rea Temtica: Estado e polticas pblicas

POLTICA AMBIENTAL NO BRASIL NO PERODO

1991-2011: UM ESTUDO COMPARADO DAS
AGENDAS VERDE E MARROM

SUELY MARA VAZ GUIMARES DE ARAJO

Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia (UnB)
Centro de Estudos Avanados de Governo e Administrao Pblica
(Ceag/UnB)
suelymvg@gmail.com

PAULO CARLOS DU PIN CALMON

Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia (UnB)
Centro de Estudos Avanados de Governo e Administrao Pblica
(Ceag/UnB)
paulo.calmon@gmail.com

Resumo
O trabalho aborda os principais processos decisrios da poltica ambiental que tiveram
como arena o Congresso Nacional entre 1991-2011 e seus resultados. A proposta
comparar os processos de mudana institucional relativos agenda verde e
chamada agenda marrom. A principal base terica o Advocacy Coalition
Framework (ACF), modelo que foca os processos decisrios a partir da competio e
coordenao entre grupos de atores dotados de conjuntos distintos de ideias e
recursos, inserindo as relaes desses atores em quadros institucionais e contextos
poltico-sociais. A nfase est no sistema de crenas dos diferentes grupos de atores,
e suas repercusses, sem prejuzo da anlise de outras variveis envolvidas nas
decises em polticas pblicas.
Palavras-chave: poltica ambiental; coalizes de defesa; polticas pblicas.

1 Introduo
Em leitura tradicional, a diviso natural entre aliados e oponentes no
subsistema de atores da poltica nacional de biodiversidade e florestas
colocaria, de um lado, os ambientalistas, incluindo algumas agncias estatais
(Ministrio do Meio Ambiente e organizaes a ele vinculadas, e rgos
ambientais estaduais e municipais), organizaes no-governamentais e
algumas entidades de pesquisa, e, de outro, os representantes do setor
produtivo. Estudos sobre o processo de elaborao da Lei do Sistema Nacional
de Unidades de Conservao (MERCADANTE, 2001, p. 190-231; SANTILLI,
2005, p. 103-135, 2007, p. 137-142) apontavam deficincias nessa diviso,
uma vez que os conflitos entre os prprios ambientalistas, derivados de vises
diferenciadas sobre a poltica ambiental, ou seja, de sistemas de crenas
distintos, tiveram peso relevante nos impasses verificados nesse processo
decisrio.
A anlise dos processos legislativos relacionados agenda verde no
perodo 1992-2006 com base no Advocacy Coalition Framework (ACF),
realizada pelos autores em pesquisa anterior, comprovou que o quadro de
aliados e oponentes no subsistema , realmente, mais complexo do que aponta
a perspectiva tradicional, envolvendo quatro coalizes de defesa: os
tecnocratas esclarecidos, os socioambientalistas, os desenvolvimentistas
modernos e os desenvolvimentistas tradicionais. Mostrou tambm que os
diferentes sistemas de crenas dos atores, conformadores dos quatro
grupamentos, constituem fator importante para explicar a falta de agilidade de o
subsistema de atores envolvidos nos processos decisrios nesse campo de

polticas pblicas gerar outputs, com destaque para a legislao nacional

produzida (ARAJO, 2007; ARAJO; CALMON, 2010). As divergncias nesse
sentido tambm explicariam alguns problemas existentes na execuo das leis.
A pesquisa aqui apresentada, ainda em curso, procura responder a
seguinte pergunta: como os processos de mudana da base regulatria das
agendas verde e marrom da poltica ambiental no Brasil diferenciam-se em
termos de dinmica e resultados?
Considera-se que poltica ambiental pode ser dividida em duas agendas
principais, a agenda verde, que abrange a proteo da flora e da fauna e a
conservao da biodiversidade, e a agenda marrom, que engloba o controle da
poluio e dos impactos decorrentes da implantao de empreendimentos de
infraestrutura e desenvolvimento socioeconmico nos assentamentos humanos
(BRASIL, 2001, p. 30; STREN, 2001, p. 330-331; ALLEN, 2002, p. 17). A
expresso agenda marrom pode ser adotada como incluindo tambm outros
problemas relacionados direta ou indiretamente gesto urbana, como a
questo habitacional. Opta-se na pesquisa, contudo, pelo emprego de um
conceito mais restrito, centrado na poltica ambiental, para viabilizar a
comparao com a agenda verde1.
Na pesquisa sobre a agenda verde, foram analisados processos de
tomada de deciso, ocorridos no Congresso Nacional, relativos a cinco
subtemas da poltica ambiental: unidades de conservao; proteo da Mata
Atlntica; gesto das florestas pblicas; acesso aos recursos genticos e ao
conhecimento tradicional associado; e controle do desflorestamento. Na
agenda marrom, esto selecionados quatro subtemas, que renem as
principais discusses nesse mbito ocorridas no Congresso Nacional no
perodo 1991-2011: resduos slidos; saneamento bsico; gesto ambiental
urbana; e controle da poluio por veculos automotores. Na interface das duas
agendas, as mudanas climticas constituiro tambm um subtema2. Cabe
explicar que, no perodo estudado, no ocorreram processos legislativos
relevantes no Congresso Nacional referentes ao subtema poluio industrial,
1

Mais recentemente, passou-se a tratar de forma diferenciada tambm a agenda azul,

referente gesto dos recursos hdricos. Ela trabalhada na pesquisa apenas no que diz
respeito poluio hdrica, que se coloca na sobreposio com a agenda marrom.
2
H outros assuntos passveis de serem abordados no campo comum entre as duas agendas,
como os crimes ambientais, mas essa opo alargaria demais a abrangncia da pesquisa.

elemento relevante da agenda marrom. Por isso, no trabalho o assunto

analisado incluso nas questes das reas contaminadas (subtema resduos
slidos) e da poluio hdrica (subtema saneamento bsico), e no subtema
mudanas climticas.
O corte temporal da pesquisa o perodo 1991-20113. O marco inicial foi
fixado para abranger os debates parlamentares sobre a conferncia Rio-92. O
termo final, que impe complementao da pesquisa sobre a agenda verde, foi
estabelecido tendo em vista computar duas dcadas.
A pesquisa est sendo realizada novamente luz do ACF. So
trabalhados empiricamente os pressupostos do pressupostos bsicos que, em
nossa viso, distinguem o ACF de outros modelos de anlise de polticas
pblicas: um nmero restrito de coalizes de defesa conformar o subsistema
de polticas pblicas (pressuposto das coalizes), o que no implica um
nmero reduzido de atores; os conflitos entre esses grupos encontram-se
colocados em determinado contexto social, poltico, econmico, histrico e
setorial (pressuposto do conflito inserido); e as crenas dos atores so
endgenas e dinmicas e variam de forma estruturada a partir desses conflitos
(pressuposto do aprendizado socialmente induzido).
Na sequncia, apresentam-se uma sntese do ACF, os principais
resultados de sua aplicao na agenda verde, o recorte metodolgico da
comparao entre as agendas verde e marrom, e os resultados alcanados at
agora nesse esforo, incluindo o rastreamento de processo relativo lei dos
resduos slidos.

2 O Advocacy Coalition Framework

O ACF foi desenvolvido por Sabatier e Jenkins-Smith com trs intuitos
bsicos iniciais: (i) proporcionar uma alternativa para o modelo de anlise de
polticas pblicas em estgios, que carecia de robustez conceitual para
formulao de hipteses causais; (ii) formular um modelo sistmico para
anlise de polticas pblicas que sintetizasse algumas das principais

Na pesquisa anterior, adotou-se como marco inicial o ano de 1992. Foi verificado, contudo,
que discusses parlamentares importantes sobre os temas em tela na Rio-92 aconteceram em
1991, o que justifica ajuste nesse sentido. Registre-se que h possibilidade de extenso do
termo final para 2012.

contribuies dos modelos de estudo de implementao top-down e bottom-up;

e (iii) analisar a influncia das informaes tcnicas nas polticas pblicas.
O enquadramento terico pressupe a existncia de indivduos com
racionalidade limitada e que adotam um sistema de crenas como heurstica
para simplificar, selecionar e filtrar informaes. Essa heurstica estabelece
limitaes nas suas decises, criando vieses e distores nas negociaes
relativas s polticas pblicas.
Alm da percepo sobre a importncia geral do sistema de crenas, o
ACF foi proposto com base em cinco premissas: (i) o papel central
desempenhado pelas informaes cientficas e tcnicas nas diferentes fases
das polticas pblicas; (ii) o reconhecimento de que mudanas importantes no
mbito das polticas pblicas somente podem ser compreendidas em perodos
de dez anos ou mais; (iii) o entendimento de que o subsistema de polticas
pblicas, assim entendido conjunto de atores individuais ou coletivos, de
organizaes pblicas e privadas, que esto ativamente preocupados com
determinada questo de poltica pblica e que regularmente tentam influenciar
as decises nesse domnio, deve ser considerado como unidade bsica de
anlise; (iv) a assuno de que nos subsistemas de polticas pblicas
participam um amplo conjunto de atores, incluindo no apenas membros dos
Poderes Executivo e Legislativo, mas tambm atores governamentais
pertencentes a outros nveis de governo, assim como consultores, cientistas,
intelectuais, membros da mdia e outros formadores de opinio; e (v) a
perspectiva de que polticas pblicas e programas governamentais podem ser
mais bem compreendidos como representaes dos sistemas de crenas dos
stakeholders diretamente envolvidos (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999,
p. 118-120).
O ACF prope que um sistema de crenas pode ser representado na
forma de uma estrutura cognitiva muito prxima sugerida por Lakatos (1998)
na sua tentativa de estabelecer uma reconstruo racional da histria da
cincia por meio da anlise da evoluo dos chamados programas de
pesquisa cientfica.
Para Lakatos, o ncleo central de um programa de pesquisa cientfica
formado por um conjunto de proposies infalsificveis, mediante uma deciso

metodolgica dos seus protagonistas. Qualquer anomalia encontrada nesse

ncleo central deve ser atribuda a alguma outra parte do programa de
pesquisa. Outros elementos que comporiam a estrutura proposta por Lakatos
seriam a heurstica positiva, um conjunto de recomendaes claras sobre como
formular hipteses compatveis com as proposies do ncleo central, e uma
heurstica negativa, um conjunto de proibies na formulao de teorias
auxiliares e hipteses. Da combinao da ao dessas heursticas surgiria um
conjunto de hipteses auxiliares, que formaria um cinto protetor para o ncleo
central e comporia a base para avaliar a progressividade do programa de
pesquisa na proposio de solues plausveis para problemas importantes.
Assim como os programas de pesquisa lakatosianos, Sabatier e JenkinsSmith apontam que o sistema de crenas teria um ncleo central (deep core),
marcado por um conjunto de proposies irrefutveis de natureza normativa e
bastante estveis ao longo do tempo. Esse ncleo central seria comum a vrios
subsistemas de polticas pblicas e, portanto, orientaria a atuao de coalizes
de defesa em diferentes reas.
Alm disso, o sistema de crenas seria composto pelo ncleo de
polticas pblicas (policy core), representando a aplicao das crenas do
ncleo central a um determinado conjunto de temas. As crenas que formam
esse componente so em geral restritas a um subsistema de polticas pblicas
e caracterizam, por exemplo, proposies relativas natureza dos problemas
existentes, sua gravidade, sua urgncia e as possveis causas e solues. So
essas crenas que mantm uma coalizo unida e mobilizada, que lhe conferem
identidade. Um terceiro componente do sistema de crenas seriam as
chamadas crenas secundrias ou aspectos instrumentais, com maior
suscetibilidade a mudanas, assim como as teorias auxiliares lakatosianas.
Na Figura 01, apresenta-se o diagrama do ACF na sua verso mais
recente.
O processo de mudana nas polticas pblicas preconizado por Sabatier
e Jenkins-Smith ocorreria por meio de diferentes mecanismos. O primeiro
estaria nas mudanas induzidas por transformaes relevantes no ambiente
externo do subsistema de polticas pblicas. Mudanas de significado nesse
campo seriam capazes de alterar as crenas que compem o ncleo de
polticas pblicas. O segundo mecanismo de mudana seria relativo ao

aprendizado poltico, que designa alteraes duradouras de pensamento ou de

intenes comportamentais que resultam da experincia na dinmica de
debate e conflito entre as coalizes, bem como de novas informaes externas.
Essas

mudanas

ocorreriam

especialmente

nos

mbito

das

crenas

secundrias, caracterizando mudanas de estratgias ou de preferncias

relacionadas a instrumentos determinados. A preocupao com o aprendizado
poltico nasce junto com o ACF e tem inspirao assumida no political learning
de Heclo (1974).

Parmetros
relativamente
estveis do
sistema
1. Atributos
bsicos da rea
do problema
2. Distribuio
bsica de
recursos naturais
3. Valores
socioculturais
fundamentais e
estrutura social
4. Estrutura
constitucional
bsica (regras)

Estruturas
de
oportunidade
das
coalizes
(longo prazo)
1. Grau de
consenso
necessrio
para mudana
substancial
2. Abertura do
sistema
poltico

SUBSISTEMA DE
POLTICAS PBLICAS
COALIZO A
crenas polticas
recursos

COALIZO B
crenas polticas
recursos

Estratgia A1
Instrumentos

Eventos
externos
1. Mudanas nas
condies
socioeconmicas
2. Mudanas na
opinio pblica
3. Mudanas nas
coalizes
governamentais
4. Decises
polticas e
impactos de
outros
subsistemas

Policy brokers
agentes
negociadores

Limitaes e
recursos dos
atores do
subsistema
(curto prazo)

Estratgia B1
Decises de
autoridades
governamentais

Instrumentos

Regras institucionais, alocao de recursos e

indicaes

Policy outputs

Impactos das polticas pblicas

Figura 01 Diagrama do ACF

Fonte: Sabatier e Weible (2007, p. 202); Weible, Sabatier e McQueen (2009, p. 123).

Dois outros mecanismos de mudana foram mais recentemente

sugeridos por Sabatier e Weible (2007, p. 204-207): (i) choques internos,
decorrentes do impacto de eventos inerentes a um subsistema especfico; e (ii)
acordos e alianas em situaes crticas envolvendo duas ou mais coalizes,
viabilizados pela existncia de liderana efetiva, regras de deciso que
demandam amplo consenso, disperso de recursos para financiar atividades e
arenas estruturadas para formao de consenso, entre outros fatores.
O modelo no assume sistemas consensuais de policymaking, ou
dominados por elites estveis de cunho transversal (JOHN, 1998, p. 169). Ele
trabalha simultaneamente com relaes de conflito (sobretudo intercoalizes) e
consenso (sobretudo intracoalizes). Entende-se que o processo de resoluo
de conflitos entre coalizes geralmente complexo, j que os atores de
diferentes coalizes percebem o mundo por meio de lentes distintas.
Mediadores, ou policy brokers, atuam no sentido de se chegar a acordos
razoveis que reduzam a intensidade de conflito entre as coalizes. Eles atuam
na intermediao de atores em conflito com o objetivo de viabilizar que o
processo decisrio chegue a termo. Esses atores podem ser integrantes ou
no dos grupos em embate, mas aplicaes empricas pem em relevo o
trabalho nessa linha de membros moderados das coalizes (SABATIER;
JENKINS-SMITH, 1999, p. 122 e 155). Em relao a essa mediao, a noo
de liderana poltica parece importar.

3 Os resultados na agenda verde

Como j exposto, na pesquisa sobre a agenda verde, foram identificadas
quatro coalizes de defesa atuando. Em cada uma delas, participam uma
grande variedade de atores, agentes governamentais inclusive. Na fase mais
recente ento analisada (2003-2006), verificou-se o domnio da coalizo
socioambientalista. As principais crenas dessas quatro coalizes esto
sintetizadas no Quadro 01.
No processo de construo da Lei do Sistema Nacional de Unidades de
Conservao Snuc (1992-2000), os preservacionistas (que na classificao
trabalhada na pesquisa

integram os

tecnocratas esclarecidos) e os

socioambientalistas estiveram na linha de frente. Nesse caso especfico, como

anteriormente referido, os entraves principais ao output poltico estiveram nas

divergncias entre os ambientalistas. Os conflitos disseram respeito, entre
outros pontos, s Unidades de Conservao (UCs) a serem priorizadas, ao
grau de preocupao com os direitos das populaes humanas residentes nas
reas protegidas ou em seu entorno e abertura, ou no, a processos
democrticos de tomada de deciso na criao e gesto das UCs.
SUBSISTEMA DA AGENDA VERDE: PRINCIPAIS CRENAS
Tecnocratas
esclarecidos

Socioambientalistas

Desenvolvimentistas
modernos

Desenvolvimentistas
tradicionais

prioridade
para
a
preservao
dos
recursos naturais

foco na conciliao
entre uso sustentvel e
preservao

foco no uso sustentvel

dos recursos naturais

viso sobre os recursos

naturais que tende ao
utilitarismo puro

defesa de um Estado
caracterizado mais por
sua atuao vigorosa do
que por seus aspectos
democrticos

nfase nos processos

democrticos
e
participativos
das
decises estatais

defesa de um Estado
mnimo

defesa de um Estado com

presena marcante (no
fomento s iniciativas
privadas
voltadas
ao
crescimento econmico)

prioridade
para
o
conhecimento tcnicocientfico

valorizao do saber
tradicional
e
dos
aspectos culturais

prioridade
para
o
conhecimento
tcnicocientfico (algumas vezes
em conjunto com o saber
tradicional e os aspectos
culturais)

valorizao dos aspectos

culturais (ou, em certas
manifestaes
extremadas,
desconsiderao
do
conhecimento como valor)

defesa enftica dos

direitos das populaes
tradicionais
tendncia
ao
entendimento de que as
decises
governamentais devem
estar centralizadas na
Unio

defesa da atuao
integrada
dos
diferentes nveis de
governo

defesa
da
descentralizao
ponderada das decises
governamentais
(a
centralizao na Unio
necessria em algumas
decises
importantes
sobre
instrumentos
econmicos)

defesa
da
descentralizao
para
estados e municpios das
decises relacionadas
poltica de biodiversidade
e florestas (com a Unio
concentrando decises no
campo econmico)

nfase nos instrumentos

regulatrios

valorizao
dos
diferentes
tipos
de
instrumentos de poltica
ambiental

valorizao enftica dos

instrumentos econmicos
de poltica ambiental

oposio
aos
instrumentos de poltica
ambiental e s unidades
de conservao

prioridade
para
unidades
conservao
proteo integral

prioridade
para
unidades
conservao de
sustentvel

prioridade
para
unidades
conservao de
sustentvel

as
de
de

as
de
uso

preocupao elevada
com as peculiaridades
regionais e locais.

as
de
uso

defesa
da
ampla
participao do setor
privado na soluo dos
problemas ambientais

Quadro 1 Agenda verde e coalizes de defesa: principais crenas

Fonte: dados da pesquisa.

Constatou-se que os choques entre os ambientalistas disseram respeito

a divergncias entre coalizes. O que ocorreu no foram conflitos internos
numa coalizo ambientalista nica, com atores divergindo sobre aspectos
instrumentais ou em situao de congruncia nas crenas e relao
organizacional competitiva, prevista por Fenger e Klok (2001).
No vagaroso processo de elaborao da Lei da Mata Atlntica (19922006), os ambientalistas, tecnocratas esclarecidos ou socioambientalistas,
colocaram-se em um dos polos da disputa e os desenvolvimentistas
tradicionais de outro. Esse processo foi to longo, que as organizaes nogovernamentais

moldaram

estruturas

especializadas

para

seu

acompanhamento. A histria da Rede Mata Atlntica confunde-se com o

trmite desse processo legislativo.
O conflito nesse caso caracterizou-se por regionalismo: demandas no
sentido de atenuao da rigidez na proteo dos remanescentes florestais
foram colocadas notadamente por representantes do setor produtivo dos
estados da regio sul do pas. O debate que gerou maior polmica disse
respeito a inserir as matas de araucria, ou no, na caracterizao legal do
bioma Mata Atlntica4. O acordo final para a aprovao da lei foi construdo
com a incluso no texto de instrumentos econmicos, preocupao especial
dos desenvolvimentistas modernos assumida pelos partcipes das discusses,
mas parte das normas com esse contedo foi objeto de veto presidencial.
Cabe dizer que vetos em normas com subsdios e outros mecanismos
econmicos no campo da poltica ambiental tm sido frequentes. O
aprendizado poltico na direo de complementao das ferramentas
tradicionais de comando e controle parece estar configurado em parcela das
organizaes da sociedade civil e do setor empresarial, e mesmo dos
parlamentares, mas no na rea econmica do Poder Executivo.
Nesse

processo

legislativo,

as

lutas

entre

as

organizaes

ambientalistas que marcaram o Snuc no estiveram presentes. Em relao a

um bioma com um grau de devastao como a Mata Atlntica, os
ambientalistas pendem todos, logicamente com alguma variao de grau, para
o preservacionismo.
4

Do ponto de vista tcnico, as matas de araucria fazem parte do bioma Mata Atlntica. As
discusses disseram respeito s repercusses de isso ser ficar sacramentado em lei.

10

O processo de construo da Lei de Gesto das Florestas Pblicas

(2002-2006) teve duas fases: na primeira, um projeto do Poder Executivo
destinado a disciplinar as concesses florestais iniciativa privada em
Florestas Nacionais (Flonas), um dos tipos de UCs de uso sustentvel, gerou
polmica e sequer foi submetido votao no Legislativo; na segunda, projeto
encaminhado sob a administrao Marina Silva no MMA adotou proposta bem
mais abrangente, prevendo concesses no apenas em Flonas, mas em
qualquer floresta de domnio pblico, e foi aprovado.
Para a aprovao da lei, ocorreu uma aproximao entre os
socioambientalistas e os desenvolvimentistas modernos. Pelas informaes
presentes nos documentos analisados, o pacto que uniu em armas [...] atores
improvveis como o Greenpeace e os madeireiros do Par (ANGELO, 2005)
foi firmado com uma parte do empresariado que j incorpora, ao menos no
discurso, preocupaes ambientais de algum relevo.
Avalia-se que tais preocupaes vo alm de um exerccio de retrica,
inclusive porque, para o madeireiro que trabalha na legalidade, com
certificao ambiental e outros controles, a proposta de manuteno de uma
parte considervel da Amaznia sob o regime de manejo florestal sustentvel
apresenta interesse econmico evidente, se comparada com as alternativas de
preservao total, de um lado, ou de substituio da floresta por uso alternativo
do solo, de outro. H vantagem econmica, tambm, associada ao prprio fato
de nas concesses florestais no ser necessrio despender recursos para a
aquisio das terras a serem exploradas.
Pelos

resultados

governamentais

do

estudo,

ambientalistas

que

algumas

organizaes

se

inserem

na

no-

coalizo

dos

desenvolvimentistas modernos, em razo do foco direcionado a uso

sustentvel e instrumentos de mercado. O pacto para a aprovao da Lei de
Gesto das Florestas Pblicas envolveu tambm essas entidades e no parece
to inesperado como apontaram matrias veiculadas poca pela imprensa.
No

se

acredita

que

unio

entre

socioambientalistas

desenvolvimentistas modernos para a aprovao da Lei de Gesto das

Florestas Pblicas possa ser entendida como a formao de uma coalizo de
convenincia de curto prazo. complicado falar em acertos desse tipo em
relao a regras legais que tratam de contratos de concesso florestal com

11

vigncia de at quarenta anos. A explicao de um acordo negociado em

situao particularmente crtica (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 206-207),
gerado a partir da dinmica de debate e conflito entre as coalizes, parece
mais razovel.
Resta alguma dvida sobre as razes que levaram as organizaes nogovernamentais socioambientalistas a apoiar um texto que priorizava as
concesses florestais iniciativa privada. Uma explicao possvel pode estar
no prprio sistema de crenas dos socioambientalistas, que inclui a nfase nos
processos democrticos e participativos das decises estatais, mais do que
propriamente em seus resultados. Como essas entidades acompanharam
ativamente toda a elaborao da proposta antes mesmo do envio ao
Congresso Nacional, elas podem ter-se sentido compromissadas com o
processo poltico. O vnculo direto com a ento Ministra do Meio Ambiente,
Marina Silva, certamente tambm teve peso.
No processo relativo s normas que regulam o acesso aos recursos
genticos e conhecimento tradicional associado (1995 at hoje), que ainda no
pode ser considerado finalizado, uma vez que as regras em vigor so fruto de
medida provisria5, verificou-se atuao dos tecnocratas esclarecidos, na
defesa de um controle centralizado na Unio, dos socioambientalistas, na
defesa enftica dos direitos dos detentores dos conhecimentos tradicionais, e
dos desenvolvimentistas modernos, demandando regras que no obstaculizem
os investimentos em cincia e tecnologia. Nesse caso, so posturas que
retratam diferentes nfases, no chegando a se configurar posies totalmente
excludentes. Na verdade, pela complexidade e novidade associadas a esse
assunto, os atores por vezes mostram posicionamentos pouco definidos quanto
s polticas pblicas a serem adotadas. Isso tambm acontece em algumas
negociaes internacionais referentes Conveno sobre Diversidade
Biolgica (CDB).
Est caracterizada aproximao entre os tecnocratas esclarecidos e os
socioambientalistas nos debates relativos a reformulaes no Cdigo Florestal
(1996 at hoje, considerando que h medida provisria pendente de deciso
5

Medida Provisria (MPV) n 2.186-16/2001. As medidas provisrias anteriores Emenda

Constitucional n 32/2001 valem como se lei fossem, sem necessidade de reedio, at que o
Congresso Nacional se manifeste definitivamente sobre elas. o caso da MP n 2.18616/2001, que trata do acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado.

12

final pelo Congresso6), com os ambientalistas colocando-se como grupo contra

propostas geradas pelos desenvolvimentistas tradicionais. H, contudo,
registros

de

dissidncias

internas

aos

ambientalistas,

com

algumas

organizaes no-governamentais lutando pela preservao das normas

florestais sem qualquer flexibilizao na direo das demandas do setor
produtivo, e outras admitindo negociar ajustes na lei de 1965.
No processo, vrias entidades socioambientalistas assumiram postura
bastante reativa a alteraes na lei ento em vigor, que seria mais esperada
dos tecnocratas esclarecidos. Em parte, essa radicalizao dos ambientalistas
veio do fato de as demandas dos ruralistas, em grande parte, visarem a
assegurar anistia a produtores que nunca se preocuparam em observar as
normas ambientais. Exigncias do Conselho Monetrio Nacional no sentido de
que os proprietrios rurais comprovem regularidade ambiental, estabelecidas
em 2008, estavam impedindo a concesso de crdito aos agropecuaristas
(ARAJO, 2011, p. 216). Outro elemento que levou radicalizao foi o
posicionamento assumido pelo relator do processo na Cmara de oposio
explcita a algumas entidades ambientalistas relevantes, que em seu entender
representariam interesses internacionais (REBELO, 2010, p. 9, 12, 19 e segs.).
O principal relator desse processo atuou como um anti-policy broker.
Pelo exposto, v-se que, em cada um dos processos legislativos
estudados na agenda verde, h um jogo peculiar de foras entre os atores
envolvidos e, tambm, entre as coalizes de defesa estudadas pelo ACF.

4 A aplicao em perspectiva comparada

4.1 Aspectos metodolgicos e operacionais

Por indicaes reunidas na pesquisa anterior, sabe-se que, mesmo que
na agenda marrom venham a ser confirmadas coalizes com caractersticas
similares s identificadas na agenda verde, e que possam receber idnticas
denominaes

tecnocratas

esclarecidos,

socioambientalistas,

desenvolvimentistas modernos e desenvolvimentistas tradicionais , h atores

importantes que atuam em apenas uma dessas agendas. Alm disso, as

MPV n 571/2012.

13

diferenas institucionais e organizacionais entre as duas agendas apontam

para dois subsistemas diferenciados que se interpenetram.
O olhar na pesquisa em curso comparando as agendas verde e marrom
est direcionado para a formulao das bases regulatrias das polticas
pblicas nesse campo. Assim, os processos de mudana institucional
constituem o objeto da pesquisa. Considera-se essa opo plenamente
condizente com a previso do ACF de que instituies formais so produto da
competio entre coalizes (SABATIER, 1993, p. 29).
A pesquisa atual vai alm da maior parte dos estudos que adotam o
ACF, ao abranger no apenas a identificao e a anlise dos grupos, assim
consideradas as coalizes de defesa, e seus respectivos sistemas de crenas,
mas tambm as condies externas que influenciam a interao dos atores nos
processos decisrios, bem como a influncia desses atores e suas estratgias.
Mais importante, a perspectiva comparada de dois subsistemas nacionais interrelacionados constitui uma inovao na forma de aplicar o modelo.
So abordadas com especial relevo as mudanas ocorridas (ou no) na
legislao no longo prazo. A leitura de que as mudanas na poltica pblica
so as principais variveis dependentes no ACF, como expresso por seus
autores (SABATIER-JENKINS-SMITH, 1999, p. 152), no obstante serem
pouco valorizadas nos trabalhos que empregam o modelo. Nesse sentido,
retornando ao bero do ACF, h preocupao particular em compreender o
papel do aprendizado poltico, notadamente o derivado do relacionamento
entre os atores, nas mudanas institucionais.
So trabalhados essencialmente atores coletivos, sem prejuzo da
anlise de atores individuais com atuao de relevo nos processos legislativos
estudados, como parlamentares, ministros de Estado e outros. Essa opo no
difere da grande maioria dos trabalhos que aplicam o ACF e a mesma feita
na pesquisa prvia sobre a agenda verde. Registre-se que no so estudados
os subsistemas da agenda verde e marrom de forma ampla, mas sim os seus
integrantes que atuam no Congresso Nacional.
O ACF internaliza seis hipteses referentes s coalizes de defesa, duas
hipteses sobre mudanas nas polticas pblicas e cinco hipteses relativas ao

14

aprendizado poltico (SABATIER; JENKINS-SMTH, 1999, p. 124-145) 7. Nesse

conjunto, foi destacada uma para teste na pesquisa, relativa ao aprendizado
poltico8 9:
Hiptese n 01 da pesquisa (Hiptese de Aprendizado n 5 do ACF)
Mesmo quando a acumulao de informao tcnica no altera a
viso da coalizo oposta, ela pode ter importantes impactos na
poltica pblica ao menos no curto prazo pela alterao das
vises dos policy brokers [ou outros importantes agentes
governamentais].

No estudo sobre a agenda verde, foram reunidas indicaes da

ocorrncia de aprendizado poltico. Foi tambm verificada a atuao de policy
brokers, apesar de sua identificao no integrar ento o escopo da pesquisa
(ARAJO, 2007, p. 238). Acredita-se que na agenda marrom h processos
legislativos no perodo 1991-2011 em que a verificao da hiptese acima
transcrita poder ser realizada de forma consistente. Como exemplo, pode-se
citar o vagaroso e complexo processo de elaborao da lei dos resduos
slidos, sintetizado mais adiante.
Pretende-se trabalhar hiptese de mudana que conecta modificao de
crenas e mudana na legislao, com a seguinte formulao:
Hiptese n 02 da pesquisa (nova)
As mudanas institucionais formais que requeiram ajustes na
legislao demandam para sua efetivao no apenas alterao das
vises de atores que integram o subsistema, mas tambm apoio de
atores de outros subsistemas ou da opinio pblica.

certo que o diagrama do ACF reproduzido na Figura 01 prev a

influncia dos fatores externos em toda a dinmica do subsistema. A questo
que o ACF trata essas situaes como excepcionalidades que impulsionam
exatamente a alterao nas crenas. Avalia-se que o modelo no d o devido
destaque aos processos e mecanismos que ligam a modificao de crenas
mediante aprendizado poltico e a formalizao da mudana institucional.
7

Para verso em portugus dessas hipteses, ver Arajo (2007, p. 332). Na ltima publicao
ajustando o modelo (SABATIER; WEIBLE, 2007), as hipteses do ACF no foram nem
atualizadas, nem abordadas com centralidade. Sabatier e associados podem estar optando por
um caminho metodologicamente mais flexvel.
8
No original: Even when the accumulation of technical information does not change the views
of the opposing coalition, it can have important impacts on policy at least in the short term
by altering the views of policy brokers or other important government officials (SABATIER;
JENKINS-SMITH, 1999, p. 145).
9
A parte destacada ao final foi suprimida na lista de hipteses consolidadas apresentada em
Sabatier e Weible (2007) e Weible, Sabatier e McQueen (2009). Havia realmente uma pequena
impropriedade na redao, j que os policy brokers no so necessariamente agentes
governamentais.

15

Quando a mudana refere-se a elementos de relevo da poltica pblica em

questo, muitas vezes ser necessria a edio de normas legais ou
regulamentares. A formulao dessas normas, por sua vez, envolver atores
integrantes de outros subsistemas e requerer uma conjuntura poltica que a
viabilize. Isso s no ocorre no caso de normas exclusivamente operacionais,
internas da administrao, como portarias e, por isso mesmo, esto limitadas a
aspectos instrumentais de pequeno significado.
Cabe destacar que no se expe aqui uma leitura simplista no sentido
de que uma lei impe o aceite pelo menos da maioria dos parlamentares do
respectivo nvel de governo, que em grande parte no integraro o subsistema
em foco. Assume-se que os debates que envolvem a construo de uma lei e
tambm de regulamentos, no mundo contemporneo, tm a participao dos
atores do respectivo subsistema, especializados, como elemento crucial, como
previsto no ACF.
A questo que no basta para esse tipo de mudana que os atores do
subsistema cheguem a um acordo, ou que a coalizo dominante no subsistema
consiga impor unilateralmente sua posio junto aos agentes governamentais
daquela rea de polticas pblicas. Integrantes de outros subsistemas, como o
que diz respeito poltica econmica, ou a opinio pblica, necessitam pactuar
expressa ou tacitamente a mudana institucional de contedo mais
significativo, mediante apoio deciso do Legislativo, se est em jogo uma lei,
do Executivo, no caso de um decreto, ou mesmo de ente colegiado que tenha
competncia normativa, se a matria puder ser disciplinada via resoluo. Em
outras palavras, h conexo necessria com o lado externo do subsistema nas
decises referentes a mudanas institucionais de maior impacto que requeiram
ajustes na legislao, como mostrado no diagrama da Figura 02.
O subsistema sozinho no garante decises que demandem inovao
ou modificao em termos de legislao. A deciso nesse sentido configura ato
complexo que envolve outros atos, internos e externos ao subsistema, que se
inter-relacionam10. O esprito da hiptese aqui apresentada aproxima-se da

10

Alm disso, necessita estar configurada oportunidade para que a mudana seja formalizada,
em situaes como as janelas temporrias previstas por Kingdon (1995). Como a oportunidade
poltica parece condio necessria a toda e qualquer aprovao de lei, optou-se por no
mencion-la na hiptese.

16

preocupao de Jones e Jenkins-Smith (2009) de que seja assegurada maior

ateno mudana trans-subsistema e ao papel da opinio pblica.
subsistema

INTERAO
ENTRE AS
COALIZES

APRENDIZADO
POLTICO NO
SUBSISTEMA
(OU IMPOSIO
DA COALIZO
DOMINANTE)

FATORES
EXTERNOS

DECISO
INTERNA AO
SUBSISTEMA

LEGISLAO
DECISO
EXTERNA AO
SUBSISTEMA

deciso

Figura 02 Coalizes de defesa e processo decisrio de legislao

Fonte: elaborao dos autores

Acreditamos que, na atualidade, so verificados dois vetores com

sentidos de certa forma opostos. A crescente complexidade dos problemas e
suas potenciais solues fora, ao mesmo tempo, especializao no mbito
dos subsistemas de polticas pblicas e esmaecimento de seus limites
mediante integrao dos diferentes subsistemas. Se os diferentes sistemas e
subsistemas da sociedade esto progressivamente autnomos (DRYZEK;
DUNLEAVY, 2009, p. 141), paradoxalmente tambm esto mais interligados.
Coloca-se aqui em xeque, em suma, o grau de autonomia do subsistema
previsto no ACF11. Note-se que o diagrama elaborado por Sabatier e seus
parceiros, reproduzido na Figura 01, traz insertas no prprio subsistema as
decises sobre o tema de polticas pblicas em foco. Entende-se que isso
ocorrer essencialmente no que diz respeito a aspectos instrumentais dos
sistemas de crenas, que possam ser trabalhados sem alterao ou
complementao do quadro normativo em vigor. Mudanas institucionais
11

Considera-se que a Hiptese n 02 da pesquisa preenche o requisito da refutabilidade. Se for

verificado, mediante o rastreamento minucioso dos processos legislativos, que alguma das leis
em foco foi aprovada com texto negociado apenas por atores integrantes do subsistema,
incluindo os parlamentares assim qualificados, e que no se verificou presso da opinio
pblica, a hiptese seria refutada.

17

formais relacionadas a crenas do ncleo poltico e do ncleo duro tendero a

impor ajustes no quadro normativo, especialmente nos pases onde a tradio
jurdica no seja o common law.
Em face do desenho comparado da pesquisa, faz-se tambm relevante
analisar postulados que externem diretamente as diferenas entre as agendas
verde e marrom no que se refere ao relacionamento entre os atores e
dinmica das mudanas que ocorrem na legislao de aplicao nacional.
Sero trabalhadas as seguintes hipteses, especficas para a poltica ambiental
no pas:
Hiptese n 03 da pesquisa (de aplicao especfica)
O conjunto de atores que atua nos processos relativos base
regulatria da poltica ambiental no Brasil relativa agenda verde
apresenta relaes mais estveis em termos de alinhamento de
aliados e oponentes ao longo do tempo do que o conjunto de atores
que atua na agenda marrom.
Hiptese n 04 da pesquisa (de aplicao especfica)
Nos temas insertos na agenda verde da poltica ambiental no Brasil,
as mudanas nas leis federais ocorrem de forma mais incremental do
que nos temas da agenda marrom.

A Unio historicamente concentra atribuies legiferantes na poltica de

biodiversidade e florestas. Provavelmente em decorrncia disso, a quantidade
de normas ambientais de cunho nacional referentes agenda verde maior do
que as que dizem respeito agenda marrom. As normas na agenda verde
tambm so mais antigas e consolidadas. Alm disso, os prprios textos legais
nessa rea concentraram muitas prerrogativas administrativas na esfera federal
de governo, por sinal um dos temas de polmica nos debates sobre a nova lei
florestal.
Nesse quadro, os atores que, direta ou indiretamente, participam dos
processos decisrios relativos a leis federais na agenda verde tendem a formar
uma rede mais ampla e com relaes mais estveis em termos de alinhamento
de aliados e oponentes ao longo do tempo, e a trabalhar mais com ajustes
incrementais nas normas.
Essa leitura condiz com a viso do ACF de que as coalizes tendem a
se estabilizar e a limitar as mudanas a aspectos instrumentais, e com o
incrementalismo na viso de Lindblom (1959, 1979). Mesmo que as alteraes
produzidas sejam consideradas de relevo, elas em regra sero feitas com base
em atos normativos preexistentes.

18

Na agenda marrom, a legislao de cunho nacional mais recente e

escassa. O controle da poluio e da degradao ambiental e a gesto
ambiental urbana so assuntos que nasceram descentralizados na poltica
ambiental no Brasil. Os atores envolvidos nos processos relativos a leis
federais nesse campo tendem a ter menor interao ao longo do tempo e as
mudanas a ocorrer mais raramente. Por outro lado, quando os processos
legislativos chegam a termo, trazem inovaes de vulto.
Deve ser explicado que, seguindo orientao dos prprios autores do
ACF, que recomendam a anlise do contedo de documentos pblicos na
aplicao do modelo (JENKINS-SMITH; SABATIER, 1993b, p. 237-256), a
principal base de dados da pesquisa em curso est nos documentos
produzidos no Congresso Nacional, entre 1991 e 2011. Como no trabalho
anterior, dada ateno especial s notas taquigrficas de audincias pblicas
em que participam variados tipos de atores externos ao Legislativo, sem
desconsiderar a documentao referente aos processos propriamente ditos,
como textos de projetos de lei, substitutivos e pareceres produzidos.
A anlise concretizada mediante a concepo e aplicao de cdigo
de anlise documental baseado especialmente na estrutura tripartite de
crenas do ACF. Aps a aprovao do cdigo de anlise documental por
juzes, realiza-se a codificao dos documentos que constituem a base de
dados da pesquisa, ou seja, a ao de relacionar trechos do texto nos quais os
atores expem suas posies s categorias previamente definidas12.

4.2 Avanos e primeiros resultados

No estudo proposto, faz-se necessrio buscar um ncleo comum das
crenas da agenda marrom com as crenas adotadas na agenda verde, para
viabilizar controle na comparao conforme preconizam George e Benett
(2004, p. 151-179). Na verdade, por decorrncia da opo pela abordagem
comparada, impe-se que a operacionalizao da pesquisa emprica sobre a
agenda marrom replique os procedimentos usados no trabalho sobre a agenda
verde, pelo menos em relao identificao das coalizes e suas crenas.

12

Para a organizao dos dados e registro do processo de codificao e de seus resultados,

utiliza-se o software de apoio anlise qualitativa NVIVO9.

19

Nos trs cdigos de anlise documental formulados respectivamente

para o estudo das agendas verde13 e marrom e, na interface, da legislao
sobre mudanas climticas, em relao s crenas do deep core so
trabalhados os mesmos elementos: viso sobre a relao homem-natureza;
viso sobre a relao entre recursos ambientais e justia distributiva; viso
essencial sobre os recursos naturais; viso sobre o conhecimento; viso sobre
a interveno do Estado no meio socioeconmico; viso sobre a relao entre
governo e democracia; e viso sobre o valor das polticas pblicas. No policy
core, h elementos que se aplicam aos trs subsistemas, e elementos prprios
de cada um, como mostrado no Quadro 0214.
Traz-se aqui a sntese dos resultados do rastreamento j realizado em
processo relevante e complexo inserto na agenda marrom, que gerou a lei
dos resduos slidos15.
O longo processo legislativo que gerou essa lei (1989-2010) iniciou com
uma proposta do Senado Federal direcionada exclusivamente aos resduos
hospitalares. Encaminhado Cmara dos Deputados em 1991, ao longo dos
anos foram apensadas a ele mais de 150 proposies legislativas. Esses
projetos de lei dispunham sobre questes variadas atinentes gesto dos
resduos, desde as mais abrangentes, com propostas de uma poltica nacional,
at as especficas sobre pilhas e baterias, pneus usados, embalagens,
reciclagem, importao de resduos e outros assuntos. Entre os tpicos que
geraram polmica, destacam-se a responsabilidade ps-consumo do setor
produtivo, a possibilidade ou no de importao de resduos, especialmente
pneumticos usados, e a incinerao, mas houve uma extensa lista de outros
assuntos debatidos.

13

O cdigo de anlise documental da agenda verde sofreu alguns ajustes em relao ao usado
na pesquisa anterior, tendo em vista alcanar robustez na comparao.
14
Os cdigos de anlise documental aprovados pelos juzes podem ser acessados na ntegra
em:
https://docs.google.com/document/d/1onmpFyJmjb0o3UhCEadBxH9KqV_OH048_t1r9jGEa8k/
edit;
https://docs.google.com/document/d/1_UuM8Ts_qMGGR2lhhpRtvEFQai9KwQW7zzhZk_jgF7I/
edit;
https://docs.google.com/document/d/1vDh_bg3PJnpY3U8aWUsLbeRXGjzPKsH_LxeaC5TUqm
k/edit.
15
Lei n 12.305/2010.

20
Elementos dos cdigos de anlise documental:
policy core

AGENDA
VERDE

AGENDA
MARROM

CLIMA

Atribuies dos nveis de governo em poltica ambiental

Tipos prioritrios de instrumentos de poltica ambiental
Participao do setor privado na soluo dos problemas
ambientais
Controle do desmatamento
Relao entre direito de propriedade e direito de uso do imvel
Peculiaridades regionais e locais
Atuao dos rgos colegiados com participao de
representantes da sociedade civil
Causas da biopirataria
Acesso aos recursos genticos
Criao de Unidades de Conservao
Direitos das populaes tradicionais e proteo ambiental
Presena humana em Unidades de Conservao
Destinao prioritria das florestas pblicas no integrantes de
Unidades de Conservao de Proteo Integral
Licenciamento ambiental do parcelamento, uso e ocupao de
reas urbanas
Planejamento urbano
Plano Diretor municipal e meio ambiente
Regularizao fundiria urbana e meio ambiente
Provimento dos servios de saneamento bsico
Responsabilidade ps-consumo de produtos embalagens
Participao dos catadores na gesto dos resduos slidos
urbanos
Contaminao de reas urbanas e rurais
Controle da poluio por veculos automotores
Validade da teoria de que as emisses humanas de gases de
efeito estufa causam aquecimento global
Clareza das tendncias climticas atuais
Ameaa oferecida pelas mudanas climticas
Natureza das respostas aos problemas climticos em termos
de polticas pblicas
Obrigaes dos pases industrializados versus pases em
desenvolvimento em relao s respostas aos problemas
climticos

sim
sim

sim
sim

sim
sim

sim
sim
sim
sim

sim
sim
sim
sim

sim
no
sim
sim

sim
sim
sim
sim
sim
sim

no
no
no
no
no
no

no
no
sim
no
no
no

no

sim

no

no
no
no
no
no
no

sim
sim
sim
sim
sim
sim

no
no
no
no
no
no

no
no
no

sim
sim
no

no
sim
sim

no
no
no

no
no
no

sim
sim
sim

no

no

sim

Quadro 02 Elementos dos cdigos de anlise documental: policy core

Elaborao dos autores

O texto da primeira proposta ampla voltada Poltica Nacional dos

Resduos

Slidos,

datada

de

199216,

dispunha

sobre

programas

governamentais, objetivos, fundamentos e instrumentos da poltica nacional e

contemplava regras gerais para as etapas de coleta e transporte, reciclagem
em sentido lato, tratamento e disposio final, bem como disposies
especficas sobre os resduos perigosos, entre elas a proibio de sua
importao, e, dando resposta ao projeto inicial do Senado, os resduos de
servios de sade. No obstante os avanos presentes em seu contedo, a
proposio trazia uma viso segmentada em etapas da gesto dos resduos
16

Projeto de Lei (PL) n 3.333/1992, de autoria do ex-deputado Fabio Feldmann, conhecido

ambientalista.

21

slidos, que foi ultrapassada com o passar dos anos. Outros projetos
apensados tambm trouxeram propostas gerais para a poltica nacional nessa
rea.
Com o tempo, discusses sobre a responsabilidade ps-consumo do
setor produtivo comearam a ganhar fora nesse processo. Pela lgica da
responsabilidade ps-consumo, os fabricantes de produtos e embalagens
devem se responsabilizar pelo ciclo integral daquilo que colocam no mercado e
seus efeitos sobre o meio ambiente. Concretamente, o fabricante passa a
responder pelo recolhimento de determinados produtos e embalagens aps o
uso pelo consumidor e pela destinao ambientalmente correta do que
recolher.
Por muitos anos, os representantes do setor empresarial externaram
fortes restries insero expressa em lei da responsabilidade psconsumo17. Pelas anlises realizadas at agora, essas posies no podem
ser associadas de forma simplista aos desenvolvimentistas tradicionais.
Participaram das discusses ao longo de duas dcadas desse processo
um extenso nmero de agentes governamentais, entidades ambientalistas e,
principalmente, representantes do setor empresarial. Nos documentos sobre o
trmite legislativo, foram identificados registros de posicionamentos oriundos
de mais de cem atores, a maior parte atores coletivos.
H diferenas relevantes entre os vrios representantes do setor
industrial que se manifestaram nesse processo. Esto presentes algumas
organizaes que j incorporam em graus variados a preocupao com a
proteo ambiental, pelo menos em seu discurso tornado pblico perante o
Congresso Nacional. Mesmo organizaes como a poderosa Confederao
Nacional da Indstria (CNI) e a Federao das Indstrias do Estado de So
Paulo (Fiesp), que inicialmente se posicionaram fortemente contra a incluso
em lei nacional das normas relativas responsabilidade ps-consumo, no
chegam a ter a mesma posio reativa ao controle ambiental por parte do

17

Havia um precedente em lei aplicando a responsabilidade ps-consumo ao recolhimento de

embalagens usadas de agrotxicos no plano nacional, em vigor desde a Lei n 9.974/2000, e
resolues do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) sobre pilhas e baterias, e
pneumticos usados. A eficcia dessas resolues do Conama, contudo, deixava bastante a
desejar.

22

poder pblico das entidades representativas dos grandes produtores rurais,

constatada na pesquisa sobre a agenda verde.
Algumas entidades representativas do setor empresarial nesse processo
esto visivelmente inclusas nos desenvolvimentistas modernos, com defesa
dos instrumentos econmicos de poltica ambiental, da autorregulao do setor
produtivo e da ampla participao do setor privado na soluo dos problemas
ambientais. O melhor exemplo est no Cempre, organizao sem fins
lucrativos, financiada pelos industriais, que atua com reciclagem, ou melhor,
com a insero social de catadores de lixo. A leitura dessa organizao sobre a
responsabilidade ps-consumo inclui necessariamente a participao dos
catadores no retorno das embalagens usadas ao processo produtivo18.
Deve ser mencionado que, durante boa parte dos debates no processo
de construo da lei dos resduos slidos, ganhou destaque a participao de
lideranas do Frum Nacional Lixo e Cidadania, que integra organizaes
governamentais e no-governamentais e apresenta atuao marcada por forte
componente social. Criado em 1998 com o apoio do Fundo das Naes Unidas
para a Infncia (Unicef), teve ateno especial para a erradicao do trabalho
de crianas nos chamados lixes e hoje possui equivalentes nas esferas
estadual e municipal. No texto da lei aprovada, as vrias referncias aos
catadores de materiais reutilizveis e reciclveis podem ser lidas em parte
como resposta s suas demandas e, tambm, como elemento do discurso dos
socioambientalistas.
Tambm aqui no se pode ter uma leitura simplista. O movimento dos
catadores (nele inclusas tambm as entidades da sociedade civil que os
apoiam) apresenta diferenas internas de relevo. Mencione-se que, se a
priorizao da soluo dos problemas sociais dos catadores aparece como
preocupao nica, sem que haja qualquer conexo com a questo ambiental,
resta descaracterizada a insero no grupo dos socioambientalistas. Nessa
situao com cores apenas sociais, a insero mais consistente estaria no
grupo dos sociourbanistas. Esse grupo, que no existe nos processos
decisrios afetos agenda verde, est sendo delineado nos achados na
18

Numa aplicao extremada dessa posio, pode haver distores que no devem passar
despercebidas. A responsabilidade social assumida pelo setor empresarial mediante incentivos
s cooperativas de catadores e outras aes nessa linha no pode ser usada para o
descumprimento das demandas legais quanto responsabilidade ps-consumo.

23

agenda marrom, especialmente quando o tema em pauta a questo

ambiental urbana em contraponto com situaes de excluso social, como as
favelas e outras ocupaes irregulares situadas em reas ambientalmente
protegidas.
Outra especificidade na agenda marrom, em especial no que toca
gesto dos resduos slidos, que os tecnocratas esclarecidos surgem com
menos nitidez no processo de debate da legislao. Uma parte dos
posicionamentos dos rgos governamentais externados durante o processo
de discusso da lei dos resduos slidos, contudo, mantm-se na defesa da
centralizao de poder na esfera federal19 e dos instrumentos regulatrios de
poltica ambiental. A lgica de funcionamento do MMA e de alguns dos rgos
a ele vinculados, moldada para a agenda verde, pelo menos em alguns
aspectos, estende-se para aes dirigidas agenda marrom.
Como anteriormente comentado, o setor empresarial, durante muitos
anos, manifestou posicionamento contrrio aprovao dessa lei. Na fase final
dos debates, o discurso nesse sentido foi alterado, notando-se que a alterao
de postura pode ter sido influenciada no apenas pela interao entre os
atores, mas tambm por presses do comrcio internacional em termos de
processos produtivos ambientalmente mais corretos. Mudanas de significado
em polticas pblicas raramente tero apenas uma explicao.
Durante a maior parte do trmite do processo, os textos intermedirios
que foram produzidos no processo como alternativas para a futura lei
procuravam contemplar regras especficas para cada categoria de resduo. O
consenso comeou a ser construdo quando foram efetivados ajustes no
sentido de uma abordagem mais generalista, focando os planos de resduos e
a gesto integrada dos diversos tipos de resduos slidos.
Os atores envolvidos nas discusses passaram com o tempo a alterar
suas posies iniciais e a assimilar novas ideias. A elaborao das normas
sobre a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos,
incluindo os sistemas de logstica reversa, o exemplo mais evidente desse

19

Os dispositivos do Decreto n 7.404/2010 relativos regulamentao da logstica reversa

trazem centralizao no MMA do controle dos acordos setoriais que no parece ter suficiente
respaldo na lei dos resduos (ARAJO; JURAS, 2010, p. 234), e podem ser considerados
como um reflexo desse posicionamento.

24

aprendizado (ARAJO; JURAS, 2011), mas a opo pelo realce do papel dos
planos de gesto integrada tambm pode ser entendida nessa perspectiva.
Cabe destacar que o conceito da responsabilidade compartilhada pelo
ciclo de vida dos produtos um constructo novo trazido pela lei dos resduos
slidos. A partir dele, entende-se que as obrigaes nesse sentido no se
esgotam na responsabilidade ps-consumo do setor produtivo, e englobam
fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, assim como os
consumidores e os titulares dos servios pblicos de limpeza urbana e de
manejo dos resduos slidos. Essa opo dilui encargos se considerada uma
opo aos moldes da legislao alem20, que centraliza as responsabilidades
nesse sentido nos fabricantes. Assim, o texto aprovado, no obstante sua
relevncia, no reflete a opo mais rgida do ponto de vista ambientalista.
Fruto de negociao dos diferentes atores pblicos e privados envolvidos nos
debates, a responsabilidade compartilhada pode ser vista como a pactuao
possvel no pas, que implicou reconstruo de preferncias e reorientaes de
posicionamento dos diferentes grupos e, nessa tica, pode ser qualificada
como aprendizado na forma trabalhada no ACF.
Fator no menos importante para que a discusso sobre a Poltica
Nacional de Resduos Slidos chegasse a bom termo foi o engajamento do
Poder Executivo no processo, a partir do encaminhamento de um projeto
prprio em 2007. Apesar de o texto da lei aprovada ser bem diferente da
proposta original do governo, esse engajamento constituiu mudana importante
de postura, pois at ento a posio no governo tendia a ser a de que no
havia necessidade de lei nacional sobre esse assunto. Entende-se que se tem
nesse ponto outro exemplo do aprendizado poltico construdo a partir da
interao entre os atores envolvidos nos processos decisrios afetos a essa
rea de polticas pblicas. Por fim, outro avano envolvendo reposicionamento
do Executivo federal est na aceitao da formalizao de regras mais
explcitas sobre a gesto dos resduos perigosos, incluindo a assuno de
tarefas de coordenao por essa esfera da administrao pblica.

20

Lei alem para a promoo da gesto integrada do ciclo fechado de resduos slidos (Gesetz
zur Frderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltvertrglichen Beseitigung von
Abfllen).

25

5 Consideraes finais
Avalia-se que a perspectiva do ACF de que os sistemas de crenas
polticas dos atores (entendidas como englobando valores, ideias e interesses
explicitados) tm efeitos importantes nos processos de pactuao e
competio referentes s deliberaes nas polticas pblicas traz elementos
robustos para a compreenso da dinmica dos processos decisrios e de seus
resultados. Verifica-se que os conflitos relacionados a essas crenas
contribuem para a dificuldade de os subsistemas envolvidos enfrentarem a
contento alguns dos problemas a eles apresentados, e concretizarem
mudanas. Por outro lado, constata-se que as relaes de coordenao e
conflito entre os diferentes grupos de atores, organizados informalmente na
forma das coalizes de defesa, esto na base de processos de aprendizado
direcionado s polticas pblicas.
A inteno na pesquisa em andamento com base no ACF avanar
significativamente em relao ao trabalho elaborado sobre a agenda verde, que
se calcou na anlise dos grupamentos de atores e suas crenas. Sem prejuzo
do estudo dos sistemas de crenas, faz-se agora o estudo comparado dos
processos de mudana institucional nas agendas verde e marrom com o
detalhamento de todos os componentes do ACF, o rastreamento dos
processos legislativos selecionados e a anlise das relaes que os principais
atores coletivos envolvidos nesses processos mantm entre si. Acredita-se que
as duas agendas tm especificidades importantes em termos das crenas e do
comportamento dos atores, da dinmica dos processos decisrios e de seus
resultados.
REFERNCIAS
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from a sustainability perspective: reform or transformation? Espao &
Geografia, v. 5, n. 2, p.1-34, 2002.
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26

Conservao da biodiversidade: legislao e polticas pblicas. Braslia:

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