin para el intercambio de
informacin y pruebas, as como tipificar y perseguir nuevas conductas
relacionadas con dicha actividad, como el lavado de activos.
Por otra parte, el papel protagnico de Estados Unidos en la definicin
y ejecucin de la poltica antidroga colombiana, durante las ltimas tres
dcadas, con su apoyo logstico, econmico y militar, ha sido un aspecto
central de la guerra contra las drogas en Colombia. Pero a cambio de
dicho apoyo, Estados Unidos ha terminado por imponer su visin del
problema y la manera de enfrentarlo (Rojas, 2006, 2009; Iturralde, 2010;
Rodrguez, 2009; Rodrguez y Uprimny, 2006; Santos, 2001).
En ambos casos el narcotrfico es concebido como una forma de crimen
organizado transnacional, que atenta contra la seguridad del Estado,
amenaza la salud y el bienestar de las personas y menoscaba las bases
econmicas, culturales y polticas de la sociedad. En consecuencia, desde
esta perspectiva, el trfico de drogas debe ser enfrentado de manera mancomunada por todos los Estados afectados, principalmente por medio de
sus aparatos de control y seguridad.
Lo anterior implica que la poltica del Estado colombiano frente a las drogas ha sido planteada en los trminos establecidos por Estados Unidos
y la comunidad internacional, lo que limita la gama de respuestas que
aquel puede intentar. As, una eventual poltica de descriminalizacin
o legalizacin del trfico de estupefacientes es una opcin poco viable
en el mediano plazo y no depende exclusivamente de Colombia; ello a
pesar de que los resultados en la lucha contra la industria del narcotrfico no han sido del todo alentadores (ver captulos de este libro), mientras que las organizaciones criminales que controlan el negocio se han
El tratamiento penal del narcotrfico y delitos conexos
273
hecho poderosas y violentas (Comisin Latinoamericana sobre Drogas y

Democracia, 2009, p. 7).
A partir de las consideraciones anteriores, el objetivo de este captulo es
hacer una breve descripcin y balance de la poltica criminal del Estado
colombiano contra el narcotrfico durante las ltimas tres dcadas. A
partir de este anlisis, se har una serie de recomendaciones de poltica
pblica.
1. Principales tipos de medidas penales en contra

del narcotrfico (1984-2010)
Antes de explicar cules han sido las principales medidas penales implementadas por el Estado colombiano para luchar contra el narcotrfico en
las ltimas tres dcadas, es importante mencionar dos rasgos principales
de estas que han incidido tanto en el diseo y aplicacin de la poltica
criminal como en los resultados obtenidos hasta ahora.
Por un lado, durante la mayor parte del tiempo, estas medidas han sido
adoptadas por el ejecutivo a travs de atribuciones concedidas bajo estados de excepcin. Ello ha propiciado efectos negativos: tales polticas no
han sido discutidas por la rama legislativa y la opinin pblica, lo cual
limita notablemente el control poltico y la evaluacin de su idoneidad;
las medidas adoptadas han restringido fuertemente los derechos y garantas constitucionales de los procesados por la justicia penal de excepcin
y, al volverse permanentes, han minado el carcter garantista y democrtico del sistema penal (Iturralde, 2010).
Por otro lado, debido al gran nmero de decretos legislativos expedidos
por distintos gobiernos y a las numerosas reformas legislativas al ordenamiento penal,1 se ha producido una inflacin normativa que atenta
contra la eficacia, estabilidad y coherencia del sistema penal. Las normas
al respecto son tantas y cambian con tanta frecuencia, que los mismos
operadores del sistema tienen dificultades para conocerlas y aplicarlas;
los continuos cambios en los procedimientos afectan la marcha de las
investigaciones y procesos, as como la seguridad jurdica. Todo esto es
aprovechado por los miembros de las organizaciones criminales que pueden contratar hbiles abogados que sacan ventaja de las fallas y vacos
del sistema, mientras se afectan los derechos a la defensa y al debido
1 Por ejemplo, el Cdigo Penal vigente (ley 599/2000), en menos de una dcada de
existencia, ya ha sido objeto de 29 reformas legislativas.
274
proceso de quienes no cuentan con recursos para contratar abogados con

experiencia.
Dentro de este escenario, que afecta la legitimidad y eficacia del sistema
penal (y por lo tanto su carcter disuasivo), los siguientes son los principales rasgos de las medidas penales contra el narcotrfico durante los
ltimos treinta aos.
1.1. Aumento de penas y personas detenidas

La ineficacia del sistema penal para reducir la produccin y trfico de narcticos y combatir a las organizaciones criminales que se lucran de estos,
usualmente se ha ido tratando de corregir por medio del aumento de penas.
As, parece que tanto el Ejecutivo como el Legislativo han partido de la premisa errada de que los altos ndices de impunidad se deben a una falta de
severidad, y no de eficacia, del aparato penal. Desde el comienzo de la guerra contra las drogas en 1984,2 el narcotrfico y delitos conexos han tendido
a presentar unas de las penas ms altas del ordenamiento penal.
El Cdigo Penal vigente (ley 599/2000) fij originalmente en 40 aos el
trmino mximo para penas privativas de la libertad en Colombia. Las
penas por los delitos de narcotrfico y conexos eran de las ms altas contempladas por el Cdigo3 y aumentaron con respecto a las establecidas
en el Estatuto Nacional de Estupefacientes (ley 30/1986).4 A raz de la
entrada del sistema penal acusatorio en Colombia (adoptado por medio
del acto legislativo 03/2002, que comenz a regir el 1 de enero del 2005),
la ley 890/2004 aument todas las penas en la tercera parte con respecto
al mnimo y en la mitad con respecto al mximo. Tal reforma ha tenido
un impacto significativo en la poblacin reclusa detenida por narcotrfico
(figura 1). As, la pena mxima en Colombia qued fijada en 50 aos de
prisin (y 60 aos en los casos de concurso entre varios delitos). Para los
delitos de narcotrfico y conexos, las penas de prisin quedaron entre 5
y 33 aos (las cuales pueden aumentar notablemente si hay concurso de
delitos y circunstancias de agravacin punitiva).
2 El comienzo de la llamada guerra contra las drogas en Colombia se vio marcado
por el asesinato del ministro de Justicia Rodrigo Lara Bonilla, ordenado por el cartel de
Medelln (Ariza et l., 1997; Garca, 2001; Iturralde, 2010).
3 Oscilaban entre 4 y 20 aos.
4 Bajo dicho estatuto las penas oscilaban entre uno y doce aos. Numerosos decretos legislativos, expedidos bajo estados de excepcin, aumentaron estas penas. La ley
365/1997 increment las penas de los delitos relacionados con el crimen organizado,
entre ellos el narcotrfico (Iturralde, 2010).
275
En los ltimos 13 aos el incremento de penas, la creacin de nuevos

tipos penales y la accin punitiva del Estado han dado lugar a un notable
aumento de personas sindicadas y condenadas por este delito y otros
conexos (figura 1); esto ha hecho del narcotrfico el tercer delito por el
cual, en promedio, ms personas van a prisin durante dicho perodo
(despus de los delitos contra la vida e integridad personal y contra el
patrimonio econmico) (figura 2).
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
Sindicados
Figura 1.

Condenados
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
Total
Poblacin reclusa (sindicados y condenados) por delitos

de narcotrfico y conexos (1996-2009)
Fuente: Inpec (2009).
No existe evidencia de que tal poltica criminal, basada en la mayor represin del narcotrfico, se haya traducido en una disminucin del fenmeno, y en especial de las organizaciones criminales dedicadas al mismo.
Segn los registros de la Polica Nacional, los delitos y capturados por
narcotrfico han mostrado una tendencia al aumento en las ltimas dos
dcadas (particularmente entre el 2000 y el 2005, aunque entre el 2006 y el
2007 su registro disminuy notablemente) (figura 3). Como suele probar
el perfil socioeconmico de los prisioneros (personas jvenes y con bajos
niveles educativos), en muchas ocasiones, o no son miembros de organizaciones criminales u ocupan puestos marginales en estas (Unijus, 1996,
pp. 153-154).
276
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1977
1989
2008
1999
Narcotrfico
Contra la vida e integridad
Contra la seguridad
pblica
Contra el patrimonio
Sexuales
Contra la libertad individual
Figura 2.

Porcentaje de detenidos por narcotrfico frente a

otros delitos (1977-2008)
Fuente: Inpec (2009).

90.000
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
Delitos narcotrfico
Figura 3.

2007
2006
2005
2003
2004
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1995
1996
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
10.000
Capturados
Delitos de narcotrfico y total de capturados registrados

por la Polica Nacional (1987-2007)
Fuente: Polica Nacional (2008).
277
1.2. Creacin y amplificacin de tipos penales

Uno de los rasgos principales de la poltica criminal en la lucha contra
el narcotrfico es la constante creacin de nuevos delitos o la ampliacin
de los ya existentes, de manera tal que incluyan un mayor nmero de
conductas, circunstancias y sujetos activos. Esta estrategia penal ha sido
usada de manera recurrente por diversos gobiernos bajo los estados de
excepcin,5 y tambin por el Congreso.6
El continuo cambio de los tipos penales tambin ha generado problemas:
muchas veces los trminos en que son establecidos son vagos y ambiguos, lo que genera problemas de interpretacin y aplicacin, y atenta
contra el principio de seguridad jurdica; ello debilita a su vez los derechos de defensa de los procesados. Adems, la improvisacin con que
se adopta este tipo de medidas no tiene en cuenta las consecuencias que
puede generar su aplicacin, como el aumento de procesos y poblacin
reclusa, lo que desborda a las autoridades y congestiona an ms el sistema penal y penitenciario.
1.3. Endurecimiento del procedimiento y restriccin

de garantas y beneficios de los procesados
Bajo el supuesto de que todos aquellos procesados por narcotrfico y delitos conexos representan una grave amenaza para la sociedad, numerosas
reformas penales han establecido medidas restrictivas de sus derechos con
el fin de garantizar el avance de las investigaciones penales y la imposicin efectiva de condenas, as como de proteger a los funcionarios judiciales, testigos y vctimas. Las ms conocidas son las que imperaron bajo
la existencia de la llamada Justicia Regional, tambin denominada justicia
sin rostro, durante los noventa. Ellas incluan los jueces, fiscales y testigos
secretos; la eliminacin de la audiencia pblica durante la etapa de juicio;
la prisin preventiva como nica medida de aseguramiento; el aumento
de trminos durante la etapa de investigacin y juicio, mientras los procesados permanecan detenidos; la eliminacin o limitacin de subrogados
penales (libertad condicional y suspensin condicional de la ejecucin de
la pena) (Ariza et l., 1997; Garca, 2001; Iturralde, 2010; Unijus, 1996).
Aunque los aspectos ms restrictivos fueron desapareciendo paulatinamente, pues violaban derechos constitucionales, varios de ellos per5 Por ejemplo, mediante el decreto legislativo 1895/1989, el gobierno Barco cre el
delito de enriquecimiento ilcito.
6 Mediante la ley 365/1997, que estableca normas para luchar contra el crimen organizado, se cre el delito de lavado de activos.
278
manecen, como la imposicin de prisin preventiva como medida de

aseguramiento principal, la restriccin de la libertad condicional (dada
la presunta gravedad de la conducta punible) y la eliminacin de la suspensin condicional de la ejecucin de la pena para este tipo de delitos.
Esto confirma que la poltica criminal del Estado apela a una mayor severidad de las medidas penales como forma de enfrentar el narcotrfico, en
lugar de mejorar la eficacia del sistema y usar de manera ms eficiente los
recursos con que cuenta.
1.4. Atribuciones excepcionales a autoridades administrativas

Los gobiernos colombianos, particularmente bajo los estados de excepcin, han otorgado facultades extraordinarias a los cuerpos de seguridad
estatales (en especial a las fuerzas militares) para que capturen sospechosos, recauden pruebas, realicen incautaciones, allanamientos e interceptaciones de comunicaciones sin orden judicial, e incluso juzguen a personas
sindicadas del delito de narcotrfico y conexos.7 Bajo la Constitucin de
1991, y gracias a varias decisiones de la Corte Constitucional (Ariza y
Barreto, 2001; Garca, 2001; Garca y Uprimny, 2006b; Iturralde, 2010), este
tipo de atribuciones se han visto fuertemente limitadas, con el fin de garantizar los derechos fundamentales y la supremaca de la Constitucin.
A pesar de las restricciones y jurisprudencia constitucionales, diversos
gobiernos han tenido la tendencia a acudir a este tipo de estrategias para
enfrentar el narcotrfico.8 Ello se explica en buena medida por la compleja situacin que plantea el contexto colombiano: una combinacin de
narcotrfico, conflicto armado y terrorismo. As, suelen alegar los gobier-
7 Entre 1984 y 1987 los tribunales militares podan investigar y juzgar a civiles por
el delito de narcotrfico. Este tipo de medida fue declarado inconstitucional en 1987
por la Corte Suprema de Justicia (por considerar que violaba el derecho constitucional
al debido proceso) (Iturralde, 2010, pp. 86-87) y posteriormente fue prohibido por el
artculo 213 de la Constitucin de 1991, el cual establece: En ningn caso los civiles
podrn ser investigados o juzgados por la justicia penal militar.
8 En su momento lo intentaron Csar Gaviria, Ernesto Samper, Andrs Pastrana y
lvaro Uribe (Iturralde, 2010). Este ltimo por medio del acto legislativo 02/2003, ms
conocido como Estatuto Antiterrorista, que pretendi elevar a rango constitucional la
posibilidad de que las fuerzas de seguridad, entre ellas las militares, contasen con poderes excepcionales, permanentes, para combatir el terrorismo y delitos relacionados con
este (entre los que suele estar el narcotrfico): se les autorizaba para detener personas,
interceptar comunicaciones, hacer allanamientos e incautaciones sin orden judicial. El
30 de agosto del 2004 la Corte Constitucional declar inconstitucional el acto legislativo
por vicios de procedimiento (Corte Constitucional, sent. C-816/2004).
279
nos, y varios funcionarios que han vivido la situacin,9 realizar diligencias judiciales en zonas de conflicto es altamente riesgoso, dado el poder
militar de los grupos armados presentes en ellas. Por ello, cuerpos civiles
difcilmente pueden realizar la tarea.
Con la introduccin del sistema penal acusatorio, reglamentado en el
actual Cdigo de Procedimiento Penal (ley 906/2004),10 se super, al
menos por ahora, este debate, pues el nuevo sistema establece, desde una
perspectiva garantista, que la Fiscala General de la Nacin es el nico ente
encargado de dirigir las investigaciones penales. Por ello, solo la Fiscala
puede solicitar rdenes de captura a los jueces de garantas11 y ejecutarlas
en colaboracin con la polica judicial.12 Solo en casos excepcionales, que
deben ser establecidos mediante ley, puede la Fiscala capturar personas
sin orden judicial.13 La Fiscala tambin es la encargada de adelantar, en
colaboracin con la Polica judicial, registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones. Estas actuaciones tienen un
control judicial de garantas posterior.14
Bajo el nuevo sistema acusatorio es claro que, salvo casos de flagrancia,
la Polica judicial es un cuerpo especializado que debe operar bajo las
direcciones e instrucciones de la Fiscala, cuyas decisiones y acciones a su
vez estn sometidas al control judicial de garantas; este es previo en lo
relacionado con las capturas, y posterior en los casos de allanamientos,
registros, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones.
A partir de lo discutido anteriormente, podra pensarse que el contexto
de violencia y control de territorios por parte de actores armados ilegales en las zonas donde se cultivan y producen narcticos, as como la
implantacin del nuevo sistema acusatorio, son factores que dificultan la
9 Entrevistas realizadas con fiscales de las unidades antinarcticos y de extincin de
dominio, y con oficiales de la Polica Antinarcticos, los das 10 y 15 de diciembre del
2009, y 10 de febrero del 2010.
10 Que comenz a regir el 1 de enero del 2005 y ha sido sometido a siete reformas
legales en menos de seis aos.
11 Segn el artculo 39 del Cdigo de Procedimiento Penal, los jueces penales municipales ejercen la funcin de control de garantas.
12 Sin embargo, el artculo 32 de la Constitucin establece una excepcin a esta regla:
si un individuo es sorprendido en flagrancia, podr ser aprehendido y llevado ante el
juez por cualquier persona.
13 Existe control judicial de garantas posterior, dentro de las 36 horas siguientes a la
captura (Constitucin Poltica, art. 250, nm. 1).
14 A ms tardar dentro de las 36 horas siguientes a la realizacin de la diligencia.
280
eficaz accin de los organismos de seguridad para realizar allanamientos e

incautaciones en la lucha contra las dogas. Sin embargo, y a pesar de altibajos, las cifras de la Polica Nacional y las Fuerzas Militares evidencian una
tendencia al aumento de las incautaciones de narcticos e insumos para
producirlos. Tal tendencia es notable durante la ltima dcada con respecto
a la cocana, base de coca, hoja de coca y herona (Meja, 2011).
1.5. Creacin de una jurisdiccin especial

Con el objetivo de perseguir los delitos y organizaciones criminales que
causan mayor impacto social (particularmente en relacin con narcotrfico, terrorismo, secuestro y otros delitos asociados al conflicto armado)
los diversos gobiernos colombianos, bajo poderes de emergencia, consolidaron una justicia penal de excepcin (Ariza et l., 1997; Garca, 2001;
Garca, Uprimny, 2006a; Iturralde, 2010). Esta ha estado encargada de
perseguir tales delitos y se ha regido por procedimientos propios que,
como se vio, restringen los derechos de los procesados, con el fin de proteger a los testigos y funcionarios judiciales, y de aumentar su eficacia. Lo
que en un principio fue concebido como una justicia excepcional, se hizo
permanente (Iturralde, 2010).
A pesar de que las cifras oficiales sobre el movimiento y resultado de los
procesos propios de la justicia penal de excepcin (bajo cuya competencia
siempre ha estado el narcotrfico) son muy incompletas,15 en aos recientes se pueden observar ciertas tendencias significativas. Con la entrada
en vigencia del sistema acusatorio, el nmero de ingresos y egresos de
procesos penales por delitos de narcotrfico y conexos ha aumentado
notablemente, en una proporcin mayor que el nmero de delitos cometidos (figuras 4 y 5).
15 No obstante que el Consejo Superior de la Judicatura (encargado de llevar las
estadsticas de la rama judicial) cuenta con bases de datos sobre la justicia penal, organizadas bajo el Sistema de Informacin Estadstica de la Rama Judicial (Sierj), la informacin disponible entre 1997 y el 2002 es incompleta. Esto se debe en parte a que dicho
sistema no incluye datos relativos a la Justicia Regional, que estuvo vigente entre 1991
y 1999. Por otra parte, dicha informacin tiene numerosos vacos y es poco clara en
la definicin de las variables y categoras medidas. A pesar de que la base de datos
consultada cubre el perodo 1997-2008, solo hay informacin completa a partir del 2003.
La entrada en vigencia del sistema acusatorio (enero del 2005) tambin crea problemas de medicin, pues la introduccin de nuevas figuras jurdicas y la desaparicin de
otras implican cambios fundamentales en las categoras y variables que se contabilizan.
Adems, la desaparicin del rgimen anterior es gradual, pues los procesos iniciados
antes de enero del 2005 se siguen rigiendo por este. Las bases de datos consultadas no
hacen suficiente claridad al respecto, lo que dificulta la comparacin de datos y la interpretacin de cambios significativos.
281
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
2002
2003
2004
2005
2007
Ingresos
Delitos narcotrfico
Figura 4.

2006
Ingresos de procesos penales por narcotrfico y nmero

de delitos de narcotrfico (y conexos)
registrados (2002-2007)
Fuente: Consejo Superior de la Judicatura (2009), Polica Nacional (2008).
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
2003
2004
Ingresos
Figura 5.

2005
2006
2007
2008
Total egresos
Ingresos y egresos de procesos penales por delitos

de narcotrfico y conexos (2003-2008)
Fuente: Consejo Superior de la Judicatura (2009), Polica Nacional (2008).
Algo similar sucede con respecto al nmero de sentencias condenatorias

y personas condenadas. Este aument notablemente desde la entrada en
vigencia del sistema acusatorio en el 2005 (figuras 6 y 7).
282
20.000
18.000
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
2003
Sentencias anticipadas
Figura 6.

2004
2005
2006
Sentencias ordinarias
2007
2008
Sentencias sistema acusatorio
Principales tipos de sentencias condenatorias en procesos

penales por delitos de narcotrfico y conexos (2003-2008)
Fuente: Consejo Superior de la Judicatura (2009).
20.000
18.000
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
2003
2004
2005
Personas condenadas
Figura 7.

2006
2007
2008
Personas absueltas
Personas condenadas y absueltas en procesos penales por

delitos de narcotrfico y conexos (2003-2008)
Fuente: Consejo Superior de la Judicatura (2009).
283
1.6. Extradicin
La extradicin se ha convertido, particularmente en los ltimos ocho
aos, en una herramienta fundamental de lucha contra el narcotrfico.
Establecida como un mecanismo de cooperacin internacional en la lucha
contra el delito, en la prctica esta ha sido una forma sustitutiva de la
justicia penal colombiana, particularmente cuando se refiere al delito de
narcotrfico y es solicitada por Estados Unidos. El nmero de extradiciones de colombianos y extranjeros a este pas, por delitos de narcotrfico
y conexos, ha aumentado notablemente desde el 2002, y es mucho mayor
que la suma de todas las extradiciones a otros pases (figuras 8 y 9).
200
180
160
140
120
100
80
60
40
Extraditados a EE. UU.
Figura 8.

2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
20
Extraditados a otros pases
Colombianos extraditados por narcotrfico

(por ao) (1997-2009)
Fuente: Ministerio del Interior y de Justicia (2009).
La Constitucin de 1991 proscribi en su artculo 35 la extradicin de

nacionales colombianos, mecanismo que en los ochenta se haba convertido en una herramienta fundamental de lucha contra el narcotrfico
(particularmente la extradicin a Estados Unidos). Esta prohibicin fue
revocada por el acto legislativo de 1997, bajo la presin diplomtica y
econmica de Estados Unidos, en momentos en que atravesaba por una
situacin delicada con el Gobierno colombiano; esto a causa del escndalo poltico que gener la entrada de dineros del narcotrfico en la cam-
284
paa electoral que llev a Ernesto Samper a la presidencia de la Repblica

(Iturralde, 2010, pp. 171-172).
A pesar de que la reforma constitucional de 1997 restableci la extradicin de colombianos, ni el Gobierno colombiano ni el estadounidense
mostraron inters en celebrar un tratado de extradicin. El trmite de
esta ha sido regulado por los Cdigos de Procedimiento Penal del 2000 y
2004. La Corte Suprema de Justicia debe ejercer un control de legalidad
sobre todo pedido de extradicin (segn los parmetros establecidos por
el Cdigo de Procedimiento Penal)16 y el Gobierno nacional tiene discrecionalidad de concederla o negarla, basndose en el inters nacional.
250
200
150
100
50
0
2002
2003
2004
2005
Extraditados a EE. UU.
Figura 9.

2006
2007
2008
2009
Extraditados a otros pases
Colombianos y extranjeros extraditados por narcotrfico,

por ao (2002-2009)
Fuente: Ministerio del Interior y de Justicia (2009).
16 El delito por el que se solicita la extradicin debe estar contemplado en la legislacin penal colombiana y debe tener una pena de prisin mnima de cuatro aos, que
por lo tanto no es excarcelable. Por otra parte, la pena que se imponga en el exterior
no puede exceder las penas mximas establecidas por el ordenamiento jurdico colombiano. As, las penas de muerte y de cadena perpetua deben ser conmutadas.
285
2. El derecho y la propiedad del narcotrfico: un anlisis

de los procesos de extincin de dominio
Como se mostr en las secciones anteriores, desde el punto de vista jurdico el Estado colombiano ha intentado abordar el fenmeno del narcotrfico enfocndose, principalmente, en dos bienes jurdicos principales:
la libertad y el derecho a la propiedad de las personas relacionadas con
esta actividad. El proceso de extincin de dominio, tal y como hoy se
conoce, constituye un proceso autnomo e independiente, que se sita en
un espacio de indefinicin entre lo civil y lo penal, entre lo ordinario y lo
excepcional.
2.1. La extincin de dominio: antecedentes y formacin

de la institucin
En trminos generales, el debate jurdico ha girado en torno a la autonoma o conexidad tanto del delito de enriquecimiento ilcito como de
la extincin de dominio en relacin con la responsabilidad penal de la
persona. En las versiones ms ortodoxas de la doctrina penal, el enriquecimiento ilcito de particulares haba sido considerado como un delito
conexo, es decir, que para su efectiva tipificacin era necesario comprobar, judicialmente, que los bienes y recursos que constituan dicho enriquecimiento eran el resultado de una actividad ilcita. Lo anterior exiga
un proceso penal previo dentro del cual era necesario demostrar: 1) que
el enriquecimiento era resultado del narcotrfico; 2) que exista una sentencia judicial anterior que haba responsabilizado penalmente a la persona procesada por enriquecimiento ilcito. La prueba fundamental, por
lo tanto, era la existencia de una sentencia judicial condenatoria por el
delito de narcotrfico, as como la demostracin de una relacin de causalidad entre dicha actividad y el incremento patrimonial no justificado
(Corte Suprema de Justicia, 1989). Las dificultades prcticas que entraaba esta frmula hicieron que los operadores jurdicos buscaran soluciones alternativas que les permitieran lograr extinguir de manera eficaz
la propiedad de bienes relacionados con el narcotrfico.
La tesis jurdica (defendida por la Corte Suprema de Justicia) que consideraba que el delito de enriquecimiento ilcito deba entenderse como
conexo sufrira una derrota tan polmica como significativa aos despus, cuando la Corte Constitucional decidi que el enriquecimiento
ilcito de particulares debe ser considerado como un delito autnomo.
Este pronunciamiento seala que el enriquecimiento ilcito es un delito
especial que se tipifica sin necesidad de acudir a otro tipo penal (Corte
286
Constitucional, 1996). Ello implica que la carga de la prueba se invierte: es

a la persona acusada a quien le corresponde justificar que el aumento de
su patrimonio es legtimo. Enfticamente, la Corte sostuvo que el incremento patrimonial derivado de actividades ilcitas en manera alguna
debe interpretarse en el sentido de que deba provenir de un sujeto condenado previamente por el delito de narcotrfico o por cualquier otro
delito (Corte Constitucional, 1996).
Los procesos de extincin de dominio han seguido, bsicamente, esta
misma lnea de razonamiento, la cual se evidencia en la redaccin del
artculo 34 de la Constitucin Poltica (Corte Constitucional, 2006). La
jurisprudencia constitucional, al igual que en el caso del enriquecimiento
ilcito, considera que el proceso de extincin de dominio es una institucin autnoma, de rango constitucional y de carcter patrimonial, que
busca desvirtuar, mediante sentencia, que quien aparece como dueo
de bienes adquiridos en cualquiera de las circunstancias previstas por
la norma lo sea en realidad, pues el origen de su adquisicin, ilegtimo
y espurio, en cuanto contrario al orden jurdico, o a la moral colectiva,
excluye [el derecho] a la propiedad (Corte Constitucional, 1997).
Aunque dicho procedimiento imita fundamentalmente a aquellos propios de la jurisdiccin penal, se ha hecho un esfuerzo jurisprudencial y
doctrinal importante para demostrar que no posee tal carcter, a pesar de
que es de competencia de la justicia penal (Fiscala y los Jueces Penales
Especializados). El proceso de extincin de dominio no es lo que parece y
resulta difcil establecer exactamente su naturaleza: es una norma excepcional convertida en legislacin permanente que tiene lugar en la jurisdiccin penal, pero cuya naturaleza es civil al no ser considerado una
pena en sentido estricto. As, no es extrao que esta confusin se traslade
a los operadores jurdicos y las personas sobre las cuales recae el proceso
de extincin de dominio.
2.1.1. Narcotrfico, patrimonio y la extincin de dominio
En la medida en que la extincin de dominio tiene como objeto el patrimonio de las personas afectadas, resulta determinante establecer cules
son los bienes de una persona (natural o jurdica) que efectivamente se
relacionan con el narcotrfico y las distintas transformaciones que pueden sufrir. Para ello, la legislacin ha establecido tres tipos ideales: bienes lcitos, ilcitos y bienes equivalentes. El principal problema de esta
clasificacin son los bienes equivalentes. Estos bienes son aquellos que,
aunque han salido del patrimonio del titular en virtud de una transaccin
287
contractual, son reemplazados por otros que ingresan a su patrimonio

para sustituirlos.
La ley 793/2002 establece que la accin de extincin de dominio no recae
solamente sobre los bienes ilcitamente adquiridos, sino tambin sobre
aquellos utilizados como medios o instrumentos para la comisin de
actividades ilcitas que se destinen a su comisin, o que correspondan
al objeto del delito. En estos supuestos, la accin no procede por la ilegitimidad del ttulo sino por destinar los bienes afectados a actividades
ajenas a la funcin social y ecolgica de la propiedad. El narcotrfico comprende tanto los bienes adquiridos con grave deterioro de la moral social
(en donde estn comprendidos los delitos de narcotrfico y conexos), es
decir, los bienes ilcitamente adquiridos, como los que son destinados a
actividades ajenas a la funcin social y ecolgica de la propiedad.
Con respecto a las estadsticas, en primer lugar, es relevante tener en
cuenta la creacin de los juzgados penales de circuito especializados de
descongestin (jpce) en el 2004, lo que llev a un aumento significativo
del nmero de procesos fallados. A partir de este ao, tanto el nmero
de procesos asignados a dichos juzgados como el nmero de procesos
fallados por estos se han mantenido sin mayor variacin, teniendo como
promedio 214,2 procesos asignados al ao y 163,6 procesos terminados al
ao. De lo anterior puede deducirse que el porcentaje de evacuacin de
este tipo de procesos, con respecto a los que entran, es del 76,38%.17 En
segundo lugar, el nmero de procesos asignados a los jpce entre el 2004
y el 2008 ha sido relativamente constante (entre 201 y 222 por ao). En
relacin con los procesos fallados, no ha habido mayor variacin, con un
promedio de evacuacin de 169,5 procesos por ao. El total de procesos
asignados a los jpce, con corte al 18 de junio del 2009, ha sido de 1.202,
mientras que el total de procesos que terminan con sentencia ha sido de
901.18 Porcentualmente, la relacin del total de procesos fallados con respecto a los procesos asignados ha sido del 74,96%, lo que muestra un
comportamiento relativamente eficaz.
17 En el anlisis de la informacin suministrada por el Consejo Superior de la

Judicatura no se tuvo en cuenta el ao 2009 por no proporcionar cifras definitivas (pues
estas llegan hasta el 18 de junio).
18 Informacin suministrada por el Consejo Superior de la Judicatura (Sala
Administrativa-Unidad de Desarrollo y Anlisis Estadstico), como respuesta a un
derecho de peticin presentado por los miembros del equipo de investigacin. Estas
cifras se refieren, de nuevo, a todos los procesos de extincin de dominio, es decir, los
surgidos por cualquiera de las causales establecidas en la ley.
288
2.1.2. Los bienes
El cambio de legislacin signific un aumento considerable de los bienes19

que, siendo objeto de extincin de dominio, ingresaron a la Direccin
Nacional de Estupefacientes (dne).20 Dicho aumento puede explicarse
por la definicin de bienes objeto de extincin de dominio, pues la ley
333/1996 estableca una definicin ms restringida de las categoras y
tipos de estos bienes, mientras que la realizada por la ley 793/2002 es
mucho ms amplia.
A partir del ao 2004 se ha presentado un aumento significativo del total de
bienes que ingresaron a la dne, en comparacin con el ao 2003.21 Mientras
que en el ao 2003 ingresaron 918 nuevos bienes, en el ao siguiente dicha
cifra ascendi a 2.163, y a 4.948, en el 2005. A partir de ese momento, hasta
el 2009, el nmero de bienes que anualmente son puestos a cargo de la dne
ha sido ms o menos constante, con un promedio de 4.932 nuevos bienes
por ao.22 A febrero 28 del 2010, el nmero total de bienes administrados
por la dne era de 75.440 (dne, [s. f.], p. 25). No obstante, el aumento en la
incautacin e ingreso de bienes a la dne no ha supuesto necesariamente
una mayor judicializacin ni la obtencin de sentencias de extincin de
dominio, pues la capacidad de respuesta de las instituciones judiciales es
poco flexible frente a las fluctuaciones de la demanda, representada por
una mayor actuacin de las instancias policiales.
Los indicadores del Observatorio de Drogas de Colombia muestran una
disminucin del nmero de procesos de extincin del dominio en relacin
con los bienes incautados. Por ejemplo, mientras en el 2003 el nmero
de sentencias de extincin de dominio (o comiso definitivo) proferidas
19 Los anlisis estadsticos sobre los bienes objeto de extincin de dominio, generalmente, incluyen los siguientes: aeronaves, embarcaciones, obras de arte, dinero, bienes
rurales, sociedades, sustancias, bienes urbanos y vehculos.
20 La Direccin Nacional de Estupefacientes, dne, es la entidad estatal que tiene a su
cargo la administracin de bienes incautados y sobre los que recae la accin de extincin del dominio.
21 Figura 15. Bienes puestos a disposicin de la dne (2003-2008). Fuente: Subdireccin
de Bienes-Direccin Nacional de Estupefacientes. Resultados Lucha contra el Problema
de las Drogas Colombia (2008-2009). Informe Ejecutivo. Observatorio de Drogas de
Colombia. Direccin Nacional de Estupefacientes. p. 30. Tomado de: http://www.dne.
gov.co/tools/marco.php?idcategoria=633.
22 El Sistema Estadstico Delincuencial y Contravencional de la Polica Nacional
(Siedco) distingue dos categoras: los bienes presentados a la dne para extincin de
dominio y los bienes ocupados por las autoridades de Polica judicial. Esto quiere decir
que un bien puede encontrarse ocupado sin que necesariamente haya sido puesto a
disposicin judicial.
289
a favor del Estado representaron el 5,6% del total de bienes incautados

y puestos a disposicin de la dne, en el 2006 dicho porcentaje se redujo
la mitad, alcanzando un 2,3% (Observatorio de Drogas de Colombia,
2008). Lo anterior, explica el Observatorio, se debe a que la tasa a la cual
crece la incautacin de bienes a los narcotraficantes es mayor que el crecimiento en la capacidad instalada del sistema de justicia para evacuar los
procesos y emitir sentencias.
2.2. Estudio de caso: el funcionamiento de los procesos

de extincin de dominio
A partir de la expedicin de la ley 333/1996 y hasta la expedicin de la ley
793/2002, la Unidad Nacional para la Extincin del Derecho de Dominio
y contra el Lavado de Activos de la Fiscala General de la Nacin (Unedla)
tuvo un total de 674 procesos asignados por extincin del dominio. En
promedio, sobre una tercera parte de los procesos (202) declar la resolucin inhibitoria. Con respecto a 298 procesos declar la procedencia de
la extincin del dominio, decisin con la que el proceso pasa a la etapa
de juicio. Cabe resaltar el aumento del nmero de procesos que han sido
asignados a la Unedla a partir de la ley 793/2002, alcanzando un total
de 5.892 procesos, aunque la mayora se encuentran en fase preliminar
(3.423) y otro buen nmero se encuentra en etapa de investigacin (1.084);
nicamente 120 procesos han pasado a etapa de juzgamiento (es decir, el
2,04% del total).23 A continuacin se realiza un anlisis preliminar de los
datos arrojados por las sentencias objeto de estudio (tabla 1).24
Tabla 1.

Legislacin con la que inicia el proceso de extincin

de dominio
Legislacin
Vieja
Nueva
Total
Nmero de sentencias
60
124
184
%
32,61
67,39
100,00
Fuente: los autores.
23 Estas cifras comprenden todos los procesos de extincin de dominio, es decir, los
surgidos por cualquiera de las causales establecidas en la ley, no solo narcotrfico.
24 La muestra estuvo constituida por 190 sentencias de extincin de dominio (no
todas ellas, aunque s la mayora, sobre bienes relacionados con delitos de narcotrfico),
las cuales estaban disponibles en el archivo del Fondo para la Rehabilitacin, Inversin
Social y Lucha contra el Crimen Organizado (Frisco), dependencia de la Direccin
Nacional de Estupefacientes. A pesar de que el nmero de sentencias seleccionadas fue
de 190, en varias ocasiones no se incluyen todas ellas en el anlisis estadstico, por no
contar con informacin suficiente o clara.
290
Tabla 2.

Ciudad
Bogot
Ciudades donde han sido emitidas las sentencias

Nmero de sentencias
163
86,71
Medelln
4,79
Pereira
2,66
Cali
2,13
Barranquilla
1,06
Ibagu
1,06
Ccuta
0,53
Villavicencio
0,53
Tunja
0,53
Total
188
100,00
Como se puede observar, la gran mayora de las sentencias (86,70%) son emitidas por instancias judiciales ubicadas en la ciudad de Bogot (tabla 2). La
significativa diferencia entre los procesos asignados y la capacidad de
evacuacin segn la ciudad indica al mismo tiempo concentracin de la
carga de trabajo y una debilidad en el mbito local y regional para dar
respuesta a este tipo de procesos que influye, por ejemplo, en la realizacin de diligencias prcticas como la recoleccin de pruebas, citaciones,
emplazamientos, que deben ser llevadas a cabo por una instancia judicial
diferente de la que conoce el caso. Esta diferencia se verifica igualmente
cuando jueces locales tienen que ejecutar la sentencia de extincin de dominio y realizar diligencias como la toma de posesin de bienes, circunstancias
que propician que el poder de intimidacin del narcotrfico sea ejercido en
condiciones desfavorables para la administracin de justicia.
El hecho de que la mayora de las sentencias analizadas recaiga sobre
personas naturales (93,05%) podra sealar, en principio, una menor dificultad en la determinacin del enriquecimiento injustificado de estas, en
comparacin con las personas jurdicas en las diferentes modalidades.
En cuanto al tipo de bien sobre el cual recae la sentencia, se observa la
preponderancia de los bienes muebles sobre los bienes inmuebles. De
las 190 sentencias analizadas, se tuvo informacin sobre el tipo de bien
en 186. Aproximadamente el 60% de estas sentencias involucraba bienes
muebles y poco ms de un 32% se refera a bienes inmuebles. Tan solo
el 7,5% de las sentencias analizadas incluan bienes derivados o intangibles (tabla 3). Es necesario tener en cuenta que entre estos bienes existen
291
diferencias importantes en varios aspectos, como su valor comercial, el

rgimen legal que se les aplica y las implicaciones posteriores para la ejecucin de la sentencia y la recuperacin del valor econmico que representa cada bien.
Tabla 3.

Tipo de bienes sobre los que recaen las sentencias

Tipo de bien
Mueble
Inmueble
Derivado
Intangible
Total
Nmero de apariciones en
las sentencias*
129
70
7
9
215
%
60,0
32,5
3,3
4,2
100,0
* Sobre 186 sentencias analizadas, para las cuales brindaban esta informacin.
Con base en las cifras anteriormente presentadas, se puede decir que la

judicializacin de los bienes muebles resulta menos dispendiosa. Como
regla general, la propiedad de los bienes muebles se prueba con la posesin, salvo aquellos sujetos a registro. En efecto, las formalidades propias
del rgimen jurdico de los bienes inmuebles pueden afectar no solo la
suerte del proceso en s mismo sino tambin la ejecucin posterior de
la sentencia. Cuando existen, por ejemplo, terceros que ocupan un bien
inmueble, resulta necesario llevar a cabo un proceso posesorio ordinario
posterior, lo cual supone tener que iniciar otro procedimiento civil para
hacer efectiva la sentencia de extincin de dominio.
Lo anterior puede resultar ms claro al analizar el uso que tenan los bienes objeto de extincin de dominio. Como se observa en la tabla 4, la
mayora de apariciones en las sentencias (49%) corresponden a bienes
que han sido empleados como medio o instrumento para la realizacin de
actividades propias del narcotrfico. Esto puede explicar, igualmente, la
preponderancia de los bienes muebles sobre los inmuebles en este tipo de
procedimientos, lo cual indicara que se tiene mayor xito, judicialmente
hablando, en el procesamiento judicial de actividades directamente relacionadas con la produccin y trfico de drogas que en el control de los
resultados econmicos.
La anterior interpretacin se fortalece al examinar el procesamiento de los
llamados bienes equivalentes. Como lo indica la tabla 5, un nmero muy
reducido de sentencias (2,78%) se ocupa de este tipo de bienes. La conclu-
292
sin inicial, en este sentido, es que los procesos de extincin de dominio

que culminan efectivamente en sentencia condenatoria recaen, principalmente, sobre bienes muebles que han sido utilizados como medio o instrumento del narcotrfico por parte de una persona natural que no comparece
al proceso y que, por lo tanto, cuenta con un curador ad litem.25
Tabla 4.
Bienes objeto de extincin de dominio, segn su uso

Tipo de bien
Producto
Medio o instrumento
Destinados a actividad ilcita
Objeto
Total
Nmero de apariciones en
las sentencias*
66
101
37
2
206
%
32,0
49,0
18,0
1,0
100,0
* Sobre 169 sentencias analizadas para las cuales brindaban esta informacin.
Tabla 5.
Bienes equivalentes
Bienes equivalentes
No
S
Total
Nmero de sentencias
175
97,22
2,78
180
100,00
2.2.1. Trmite y duracin de los procesos de extincin de dominio
La gran mayora de los procesos que terminan en sentencia son iniciados de oficio y, en ellos, se decreta la suspensin del poder dispositivo
sobre los bienes involucrados. En un nmero significativo de sentencias
(71,9%) se emplaz a terceros (personas con alguna relacin con el bien),
personas naturales, mientras que en el 39,1% de los casos fue necesario
ubicar y notificar a los titulares y presuntos titulares de los bienes. Lo
anterior se relaciona con el tipo de defensa que se presenta, pues en el
68,33% de las sentencias se verific la presencia de curador ad litem, lo
cual tiene importantes consecuencias sobre el resultado del proceso. En
efecto, a partir de la inversin de la carga de la prueba, y en ausencia del
acusado, el juez presume que el bien objeto de extincin de dominio es de
origen ilegal, pues no cuenta con las pruebas que demuestren la licitud
25 El curador ad litem, nombrado por el juez que lleva el caso, es un abogado titulado
que acta en el proceso de extincin de dominio en representacin del titular del bien
que no puede o no quiere concurrir al mismo.
293
del incremento patrimonial. El abogado de oficio, al no tener contacto con

su representado, simplemente no puede recaudar el material probatorio
para demostrar la legalidad de dicho incremento. De esta forma, ante
la ausencia del procesado, los jueces tienden a concluir que, debido a la
dificultad en la recoleccin de las pruebas, deba recurrirse a indicios, de
los cuales deducan, la mayora de las veces, que el bien tena su origen
en una actividad ilcita o haba sido destinado a esta.
Finalmente, en relacin con la duracin de los procesos, es importante
sealar que la ley 793/2002 supuso una notable disminucin de trminos
procesales, la mayora de los cuales se redujeron a la mitad del tiempo,
aunque esta sigue siendo alta, si se le compara con los trminos prescritos por las normas jurdicas. Donde parece haber ms congestin es en la
Fiscala, pues en esta instancia la duracin de los procesos es mucho ms
larga que en la etapa de juzgamiento (esta situacin se presenta tanto bajo
la legislacin vieja como bajo la nueva) (tabla 6).
Tabla 6.

Tipo de
legislacin
Ley 333/1996
(124 sentencias)
Ley 793/2002
(60 sentencias)
Promedio total
(184 sentencias)
Duracin promedio (en das) de los procesos de extincin

de dominio, segn legislacin (ley 333/1996 y ley 793/2002)
Duracin
Desde inicio del proceso

hasta resolucin de
procedencia (Fiscala)
Desde resolucin
de procedencia
hasta sentencia
967 (100%)
729 (75,38%)
238 (24,62%)
1.570 (100%)
1.066 (67,89%)
504 (32,11%)
1.163 (100%)
839 (72,14%)
324 (27,86%)
3. Recomendaciones finales
A partir del anlisis anterior, estas son las principales recomendaciones
de poltica pblica en cuanto al tratamiento penal del delito de narcotrfico y conexos:
1. Un anlisis serio de los resultados de la poltica criminal contra el
trfico de estupefacientes dar insumos fundamentales para hacerle
ajustes razonables, muchos de los cuales no requieren reformas
legales, herramienta usada de manera excesiva por el ejecutivo y el
Legislativo. Por ejemplo, el aumento de penas es una estrategia que
ha mostrado pobres resultados en la lucha contra el narcotrfico y
que suele generar ms problemas de los que resuelve, por lo que
294
debe ser abandonada. Las penas actuales contra el narcotrfico son

lo suficientemente altas; lo que es prioritario es el aumento de la
eficacia del sistema (que lleve efectivamente a un mayor nmero de
capturas y condenas), no su severidad (de poco sirven penas altas si
el Estado no es capaz de capturar, enjuiciar y condenar a los miembros de organizaciones criminales que controlan el negocio de las
drogas). Para ello es necesario darle estabilidad al sistema penal, con
lo cual se debe evitar la tentacin de realizar continuas reformas en
bsqueda de mejores resultados. La clave es identificar los puntos
dbiles de la justicia penal y la poltica criminal, despus de una
evaluacin de su desempeo, para poder tomar los correctivos necesarios, la mayora de los cuales son de naturaleza administrativa.
2. El nuevo sistema acusatorio introdujo cambios trascendentales en
el procedimiento penal; los escasos datos con que se cuenta hasta el
momento parecen indicar que el nuevo sistema ha sido ms eficaz que
el rgimen anterior en la lucha contra el narcotrfico (por lo menos en
lo que respecta al aumento de ingresos y egresos del sistema penal,
y al nmero de sentencias condenatorias y personas condenadas).
Lo mismo se puede decir en lo referente a capturas e incautaciones.
As, por el momento no parece fundamental hacer grandes reformas
normativas al sistema acusatorio. Se debe hacer nfasis en el fortalecimiento presupuestal, humano y tcnico del sistema. Para ello se
requiere personal capacitado que reciba un entrenamiento adecuado
y que cuente con los medios para cumplir sus funciones.
3. En entrevistas realizadas con fiscales y oficiales de la Polica Nacional
se evidencian dificultades de tipo logstico ms que normativo, en el
momento de realizar incautaciones, allanamientos y legalizar capturas. Esto se debe principalmente a que el sistema acusatorio es una
transformacin radical, y muy reciente, de la justicia penal colombiana. Por ello, tanto a los jueces como a los fiscales y miembros de
la Polica judicial les falta ms experiencia y, sobre todo, preparacin
para aplicarlo. Segn los entrevistados, los jueces de control de garantas interpretan de manera muy diversa las nuevas normas procesales, lo que en muchas ocasiones lleva a la declaracin de ilegalidad
de lo actuado. Ms que reglamentar o reformar dichas normas, se
requiere unificar criterios de interpretacin (la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia desempea un papel vital en este aspecto)
y darlos a conocer, por medio de la capacitacin de los funcionarios.
4. Existe la creencia generalizada de que los organismos de seguridad
deben contar con mayores atribuciones y menos controles legales
295
para enfrentar efectivamente a la delincuencia organizada y a los

grupos armados dedicados al narcotrfico. La experiencia de la
justicia penal de excepcin ha demostrado que tales poderes no han
redundado en una mayor eficacia del sistema penal, y en cambio
han dado lugar a la violacin continua de derechos fundamentales
de los procesados (Ariza et l., 1997; Garca, 2001; Garca y Uprimny,
2006a; Iturralde, 2010; Unijus, 1996).

La escasez de recursos y de personal (fiscales, Polica judicial y jueces

de control de garantas)26 y la dificultad del territorio nacional son
obstculos considerables para la legalizacin de capturas, incautaciones, interceptaciones y allanamientos, pues las diligencias respectivas no pueden realizarse dentro de las 36 horas establecidas en la
Constitucin. La forma de resolver este problema es aprovechar de
manera eficiente los recursos existentes, as como mejorarlos. El uso
de nuevas tecnologas de comunicacin puede facilitar la comunicacin entre funcionarios y la realizacin de audiencias oportunas.
5. Dadas las caractersticas del narcotrfico en Colombia (que est

estrechamente relacionado con organizaciones criminales y grupos
armados poderosos que controlan partes del territorio nacional
de difcil acceso), los organismos de Polica judicial y los fiscales
requieren especial instruccin y equipamiento, que les permitan
realizar sus funciones en situaciones difciles. Se pueden crear cuerpos especiales, dependientes de la Fiscala y la Polica Nacional, que
acten de manera conjunta y tengan una gran capacidad de movilidad y reaccin. Esto puede resultar ms costoso y dispendioso que
reformar normas para endurecer los procedimientos, pero es ms
eficaz en la lucha contra el narcotrfico. Las deficiencias del Estado
no pueden ser suplidas con la continua restriccin de derechos constitucionales de los ciudadanos.

El requisito constitucional de que las rdenes de captura sean autorizadas previamente por un juez de control de garantas (o sean
realizadas de manera excepcional por la Fiscala y sometidas a un
26 Por ejemplo, teniendo en cuenta que en Colombia existen 1.101 municipios, los
jueces penales municipales y promiscuos que ejercen la funcin de control de garantas
no parecen ser suficientes, especialmente los primeros. Segn el Consejo Superior de la
Judicatura (en respuesta a un derecho de peticin presentado por el grupo investigador), en la actualidad hay, en todo el territorio nacional, 259 jueces penales municipales
y 1.048 jueces promiscuos municipales. Estos ltimos deben llevar todo tipo de casos
(civiles, laborales y penales), por lo que su grado de especializacin en derecho penal
suele ser muy bajo.
296
control de legalidad posterior, no ms de 36 horas despus de realizada esta), y el control de legalidad dentro de las 36 horas siguientes
a la realizacin de las incautaciones, allanamientos e interceptaciones de comunicaciones, son condiciones razonables para adelantar
eficazmente investigaciones penales y velar por la proteccin de
los derechos constitucionales de todos aquellos afectados. As, se
requieren ms jueces de control de garantas, mejor preparados y
distribuidos en todo el territorio nacional (o que se puedan movilizar a travs de este), para que puedan ejercer sus funciones de
manera eficaz.
6. Dado que la justicia penal especializada en la persecucin del narcotrfico y otros delitos de alto impacto social se ha vuelto permanente, lo que debera distinguirla no es su carcter restrictivo de las
garantas y derechos de los procesados, sino su alta especializacin
en la persecucin de delitos complejos y organizaciones criminales
poderosas. Los jueces penales del circuito especializados, as como
los fiscales y miembros de la Polica judicial que llevan este tipo
de casos, deben tener un alto grado de preparacin y experiencia,
adems de contar con un nmero suficiente de ellos, que pueda
asumir de manera eficaz una carga de trabajo que es bastante alta.27
7. Vale la pena reabrir el debate sobre la celebracin de un nuevo tratado
de extradicin con Estados Unidos (Fundacin Ideas para la Paz, [s.
f.]).28 Este es un marco de referencia normativo indispensable para
establecer las condiciones de colaboracin entre las autoridades de
ambos pases en la persecucin de la delincuencia, particularmente
el narcotrfico, de forma tal que se atiendan las necesidades e intereses de ambos pases. El alto grado de discrecionalidad del Gobierno
colombiano y la presin de las autoridades estadounidenses han
hecho que la extradicin se convierta, ms que en un instrumento
27 Segn el Consejo Superior de la Judicatura (en respuesta a un derecho de peticin
presentado por el grupo investigador), en la actualidad hay, en todo el territorio nacional, 66 jueces penales de circuito especializados, quienes tienen a su cargo la mayora de
procesos por narcotrfico y delitos conexos. Si se considera que solo en el 2008, segn
datos del Consejo Superior de Judicatura, entraron al sistema penal 31.480 procesos
por narcotrfico, es fcil concluir que la carga laboral de dichos jueces (que tambin
tienen competencia sobre otros delitos serios como terrorismo y violaciones del dih) es
altsima.
28 La Fundacin Ideas para la Paz ha dado un importante paso en esta direccin a
travs de una investigacin sobre la extradicin y su impacto sobre el conflicto armado y
la lucha contra las drogas, en la que hace recomendaciones a los Gobiernos colombiano
y estadounidense.
297
de colaboracin, en un mecanismo sustitutivo de la justicia penal

colombiana.

La inmensa mayora de mandos medios y altos de las organizaciones criminales dedicadas al narcotrfico son extraditados a Estados
Unidos. Mientras tanto, las autoridades colombianas no realizan
esfuerzos serios por aclarar y juzgar los hechos delictivos cometidos
por estas personas en Colombia. Esto debilita a la justicia colombiana y afecta los derechos de las vctimas a la verdad, la justicia
y la reparacin. Por ello se deben establecer reglas claras que den
prioridad a la investigacin y juzgamiento en Colombia de delitos
que tienen un impacto social mayor que el mismo narcotrfico y
que, por lo tanto, deben ser prioritarios.
8. El proceso de extincin de dominio tiene una complejidad particular;

por una parte, no es un proceso penal, aunque se desarrolle dentro
de la jurisdiccin penal; por otra, tampoco es un proceso estrictamente civil, aunque para ciertos trmites como la recuperacin de
la posesin en manos de terceros se sigan las normas propias de los
procesos posesorios. Por ello, resulta indispensable unificar tanto
orgnica como normativamente las normas y procedimientos que
rigen la totalidad del proceso.
9. Debido a las caractersticas especiales de los procesos de extincin
de dominio, la ausencia de una defensa tcnica eficaz durante el
proceso condiciona su resultado, el cual, por lo general, se refleja
en una sentencia que declara la extincin. En la medida en que la
carga de la prueba recae sobre la persona cuya titularidad del bien
es cuestionada, en su ausencia y con una actuacin pasiva del defensor de oficio, generalmente se produce una sentencia que extingue
el dominio. Es, por lo tanto, conveniente fortalecer la labor de los
defensores de oficio.
298
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11
La lucha contra el lavado de activos:

instituciones, resultados y desincentivos*
Carlos Caballero** y Alfonso Amaya***
l proceso de esconder o eliminar el origen de fondos obtenidos ilcitamente y de convertirlos en legtimos se conoce como lavado de
activos. En este trabajo se hace una caracterizacin del problema en los
ltimos aos en Colombia y del papel de control del Estado. En particular, se estiman los ingresos producto de una de las actividades ilcitas
ms rentables en el pas: el trfico de cocana. Del mismo modo, se identifican los canales por donde pueden estar ingresando los recursos al pas
y se calculan los montos que la justicia est capturando por extincin
de dominio. Se revisan, tambin, el marco legal y el tipo de casos que se
han procesado en la ltima dcada. Aunque el control institucional se ha
endurecido en los ltimos aos, los resultados de extincin de dominio
* Para la realizacin de este trabajo fue necesario adelantar entrevistas con funcionarios de varias entidades estatales: la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales,
dian; la Direccin Nacional de Estupefacientes, dne; el Banco de la Repblica; la
Fiscala General de la Nacin; la Unidad de Informacin y Anlisis Financiero, uiaf; la
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, unodc; y el Departamento
Administrativo Nacional de Estadstica, dane. De gran utilidad fue, adems, la interaccin con nuestros colegas de la Facultad de Economa, Daniel Meja y Daniel Rico;
y de la Facultad de Derecho, Libardo Ariza. A todos ellos queremos agradecer su colaboracin, particularmente al Banco de la Repblica, que adems del apoyo tcnico nos
brind la financiacin que permiti la realizacin del captulo. De igual forma, un agradecimiento especial a Santiago Lizarralde por la colaboracin en el procesamiento de la
informacin de las sentencias de extincin de dominio de la dne.
** Director, Escuela de Gobierno, Universidad de los Andes. Correo electrnico:
ccaballero@uniandes.edu.co.
*** Coordinador de posgrados, Escuela de Gobierno, Universidad de los Andes.
Correo electrnico: al-amaya@uniandes.edu.co.
301
302
no son contundentes y los desincentivos que se generan a la participacin en el negocio de la cocana no son suficientes. Aunque el valor de
los activos producto de la extincin de dominio se ha ido incrementando
desde el 2004, no es significativo con respecto a los montos de dinero que
se calcula mueve el trfico de cocana en Colombia.
1. Introduccin
En todas las economas del mundo se realizan actividades ilegales que
dan lugar a transacciones por fuera de la ley, de las regulaciones, de las
normas, de los procedimientos que los distintos pases emplean para
organizar el comercio, proteger a sus ciudadanos, aumentar los ingresos
fiscales y velar por la aplicacin de los cdigos ticos (Nam, 2006, p. 16).
Estas transacciones incluyen la venta de cocana y muchas otras, como
el trfico de armas, la trata de blancas, el contrabando y la falsificacin
de especies monetarias, para mencionar solo unas pocas. El producido
de estas transacciones debe lavarse, es decir, se necesita transformar el
dinero que se obtiene de ellas en moneda legtima y que su origen no se
pueda rastrear, ni mucho menos identificar (Reuter y Truman, 2004). El
proceso de esconder o eliminar el origen de fondos obtenidos ilcitamente
y de convertirlos en legtimos se conoce como lavado de dinero o lavado
de activos.
En la medida en que las actividades ilegales aumentan, tiene que hacerlo,
tambin, el lavado de dinero. No es sorpresa, entonces, que existan
amplias evidencias de que, pese a todas las precauciones y medidas
legales en vigor, actualmente hay ms dinero negro flotando en el sistema
financiero internacional que nunca (Nam, 2006, p. 19).
Por la importancia de la actividad del narcotrfico en Colombia, el reintegro al pas de los ingresos del negocio y la transformacin de moneda
extranjera en pesos colombianos tienen un papel importante como delito
conexo. Sin embargo, es oportuno recordar que la realizacin de negocios
ilcitos ha tenido lugar desde la poca de la Colonia, con actividades como
el contrabando. En el caso de las exportaciones de narcticos, es necesario lavar dinero para introducirlo a la circulacin monetaria y poder as
sufragar los costos de produccin; desde el pago a los cultivadores de la
hoja de coca hasta el transporte a los sitios de embarque (Meja y Rico,
2011; captulo 1 de este libro).
Estimar cunto dinero se lava es extremadamente difcil. En Estados
Unidos, el esfuerzo por hacerlo no ha sido fructfero. De acuerdo con una
La lucha contra el lavado de activos
303
publicacin del Departamento del Tesoro del 2002, el decomiso de activos

provenientes de lavado de dinero en el ao fiscal 2001 fue de USD 381
millones, y el clculo del tamao del total de la economa ilegal, en ese
ao, habra sido del orden de USD 800.000 millones (Reuter y Truman,
2004, pp. 10-14). Estas cifras, como lo anota Peter Reuter, simplemente
son tiles para llamar la atencin sobre la magnitud del fenmeno, pero
no sirven para guiar la elaboracin de una poltica pblica que lo enfrente
exitosamente (Reuter y Truman, 2004, p. 10). No obstante, es necesario
hacer estimaciones para que las decisiones de poltica pblica se tomen
de la forma ms adecuada posible. Por ello, en este captulo se intenta evaluar la relevancia de los resultados en trminos de extincin de dominio,
con respecto a los ingresos que genera el negocio de producir y exportar
la cocana, parte de los cuales se reintegran anualmente al pas.1
En el caso colombiano, las estimaciones de los ingresos reintegrables por
concepto de trfico de drogas ilcitas han sido numerosas (Meja y Posada,
2010; Rocha y Ramrez, 2004; Rocha, 2000; Steiner, 1997; Caballero y
Junguito, 1978). En este trabajo, adems de calcular los ingresos producto
del trfico de cocana y los canales por donde podran estar ingresando
los recursos, se analiza el papel de control del Estado colombiano. Se estiman los montos de activos que la justicia est capturando por extincin
de dominio y se revisa el marco legal y el tipo de casos que las instituciones pblicas colombianas han procesado en la ltima dcada.
El captulo se dividi en cuatro secciones. En la primera, se hace un
recuento de la evolucin del marco legal e institucional del pas en la
lucha contra el lavado de activos. En la segunda, se cuantifica el tamao
potencial de ingresos por el trfico de cocana, con un esquema bsico
similar al de Rocha y Ramrez (2004) y Meja y Rico (2011). En la tercera, se
calculan los ingresos de moneda extranjera que se reintegran por medio
de dos de los tres canales que son considerados como los principales para
lavar activos. En la cuarta, se hace una caracterizacin del entramado institucional actual y se calculan los montos que el Estado logra capturar por
extincin de dominio. Una seccin final contiene algunas conclusiones y
recomendaciones.
1 Es importante aclarar, para la buena comprensin del lector, que la extincin de

dominio es el proceso jurdico contra el incremento patrimonial producto de actividades ilcitas, que se explicar de forma ms detallada en la primera seccin. La discusin
rigurosa del tema jurdico se encuentra en el captulo de Iturralde y Ariza (2011).
304
2. Instituciones para detectar y combatir

el lavado de activos
En la dcada de los aos ochenta del siglo xx el lavado de activos dej
de ser un tema marginal en el mbito internacional y se convirti en un
elemento central en la lucha contra las drogas, el terrorismo y el crimen
organizado (Alldridge, 2003). Los intentos por lograr un diseo institucional internacional y nacional que genere desincentivos al lavado de
activos y a los delitos fuente han sido numerosos. Las iniciativas de cambios institucionales originadas en organismos internacionales y en pases
como Estados Unidos han sido significativas a lo largo de los aos y han
influido, en gran medida, en la implantacin de controles y en la construccin de la estructura de instituciones pblicas que tienen que ver con
la deteccin y el combate del lavado de activos en el pas.
Alrededor de 1980 se posicion el enfoque de lucha contra el narcotrfico de siga la pista del dinero, liderado por Estados Unidos (Blickman,
2009, p. 4). El presidente Ronald Reagan intensific la guerra contra las
drogas, iniciada por el presidente Richard Nixon en aos anteriores, y
logr que en 1986 se penalizara el blanqueo de capitales (Blickman, 2009,
p. 4). Tambin en Colombia el primer paso en trminos de legislacin
antilavado se dio en 1986 mediante la expedicin del Estatuto Nacional
de Estupefacientes; se dispuso que los recursos provenientes de infracciones relacionadas con el narcotrfico, al igual que los utilizados en la comisin de los delitos, deberan ser decomisados y puestos a disposicin del
Consejo Nacional de Estupefacientes (ley 30/1986).
En 1988 se aprob en Viena la Convencin de las Naciones Unidas contra
el Trfico Ilcito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrpicas, y las partes firmantes acordaron poner en prctica medidas para luchar contra el
narcotrfico, rastreando los bienes adquiridos con el dinero proveniente
de los delitos. En 1989, el g-7 solicit que todos los pases ratificaran la
Convencin y cre el Grupo de Accin Financiera Internacional (gafi). En
1990 este nuevo grupo present 40 recomendaciones para la lucha contra
el lavado de activos, las cuales, sin tener la caracterstica de vinculantes,
buscaban reforzar y armonizar las legislaciones nacionales en materia de
control del lavado de dinero por parte de las entidades financieras del
mundo (Blickman, 2009, p. 6).
La Convencin de las Naciones Unidas entr en vigencia en Colombia
mediante la aprobacin por parte del Congreso Nacional de la ley 67/1993,
que, adems, compil y homolog las normas existentes (Hernndez,
305
2002, p. 39). Cuatro aos ms tarde, la ley 365/1997 expidi el Estatuto

Anticorrupcin, que tipific formalmente la conducta denominada lavado
de activos (Cdigo Penal, art. 247) e increment la pena respectiva.
A su turno, por exigencia del Fondo Monetario Internacional (fmi), en
1999 se cre la Unidad de Informacin y Anlisis Financiero (uiaf) para
prevenir, detectar, centralizar y analizar informacin relacionada con
lavado de activos.2 Y en el 2002, por medio de la ley 793, se introdujo otro
importante cambio en la legislacin contra el lavado de activos. Con base
en una de las recomendaciones del gafi se determin que, en adelante,
no sera necesaria la condena penal para que se pudiera proceder a la
extincin de aquellos bienes o recursos financieros que los individuos
no estuvieran en capacidad de justificar legalmente.3 De esta forma, se
estableci la figura de la extincin de dominio bajo siete causales, entre
las cuales vale la pena mencionar las siguientes: el incremento patrimonial injustificado; la posesin de bienes con dineros provenientes de una
actividad ilcita directa o indirectamente; la posesin de bienes utilizados
en la comisin de un delito o que correspondan al objeto del delito; y la
posesin de bienes utilizados para ocultar o mezclar bienes de procedencia ilcita (ley 793/2002).
La atencin que las autoridades colombianas otorgaron al tratamiento
internacional del tema, y a las exigencias de las entidades multilaterales, parece haber sido el elemento principal de la construccin del marco
legal en el pas para enfrentar el lavado de activos. En este sentido, la
ley 793/2002 podra considerarse como la ltima etapa de un proceso de
incorporacin legal de herramientas que permiten combatir el fenmeno.
Con todo, a pesar de la proactividad legal y administrativa, no se percibe
que los resultados de la accin pblica y los desincentivos existentes para
la comisin de negocios ilcitos de lavado de activos sean an suficientes
y poderosos. Los ingresos por el narcotrfico siguen siendo muy significativos y deben estimarse con la mayor rigurosidad posible, lo mismo
que aquellos que son objeto de lavado, con el fin de contrastarlos con la
eficacia del marco institucional existente para detectarlos y combatirlos.
2 La misin de la uiaf se puede consultar con profundidad en la ley 526/1999, que

luego se modific con la ley 1121/2006.
3 El tratamiento riguroso del proceso legislativo que ha dado lugar al marco legal e
institucional existente en Colombia para detectar y combatir el narcotrfico y el lavado
de activos debe consultarse en este libro, en el captulo de Iturralde y Ariza (2011).
306
3. La generacin de ingresos del trfico de cocana

A continuacin se estiman los ingresos por concepto de exportacin de
cocana colombiana en la ltima dcada. Aunque la herona y la marihuana se han exportado continuamente desde los aos ochenta, los volmenes de exportacin de cocana han sido mucho mayores, por lo cual
la principal fuente de ingresos reintegrables al pas por concepto del narcotrfico corresponde a la venta de cocana en el exterior (Rocha, 2000,
p. 61). Por esta razn, este captulo se enfoca en la estimacin de dichos
ingresos.
Como se reconoce ampliamente en la literatura especializada, la informacin sobre la cantidad de produccin y sobre los precios de la cocana a
los que venden los traficantes colombianos es difcil de cuantificar de una
manera confiable (Meja y Posada, 2010; Rocha, 2000). Las dos principales
fuentes de informacin sobre los montos de produccin de hoja coca y
cocana son la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
(unodc) y la Oficina de la Casa Blanca del Gobierno de Estados Unidos de
la Poltica del Control de Drogas (ondcp). Para los clculos de este captulo se utilizaron las estimaciones de produccin potencial de cocana de
la unodc presentadas en el reporte de monitoreo de cultivos de coca de
junio del 2009. Los datos se toman desde 1999, cuando se implement el
Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilcitos (Simci), que permite
unos clculos ms precisos. Mientras que la ondcp solo toma una muestra
del pas con algunas imgenes satelitales, la unodc cubre casi todo el territorio nacional y corrige los sesgos y los errores de interpretacin de las
imgenes satelitales de los cultivos ilcitos (Meja y Posada, 2010, pp. 6-7).
Para el clculo de los precios a los cuales venden los traficantes colombianos y de los montos que exportan a Estados Unidos, se tomaron las estimaciones de Meja y Rico (2011), y se us la tasa de cambio promedio de
cada ao. Se asumi que el precio se mantuvo en el rango que estos dos
autores establecieron para toda la dcada y que los montos exportados
a cada mercado fueron estables. Al mercado norteamericano se habra
exportado alrededor del 55% del volumen total y al mercado europeo el
45% restante. El precio para las exportaciones hacia Norteamrica habra
oscilado entre dieciocho y veinticuatro millones de pesos por kilo. El precio para Europa, entre cincuenta y sesenta millones por kilo. Con base
en estos supuestos de precio y composicin del mercado de la cocana,
se construy una serie estadstica desde 1999 hasta el 2008 para estimar
el valor, en dlares estadounidenses, generado en el negocio de producir
y exportar cocana desde Colombia a los mercados internacionales a lo
307
largo de este perodo (tabla 1). Ese valor, ao por ao, sera el monto susceptible de lavar por parte de los traficantes de cocana.
El rango de generacin de ingresos del negocio de la cocana que se presenta en este captulo es diferente al que encuentran Meja y Rico (2011).
La discrepancia radica en que, en este captulo, se construye el rango a
partir de dos precios y no de dos cantidades, como lo hacen Meja y Rico
(2011). Adicionalmente, se asume que las incautaciones no afectan los
ingresos de los traficantes. En las cifras de incautaciones oficiales suele
haber problemas de contabilizacin que hacen elevar los montos; en este
sentido, resulta ms preciso no tenerlas en cuenta.4 Bajo los anteriores
supuestos, se estiman los montos mximos de los ingresos anuales. Entre
1999 y el 2003 presentan una tendencia decreciente, luego un leve incremento y, en el ltimo ao, una importante cada (figura 1). La reduccin
del 2008 se explica, bsicamente, por la menor produccin potencial de
cocana calculada por la unodc (tabla 1).
20.000.000
15.000.000
10.000.000
5.000.000
0
Figura 1.

1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Estimacin del dinero generado por trfico de cocana

(en miles de USD)
Fuente: clculos propios con base en la unodc y Meja y Rico (2011).
Estimar las posibles cantidades de dinero que se estaran lavando es de

suma importancia, ya que el reintegro de los fondos generados en el exterior es necesario para sufragar, con los pesos correspondientes, los costos
incurridos en las diferentes etapas de la cadena de produccin, adems
4 En las incautaciones se han identificado problemas de doble contabilizacin, de

registro de pasta de coca como cocana y de registro de cocana impura como cocana
pura. Los rangos de pureza de la cocana incautada oscilan entre el 60 y el 95%.
12.621
16.827
35.057
42.069
21.035
43.823
52.588
435
1998
15.776
350
1997
34.151
28.459
13.660
10.245
680
1999
28.734
23.945
11.493
8.620
695
2000
580
26.086
21.738
10.434
7.826
23.937
19.948
9.575
7.181
Precio estimado
617
Fuente: clculos propios con base en la unodc y Meja y Rico (2011).
9.363.081
28.898
24.082
11.559
8.670
600
2007
9.788.189 11.082.515 10.395.263 11.617.155
8.378.272
25.435
21.196
10.174
7.630
610
2006
7.688.007
8.932.176
25.845
21.538
10.338
7.754
640
2005
7.888.988
22.827
19.022
9.131
6.848
640
2004
6.196.304
20.863
17.386
8.345
6.259
550
2001
2002
2003
Cantidad estimada
Estimacin del dinero generado por el trfico de cocana
Ingreso total
Total cota baja
(en miles
9.939.038 9.881.946 12.540.239 10.783.759 8.691.257 7.497.166
de USD)
Total cota alta
(en miles
12.331.769 12.260.934 15.559.186 13.379.849 10.783.596 9.302.039
de USD)
Precio en ee.uu
bajo (USD)
Precio en ee.uu
alto (USD)
Precio en ee.uu
bajo (USD)
Precio en ee.uu
alto (USD)
Produccin de
cocana (t)
Tabla 1.
8.787.500
7.082.463
30.502
25.418
12.201
9.150
430
2008
308
309
de las utilidades. Por ejemplo, el pago a los productores y recolectores de

la hoja de coca, o la mano de obra involucrada en la transformacin de la hoja
en cocana en los laboratorios o cristalizaderos.5 Este ejercicio se realiza
en la siguiente seccin.
4. Los montos de dineros lavados

Los dineros producto del trfico de cocana, al igual que los originados en
las otras transacciones ilegales internacionales, pueden incorporarse al pas
a travs de diferentes mecanismos. Los principales canales para hacerlo
seran: el sistema financiero, el contrabando de importacin en sus diferentes modalidades y la entrada fsica de moneda extranjera al pas.6
Como consecuencia de las iniciativas de Estados Unidos, desde la dcada
de los aos ochenta el sistema financiero colombiano ha sido objeto de
la imposicin por parte del Estado de un sinnmero de controles para
el lavado de activos. La regulacin que obliga a los bancos a detectar
operaciones financieras sospechosas de lavado de dinero se fortaleci y
formaliz con la creacin de la uiaf en 1999. Como ya se coment, en la
Convencin de las Naciones Unidas en Viena la comunidad internacional, liderada por Estados Unidos, enfatiz en la lucha contra el lavado de
activos y acord el incremento de los controles al sistema financiero en el
mundo entero. Es muy probable que, consecuentemente, la accin de la
uiaf hubiera servido para disuadir el lavado a travs de la banca comercial.
Desde el 2002, el nmero de reportes de operaciones sospechosas (ros)
originados en el sistema financiero, ha disminuido (figura 2). A partir de
los ros remitidos por las entidades financieras a la uiaf, podra estimarse
el monto potencialmente sospechoso de provenir de negocios ilcitos en
el extranjero, detectado por transacciones bancarias internacionales.7 Esta
5 De acuerdo con Meja y Rico (2011), los laboratorios (cristalizaderos) para la transformacin del sulfato de cocana (base) en clorhidrato de cocana requieren una importante inversin en infraestructura fsica; capacidad de alojamiento y abastecimiento
para los operarios; redes de distribucin y almacenamiento de sustancias qumicas;
sistemas de alertas tempranas para evadir las operaciones de la fuerza pblica o incluso
de otras redes criminales; y electricidad y caletas para el almacenamiento del producto
final.
6 Dentro de estos tres canales de reintegro, los criminales pueden utilizar diferentes tipologas o estrategias, para hacer parecer legales sus ingresos. La uiaf ha identificado algunas de ellas y las ha publicado en la pgina de internet www.uiaf.gov.co.
En este captulo solo se har nfasis en los canales y los montos de reintegro, y no en
las tipologas.
7 Aunque los reportes de operaciones sospechosas son de carcter subjetivo (a partir
de los registros que se salen de los parmetros de normalidad establecidos por la uiaf),
310
informacin, sin embargo, no es pblica; se conocen las regiones en las

cuales se detectan con mayor frecuencia operaciones sospechosas. Del
2007 al 2009 estas son: Bogot, Valle del Cauca y Antioquia.
14.000
ROS
del Sistema Financiero
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Figura 2.
Reportes de operaciones sospechosas del sistema financiero
Fuente: uiaf.
La segunda va, la importacin ilegal de mercancas, incluye tanto el contrabando tcnico y el abierto como la subfacturacin de importaciones
(Rocha y Ramrez, 2004; Rocha, 2000; Steiner, 1997). Aunque la sobrefacturacin de exportaciones es otro mecanismo de lavado a travs del
comercio exterior, se asume que, si se utiliza, los flujos de divisas hacia el
pas entraran por el sistema financiero. La tercera va es la entrada fsica
de moneda extranjera en efectivo y su conversin en pesos en Colombia,
bien sea a travs del mercado cambiario sujeto a controles o del mercado
libre de divisas.
El contrabando tcnico consiste bsicamente en la modificacin de la
posicin arancelaria del bien que se va a importar, con el fin de rebajar
la tarifa estipulada en el arancel aduanero, es decir, el gravamen que se
debe pagar al nacionalizar la mercanca en Colombia. De esta manera,
el importador busca evadir impuestos sufragando una suma menor de
podran indicar un rango de los montos anuales que se estaran reintegrando al pas por
el sistema financiero.
311
la que debera pagar, en pesos, al Estado, o introducir productos por un

valor mayor al reportado. La mercanca entra y, al venderse en el mercado interno, se convierte en pesos colombianos. Segn las declaraciones
del entonces director de la dian, Santiago Rojas, al diario El Tiempo el 16
de mayo del 2002: los contrabandistas de mercancas estn cambiando
la estrategia para lavar dlares; ya no estn introduciendo al pas electrodomsticos grandes como neveras o televisores, sino que estn trayendo
artculos pequeos, mediante la modalidad de contrabando tcnico
(Hernndez, 2002, p. 37).
El contrabando abierto, o la simple introduccin de la mercanca de
manera ilegal a travs de las fronteras geogrficas, sin pasar por la aduana
ni pagar la tarifa del arancel, es otra modalidad que se ha utilizado con
frecuencia para lavar dinero. En agosto de 1998, el diario El Tiempo
report que por esta modalidad haban entrado al pas cerca de USD
1.500 millones en lo corrido de ese ao. A Aruba y Panam se presume
que llegan contenedores con dlares, producto de la venta de narcticos
en Norteamrica, que son recibidos por unos corredores ilegales de divisas, denominados pesos brker que compran legalmente cigarrillos y
licores y los introducen por contrabando a Colombia (Hernndez, 2002,
p. 36). El contrabando abierto proveniente de Panam es el ms significativo; oscil, en la ltima dcada, entre los 484 y los USD 877 millones,
y represent entre el 84 y el 98% del total del contrabando abierto que
ingresa al pas (Rodrguez, 2009, p. 9).
La subfacturacin de importaciones es uno de los mecanismos ms comunes del lavado de activos. El importador factura por un valor menor la
compra en el exterior, paga un impuesto inferior y vende la mercanca en
el pas para conseguir los pesos colombianos. As logra convertir en pesos
un mayor valor al registrado en la aduana.
Aunque el contrabando y la subfacturacin de importaciones son modalidades utilizadas para evadir o eludir impuestos, se registran mltiples
casos de lavado bajo estos mecanismos. Los mayores controles aplicados a la operacin del sistema financiero han dado como resultado, posiblemente, en que desde el 2003, estos sean los principales mecanismos
utilizados para lavar dinero. Ejemplo de ello es que, antes de que una
sentencia judicial probara en el 2009 el origen ilcito de los recursos de
la compaa dmg, el sistema financiero no acept abrirle cuentas, por su
dudosa reputacin.8
8 En el 2008 y el 2009 se descubri que la organizacin dmg captaba dinero ilegalmente en Colombia, reconoca elevados intereses a los depositantes y venda productos,
312
La introduccin al pas de moneda fsica, billetes o ttulos valores y su

correspondiente venta, es tambin una prctica usual. El 12 de septiembre del 2009 el diario El Pas de Cali (Colombia) inform sobre el hallazgo
de un contenedor con USD 27,8 millones en el puerto de Buenaventura
y un contenedor con USD 5,4 millones en el puerto de Manzanillo, en
Mxico, dirigido a Colombia. Igualmente, se registran casos de individuos que intentan entrar por los aeropuertos maletas con grandes sumas
de moneda extranjera (figura 3). Las especies monetarias que no son
detectadas por las autoridades se convierten localmente en pesos a travs
de cambistas y casas de cambios, y gran parte vuelve al exterior mediante
la utilizacin de empresas transportadoras de valores.
16
14
12
10
8
6
4
2
0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Casos de dinero en efectivo en aeropuertos
Figura 3.

Sentencias de extincin de dominio por dinero

en efectivo confiscado en aeropuertos
Fuente: clculos propios con base en sentencias de la dne.
A partir de la informacin de la dian y del Banco de la Repblica, se construy la serie que se consigna en la tabla 2. En esta, se discriminan los
canales mencionados y los diferentes mecanismos a travs de los cuales
se podra lograr el lavado del dinero extranjero. Para la estimacin del
principalmente electrodomsticos, a precios inferiores a los del mercado. Esta organizacin era propietaria de una empresa transportadora de valores. En la investigacin
correspondiente se encontr que la operacin constitua un mecanismo sofisticado para
lavar dinero (El Tiempo, 20 de noviembre de 2009).
313
contrabando tcnico, la subfacturacin de importaciones y el contrabando

abierto se utilizaron los estimativos de la distorsin del valor de importaciones realizados por Rodrguez (2009), que reporta los pases que representan el 86,9% del comercio de Colombia. Paralelamente, para calcular
el flujo por el canal de efectivo se estudiaron la estadstica sobre moneda
extranjera, los ttulos representativos de la misma retenidos en efectivo
en aeropuertos y las salidas de divisas a travs de empresas transportadoras de valores.
En la actualidad, la compraventa de divisas no se registra en la balanza
cambiaria que construye y publica el Banco de la Repblica; una modificacin regulatoria en el 2004 elimin la funcin de transportar las divisas
recibidas de los bancos comerciales por esta entidad y oblig a su reporte
a la dian.9 En consecuencia, desde septiembre del 2004 se informan a la
dian operaciones que anteriormente no se reportaban, como la compra
de divisas por parte de las casas de cambio y los cambistas.10 Es posible
que este cambio introdujera algn grado de transparencia en el sistema
y que divisas que antes no quedaban registradas en rubros de la balanza
cambiaria del Banco de la Repblica estn siendo ahora declaradas a la
dian.11
Por ltimo, de las cifras anteriores debe descontarse el rengln de ingreso
de divisas por concepto de turismo. Es decir, aquellas divisas que los turistas convierten en pesos por intermedio de los hoteles, los cambistas y las
casas de cambio. Es de suponer que, en la prctica, se trata efectivamente
de turismo, aunque en estas operaciones podran esconderse, marginalmente, dineros provenientes del narcotrfico. La cifra correspondiente
9 La resolucin 6/2004 de la Junta Directiva del Banco de la Repblica estableci que
la entrada o salida de divisas o moneda legal colombiana en efectivo por un monto
superior a diez mil dlares de Estados Unidos de Amrica (USD 10.000) o su equivalente en otras monedas, solo podr efectuarse por medio de empresas de transporte de
valores autorizadas de acuerdo con la regulacin que rige esta actividad. Igualmente,
se decidi que quienes enven dinero a travs de empresas transportadoras de valores
estn obligados a declarar estas operaciones a la dian. Con anterioridad a esta resolucin de la Junta del Banco de la Repblica, el Banco adquira divisas de los bancos
comerciales, algunos de los cuales las compraban, a su vez, a las casas de cambio, y las
transportaba al exterior; se contabilizaban como consignaciones de dlares americanos en efectivo. Cfr. Reportes del Emisor, Banrep (2006).
10 Las casas de cambio nunca accedieron al servicio de transporte al exterior de divisas prestado hasta septiembre del 2004 por el Banco de la Repblica, por cuanto no
tenan cuentas de depsito en divisas en este. Cfr. Reportes del Emisor, Banrep (2006).
11 Adicionalmente, teniendo en cuenta que entre 1999 y el 2002 solo se tiene informacin con respecto a las divisas consignadas en el Banco de la Repblica, se supuso que
el porcentaje de este rubro sobre el total, en el 2003, se mantuvo igual desde 1999.
170.883
475.485
Turismo
Total a partir de
dinero en efectivo
4.579.837
504.739
92.599
597.338
NA
NA
4.075.098
2.336.278
848.193
890.627
1999
2001
2002
2003
3.479.491
1.827.275
1.120.723
3.348.891
1.764.513
1.065.036
519.342
3.617.477
2.140.554
982.719
494.204
4.619.485
619.299
83.669
702.968
NA
NA
4.592.442
1.112.951
115.993
1.228.943
NA
NA
2.439.269
6.056.746
4.720.088
113.484
2.544.200
34
8.519
1.371.197
87.360
1.455.719
2.838
Lavado a partir de dinero en efectivo
4.000.186
2.057.213
1.151.372
531.493
Lavado a partir de mercancas

791.601
2000
Fuente: clculos propios con base en Rodrguez (2009), dian y Banco de la Repblica.
5.926.588
646.368
Salidas por
empresas transportadoras
Total
NA
5.451.103
Total a partir de
mercancas
NA
2.597.379
Contrabando
tcnico
Retenido en ttulos
valor
1.461.657
Subfacturacin de
importaciones
Retenido en efectivo
1.392.067
1998
6.869.123
2.458.386
105.918
2.554.400
218
9.686
4.410.737
2.290.535
1.410.950
709.252
2004
7.967.067
2.381.302
114.240
2.488.100
2.002
5.440
5.585.765
2.890.764
1.865.446
829.555
2005
955.342
2006
7.964.537
2.168.758
109.513
2.257.351
336
20.584
5.795.779
3.083.223
1.757.214
Estimaciones del lavado de dinero a partir de sus principales canales (en miles de USD)
Contrabando
abierto
Tabla 2.
8.643.759
896.515
108.010
991.801
48
12.676
7.747.244
4.140.260
2.664.766
942.218
2007
314
315
aparece igualmente en la tabla 2 y, al contrario de lo que podra esperarse,

no es de un volumen apreciable.
De acuerdo con la tabla 2, la cifra de contrabando tcnico habra fluctuado en un rango entre USD 1.764 y USD 4.140 millones en el perodo
1998-2007 y habra superado los USD 4.000 millones en el 2008. Es importante subrayar que no se debe considerar que todas las mercancas detectadas por la dian y clasificadas como contrabando tcnico correspondan
a lavado de activos por parte de las mafias del narcotrfico. La cifra es
til, sin embargo, si se quiere efectuar un clculo de la magnitud mxima
del lavado de activos. los estudios sobre distorsiones del valor de las
importaciones que se realizan comparando las estadsticas de aduanas de
los pases exportadores de las mercancas con las de Colombia como pas
importador, sealan que entre un 40 y un 50% de las importaciones en las
cuales se detecta contrabando tcnico provienen de los Estados Unidos
(Rodrguez, 2009, p. 9).
As las cosas, del anlisis de las series de la tabla 2 podra deducirse que
la suma de los diferentes rubros de lavado de dinero a travs de mercancas y dinero en efectivo constituira un techo de ingresos para esta
actividad en Colombia.
A los estimativos anteriores debe sumarse la entrada de bienes a cambio
de la entrega de cocana en el exterior, es decir, el trueque de droga por
armas, como sera el caso de las exportaciones realizadas por las farc.
De acuerdo con el investigador Daniel Meja, se calcula que aproximadamente un 15% de los ingresos del negocio se cancela por esta va (Meja
y Rico, 2011).
Las estimaciones presentadas son aproximaciones muy burdas, de un
mercado del que no hay informacin, y los canales estimados tambin
pueden estar siendo usados de forma asidua para otras actividades como
eludir y evadir impuestos. No obstante, es importante sealar que, a partir del 2003, la tendencia de los ingresos que posiblemente provienen de
negocios ilegales por la va de los dos canales contemplados es muy similar
y se aproxima al clculo de la cota baja del trfico de cocana (figura 4). De
esta forma, se podra concluir que gran parte de lo que se reintegra de
negocios ilcitos proviene, en efecto, de la cocana y que el sector financiero se ha venido dejando de utilizar en los ltimos aos.
Es posible que los controles que se empezaron a implementar a finales de
la dcada de los noventa, como la creacin de la Unidad de Inteligencia
Financiera (uiaf) y la institucionalizacin de la lucha contra el lavado de
316
activos, hubieran llevado a que los narcotraficantes empezaran a reintegrar la mayor parte de sus utilidades por medio de mercancas y dinero
en efectivo y, cada vez menos, a travs del sistema financiero. Esta tendencia coincidira con la disminucin del nmero de ros a partir del 2002,
que se presenta en la figura 2, y con la atencin que se le ha brindado al
tema internacionalmente desde la dcada de los ochenta.
16.000.000
Miles de USD
14.000.000
12.000.000
10.000.000
8.000.000
6.000.000
4.000.000
2.000.000
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Dinero generado por trfico de cocana (cota baja)

Dinero generado por trfico de cocana (cota alta)
Principales canales de lavado (dinero en efectivo y mercancas)
Figura 4.

Dinero generado por trfico de cocana y principales

canales de lavado (en miles de USD)
Fuente: clculos propios con base en Meja y Rico (2011), Rodrguez (2009), unodc (2009), dian y
Reportes del Emisor (2006).
5. El entramado institucional:
resultados y desincentivos
El entramado institucional est compuesto hoy en da por las entidades
enfocadas en la prevencin, el control y la represin, con el objetivo de
disuadir, desincentivar y penalizar el lavado de activos, as como los delitos fuente.
En trminos jerrquicos, el principal organismo estatal es la Comisin de
Coordinacin Interinstitucional para el Control del Lavado de Activos
(ccicla), creada en 1995. La Comisin es la entidad encargada de coordinar las acciones y estrategias de las diferentes organizaciones pblicas
involucradas. Aunque cada una de las entidades gubernamentales no
317
cumple en forma exclusiva funciones de prevencin, control o represin,

segn lo reconoci en el 2003 la entonces fiscal jefe de la Unidad Nacional
para la Extincin del Derecho de Dominio y Contra el Lavado de Activos,
Mara Cristina Chirolla, s puede decirse que hay cierto grado de especializacin en las funciones que cumple cada una (Chirolla, 2003).
Las responsables de la prevencin son, principalmente, la Superintendencia
Financiera de Colombia, la Superintendencia de Sociedades y la dian, que
actan sobre los tres canales de reintegro de utilidades del narcotrfico que
se mencionaron anteriormente: el sistema financiero, la importacin de
mercancas y el ingreso de dinero en efectivo al pas.12 La Superintendencia
Financiera lider la implementacin del Sistema Integral para la Prevencin
del Lavado de Activos (Sipla), que luego se transform en el Sistema
de Administracin del Riesgo de Lavado de Activos y Financiacin del
Terrorismo (Sarlaft). Este se compone de una fase de prevencin de lavado
en el sistema financiero, y otra de control y deteccin de las operaciones
financieras sospechosas. La Superintendencia de Sociedades es tambin
relevante para el sistema financiero porque supervisa el endeudamiento
externo de las compaas y la inversin extranjera. La dian, por otro lado,
controla el lavado al prevenir el contrabando tanto tcnico como abierto.
Adicionalmente, las superintendencias y la dian deben reportar las operaciones sospechosas a la uiaf (Balen, 2001, pp. 3-4).
El cumplimiento de la funcin de deteccin recae en la Polica, las Fuerzas
Militares, el das, la uiaf y, en parte, en la Fiscala General de la Nacin.
Adems, se cuenta con el apoyo de organizaciones internacionales como
la Agencia para el Control de las Drogas de los Estados Unidos, dea. La
Polica, las Fuerzas Militares y el das tienen funciones similares de investigacin e identificacin de los delitos (Iturralde y Ariza, 2011). La uiaf,
por su parte, recibe la informacin sobre operaciones sospechosas proveniente del sistema financiero, de compaas del sector real, de las notaras
y de otras instituciones pblicas, y debe recaudarla y analizarla antes de
enviarla como informes reservados a la Polica judicial, con competencia
para investigar este tipo de delitos, y a la Fiscala. Esta debe, a su turno,
estudiar cada uno de esos reportes, adems de las investigaciones que se
realizan internamente desde el Cuerpo Tcnico de Investigacin (cti), y,
si lo encuentra procedente, denunciar a los sospechosos ante los estrados
judiciales. La accin penal contra el lavado y la accin real de extincin
de dominio son ejercidas por la Fiscala General de la Nacin a partir de
las investigaciones que realiza la entidad, al igual que por la informacin
12 Las dems superintendencias tambin son importantes en la prevencin, pero no
actan directamente sobre los tres canales identificados.
318
que le proveen el resto de entidades que contribuyen al control y la prevencin (Balen, 2001, pp. 6-8).
A primera vista, los flujos de informacin entre las diferentes instituciones
pareceran adecuados y eficientes. La Fiscala cumplira un papel crucial en
todo el proceso de desincentivar el lavado al recoger toda la informacin
sospechosa proveniente de las entidades de deteccin: la uiaf, el das, la
Polica, las Fuerzas Armadas e informantes annimos, entre otros. Adems,
la Fiscala debe hacer las investigaciones pertinentes para desechar ciertos
casos y profundizar en otros y, luego, presentar las acusaciones correspondientes ante los estrados judiciales (figura 5).
Lavado de activos
Superintendencias
DIAN
Polica
Fuerzas
Militares
UIAF
Fiscala
DAS
Informantes
annimos
Fiscala
Extincin de dominio
Figura 5.

Delito penal
Extincin de dominio
El entramado institucional para la deteccin y el combate

del lavado de activos, de forma simplificada
La Fiscala desempea un papel crtico en todo el proceso institucional

contra el lavado de activos. El nmero de informes y en ciertos casos la
magnitud de los negocios que pueden conducir a la extincin de dominio
o a procesos penales de lavado, lo mismo que la cantidad de informacin que recibe la Fiscala de otras instituciones pblicas, son enormes. La
capacidad investigativa y operativa no es suficiente para realizar la tarea
que le ha sido asignada por la ley. La Unidad Nacional para la Extincin
del Derecho de Dominio y contra el Lavado de Activos contaba, en febrero
del 2010, con 33 fiscales disponibles y reciba semanalmente numerosos
reportes que deba investigar. La posible magnitud del lavado de activos,
319
de acuerdo con los estimativos efectuados en la seccin anterior de este

documento, equivale a un porcentaje del pib representativo, por cuanto
podra sumar entre el 2 y el 3%.
Desde el 2002 los jueces penales estn facultados para extinguir el dominio por un incremento patrimonial injustificado sin probar nexos con
los delitos fuente, a partir de las acusaciones de la Fiscala. Antes de ese
ao, solo en pocos casos se lograba probar la relacin entre los recursos
y los delitos de narcotrfico. De manera que, a partir de la promulgacin
de la ley 793/2002, el nmero de procesos de extincin de dominio se
increment. Afectar los ingresos de los traficantes y criminales sera un
desincentivo importante para la reduccin de las actividades ilegales. Sin
embargo, algunos autores identifican la vulneracin de las garantas de
los procesados con esta nueva ley y muestran su preocupacin por los
riesgos implcitos de la misma (Iturralde y Ariza, 2011). Por lo dems, los
resultados, en trminos de extincin, no parecen ser muy significativos.
Los recursos manejados por el Fondo para la Rehabilitacin, Inversin
Social y Lucha contra el Crimen Organizado (Frisco), que es administrado
por la Direccin Nacional de Estupefacientes (dne) y que recibe los bienes
y dineros provenientes de la extincin de dominio, no han sido sustanciales, si se comparan con la magnitud que podran alcanzar las actividades
ilegales y, particularmente, el trfico de drogas. Aunque esos recursos se
han ido incrementando desde el 2004, los activos por extincin de dominio reportados anualmente en el balance general consolidado del Frisco
no han superado los USD 530 millones (tabla 3), en ninguno de los aos
considerados.13 Al mismo tiempo, los estimativos del tamao del negocio
de la cocana y del lavado de activos, producto de negocios ilegales, se
calculan, para el ao 2008, en alrededor de USD 7.000 millones. Adems,
las transferencias que efecta el Frisco a otras entidades por mandato de
la ley (reportadas en los estados de actividad financiera, econmica y social
consolidados) alcanzaron, en ese ao, cerca de USD 50 millones, cifra que
tampoco representara una cantidad sustancial con respecto a las estimaciones del tamao del negocio (tabla 3).14 Es evidente que el entramado
institucional no ha logrado capturar una porcin importante del dinero
13 Es importante tener presente que estas cifras son una estimacin del monto acumulado con el que se contaba en el ao reportado. Son variables stock que no reflejan lo que
se captur en el ao determinado.
14 Se presentan los datos de los estados financieros desde el 2004 porque antes se
registraban en conjunto con los del dne y no se pueden seleccionar con exactitud los
montos producto de la extincin de dominio.
320
proveniente del lavado de activos y que los desincentivos previstos por la

ley y las instituciones no son an lo suficientemente poderosos.
Tabla 3.
Activos
Ingresos
Transferencias
Estados financieros del Frisco, en USD

2004
2005
2006
2007
2008
2009
43.223.368 63.508.525 116.900.340 383.953.856 528.385.284 367.354.608
- 28.287.507 97.529.324 60.685.948 55.420.210 79.380.507
4.273.389 1.335.991 52.215.345
3.310.771 46.831.098 76.830.473
Fuente: clculos propios con base en Frisco.
Adicionalmente, las aprehensiones de mercancas que registra la dian no

son significativas (tabla 4). Las estimaciones del volumen de mercancas
que ingresaran al pas por contrabando tcnico, contrabando abierto y
subfacturacin de importaciones son muy superiores, alrededor de los
USD 7.000 millones, en el 2007. La dian habra capturado nicamente
entre el 1,4 y el 2,2% del valor de lo que se estima ingres al pas por contrabando entre el 2004 y el 2007.
Tabla 4.
Aprehensin de mercancas en USD

(Subdireccin de Fiscalizacin Aduanera)
2004
Valor de
mercancas
65.208.559
2005
2006
2007
2008
103.887.807 126.770.319 144.032.499 142.110.343
2009
55.947.211
Fuente: dian.
Por ltimo, si se evalan las sentencias de extincin de dominio que han

llegado a la dne desde 1999, los resultados de los ltimos aos tampoco
son alentadores. Las sentencias se pueden agrupar en seis categoras, de
acuerdo con las causales que originan la extincin. En los dos aos que
siguieron a la expedicin de la ley 793/2002 hubo un incremento significativo en el nmero de sentencias de extincin de dominio de bienes
adquiridos con recursos presuntamente generados por el trfico de drogas. Sin embargo, desde el 2004, el nmero de sentencias muestra una
tendencia descendente (figura 6). Solamente durante el 2002 y el 2003
el nmero de sentencias de este tipo fue superior a las que tienen como
objeto extinguir bienes utilizados en la comisin de los delitos de narcticos (como posesin, transporte, venta y produccin) porque, desde el
2004, las sentencias sobre los bienes utilizados en la comisin de los delitos fueron mayores que las de bienes adquiridos por los narcotraficantes
con utilidades del negocio. Esto ocurre, probablemente, porque debe ser
ms fcil detectar los primeros que los segundos. De manera que la ley
793/2002 pudo haber tenido un efecto transitorio en incrementar las sen-
321
tencias judiciales de bienes presuntamente provenientes del narcotrfico.

El monto de este tipo de confiscaciones no est disponible. Sin embargo, se
sabe que desde el 2004, los activos totales por extincin de dominio se han
ido incrementando. En este sentido, hay dos posibilidades: que se tienen
cada vez menos sentencias de bienes presuntamente producto del narcotrfico, pero que extinguen bienes por ms valor que antes; o se estn
capturando bienes por un monto superior en las dems sentencias.
70
60
50
40
30
20
10
0
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Bienes producto del narcotrfico
Bienes usados en delitos de narcticos
Posesin de insumos restringidos
Bienes producto de o usados en hurtos
Efectivo confiscado en aeropuertos
Otros
Figura 6.
Caracterizacin de las sentencias de extincin de dominio
Fuente: clculos de los autores con base en sentencias dne.
Adems, el nmero de personas procesadas como consecuencia de la

promulgacin de sentencias de extincin de dominio tuvo el mismo comportamiento que el nmero de sentencias de extincin de bienes presuntamente provenientes del narcotrfico. Entre el 2002 y el 2004 present una
tendencia al alza y ha venido reducindose desde entonces (figura 7).
As las cosas, aunque el entramado institucional para controlar el lavado
de activos es complejo y opera sobre las reas fundamentales (prevencin, deteccin y represin), los resultados, medidos por la disminucin
322
del retorno esperado agregado de los negocios ilcitos internacionales,

todava no son, en trminos generales, relevantes.
300
250
200
150
100
50
0
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Nmero de personas
Figura 7.
Personas involucradas en sentencias de extincin de dominio
Fuente: clculos de los autores con base en sentencias dne.
Y, si bien el combate al lavado de activos en el pas se fortaleci y consolid como consecuencia de las iniciativas y presiones internacionales,
el nmero de casos de extincin de bienes presuntamente provenientes
del narcotrfico solo parece haber registrado un cambio transitorio con la
expedicin de la ley 793/2002. Aunque el valor de los activos del Frisco
se ha ido incrementando desde el 2004, an no es representativo con respecto a los volmenes de dinero que mueve el trfico de cocana. Es probable, entonces, que la accin ms efectiva contra el lavado de activos se
est llevando a cabo en el sector financiero, bajo la orientacin y la accin
de la Superintendencia Financiera y la uiaf.
6. Conclusiones
Desde 1986 la lucha contra el lavado de activos se ha ido configurando
en el pas. La atencin de la comunidad internacional al problema y los
efectos nocivos del mismo sobre la sociedad han conducido a que el pas
formule y consolide la poltica de lucha contra el lavado. Sin embargo, los
resultados no parecen ser an significativos.
323
El negocio de producir y exportar cocana requiere, para su sostenibilidad, el lavado de activos. A pesar de la erradicacin de cultivos, el trfico
de cocana sigue representando grandes sumas de dinero, alrededor de
USD 8.000 millones anuales, que, en gran medida, se deben reintegrar
para mantener la operacin.
El reintegro de estos recursos se puede hacer principalmente por tres
canales: el sistema financiero, la importacin de mercancas y el dinero
en efectivo. A travs de la uiaf, y con el apoyo de la Superintendencia
Financiera, la regulacin del sistema financiero se ha fortalecido desde
1999, y el nmero de reportes de operaciones sospechosas, en este sector,
ha venido disminuyendo. Es muy probable que gran parte de los ingresos
se est reintegrando por medio de las mercancas y del dinero en efectivo.
Segn las estimaciones del volumen mximo de estos dos canales, desde
el 2003, el comportamiento ha sido similar a lo que debe estar generando
el negocio de exportacin de cocana. Aunque es un clculo mximo, es
deseable que el Estado fortalezca el control en estos canales.
Usualmente, se han afectado bienes inmuebles que han logrado adquirir
los narcotraficantes, dineros en efectivo, compaas de comercio local y
cuentas bancarias. Muy pocas sentencias, entre 1999 y el 2008, se refieren a operaciones en actividades relacionadas con comercio exterior. Los
montos provenientes del narcotrfico que pueden estar ingresando al
pas por medio de mercancas son muy grandes, y los resultados de la
labor estatal en este campo no son significativos. El valor de las mercancas aprehendidas, con respecto a lo que se estima entr por contrabando
al pas entre el 2004 y el 2007, no supera el 2,5%. En el 2007 se confiscaron
mercancas por un valor de alrededor de USD 140 millones, mientras que
los clculos indican que por este canal podran estar ingresando ms de
USD 7.000 millones. La labor para disuadir el uso de este canal se debe
reforzar con la dian y la Polica Aduanera. Esta accin tendra, adems,
un efecto positivo sobre algunos de los sectores de la industria manufacturera nacional afectados por el contrabando.
Aunque el marco legal y el entramado institucional se han fortalecido
en las ltimas dcadas, los resultados en cuanto al valor de las extinciones de dominio tampoco parecen ser significativos con respecto a las
estimaciones del tamao del negocio de cocana, ni con respecto a los
dos canales de reintegro de divisas estimados. La Fiscala desempea un
papel fundamental como ente receptor de informacin de las diferentes
entidades de deteccin y como ente acusador. No obstante, la eficacia de
su labor depende de su disponibilidad de recursos. El bajo nmero de fiscales en la Unidad Nacional para la Extincin del Derecho de Dominio no
324
es suficiente para los mltiples casos y reportes que se deben investigar.

Aunque el monto de los activos de extincin de dominio se ha incrementado desde el 2004, los resultados en nmero de sentencias de bienes presuntamente producto del narcotrfico han disminuido del 2004 al 2008, y
el negocio sigue moviendo grandes sumas de dinero.
De esta forma, aunque el control institucional se ha fortalecido en los
ltimos aos, los resultados en cuanto a extincin de dominio no son
contundentes, y los desincentivos a la produccin y exportacin que se
generan no parecen ser representativos.
La aprobacin de la Convencin de las Naciones Unidas contra el Trfico
Ilcito de Estupefacientes, en Viena, en 1988, represent el compromiso
de la comunidad internacional para adoptar un conjunto de medidas
para rastrear los bienes adquiridos con dineros obtenidos ilegalmente.
Colombia sigui las recomendaciones y modific su legislacin, primero
en 1993 para incorporar el mandato de la Convencin de Viena y, posteriormente, en el 2002, para hacer ms expedita la extincin de dominio de
los bienes de los narcotraficantes.
En la actualidad el pas cuenta con una legislacin relativamente adecuada y un complejo entramado institucional para la deteccin y el combate del lavado de activos. Es probable que la falta de efectividad en el
combate del problema no sea atribuible a la falta de legislacin, sino a
la dbil coordinacin de las entidades que se han creado y a la falta de
recursos tcnicos y humanos de dichas entidades.
El Estado colombiano debera evaluar tcnicamente el entramado institucional para hacerlo ms eficaz. Una posible solucin para mejorar la
eficiencia, la coordinacin y la investigacin en torno al narcotrfico y al
lavado de activos podra estar en crear, en la Presidencia de la Repblica,
la oficina del zar antidroga, como un Departamento Administrativo. Esta
oficina debera coordinar la totalidad de la accin gubernamental en
materia de combate al narcotrfico y al lavado de activos.
La oficina del zar antidroga evaluara peridicamente la operacin de la
totalidad del andamiaje institucional y estara en permanente contacto
con los mandos militares, la Polica Nacional, el das, la dian y la uiaf. Para
mejorar la coordinacin estatal y el control del lavado, el zar antidrogas
tendra bajo su responsabilidad el funcionamiento del Consejo Nacional
de Estupefacientes y dirigira las acciones de la Direccin Nacional de
Estupefacientes.
325
La oficina antidroga podra tambin construir indicadores slidos para

evaluar la lucha contra el narcotrfico y el lavado de activos. El zar antidroga recogera y publicara anualmente la informacin sobre actividades
ilegales relacionadas con el narcotrfico. Por ejemplo, construira indicadores con base en el contrabando de importaciones, subfacturacin de
importaciones e ingresos de moneda extranjera en fsico al pas, lo mismo
que con los reportes enviados a la Fiscala y sentencias de extincin de
dominio. Igualmente, debera realizar estimativos anuales del tamao
del negocio del narcotrfico y del lavado de dinero. Esto con el fin de
evaluar tcnicamente la efectividad del aparato estatal encargado de toda
la lucha antidroga.
Las anteriores son apenas sugerencias que podran resultar efectivas en la
lucha contra este flagelo y que se desprenden del anlisis realizado sobre
las cifras calculadas del lavado y los mecanismos de seguimiento, prevencin y sancin del mismo. Este captulo es apenas una aproximacin al
tema, que busca llamar la atencin sobre un problema de gran magnitud
y complejidad, con el objetivo de que muchos otros trabajos se realicen
en el futuro y contribuyan a mejorar la calidad de la poltica pblica, lo
mismo que la eficiencia de la gestin del Estado en este frente.
326
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unodc/censo2008es.pdf.
Instituciones y narcotrfico
12
Narcotrfico: mutaciones y poltica

lvaro Camacho*
ntender el narcotrfico como una coyuntura en la historia de Colombia

es una herramienta adecuada para su estudio. El narcotrfico es, en
efecto, uno de los elementos que, conjuntamente con la existencia de
organizaciones guerrilleras, ms han contribuido a moldear la actual
sociedad colombiana, y verlo como coyuntura ayuda a comprender su
papel en esa configuracin social, poltica, cultural y econmica del pas
en su historia. El narcotrfico ha invadido vastos campos de las actividades colectivas de la sociedad colombiana: la construccin, el comercio,
la industria, la arquitectura, el deporte y la poltica no han sido ajenos a
su penetracin. Junto con la actividad guerrillera, este ha incidido en el
notable incremento de los homicidios, en los desajustes de la justicia y la
inestabilidad institucional del pas. En efecto, hasta hace algunos aos
se hablaba de que Colombia podra ser calificada como Estado fallido,
y un director de la Agencia Estadounidense contra las Drogas calific al
pas de narcodemocracia.
En este texto se utiliza la nocin de coyuntura como un perodo de variable duracin en que se gestan fenmenos que alteran significativamente
el curso de la historia de una sociedad (Braudel, 1974). En efecto, en los
ltimos aos se han dado interacciones de procesos econmicos sociales
y polticos que, impulsados por el narcotrfico y la guerra de guerrillas,
han cambiado la fisonoma del pas. De hecho, aunque en la historia de
Colombia ha habido cultivos ilcitos y exportaciones clandestinas de los
mismos (Senz, 1997), tanto el consumo interno como el contrabando no
* Director, Centro de Estudios Socioculturales e Internacionales (ceso), Universidad
de los Andes. Correo electrnico: alcamacho@uniandes.edu.co.
331
332 lvaro Camacho
eran ms que casos relativamente circunscritos a algunas poblaciones y

zonas del pas. Hoy, en cambio, Colombia se ha convertido en el mayor
productor y exportador mundial de cocana, la planta de coca se cultiva
en varias regiones de la geografa nacional y el producto se consume en
muchos pases del mundo, y por esta razn el negocio de las drogas ilcitas es uno de los mayores fenmenos que signan el tipo de insercin del
pas en el panorama mundial.
El narcotrfico ha tenido, adems, una historia peculiar y ha experimentado fuertes transformaciones. Estas indican que el fenmeno modifica
sus estructuras y formas organizativas al tiempo que conserva su naturaleza de negocio ilcito y altamente rentable, lo que muestra su gran capacidad de mutacin y le permite desarrollar estrategias cambiantes que
tienden a neutralizar los esfuerzos del Estado para eliminar el negocio
(Kenney, 2000).
1. El narcotrfico: actividad mutante

El narcotrfico se gest en los aos sesenta en la produccin y exportacin de marihuana en la Sierra Nevada de Santa Marta (anif, 1979).
Este perodo se constituy en el sbito desarrollo de una economa de
amplia circulacin monetaria que se encarn en un nuevo tipo de economa agroexportadora y que dio origen a un nuevo actor social, el llamado marimbero. Su presencia suscit varias reacciones: en un primer
momento se habl de la clase emergente, la que supuestamente amenazaba a la clase sumergente, constituida por las lites tradicionales.
El fenmeno produjo fuertes debates en torno de su manejo, y se lleg a
proponer su legalizacin (anif, 1979). Aunque esos debates ocuparon la
atencin de algunos sectores, la propuesta encontr una franca oposicin
y en consecuencia fracas.
El narcotrfico experiment un cambio sustancial con el desarrollo de la
exportacin de cocana. Si el negocio de la marihuana fue reducido a una
regin del pas y a un grupo social en particular, el de la cocana se convirti en la mxima expresin de la exportacin de drogas ilcitas. Algunos
contrabandistas de la regin de Antioquia, a quienes se sumaran agentes
localizados en el Valle del Cauca, constituyeron lo que vino a llamarse
los carteles de Medelln y Cali. La clave del negocio ahora consista en
la importacin de pasta bsica de Per y Bolivia, su transformacin en
cocana en laboratorios colombianos y su exportacin.
333
Para el funcionamiento de este mercado se hizo imprescindible montar

unas organizaciones que estuvieran en capacidad de controlar todo el
proceso, lo que inclua el control de rutas de importacin y exportacin,
la organizacin de grupos de vendedores al por mayor en el mercado
internacional de consumidores y la formacin de pandillas armadas dispuestas a proteger a sus jefes y a retar tanto a bandas rivales como a los
aparatos policiales, polticos y de justicia que los perseguan constantemente.
Los llamados carteles recurrieron a estrategias diferenciales para activar
el negocio y para insertarse en el mundo de la legalidad. Algunos, como
el de Medelln, a pesar de los antecedentes delictivos de sus principales
cabecillas, armaron diversas redes de relaciones sociales: para conectarse
con sectores populares y buscar alguna legitimidad social, recurrieron
a prcticas filantrpicas como organizar programas de vivienda y adecuar espacios deportivos, que combinaron con la insercin en redes polticas como mecanismos para incrustarse en la representacin estatal. Esta
estrategia los hizo especialmente visibles, de manera que rpidamente se
convirtieron en objetivos de algunos polticos, de la Polica y la justicia,
en la medida en que la estrategia inclua el uso de la violencia y la corrupcin, usadas tanto para avanzar el negocio como para protegerse de la
persecucin estatal.
En este proceso recurrieron a diversas formas de violencia: desde la utilizada para resolver conflictos internos hasta la desplegada frente a quienes se convirtieron en enemigos en el mundo de la poltica y la justicia.
En esta direccin desataron matanzas de agentes de la Polica, jueces,
funcionarios y polticos adversos. No vacilaron en recurrir al terrorismo,
que lleg a la eliminacin de magistrados y candidatos presidenciales y,
de paso, de centenares de ciudadanos inocentes.
Una caracterstica de algunos de estos jefes fue su apetito por la accin
poltica. Ya fuera vinculndose con organizaciones existentes, ya fundando otras propias: muy rpidamente se hicieron conocer de la opinin
pblica, lo que suscit una frrea oposicin por parte de algunos periodistas y polticos que denunciaron sus prontuarios y consideraron que
esta presencia era una amenaza real a la democracia y la institucionalidad. De hecho, en el Congreso de la Repblica y en los medios masivos
de comunicacin Rodrigo Lara Bonilla, ministro de Justicia del presidente
Betancur, denunci reiteradamente a Pablo Escobar y a sus socios, a quienes defini como los jefes del cartel de Medelln.
334 lvaro Camacho
Dos casos obtuvieron resonancia poltica: Carlos Lehder, quien se hiciera

conocido por su papel en el transporte de droga a partir de su isla Cayo
Norman en las Bahamas y por sus actividades pblicas en Armenia, opt
por fundar un movimiento poltico, el Movimiento Latino Nacional, una
extraa mezcla de ideologa socialista con simpatas por Adolfo Hitler.
Luego de una campaa logr unas posiciones en el Concejo de Armenia
y otros municipios y en la Asamblea Departamental del Quindo. Luego
de un intento de secuestro por parte del m-19, opt por la clandestinidad,
y parti hacia los Llanos Orientales, en donde pretendi fundar una guerrilla. Pronto regres a Medelln, donde fue capturado por la Polica. Muy
pronto fue extraditado.
Pablo Escobar constituy otro caso notable; logr insertarse en una lista
a la Cmara de Representantes por el Nuevo Liberalismo. Muy pronto
su jefe, Luis Carlos Galn, lo expuls del movimiento, y Escobar opt
por presentarse en otra lista. Una vez posesionado como representante,
sus actividades delictivas se hicieron pblicas, y el Congreso opt por
retirarle su curul. La retaliacin no se hizo esperar y la cadena de acciones terroristas desatada conmovi al pas. A Escobar se le responsabiliz
de las muertes de dos ministros de Justicia, el director de El Espectador y
cuatro candidatos presidenciales, as como de altos oficiales de la Polica,
jueces, magistrados y un procurador general de la Nacin, adems de
innumerables agentes de la Polica de Medelln y los secuestros de importantes personajes de la vida nacional (Castro, 1996).
El Gobierno colombiano en cabeza de Csar Gaviria se vio as confrontado con una doble amenaza: por una parte, la actividad exportadora de
coca, que lo comprometa frente al Gobierno de Estados Unidos; por otra,
la arremetida terrorista de Escobar y sus secuaces. Aunque no se descuid el primer reto, fue claro que Gaviria opt por confrontar el terrorismo como prioridad. Algunas de las medidas, como la creacin de la
llamada justicia sin rostro, el cuerpo lite de la fuerza pblica, y una serie
de decretos que buscaban facilitar la entrega de los principales narcotraficantes, rindieron frutos parciales: de hecho, algunos miembros del cartel
de Medelln, los hermanos Ochoa Vsquez, se entregaron a la justicia,
y Pablo Escobar, luego, que la Asamblea Nacional Constituyente prohibiera la extradicin, hizo otro tanto. Sin embargo, poco tiempo despus,
cuando el Gobierno consider que desde la crcel Escobar segua delinquiendo, opt por trasladarlo a otra prisin, este escap, y solo con su
muerte poco tiempo despus se dio por desmantelado el cartel (Can,
1994). En esta lucha contra Escobar, varias organizaciones de narcotraficantes se organizaron para combatirlo.
335
Otra de las caractersticas ms notables de algunos de los miembros de

este cartel fue el apetito por la adquisicin de tierras: para ello recurrieron
tanto a la compra de predios sobrevalorados como a la eviccin forzosa
de propietarios y/o ocupantes, generando un proceso de desplazamiento
masivo de poblacin. Para esto realizaron alianzas con algunos propietarios, comerciantes y polticos locales para as eliminar los riesgos que
significaban la presencia y amenazas de organizaciones guerrilleras, las
cuales, a su vez, abusaron de la poblacin local y contribuyeron a acrecentar el xodo. As, lograron armar verdaderas bandas armadas dedicadas
a erradicar a esas organizaciones, tarea en la cual no ahorraron esfuerzos
en secuestrar o eliminar a ciudadanos inocentes.
Las alianzas con las fuerzas polticas antisubversivas locales adquirieron
una veloz dinmica que con el tiempo las convertira en las organizaciones que luego fueron llamadas paramilitares y que, contando en algunos
casos con la tolerancia o la colaboracin de sectores de la fuerza pblica y
polticos locales, se constituyeron en la forma ms desarrollada de criminalidad organizada que ha vivido el pas en los ltimos aos.
Los cabecillas del cartel de Cali optaron por una forma diferente de incidir en la poltica: antes que buscar una presencia personal en la escena,
colectaron fondos con sus compaeros del cartel del norte del Valle, para
financiar campaas. Con la esperanza de obtener una legislacin favorable a sus intereses, pero sin mostrarse en lo pblico, llegaron hasta
supuestamente financiar la campaa presidencial en la que result triunfante Ernesto Samper. Se inici as uno de los procesos ms notables de
la historia poltica reciente: el llamado Proceso 8.000, que afect a varios
polticos notables: algunos de ellos terminaron en la crcel y otros vieron
finalizada su carrera poltica.
La respuesta del Gobierno de Estados Unidos no se hizo esperar, y ripost
descertificando al pas por dos aos consecutivos. Como consecuencia,
ese pas opt por no apoyar las gestiones del Gobierno colombiano ante
los organismos internacionales de crdito, y maniobr de tal manera que
el presidente Samper, a quien se le despoj de su visa para entrar a ese
pas, se convirtiera en objeto de crticas sistemticas. La respuesta presidencial consisti en arreciar la persecucin de los cabecillas, lo que se
concret con la entrega o captura de los principales jefes, algunos de los
cuales murieron despus asesinados, y otros, los hermanos Rodrguez
Orejuela, los reputados jefes de la organizacin, extraditados.
Los principales narcotraficantes del cartel de Cali, optaron por vincularse
con el mundo empresarial legal y all tendieron sus redes (Rodrguez
336 lvaro Camacho
y Rodrguez, 2005). Sin renunciar a la violencia, la manejaron de una

manera ms virtual, lo que les facilit un proceso de ascenso social y
enclasamiento (Bourdieu, 2002) en los sectores ms ricos que los protegi
de la accin de la justicia. Dedicaron sus esfuerzos a organizar empresas
comerciales, financieras y deportivas legales: para su exitoso funcionamiento recurrieron a empresarios y expertos, lo que ampli su radio de
relaciones y facilit su ascenso, al tiempo que los hizo populares y aceptados por amplios segmentos de la poblacin.
Durante las dcadas de los aos ochenta y principios de los noventa el narcotrfico experiment su mayor crecimiento. Joe Toft, alto funcionario de la
Agencia contra las Drogas (dea), lleg a caracterizar a Colombia como una
narcodemocracia, y la creciente magnitud del contrabando suscit una
fuerte reaccin del Gobierno de Estados Unidos, que arreci sus presiones
al colombiano para que frenara el trasiego de drogas a su pas.
Fue preciso, pues, que hubiera una fuerte accin internacional, y especialmente de Estados Unidos, para que las autoridades colombianas acrecentaran sus esfuerzos para eliminar o capturar a las cabezas del negocio, lo
que ocurri finalmente a mediados de los noventa.
Ya para estos aos se haba producido un fenmeno que signara la nueva
fisonoma del narcotrfico colombiano: la importacin de pasta de coca
de Per y Bolivia haba sido sustituida por la siembra y produccin local,
y los narcotraficantes colombianos se haban asociado con organizaciones mexicanas para exportar la droga a Estados Unidos, y paralelamente
haban fortalecido sus exportaciones al mercado europeo, en donde la
cocana haba alcanzado precios sustancialmente ms altos. Varias zonas
aptas para el cultivo fueron copadas con variedades mejoradas de la
planta, lo que se tradujo en la proliferacin de laboratorios y cocinas,1
y este proceso se expres en que el desmantelamiento de los carteles no
signific una reduccin de la produccin. El efecto ms importante fue el
proceso de fragmentacin en que se desarrollaron nuevas organizaciones, a las que el entonces director general de la Polica denomin cartelitos (Serrano, con la colaboracin de Gamboa, 1999), y que rpidamente
se expandieron por diferentes regiones del pas. Una de las principales
expresiones de este fenmeno fue el fortalecimiento del llamado cartel
del norte del Valle, algunos de cuyos miembros se especializaron en la
exportacin de herona, que combinaron con la de cocana. Aunque en
principio mantuvieron estrechas relaciones con los jefes de Cali, trataron
de independizarse de su tutela, aunque algunos de ellos mantuvieron
1 As han sido llamadas las instalaciones para la elaboracin de cocana.
337
contactos. Sin embargo, las rivalidades afloraron y la alianza se transform en una guerra sin cuartel en la que especialmente los del norte
del Valle desataron una cruenta lucha con sus antiguos aliados. Algunas
investigaciones de campo mostraron cmo estos narcotraficantes llegaron
a controlar amplias zonas del Valle y Risaralda (Annimo, 1994), y cmo
desataron procesos violentos (Comisin de Memoria Histrica, 2008),
en algunas ocasiones enfrentando a diferentes organizaciones guerrilleras, que asolaron la regin, al tiempo que utilizaron empresas existentes
como fachadas para la exportacin de drogas.
Sus rivales no fueron exclusivamente los de Cali: entre ellos se combatieron y a travs de las delaciones y los asesinatos de cabecillas se fueron
fragmentando en un proceso en que los segundones de las organizaciones fueron ascendiendo y formando nuevas bandas.
2. De comerciantes a autodefensas y paramilitares

La carencia de jefes que controlaran amplias organizaciones se tradujo
en que algunos de sus segundones, expertos en el manejo tanto de rutas
de exportacin como de las armas, fueron ocupando los lugares de los
viejos jefes. Estos nuevos traficantes muy pronto forjaron alianzas con
organizaciones de autodefensa que se haban conformado como mecanismo para defender propiedades y territorios de la presencia de organizaciones guerrilleras. Aunque algunos de los viejos traficantes haban
iniciado el proceso, que no siempre fue armnico y se tradujo en varios
enfrentamientos con las autodefensas, los nuevos le dieron un impulso
fundamental, expresado en la ingente cantidad de fondos que permiti
el crecimiento vertiginoso de organizaciones bien armadas, entrenadas y
con capacidad de realizar acciones violentas.
La vinculacin del narcotrfico con las autodefensas, as, desempe un
doble papel: por una parte, multiplic la capacidad ofensiva de las mismas, por otra, dot a los traficantes, al menos en las dimensiones ms
pblicas, de un discurso de tipo poltico. El carcter antisubversivo mezclado con la actividad exportadora de drogas dot a las organizaciones
de un nuevo significado: en primer lugar, su papel como erradicadores
de la amenaza guerrillera les dio alguna base de legitimidad ante algunos
sectores de la fuerza pblica y la poltica regional; en segundo lugar, la
actividad narcotraficante los enfrentaba de manera directa con la ley y la
justicia.
338 lvaro Camacho
En efecto, la amalgama entre autodefensas y narcotraficantes aport a las

primeras los recursos financieros necesarios para incrementar su capacidad de control territorial y expandirse a varias regiones. Por otra parte,
las autodefensas proveyeron a los narcotraficantes de un argumento que
supuestamente les debera proporcionar una cierta legitimidad frente al
Estado, en la medida en que compartan el inters de acabar con la amenaza guerrillera. Esta combinacin dio como resultado el surgimiento de
dos tipos de actores sociales: por una parte, los llamados paranarcos, es
decir, los miembros de las autodefensas que derivaron en el narcotrfico
como mecanismo de financiacin de sus grupos combatientes, y por otra,
los narcoparas, los narcotraficantes que buscaron cobijo en las autodefensas para pretender un estatus poltico (Camacho, 2009).
Las regiones en las que las organizaciones se iban asentando eran, como
es lgico, espacios de representacin poltica, tanto de las guerrillas que
llegaran a ser hegemnicas a travs del uso de las armas y la violencia
como de polticos tradicionales que se imponan a partir del clientelismo
y la apropiacin de los recursos financieros aportados por el Estado. Esto
haba de traducirse en que tanto los frentes guerrilleros locales como los
jefes polticos tendran que contar, de una manera u otra, con las nuevas
fuerzas blicas. En las regiones en que ya anteriormente haba habido
autodefensas, estas haban establecido sus vnculos con los jefes polticos
locales. En otras, las nuevas organizaciones entraron de manera directa,
y fue su capacidad militar la que determin que algunos polticos recurrieran a ellas y que las guerrillas se desplegaran hacia otras regiones. Era
necesario que se combinaran los liderazgos y habilidades tradicionales
de movilizacin de la poblacin con la capacidad de contencin de las
guerrillas y de eliminacin de supuestos simpatizantes locales.
La naturaleza de estas relaciones ha sido objeto de arduos debates. Se ha
argido que los polticos se vieron obligados a recurrir a los paramilitares para protegerse de las amenazas de la subversin para su actividad
proselitista. Pero tambin se ha dicho que los paramilitares recurrieron
a los polticos para acceder a la legitimidad social y a los recursos locales del Estado. Parecera que el primer argumento es ms consistente, en
cuanto la capacidad blica de los paramilitares era un argumento de peso
y poder. Pero igualmente es preciso considerar que sin el apoyo de los
polticos sera ms difcil lograr la hegemona buscada y que estos consiguieran la representacin en el mbito nacional.
En las nuevas organizaciones se fueron destacando algunos jefes que llegaron a convertirse en verdaderos seores de la guerra, es decir, en lderes
poltico-militares que se consolidaron a partir del mando sobre aparatos
339
armados, la apropiacin de funciones y recursos financieros del Estado

y la explotacin de la economa de las drogas ilegales (Duncan, 2007). Su
msculo militar y financiero termin por imponerse sobre los polticos
regionales, aunque estos se beneficiaron de esta alianza.
Este fenmeno vena solidificndose cuando asumi la Presidencia Andrs
Pastrana. Elegido por su discurso a favor de la paz con las organizaciones
guerrilleras, Pastrana centr su poltica en un proceso de negociaciones
con las farc que acompa de dos estrategias paralelas: por una parte,
fortaleci financiera y tcnicamente a la fuerza pblica, que experiment
un enorme desarrollo cuantitativo y cualitativo. Por otra, indujo a que se
desarrollara el Plan Colombia, mediante el cual se realizara una cuantiosa inversin social que atacara las causas objetivas de la violencia. En
el proceso de negociacin con los Estados Unidos el Plan experiment
una severa modificacin, y fue transformado en programa fundamentalmente antinarcticos. De nuevo, el Gobierno de ese pas dejaba claro que
sus principales preocupaciones eran el comercio y el consumo de drogas
ilcitas.
El ms fuerte obstculo que plantearon las guerrillas a la negociacin
fue la supuesta inaccin gubernamental frente al desarrollo de la alianza
entre los narcotraficantes y las autodefensas que condujo al fortalecimiento del paramilitarismo, pero en realidad esa organizacin aprovech la desmilitarizacin de un vasto territorio para fortalecerse militar y
polticamente, lo que suscit fuertes crticas a Pastrana, quien finalmente
opt por romper las negociaciones una vez que, por medio de secuestros,
las guerrillas evidenciaron sus intenciones. El Plan Colombia, as, recuperaba parcialmente su propsito de enfrentar militarmente a la guerrilla,
a la vez que cumpla con las direcciones emanadas de Estados Unidos.
Para este Gobierno ya era necesario que se vinculara a la guerrilla con el
narcotrfico, tema en que se vena insistiendo desde varios aos atrs, de
manera que se fue fortaleciendo la guerra contra las drogas, aun a pesar
de que algunos congresistas estadounidenses se opusieran a esta combinacin de lucha en la que se privilegi la erradicacin area de cultivos y
se fortaleci el combate contra las guerrillas.
El que as el Gobierno corriera el riesgo de que los campesinos cuyas
parcelas eran fumigadas se sintieran agredidos y lo definieran como un
enemigo, era latente, no fue obstculo para la generalizacin de las aspersiones: el dilema entre ganar legitimidad ante el Gobierno de Estados
Unidos y perderla ante cientos de campesinos acompa a la gestin de
Pastrana, y paviment el camino a la eleccin de lvaro Uribe, quien
340 lvaro Camacho
construy su discurso electoral sobre la crtica a las ambigedades de

Pastrana.
3. Los impactos locales y nacionales

Las alianzas que se describieron arriba se tradujeron en la construccin
de verdaderos rdenes locales de poder, basados en la corrupcin, la violencia, la proteccin de cultivos ilcitos y la dominacin de las opciones
electorales. Se erigieron as en barreras para la accin del Estado central
como condensacin formal y garante del ejercicio de la democracia y la
ciudadana poltica.2
En este proceso, sin embargo, contaron con apoyos de funcionarios estatales y de miembros de la fuerza pblica, de manera que el Estado nacional
se escindi entre las fuerzas que defendan la democracia y el Estado de
derecho y aquellas que favorecan la corrupcin y la violencia (Camacho
et l., 2009).
Uno de los efectos locales de estos rdenes sociales fue el ejercicio de la
violencia masiva, que suscit oleadas de desplazamientos de campesinos locales y que acompa al acaparamiento de tierras, con sus secuelas
de incrementos de la pobreza. Estas nuevas organizaciones, juntamente
2 La bibliografa sobre el paramilitarismo es abundante. En adicin al texto de
Duncan, se pueden consultar los de Germn Castro Caicedo, los paramilitares, en
En secreto, 1996; Corporacin Observatorio para la Paz (2002). Las verdaderas intenciones
de los paramilitares, Bogot, Intermedio Editores; Fernando Cubides. De lo privado a lo
pblico en la violencia colombiana: los paramilitares, en Jaime Arocha et l. (comps.)
(1998), Las violencias: inclusin creciente, Bogot, Universidad Nacional de Colombia;
Gustavo Duncan, Narcotraficantes, mafiosos y guerreros. Historia de una subordinacin, en Alfredo Rangel, (comp.) (2005), Narcotrfico en Colombia. Economa y violencia, Bogot, Fundacin Seguridad y Democracia, pp. 19-86; Juan Carlos Garzn La
complejidad paramilitar: una aproximacin estratgica, en Alfredo Rangel, ed., 2005
El poder paramilitar, Bogot, Planeta y Fundacin Seguridad y Democracia; Francisco
Gutirrez y Mauricio Barn, Estado, control territorial paramilitar y orden poltico,
en Francisco Gutirrez, Mara Emma Wills y Gonzalo Snchez, coords. (2006), Nuestra
guerra sin nombre. Transformaciones del conflicto en Colombia, Bogot, Iepri-Norma;
Kenney, 2000. Cfr. tambin Michael Kenney (2007), From Pablo to Osama, College Park,
The Pennsylvania State University; Carlos Medina Gallego (1990), Autodefensas, paramilitares y narcotrfico en Colombia, Ediciones Documentos Periodsticos; Jorge Orlando,
Melo, Los paramilitares y su impacto sobre la poltica, en Francisco Leal Buitrago y
Len Zamosc, eds. (1990), Al filo del caos, Bogot, Iepri-Tercer Mundo; Fernando Tllez
Mendivelso (2009), Paras o narcos? Intereses compartidos, trayectorias divergentes, Tesis de
grado para optar al ttulo de Magster en Ciencia Poltica, Universidad de los Andes;
Mauricio Romero (2003) Paramilitares y autodefensas, Bogot, Editorial Norma Bogot; y
Paramilitares en Colombia: contexto, aliados y consecuencias, Anlisis Poltico, nm.
12, enero-abril de 1991.
341
con las acciones violentas de las farc, contribuyeron a hacer invisibles

varias regiones del pas para quienes no fueran sus declarados simpatizantes. En uno de los estudios ms rigurosos sobre el desplazamiento la
autora calcula que podra involucrar un total de 3,5 millones de personas (Ibez, 2008). Y algunas investigaciones sealan que aproximadamente 6,8 millones de hectreas han sido expropiadas al campesinado
(Salinas, 2009). Este acaparamiento de tierras y los desplazamientos han
sido acompaados de masacres y asesinatos selectivos de ciudadanos
de quienes se sospecha que tienen cualquier clase de vnculo con las
guerrillas. Estas, por su parte, contribuyen al desplazamiento y se ensaan contra quienes son supuestos amigos de los paramilitares. Segn la
Comisin de Memoria Histrica de la Comisin Nacional de Reparacin
y Reconciliacin, entre 1973 y el 2008 se han producido 2.505 masacres,
cuyos autores han sido los paramilitares, las guerrillas y miembros de
la fuerza pblica. El Gobierno nacional ha calculado que entre 1998 y el
2005 932.626 colombianos murieron vctimas de masacres.3
Un segundo impacto ha sido la corrupcin, que se ha expresado en la
apropiacin de recursos pblicos por medio del control de las rentas
locales y las transferencias del Estado central y del manejo de la justicia, cuyas dilaciones y fallos absolutorios han contribuido a garantizar
un enorme nivel de impunidad. As, en varios departamentos los paramilitares lograron hacerse a los recursos para la salud y la educacin.
Igualmente, dispusieron de las burocracias locales para ubicar a familiares, correligionarios, y a personas dispuestas a obedecer los mandatos de
los jefes y a impulsar los intereses de la coalicin. Estas prcticas tambin
fueron ejecutadas por las guerrillas como mecanismos de apuntalar sus
hegemonas y obtener recursos para la guerra.
Una tercera expresin de la dominacin local fue la organizacin de verdaderas mafias que, a cambio de tributos forzados, garantizaban a propietarios rurales, empresarios y transportadores seguridad en el ejercicio
de sus actividades. En varias regiones y ciudades llegaron a controlar los
mercados informales, a regular precios y a eliminar competidores indeseados. En algunos casos se trat de verdaderas alianzas con esos empresarios, mediante las cuales, por medio de la extorsin y el secuestro, se
eliminaron competidores, se persiguieron sindicalistas y se despoj de
tierras a campesinos locales.4
3 Cf. https://www.sigob.gov.co/est/indicador.aspx?id=, recuperado el 10 de febrero
de 2010.
4 Indepaz, una organizacin privada de investigacin, menciona 53 empresas o
empresarios que, de alguna manera, estuvieron vinculados con organizaciones para-
342 lvaro Camacho
Una cuarta dimensin del problema consisti en el arraigo parcial que

en algunas regiones tuvieron algunos seores de la guerra y sus polticos
asociados. La amplia circulacin de dinero producida por el narcotrfico
aunque se trata de un negocio concentrador de riqueza, de varias maneras, que incluyeron la promocin de cultivos ilcitos, contribuy a generar
ingresos para sectores de la poblacin que as pudieron dinamizar mercados locales y adquirir consumos que antes les eran vedados. La ausencia
de inversiones lcitas tanto en negocios privados como en lo pblico permiti que los seores ganaran lealtades por la va del consumo.
4. La parapoltica: la vulnerabilidad del Estado

El acelerado desarrollo de las organizaciones paramilitares, que se expandieron por varias regiones del pas y llegaron a dominarlas, las llev a fundar las llamadas Autodefensas Unidas de Colombia (auc), lo que indujo
a que el presidente Uribe y el Congreso nacional formularan una poltica
de negociacin para la desmovilizacin y entrega de armas. El resultado
fue la ley 975, de Justicia y Paz, en la que se establecieron los parmetros
de la negociacin. Bajo la autoridad del Alto Comisionado para la Paz,
los principales jefes aceptaron el llamado, y fue as como en una vereda
del departamento de Crdoba, y con el apoyo de una Misin de la oea, se
organizaron las reuniones que habran de llevar a la desmovilizacin.
La informacin que se le aport a la opinin pblica, tanto en comunicados formales de las partes como gracias a la tarea de periodistas, mostr
varias dimensiones del problema: por una parte, se hizo claro que los
jefes paramilitares rechazaron de plano las posibilidades de ser extraditados, exigieron ser conducidos a granjas agrcolas especiales y a pagar
penas que iran de los cinco a los ocho aos, a cambio de la entrega de los
bienes fraudulentamente obtenidos, la dejacin de las armas, la entrega
de sus subordinados y la confesin de sus delitos.
Su inters principal, el ser considerados agentes polticos, fue objeto de la
oposicin del Gobierno nacional, apoyado por los medios de comunicacin que no entendan cmo unos sujetos acusados de exportar cocana,
ejecutar masacres, acaparar tierras y desplazar poblacin campesina
podran aspirar a esa condicin.
militares. Igualmente, presenta una lista de 116 empresas que figuran en la Lista de la
Oficina de Control de Activos Extranjeros de Estados Unidos. Cf. Punto de Encuentro,
nm. 52, diciembre del 2008.
343
A lo largo de este proceso se hizo visible cmo los seores de la guerra

haban sellado alianzas con polticos de proyeccin nacional en las cuales
se combinaba el msculo militar con la organizacin de redes para garantizar votaciones favorables a cambio de prebendas para los grupos armados. Lo que ha sido caracterizado como clientelismo armado se convirti
en un mecanismo poltico eficaz para sustentar la dominacin regional y
su proyeccin al mbito nacional.
Este proceso lleg a una dimensin tal que se convirti en el escndalo
ms notable de los ltimos aos. Las alianzas construyeron la llamada
parapoltica, que, en efecto, tuvo severas consecuencias en el proceso
poltico nacional: los escndalos crecieron cuando algunos de los principales seores de la guerra llegaron a afirmar que tenan bajo su control
cerca del treinta por ciento de los miembros del Congreso, lo que significaba que podran formular polticas de beneficio grupal con altas probabilidades de xito.
Era de esperarse que el escndalo suscitara debates, particularmente porque muchos de los polticos acusados de formar esas alianzas eran miembros de las bancadas que apoyaban al Gobierno nacional,5 lo que tenda
a teir el debate y llevarlo a dimensiones no consideradas previamente.
Un resultado parcial de este proceso han sido la captura de un nmero
apreciable de legisladores y las condenas de varios de ellos.
Con el propsito de contribuir a la claridad de este proceso, en lo que
sigue se presentarn algunas cifras relevantes del perodo legislativo
2002-2006, y para este propsito se recurrir a las fuentes ms confiables.
Se trata de contrastar las cifras que aporta la Corporacin Nuevo Arco
Iris6 con las de Indepaz7 y las de la Fiscala General de la Nacin. Estas
tres fuentes son las ms importantes y proveen cifras comparables. Para
hacer la contrastacin se han considerado cinco puntos: 1) el nmero total
de los parapolticos; 2) las votaciones atpicas; 3) la situacin judicial de
los parapolticos; 4) los departamentos de los que salieron electos; y 5) los
partidos polticos de los que salieron electos.
5 El debate ms importante se realiz contra el informe de la Corporacin Nuevo
Arco Iris.
6 Cifras consolidadas de la parapoltica de la Corte Suprema y de la Fiscala General,
elaboradas por la Corporacin Nuevo Arco Iris, Observatorio del Conflicto Armado
2007-10.
7 Cf. http://www.indepaz.org.co/attachments/332_NUEVO%20cuadro%20parapoltica%20en%20el%20congreso%2012%20DE%20SEPTIEMBRE%20DE%202009.doc,
recuperado el 20 de septiembre del 2009.
344 lvaro Camacho
Nmero total de senadores y representantes: uno de los inconvenientes con las cifras tiene que ver con el nmero total de congresistas
que, se dice, estn sindicados de tener vnculos con los paramilitares. As, por ejemplo, al examinar los datos de la Corporacin
Nuevo Arco Iris (en adelante cnai), se sabe que el 45% (N = 37) de
los acusados son representantes y el 55% (N = 45) senadores. Sin
embargo, de acuerdo con los datos de Indepaz, son 78, de los que
43 son senadores y 35 representantes. Y a juicio de la Fiscala, son 83
los congresistas vinculados con los paramilitares: 46 senadores y 37
representantes.

No obstante, al fin de cuentas, se trata de diferencias pequeas que

en trminos generales no llevan a malentendidos ni a resultados
problemticos. Entre la cnai y la Fiscala la diferencia tan solo es de
un parlamentario; y entre estas dos y los datos de Indepaz es de 4 y
5 congresistas, respectivamente (tabla 1).
Votaciones atpicas. En cuanto a las cifras de las denominadas votaciones atpicas, se dispone de dos tipos de fuentes: las de la cnai, por
un lado, y las de Indepaz y la Fiscala, por el otro. Las primeras son
presentadas como el nmero de votos de los candidatos con votaciones atpicas (cabe mencionar que la idea de las votaciones atpicas
es una propuesta de la cnai). Las segundas, las cifras de Indepaz y
de la Fiscala, no estn discriminadas segn votaciones atpicas sino
que incluyen las votaciones de todos los congresistas sindicados de
tener nexos con los grupos paramilitares. Al contrastar las cifras de
las votaciones atpicas, las de la cnai, con cifras generales de votacin por parapolticos, queda claro que en este punto los datos de la
cnai coinciden con los de Indepaz y los de la Fiscala.
Situacin judicial de parapolticos: al confrontar los datos sobre
dicha situacin de los parapolticos, se encuentran ciertas diferencias entre los datos de la cnai y los de Indepaz con respecto a los
de la Fiscala. Quizs estos estn actualizados, mientras que los de
las otras dos fuentes no. A continuacin se presentan las diferencias
identificadas entre unas y otras.

Salvo en la categora Absueltos, en la que las cifras difieren ostensiblemente, en las otras categoras la diferencia es de uno o dos
congresistas, ya sea menos o ms. Por esta razn, podra atribuirse
esta divergencia al hecho de que los datos de la Fiscala estaran
actualizados. De igual forma, en las cifras de la Fiscala se agregan
unas cuantas categoras jurdicas que ni la cnai ni Indepaz tienen en
345
cuenta. Estas son: auto inhibitorio, instruccin, preclusin, archivo

y detenidos. Adicionalmente, hay otras dos categoras que Indepaz
no tiene en cuenta, como condenados, en investigacin preliminar
y llamados a juicio. Por ello, las cifras de la Fiscala parecen ser ms
detalladas y completas que las de la cnai; esto porque la fuente de
la que esta extrae la informacin es la propia Fiscala. De all que
sea aconsejable recurrir directamente a las cifras provistas por esta
ltima.
Tabla 1.
Congresistas
involucrados
Senadores
Situacin judicial de los parapolticos

Indepaz
cnai
Fiscala
82
78
83
45
43
46
Representantes
37
35
37
Condenados
9: 5 senadores
4 representantes
28: 15 senadores
13 representantes
16: 7 senadores
9 representantes
16: 11 senadores
5 representantes
sin informacin
10: 5 senadores
5 representantes
27: 14 senadores
13 representantes
1: 1 senador
sin informacin
15: 11 senadores
4 representantes
Auto inhibitorio
sin informacin
sin informacin
Instruccin
sin informacin
sin informacin
Precluido
sin informacin
sin informacin
Archivado
sin informacin
sin informacin
7: 4 senadores
3 representantes
16: 7 senadores
9 representantes
2: 1 senador
1 representante
2: 2 senadores
Detenidos
sin informacin
38: 19 senadores
19 representantes
Investigaciones
previas
Investigacin
preliminar
Llamados a juicio
40: 24 senadores
16 representantes
sin informacin
sin informacin
Departamentos de los que salieron electos los parapolticos: la diferencia entre las cifras de la cnai, las de la Fiscala y las de Indepaz
es mnima. Por ejemplo, en el caso de los senadores parapolticos
electos en Antioquia, la cnai y la Fiscala dicen que fueron siete,
mientras que Indepaz asegura que fueron cinco. La diferencia tal
vez se explique por el total de congresistas que unos y otros tienen
en consideracin. La cnai considera 82, la Fiscala 83 e Indepaz 78.
346 lvaro Camacho
Partidos de los que salieron elegidos los parapolticos: en este punto,

igual que en el anterior, la diferencia en la informacin es mnima.
Una vez ms, los datos de la cnai concuerdan con los datos de la
Fiscala. De nuevo, las de Indepaz muestran pequeas diferencias
en relacin con las otras dos fuentes; en el caso de Cambio Radical,
por ejemplo, Indepaz afirma que fueron 10 los senadores que llegaron al Congreso bajo este partido, mientras que la cnai y la Fiscala
dicen que esa cifra no fue sino de ocho congresistas.
A manera de conclusin, las diferencias entre los datos de las tres fuentes
utilizadas son ms de forma que de contenido. Se deben ms a la manera en
que son presentados o a errores que inducen a desigualdades en los resultados de unos y otros. As, pues, en trminos generales, la informacin consignada en las tres fuentes guarda coherencia y no se contradice entre s.
Tabla 2.
Amazonas
Antioquia
Atlntico
parapolticos, por departamento

1 representante
Indepaz
1 representante
Fiscala
1 representante
7 senadores
3 representantes
5 senadores
5 senadores
2 representantes
4 senadores
7 senadores
3 representantes
5 senadores
cnai
Bogot
Bolvar
1 senador
2 senadores
3 representantes
1 senador
1 senador
Boyac
1 senador
3 representantes
1 senador
Caldas
2 senadores
Caquet
1 representante
2 senadores
5 representantes
1 representante
2 senadores
4 representantes
1 representante
Casanare
1 representante
1 representante
1 representante
Cauca
1 senador
1 senador
1 senador
Cesar
Cundinamarca
2 senadores
2 representantes
5 senadores
2 representantes
1 senador
2 senadores
2 representantes
6 senadores
1 representante
1 senador
2 senadores
2 representantes
5 senadores
2 representantes
1 senador
Choc
1 representante
2 representantes
1 representante
Guaina
1 representante
1 representante
1 representante
Huila
1 representante
1 representante
1 representante
La Guajira
1 senador
Magdalena
1 senador
6 representantes
1 senador
Crdoba
Meta
1 senador
1 senador
2 senadores
6 representantes
1 senador
1 senador
6 representantes
1 senador
(Contina)
Nario
Norte de
Santander
Putumayo
1 senador
1 representante
4 senadores
3 senadores
1 representante
347
1 senador
1 representante
4 senadores
1 representante
Risaralda
1 senador
1 senador
1 senador
Santander
3 senadores
2 representantes
4 senadores
3 representantes
3 senadores
3 representantes
2 senadores
1 representante
4 senadores
2 representantes
3 senadores
3 representantes
2 senadores
3 representantes
2 senadores
1 representante
3 senadores
1 representante
4 senadores
3 representantes
3 senadores
3 representantes
2 senadores
1 representante
Sucre
Tolima
Valle
Es preciso anotar que ante esta debacle del Congreso, algunos voceros de
la poltica y la opinin pblica insistieron para que la justicia realizara un
proceso semejante con los congresistas que hubieran delinquido por sus
relaciones con las farc. Lo que se llam farcpoltica no arroj datos significativos. Esta circunstancia, sin embargo, no excluye que haya habido
gobernantes y polticos que se hayan involucrado en algn tipo de dilogos o acuerdos con las fuerzas insurgentes. Se tratara ms de personajes locales, cuyas gestiones no han tenido repercusin nacional, aunque
puedan haber contribuido a pervertir el proceso en el orden regional. En
efecto, en algunas zonas del pas la dominacin que ejercen las farc puede
ser tan fuerte que impide el libre desarrollo de las contiendas electorales,
apropia recursos pblicos y se lucra del trfico de cocana. Para estos fines
requieren complicidades locales, sean estas voluntarias o forzadas.
5. Los dilemas de la justicia

Uno de los mecanismos que el Gobierno nacional utiliz para demostrar
su decisin de liquidar las organizaciones delictivas del paramilitarismo
fue el recurso a la extradicin. Al constatar que varios de los cabecillas
continuaban delinquiendo desde su sitio de reclusin, y dado que en las
negociaciones originales la medida haba sido considerada una opcin
privativa del Gobierno, el presidente Uribe extradit a catorce de los principales jefes paramilitares. Como esos jefes haban sido solicitados por las
autoridades judiciales de Estados Unidos bajo cargos de narcotrfico, con
esta decisin el Gobierno privilegi el carcter de narcotraficantes sobre
348 lvaro Camacho
el de paramilitares, lo que a su vez suscit fuertes reacciones en algunos

sectores de la opinin pblica, por cuanto consideraron que los cargos
por las masacres, asesinatos colectivos, desplazamientos de poblacin
y acaparamiento violento de tierras eran delitos ms graves que los de
exportar drogas ilcitas.
Estas extradiciones mostraron adems que la alianza entre narcotraficantes y autodefensas, si bien potenci a ambos bandos e increment
sus poderes regionales, al mismo tiempo fue la clave para su derrota: la
excesiva visibilidad que lograron y las crueldades cometidas contra la
poblacin civil fueron algo ms que una lucha contra las fuerzas insurgentes, y estas acciones dejaron claro que se trataba tambin de proteger
las tierras adquiridas mediante despojos, los cultivos ilcitos; ampliar
los controles sobre las rutas de exportacin y apropiar recursos pblicos; es decir, el nimo de lucro y las ambiciones polticas se revelaron
como un motor para las tropelas, y menos como un esfuerzo para erradicar la insurgencia.
A este respecto tambin se suscit un fuerte debate nacional, en la
medida en que algunos sectores de la opinin pblica consideraron
que esa extradicin cerraba las puertas a las necesarias confesiones que
se esperaban. Se abra entonces una nueva consideracin: ahora sera
necesario concertar con las autoridades judiciales de Estados Unidos
para que la justicia colombiana pudiera acceder a los prisioneros y obtener esas confesiones.
A la fecha algunos de los extraditados han sido interrogados por las autoridades judiciales colombianas, y en sus declaraciones han involucrado a
varios polticos regionales y nacionales.
6. La nueva mutacin: las Bacrim

As como debido al desmantelamiento de los llamados carteles, el narcotrfico se transform en la aventura paramilitar, el proceso que llev a los
principales cabecillas a la crcel o a la extradicin no implic una reduccin de la actividad relacionada con las drogas ilcitas, sino una nueva
mutacin. Para entender esta nueva situacin es preciso reconocer que las
negociaciones realizadas por la alianza de narcoparas y paranarcos
con el Gobierno nacional no significaron el desmantelamiento completo
de las organizaciones. Al contrario, varios de los segundones retomaron
las actividades de los extraditados, y al mismo tiempo nuevos cabecillas
fueron surgiendo en diferentes regiones. Algunas de estas organizaciones
349
cuentan con un apreciable nmero de efectivos y algunas tienen adems

una cobertura en varias regiones del pas. Varios de los cabecillas de las
mismas fueron segundones o parientes de los jefes de las organizaciones
mayores que entraron en la negociacin con el Gobierno, y en tal sentido
hay una cierta continuidad.
El Gobierno nacional, sin embargo, ha afirmado que estas organizaciones, denominadas bandas criminales (Bacrim, en el lenguaje policial),
no corresponden a nuevas formas de paramilitarismo: se trata de bandas
de nuevos narcotraficantes que carecen de orientacin o propsitos polticos, y cuyas acciones violentas se basan en la necesidad de controlar
lugares de cultivo y rutas de exportacin. Esta interpretacin puede sustentarse desde un punto de vista lgico a partir de reconocer que muchos
de esos segundones, hoy da jefes, pertenecieron a las corrientes narcoparas y, por tanto, desde un principio carecan de orientaciones polticas.
Adems, varias de estas nuevas organizaciones han sido derivaciones del
cartel del norte del Valle, cuyos miembros no engrosaron las auc y por
consiguiente no tuvieron actuaciones polticas. Sin embargo, en recientes
declaraciones algunos miembros de esa organizacin han venido testimoniando que s tuvieron actividades polticas, como la contribucin a
la campaa presidencial de Ernesto Samper y el asesinato del dirigente
conservador lvaro Gmez Hurtado.
Por otra parte, hay muchas claves que tienden a mostrar cmo se han
ido gestando complejas alianzas entre los nuevos narcotraficantes y algunos frentes guerrilleros, en un proceso que sera impensable durante la
vigencia de las auc. De hecho, el Gobierno nacional ha mostrado constantemente informaciones que tienden a sustentar su afirmacin, que
es compartida por el Gobierno de Estados Unidos, de que las farc son
hoy en da los mayores exportadores de cocana, y que para el logro de
este propsito requieren la colaboracin de los expertos narcotraficantes
miembros de las Bacrim.
Sin embargo, la otra cara de la moneda indica que las persecuciones a
dirigentes sindicales y a supuestos simpatizantes de ideas de oposicin
al Gobierno nacional continan, y que en la coyuntura poltica actual se
perfilan como candidatos al Congreso parientes o testaferros de los polticos que se vieron involucrados en el proceso anterior. Esta coyuntura,
pues, es decisiva.
Como consecuencia del proceso de desmantelamiento de las bandas narcoparamilitares se ha venido desarrollando un nuevo tipo de confrontacin: se trata de la activacin de bandas urbanas que pugnan por proteger
350 lvaro Camacho
sus ganancias de la venta minorista de drogas ilcitas y por consolidar sus

dominios territoriales en diferentes barrios. Hoy da en varias ciudades
del pas se configuran bandas de jvenes de barriadas que desarrollan
formas extremas de violencia, y algunos informes oficiales sealan que a
pesar de la dispersin barrial, tales bandas tienen jerarqua, constituidas
por nuevos o viejos cabecillas que estuvieron de alguna manera vinculados con las organizaciones de los jefes originales. Todo parece indicar,
entonces, que a pesar de los cambios organizacionales y las nuevas pautas de accin, hay una lnea de continuidad histrica.
7. Comentarios finales
El propsito central de este documento ha sido mostrar cmo la mayor
amenaza a la estabilidad, a la justicia y a la democracia colombianas, el
narcotrfico, ha exhibido una extraordinaria capacidad de transformarse,
lo que indica que el desaforado nimo de lucro que lo sustenta no se sacia
y que las polticas del Estado colombiano y la comunidad internacional
no han dado los resultados buscados, a pesar de las millonarias sumas y
los esfuerzos invertidos.
Por otra parte, el recorrido por las diferentes fases del fenmeno muestra cmo el narcotrfico puede adquirir muchas pautas organizativas
diversas y que la forma no determina su contenido. Algunas de esas
transformaciones se han dado justamente como respuesta a las polticas
estatales e internacionales, en lo que parece ser una competencia de los
narcotraficantes por evadir las persecuciones, y del Estado por liquidar el
fenmeno. El paso de organizaciones basadas en jefaturas unipersonales
o de pequeos grupos a otras con liderazgos ms plurales, de bandas
dedicadas fundamentalmente al negocio, a otras que lo combinaron con
la actividad poltica violenta y a otras ms pequeas que buscan controlar el mercado interno, muestra esa metamorfosis constante, y la rapidez
de esos cambios hace que las acciones estatales resulten tardas y poco
eficaces. Si bien se ha logrado eliminar algunas formas organizativas del
narcotrfico, el hecho que aparece de bulto es que este tiene una capacidad enorme de mutar. En este sentido, tiene plena vigencia la tesis de
Michael Kenney sobre la enorme habilidad de los delincuentes para ir un
paso adelante de las autoridades.
Debe quedar claro que el narcotrfico es ms que una forma de delincuencia organizada: es, para los productores campesinos originales, una
forma de ingreso monetario que no podran obtener si se dedicaran a
cultivos de pancoger, cuyos bajos precios, dificultades de transporte y
351
presencia de intermediarios reducen sus ingresos. A otros habitantes de

zonas con presencia de narcotraficantes el negocio les proporciona un
ingreso que difcilmente pueden obtener con actividades comerciales
legales. Y algunos residentes urbanos se lucran tambin de la actividad,
sea en el proceso de lavado, en la oferta de bienes de consumo de los traficantes, en sus defensas legales. Es, pues, una forma de vida que va ms
all del negocio de los exportadores.
Pero si bien esas transformaciones atestiguan la dinmica del narcotrfico, es necesario destacar que el elemento que siempre lo ha acompaado es la violencia. Esta se ha convertido en su rasgo dominante y, a la
vez, la amenaza ms grave que ha confrontado la sociedad colombiana
en los ltimos aos. Es, en sntesis, la naturaleza de la coyuntura del presente en el pas.
En lo que respecta al tema central, la injerencia del narcotrfico en la poltica, su papel en el desarrollo de violencia masiva y corrupcin, asociadas
con el control del Estado y la bsqueda de impunidad y el desarrollo de
polticas que convengan a los titulares del negocio y sus asociados, debe
tender a asumir nuevas formas y no es muy probable que se reduzca
drsticamente. Las experiencias de los aos recientes deben servir de
alerta acerca de los riesgos que corren la sociedad colombiana y su armazn institucional.
Los campos de accin que confronta el Estado colombiano son mltiples, dado que tiene que afrontar todos los rasgos y etapas del fenmeno,
desde la siembra de la hoja de coca hasta la exportacin de la cocana,
pasando por el combate al acaparamiento de tierras, el despojo campesino y el desplazamiento a las ciudades de quienes resultan afectados por
este proceso.
Y tiene que operar en el campo especfico de este artculo: una accin sobre
el narcotrfico y su relacin con la poltica requiere la toma de medidas
drsticas. Es preciso que se fortalezca la justicia para que pueda sancionar
con celeridad y eficacia las vinculaciones entre polticos y narcotraficantes. Paralelamente, es preciso actuar en una reforma poltica ms drstica
y radical, con severos castigos a los polticos que realicen alianzas con
personajes vinculados con el narcotrfico y otras formas de corrupcin.
En el campo de las polticas internas hay un vasto conjunto de tareas.
Pero tambin en el espacio internacional el Gobierno colombiano debera
tomar muy seriamente las mltiples propuestas y sugerencias de poltica
que han planteado diferentes expertos.
352 lvaro Camacho
Soy plenamente consciente de que estas ideas son solamente eso, y que la
opcin por un pas libre de narcotrfico pasa por cambios sustanciales en
las polticas internacionales, tales como ellas se reflejan en la Organizacin
de las Naciones Unidas y sus conferencias especializadas. En este campo
Colombia debe actuar con firmeza y denunciar la ineficacia de las declaraciones peridicas que siguen planteando la tesis prohibicionista, que
impide miradas y acciones menos ineficaces.
353
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13
Cultivos ilcitos, participacin poltica

y confianza institucional*
Miguel Garca**
a existencia de una relacin entre el fenmeno del narcotrfico y la

poltica colombiana ha sido materia de numerosos estudios acadmicos que han demostrado que las organizaciones criminales dedicadas al
cultivo, produccin y comercializacin de drogas ilcitas han tenido un
fuerte impacto en el incremento de la violencia poltica (Thoumi, 2002b,
p. 165), en los niveles de corrupcin (Tullis, 1995) y en la calidad de la
democracia (Hartlyn, 1993). As mismo, estas organizaciones han capturado algunas estructuras estatales y han modificado la cultura poltica.
No obstante, la produccin acadmica sobre el vnculo entre narcotrfico
y poltica en Colombia ha ignorado el impacto de este fenmeno sobre
la conducta y actitudes polticas de los individuos. Este captulo intenta
superar ese vaco aportando informacin emprica sobre una relacin que
resulta de la mayor relevancia para entender la magnitud del impacto
poltico del negocio de las drogas. Si el narcotrfico, como un fenmeno
sociolgico, condiciona la manera como los ciudadanos se comportan polticamente y construyen sus opiniones sobre las instituciones pblicas, se
podra validar con evidencia del nivel micro hasta ahora inexistente,
el argumento segn el cual el desarrollo y consolidacin del narcotrfico
* Este captulo cont con la asistencia de investigacin de Diego Felipe Gmez y
Janneth Anglica Vargas. Agradezco a Adriana Camacho, Daniel Meja, Elvira Mara
Restrepo, y a un comentarista annimo, por sus observaciones a las versiones preliminares de este captulo.
** Profesor asistente, Departamento de Ciencia Poltica, Universidad de los Andes.
Correo electrnico: m.garcia268@uniandes.edu.co.
357
358
Miguel Garca
en Colombia han estado acompaados del afianzamiento de importantes

transformaciones en la cultura poltica del pas.
La pregunta general que intenta responder este captulo es la siguiente:
Son la conducta y las opiniones polticas de los ciudadanos que viven
en zonas afectadas por el narcotrfico, radicalmente diferentes de las de
aquellas personas que habitan regiones no afectadas por este fenmeno?
Ms especficamente, cul es la incidencia de la presencia de cultivos
ilcitos y de las distintas estrategias de erradicacin de los mismos, en
la participacin poltica individual y en las calificaciones ciudadanas de
confianza hacia agentes estatales y no estatales?
Este captulo parte del supuesto segn el cual la conducta poltica no
puede ser entendida exclusivamente a partir de factores de carcter individual sino considerando tambin la relacin de los ciudadanos con su
entorno social y poltico (Huckfeldt, 1986). Si el fenmeno del narcotrfico ha generado lo que algunos han llamado una cultura mafiosa, la
conducta y las actitudes polticas de los ciudadanos que viven en contextos afectados por las distintas manifestaciones del negocio de las drogas
ilcitas deberan ser diferentes de aquellas de quienes no viven en esos
contextos. La literatura cualitativa sobre los efectos sociales de las organizaciones ilegales ha demostrado que el narcotrfico ha sido capaz de
modificar la definicin de hbitos y valores de ciertas poblaciones colombianas (Duncan, 2009). Si esto es as, sera factible argumentar que las
transformaciones estructurales impulsadas por el narcotrfico deberan
manifestarse en cambios sobre la conducta y actitudes polticas de los
ciudadanos. Consta de seis secciones. Despus de esta introduccin, la
segunda muestra una breve revisin de la literatura sobre los impactos
polticos del narcotrfico, haciendo nfasis en los estudios que sealan el
vnculo entre el negocio de la droga y la cultura poltica. En la tercera se
presentan algunas intuiciones tericas sobre la relacin entre el fenmeno
del narcotrfico y la conducta y actitudes polticas de los ciudadanos. La
cuarta describe los datos y presenta la estrategia de anlisis emprico.
La quinta seccin discute los resultados empricos. La ltima seala las
conclusiones de este estudio y discute sus principales implicaciones en
trminos de polticas pblicas.
1. Narcotrfico, poltica y sociedad

La investigacin sobre las repercusiones sociales y polticas del narcotrfico en Colombia ha demostrado que los efectos de este fenmeno han
sido grandes, as como diversos. En trminos generales, los autores que
Cultivos ilcitos, participacin poltica y confianza institucional
359
han trabajado el vnculo entre narcotrfico, sociedad y poltica se podran

clasificar al menos en tres grupos. Por una parte, estn quienes han estudiado la relacin entre el narcotrfico y las numerosas crisis polticas que
ha sufrido Colombia desde los aos ochenta. En segundo lugar estn
quienes han enfatizado la relacin entre narcotrfico, grupos armados
ilegales y aumento de la violencia poltica. Finalmente, se encuentran
los estudios que demuestran el papel del narcotrfico en la alteracin de
prcticas sociales y polticas. Este captulo se ubica, de cierta manera, en
la ltima tendencia.
Los estudios sobre la relacin entre narcotrfico, prcticas sociales y polticas han intentado comprender, por una parte, el vnculo entre las mafias
del narcotrfico y ciertas caractersticas de la sociedad colombiana, como
el caciquismo, las economas ilegales vinculadas al contrabando, la debilidad institucional del Estado, la ausencia de modernidad, e incluso
los llamados imaginarios de la ilegalidad (Betancourt y Garca, 1994;
Hernndez, 1997; Salazar, 2001). Una segunda lnea dentro de esta tendencia analtica la componen trabajos que han analizado las transformaciones sociales y polticas producto de la penetracin de la llamada
cultura de la ilegalidad. Estos estudios enfatizan la construccin de pactos entre agentes ilegales y representantes del orden legal, as como la
adopcin de prcticas mafiosas por parte de algunos agentes estatales.
Aqu, buena parte de la produccin acadmica ha mostrado cmo el
narcotrfico, en un intento por sostener sus inversiones, ha desarrollado
redes de influencia sobre el poder poltico y estatal dando paso a fenmenos generalizados de corrupcin, a la infiltracin mafiosa de algunas
agencias estatales, la financiacin de polticos con dineros ilcitos, y ha
terminado por estimular modelos de orden social basados en la dominacin brutal armada (Camacho, 1988; Camacho, Lpez y Thoumi, 1999;
Thoumi, 2002a). Estudios recientes que se centran en un seguimiento al
impacto poltico de la ilegalidad local han ido ms all al argumentar que
el narcotrfico, en asocio con los actores armados (particularmente los
paramilitares) y algunos polticos locales, ha terminado por consolidar
lo que algunos han llamado nuevos rdenes sociales (Camacho, 2009).
Esta idea supone que el narcotrfico habra tenido la capacidad de redefinir, localmente, los modos de produccin, el ejercicio del poder poltico,
los grupos y relaciones sociales, los aparatos estatales e, incluso, los valores y hbitos de la poblacin (Duncan, 2009, p. 165).1
1 De manera ms precisa, la construccin de esos nuevos rdenes sociales supone el
desmonte del Estado central y la aparicin de estructuras y relaciones sociales y polticas contrarias a la idea de una sociedad moderna.
360
Miguel Garca
Aunque este captulo se enmarca en los estudios que sealan la capacidad

del narcotrfico para modificar los contextos sociales y polticos, a diferencia de estos, hace nfasis en la relacin entre narcotrfico y conductas
y actitudes polticas individuales. Si la incidencia del fenmeno de las
drogas en algunas regiones del pas ha dado origen a transformaciones
del orden social, se podra afirmar que la conducta y las actitudes de los
individuos tambin sufriran modificaciones significativas.
2. Participacin poltica y confianza institucional bajo

la sombra del narcotrfico
En Colombia, las mafias de las drogas, la violencia poltica y los actores armados, como fenmenos capaces de alterar el funcionamiento del
Estado y la sociedad, habran inducido procesos de crisis y habran sido
capaces de alterar el contexto social y poltico en el que los individuos
articulan sus decisiones y actitudes polticas. Los factores de carcter
individual no pueden explicar enteramente las acciones y opiniones
de los ciudadanos. Junto con ellos, el comportamiento poltico debe ser
entendido en trminos de la relacin de las personas con el entorno y los
factores ambientales que afectan las decisiones individuales (Huckfeldt,
1986).
De acuerdo con los estudios sobre el impacto del contexto social en la
conducta poltica, existen por lo menos dos mecanismos a travs de los
cuales los ambientes polticos y sociales pueden afectar las preferencias
y acciones polticas de los ciudadanos. En primer lugar estn los contextos impuestos estructuralmente (Huckfeldt, 1986; Huckfeldt y Sprague,
1987). Estos son condiciones sociales y polticas externas al individuo que
pueden tener un efecto directo sobre la conducta poltica, debido a que
limitan las experiencias y decisiones de los ciudadanos. Por otra parte,
aparecen los contextos sociales y polticos definidos en trminos de redes
sociales. Estas son interacciones interpersonales, que, aunque son producto de decisiones individuales, se ven afectadas por las oportunidades
y limitaciones del contexto social (Huckfeldt y Sprague, 1987).
El narcotrfico modificara lo que se ha llamado el contexto estructural,
en la medida en que este fenmeno es capaz de alterar aspectos como
el funcionamiento de la economa, las relaciones sociales o el uso de la
violencia, llegando incluso a redefinir los rdenes sociales. En consecuencia, los ciudadanos adaptaran o modificaran sus conductas y actitudes polticas como producto de los cambios estructurales estimulados
por el narcotrfico. Para evaluar la posible relacin entre el narcotrfico
361
y la conducta y actitudes polticas individuales, este captulo analiza la

incidencia de cultivos ilcitos en cuanto es uno de los componentes de
la cadena del narcotrfico y estrategias de erradicacin de los mismos
en la decisin de los ciudadanos de involucrarse en formas electorales
(voto) y no electorales de participacin poltica (protestas),2 y sobre las
actitudes de confianza de las personas hacia la alcalda local, la Polica,
las farc y los paramilitares.3
Participacin y confianza institucional como principales variables dependientes de este captulo son dos manifestaciones centrales del funcionamiento de la poltica moderna de forma individual. La participacin
poltica, particularmente en su forma electoral, representa la aceptacin,
creencia y vinculacin del ciudadano en las elecciones como uno de los
mecanismos centrales del funcionamiento de una democracia. Por su
parte, la confianza en las instituciones pblicas captura el sentimiento de
los ciudadanos hacia el Estado, lo cual es central para el funcionamiento
de los gobiernos, pues all donde la ciudadana confa en sus instituciones, estas pueden actuar sin recurrir a la fuerza y no necesitan consultar
cada decisin con la poblacin (Mishler y Rose, 1997; Espinal, Hartlyn y
Morgan, 2006).
Si el narcotrfico ha contribuido al debilitamiento del Estado y a la aparicin de estructuras y polticas contrarias a la idea de una sociedad
moderna, en aquellas regiones donde el negocio de las drogas tiene mayor
incidencia, los niveles de participacin electoral y la confianza ciudadana
en las instituciones estatales seran significativamente menores que all
donde las mafias de la droga no tienen mayor incidencia. La naturaleza
de esta relacin se podra entender teniendo en cuenta que las modificaciones del contexto poltico y social inducidas por el narcotrfico le dejaran claro al ciudadano que el funcionamiento de lo poltico no estara
siendo mediado por los procedimientos y las instituciones estatales. Si los
procesos electorales se encuentran manipulados o han sido instrumentalizados por las mafias de la droga, o por estas en asocio con los actores
2 Estas formas de participacin no son mutuamente excluyentes. Es decir, el que un
ciudadano vote en las elecciones no significa que no se involucre en marchas o protestas.
3 El fenmeno del narcotrfico supone una cadena que va desde el cultivo hasta la
comercializacin de las drogas. El nfasis que pone este trabajo en la fase de cultivo
implica que solo se est evaluando la relacin entre una de las mltiples dimensiones
del fenmeno del narcotrfico y las opiniones y conductas polticas individuales. Esta
decisin se sustenta en la disponibilidad de informacin emprica sobre la incidencia de
cultivos ilcitos en el mbito municipal. Sobre las otras fases del negocio de las drogas
no existen cuantificaciones similares.
362
Miguel Garca
armados, la participacin electoral perdera importancia para el ciudadano, en cuanto su voto no estara teniendo mayor incidencia en la definicin del poder poltico. Por otro lado, si la influencia de las mafias sobre
los rdenes sociales locales ha estado vinculada a las dinmicas de control territorial de los actores armados (Duncan, 2009), se esperara que las
regiones del pas influenciadas por los fenmenos del narcotrfico sean
polticamente homogneas, dado que el control territorial de los actores
armados producira lo que Gibson (2005) ha denominado autoritarismos subnacionales. Como lo han demostrado investigaciones recientes,
cuando el ambiente poltico tiende hacia la homogeneidad, los flujos de
informacin poltica, as como los esfuerzos de movilizacin electoral de
los partidos, disminuyen, estimulando una reduccin en la participacin
electoral (Gimpel y Lay, 2005, p. 210). En efecto, la evidencia emprica
sobre el impacto de agentes ilegales en la participacin poltica ha demostrado que en las zonas en las que se ha consolidado el control territorial
de los paramilitares, los ciudadanos tienden a participar relativamente
menos en los procesos electorales que all donde este actor armado no
goza de dicha influencia (Garca, 2009).
En el caso de las formas de participacin no electoral, se podra afirmar
que la incidencia local del narcotrfico aumentara la probabilidad de
que los ciudadanos se involucren en marchas y protestas. Si se parte del
supuesto de la precariedad de las estructuras estatales en zonas con presencia de cultivos ilcitos, sera acertado afirmar que la ciudadana en
dichas reas se enfrentara cotidianamente a la cara coercitiva del Estado
colombiano. Si esa dimensin coercitiva est en muchas ocasiones asociada a los esfuerzos estatales por erradicar cultivos ilcitos, sera factible
que la ciudadana desarrollara una relacin contenciosa con el Estado,
debido al papel que este desempea en la desarticulacin de las economas basadas en la produccin de drogas ilegales. En sntesis, los ciudadanos que viven en zonas con influencia del narcotrfico sern ms
proclives a participar en la esfera pblica por medio de protestas, que en
forma electoral.
En relacin con el tema de confianza institucional, se podra afirmar que
quienes representan al Estado colombiano de modo local no contarn con
la confianza de la ciudadana, si estos agentes se encuentran al servicio
o bajo la influencia de actores ilegales. Seran los actores ilegales quienes
contaran con la confianza de la poblacin, lo que sera an ms evidente
si la economa local y la provisin de bienes y servicios estn mediadas
por agentes ilegales como las redes mafiosas. Esta expectativa encontrara respaldo en los resultados de estudios comparados sobre confianza
363
en instituciones gubernamentales que han demostrado que esta es una

funcin del desempeo de los gobiernos en materias como la economa
y la provisin de seguridad (Espinal, Hartlyn y Morgan, 2006; Mishler y
Rose, 2001).
Como se mencion anteriormente, este captulo busca tambin evaluar
el impacto de algunas de las estrategias de erradicacin de cultivos ilcitos sobre participacin y confianza. Esas estrategias, que se resumen
fundamentalmente en la erradicacin manual o aspersin area, tendran
distintos efectos sobre la presencia de los ciudadanos en la esfera pblica
y en sus percepciones de confianza hacia agentes estatales y no estatales. En zonas donde los cultivos ilcitos son la base de la economa local,
y en torno a ellos se han construido rdenes locales, la erradicacin en
cualquiera de sus manifestaciones acarreara consecuencias negativas en
cuanto a participacin y confianza en las instituciones del Estado. Sin
embargo, el efecto negativo de la erradicacin sera ms fuerte en el caso
de la aspersin area.
Las intuiciones tericas formuladas hasta este punto suponen que el narcotrfico, entendido como un contexto estructural, estara teniendo un
efecto homogneo sobre el comportamiento y las actitudes polticas de
los ciudadanos. No obstante, la literatura especializada ha demostrado
que el efecto de los contextos estructurales se encuentra mediado por ciertas caractersticas individuales (Huckfeldt y Sprague, 1993; Weatherford,
1982; Gimpel y Lay, 2005). Desde este punto de vista es vlido preguntar:
qu tipo de personas seran ms resistentes a la influencia del narcotrfico? Un estudio reciente demostr que en Colombia los simpatizantes de
los partidos minoritarios fueron ms susceptibles al efecto de los contextos violentos que quienes se identificaron como militantes de los partidos
tradicionales (Garca, 2009). A pesar de este resultado, es difcil dar una
respuesta especfica a la pregunta formulada anteriormente teniendo en
cuenta que las redes mafiosas no tendran identidades e intencionalidades polticas tan claras como las de los actores armados. Por esto, en este
punto no se formula ninguna hiptesis con respecto a qu ciudadanos
seran ms afectados en sus conductas y actitudes polticas por el narcotrfico. Sobre este tema simplemente se dir que algunas caractersticas
de los ciudadanos tendran la capacidad de modelar el efecto del narcotrfico. La identificacin de esas caractersticas se llevar a cabo en el
momento de los anlisis empricos.
364
Miguel Garca
3. Datos y mtodo
Este captulo trabaja con una estructura jerrquica de datos. Este tipo de
bases de datos recopilan informacin al menos de dos unidades de anlisis. En este caso, se trabaja, por una parte, con factores de tipo individual
(nivel 1), y por otra, de nivel municipal (nivel 2). A travs de una estructura
jerrquica de datos es posible evaluar el impacto de factores contextuales, como los cultivos ilcitos, sobre la conducta poltica de las personas, al
tiempo que se controla por el efecto de variables individuales.
La informacin de nivel individual proviene de una encuesta representativa nacional, que llev a cabo en el 2005 el Proyecto de Opinin Pblica
de Amrica Latina (Lapop), de la Universidad de Vanderbilt. El estudio
del Lapop entrevist 3.083 adultos de 75 municipios colombianos.4 De
forma contextual, este trabajo incluye datos sobre extensin de cultivos
de coca, tipo de estrategia de erradicacin, niveles de control territorial
de los actores armados y caractersticas socioeconmicas de los 75 municipios incluidos en la encuesta.
3.1. Descripcin de las variables

Este trabajo estudia tres tipos de variables dependientes: voto, participacin en protestas y confianza. Voto es una variable dicotmica que mide
si un individuo particip en las elecciones locales del 2003. La variable
Protestas tambin es una variable dicotmica que capta si el encuestado
ha participado en marchas o protestas pblicas. Finalmente, la variable
Confianza mide qu tanto confan los ciudadanos en la alcalda local, la
Polica, las farc y los paramilitares.5
Debido a que en este artculo el anlisis de la incidencia del narcotrfico
sobre la conducta y actitudes polticas individuales se enfoca en la fase
de cultivo, las principales variables independientes de este estudio, cada
una de las cuales fue medida al nivel municipal, son hectreas cultivadas
de coca y estrategia de erradicacin. La primera es una variable continua
que mide el nmero de hectreas de coca cultivadas para el ao 2005 en
4 Esta encuesta trabaj con dos muestras. La primera es un estudio representativo
nacional que incluy 1.487 adultos de 47 municipios. La segunda es una muestra de
1.596 adultos, representativa de las regiones en conflicto. La ltima muestra entrevist
a individuos provenientes de 28 municipios.
5 Cada una de las medidas de confianza fue captada en una escala de 1 a 7, donde 1
representa total desconfianza en la institucin u organizacin evaluada y 7 representa
total confianza en la misma. La escala original fue transformada a una escala de 0 a
100.
365
cada uno de los 75 municipios incluidos en este estudio.6 Por su parte, la

segunda variable mide, a travs de una escala de tres puntos, el tipo de
estrategia de erradicacin de cultivos ilcitos que se emple entre enero
del 2004 y mayo del 2005, mes en que se realiz el estudio del Lapop,
en cada uno de los municipios incluidos en este captulo. La escala de
tres puntos busca captar la radicalidad de la estrategia de erradicacin
utilizada. Un puntaje de cero (0) indica que en el municipio en cuestin
no se aplic ninguna estrategia de erradicacin. Un puntaje de uno (1)
indica que en el municipio se utiliz la erradicacin manual de cultivos.
Finalmente, un puntaje de dos (2) representa que, en el municipio en
cuestin, solo se us la erradicacin por aspersin area o se combinaron
las dos estrategias de erradicacin. El ltimo caso representa el escenario
ms radical.7
Este estudio controlar por otros factores de carcter contextual e individual. Desde el contexto se incluyen dos variables (control guerrillero y control paramilitar) que miden la intensidad del control territorial ejercido a
nivel municipal por guerrillas y paramilitares.8 En segundo lugar, el estudio
tambin considera las condiciones econmicas contextuales,9 por medio
6 Aunque esta variable no considera el tamao del municipio, el coeficiente de correlacin entre esta variable y una medida de la incidencia de los cultivos de coca que
controla por el tamao de cada municipio (hectreas cultivadas/superficie en hectreas
del municipio) fue de 0,9445 (p < 0,001). A pesar de esta correlacin, se estimaron los
efectos de las dos versiones de la variable cultivos ilcitos. Dado que los resultados para
las dos versiones de la variable en cuestin fueron muy similares, y que la interpretacin de los resultados es ms intuitiva si se trabaja con la versin no ponderada de la
medida de cultivos ilcitos, en este artculo solo se reportan los resultados de la relacin
entre hectreas de coca no ponderadas y las variables dependientes. Los resultados de
los modelos con la medida de cultivos ilcitos ponderada por el tamao del municipio
pueden ser solicitados al autor.
7 Debido a que apenas en un municipio de la muestra se us exclusivamente la erradicacin por aspersin area, se decidi unir en la ltima categora este tipo de municipios y aquellos donde se combinaron las dos estrategias.
8 Estas variables se miden en una escala de 0 a 3, donde el menor valor indica ausencia
de control del actor armado en cuestin, mientras que un valor de tres (3) representa
que el actor armado ejerce total control territorial en el municipio. Haciendo uso de
una cuenta, ponderada geogrficamente, de acciones armadas y violencia perpetrada
por cada actor armado, se gener una clasificacin de municipios segn sus niveles de
violencia, por medio de una metodologa conocida como anlisis longitudinal semiparamtrico basado en grupos (Nagin, 2005). A partir de esa clasificacin se generaron
las variables que captan distintos niveles de control guerrillero y paramilitar. Para una
descripcin detallada del proceso de operacionalizacin de estas variables, cfr. Garca
(2010).
9 Esta es una de las variables contextuales que en distintas investigaciones han demostrado tener un impacto significativo sobre la conducta individual, particularmente
366
Miguel Garca
del ndice de necesidades bsicas insatisfechas (nbi). Individualmente,

se incluyen una serie de factores que tendran un impacto significativo
sobre la participacin poltica y las percepciones de confianza. Estos son:
educacin, edad, gnero, estatus socioeconmico, urbanizacin, apoyo al
sistema poltico, eficacia poltica externa,10 sofisticacin poltica,11 involucramiento en actividades partidistas, identificacin partidista tradicional,
evaluaciones sociotrpicas de la economa y un ndice de provisin de
bienes pblicos.12
3.2. Estrategia emprica

La relacin entre cultivos ilcitos y estrategias de erradicacin, participacin poltica y opiniones de confianza de los ciudadanos, se evalu
mediante varios modelos jerrquicos de dos niveles (Raudenbush, Bryk,
2002). Estos modelos permiten evaluar de manera simultnea los efectos
de factores contextuales e individuales en las opiniones y conductas de las
personas, lo cual es problemtico por medio de un anlisis de regresin
estndar.13 En este captulo se trabaja con dos tipos de modelos jerrquicos. En el primero, las unidades de anlisis de nivel 1 son individuos, y el
valor de la variable dependiente para cada persona es una funcin de sus
caractersticas individuales. En el nivel 2, las unidades de anlisis son los
municipios. Aqu, el intercepto (el resultado promedio) de la ecuacin de
nivel 1, se trabaja como la variable dependiente que es modelada como
una funcin de factores contextuales (Raudenbush y Bryk, 2002). Estos
modelos permiten identificar hasta qu punto una variacin en la incisobre la participacin poltica. Al respecto, cfr. Giles y Dantico (1982), Huckfeldt (1979),
Kenny (1992) y Mondak, Mutz y Huckfeldt (1996).
10 Se refiere a la creencia de que el voto puede cambiar las cosas.
11 Se refiere a la calidad y organizacin de los conocimientos polticos de una
persona.
12 Las variables estatus socioeconmico, urbanizacin, apoyo al sistema, sofisticacin, involucramiento en actividades partidistas, evaluaciones sociotrpicas de la
economa y provisin de bienes pblicos son continuas y fueron medidas en una escala
de 0 a 100. A peticin del lector se proveer una descripcin detallada de la operacionalizacin de todas las variables de nivel 1.
13 Por ejemplo, para que una estimacin hecha a travs del mtodo de mnimos
cuadrados ordinarios sea eficiente y precisa, se requiere que los errores sean independientes, estn distribuidos normalmente y tengan una varianza constante. Sin embargo,
estos supuestos son violados cuando las caractersticas del contexto son atribuidas a los
individuos. Por ejemplo, si el nivel de desarrollo de un municipio se trabaja como si
fuera una caracterstica de cada persona encuestada en un determinado municipio, los
errores de esas observaciones no sern independientes.
367
dencia municipal de cultivos ilcitos y estrategias de erradicacin predice

cambios significativos en los promedios municipales de participacin y
confianza, al tiempo que se controla por factores individuales.
En el segundo tipo de modelos jerrquicos trabajados en este captulo,
se modelan tanto el intercepto como algunas pendientes de la ecuacin
de nivel 1, como funciones de factores contextuales. Al trabajar las pendientes de nivel 1 como variables dependientes de las variables contextuales se configuran interacciones entre niveles; a travs de ellas se puede
identificar hasta qu punto el efecto de las variables de tipo individual es
condicionado por las variables contextuales. En otras palabras, las interacciones entre niveles resultan tiles para identificar qu tipo de personas son ms o menos susceptibles a las influencias del contexto social.
Para todas las variables dependientes se estim el primer tipo de modelo
jerrquico, mientras que el segundo solo se aplic en algunos casos.14
4. Resultados
Esta seccin presenta los resultados de una serie de modelos jerrquicos
por medio de los cuales se analiz el impacto de variables de nivel municipal asociadas con el narcotrfico en la participacin poltica individual y
en las percepciones ciudadanas de confianza en diversas organizaciones.
La primera parte estudia la relacin entre factores contextuales asociados
al narcotrfico y la probabilidad individual de participar en elecciones
locales y en protestas pblicas. La segunda parte se enfoca en el impacto
de cultivos ilcitos y estrategias de erradicacin en las percepciones ciudadanas de confianza hacia las alcaldas municipales, la Polica, las farc
y los grupos paramilitares.15
14 Debido a que este trabajo no propone unas expectativas tericas especficas sobre
cmo los factores contextuales asociados al narcotrfico condicionan el impacto de
las variables de nivel individual en las variables dependientes, la definicin de qu
pendientes de la ecuacin de nivel 1 iban a ser modeladas a partir de factores contextuales sigui un camino inductivo. En teora, se habran podido modelar todas las
pendientes usando los factores contextuales; sin embargo, los modelos jerrquicos con
mltiples interacciones entre niveles tienden a perder la eficiencia en la estimacin de
los parmetros (Raudenbush y Bryk, 2002). Por tanto, se opt por una estrategia que
consisti en incluir interacciones entre niveles solo en aquellos casos en los cuales las
variables contextuales tuvieron puntajes t superiores a 1,5. Autores como Lee y Bryk
(1989) y Weldon (2006) siguieron estrategias similares cuando trabajaron con interacciones entre niveles.
15 Las variables participacin en elecciones locales y participacin en protestas
fueron estimadas usando un modelo de dos niveles para resultados binarios, mientras
368
Miguel Garca
4.1. Cultivos ilcitos, estrategias de erradicacin y participacin

poltica
Los modelos jerrquicos para voto en las elecciones locales del 2003 y
participacin en protestas incluyen una serie de variables individuales en
el nivel 1,16 y modelan el intercepto de la ecuacin de nivel 1 usando cinco
variables contextuales: nbi, nivel de control guerrillero, nivel de control
paramilitar, hectreas de coca cultivadas y estrategia de erradicacin.
El anlisis emprico, que se presenta en la primera columna de la tabla 1,
revel que la probabilidad individual de votar est negativamente relacionada con un aumento en el rea cultivada de coca. Esto indica que
efectivamente existen diferencias significativas en los patrones de participacin poltica electoral entre municipios afectados por cultivos ilcitos y
aquellos carentes de este fenmeno. Segn las probabilidades esperadas
de votar, encontramos que en zonas donde no existen cultivos ilcitos esta
probabilidad es de ms o menos 0,57. Cuando las hectreas de coca llegan
al promedio, que para los municipios incluidos en la muestra que usa
este captulo es 110 hectreas, la disminucin de la probabilidad es prcticamente inexistente. Sin embargo, en aquellos municipios con el nivel
mximo de hectreas cultivadas de coca, la probabilidad de participar en
elecciones locales cae a casi 0,30.17 Es importante tener en cuenta que en
la mayor parte de los municipios de la muestra, el efecto negativo de los
cultivos ilcitos sobre la participacin electoral es pequeo, al no superar
que los modelos para confianza institucional usaron una estimacin de dos niveles para
variables continuas.
Antes de llevar a cabo el anlisis emprico que se presenta en esta seccin, se estimaron
varios modelos no condicionales. Estos predicen la variable dependiente dentro de cada
unidad de nivel 1, con tan solo un parmetro de nivel 2 (el intercepto), el cual representa el promedio de la variable dependiente entre municipios. Los componentes de
varianza de estos modelos proporcionan informacin acerca de si los factores de nivel
contextual deben ser considerados para modelar la variable dependiente. Para todas
las variables dependientes analizadas en este captulo, los resultados de los modelos
no condicionales indicaron la necesidad de tener en cuenta factores contextuales para
entender su variacin.
16 Los modelos condicionales para participacin controlan por los siguientes factores
de nivel individual: educacin, edad, apoyo al sistema, gnero, estatus socioeconmico,
urbanizacin, eficacia externa, sofisticacin, identidad partidista tradicional e involucramiento poltico.
17 Para el clculo de las probabilidades esperadas, las variables incluidas en el modelo
se dejaron iguales a cero. Para todos los clculos que se presentan en esta seccin, el
mnimo de hectreas cultivadas de coca es cero, el promedio es 110, y el mximo es
4.800. Estos datos corresponden al promedio y mximo de cultivos de coca para los 75
municipios incluidos en la muestra del Lapop.
369
una disminucin de 0,05 puntos en la probabilidad de votar. Solamente

en casos extremos, donde los cultivos de coca llegan a proporciones muy
altas, es cuando la probabilidad de votar sufre una cada importante. En
estos casos se podra suponer que la influencia del negocio de las drogas
ilcitas ha llegado a afectar el funcionamiento de lo social y lo poltico,
y es en esos escenarios donde el ciudadano se marginara de la particiTabla 1.

Modelos jerrquicos para participacin electoral

y participacin en protestas
Voto
Modelo 1
Modelo 2
Modelo 1
Con interacciones
entre niveles
Efectos fijos
Coeficiente
EE
Coeficiente
EE
Coeficiente
EE
Predictores de Nivel 2
Intercepto
0,313*
0,133
0,312*
0,133
nbi
0,008**
0,003
0,008**
0,003
0,002
0,005
Control guerrillero
0,028
0,111
0,026
0,110
-0,053
0,123
Control paramilitar
-0,142*
0,069
-0,143*
0,068
0,181
0,139
-0,000***
0,000
-0,000**
0,000
0,000
0,000
0,157
0,116
0,158
0,115
-0,007
0,142
0,063***
0,014
0,063***
0,014
0,000*
0,000
0,024***
0,003
0,024***
0,004
-0,001
0,004
0,002
-0,006*
0,003
ha de coca
Estrategia de erradicacin
-1,688*** 0,172
Predictores de Nivel 1
Educacin
ha de coca
Edad
Apoyo al sistema
-0,001
0,002
ha de coca
-0,001
0,000**
0,000
0,076*** 0,014
Gnero
0,032
0,105
0,028
0,105
0,103
0,113
Estatus socioeconmico
0,000
0,003
-0,000
0,003
0,005
0,003
Urbano vs. rural
0,083
0,139
0,081
0,141
0,273
0,146
Eficacia externa
0,232**
0,078
0,237**
0,078
0,012
0,131
-0,000***
0,002
Sofisticacin
0,001
0,002
0,001
0,002
0,006**
0,002
Identidad partidista
tradicional
0,445***
0,096
0,445
0,096
0,000
0,000
0,020***
0,096
0,020
0,003
ha de coca
ha de coca
Involucramiento poltico
-0,145
0,108
0,015*** 0,002
(Contina)
370
Miguel Garca
Efectos aleatorios. Componentes de varianza

Efectos del nivel municipal
0,138
0,136
0,314
Efectos del nivel individual
0,372
0,369
0,561
Confiabilidad del
intercepto
0,436
0,432
0,553
Porcentaje explicado
0,284
0,296
0,031
Nota: ***p < ,001. **p < ,01. * p < ,05.

Porcentaje de la varianza entre municipios explicada por las variables de nivel 2
pacin electoral, en la medida que las mafias de las drogas habran instrumentalizado lo poltico de tal forma que el voto de los ciudadanos
no estara teniendo mayor incidencia en la definicin del poder poltico.
Dentro de los municipios incluidos en la muestra que se usa en este captulo, la poblacin que registra el mayor nmero de hectreas cultivadas
de coca es Tumaco, un municipio que ha tenido dificultades para integrarse institucional y econmicamente a la nacin, y que histricamente
ha estado bajo la influencia de diversos agentes ilegales como contrabandistas, actores armados y mafiosos.
Un resultado ciertamente sorprendente fue la inexistencia de una relacin entre el endurecimiento de las estrategias de erradicacin de cultivos ilcitos y la participacin en elecciones. Los encuestados que viven en
municipios donde se combinaron la erradicacin manual y la aspersin
area no presentaron probabilidades de participar en elecciones significativamente inferiores a las de quienes habitan municipios donde solo se
recurri a la erradicacin manual.
Adicionalmente, los resultados coinciden con estudios precedentes, en
la medida en que muestran que la probabilidad individual de votar est
negativamente relacionada con el nivel de control paramilitar y positivamente asociada con la pobreza (nbi). Por otro lado, los resultados de las
variables de nivel individual indican un efecto positivo y significativo de
las variables educacin, edad, eficacia externa, identificacin partidista
e involucramiento poltico, sobre la probabilidad de votar en elecciones
locales.
Ahora bien, la participacin de qu tipo de ciudadanos se ve ms o menos
afectada por la influencia del narcotrfico como fenmeno contextual? Los
resultados del modelo 2 para voto (tabla 1) sugieren que las personas ms
educadas, que tienen un nivel alto de apoyo al sistema y los militantes
de los partidos tradicionales seran menos susceptibles al efecto negativo
del aumento de los cultivos ilcitos sobre la probabilidad de participar
en elecciones locales. En el caso de la variable educacin, los resultados
371
indican que si bien las personas menos educadas tienen una probabilidad
menor de votar en elecciones locales, entre las personas con formacin
universitaria (16 aos de educacin), el impacto negativo del aumento
de los cultivos ilcitos sobre la probabilidad de votar es prcticamente
inexistente (0,03 puntos al pasar del mnimo al mximo de hectreas cultivadas). Al contrario, entre las personas sin ninguna escolaridad, al pasar
de municipios sin coca a municipios con la mxima extensin de cultivos ilcitos, la probabilidad de votar cae aproximadamente 0,27 puntos.
An ms interesante es el caso de la variable apoyo al sistema. Entre las
personas que perciben que el sistema poltico colombiano es ilegtimo,
el aumento de los cultivos de coca produce un desplome de la probabilidad de participar en elecciones. En este caso, la probabilidad esperada de
votar pasa de 0,56 a 0,35. Este resultado sugiere que los cambios en la conducta poltica de la ciudadana, que estimulara el narcotrfico, se potencian cuando existen percepciones negativas sobre el Estado colombiano.
Entonces, un fenmeno como la aparicin de nuevos rdenes polticos
estara sustentado en el crecimiento y consolidacin de fenmenos como
el narcotrfico, y en la poca creencia de la ciudadana en la legitimidad de
las instituciones estatales.
La identidad partidista es un tercer factor, de tipo individual, que modera
el efecto de las variables contextuales asociadas al narcotrfico. A medida
que el rea cultivada de coca pasa del mnimo al mximo, la disminucin
de la probabilidad de votar es ms o menos 0,12 unidades entre los miembros de los partidos Liberal y Conservador.18 Por su parte, esa reduccin
entre los simpatizantes de otros partidos es de ms o menos 0,26 unidades.19 Cmo se puede interpretar este resultado? Una posible respuesta
tiene que ver con el papel que han desempeado los partidos tradicionales en la reconstruccin o redefinicin de los rdenes polticos locales. En
muchas zonas del pas, la influencia del narcotrfico y otras organizaciones ilegales en la poltica local se ha dado mediante pactos con dirigentes
polticos locales, la mayora de ellos relacionados con redes polticas liberales o conservadoras (Ziga, 2007; Lpez, 2007). Los pactos polticos
entre mafias y polticos tradicionales estimularan la aparicin de monopolios polticos locales que conviven con prcticas electorales rutinarias,
en las que los partidos no tradicionales tendran muy poco juego poltico,
desestimulando a los simpatizantes de estos partidos a participar en los
procesos electorales.
18 Pasa de 0,67 a 0,55.
19 Pasa de 0,57 a 0,31.
372
Miguel Garca
Los resultados del anlisis sobre la relacin entre cultivos ilcitos, estrategias de erradicacin y participacin en protestas indican, como lo muestra la tabla 1 (columna 3), que ninguno de los factores contextuales parece
tener un impacto significativo sobre la probabilidad de involucramiento
en formas de participacin no electorales. Ni la mayor incidencia de
cultivos ilcitos, ni el endurecimiento de las estrategias de erradicacin
de los mismos estaran estimulando a la ciudadana a participar en la
esfera pblica por medio de protestas. Este resultado es desconcertante,
dado que existe evidencia cualitativa que sugiere que en zonas con presencia de cultivos ilcitos han tenido lugar importantes manifestaciones
en contra del Estado (Ramrez, 2001). Sin embargo, este resultado podra
tener sentido desde dos puntos de vista. Primero, la evidencia cualitativa
podra estar captando eventos excepcionales, y en efecto el vnculo entre
narcotrfico y participacin no electoral sera inexistente. Segundo, lo que
podra indicar este resultado es que la participacin en protestas tiene
lugar en mltiples contextos. Es decir, esta no es un recurso exclusivo de
habitantes de zonas marginadas o bajo influencia de agentes ilegales.
Los resultados sugieren que son los factores individuales los que presentan un efecto significativo en la participacin en protestas. Son los
ciudadanos ms educados, los ms sofisticados polticamente, los ms
involucrados en actividades partidistas y los individuos que tienen una
evaluacin negativa sobre la legitimidad del Estado, los ms proclives a
involucrarse en marchas y protestas. En contraste con el modelo sobre
participacin electoral, la sofisticacin poltica y ser crtico del Estado son
variables que solo tienen un papel explicativo para la participacin en
protestas. Esto resulta intuitivo, en la medida en que las personas con un
conocimiento poltico ms elaborado podrn encontrarse con aspectos
del funcionamiento del Estado y de lo pblico que les despierten inconformidades, y quienes tengan menores niveles de apoyo al sistema poltico sern ms proclives a confrontarlo.
4.2. Cultivos ilcitos, estrategias de erradicacin y confianza

Los modelos jerrquicos para confianza en la alcalda, la Polica y los actores armados incluyen una serie de variables individuales en el nivel 1,20 y
usan las mismas cinco variables contextuales (nbi, nivel de control guerri-
20 Las variables de nivel individual que se incluyen en los modelos de confianza son:
educacin, edad, gnero, estatus socioeconmico, urbanizacin, sofisticacin, identidad partidista tradicional, evaluacin sociotrpica de la economa actual, evaluacin
sociotrpica de la economa futura y un ndice de provisin de bienes pblicos.
Efectos fijos
0,946
Control paramilitar
0,194 ***
Edad
-4,011 ***
-0,153 ***
-2,065
-0,067 ***
2,923 *
0,068
Gnero
Urbano vs. rural
Sofisticacin
Identidad partidista tradicional
Eval. sociotrpica actual
ha de coca
0,096
-0,667
Educacin
Predictores de nivel 1
-0,002 **
2,011
Control guerrillero
ha de coca
0,035
57,429 ***
nbi
Intercepto
Coeficiente
EE
0,072 *
3,061 *
-0,067 **
-2,010
-0,156 ***
-4,165 ***
0,000 ***
0,201 ***
0,113
-0,613
-0,002 **
0,945
1,963
0,358
57,400 ***
Coeficiente
0,036
1,360
0,025
2,902
0,042
1,051
0,000
0,055
0,262
1,406
0,001
1,224
1,440
0,035
2,587
EE
Con interacciones
entre niveles
Modelo 2
0,023
2,867
-0,036
-1,331
-0,058
-1,462
0,158 **
-0,135
-4,502 *
0,002 *
1,729
1,258
-0,033
60,998 ***
Coeficiente
Modelo 1
0,030
1,467
0,031
2,002
0,033
1,232
0,050
0,212
1,998
0,001
1,161
1,659
0,045
2,253
EE
0,025
2,860
-0,035
-1,256
-0,059
-1,559
-0,000 *
0,157 **
-0,112
-4,376 *
0,000
1,721
1,178
-0,034
60,861 ***
Coeficiente
(Contina)
0,030
1,503
0,031
2,002
0,033
1,230
0,000
0,050
0,212
2,032
0,001
1,163
1,674
0,046
2,251
EE
Con interacciones
entre niveles
Modelo 2
Confianza Polica
0,036
1,365
0,026
2,917
0,042
1,061
0,056
0,260
1,400
0,001
1,234
1,440
0,035
2,595
Modelo 1
Confianza Alcalda
Modelos jerrquicos para confianza en instituciones estatales
Tabla 2.

373
0,475 ***
5,715
0,459
0,420
Confiabilidad del intercepto
EE
0,056
0,020
Modelo 2
0,414
0,461
5,729
32,826
0,055
0,000
0,482 ***
0,000 ***
EE
0,020
0,050 *
Coeficiente
Con interacciones
entre niveles
Nota: ***p < ,001. **p < ,01. * p < ,05.

Porcentaje de la varianza entre municipios explicada por las variables de nivel 2.
32,660
Componentes de varianza
Efectos aleatorios
ha de coca
ha de coca
Indic. provisin de bienes pblicos
Coeficiente
0,049 **
Efectos fijos
Modelo 1
Confianza Alcalda
Modelos jerrquicos para confianza en instituciones estatales
Eval. sociotrpica futura
Tabla 2.
0,245
0,559
7,324
53,644
0,348 ***
0,065 ***
Coeficiente
Modelo 1
EE
0,062
0,019
0,234
0,564
7,402
54,782
-0,000 ***
0,346 ***
0,000 ***
0,065 ***
Coeficiente
0,000
0,062
0,000
0,018
EE
Con interacciones entre

niveles
Modelo 2
Confianza Polica
374
Miguel Garca
375
llero, nivel de control paramilitar, hectreas de coca cultivadas y estrategia

de erradicacin) para modelar el intercepto de la ecuacin de nivel 1.
Los resultados sobre confianza en instituciones estatales que se presentan en la tabla 2 sugieren que solo las variables contextuales asociadas
al narcotrfico tienen un impacto en las evaluaciones ciudadanas de
confianza. En el caso de las alcaldas municipales, la nica variable contextual estadsticamente significativa es cultivos ilcitos. El aumento del
rea cultivada de coca va en detrimento de las evaluaciones de confianza
en el ejecutivo local. En zonas donde no existen cultivos ilcitos la confianza promedio se ubica cerca de 57 (en una escala de 0 a 100). Cuando
las hectreas de coca llegan a 110, el nivel promedio para los municipios
de la muestra, la disminucin de la calificacin de confianza es mnima.
Solo en aquellos municipios donde las hectreas cultivadas de coca se
acercan al nivel mximo (ms de 4.500 ha), la calificacin de confianza
cae poco ms de 10 puntos. El que los efectos negativos de los cultivos
ilcitos se hagan ms evidentes en las zonas donde estos alcanzan niveles muy altos podra significar que con el incremento del rea cultivada
de coca, el narcotrfico adquiere mayor injerencia social y poltica. Esto
ira en detrimento de la confianza hacia el ejecutivo local, debido a que
esta institucin perdera capacidad de accin y gestin. Por otro lado, la
confianza en la alcalda podra caer si los ciudadanos perciben que con el
aumento del poder del narcotrfico, el ejecutivo local termina al servicio
de las mafias de las drogas y no de la ciudadana.
En el caso de la Polica, tanto los cultivos ilcitos como la estrategia de
erradicacin aparecen con un impacto significativo sobre la confianza
ciudadana en esta institucin. En contra de lo esperado, el aumento de
los cultivos ilcitos incrementa la confianza en la Polica; esta se eleva
casi diez puntos al pasar de municipios sin cultivos de coca, a aquellos
con el nivel mximo de hectreas cultivadas. No obstante, esta relacin
deja de ser significativa cuando se introducen algunas interacciones entre
variables del nivel individual y cultivos ilcitos. Por otra parte, el anlisis estadstico mostr que la confianza en la Polica s se ve afectada por
la estrategia de erradicacin de cultivos ilcitos que se ponga en marcha
en el municipio. En las zonas donde no se ejecut ninguna estrategia de
erradicacin, la confianza promedio en la Polica se ubica en 62. Si se pasa
a zonas en donde solo se hace uso de la erradicacin manual, la confianza
en la Polica cae a 57. Finalmente, en zonas donde se combinan tanto la
erradicacin manual como la erradicacin por aspersin area, la confianza en la institucin policial cae a 53. Este resultado sugiere que la ciudadana tiene claro que la responsabilidad de la erradicacin de cultivos
376
Miguel Garca
recae en la Polica, pues la percepcin de confianza en esta institucin fue

la nica que se vio afectada por el endurecimiento de las estrategias de
combate a los cultivos ilcitos. Parece que la ciudadana le pasa la cuenta
de cobro al ejecutor de la poltica de erradicacin y no al agente poltico
responsable de su promocin.
Con relacin al papel de las variables individuales, los resultados indican
que la confianza en la alcalda aparece como una funcin de las percepciones del desempeo gubernamental, algunos factores polticos y ciertas
caractersticas sociodemogrficas. Los ciudadanos que califican positivamente la provisin de bienes pblicos y perciben que la economa nacional va por buen camino tienden a confiar en la alcalda municipal. Lo
mismo sucede con quienes se identifican con los partidos tradicionales.
Por su parte, ciudadanos ms sofisticados polticamente tienden a confiar
menos en la alcalda que sus contrapartes menos conocedoras de poltica.
Por su parte, la confianza en la Polica est asociada positivamente con
las percepciones de desempeo poltico y econmico, lo mismo que con
la edad, y negativamente con el nivel socioeconmico del encuestado.
Aunque la Polica no es responsable del manejo de la economa o de la
provisin de ciertos bienes pblicos (excepto seguridad), se beneficiara
de las buenas percepciones que sobre el desempeo del Gobierno tienen
los ciudadanos.
Al igual que en los modelos de participacin electoral, se exploraron
algunas interacciones entre variables de nivel individual y las variables
contextuales que mostraron efectos significativos. Solo en el caso de la
variable cultivos ilcitos se encontraron interacciones significativas con
variables de nivel individual. En el caso de la confianza hacia la alcalda municipal, se encontr un efecto mediador de las evaluaciones sobre
el futuro de la economa nacional, en la relacin entre cultivos ilcitos y
confianza. El efecto negativo de los cultivos ilcitos sobre confianza en
la alcalda solo se sostiene para personas que consideran que la economa nacional va por mal camino. Para estas personas la calificacin de
confianza cae de 57 a 46, al pasar del mnimo al mximo de hectreas
cultivadas con coca. En oposicin, para quienes consideran que la economa estar mejor en el futuro, el aumento de los cultivos ilcitos coincide con un incremento de 17 puntos en la calificacin de confianza hacia
la alcalda.21 En esta misma lnea, el efecto de la misma interaccin en
los niveles de confianza en la Polica mostr que para quienes creen que
la economa mejorar y para quienes consideran que seguir igual, se
21 Para estas personas la calificacin de confianza aumenta de 62 a 79, al pasar del
mnimo al mximo de hectreas cultivadas con coca.
377
produce un aumento importante en la calificacin de confianza hacia la

Polica, a medida que se pasa del mnimo al mximo de rea municipal
cultivada con coca. Para el primer grupo de ciudadanos la calificacin
de confianza pasa de 67 a 95, y para el segundo grupo aumenta de 64 a
68. Para quienes ven que la economa empeorar, las calificaciones de
confianza hacia la institucin policial prcticamente no cambian con el
aumento de los cultivos ilcitos. Estos dos resultados sugieren que en contextos donde el narcotrfico tiene una alta incidencia, los cambios en las
evaluaciones ciudadanas sobre la economa nacional producirn percepciones de confianza mucho ms dispersas. En zonas donde predominan
los cultivos ilcitos, los ciudadanos castigan al ejecutivo local con mayor
dureza cuando perciben problemas de desempeo econmico, y lo premian con ms generosidad cuando la economa va bien. La percepcin de
confianza hacia la Polica, en cambio, no se ve afectada por las visiones
negativas sobre la economa. Es probable que estos resultados se deban
a que en zonas dominadas por la economa de las drogas las crisis y las
bonanzas econmicas generan impactos mucho ms radicales y notorios
que en otras zonas.
Pasando a los modelos sobre confianza hacia las farc y los paramilitares
(tabla 3), los resultados sugieren que solo las percepciones de confianza
hacia los paramilitares se ven afectadas positivamente por un aumento
en los cultivos ilcitos. Al pasar de zonas sin cultivos ilcitos a municipios con el nivel mximo de reas cultivadas de coca, la confianza hacia
los paramilitares se incrementa ms o menos 10 puntos, de 7,6 a 17,5.
Aunque las calificaciones de confianza hacia los paramilitares, para cualquier nivel de cultivos ilcitos, se ubican en la parte baja de la escala de
confianza, este resultado denota que los paramilitares aumentan la aceptacin social a medida que se da una mayor incidencia del negocio de las
drogas.
En relacin con el impacto de las variables individuales sobre la confianza
en los actores armados, los resultados muestran que las percepciones de
desempeo gubernamental no inciden en las opiniones de confianza hacia
estos grupos ilegales. Es decir, no se puede afirmar que los problemas de
desempeo gubernamental favorecen a los agentes ilegales. El que la ciudadana sienta que la economa va mal, o que el Gobierno se desempea
mal en materia de provisin de bienes pblicos, no implica una mejora
en las percepciones de confianza de los actores armados. Este resultado
sugiere que la ciudadana sabra bien que los criterios para juzgar a organizaciones estatales y no estatales no podran ser los mismos, incluso en
contextos en los que el Estado es bastante dbil. Las variables de nivel
378
Miguel Garca
individual que mostraron un efecto significativo en las percepciones de

confianza hacia las farc y paramilitares fueron en su mayora de tipo
sociodemogrfico. En el caso de la guerrilla, educacin y urbanizacin
tienen un efecto positivo en la confianza ciudadana hacia esta organizaTabla 3.

Modelos jerrquicos para confianza en organizaciones

armadas ilegales
Confianza farc
Modelo 1
Confianza paramilitares
Modelo 1
Modelo 2
Con interacciones
entre niveles
Efectos fijos
Coeficiente EE
Coeficiente EE Coeficiente EE
Intercepto
6,247 ***
1,152
7,764 ***
1,291 7,647 ***
1,457
nbi
0,012
0,031
0,042
0,042 0,043
0,039
Control guerrillero
1,067
1,352
0,116
1,061 0,067
1,383
Control paramilitar
-0,623
0,844
0,881
1,311
1,086
0,001
0,000
0,002 **
0,001 -0,002 *
0,002
1,036
1,019 -0,741
1,305 -0,683
1,313
Educacin
0,588 ***
0,123
0,142 0,418 **
0,158
Edad
0,045
0,025 -0,034
0,042 -0,029
0,040
0,278
0,957
ha de coca
0,859
Gnero
Urbano vs. rural
Sofisticacin
-0,034
3,479 **
0,915 1,960 *
1,027
0,027 -0,032
1,950 *
0,031 -0,033
0,031
1,077
1,000 3,466 **
1,369
3,531 **
0,016 -0,015
0,023 -0,016
0,022
1,220
0,907
2,639 **
1,023 2,749 **
1,059
Eval. sociotrpica actual
0,011
0,022
0,038
0,023 0,039
0,025
Eval. sociotrpica futura
-0,008
0,011
0,015
0,018 0,015
0,014
Indic. provisin de bienes pblicos 0,030
0,034
0,049
0,046 0,049
0,038
Identidad partidista tradicional
-0,055 **
0,407 **
ha de coca
0,005 ***
Efectos aleatorios. Componentes de varianza

16,090
20,929
20,998
4,011
4,575
4,582
Confiabilidad del intercepto
0,493
0,462
0,464
0,274
0,290
0,284
Nota: ***p < ,001. **p < ,01. * p < ,05.

Porcentaje de la varianza entre municipios explicada por las variables de nivel 2.
0,002
379
cin, mientras que sofisticacin poltica tiene un impacto negativo. En

cuanto a la confianza hacia los paramilitares, educacin y urbanizacin
aparecen tambin con un impacto positivo. As mismo, los hombres y los
militantes de los partidos tradicionales confan significativamente ms en
esta organizacin ilegal que las mujeres y los simpatizantes de los partidos independientes o la izquierda.
Resulta interesante el vnculo entre identidad poltica y confianza, pues de
alguna manera demuestra que el apoyo que han recibido los paramilitares
por parte de muchas lites polticas liberales y conservadoras cuenta con un
correlato de apoyo ciudadano igualmente importante. Por otro lado, si se
asume que en muchas regiones de Colombia la aparicin de nuevos rdenes sociales se dio de la mano de la coalicin paramilitares-narcotrfico, la
mayor confianza que reciben los paramilitares de los militantes de los partidos tradicionales indicara que los nuevos rdenes sociales cuentan con
las mismas bases de apoyo ciudadanas que los rdenes sociales precedentes. Es decir, la ciudadana se adaptara a contextos sociales cambiantes.
Finalmente, para el caso de confianza en paramilitares, se encontr que
el efecto de los cultivos ilcitos en las evaluaciones de confianza en esta
organizacin est mediado por la identidad partidista.22 Entre las personas que se identificaron como liberales y conservadores, al pasar del
mnimo al mximo de rea cultivada de coca, la confianza en los paramilitares creci de 10 a 26. En contraste, entre los militantes de otros partidos, el incremento de los cultivos ilcitos produjo una cada en los niveles
de confianza hacia los paramilitares de ms o menos 7 a 0. Este resultado es bastante relevante, pues revela que en zonas con alta incidencia
de cultivos ilcitos, la principal base de apoyo de los paramilitares son
los miembros de los partidos tradicionales. A su vez, este hallazgo no
es sorprendente si se tienen en cuenta las evidencias del vnculo entre
partidos tradicionales y organizaciones paramilitares. Lo interesante es
constatar cmo y entre quines el narcotrfico contribuye al crecimiento
de las bases de apoyo de las organizaciones criminales.
5. Conclusiones y recomendaciones de poltica pblica

En trminos generales, la evidencia emprica que se present en este captulo indica que existen diferencias significativas entre las opiniones y conductas polticas de las personas que habitan en zonas bajo la influencia
22 Para el modelo de confianza en las farc no se exploraron interacciones entre niveles, debido a que las variables contextuales no fueron significativas estadsticamente.
380
Miguel Garca
de los cultivos ilcitos, y las de quienes viven en reas libres de este fenmeno. Comparados con las personas que viven en zonas libres de cultivos
de coca, los ciudadanos que habitan reas donde se cultiva este producto
tienden a participar menos en procesos electorales, registran niveles de
confianza en las instituciones estatales significativamente menores y tienden a confiar ms en los paramilitares. Es importante destacar que las
diferencias en la conducta poltica y las actitudes polticas que se mencionaron se hacen evidentes de forma fundamental en aquellos municipios
donde la incidencia de cultivos ilcitos es muy alta. En otras palabras, se
necesita una consolidacin del fenmeno del narcotrfico local para que
su relacin con la conducta y opiniones polticas sea notoria.
Los resultados de este captulo tambin indican que a medida que el
Estado colombiano endurece su estrategia de erradicacin de cultivos
ilcitos, los niveles de confianza ciudadana en la Polica presentan un
declive significativo. A las consecuencias negativas para los ecosistemas
y la salud humana (idea, 2005) que representan estrategias de erradicacin de cultivos ilcitos como la aspersin area, habra que sumar el
precio que el Estado estara pagando en trminos polticos a travs del
debilitamiento de la confianza hacia la Polica. Este precio puede resultar
irrelevante (una reduccin de confianza de 4 puntos) frente a la eficacia
del mtodo de erradicacin. Sin embargo, en un contexto de debilidad
del Estado y aparicin de nuevos rdenes locales impulsados por agentes
ilegales, este resultado adquiere mayor relevancia y debera conducir a
una evaluacin ms profunda y detenida del impacto poltico de la estrategia de erradicacin de cultivos ilcitos por aspersin area.
Este captulo tambin permiti identificar cmo algunos factores individuales moderan el efecto de las manifestaciones del narcotrfico en
la conducta y opiniones polticas de las personas. Por ejemplo, entre las
personas con malas percepciones sobre legitimidad del Estado, el efecto
de desmovilizacin electoral asociado con el aumento de los cultivos ilcitos se potencia. Es decir, las consecuencias negativas del negocio de las
drogas se nutren de la poca legitimidad que tiene el Estado colombiano
entre algunos ciudadanos. Aqu tambin se mostr que las personas que
califican como buena la labor de los gobiernos locales en materia de provisin de bienes pblicos confan ms en las instituciones estatales. Estos
resultados dan pistas sobre cmo podran trabajar los gobiernos nacional, regional y local en materia de polticas pblicas para minimizar los
efectos negativos del narcotrfico. Inversiones pblicas para mejorar la
provisin de bienes y servicios pblicos, como la justicia, o los servicios
de salud, para mencionar apenas dos ejemplos, podran redundar en un
aumento de la confianza ciudadana hacia el Estado, lo que minimizara
381
el efecto desmovilizador en el mbito electoral del narcotrfico. En otras

palabras, mejoras en el desempeo gubernamental, en materia de provisin de bienes pblicos, optimizaran las percepciones ciudadanas sobre la
legitimidad estatal, lo que a su vez minimizara la influencia de las mafias
de las drogas sobre la conducta y opiniones polticas de los ciudadanos.
Aqu tambin se demostr que el efecto de desmovilizacin electoral
producido por el aumento de los cultivos de coca se manifiesta principalmente entre los militantes de las minoras polticas. Por otro lado, se
present evidencia segn la cual el aumento de la confianza hacia los
paramilitares, que se desprende del aumento de los cultivos de coca, se
da exclusivamente entre los simpatizantes de los partidos tradicionales.
Estos resultados no resultan sorprendentes, pues son una manifestacin
de la relacin entre narcotrfico, actores armados y lites polticas. Lo
interesante es que sugieren, en primer lugar, que en la sociedad entre
actores legales e ilegales, los polticos vinculados a los partidos tradicionales son los principales protagonistas del lado legal. Esto, a su vez,
redunda en una prdida de juego poltico de los sectores independientes y de izquierda, que se manifiesta en una desmovilizacin electoral
masiva de los simpatizantes de estos partidos. En segundo lugar, los vnculos entre polticos y agentes ilegales producen efectos especficos sobre
las bases de apoyo de los agentes ilegales. Si ciertos sectores polticos se
benefician electoralmente de su relacin con el narcotrfico y las organizaciones ilegales, estas ltimas se benefician polticamente de su relacin
con los polticos, en cuanto aumentan sus bases de apoyo entre los militantes de los partidos con los que se asocian polticamente.
Frente a estos resultados, es fundamental que el Estado colombiano sostenga y aumente sus esfuerzos en contra de la penetracin de las mafias
de las drogas en la poltica local y nacional, pues esta afecta la competencia poltica y las oportunidades de xito electoral de partidos pequeos
y contribuye a que agentes ilegales aumenten sus bases de apoyo ciudadano. La justicia colombiana debe contar con apoyo poltico, tcnico y
econmico para desenmascarar y desarticular las relaciones entre agentes ilegales y polticos. En este sentido, se podran promover reformas
legales que aumenten los costos polticos, econmicos y jurdicos de los
partidos que tengan en sus filas a personas vinculadas con las mafias de
las drogas o los actores armados.
En sntesis, los resultados de este captulo sugieren tres reas de accin
en cuanto a poltica pblica para reducir el impacto del narcotrfico sobre
la conducta poltica y las percepciones de confianza en las instituciones
estatales de los ciudadanos. En primer lugar, se deberan evaluar las
382
Miguel Garca
estrategias de erradicacin de cultivos ilcitos en funcin de su conveniencia poltica contra su efectividad. En segundo trmino, se debe trabajar en el mbito gubernamental en la provisin ms efectiva y eficiente
de bienes y servicios pblicos en reas afectadas por los cultivos ilcitos,
con el propsito de evitar que las organizaciones ilegales aumenten sus
bases de apoyo. Finalmente, el Estado colombiano y los partidos polticos
deben trabajar para desarticular la influencia de las mafias de las drogas
sobre la poltica.
383
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14
Estrategias contra el crimen organizado

Juan Carlos Echeverry* y Mara Paula Gmez**
1. Introduccin
Qu beneficios y costos se derivan para una sociedad o para actores

particulares, de ampliar la escala de sus acciones hasta tener un alcance
nacional? Existen acaso quiebres en el proceso de agregacin de lo
local a lo nacional, que hagan que adiciones lineales de insumos conduzcan, pasado cierto punto, a la obtencin de cantidades de producto
o utilidades con crecimiento geomtrico? El concepto econmico de los
rendimientos crecientes a escala puede tener aplicacin en fenmenos
supraeconmicos como el crimen?
Al reflexionar sobre los hechos ocurridos con el crimen organizado en
Colombia, Mxico y Estados Unidos, hemos retomado este tipo de preguntas, as como de reflexiones que en economa se derivaron de la revolucin keynesiana. Parte del aporte de Keynes (1936) al anlisis econmico
fue el nfasis en fenmenos que ocurren como agregado, y que crean realidades nuevas que sobrepasan la simple agregacin de unidades micro;
es decir, en las cuales el todo es mayor que la suma de las partes.
* Este captulo fue escrito mientras se desempeaba como profesor asociado, Facultad
de Economa, Universidad de los Andes. Actualmente es ministro de Hacienda de la
Repblica de Colombia. Correo electrnico: jcecheverry@gmail.com.
** Este captulo fue escrito mientras de desempeaba como estudiante de la Maestra
en Economa, Facultad de Economa, Universidad de los Andes. Actualmente es estudiante de Maestra de la Universidad de Chicago. Correo electrnico: mpgomez@uchicago.edu.
387
388 Juan Carlos Echeverry y Mara Paula Gmez
La conclusin a la que llegamos es que, en efecto, la agregacin importa

de una manera crucial. En el caso keynesiano, porque se poseen instrumentos econmicos con la capacidad de inducir errores sistemticos en
la percepcin de los agentes individuales, que no pueden diferenciar
en cada momento del tiempo si lo que observan tiene origen en causas
locales y reales o si, por el contrario, se deriva de causas agregadas y
nominales. Es el caso de los cambios en precios de origen inflacionario,
en contraste con aquellos originados en variaciones de mercados locales; los primeros tienen como causa el manejo monetario, con ocasin del
monopolio sobre la creacin de dinero.
En nuestro caso, la aplicacin es diferente, pero con suficientes similitudes para hacer interesante el paralelo. Un narcotraficante puede acceder
a ganancias con crecimientos geomtricos, dados los insumos usados,
en virtud de poder escalar en el mbito nacional las organizaciones. La
razn? La inoperancia del aparato policivo-judicial local, que se revela
pronto como ineficaz, una vez sus herramientas tecnolgicas para
hacer cumplir la ley y su alcance jurdico se ven sobrepasadas por el tipo
nuevo de crimen al que se ve enfrentado.
Por ende, existe una inmensa rentabilidad en el incremento de escala del
crimen (Meja y Rico, 2011). No siempre es posible aumentar la escala de
operacin. Pero cuando el origen del crimen es justamente un producto
que debe ser exportado, que requiere redes nacionales e internacionales
de transporte y comercializacin; que sobrepasa las fronteras municipales, departamentales y nacionales, los criminales descubren el inmenso
potencial escondido en dar el salto a las escalas nacional e internacional.
Este tipo de crimen requiere una organizacin que sobrepasa los bordes
de la localidad. En su primera fase, que en los pases reseados dur una
dcada o ms, fue combatido con las formas tradicionales de provisin
policiva y judicial. Estas tenan un alcance local, muchas veces municipal. Por lo tanto, eventos de tipo departamental, nacional o internacional
entendiblemente las sobrepasan.
Esta disparidad entre el alcance del crimen y el alcance de las fuerzas encargadas de hacer cumplir la ley es el foco de atencin de nuestra reflexin. Para
llevarla a cabo, hicimos uso justamente de las herramientas analticas desarrolladas en economa para esclarecer la diferencia entre choques de carcter micro, o local, y aquellos de carcter agregado o nacional. Herramientas
que surgieron en la reflexin econmica en medio de la discusin sobre la
novedad del anlisis keynesiano, sus alcances y limitaciones. En particular,
el anlisis conocido como las islas de Lucas, en referencia a una serie de
389
documentos publicados por el Premio Nobel de Economa Robert Lucas, a

mediados de los aos setenta (Lucas, 1973, 1976).
Esta reflexin, en nuestra opinin, ilumina varios aspectos cruciales sobre
las motivaciones, la moral de lucha y la eficacia de la Polica y la justicia, a
raz de la emergencia del crimen organizado relacionado con el trfico de
cocana en Colombia, Mxico y Estados Unidos. A continuacin presentamos un resumen de nuestro documento analtico y emprico escrito en
el 2009, el cual se bas en una reflexin con Zeinab Partow, en la versin
para Colombia de 1998, y ms adelante se presentan las estrategias contra
el crimen organizado que se derivan de este.
2. El modelo analtico
Nuestra reflexin parte de observar que desde mediados de los aos
setenta, el crimen mafioso alimentado por la rentabilidad del negocio del
narcotrfico ha tenido manifestaciones temerarias en algunas regiones de
Colombia, Mxico y Estados Unidos. Por ejemplo, en 1975 se presentaron aproximadamente 5.800 asesinatos en Colombia, lo que equivala a
una tasa de homicidios de 26 por cada 100.000 habitantes. Durante la
dcada de los ochenta, el crimen se dispar, y en 1991 y el 2002, aos en
los que la violencia alcanz su mximo histrico, los asesinatos superaron los 28.000, y la tasa de homicidios super 80 por cada 100.000 habitantes (figura 1). De acuerdo con la Oficina contra las Drogas (dea), para
el ao 1980, el 80% de la cocana que llegaba a Estados Unidos provena
de Colombia. Esto ha llevado a la conjetura de que dicho aumento en
el crimen puede ser atribuido al auge del narcotrfico y al escalamiento
del conflicto armado.1 Adicionalmente, el hecho de que la pobreza disminuy durante este perodo sugiere que el aumento del crimen no estaba
relacionado con esta (Echeverry y Partow, 1998).
Como lo muestra la figura 1, mientras que los asesinatos se dispararon
en Colombia entre 1975 y 1991, la provisin de justicia, medida como el
nmero de arrestos por asesinato, se estanc. De acuerdo con Gaviria
(1999), este hecho estilizado se puede explicar a partir de un modelo de
mltiples equilibrios, donde el sistema judicial se congestiona por cuenta
de un aumento inicial en el crimen, impulsado por el auge del narcotrfico, que hace que las autoridades dejen de responder a este. Otra posible
explicacin es que las autoridades locales reconocen que el choque del
1 Desafortunadamente, en el caso colombiano no existen cifras desagregadas por
homicidios relacionados con el trfico de drogas.
crimen est relacionado con el narcotrfico, y entienden que la estrategia

apropiada y la tecnologa judicial necesarias para enfrentarse a este tipo
de crimen es enfocarse en los lderes de las organizaciones, y por lo tanto,
concluyen que no cuentan con la tecnologa apropiada para enfrentarse
a este tipo de crimen. Al final, como en el modelo de Gaviria (1999), esto
llevar a menos provisin de justicia y a la reproduccin endgena del
crimen.
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
1975
1979
1983
1987
1991
Homicidios
Figura 1.
1995
1999
2003
2007
Arrestos
Homicidios y arrestos por homicidio en Colombia (1975-2007)
Fuente: revista Criminalidad.
Ntese, sin embargo, que en el 2002 los homicidios empezaron a caer en

Colombia y los arrestos empezaron a aumentar. Mientras que en 1990 la
tasa de homicidios era 7,5 veces la tasa de arrestos, en el 2007 la primera
era 2,7 veces la segunda. Esto es el resultado de la estrategia adoptada
por las autoridades colombianas en conjunto con las estadounidenses.
Para el ao 2000, la violencia relacionada con el trfico de drogas no se
haba contenido a pesar de los esfuerzos de las autoridades. En ese ao,
los presidentes Andrs Pastrana y William Clinton firmaron un acuerdo
llamado Plan Colombia, a travs del cual el Gobierno norteamericano
brindara ayuda econmica y militar a Colombia para la lucha contra las
guerrillas y el narcotrfico. El relativo xito de esta estrategia gener un
rebalanceo de poder en el negocio de la cocana (Meja y Restrepo, 2010).
Los carteles colombianos se debilitaron y sus rutas tradicionales por el
391
mar Caribe fueron fuertemente vigiladas. Esto llev a la creacin de nuevos corredores de trfico de drogas por Centroamrica y la costa pacfica
controlados por los carteles mexicanos (Garzn, 2008). Desde ese entonces, Mxico se enfrenta a una situacin similar a la que enfrent Colombia
en los ochenta y noventa. Adicionalmente, la violencia relacionada con
el trfico de drogas ha permeado las fronteras de Estados Unidos y se ha
esparcido a varios estados.
A pesar de los esfuerzos del presidente Caldern, que han producido el
arresto de miles de narcotraficantes y la incautacin de muchos de sus
bienes, el crimen est aumentando en Mxico. De acuerdo con la agencia de estadsticas de Mxico, Inegi, la tasa de homicidios lleg a 26 por
100.000 habitantes en el 2008. De manera similar, en Estados Unidos, en
especial en los estados fronterizos, el crimen aument durante la primera
dcada del siglo. En el 2000 hubo 5,5 homicidios por 100.000 habitantes,
en el 2009 fueron 5,6 (figura 2).2
Estados Unidos
Mxico
40.000
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
19.000
17.000
15.000
13.000
11.000
9.000
1997 1999 2001 2003 2005 2007
Homicidios
Figura 2.

Arrestos
7.000
1997 1999 2001 2003 2005 2007

Arrestos
Homicidios
Homicidios y arrestos por homicidio en Mxico (1997-2007)

y en los Estados Unidos (1997-2007)
Fuente: Inegi y Bureau of Justice Statistics.
Sin embargo, estas cifras agregadas esconden el hecho de que hay diferencias sustanciales en el nivel del crimen entre regiones de Colombia,
Mxico y Estados Unidos (figura 3).
2 Idealmente, quisiramos trabajar con cifras de homicidios relacionadas con el trfico

de drogas. Sin embargo, estas no existen desagregadas de esta manera para Colombia
ni Estados Unidos. Por lo tanto, con el fin de usar cifras comparables y homogneas,
tomamos las cifras de homicidios totales en los tres pases. Estas cifras reflejan el
comportamiento de los homicidios relacionados con el trfico de drogas.
Tasa de homicidios
EE. UU.
11
Tasa de homicidios
Colombia y Mxico
90
80
10
70
60
50
40
30
20
10
79
19
81
19
83
19
85
19
87
19
89
19
91
19
93
19
95
19
97
19
99
20
01
20
03
20
05
20
07
20
09
19
19
19
75
77
Colombia
Figura 3.

Mxico
EE. UU. (eje derecho)
Tasa de homicidios por 100.000 habitantes en Colombia,

Mxico y Estados Unidos (1975-2009)
Fuente: Revista Criminalidad, Inegi y Bureau of Justice Statistics.
En suma, Estados Unidos, Mxico y Colombia (figura 4) se enfrentaron

a una situacin similar durante diferentes perodos: aumento en el crimen impulsado por la presencia de narcotrfico, con diferencias sustanciales entre regiones dentro del pas y una falta de respuesta por parte
de las autoridades policivas y judiciales. Para analizar esto, estimamos
un modelo de decisin de agentes localizados geogrficamente en lugares distanciados unos de otros que enfrentan un choque generalizado del
crimen, en el mbito nacional, pero sobre el cual en sus inicios dichos
agentes tienen informacin imperfecta. El planteamiento conceptual es
conocido en la literatura como El modelo de las islas de Lucas (Lucas,
1973, 1976).
393
Colombia
80
70
72,1
69,9
60
54
50
38,7
40
36,4
30
22,4
20
10
0
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
14
Caldas
Valle
47,5
47,2
Antioquia
Tolima
Boyac
Choc
Mxico
39,5
15,8
Sinaloa
Guerrero
Michoacn
Coahuila
13,7
11,9
Nuevo
Len
Yucatn
1,37
1,26
EE. UU.
13
12
9,3
10
8,26
8
6
4
1,68
2
0
Luisiana
Figura 4.

Misisipi
Nuevo
Mxico
Maine
Nuevo
Hampshire
Dakota
del Norte
Tasa de homicidios por 100.000 habitantes en Colombia,

Mxico y Estados Unidos. Regiones seleccionadas.
Promedio (1996-2007)
Fuente: revista Criminalidad, Inegi y Bureau of Justice Statistics.
El modelo de Lucas (1973, 1976) contempla la posibilidad de respuestas

diferentes de agentes separados geogrficamente (islas; o regiones, provincias, estados o departamentos) ante los choques observados. La hiptesis
es que ante un incremento del crimen, las autoridades locales respondern
activa o pasivamente al choque de violencia dependiendo de la percepcin que tienen del origen del mismo. Si consideran que el origen de este
se debe a causas propias de la regin (causas llamadas idiosincrsicas),
la justicia responder activamente. La razn es que la tecnologa policial y judicial tendr las herramientas propicias para enfrentar este tipo de
crimen, dado que el autor fsico es el mismo autor intelectual del crimen.
Por el contrario, si el origen del choque se percibe como extrarregional (choques agregados en el artculo de Lucas), de tipo mafioso suprarregional, la
justicia responder de forma pasiva. La razn es que, si las autoridades
locales concluyen que el aumento en el crimen responde a organizaciones criminales vinculadas al trfico de drogas, la estrategia adecuada para
combatirlo debe enfocarse en combatir los lderes de dichas organizaciones y en las actividades ilegales a las que estn vinculadas. Las actividades locales de estas mafias sobrepasan la capacidad de accin de las
autoridades locales, policivas y judiciales, y entran en el dominio de los
formuladores de polticas en el mbito nacional. Por lo tanto, se vuelve
evidente la inutilidad de combatir el crimen ligado al trfico de drogas
con las herramientas tradicionales de las autoridades locales. As, cuando
las autoridades locales notan que el salto en el crimen tiene races nacionales, relacionadas con el narcotrfico, estas dejarn de esforzarse para
combatirlo.
En Echeverry y Gmez (2009) estimamos la siguiente ecuacin emprica
en ventanas mviles de cinco aos:
jt (i ) = q 0 jnt (i ) + q1 [Ct (i ) C t ] + q 2 jct 1 (i ) + t
La variable dependiente (jt(i)) es la provisin de justicia. Se tom como

proxy de la provisin de justicia, el nmero de arrestos motivados por
homicidios, teniendo en cuenta que es ms confiable que otras posibles
medidas de justicia y que es ms comparable entre pases. La tendencia de
provisin de justicia jnt(i) se estim con el filtro de Hodrick-Prescott para
cada estado. Las variables de crimen, Ct(i) y C t , son las tasas de homicidios para cada estado, departamento o regin y para el pas en general,
respectivamente, para el perodo 1975-2007 en el caso de Colombia, 19972008 para Mxico y 1996-2007 para Estados Unidos. La variable cclica es
la diferencia entre los arrestos observados y el filtro de Hodrick-Prescott
en el perodo anterior.
395
El modelo terico sobre el comportamiento y el desnimo paulatino de

las autoridades locales ante el advenimiento de un choque del crimen
mafioso nacional predice que el coeficiente q1 debe ser significativamente
diferente de cero en los primeros perodos del choque, tanto en los estados de alto impacto del narcotrfico como en los de bajo. A medida que el
tiempo pasa, las autoridades locales y regionales aprenden que el choque
de criminalidad tiene causas mafiosas, asociadas con negocios de alcance
nacional e internacional, y concluirn paulatinamente que las herramientas de lucha contra el crimen impuestas o en disposicin son ineficaces
(efecto aprendizaje). Este aprendizaje las llevar a disminuir su provisin
de justicia; es decir, dejarn de hacer arrestos. En trminos del modelo,
q1 debe ir perdiendo significancia estadstica. De acuerdo con Echeverry
y Partow (1998), la hiptesis nula (H0: q1 = 0) se debe rechazar en los primeros perodos del choque, y no se debe rechazar en los siguientes. Se
espera que esto suceda en los estados de alto impacto del narcotrfico, y
en los de bajo impacto con un rezago. El rezago se interpretara como el
tiempo que toma a los otros estados informarse sobre lo que est sucediendo (efecto informacin).
Las figuras 5, 6 y 7 muestran los resultados del coeficiente q1 estimado
para Colombia, Mxico y Estados Unidos. Ntese que en todos los casos
se cumple la prediccin del modelo. En los primeros aos del choque del
crimen, el coeficiente es positivo y significativo. Es decir, las autoridades
locales responden activamente, con ms arrestos, al aumento local del
crimen. Sin embargo, a medida que pasa el tiempo, estas dejan de esforzarse. En todos los casos, en las regiones de bajo impacto del narcotrfico
esto sucede con un rezago.
Estimacin puntual
Intervalo de confianza
Figura 5.
0,4
0,3
0,2
0,1
0
- 0,1
- 0,2
- 0,3
- 0,4
Bajo impacto del narcotrfico
1975-79
1977-81
1979-83
1981-85
1983-87
1985-89
1987-91
1989-93
1991-95
1993-97
1995-99
1997-01
1999-03
2001-05
2003-07
Alto impacto del narcotrfico
1975-79
1977-81
1979-83
1981-85
1983-87
1985-89
1987-91
1989-93
1991-95
1993-97
1995-99
1997-01
1999-03
2001-05
2003-07
0,4
0,3
0,2
0,1
0
-0,1
-0,2
-0,3
-0,4
Estimacin puntual
Respuesta de la justicia al crimen relativo en Colombia
Fuente: clculos propios. Los intervalos de confianza se calcularon como la estimacin puntual
del coeficiente ms (menos) dos desviaciones estndar.
Estimacin puntual
Figura 6.
2004-08
2003-07
2002-06
2001-05
2000-04
1999-03
1998-02
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
-0,1
-0,2
1997-01
2004-08
2003-07
2002-06
2001-05
2000-04
1998-02
1999-03
1997-01
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
-0,1
-0,2
Estimacin puntual
Respuesta de la justicia al crimen relativo en Mxico
1,5
1,5
0,5
0,5
-0,5
-0,5
1995-99 1997-01 1999-03 2001-05 2003-07

Estimacin puntual
Figura 7.
1995-99 1997-01 1999-03 2001-05 2003-07

Estimacin puntual
Respuesta de la justicia al crimen relativo en Estados Unidos
Ahora bien, es importante anotar que el coeficiente de respuesta de la justicia al aumento relativo del crimen en Estados Unidos es casi cinco veces
ms grande que el mismo para Colombia y Mxico. Esto muestra que si
bien el auge de crimen mafioso en Estados Unidos tambin ha tenido un
efecto nocivo sobre la provisin de justicia, tanto en los estados de alto
impacto del narcotrfico como en los de bajo, este no ha sido tan dramtico como en Colombia y en Mxico. Esto se debe, a nuestro juicio, a que
Estados Unidos se haba enfrentado anteriormente a choques mafiosos
similares (aos veinte, cuarenta y setenta) y, desde ese entonces, cre las
397
herramientas e instituciones federales necesarias para enfrentarse al trfico de drogas y las organizaciones criminales ligadas a este.
3. Las variables clave: el tiempo, el espacio

y la informacin
Este enfoque hace explcita la dimensin temporal y espacial en el fenmeno del narcotrfico. En concreto, el hecho de que ante un choque del crimen, las autoridades responden de manera diferente a travs del tiempo,
dependiendo de su ubicacin geogrfica y de la informacin disponible.
La clave de este cambio en su respuesta es el aprendizaje sobre el carcter
del crimen que estn enfrentando. Ese aprendizaje toma tiempo. Esto no es
solamente vlido en los primeros estadios de aparicin de la mafia narcotraficante en Colombia, Mxico o Estados Unidos. Sigue pasando cada da
en la actualidad, treinta aos despus de emerger este fenmeno.
En efecto, el crimen mafioso es una actividad lucrativa que, como cualquier
empresa, modifica constantemente parte de sus tecnologas, aprende sobre
formas ms eficientes, as como de sus competidores y de las condiciones
medioambientales en las que se desarrolla. Las estrategias y efectividad
de las autoridades son parte de esas condiciones medioambientales; de
hecho, una parte esencial, pues es tal vez el mayor determinante de los
costos y los riesgos del negocio ilcito y, por ende, de su rentabilidad. Por
lo tanto, en cada momento del tiempo las autoridades estn tambin literalmente aprendiendo del fenmeno que enfrentan y de sus constantes
mutaciones.
Una estrategia antidroga debe ser consciente de este carcter evolutivo del
fenmeno del crimen y de la velocidad de adaptacin de sus propias capacidades para combatirlo. Si desde las esferas tcticas y estratgicas y de
polticas no se lo entiende como un constante proceso de aprendizaje, costoso y complejo, se est dinmicamente expuesto a ser sobrepasado por el
crimen. En otras palabras, una poltica antidrogas eficaz debe anticipar las
respuestas estratgicas de las organizaciones criminales, con el fin de evitar
que el comportamiento de estas hagan las polticas inefectivas.
Ahora bien, nuestro argumento se centra en un aspecto de dicho aprendizaje que ocurre en los estadios iniciales del fenmeno mafioso; a saber, el
hecho de que antes de la aparicin del crimen narcotraficante como hecho
suprarregional, e incluso supranacional se dej a las autoridades locales,
para aprender de l y enfrentarlo, con las mismas limitadas herramientas del pasado. Ese estado de cosas llev a que las propias autoridades,
incluso en ausencia de corrupcin, se vieran crecientemente sobrepasadas tanto tecnolgica como jurdicamente por el nuevo tipo de crimen.
Esto llev a minar su moral de lucha, o los incentivos que enfrentan.
Nos referimos especficamente a casos en los cuales un polica arriesga
su vida por capturar al sicario que cometi un crimen en su municipio;
pero que a los pocos meses se entera de que este es solo el perpetrador
directo o material, y que los autores intelectuales estn lejanos geogrfica y jurdicamente; de tal forma que la recompensa por sus acciones no
es realmente solucionar el crimen, sino capturar a un eslabn pequeo
de la cadena criminal, que en ningn caso solucionar el fenmeno productor de la ola de muertes que est enfrentando. En ese caso, ante el
siguiente asesinato en su pueblo, barrio o localidad, la reaccin de ese
polica ser tenue, y decrecer en la medida que se intensifique el fenmeno mafioso.
Naturalmente, se requiere que en su auxilio acudan autoridades de carcter nacional e internacional con herramientas tecnolgicas de inteligencia
y jurdicas nuevas y apropiadas para el nuevo fenmeno, algo de lo que
hablaremos ms adelante. Por lo pronto, queremos poner de presente el
carcter crucial del paso del tiempo, el aprendizaje, los cambios en incentivos o moral de lucha, algo que pocas veces se enfatiza en la guerra contra las drogas.
En cuanto al espacio o la geografa, el choque inicial del crimen tuvo un
efecto diferenciado entre regiones en los tres casos de estudio. Mientras
que en algunas regiones el crimen se dispar, en otras se mantuvo en niveles relativamente bajos. Por eso hemos propuesto una explicacin para este
hecho estilizado que hace nfasis en la falta de incentivos de tomadores
de decisiones separados geogrficamente para enfrentar lo que ellos perciben como un problema que, o bien trasciende los lmites de su jurisdiccin,
o se origina por fuera de las fronteras locales o regionales.
A pesar de que el choque criminal no es tan fuerte en algunas regiones, lo
preocupante de los resultados empricos es que tanto en las provincias de
alto impacto del narcotrfico como en las de baja incidencia, las autoridades policivas y judiciales locales dejan de esforzarse una vez que entienden cul es el origen de la ola de asesinatos que estn enfrentando. En
particular, se encontr que existe una diferencia en el perodo de aprendizaje de las autoridades locales. Mientras que en las regiones definidas
como de alto impacto del narcotrfico las autoridades dejan de responder activamente al crimen despus de los primeros aos del choque (por
ejemplo, en Colombia este perodo fue de aproximadamente seis aos),
399
en las de bajo impacto este aprendizaje tom ms tiempo (en Colombia,

ocho aos). Es lo que denominamos el efecto informacin, en comparacin
con el efecto aprendizaje, que domina a las regiones de baja incidencia.
Dado que el choque del crimen impulsado por el auge del narcotrfico
no llega a estas regiones directamente, las autoridades locales dejan de
esforzarse cuando les llega la informacin procedente del resto del pas,
indicando el nuevo fenmeno mafioso de alcance nacional e internacional, que ha sobrepasado a las autoridades en otras regiones. Es plausible
que la incidencia y la rentabilidad de todo tipo de crimen aumenten, ante
la ubicua prdida de moral y de respuesta de las autoridades. Por ende,
no sorprende que al lado del crimen mafioso, otras modalidades como el
crimen callejero tambin medren. Naturalmente, hay varios vasos comunicantes entre el gran y el pequeo crimen que pueden actuar, y que no
exploramos en nuestro estudio.
Estos resultados muestran que para la justicia local y las autoridades
policivas, el reconocimiento del tamao y la importancia de la emergente
industria de cocana en los aos ochenta en Colombia, y en la ltima
dcada en Mxico, estuvo acompaado del entendimiento de que, en
ausencia de una estrategia nacional, los esfuerzos locales para combatir
el crimen eran ineficientes.
Por ltimo, los resultados empricos implican que en esta situacin la
informacin disponible es clave. Si se conoce el origen del crimen en su
primera etapa de crecimiento, se puede detener antes de que este haya
alcanzado el punto de rendimientos crecientes a escala. Esta labor les
compete a los organismos de inteligencia estatal, que en la mayora de
los casos no existen en el mbito local. El aplicar herramientas en el nivel
nacional y reaccionar con fuerza y a tiempo en las primeras etapas del
choque del crimen evitara el proceso de aprendizaje de las autoridades
locales y coartara la posibilidad de las organizaciones criminales de escalar nacional e internacionalmente. Por esta razn, es importante conocer
a tiempo qu est impulsando el aumento observado en el crimen, y as
atacarlo con las herramientas apropiadas desde el principio.
4. Elementos especficos del crimen organizado

y estrategias para combatirlo
4.1. Las tecnologas
Hemos denominado tecnologas el conjunto de prcticas, capacidades,
instrumentos jurdicos y formas de organizacin a disposicin tanto de
los criminales miembros de grupos narcotraficantes como de las autoridades policivo-judiciales que los enfrentan. Nuestra reflexin hace nfasis en las asimetras persistentes entre las tecnologas a disposicin de los
dos bandos de esta lucha.
Una primera asimetra radica en el hecho de que para los narcotraficantes
es ptimo sobrepasar el alcance geogrficamente limitado de las autoridades, pues esto los pone en capacidad de explotar rendimientos crecientes a escala, como se argument al inicio de este captulo. Nada por el
estilo est a disposicin de las autoridades locales.
Una segunda asimetra radica en el hecho de que para cada grupo de
narcotraficantes es ptimo que haya un nivel determinado de actividad
policivo-judicial, e incluso de guerra contra las drogas, pero dirigida
contra sus competidores en el trfico de estupefacientes. Este punto fue
hecho de manera elocuente por Becker, Grossman y Murphy (1991), que
mostraron cmo las autoridades le estaban haciendo el mayor favor posible a un cartel de la droga, cuando se dedicaban con todas sus fuerzas a
combatir al otro.
Este fue el caso de la guerra contra Pablo Escobar y el cartel de Medelln,
por parte de las autoridades colombianas y los servicios secretos de este
pas y de los Estados Unidos. Ms tarde se han conocido los entramados
polticos y policivos de la corrupcin promovida por el cartel de Cali para
dar aliento a dicha estrategia.
En trminos coloquiales, la guerra contra las drogas se debe librar en
todos los frentes con todas las fuerzas, o es mejor no librarla del todo. La
razn es que con una guerra a medias no se sabe si, en el fondo, se est
realmente sirviendo a los fines ltimos del crimen. Con las mejores intenciones y con el objetivo de mostrar polticamente que se est haciendo
algo, se puede estar aumentando el problema que se quiere eliminar.
Hay una expresin en ingls para este tipo de estrategias, self-defeating, o
autoderrotadas. Combatir el crimen mafioso con estrategias nacionales,
pero de mediana intensidad, puede ser lo mejor que le puede pasar al
propio crimen, pues se les est haciendo un favor a determinados actores,
al eliminarles la competencia y aumentar los precios internacionales de
la droga.
4.2. Rediseo de estructuras jurdicas

Una vasta literatura ha mostrado que para combatir el crimen ligado al
trfico de drogas se debe crear una normativa jurdica especial de carc-
401
ter suprarregional. Esto se debe a la organizacin industrial de este tipo

de actividades: si bien es fcil tratar el crimen comn con las herramientas
policivas y judiciales tradicionales, estas tienen pocos efectos sobre las redes
de crimen organizado (Bouchard, 2007; Chabat, 2002; Felbab-Brown, 2009;
Gaviria, 1999; Matthiesen, 2000; Meja y Restrepo, 2008; Thoumi, 2001).
Las autoridades regionales de forma racional reducen sus esfuerzos a
medida que concluyen que un choque del crimen en el mbito nacional
debe ser enfrentado por medio de la promulgacin de leyes e incluso
de reformas constitucionales, que permitan combatir las operaciones de
las organizaciones criminales. Fue el caso del cambio en la Constitucin
que permiti la extradicin; leyes que definan el enriquecimiento ilcito
y lo castiguen; mecanismos de extincin de dominio de bienes adquiridos mediante actividades ilcitas, incluida la corrupcin; hasta medidas
y unidades especiales para combatir el lavado de dinero, y forzar a los
operadores del mercado financiero y de capitales a tener especial cuidado
con transacciones y personas sospechosas (Lista Clinton, supervisin de
lavado de activos, etctera).
Si no se toman a tiempo acciones de este tipo, desde el nivel nacional, el
resultado ser la inhabilidad del pas como un todo para enfrentarse al
problema. Dado el carcter geomtrico del crecimiento del crimen organizado, por la presencia de economas crecientes a escala, la prdida de
tiempo en reconocer el carcter nacional y actuar con estrategias apropiadas har crecientes los costos institucionales para el pas.
De hecho, los resultados del modelo emprico muestran que el auge del
narcotrfico tuvo un efecto nocivo sobre la respuesta de la justicia en
Colombia y en Mxico, y en menor medida en Estados Unidos. A nuestro entender, la diferencia principal es que mientras que Estados Unidos
se ha enfrentado a mltiples choques de la mafia, en especial durante
los aos veinte, cuarenta y sesenta, a raz de la prohibicin del alcohol
y el auge de las mafias italianas, Colombia y Mxico se enfrentaron por
primera vez a un choque de esta magnitud en los aos ochenta y en la
dcada presente, respectivamente. El haberse enfrentado anteriormente
a un choque similar permiti a las autoridades norteamericanas, tanto
federales como locales, crear las herramientas necesarias para combatir
la violencia generada por el crimen organizado. Por ejemplo, de acuerdo
con Abadinsky (1985), la ley Rico de 1970 y la creacin de la dea en 1973
aumentaron el campo de accin de la justicia federal permitindole combatir las organizaciones mafiosas directamente.
Por otro lado, la estrategia ms exitosa para combatir este tipo de crimen
en Estados Unidos y Colombia fue el trabajo conjunto entre las autoridades locales y las autoridades nacionales. En el caso de Estados Unidos,
la promulgacin de leyes federales, con castigos y jueces ms severos,
disuadi y permiti combatir mejor el crimen organizado. En el caso de
Colombia, la creacin de la Fiscala, la aprobacin de la extradicin y la
firma del Plan Colombia, que acompa el fortalecimiento institucional
de las Fuerzas Armadas, cumplieron ese cometido. Como lo muestran
los tres casos, las autoridades locales han sido con frecuencia vctimas
de corrupcin, intimidacin o desmoralizacin por parte de estas organizaciones y, por lo tanto, han resultado con frecuencia paulatinamente
ineficaces frente a los carteles de la droga.
Este resultado tiene implicaciones importantes sobre el futuro de la lucha
contra la droga y el crimen, tanto en Colombia como en Mxico. Es indiscutible la importancia de una estrategia nacional (agregada), no solo de
ataque directo a los principales capos sino tambin de encarcelamiento
de quienes trabajan para ellos. Herramientas institucionales (leyes, tratados de extradicin), innovacin en la inteligencia y tcnicas militares
generales (dominio del rea con base en helicpteros, aviones y radares)
devuelven al Gobierno nacional el poder que haban perdido los gobiernos locales.
4.3. Necesidad de un sistema de alertas tempranas

Una reaccin a tiempo por parte de las autoridades centrales es lo ms
importante en este escenario. Una consecuencia alarmante del comportamiento descrito es que, una vez que arranca, debilita el deseo de enfrentarse al crimen en general, est relacionado o no con el trfico de drogas.
Las instituciones pierden credibilidad. La figura 8 muestra un esquema
sencillo para ilustrar cmo evoluciona el crimen a travs del tiempo, que
puede tener una senda de S, en lugar de una lnea recta (no lineales).
En la primera etapa, este crece a una tasa menor que la que puede alcanzar una vez haya escalado nacional e internacionalmente cuando logra
vencer las barreras locales. Por esto, la creacin de un sistema de alertas
tempranas con relacin al crimen es esencial. El mismo buscara evitar
que se llegue a la fase III.
Esto no solo aplica para pases que no se han enfrentado a choques de narcotrfico, como sugerimos que puede suceder con Venezuela y Ecuador,
sino tambin para pases que se han enfrentado por aos a este tipo de
crimen como Colombia y Mxico. De acuerdo con Echeverry y Gmez
403
(2009), el choque actual del narcotrfico que enfrenta Estados Unidos por
cuenta del auge de los carteles mexicanos no ha tenido efectos tan dramticos sobre el crimen y la provisin de justicia, principalmente porque
este pas ya cuenta con una estrategia nacional que permite actuar rpidamente frente a este tipo de crimen.
Figura 8.
II
III
Evolucin de las ganancias del crimen a travs del tiempo
4.4. Estrategias autoderrotadas? Combatir a medias, perseguir

solo un cartel, no cooperar con los vecinos, sobrestimar las
propias capacidades
El caso colombiano muestra que en un lapso prolongado el ataque
directo a los capos de la droga no tuvo efectos muy significativos sobre
la produccin y el trfico de cocana, ni sobre la violencia que los carteles
generaban, y que estas organizaciones fueron rpida y fcilmente reemplazadas por otras.
Por ejemplo, en 1990 el presidente Gaviria (1990-1994) entendi que las
herramientas disponibles localmente no eran suficientes para enfrentarse
a este tipo de crimen. Por lo tanto, empez a perseguir a los lderes de los
carteles de la droga. En 1993, la Polica dio de baja a Pablo Escobar, y para
1995 el cartel de Cali haba sido desmantelado y sus lderes, los hermanos
Rodrguez Orejuela, fueron detenidos en Colombia y diez aos despus
fueron extraditados a Estados Unidos (la nica herramienta legal que
teman). En este punto, el crimen empez a bajar y la tasa de homicidios alcanz un nuevo nivel en el ao 2000 (an alto para los estndares
internacionales) de 65 homicidios por 100.000 habitantes. No obstante la
disminucin en el nivel de crimen, el desmantelamiento de los carteles
de Cali y Medelln dio lugar al nacimiento del cartel del norte del Valle
y al fortalecimiento de los grupos guerrilleros y los paramilitares como
traficantes de droga. Adicionalmente, como lo documenta Garzn (2008),
fortaleci a los mafiosos mexicanos, que han tomado una participacin
ms activa en el negocio.
Esto muestra que combatir este tipo de crimen a medias, persiguiendo a
un solo cartel y evitando cooperar con los vecinos, puede ser una estrategia autoderrotada. Combatir un solo cartel fortalece al que no se ataca,
y esto es vlido tanto nacional como internacionalmente. Esto subestima
la capacidad de los actores involucrados de mutar y de cambiar rpidamente de estrategia, rutas y aliados.
El crimen es altamente dinmico, y una de las formas en que se manifiesta
esta adaptabilidad y capacidad de cambio son los sembrados de hoja de
coca. El dicho local segn el cual la coca camina, de tal forma que lo
que se fumiga en una regin reaparece unos kilmetros ms al norte, o
en otro departamento o provincia, pone de presente esta maleabilidad.
Por ende, la Polica y los jueces tienen que ser al menos tan mviles, giles y recursivos como sus contrapartes en el lado de los delincuentes.
Departamentos que hace dos dcadas no eran foco de actividades ilcitas
se han convertido en el epicentro de la guerra actual: Choc y Nario,
por ejemplo. De igual manera, naciones que hace dos dcadas estaban
exentas de estas actividades, como Venezuela y Ecuador, emergen como
domicilios de narcotraficantes, rutas de trfico areo, puentes para el trfico de armas, entre otros.
Uno de los puntos clave de nuestro estudio es justamente la estructura
geogrfica del crimen organizado, y su efecto bien sea por medio del
aprendizaje o de la informacin sobre la respuesta de las autoridades. Los
fenmenos que identificamos hace dos dcadas para algunas regiones de
Colombia son ahora hechos cotidianos en otras. Los que asignamos solamente a Colombia afectan desde hace un lustro a Mxico, y sern eventos
crecientes en el futuro cercano en Venezuela, Ecuador o Brasil. Cuando
le estn cortando las barbas a tu vecino, pon las tuyas a remojar, es el
adagio popular que ms se ajusta a esta realidad mvil.
405
4.5. La cooperacin y el efecto globo (balooning effect)

La produccin de cocana en Colombia, Per y Bolivia se mantuvo relativamente estable entre 1990 y 2007, aumentando, segn unodc, aproximadamente de 790 toneladas mtricas a 1.000 toneladas mtricas (figura
9). No obstante, como consecuencia de los esfuerzos realizados por los
gobiernos de Per y Bolivia con ayuda estadounidense, durante este
perodo la produccin de cocana disminuy en estos dos pases, mientras que en Colombia creci en 500 toneladas mtricas. Esto es conocido
en la literatura como el efecto globo. Si la demanda de cocana no disminuye, el xito de una poltica de erradicacin de cultivos de coca en una
zona geogrfica determinada simplemente trasladar dichos cultivos a
otra zona. Esto ha sucedido desde los ochenta con la geografa de los
cultivos de coca y el trfico de cocana.
Es natural llevar este argumento cuando el pas como un todo se enfrenta
al trfico de cocana en el plano internacional. Los incentivos para actuar
disminuyen una vez se entiende que, dada la estructura criminal de la
industria de la droga, los esfuerzos nacionales pierden mucha eficacia si
se llevan a cabo de manera aislada. Aquellos pases que estn en el frente
de la batalla contra las drogas entienden la inutilidad de una aproximacin al problema que nicamente ataque las consecuencias, dejando de
lado los orgenes del crimen; lo que en ltimas se traduce en menores
esfuerzos para combatir el problema. Por esta razn, es clave que los pases vecinos tambin asuman un papel activo en la lucha, dado que el problema de las drogas puede pasar fcilmente de un pas a otro, como se ha
visto en el pasado. En este sentido, los programas de corresponsabilidad
en la lucha contra las drogas son de vital importancia.
Adicionalmente, al llevar el mismo argumento al plano internacional,
como de hecho creemos que sucede, la implicacin es que una parte
importante de provisin de justicia debe relegarse a cuerpos internacionales, tanto en trminos policiales como en cortes. Este ltimo asunto
sobre el juzgamiento de narcotraficantes por fuera de Colombia ha sido
particularmente sensible en las relaciones entre Colombia y Estados
Unidos. Se podra argumentar que estos casos deberan tratarse supranacionalmente, por ejemplo, en la Corte Penal Internacional. Esto podra
disminuir los problemas asociados a lo que ha sido un asunto polmico
en las relaciones binacionales.
Hectreas sembradas
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
2004
2005
2006
2007
2005
2006
2007
2003
2002
2001
2000
2004
Bolivia
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
Per
Colombia
Produccin potencial (toneladas mtricas)
400.000
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
Bolivia
Figura 9.

Colombia
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
Per
Cocana sembrada (hectreas) y produccin potencial

(toneladas mtricas) en Bolivia, Colombia
y Per (1990-2007)
Fuente: Oficina de las Naciones Unidas contra la droga y el delito (unodc). Estadsticas y anlisis.
407
En Colombia hay indignacin por la asimetra de la guerra contra las drogas. La broma de humor negro local segn la cual los gringos pelearn
la guerra contra las drogas hasta el ltimo colombiano revela la percepcin de que en Estados Unidos no hay un esfuerzo financiero, poltico y
jurdico proporcional al que paga Colombia. An ms, Colombia en el
pasado ha asumido el inmenso costo de ser el paria internacional, con
una imagen-pas deteriorada, caracterizada por corrupcin e inseguridad, que alejan negocios y turistas, y les imponen costos fsicos y morales
a sus nacionales cuando pisan suelo extranjero.
Antes de que Andrs Pastrana y William Clinton firmaran el Plan
Colombia, la actitud de Estados Unidos era denigrante, y giraba alrededor de la certificacin anual sobre la colaboracin colombiana en la
guerra contra las drogas. Un cambio de rgimen se oper cuando la
administracin Pastrana plante a la administracin Clinton el concepto
de corresponsabilidad, y esta lo acept como justificacin para el lanzamiento de una agenda binacional amplia denominada Plan Colombia.
No es este el espacio para presentar sus componentes ni hacer una evaluacin (Meja y Restrepo, 2010). En el contexto de nuestro anlisis, este
tipo de estrategia debi ser adoptada desde mediados de los aos setenta.
Tard veinticinco aos para que las autoridades colombianas y norteamericanas vieran la luz de la cooperacin internacional; tard incluso ms
(si se tiene en cuenta que Mxico ha exportado droga a Estados Unidos
desde los aos veinte) para dos naciones fronterizas, como los Estados
Unidos y Mxico, que se protocoliz con el Plan Mrida. Es incalculable
la ventaja que se dio a los narcotraficantes, por la ausencia de claridad y
visin poltica de las autoridades.
4.6. Por qu no hay un plan andino?

El punto anterior pone de presente la futilidad de los hechos recientes
entre los pases andinos, que han estado dominados justamente por las
consecuencias de no haber cooperado y creado un Plan Andino desde
hace veinte aos. Por el contrario, alimentados por lo que pueden ser
diferencias doctrinales frente a la lucha guerrillera, y eventualmente por
corrupcin, los gobiernos han creado visiones divergentes sobre la lucha
antinarcticos y antimafias. En consecuencia, en lugar de la cooperacin,
las autoridades nacionales se han trabado en guerras diplomticas.
Esto le ha dado y le sigue dando una ventaja al crimen organizado. El
costo institucional que estn asumiendo Venezuela, Ecuador, Per, Bolivia
y Colombia por no cooperar intensamente, crear confianza e invertir en
la lucha continua implicar probablemente dcadas de recursos fiscales,

vidas y desorden institucional.
Estos costos sern mayores para pases que se estn convirtiendo en
parasos del crimen organizado.
5. Conclusiones
Nuestra reflexin se basa en la observacin emprica de que la presencia
del narcotrfico gener un choque del crimen inicial que se reprodujo
de forma endgena y muy rpidamente en Colombia, Mxico y Estados
Unidos. Esta rpida reproduccin del crimen se debe, en gran parte, a la
capacidad de agregacin que tienen las organizaciones criminales y los
rendimientos crecientes propios de la actividad criminal. En Echeverry y
Gmez (2009) mostramos que las autoridades locales no fueron capaces
de responder a tiempo y de forma eficaz al aumento del crimen. Esto se
debe a que, si se dejan actuar por s solas, estas tendrn un perodo de
aprendizaje que puede ser mayor de un lustro y requiere informacin
sobre el origen del choque, tiempo durante el cual las organizaciones criminales las sobrepasan. Despus de esto, atacar el crimen se vuelve ms
difcil y costoso.
De esta reflexin se desprenden algunas recomendaciones de polticas.
Teniendo en cuenta que enfrentar el crimen organizado en perodos
avanzados del choque es sumamente complicado, es clave tener un sistema de alertas tempranas que permita identificar las organizaciones
criminales antes de que estas hayan permeado la sociedad, el sistema
judicial y la Polica, como sucedi en los aos ochenta en Colombia.
Para esto se necesitan instituciones dedicadas exclusivamente al crimen
organizado, que cuenten con las tecnologas apropiadas para detectar la
presencia de trfico de drogas en una regin determinada y que ataquen
a todos los actores involucrados. Esto no solo aplica para pases que no
se han enfrentado a choques de narcotrfico, como sugerimos que puede
suceder con Venezuela, Ecuador o Brasil, sino tambin para pases que
se han enfrentado por aos a este tipo de crimen, como Colombia y
Mxico. De acuerdo con Echeverry y Gmez (2009), el choque actual
del narcotrfico que enfrenta Estados Unidos por cuenta del auge de los
carteles mexicanos no ha tenido efectos tan dramticos sobre el crimen
y la provisin de justicia, principalmente porque este pas ya cuenta con
una estrategia nacional que permite actuar rpidamente frente a este
tipo de crimen.
409
Adicionalmente, es importante que las autoridades sobrerreaccionen con

toda la fuerza posible en la primera etapa del crimen, tal como lo hizo
Ecuador en los aos setenta con los primeros cultivos de cocana. Dada
la naturaleza del choque, en este caso es mejor saturar con un ataque los
primeros sntomas, para enviar la seal de que el crimen no ser tolerado localmente. Este tipo de reaccin deber servir de seal tanto para
los emergentes mafiosos locales como para las autoridades, de manera
que los efectos de aprendizaje e informacin acten a favor de la
legalidad, y no al contrario. Adems, el crimen organizado nunca debe
ser combatido a medias. Se debe usar la mayor fuerza posible y en todos
los frentes a la vez.
Dada la constante mutacin de las organizaciones criminales, es importante mantener la dinmica de creacin y diseo de las herramientas policivas, jurdicas e institucionales para enfrentar el crimen organizado en el
mbito nacional. Por ejemplo, en Colombia la primera estrategia diseada
contra el narcotrfico fue la persecucin de los lderes de las bandas criminales y la aprobacin de su extradicin. Si bien esta fue una estrategia relativamente exitosa en su momento, hoy en da no es suficiente. De acuerdo
con Meja (2011), a partir del Plan Colombia, las autoridades colombianas
se enfocaron en la persecucin de los grupos armados y el control de cultivos ilcitos. Hoy en da, de acuerdo con el autor, la estrategia ms eficiente
para combatir el narcotrfico es la incautacin de los insumos qumicos
para la produccin de cocana. En suma, lo anterior implica que se deben
desarrollar continuamente herramientas para combatir todos los eslabones
de la cadena de valor, desde los precursores hasta el lavado de dinero y las
adquisiciones de activos con dineros ilcitos.
Por ltimo, la facilidad de transformacin de las organizaciones criminales, en compaa con el carcter internacional de estas, implica que es
importante enfrentar el crimen organizado por medio de estrategias coordinadas internacionalmente, as como firmar tratados de cooperacin
internacional con todos los pases involucrados en el trfico de drogas.
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15
Actores violentos no estatales

y narcotrfico en Colombia
Arlene Beth Tickner*, Diego Garca** y Catalina Arreaza***
egn la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito

(unodc) (2010) el comercio global de cocana asciende a unos USD
88.000 millones por ao. Estados Unidos y Europa representan un 84% del
valor total de este mercado, el cual corresponde a un valor de USD38.000
y USD34.000 millones, respectivamente; y Colombia sigue siendo el mayor proveedor, surtiendo alrededor de un 50% de la demanda.1 Pese a
lo anterior, y despus de un boom en el estudio acadmico de las drogas
ilcitas desde finales de los aos ochenta, la dcada actual se ha caracterizado por una sorprendente escasez de anlisis sobre el tema. El estado
del conocimiento sobre la participacin de los actores violentos no estatales (avne) en el narcotrfico es especialmente endeble. En parte, ello
se debe a la creciente articulacin de este con el conflicto armado desde
mediados de los noventa, la cual tuvo el efecto de fusionar el anlisis de
los dos fenmenos, as como las estrategias adoptadas para combatirlos.
Como resultado, el narcotrfico ha llegado a interpretarse errneamente
* Profesora titular, Departamento de Ciencia Poltica, Universidad de los Andes.
Correo electrnico: atickner@uniandes. edu.co.
** Egresado, Departamento de Ciencia Poltica, Universidad de los Andes. Correo electrnico: dgd51@hotmail.com.
*** Coordinadora, Centro de Estudios Internacionales (cei), Departamento de Ciencia
Poltica, Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo. Correo electrnico: c.arreaza954@
uniandes.edu.co.
1 Cabe anotar que la participacin del pas en el mercado ha cado en el tiempo; a
comienzos de la dcada del 2000 era superior al 75%.
413
414 Arlene Beth Tickner, Diego Garca y Catalina Arreaza
como un apndice del conflicto, invisibilizando no solo su creciente complejidad sino las funciones que ejercen en l distintos avne.
Entre el hallazgo del complejo cocalero conocido como Tranquilandia en
1984 y el presente, la relacin entre narcotraficantes, guerrillas, paramilitares y el negocio de las drogas ilcitas ha mutado sustancialmente. El
propsito de este captulo es evaluar los diferentes papeles que desempean los avne dentro del narcotrfico. Para tal fin, exploramos brevemente las diversas etapas del problema en Colombia e identificamos las
principales fuentes de continuidad y cambio que se observan durante
su evolucin histrica. Posteriormente, realizamos un anlisis ms detallado sobre la coyuntura actual. Para ello examinamos dos regiones distintas que ejemplifican algunas de sus dinmicas ms importantes, como
son Nario (zona de produccin y trfico) y Medelln (principalmente de
trfico). Estos estudios de caso nos permiten afirmar que el narcotrfico
se estructura como una red de transacciones entre avne de orden nacional
e internacional, en la cual diferentes tipos de intermediarios (que identificamos como brokers) constituyen el principal motor detrs del fenmeno.
Con el fin de ilustrar la distribucin de roles de los avne en la cadena
del narcotrfico y sus diversas formas de su rerracionamiento, el captulo
incluye tambin una serie de tres cartogramas.2
El mercado de las drogas ilcitas evidencia una cadena que, al desagregar los diferentes eslabones que la componen, revela la divisin del
trabajo entre los distintos actores que participan en ella, as como las
transformaciones que existen entre las pocas histricas del narcotrfico
en Colombia. En la cadena se identifican hasta doce eslabones que en su
conjunto constituyen las tres etapas de elaboracin de la cocana: cultivo
(eslabones 1 al 4), produccin (eslabones 5 al 10) y comercializacin del
clorhidrato de cocana (eslabones 11 y 12) (Meja y Rico (2011), en este
libro): 1) ingreso y transporte de insumos y precursores; 2) siembra de
hoja de coca; 3) cultivo de hoja de coca; 4) elaboracin de la pasta base en
cocinas; 5) compra de la pasta base de coca; 6) administracin de cristalizaderos o laboratorios y procesamiento de clorhidrato de cocana); 7)
2 Los cartogramas, al contrario de los mapas con datos georreferenciables, permiten graficar una idea, concepto o modelo analtico. La seleccin de esta herramienta
visual, en lugar de mapas, corresponde al hecho de que la informacin disponible
sobre las relaciones de los avne con el narcotrfico no solo es escasa y contradictoria,
sino que corresponde a diversas fuentes y niveles que no son comparables entre s. Los
tres cartogramas incluidos en el documento se construyeron con base en informacin
escrita suministrada por la Polica y la Armada Nacional; informacin verbal brindada
durante las entrevistas realizadas; y datos contenidos en los informes anuales de la
unodc.
Actores violentos no estatales y narcotrfico en Colombia
415
proteccin o permiso de funcionamiento de los laboratorios; 8) transporte

a centros de acopio; 9) seguridad al trasiego; 10) provisin de seguridad
a los centros de acopio y seguridad a las rutas que llevan a los puntos
de embarque; 11) venta de clorhidrato de cocana a intermediarios; 12)
transporte internacional de la cocana a puntos intermedios, lo cual exige
el desarrollo de mtodos de salida (por ejemplo, con el uso de semisumergibles).
En cada etapa de la cadena se observa una divisin del trabajo en la cual
participan diferentesactores. En el caso colombiano, histricamente los
avne se han articulado a la cadena del narcotrficomediante el ejercicio
de roles en la mayora de los eslabones descritos, excepto la siembra y
cultivo de hoja de coca, funciones generalmente reservadas para los campesinos y los raspachines (recolectores de la hoja de coca),3 y con pocas
excepciones, el transporte internacional de la cocana a puntos intermedios (aunque han participado con mayor regularidad en el diseo de sus
mtodos). Adems de las funciones sugeridas por los eslabones descritos,
existe una serie variada de brokers o articuladores que ejercen actividades de intermediacin o interconexin entre estos, las cuales permiten que la cadena funcione como un sistema integrado. Como se ver a
continuacin, la creciente sectorizacin, especializacin y horizontalidad
del narcotrfico durante los ltimos aos ha repercutido no solo en la
multiplicacin de brokers en cada nivel de la cadena sino en su mayor
importancia.
1. Etapas del narcotrfico en Colombia y el papel

de los avne
1.1. Pioneros y grandes carteles
El posicionamiento de diversos actores colombianos como protagonistas
en el trfico de drogas ilcitas se remonta a inicios de los aos setenta,
cuando la implementacin de programas de erradicacin de cultivos de
marihuana e interdiccin en Jamaica y Mxico produjo un efecto globo,
consistente en el traslado a Colombia de gran parte de los cultivos y el
manejo del trfico destinado al mercado estadounidense. La marihuana
se cultivaba en la Sierra Nevada de Santa Marta y zonas aledaas, y se
exportaba a travs de las rutas tradicionales del contrabando, que salan
de las costas de la Guajira, haciendo escala en algunos pases caribeos
3 A pesar de ello, al ejercer control sobre las poblaciones locales, los avne tambin han
participado indirectamente en esta etapa.
antes de ser introducida desde el sur de La Florida. Despus de llegar a

un pico de produccin en los ochenta, cuando Colombia surta 75% de
la marihuana consumida en Estados Unidos, una combinacin de factores entre ellos la aplicacin de estrategias antinarcticos similares a las
utilizadas en Mxico, la creciente autosuficiencia estadounidense en el
cultivo de marihuana y la marcada diferencia de ganancias con respecto
a otras drogas ilcitas hizo que los grupos traficantes en Colombia
comenzaran a priorizar la produccin y trfico de cocana (Tokatlian y
Bagley, 1990; Tokatlian, 1991; Thoumi, 1994; Rocha, 2000).
Para ello, los colombianos desarrollaron rutas para la compra de pasta
base de coca del Per y, en menor medida, de Bolivia siendo estos dos
pases los principales cultivadores de hoja de coca hasta mediados de los
noventa, y de insumos agroqumicos, sistemas de transporte y redes
de distribucin en Estados Unidos, las cuales fueron facilitadas por el
alto volumen de inmigrantes colombianos en ese pas; y sofisticados sistemas de lavado de dinero, apoyados en gran parte por las redes de contrabando desarrolladas con anterioridad al fenmeno del narcotrfico.4
Segn Thoumi (2002, p. 108), esta estructura de produccin, fraccionada
transnacionalmente pero administrada y controlada de forma jerrquica,
fue uno de los factores que influyeron en la formacin de los grandes carteles o sindicatos exportadores, especialmente Medelln y Cali. Adems
de estas organizaciones centrales, de la economa del narcotrfico haca
parte una extensa red de actores, entre ellos campesinos cultivadores,
trabajadores, profesionales freelance (tales como qumicos, pilotos, abogados, asesores financieros y sicarios), y organizaciones especializadas en el
transporte, lavado de dinero y procesamiento, los cuales desempeaban
funciones especficas dentro de una estructura piramidal (Clawson y Lee,
1996, p. 20).
Durante esta poca fundacional los carteles del narcotrfico adoptaron al menos dos modus operandi distintos, ambos basados en el monopolio sobre la cadena de produccin (Gugliotta y Leen, 1989; Clawson
y Lee, 1996; Bowden, 2002; Chepesiuk, 2003). Por un lado, el cartel de
Medelln, y, sobre todo, integrantes como Carlos Lehder y Pablo Escobar,
se caracteriz por una alta visibilidad, siendo la poltica y el ejercicio de la
violencia (dirigida principalmente hacia la extradicin) los dos vehculos
principales para confrontar al Estado colombiano (Cubides, 2004, p. 18).
Y por el otro, el cartel de Cali operaba con un perfil pblico bajo, ms
acomodaticio con el poder poltico y con visos de legalidad, administrn4 Ver Iturralde y Ariza (2011), en este libro, para una discusin y cuantificacin detallada del lavado de dineros en Colombia.
417
dose con sofisticados mtodos empresariales que permitieron un control

ms efectivo, sobre todo en los eslabones del negocio relacionados con
la comercializacin de cocana. En consecuencia, para comienzos de los
noventa el cartel de Cali contaba con una red de clulas de distribucin
en Estados Unidos, y posteriormente, en colaboracin con la mafia italiana, en Europa, que permiti que sobrepasara al cartel de Medelln aun
antes de la muerte de Pablo Escobar en 1993.
Paralelamente, y adems de los ejrcitos privados con los que contaban
los dos carteles, durante esta primera etapa del narcotrfico comenzaron a configurarse los conatos del modelo paramilitar en Colombia. En el
Magdalena medio, en donde los narcotraficantes invirtieron en tierras y se
aliaron con terratenientes tradicionales del municipio de Puerto Boyac,
naci en 1981 el modelo antisubversivo Muerte a Secuestradores (mas).
El mas de manera similar a lo que sucede en la actualidad con algunos
grupos de recomposicin paramilitar se expandi a diferentes zonas
del pas como fenmeno violento sin articulacin entre s (Gonzlez, 2004,
p. 14). As, su estructura fue replicada en Crdoba y Urab con el objetivo
de contener al Ejrcito de Liberacin Popular (epl), y posteriormente a las
farc (Romero, 2002).
A pesar del espritu antisubversivo de las organizaciones narcotraficantes, sobre todo del cartel de Medelln, los primeros indicios de acuerdos
transaccionales entre estas y la guerrilla, principalmente las farc, salieron a la luz pblica casi simultneamente con el descubrimiento en 1984,
en los llanos del Yar, de Tranquilandia, un complejo de produccin de
cocana propiedad de Pablo Escobar. La relacin de las farc con el narcotrfico emergi desde finales de la dcada anterior con la llegada del
cartel de Medelln al departamento del Caquet. Si bien inicialmente la
guerrilla prohibi a los campesinos sembrar matas de coca, ante la creciente oposicin de estos se tom la decisin de permitir el cultivo y la
venta de base de coca, aplicando un gravamen aproximadamente de 10%
por kilo de base (icg, 2005, p. 9). Esta modalidad de participacin se regulariz en la vii conferencia de las farc en 1982 con la decisin poltica
estratgica de utilizar las drogas para financiar la lucha armada, la cual
constituy un punto de quiebre en la historia de la organizacin armada
en cuanto a su expansin militar y territorial (Pizarro, 2006; Pcaut, 2008).
Posteriormente, las farc ampliaron el gravamen a los cultivadores y raspachines y extendieron su rol de prestadores de seguridad al de intermediarios a favor de los pequeos productores, estableciendo medidas
como la fijacin de un precio nico de venta de la base de coca y el cultivo
paralelo de productos agrcolas lcitos, culminando con la tasacin a la
utilizacin de pistas areas, la construccin y mantenimiento de laboratorios, la introduccin de insumos agroqumicos y la proteccin de rutas
de exportacin (Pcaut, 2008). En la octava Conferencia, de 1993, esta creciente participacin en el narcotrfico se operativiz con la creacin de
frentes especficos designados para participar en diversos eslabones de la
cadena, principalmente los iniciales, as como la obligacin de pagar una
renta mensual al Estado mayor.
En cuanto al componente internacional del negocio, como se seal
arriba, durante la poca de la bonanza marimbera los cargamentos salan
principalmente por la va del Caribe hacia el sur de Florida, haciendo
paradas de trnsito en algunas islas intermedias. Con el fin de combatir
el influjo de narcticos por esa ruta, y como parte de su recin declarada guerra contra las drogas, el Gobierno estadounidense estableci
en 1984 el South Florida Task Force. La ruptura de la conexin caribea
gener un traslado del trfico hacia Centroamrica y Mxico, as como la
creacin de alianzas estratgicas con grupos narcotraficantes mexicanos
como intermediarios y facilitadores de las nuevas rutas, inicialmente el
cartel de Jurez y el cartel de Tijuana (Bagley, 2009). De forma paralela,
luego del asesinato del ministro de Justicia Rodrigo Lara Bonilla en 1984,
y la intensificacin de las acciones del Estado colombiano contra grupos
narcotraficantes, muchos capos buscaron refugio en el exterior, en pases
como Mxico y Panam (en este ltimo bajo la proteccin del presidente,
general Manuel Noriega), lo cual permiti el estrechamiento de sus relaciones con distintos intermediarios de quienes dependa en gran medida
el continuado xito del trfico hacia los Estados Unidos.
Este proceso de reestructuracin de las rutas del trfico y reorganizacin de la reparticin de funciones asociadas con la comercializacin de
la cocana hizo que la integracin vertical que caracterizaba a los carteles colombianos se fuera reemplazando lentamente por la delegacin de
algunas tareas a terceros, en especial los carteles mexicanos. Estos comenzaron a encargarse del transporte de cocana a travs de Mxico hasta los
Estados Unidos, en donde nuevamente los de Cali y Medelln tomaban
el control. Sin embargo, y aunque los primeros acuerdos consistan en el
pago de una tarifa fija por los servicios mexicanos, en la medida en que
estos grupos comenzaban a recibir cargamentos de cocana como parte
de pago, su participacin en el mercado estadounidense comenz a crecer, as como sus exigencias de una mayor tajada del negocio (Cook, 2007;
Bagley, 2009).
419
1.2. Narcotraficantes independientes y participacin

creciente de los avne
El abatimiento de Pablo Escobar en 1993, junto con la entrega de los integrantes del cartel de Cali dos aos ms tarde, sell el perodo clsico
del narcotrfico en Colombia y dio lugar a una nueva etapa del negocio. En el caso del cartel de Medelln, despus de la muerte de Escobar
las distintas vertientes que existan dentro de la organizacin entre
ellas, quienes se haban vuelto sus enemigos (los Pepes y los Doce del
Patbulo) y quienes se mantuvieron al margen de los conflictos con el
capo (Bowden, 2002) sufrieron un proceso de reorganizacin. Mientras
que los primeros siguieron participando en el negocio desde la crcel, los
segundos, encabezados por Fabio Ochoa y Alejandro Juvenal, operaron
como un cartel reconstituido hasta 1999, cuando la Operacin Milenio
culmin con la captura y extradicin de los dos capos. Por su parte, algunos integrantes del cartel de Cali ocuparon los eslabones dejados por sus
antiguos jefes, surgiendo como resultado de este reacomodo el cartel del
norte del Valle. Adicionalmente, un sinnmero de organizaciones independientes cuya participacin en el narcotrfico haba sido opacada por
los dos grandes carteles comenzaron a reaparecer. Es el caso, por ejemplo,
de los carteles de Ibagu, costa atlntica, Llanos (aliado a alias Martn
Llanos), Bogot y La Guajira, entre otros.
A diferencia de sus progenitores, la gran mayora de las nuevas organizaciones que resultaron del desmonte de Medelln y Cali, as como los
grupos autnomos que haban operado a la sombra de estos, se caracterizaron por su descentralizacin y especializacin en aspectos puntuales de
la cadena productiva del narcotrfico (dea, 2004). Tanto el vaco de poder
que result de la salida de los grandes capos del negocio como la guerra contra las drogas de los gobiernos de Colombia y Estados Unidos
produjeron como efecto principal el fraccionamiento de la cadena, en
especial la entrada y posterior dominio de los carteles mexicanos de las
ltimas etapas de la industria (comercializacin al por mayor y al detal
en Estados Unidos);5 y el ingreso creciente de los avne como proveedores de seguridad y transporte en el mbito nacional, y monopolizadores
de las primeras etapas (cultivos y produccin de base) en el nivel local.
En consecuencia, durante esta etapa se crearon las condiciones para que
los grupos armados se apoderaran de mayores rentas provenientes del
5 Ver Meja y Rico (2011), en este libro, para una medicin de las ganancias que se
observan en las distintas etapas de la cadena de produccin.
narcotrfico, lo cual coincidi con un momento de recrudecimiento del

conflicto interno (Restrepo, Spagat y Vargas, 2006, p. 535).
Uno de los ejemplos ms claros de lo anterior fue la creacin de las auc
por parte de Carlos Castao en 1997, cuyo objetivo fundamental era consolidar el control territorial de los paramilitares sobre zonas de antiguo
dominio del eln y las farc (Puentes, 2009), especialmente en reas donde
se encontraban cultivos de coca, las cuales comenzaron a crecer exponencialmente a partir de mediados de los noventa en Colombia. Con este fin,
los hermanos Castao tambin forjaron una alianza con el cartel del norte
del Valle para administrar la ruta de salida de cocana hacia el Pacfico
(McDermott, 2009).6
Entre el 2000 y el 2003 un nmero significativo de narcotraficantes lograron constituir o reforzar bloques paramilitares mediante una suerte de
franquicias de las auc, con un doble objetivo: servirse de ejrcitos privados que controlaran las regiones en donde se concentraba el negocio,
y ganarse una silla en el proceso de dilogo con el gobierno de lvaro
Uribe Vlez (2002-2010). El caso prototpico de este proceso de convergencia entre narcotrfico y paramilitarismo es el Bloque Central Bolvar
(bcb) (Arias y Prieto, 2009), aunque muchos otros narcotraficantes, entre
ellos los alias Gordo Lindo, Don Berna, Cuco Vanoy, los Mellizos, Juan
Carlos Sierra y Miguel Arroyave tambin se hicieron acreedores de la
marca auc (fsyd, 2006).
Por su parte, la participacin de las farc en la economa del narcotrfico
a partir de la segunda mitad de los noventa cambi en gran parte por
mutaciones en el modelo organizacional de esta en sus zonas de influencia (Vargas, 2005, p. 29). El perodo de 1996 a 1998 correspondi al de
mayor intensidad ofensiva de las farc contra la fuerza pblica, la cual
demand una amplia disponibilidad financiera para conseguir armamento y nuevos miembros (Vargas, 2005). En consecuencia, se present
una intensificacin de las actividades de la organizacin guerrillera en
la regin denominada el cinturn de la coca, la cual se extiende desde
el sur de Nario por el nororiente de la cuenca amaznica, y culmina en
las planicies del Vichada. Para principios de 1999 la zona registraba el
79,19% del total de hectreas cultivadas de coca en todo el pas (unodc,
2000), lo cual se explica en gran medida por la disminucin de cultivos
6 Alrededor del mismo tiempo, finales de los noventa, se produjo una guerra entre
alias Don Diego y Wilber Varela, ambos integrantes del cartel del norte del Valle, uno
de cuyos resultados fue la creacin de los ejrcitos privados los Machos y los Rastrojos,
respectivamente, que gradualmente han ganado poder propio dentro del negocio del
narcotrfico, sobre todo durante la tercera etapa.
421
ilcitos en Per y Bolivia. As, mientras que en 1990 las hectreas cultivadas con coca en Colombia correspondan al 19% del total de la regin
andina, una dcada despus la produccin de hoja de coca en el pas
equivala al 72%. Adems de experimentar un crecimiento general exponencial durante este perodo, hubo un incremento del 75% en el nmero
de departamentos con presencia de cultivos, al pasar de doce en 1999 a
veintiuno en 2000 (Daz y Snchez, 2004).
Al tiempo que los narcoparamilitares transitaron del cobro de impuestos a los traquetos, por la cocana que sacaban de las zonas bajo su
control, a la participacin como socios en la produccin y envo de droga
a Estados Unidos y Europa, las farc tambin comenzaron a especializarse
en otros eslabones de la cadena, principalmente los correspondientes a la
etapa del cultivo. Como resultado, comenzaron a recolectar, almacenar
y vender grandes volmenes de pasta base a representantes seleccionados de los numerosos grupos que reemplazaron a los grandes carteles
(icg, 2005, p. 10), incluidos los paramilitares. El diario escrito de alias Don
Mario, confiscado en marzo del 2007 (y al cual tuvimos acceso), ilustra el
tipo de arreglo transaccional que exista entre guerrilla y paramilitares.
Segn este, mientras que los segundos construan laboratorios propios
para la cristalizacin, permitan que camiones con insumos, armas, alimentos y medicamentos cruzaran hacia las zonas controladas por las farc
(cobrndoles un impuesto), a cambio de que estas les vendieran cantidades especficas de base de coca. Las declaraciones rendidas por David
Hernndez Lpez, un desmovilizado del Bloque Libertadores del Sur (del
bcb), ante la Fiscala (2007) confirman un arreglo similar mediante el cual
el bloque compraba base de coca a las farc, la procesaba en laboratorios y
enviaba la cocana a Tumaco para ser transportada hacia el exterior.
En contraste con lo anterior, el caso del frente 16 de las farc (del Bloque
Oriental), en el cual el comandante alias Negro Acacio se ali con Luis
Fernando da Costa, alias Fernandinho, uno de los narcotraficantes
ms poderosos de Brasil, con el fin de producir y traficar clorohidrato
de cocana, es atpico.7 Otro caso que se distancia de la norma general
de participacin de las farc en el narcotrfico ha sido el de John 40 del
frente 43 (Macarena), quien desde inicios de los aos noventa estable7 Para un anlisis amplio del caso del Bloque Oriental, y en especial el frente 16,
basado en una centena de entrevistas con desmovilizados de las farc, cfr. Rico (2009).
Este concluye que adems de la captura de Fernandinho y la muerte del Negro Acacio,
la interrupcin del control territorial del Bloque Oriental por parte de la fuerza pblica
hizo perder la capacidad de administrar cristalizaderos, con lo cual su funcin actual se
limita a la compra y venta de base de coca. Cfr. tambin Semana (2001).
ci relaciones con alias Loco Barrera, uno de los metabrokers colombianos

ms importantes en la actualidad. Sin embargo, y a diferencia del Negro
Acacio, su papel se ha limitado a la cristalizacin y la venta de cocana al
Loco Barrera (Eltiempo.com, 2005; Semana, 2009).
Como parte del proceso de reajuste de la divisin internacional del trabajo,
los carteles mexicanos fueron adquiriendo mayor control sobre la etapa
de la comercializacin, especialmente en lo que se refiere al transporte y
distribucin. De la misma forma que el desmonte de los grandes carteles
removi la estructura colombiana de cultivo, produccin y comercializacin, la lucha antidrogas en Mxico, sobre todo a partir de finales de los
noventa, debilit los tres carteles narcotraficantes ms activos (Tijuana,
Jurez y Golfo) y repercuti en el surgimiento de varios nuevos, incluidos
Sinaloa, Beltrn Leyva y Familia Michoacana, para llenar este vaco, as
como en la reorganizacin de los antiguos (Bagley, 2009).
1.3. Dinmica actual entre el narcotrfico y los avne

A partir del proceso de Desarme, Desmovilizacin y Reintegracin adelantado por el gobierno de lvaro Uribe con las auc entre el 2003 y el
2006, el fenmeno del narcotrfico entr en la etapa de mayor fragmentacin de los ltimos 26 aos. En contraste con el perodo clsico del
narcotrfico, el negocio opera actualmente mediante la articulacin de
mltiples actores nacionales e internacionales que participan diferencial
e independientemente en cada eslabn de la cadena. En este sentido, una
de sus caractersticas ms significativas es la heterogeneidad de los actores involucrados. Una segunda particularidad importante es su funcionamiento a manera de red transaccional.8 Esta forma de articulacin
comercial se diferencia de las redes directas, las cuales son creadas
con propsitos especficos por un grupo cerrado de organizadores, tales
como los carteles de Medelln y de Cali (Williams, 2008). En lugar del
control centralizado y jerrquico, en la actualidad son los brokers los que
intervienen en las mltiples transacciones que se requieren en cada etapa
de la cadena del narcotrfico para que esta funcione como un sistema
integrado. Entre estos, en Colombia es posible identificar a los chichipatos, que son los intermediarios que intervienen en las transacciones de la
pasta/base de coca; los armadores, los que articulan las transacciones
8 Esta surge espontneamente con el fin de generar eficiencia en los procesos de

intercambio comercial, especialmente por medio de la articulacin de intermediarios
o brokers en cada eslabn de la cadena, desde la produccin hasta la venta al detal
(Williams, 2008, p. 70).
423
de clorhidrato de cocana nacionalmente, y los metabrokers, que manejan

las transacciones de orden internacional.9
La mutacin en la divisin del trabajo en torno al narcotrfico ha sido
producto de varios factores distintos, entre ellos: el carcter cambiante
del conflicto armado, as como de la presencia y control territorial regional de los avne (vila, 2010a y 2010b; Camacho et l., 2009; Pcaut, 2008;
Duncan, 2007; Pizarro, 2006; Vargas, 2005); diversas dinmicas relacionadas con la globalizacin (Cusimano, 2000); y la poltica antidrogas de los
gobiernos de Colombia y Estados Unidos (Bagley, 2009; Cubides, 2004;
Thoumi, 2002). En el mbito nacional la desmovilizacin de las auc tuvo
una incidencia determinante en este proceso. Adems de lograr un puesto
en la mesa de dilogo y as cambiar su imagen de barones de la droga por
el de comandantes paramilitares, otro de los objetivos que perseguan
los distintos jefes de las auc era el endosamiento del negocio de las drogas ilcitas a terceros actores y el lavado de sus ganancias (fip, 2010). Las
distintas alternativas a las que acudieron sus integrantes dieron lugar a
varios modelos de recomposicin del narcotrfico durante esta tercera
etapa: 1) quienes quisieron salirse completamente del negocio (entre ellos
Cuco Vanoy, Jorge 40 y Salvatore Mancuso) vendieron su participacin a
grupos narcotraficantes independientes; 2) quienes no quisieron retirarse
(siendo el caso emblemtico el del bcb) vendieron franquicias con el
fin de seguir ejerciendo funciones de narcotraficantes; y 3) quienes no se
desmovilizaron o no fueron admitidos en el proceso (por ejemplo, alias
Pablo, del cartel de La Guajira) mantuvieron su participacin (fsyd, 2006,
2007).
1.3.1. Las Bacrim
El vaco de poder abierto en distintas zonas de Colombia a raz de la

desmovilizacin proceso que culmin a mediados del 2008 cuando los
jefes paramilitares fueron extraditados a Estados Unidos fue llenndose con varios tipos de actores de carcter regional, en especial bandas
criminales emergentes.10 Para finales del mismo ao las llamadas Bacrim
9 Daniel el Loco Barrera es un ejemplo de este ltimo tipo de articulador. Entre sus
grandes socios comerciales se encuentran el antiguo cartel del norte del Valle y jefes
paramilitares como alias Don Mario y Cuchillo (actualmente comandante de Erpac).
Adems de Luis Enrique y Javier Antonio Calle Serna, los Comba, el Loco es reconocido hoy como uno de los grandes capos del pas, dueo de la mayor parte de los
cristalizaderos del oriente y del microtrfico en Bogot.
10 Sorpresivamente, las filas de las Bacrim no provienen en su mayora de miembros desmovilizados de las auc. Segn estimaciones de la Polica Nacional, apenas
(bandas criminales) contaban con presencia en 246 municipios del pas

y se encontraban organizadas en 100 ncleos armados bajo 21 nombres
diferentes (fip, 2008). Es posible distinguir varios tipos de bandas, segn
su origen y composicin: nuevas o emergentes, como las guilas Negras y
la Organizacin Nueva Generacin; de recomposicin paramilitar, como
la comandada por alias Cuchillo11, denominada Ejrcito Revolucionario
Popular Antiterrorista de Colombia (Erpac); disidentes bajo el mando de
miembros de las auc que no participaron en la mesa de dilogo, como los
Urabeos de alias Don Mario (fip, 2008); y bandas al servicio del narcotrfico como los Rastrojos, los Paisas y los Machos, que actan como los
brazos militares de organizaciones como el cartel del norte del Valle y la
Oficina de Envigado (McDermott, 2009; fsyd, 2007).
A diferencia de los grupos paramilitares, las Bacrim no se encuentran
confederadas bajo un rgano central de administracin o comando. Por
el contrario, siguen un patrn similar al de compra de franquicias o bloques que se present entre las auc y narcotraficantes. As, aunque existen bandas con los mismos nombres en diferentes regiones de Colombia
(Indepaz, 2009), estas no se encuentran relacionadas orgnicamente (bajo
una ideologa, estatuto, reglamento o misin antisubversiva), sino que
ms bien, mantienen relaciones comerciales o de prestacin de servicios
(icg, 2005; Matiz, 2009; Indepaz, 2009; fip, 2008; vila, 2010a). El carcter
comercial de estas bandas las diferencia tambin de la estructura orgnica de las auc. Su perfil criminal es mucho ms amplio y flexible, pues
se dedican a mltiples actividades relacionadas con el trfico de cocana,
insumos agrcolas o combustible; al secuestro y la extorsin en sectores
rurales; y al microtrfico y sicariato en sectores urbanos.12 Adicionalmente,
las Bacrim participan en las fases intermedias de la cadena del narcotrfico, como la compra de pasta base, la produccin de clorhidrato, la custodia y embarque, y el control del microtrfico de consumo interno (fip,
2008; fsyd, 2006).
un 12% del total lo son, cifra que corresponde a milicianos de rango medio que han
aprovechado el know-how militar y narcotraficante que adquirieron en su paso por la
organizacin paramilitar. fip (2010) y entrevista personal, Polica Nacional, Direccin de
Carabineros, Bogot, 22 de octubre del 2009.
11 Despus de desmovilizarse en el 2005, este comenz a extender su influencia en
la regin suroriental del pas, con control sobre zonas claves que permiten la salida a la
costa pacfica, como Cauca y Nario (Moreno Hernndez, 2008).
12 Entrevista personal, Polica Nacional, Direccin de Carabineros, Bogot, 22 de
octubre del 2009. De las Bacrim identificadas, las guilas Negras y la Organizacin
Nueva Generacin mantienen un perfil poltico similar al de las auc y que se manifiesta en la amenaza y asesinato de lderes sociales de izquierda (fip, 2008).
425
1.3.2. Las farc
En cuanto a las variaciones en la modalidad y el nivel de involucramiento

de las farc en la etapa actual del narcotrfico, es importante sealar que, a
diferencia de los paramilitares y las Bacrim, cuya relacin con dicho fenmeno es de carcter orgnico, la guerrilla an mantiene una relacin de
oportunidad. Es decir, se nutre de los recursos provenientes del narcotrfico (sean estos en dinero, en material blico o de otro tipo) para financiar
sus actividades armadas.13
La presencia territorial de las farc sugiere que la relacin de la guerrilla
con el narcotrfico se limita, en casi todos los casos, a las fases iniciales de
la cadena: cultivo, produccin de pasta y, en menor medida, proteccin
a laboratorios. Sobre estos eslabones se establece un cobro a manera de
impuesto, a cambio de permitir su funcionamiento y de prestar servicios
de seguridad (ver Meja y Rico (2011), en este libro). En los casos mencionados como el del Negro Acacio, en donde se han establecido lazos
entre la insurgencia y grupos criminales trasnacionales, la relacin va ms
all de la tributacin. El trfico directo que genera el recibo de armamento
como paga manifiesta que a diferencia de lo sucedido con otros avne como
las auc, en donde sus comandantes se beneficiaban econmicamente de
manera directa, la guerrilla favorece el funcionamiento de la organizacin.
Como ejemplo de los arreglos transaccionales entre distintos tipos de
actores, los cuales se han multiplicado en esta etapa del narcotrfico,
se pueden mencionar la relacin que existe entre el Erpac y las farc en
la regin de los Llanos Orientales, en especial en el departamento del
Meta, as como la que existe en el municipio de Barbacoas en el departamento de Nario entre el eln y los Rastrojos. Se trata de interacciones
de tipo comercial que han sido propiciadas justamente por la especializacin que diferentes avne han desarrollado en distintas etapas de la
cadena productiva.
1.3.3. Lo internacional
En la medida en que la fuerza pblica colombiana ha aumentado su ofensiva contra los avne, sobre todo las farc, algunos de los laboratorios ubicados en las zonas de frontera (Ecuador y Venezuela) se han trasladado
al otro lado como parte del efecto globo. A julio del 2009, las autoridades
13 Aunque sera errneo concluir que las motivaciones polticas e ideolgicas de las
farc ya no existen, su creciente interaccin con otros actores que participan en el narcotrfico plantea un potencial de transformacin que ya puede estarse incubando.
ecuatorianas haban identificado un total de 60 instalaciones relacionadas con actividades de narcotrfico en el rea fronteriza, entre ellas laboratorios para el procesamiento de cocana y un semisumergible para el
transporte de la mercanca (Semana, 2010). Tambin hay indicios de que
Ecuador se est convirtiendo en un importante centro de acopio de droga
proveniente de Colombia, la cual es posteriormente transportada por va
martima hacia Mxico por rutas que circundan las Islas Galpagos, entre
otras (ver cartograma 1) (Semana, 2009).
En cuanto a la participacin de los avne colombianos en la produccin
y trfico en los pases vecinos, es de destacar que en la frontera con
Venezuela son el eln y las guilas Negras los que ejercen control sobre los
pasos hacia el vecino pas (vila, 2010b), lo cual sugiere que no son actores distintos a las farc los que administran los cristalizaderos ubicados
en Venezuela. De la misma forma, la reducida capacidad de movilizacin
de los frentes 48 y 32 en la frontera con Ecuador indica que all tampoco
cuentan con el control territorial ni el poder militar necesarios para administrar y/o proteger laboratorios.
Cartograma 1. Zonas transaccionales de la cocana colombiana hacia

EE. UU., frica occidental y Europa
Fuentes: Polica Nacional, Armada Nacional, unodc, Europol, Observatorio Europeo de las Drogas.
Elabor: Sebastin Daz ngel.
427
Se estima que entre el 2000 y el 2009 el mercado de cocana en Europa se

duplic, al tiempo que el consumo en Estados Unidos se estabiliz, generando un desvo de algunas rutas hacia Europa.14 En la medida en que
Europa se ha vuelto un destino igualmente importante como los Estados
Unidos, y hasta ms lucrativa por el control colombiano sobre mayores
eslabones del negocio (unodc, 2010), Venezuela y frica occidental han
aumentado su papel como puntos de trnsito. Segn unodc (2010), en
el 2008 ms del 50% de los decomisos en la costa atlntica se originaron en Venezuela. Por su parte, frica occidental se volvi un eslabn
crucial alrededor del 2004, cuando los grupos mafiosos nigerianos (que
ingresaron al negocio del narcotrfico sudamericano en los aos ochenta)
comenzaron a brindar apoyo logstico a traficantes colombianos y de otras
nacionalidades. En la medida en que los actores criminales africanos son
pagados en especie como sucedi anteriormente con los mexicanos y
est ocurriendo en la actualidad en Centroamrica,15 Jamaica y Repblica
Dominicana, tres puntos centrales de trnsito, estos han creado sus
propias estructuras para traficar en el mercado europeo, generando nuevas transformaciones en el negocio.
1.3.4. Cartogramas: ilustracin visual del problema
Los cartogramas 1 y 2 ilustran la fragmentacin que caracteriza la etapa

actual del narcotrfico nacional e internacionalmente, as como los papeles que desempea cada uno de los avne en relacin con los eslabones de
la cadena. El cartograma 1 hace un zoom out, con nfasis en las salidas
de Colombia hacia Estados Unidos (a travs del Caribe, Centroamrica
y Mxico) y Europa (con nfasis en frica occidental y la pennsula
Ibrica), con el fin de mostrar que uno de los rasgos ms representativos del fenmeno hoy se relaciona con el divorcio que existe entre los
eslabones iniciales e intermedios de la cadena del narcotrfico, y los de
distribucin y comercializacin fuera de Colombia, al menos en lo que
al papel de los avne se refiere. En este sentido, se pueden identificar tres
interfaces o radios de accin de los avne: nacional, transaccional e internacional. En el primero participan, como ya se ha visto, los avne de carcter nacional; la zona transaccional, que no solo comprende el momento
14 Ver los costos asociados con cada ruta, as como las ganancias esperadas, en Meja
y Rico (2011).
15 A partir del 2003 y sobre todo despus de la posesin de Felipe Caldern, las
incautaciones de cocana en Centroamrica comenzaron a superar las de Mxico y el
Caribe (Bagley, 2009), en gran medida por la poltica antidroga aplicada por el presidente mexicano.
de entrega de droga por parte de los productores a quienes realizan su

posterior distribucin y comercializacin, sino tambin la negociacin de
cargas y precios, est en manos de los brokers; y la interfaz internacional
est controlada por los carteles mexicanos y otras organizaciones criminales transnacionales (incluidos narcotraficantes colombianos), los cuales
controlan los eslabones finales de la cadena de distribucin y venta en
Estados Unidos y Europa.
El cartograma 2 ilustra la forma en que el modelo est organizado nacionalmente, sobre todo en lo que tiene que ver con la participacin de los
diversos avne en cada eslabn de la cadena. Mientras que el papel de
la guerrilla (esencialmente las farc) est concentrado en la proteccin a
cultivos, produccin de pasta base y su transporte, las Bacrim se especializan en la cristalizacin de la cocana en laboratorios a los cuales prestan
seguridad, as como al transporte de la cocana y el acopio y embarque.
En este momento los avne pierden control sobre el negocio y este pasa a
manos de los metabrokers, que a su vez se articulan con organizaciones
criminales transnacionales para completar el ltimo eslabn de la cadena.
As mismo, el cartograma identifica las principales zonas en donde ocurre el fenmeno de encadenamiento entre los avne, gracias al papel desempeado por los brokers. En este sentido, es importante notar que cada
transaccin en el eslabn de la cadena est mediada por articuladores
menores que los anteriores, los cuales articulan las acciones de los avne
en cuanto a la produccin y comercializacin tanto de pasta base como
de clorhidrato. Finalmente, puede observarse cmo se constituyen los
corredores claves del trasiego de ilcitos en el pas mediante los distintos
anillos de seguridad ejercidos por distintos grupos.
2. Prcticas, papeles y dinmicas en la relacin

entre los avne y el narcotrfico
Con el fin de visualizar mejor la subdivisin de labores entre distintos
avne en la actualidad, resulta ilustrativo hacer un zoom in sobre dos zonas
neurlgicas para el narcotrfico en Colombia: Nario (Pasto/Tumaco) y
Antioquia (Medelln). Para ello realizamos un breve trabajo de campo
donde recolectamos informacin descriptiva y explicativa mediante la
realizacin de 40 entrevistas de carcter annimo entre octubre y noviembre del 2009.
429
Cartograma 2. Cadena de procesamiento y trfico de cocana en Colombia

Fuentes: Polica Nacional, Armada Nacional, unodc.
2.1. Nario, eptome del narcotrfico en Colombia

La regin del Pacfico surcolombiano, y de manera ms evidente el departamento de Nario, muestra casi todos los eslabones de la cadena del narcotrfico cultivo de coca, procesamiento de pasta base, cristalizacin,
acopio, trfico para consumo interno o microtrfico y exportacin, as
como una clara divisin de labores y roles entre los actores involucrados (Vicepresidencia de la Repblica, 2009; Observatorio Regional de Paz
Cauca-Nario, 2008). No es coincidencia la presencia de mltiples avne:
las farc y el eln, as como varias Bacrim, entre ellos Nueva Generacin,
Rastrojos, Urabeos-Autodefensas Gaitanistas de Colombia, Machos,
guilas Negras, Autodefensas Unidas de Nario y Erpac, que alimentan distintos tipos de violencia en el departamento (Indepaz, 2009). Este
se encuentra dividido en dos reas principales de control: en la zona de
la cordillera hay una fuerte presencia de las farc (Semana, 2007), mientras que la regin del piedemonte y los corredores fluviales que conectan
el interior con la costa pacfica se encuentran bajo la influencia de las
Bacrim. En el intersticio, especialmente en el municipio de Barbacoas, se
ubica el eln, que, en alianza con los Rastrojos, ha actuado como organizacin armada bisagra que facilita el control territorial. Sobre la costa
pacfica, en donde se localizan lugares de acopio y embarque, tanto las
Bacrim como las guilas Negras y los Rastrojos son contratadas por los
brokers o articuladores para su proteccin (vila y Nez, 2008).
Los cultivos en el departamento estn distribuidos entre grandes extensiones controladas por distintos avne y, ms frecuente an, pequeos cultivos de campesinos cocaleros que venden su producto a estos (unodc,
2010). La mano de obra proveniente de otras partes del pas, producto
(entre otras) de la poltica de erradicacin forzosa del Estado colombiano,
permite contar con una fuerza laboral suficiente para la raspa y el procesamiento de la coca.16 En el 2007 el 60% de los cultivos ilcitos del departamento se ubicaban en la regin costera, casi todos estos fuera de las
zonas viales, condicin que permite a los avne ejercer control territorial.
Las zonas con mayor densidad de cultivos de coca incluyen el norte de
la cordillera en Nario, la costa pacfica hasta la frontera con Ecuador y la
frontera con el Putumayo (Laverde y Tapia, 2009, p. 31).
16 Entrevista personal, funcionario de Accin Social. Pasto, Nario, 8 de noviembre

del 2009.
431
Adems de las elevadas cifras de cultivos de coca, el departamento tiene

una clara vocacin por el procesamiento,17 con lo cual eslabones de la
cadena como la cristalizacin, el transporte, el acopio y el embarque
tambin estn en manos de las guilas Negras, los Rastrojos y Nueva
Generacin, entre los cuales hay disputas violentas por el territorio. Ello
es evidente en los municipios de Tumaco, Barbacoas, Roberto Payn y
Olaya Herrera, que estn entre los diez municipios en Colombia con la
mayor rea cultivada y produccin de cocana, con 15,6% del total de rea
cultivada de coca y 49 toneladas producidas al ao (unodc, 2010, p. 12).
La zona fronteriza con Ecuador desempea una funcin importante,
ya que sirve como retaguardia estratgica de avne, punto de entrada de
insumos y lugar de instalacin de cocinas y cristalizaderos, entre otros.
En el 2009 la Direccin Nacional Antinarcticos de Ecuador report la
destruccin de siete laboratorios en su territorio, mientras que algunos
informes de prensa ecuatorianos sealaron que en el 2010 se haban destruido catorce ms (El Universo, 2010; Expreso, 2009). Adems del creciente
papel de la frontera colombo-ecuatoriana en la cristalizacin,18 varios testimonios recogidos identificaron la ciudad de Esmeraldas como centro
administrativo y base de operaciones de los brokers tipo armador, al
igual que Cali.
La llegada a finales de los aos noventa de una poblacin cocalera proveniente de otras zonas del pas calificada para las labores de raspachines y jefes de cocina coincidi con la expansin de los cultivos ilcitos
en Nario. Ello facilit la participacin de las farc con presencia en la
zona de la cordillera y la parte baja del ro Mira en la produccin de
pasta base.19 El recaudo de impuestos a los cultivadores, productores y
comercializadores de la pasta base le ha permitido al frente 29 constituirse en uno de los frentes con mayor liquidez econmica, comparable a
los frentes 45 y 10, con presencia en Norte de Santander y Arauca, respectivamente (vila y Nez, 2008, p. 61). La reducida confrontacin con la
fuerza pblica y las escasas operaciones militares realizadas en contra de
las instituciones e infraestructura del Estado sugieren que tanto el frente
17 Entrevista personal, oficial de la Armada Nacional, Tumaco, Nario, 7 de noviembre del 2009.
18 Segn un contratista de la dea, los Rastrojos estn bajo contrato para enviar cierto
nmero de toneladas de pasta de coca por mes al lado ecuatoriano de la frontera para
ser convertida en cocana. Entrevista personal, Bogot, 10 de diciembre del 2009.
19 Entrevista personal, oficial de la Polica Nacional, Tumaco, Nario, 7 de noviembre del 2009. Cfr. vila y Nez (2008, p. 31).
29 como las columnas mviles presentes en la regin estn concentrados

en aportar financieramente a la organizacin.20
A pesar de lo anterior, es interesante mencionar que, segn algunos de los
entrevistados, despus de haber fomentado la siembra de cultivos de coca
por ms de una dcada, las farc han comenzado a desestimularla en algunas zonas de territorios colectivos afrocolombianos como en la regin del
bajo Mira, con el fin de evitar el avance de la fuerza pblica, mientras que
en otras zonas del departamento continan vinculadas a la venta de insumos y compra de pasta base a los campesinos.21 Para las transacciones de
venta de pasta existen articuladores cuya funcin es facilitar la negociacin
entre farc y Bacrim, como las guilas Negras y/o Nueva Generacin.22 A
pesar de la interconexin entre diversos grupos, en la regin tambin se ha
presentado una alianza efectiva entre el eln y los Rastrojos, y a la vez tcita
con la fuerza pblica, para atacar a las farc y ganarles territorio clave para
el trasiego de productos ilcitos (vila, 2010b).
En cuanto al eln, varios de los entrevistados sealaron que esta guerrilla
ha tenido una reactivacin en los ltimos aos, especialmente en municipios como Barbacoas. Luego de estar debilitado militarmente, aprovech
la llegada de los Rastrojos para establecer una alianza en torno al control
territorial, lo cual le ha permitido participar en los primeros eslabones de
la cadena del narcotrfico. Como sealan vila y Nez (2008, p. 25), en
esta regin el eln ha recuperado su capacidad militar gracias a la adquisicin de armamento y el incremento del reclutamiento. Sin embargo, es
importante aclarar que sus estructuras relacionadas con el narcotrfico
estn alejadas del Comando Central (coce), el cual no aprueba la participacin en el negocio.
Aunque el actor histrico en la regin ha sido la insurgencia, en especial las farc, el ingreso del grupo paramilitar Bloque Libertadores del Sur
(bls), estructura orgnica del Bloque Central Bolvar (bcb), defini nuevas dinmicas en relacin con el narcotrfico. Como se discuti anteriormente, como parte de la estrategia de consolidacin y expansin del bcb,
20 Ibd.
21 Un proceso similar es observable en Arauca, en donde segn la Polica
Antinarcticos las farc han desestimulado el cultivo de hoja de coca con el fin de ganar
seguridad para el procesamiento de pasta base. Entrevista personal, Direccin de
Antinarcticos, Polica Nacional, Bogot, 6 de enero del 2009.
22 Se trata de individuos vinculados a redes narcotraficantes que negocian la pasta
base o el clorhidrato de cocana. Entrevista personal, miembro de inteligencia de la
Sijn, Tumaco, Nario, 7 de noviembre del 2009.
433
el bls impuls en Nario el negocio de las drogas ilcitas en todas sus

etapas. Para el 2001 haba ganado control sobre las cabeceras municipales, as como sobre los principales corredores de paso de droga y lugares de instalacin de laboratorios (Garzn, 2005; Arias y Prieto, 2009).23
La desmovilizacin del bls no disminuy la presencia de estructuras de
corte paramilitar en el departamento; de hecho, el control sobre eslabones
especficos del narcotrfico fue tomado por algunos reductos no desmovilizados, como Nueva Generacin, y nuevos grupos que llegaron a la
zona para ocupar los espacios dejados por el bls, tales como los Rastrojos
y los Urabeos (Arias y Prieto, 2009). Aunque la cesin de control sobre
diferentes etapas del negocio se dio mediante la venta de franquicias
por parte de los ex lderes del bls, actualmente se observa una disputa
territorial entre los grupos sealados, sobre todo en las zonas planas que
a travs de esteros permiten la salida al Pacfico.24
Las transacciones de drogas ilcitas en la regin son intermediadas por
otros brokers provenientes de grandes centros urbanos o administrativos
como Cali y Medelln, los cuales articulan el eje del narcotrfico en la
zona suroccidental del pas. Este inicia en Tumaco, pasa por Guap y se
extiende hasta Buenaventura. Desde estos centros urbanos se administran los recursos, se camuflan los brokers y se lava el dinero.25 Las funciones desempeadas por tres poblaciones ejemplifican las caractersticas
del fenmeno en Nario: el municipio de Llorente hace las veces de centro administrativo menor, en donde se negocian cargamentos e ingresos
de insumos; es fuente de mano de obra especializada instalada all por la
conexin del municipio con la carretera y diversos sistemas de cinagas
y esteros;26 la ciudad de Tumaco, adems de ser el principal puerto de
salida de cocana, aporta el servicio de sicariato; y Cali opera como el
centro de gravedad de todo el fenmeno del narcotrfico que ocurre en
el departamento. Al igual que Medelln, es el centro administrativo en
donde tienen lugar la mayora de las negociaciones sobre rutas y embarques (cartograma 3).
23 Entrevista personal, funcionario de la Gobernacin de Nario. Pasto, Nario. 8 de

noviembre del 2009.
24 En el 2009, 37% de los laboratorios localizados y destruidos en el pas se encontraban en la costa pacfica (unodc, 2010, p. 40).
25 Entrevista personal, oficial de la Armada Nacional, Tumaco, Nario, 7 de noviembre del 2009.
26 Llorente est ubicado sobre la va Pasto-Tumaco, y en la regin se le conoce como
la Babilonia del Pacfico.
Cartograma 3. Cadena de procesamiento y trfico de cocana en Nario

y suroccidente del pas
Fuentes: Polica Nacional, Armada Nacional, unodc.
2.2. Medelln: centro administrativo y de regulacin

Al igual que Nario, la ciudad de Medelln que funciona como centro administrativo y financiero de las distintas etapas del narcotrfico
ilustra aspectos neurlgicos de la relacin actual entre los avne y dicho
negocio ilcito. Las dinmicas presentes all han estado marcadas fundamentalmente por el repliegue y desarticulacin de varios frentes de
las farc que operaban en la zona y la desmovilizacin de los bloques de
las auc, que inici en Medelln en noviembre del 2003 (Restrepo, 2010,
p. 64).
La importancia de Medelln para diversas economas ilcitas en la zona
noroccidental del pas explica los intentos de distintos avne por controlarlas dentro de la ciudad. En el rea metropolitana del valle de Aburr, compuesta por nueve municipios adems de Medelln, se pueden identificar
tres aspectos principales que definen dicho inters: 1) la zona constituye
435
un centro de negocios, desde donde se regulan los golfos de Urab y

Morrosquillo y norte de Choc, principales puertos de salida de la droga;
2) es el segundo centro de lavado de activos, despus de Bogot; y 3)
el valle de Aburr representa una ventaja geoestratgica para los avne,
desde donde les es posible acceder, administrar y controlar corredores de
trasiego de productos ilcitos hacia el Caribe y Pacfico pasando por regiones como el bajo Cauca, nudo de Paramillo, sur de Bolvar y Magdalena
medio (Grupo de Investigacin Casa de Paz, 2010, p. 78).
Estos rasgos han motivado la competencia entre diversos avne por el
dominio sobre diferentes eslabones de la cadena, como se constata en la
creciente presencia de bandas como los Paisas y facciones de la Oficina
de Envigado.27 Aunque las Bacrim desempean un papel esencial en el
modelo actual del narcotrfico, no tienen la capacidad para aglutinar
la totalidad de eslabones de la cadena ni negociar con otros avne. En
su lugar, se dedican primordialmente a la produccin y transporte de
cocana, prestando tambin servicios especializados a diversas economas ilcitas.28 Establecer pactos y realizar negociaciones est en manos
de los brokers o patrones, como se les denomina en la regin. Se trata de
individuos en muchos casos ex miembros o herederos de organizaciones
caducas como el cartel de Medelln, que sostienen el vnculo entre el
narcotrfico en Colombia y socios comerciales como los carteles mexicanos.29 La labor de bajo perfil desempeada por los brokers, bien como
conectores entre eslabones o nodos en las redes internacionales del narcotrfico, es imprescindible para el funcionamiento ininterrumpido de
la cadena productiva, aun en momentos de confrontacin entre distintos
avne.30 Los brokers han actuado con cierto grado de autonoma frente a
las organizaciones criminales relacionadas con los negocios ilcitos y los
avne, condicin que les permite servir como intermediarios y negociadores en las transacciones que ocurren en cada etapa del narcotrfico.
El papel que desempea la insurgencia en la ciudad y el departamento se
ha visto sustancialmente reducido por las acciones de los grupos paramilitares previas al 2006, las cuales permitieron que estos ganaran el control
27 Entrevista personal, funcionario de la Gobernacin de Antioquia, Medelln,
Antioquia, 14 de octubre del 2009.
29 Entrevista personal, miembro de Fuerza Pblica asignado a la regin, Medelln,
sobre territorios neurlgicos. A su vez, ello cre condiciones propicias para

que las fuerzas militares lograsen tomar control de los principales centros
urbanos y de produccin en la regin (como sucedi con la operacin
Orin en la comuna 13 de la ciudad de Medelln) (Grupo de Investigacin
Casa de Paz, 2010, pp. 80-82). Hoy en da la presencia de las farc en el
departamento de Antioquia est alejada del entorno de Medelln. El grupo
an tiene presencia en el corredor que conecta la subregin noroccidental antioquea con el departamento del Choc, donde mantiene control
sobre la siembra y la produccin de pasta base. Sin embargo, al igual que
en Nario, la produccin de clorhidrato de cocana, as como su transporte, acopio y embarque estn bajo el control de otro tipo de avne, como
los Paisas. Algo similar ocurre en el municipio de Ituango, en donde el
trabajo poltico de las milicias de las farc sigue siendo fuerte y al parecer
tiene relacin directa con el traslado de la droga por el municipio hacia
los lugares de acopio y embarque (vila y Martnez, 2010a, p. 17).
Antes de su desmovilizacin, las organizaciones paramilitares articulaban
y controlaban las acciones de alrededor de 400 bandas y combos ubicados en el rea metropolitana del valle de Aburr, las cuales desarrollaban
acciones militares y controlaban las economas ilcitas locales. Estas bandas respondan a una estructura bicfala: un patrn que cumpla las
funciones de broker en las transacciones de pasta base y alijos de clorhidrato de cocana; y el jefe del bloque, el cual se dedicaba a actividades
militares y operativas (Giraldo Ramrez, 2008)31. Luego de la extradicin
de los ex comandantes de las auc, los llamados patrones mantuvieron
su papel en las negociaciones entre avne y redes criminales trasnacionales, en contraste con la desaparicin y cambio de mandos militares de
bandas y combos.32
Una vez desmovilizadas las auc se dio un perodo de control tcito de
las economas ilcitas que administraban las llamadas Oficinas de Cobro
desde la ciudad. En el momento de reclusin y posterior extradicin y
asesinato de los principales ex comandantes de las auc en la regin, se
gener un vaco en el rol de articulacin que cumplan los grupos paramilitares; papel que disputaran facciones de la Oficina de Envigado (herederos del cartel de Medelln), los Urabeos (estructura establecida por
Don Mario luego de su desmovilizacin con el Bloque lmer Crdenas)
y Erpac. En este momento se inicia un reacomodo violento de fuerzas
31 Entrevista personal, investigador social, Alcalda de Medelln, Medelln, Antioquia,
15 de octubre del 2009.
437
de las bandas y combos en la ciudad, los cuales se disputan el control

sobre territorios especficos y la participacin en distintas economas ilcitas (Restrepo, 2010).33 Al mismo tiempo, ofrecen servicios especializados
en labores relacionadas con los eslabones intermedios de la cadena del
narcotrfico: seguridad, cobro y sicariato, transporte y acopio. A cambio
de estos reciben la opcin de manejar las economas ilcitas locales: cobro
al transporte pblico, vigilancia, microtrfico, entre otros. En la ciudad el
control y la relacin con el territorio son fundamentales para la sostenibilidad de este tipo de avne (Giraldo, 2005).34
As como Nario es el eptome del narcotrfico en Colombia, Medelln
ilustra la historiografa de sus distintas etapas. En el primero es posible observar con cierta claridad la divisin actual del trabajo entre los
diversos avne, como lo ilustra el cartograma 3. En cambio, en Medelln
se aprecia la evolucin del fenmeno, iniciando con los grandes carteles
y pasando por grupos armados organizados y jerrquicos como las auc,
hasta el actual momento de fragmentacin, competencia y disputa violenta entre avne, as como centro operativo de los brokers.
3. Conclusiones
Como hemos argumentado a lo largo de este captulo, la relacin entre
avne y narcotrfico es compleja, cambiante y difcil de catalogar. La creciente diferenciacin entre los papeles ejercidos por distintos participantes local, regional, nacional e internacionalmente, as como la atomizacin
de estos, han generado una estructura multidimensional e hiperespecializada. Con la fragmentacin de la cadena productiva y la existencia de
mltiples polos de actividad y poder, la relevancia de los brokers a lo largo
de esta ha aumentado considerablemente.
Lo anterior apunta a la necesidad de disear polticas diferenciadas para
el tratamiento de cada una de las etapas de cultivo, produccin y comercializacin, as como para las variaciones que evidencia el problema del
narcotrfico en distintas zonas de Colombia. As mismo, sugiere que una
de las principales estrategias empleadas hasta ahora para combatir los
grupos narcotraficantes, consistente en posibilitar la competencia violenta y aniquilacin mutua entre estos estrategia utilizada actualmente
33 Entrevista personal, ex integrante de avne, Medelln, Antioquia, 14 de octubre del

2009.
34 Entrevista personal, ex integrante de bandas en Medelln. Medelln, Antioquia, 14
de octubre del 2009.
en Mxico tambin, puede dejar intactas las actividades de los brokers,

las cuales permiten el funcionamiento articulado entre distintos avne.
A pesar de algunos casos atpicos, como los del Negro Acacio y John 40, el
papel desempeado por las farc durante las tres etapas histricas del narcotrfico ha sido relativamente estable, y corresponde a la participacin
en el eslabn de cultivo. Lo que ha variado es la capacidad de la guerrilla
para cobrar impuestos sobre distintos eslabones, segn su dominio territorial y provisin de servicios de seguridad, los cuales, aunque se manifiestan de forma desigual en distintas zonas del pas, han sufrido una
disminucin generalizada. Un segundo elemento de continuidad para
resaltar en el caso de las farc es la relacin de oportunidad que mantiene
con el narcotrfico, la cual es utilizada fundamentalmente para financiar
la lucha armada y no se ha traducido an en la desideologizacin de la
guerrilla. De all que clasificar a esta organizacin como el mayor cartel
de las drogas, como lo hacen distintos representantes del Estado colombiano, tiende a obstaculizar en lugar de esclarecer una mayor comprensin del rol de las farc en el negocio.
Finalmente, dada la multiplicidad de orgenes, radios de accin y funciones desempeadas por distintas bandas criminales dentro del narcotrfico, la lectura homogeneizante de este nuevo fenmeno de violencia
que sugiere el trmino Bacrim no permite dar cuenta de su diversidad ni
sus variadas manifestaciones regionales. Adicionalmente, minimiza las
nuevas identidades polticas que pueden estarse incubando dentro de
algunas de ellas.
439
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se termin de imprimir y
encuadernar en abril de 2011
en Bogot, D. C., Colombia.
Se compuso en la fuente
Palatino de cuerpo 10,5 puntos.

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Polticas antidroga en Colombia:

El libro abarca muchos temas: la economa de la produccin de drogas

Polticas antidroga en Colombia: xitos, fracasos y extravos

El transporte como soperte al desarrollo

Cuarenta aos despus de la declaracin de la guerra contra las drogas

xitos, fracasos y extravos

Alejandro Gaviria es Ph. D. en Economa de la Universidad de California (San

Prlogo por Csar Gaviria Trujillo

Polticas antidroga en Colombia:

Polticas antidroga en Colombia:

Primera edicin: abril del 2011

I. Dimensin del problema de las drogas

La microeconoma de la produccin y el trfico

El consumo de droga en Colombia

II. Polticas de reduccin de oferta y demanda

Polticas antidroga en el Plan Colombia:

Polticas de desarrollo alternativo

La demanda como drama: la prevencin

III. Relaciones internacionales y polticas

La poltica multilateral colombiana de drogas

Colombia y Europa frente a las drogas:

Las drogas ilcitas en la relacin

IV. Aspectos legales e institucionales de la guerra

Patrullando la dosis personal: la represin cotidiana

10. El tratamiento penal del narcotrfico y delitos conexos

11. La lucha contra el lavado de activos: instituciones,

12. Narcotrfico: mutaciones y poltica

13. Cultivos ilcitos, participacin poltica

14. Estrategias contra el crimen organizado

15. Actores violentos no estatales y

n primer lugar, queremos agradecer al rector de la Universidad de

Csar Gaviria Trujillo

muchas personas, aun amigas irrestrictas del prohibicionismo, creen que

blema del sistema de salud y no como un delito. Es el punto de partida

Csar Gaviria Trujillo

Colombia y Mxico tienen una autoridad moral incuestionable, y yo estoy

Csar Gaviria Trujillo

n junio de 1971, hace ya cuarenta aos, el presidente de Estados

Alejandro Gaviria y Daniel Meja

Pero no para el consumo de cocana. En 1975 un documento oficial de la

a travs de mensajeros espontneos, reclutados entre viajeros de clase

Frecuencia de aparicin de las palabras cocaine,

Los traficantes colombianos no dominaron inmediatamente el mercado

Alejandro Gaviria y Daniel Meja

tres o cuatro pases ms importantes, inform el mismo diario El Tiempo

a diez dlares por unidad, particularmente en la costa atlntica (Vidal,

Alejandro Gaviria y Daniel Meja

Alejandro Gaviria y Daniel Meja

sobre las opiniones y conductas polticas de los colombianos. Asimismo,

Algunas recomendaciones generales

que la aspersin area y la erradicacin manual de cultivos ilcitos

Alejandro Gaviria y Daniel Meja

Cuarenta aos despus de la declaracin de la guerra contra las drogas,

Dimensin del problema de las drogas en

ste captulo presenta una radiografa detallada de la microeconoma

* Agradecemos la valiosa colaboracin de Mara Jos Uribe en la elaboracin de este

16 Daniel Meja y Daniel Mauricio Rico

indican que, con datos a 2008, el tamao del negocio de produccin y

La microeconoma de la produccin y el trfico de cocana en Colombia

estima la ondcp2), estn las decisiones econmicas de centenares de miles

2 Colombia: 2008 Coca Cultivation and Cocaine Production Estimate, noviembre de

18 Daniel Meja y Daniel Mauricio Rico

La fase final se denomina de trfico de cocana hacia fronteras y zonas

2. Los indicadores agregados sobre produccin y precios