QU

HA PASADO CON LA PARTICIPACIN

CIUDADANA EN COLOMBIA?
FABIO VELSQUEZ C.
ESPERANZA GONZLEZ R.

FUNDACIN CORONA
FUNDACIN SOCIAL
FUNDACIN FORO NACIONAL POR COLOMBIA
CORPORACIN REGIN
CORPORACIN TRANSPARENCIA POR COLOMBIA
CORPORACIN VIVA LA CIUDADANA
BANCO MUNDIAL
CIDER - UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

CON EL APOYO DE LA
INTER AMERICAN FOUNDATION, IAF

EDITADO POR LA
FUNDACIN CORONA

 2003. Fundacin Corona

Las opiniones planteadas en este libro reflejan el pensamiento
de sus autores y no necesariamente la posicin del grupo
promotor de esta investigacin.
Se autoriza la reproduccin total o parcial de esta obra citando la fuente.

COMIT ASESOR

Margareth Flrez, Fundacin Corona

Pedro Santana, Corporacin Viva la Ciudadana
Rodrigo Quintero, Fundacin Social
Jairo Arboleda, Banco Mundial
Rubn Fernndez, Corporacin Regin
Esperanza Gonzlez, Foro por Colombia
Juan Manuel Gonzlez, CIDER - Universidad de los Andes
Martha Tamayo, Corporacin Transparencia por Colombia

DIRECCIN EDITORIAL
Margareth Flrez

EDICIN

Bernardo Gonzlez

DISEO Y ARMADA ELECTRNICA

Formato Comunicacin Diseo

ISBN: 958- 97199-7-X

IMPRESIN

LitoCamargo Ltda.
Impreso y armado en Colombia
Primera edicin. Bogot, junio de 2003
Fundacin Corona
Calle 100 No. 8A-55 Piso 9 Torre C
Tel: (+57 1) 644 6500
Fax: (+57 1) 610 7620
Bogot, Colombia
fundacion@fcorona.org
www.fundacioncorona.org.co

RESUMEN

EJECUTIVO

ste estudio pretende ser un balance que describe e interpreta lo que ha sucedido
en la ltima dcada en torno a la participacin ciudadana en la gestin municipal. Se apoy en tres estrategias: una encuesta de opinin sobre participacin
ciudadana, aplicada a una muestra de 2.031 personas; el anlisis de la participacin ciudadana en cinco municipios del pas: Bogot, Medelln, Cali, Valledupar y Tarso
(Antioquia) y la documentacin de cinco experiencias de planeacin participativa: la planeacin zonal en dos zonas de Medelln; la experiencia de planeacin participativa en el
rea Metropolitana de Pereira; el presupuesto participativo en Pasto; la experiencia de planeacin y participacin en el municipio indgena de Toribo (Cauca) y el Sistema de Planeacin Regional del Magdalena Medio.

ANTECEDENTES

DE LA PARTICIPACIN

Dos caractersticas marcan al sistema poltico colombiano desde la segunda mitad del siglo
XX: el clientelismo y el autoritarismo (la respuesta autoritaria del Estado a la protesta
ciudadana), que se erigieron como ejes articuladores del sistema y como referentes percibidos
como legtimos de las conductas polticas de gobernantes y gobernados. Sin embargo, las
lgicas subyacentes a ambas prcticas se encargaron de crear las condiciones para su
deslegitimacin.
La respuesta de la ciudadana a esta doble condicin fue diversa: de un lado, el
abstencionismo de un porcentaje creciente de la poblacin que no vea en las elecciones un
instrumento favorable a sus intereses; de otro el incremento de la protesta ciudadana ante
la incapacidad del Estado de satisfacer las necesidades de la poblacin y, finalmente, la

18

RESUMEN

EJECUTIVO

intensificacin del conflicto armado. El cierre institucional llev al sistema a entrar en

crisis y cre las condiciones propicias para su reforma. Este fue el contexto en el cual aparecieron las reformas participativas.
La institucionalizacin de espacios de participacin ciudadana, ligada a las polticas descentralizadoras de la dcada del 80 (Ley 11 de 1986), implic un cambio radical en la arquitectura del sistema poltico: la gente podra intervenir directamente en la discusin de las
polticas y programas gubernamentales en el nivel local, rompiendo el monopolio que las
lites polticas (alcaldes y concejales) tenan sobre las decisiones pblicas. El entusiasmo y
la expectativa se acrecentaron con la expedicin de la Carta Poltica de 1991, que avanz de
manera significativa en materia de participacin ciudadana.

EL

CONTEXTO

Pobreza y exclusin
La participacin ciudadana surgi y se ha desarrollado en condiciones de creciente desigualdad social. Colombia presenta uno de los ndices ms altos de concentracin del ingreso en
Amrica Latina y la exclusin signa la vida social, econmica y poltica de sus ciudadanos;
adems, en la segunda mitad de la dcada pasada, las desigualdades aumentaron. Aunque
hasta 1997 se logr una reduccin del porcentaje de poblacin por debajo de la lnea de
pobreza, a partir de 1998 el ndice se elev rpidamente hasta llegar en 2000 a cerca de 60%.
61% de la fuerza de trabajo ocupada se ubica en el sector informal de la economa. El
desempleo tambin creci en la dcada del 90, en especial a partir de 1998, llegando en
2000 a 16.6%.

Sistema poltico y cultura poltica

La participacin ciudadana surge en Colombia precisamente como un medio para renovar
las estructuras formales de la democracia y convertirlas en dispositivos capaces de interpretar la voluntad y las demandas de la poblacin, pero se desenvuelve en un marco de
relaciones sociales, polticas y simblicas fuertemente atravesadas por el ethos clientelista.
Al clientelismo se suman las conductas corruptas y la creciente desconfianza de la ciudadana en la poltica y los polticos, abrindose as un abismo entre el ciudadano y la esfera
pblica, que de entrada constituye una poderosa barrera a la participacin, pues se la asocia adems con la poltica y esto conduce a su estigmatizacin.

19

El clientelismo y la corrupcin, ambos inspirados en el principio del beneficio particular

por encima del colectivo, y, en general, la crisis de la poltica en Colombia(i) han propiciado
la desinstitucionalizacin del Estado a lo que se suma un fuerte corporativismo e, incluso,
un individualismo a ultranza en el campo de las relaciones entre el ciudadano y el Estado,
lo que tampoco contribuye a la participacin.
As, pues, la participacin se enfrenta a componentes culturales de gran monta, que no
siempre estn articulados en funcin de los objetivos que ella persigue, a saber: el fortalecimiento de lo pblico, el compromiso moral de la ciudadana con la poltica como forma
colectiva de definir el destino de todos y todas, la articulacin entre intereses particulares
e inters colectivo, la cooperacin y la solidaridad para quebrar el clientelismo y la corrupcin y el logro de una gestin pblica que, alimentada por la participacin, contribuya a
mejorar la calidad de vida de los colombianos.

Violencia y participacin
A esto se suma el incremento de la violencia y del conflicto armado. En 2002, el 70 o 75% del
total de municipios del pas tena presencia guerrillera importante y las ciudades capitales no
escapaban a este fenmeno. Las cifras de la Federacin Colombiana de Municipios indican
que entre 1998 y 2002 fueron secuestrados 17 alcaldes, amenazados 554 y asesinados 54. La
cifra de alcaldes que despachan fuera de su municipio era de 300 en noviembre de 2002.
La guerra ha obligado a los lderes a desarrollar un trabajo de bajo perfil para evitar ponerse
en la mira de los grupos armados. As la violencia ha sido un obstculo para la participacin, le ha generado altos costos y, sobre todo, ha impedido la emergencia de nuevos liderazgos aunque, como se ver ms adelante, el conflicto tambin se ha convertido en una
motivacin para participar.

EL

CONCEPTO DE PARTICIPACIN

Para el presente estudio la participacin es entendida como un proceso social que resulta de
la accin intencionada de individuos y grupos en busca de metas especficas, en funcin de
intereses diversos y en el contexto de tramas concretas de relaciones sociales y de poder. Es,
en suma, un proceso en el que distintas fuerzas sociales, en funcin de sus respectivos
n
(i)

GARAY, Luis Jorge (Coordinador general), Repensar a Colombia. Hacia un nuevo contrato social, Bogot, PNUD,
2002, pp. 80 y ss.

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RESUMEN

EJECUTIVO

intereses (de clase, de gnero, de generacin), intervienen directamente o por medio de sus
representantes en la marcha de la vida colectiva con el fin de mantener, reformar o transformar los sistemas vigentes de organizacin social y poltica(ii).
La participacin puede operar en diversos niveles: en algunos casos se trata de obtener
informacin sobre un tema o decisin especfica o emitir una opinin sobre una situacin.
En otros participar significa tener iniciativas que contribuyan a la solucin de un problema. O bien puede tener un alcance mayor cuando se trata de procesos de concertacin y
negociacin o de fiscalizar el cumplimiento de acuerdos y decisiones previas. En fin, la
participacin se reivindica como medio para la formulacin, discusin y adopcin de los
grandes consensos sobre el desarrollo y la convivencia en el territorio.
En su forma ms institucionalizada ha tenido momentos de auge y cada. Gener una gran
expectativa y una importante movilizacin ciudadana en la dcada del 80, las que se
incrementaron con la aprobacin de la Carta Poltica en 1991. Los desarrollos legislativos
de esta ltima introdujeron un nmero considerable de espacios de participacin, que abrieron nuevas posibilidades de movilizacin de la poblacin. Actualmente, sin embargo, el
tema no tiene ninguna prioridad para el gobierno nacional.
Ahora bien por qu y para qu la participacin? Porque mejora la eficiencia y la eficacia de
la gestin pblica en la medida en que es capaz de concitar voluntades para la construccin de consensos, reduciendo as las resistencias del entorno, y logrando por esa va resultados que cuentan con la aceptacin de los interesados. Adems, produce un efecto dentro
de las administraciones pblicas al facilitar el dilogo horizontal entre sus miembros, coordinar mejor las acciones y evitar la segmentacin de responsabilidades. Por ltimo, la participacin mejora el rendimiento institucional, es decir, la capacidad de las instituciones
pblicas para responder a las necesidades sociales.
La participacin puede asumir un papel determinante en la orientacin de las polticas
pblicas y en la transformacin de las relaciones entre la ciudadana y el gobierno local. Esa
posibilidad depende, sin embargo, de, por lo menos, dos condiciones: de una parte, una
decidida voluntad de los gobiernos (nacional, regionales y municipales) de crear las oportunidades para el ejercicio de la participacin. De otra, la existencia de ciudadanos y ciudadanas, de organizaciones sociales y de agentes participativos que hagan uso de esas oportunidades y las traduzcan en acciones encaminadas a democratizar y cualificar los resultados
de la gestin pblica.
n
(ii)

VELSQUEZ, Fabio, Crisis municipal y participacin ciudadana en Colombia, en Revista Foro, N 1, Bogot, septiembre de 1986, p. 22.

21

Este estudio coloca un nfasis especial en la planeacin participativa. La razn es sencilla:

la planeacin ha sido una prctica extendida desde hace tiempo en sociedades muy diferentes y ha tenido un papel importante en la conduccin de procesos econmicos y sociales. La planeacin participativa es a la vez proceso y escenario. Como proceso, comprende
una serie de dinmicas sociales y polticas en torno a la identificacin de problemas y
potencialidades del presente y a la formulacin de apuestas de futuro. Como escenario la
planeacin es una oportunidad de encuentro entre voces diferentes interesadas en construir consensos bsicos sobre metas de bienestar y sobre los procedimientos, instrumentos
y acciones necesarios para alcanzarlas.

LA

OFERTA PARTICIPATIVA

Colombia es un pas que le otorga un valor muy importante a la expedicin de normas y a

la creacin de instituciones, bajo el supuesto de que ellas son prenda suficiente de garanta
para que la democracia funcione. De hecho, promulgada la Constitucin del 91 en donde
se consagra la participacin ciudadana, se produjo una avalancha legislativa sobre el tema.
El resultado fue un amplio espectro normativo que rige la participacin, pero esa riqueza
no parece traducirse suficientemente en la movilizacin ciudadana en torno a lo pblico,
en la democratizacin de la gestin y, sobre todo, en la incidencia de la ciudadana en la
formulacin de las polticas pblicas; por el contrario, parece ampliarse la brecha entre la
institucionalidad participativa, las conductas de la poblacin en el escenario pblico y sus
resultados en trminos de la modernizacin y democratizacin de la gestin. As pues
Colombia cuenta con una amplia legislacin sobre participacin ciudadana. El equipo del
estudio identific 29 normas que crean otras tantas instancias de participacin.
Un perfil de la oferta participativa reglamentada en el nivel nacional podra ser el siguiente:
se trata de un nmero importante de instancias de participacin, creadas en su gran mayora en la dcada del 90, muchas de ellas de obligatoria conformacin, instituidas en buena
proporcin como espacios de encuentro entre la administracin municipal y los representantes de la poblacin, y a las que se han asignado principalmente funciones de iniciativa y
fiscalizacin y en menor medida de consulta, concertacin y gestin.
Esta oferta participativa ha sido de iniciativa estatal, con una caracterstica bien precisa:
sus contenidos, en trminos de agentes, funciones y alcances, fueron definidos por los
agentes polticos tradicionales, afincados en los gobiernos de turno y en el Congreso de la
Repblica, sin concertacin con la ciudadana, los movimientos y las organizaciones sociales. Fue el producto de una iniciativa poltica de modernizacin del Estado y de apertura

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RESUMEN

EJECUTIVO

democrtica forzada por las circunstancias, que interpret ms el inters de un sistema

poltico que haba perdido credibilidad y legitimidad, que las aspiraciones de una poblacin
sometida secularmente a la lgica de las clientelas polticas.
Por ello existe en la mayora de los municipios del pas una importante infraestructura participativa que sirve de soporte institucional a la intervencin de la ciudadana. Adems, los
gobiernos locales han ido creando, segn sus necesidades e intereses y, en algunos casos, al
tenor de las demandas de la poblacin, un conjunto de instancias, tambin formales, reglamentadas localmente, que constituyen un aporte a la institucionalidad democrtica local.
Tambin existe un amplio conjunto de instancias informales de participacin, menos sujetas a normas y restricciones, ms flexibles y adaptables a las circunstancias, algunas transitorias, otras creadas simplemente para responder a circunstancias muy particulares y, en
consecuencia, efmeras, la mayora de ellas (dos de cada tres) han sido fruto de la iniciativa
de los respectivos gobiernos en cada ciudad y son, en su gran mayora, escenarios de encuentro para la concertacin de polticas y de acciones en beneficio de los sectores participantes o del conjunto de la ciudad.
Ahora bien, este ejercicio de la participacin a nivel local se entiende, se aborda y se apoya
de distintas maneras, segn las concepciones e intereses de los actores. Desde la prctica
dos pueden ser las categoras que asume la participacin:
La participacin-argumentacin que coloca el acento en el componente racional comunicativo de toda relacin social. Participar es, pues, ante todo dialogar con otro para exponer
argumentos sobre un determinado tema y convencerlo de que mis argumentos son ms
vlidos que los suyos. Participar es comunicar, argumentar, deliberar y convencer.
La otra categora es la de la participacin-accin. En este caso, los componentes dialgicos y
retricos ceden su lugar de privilegio a los elementos prcticos, a la accin. Participar es
interactuar con otros para definir cursos de accin. Por supuesto, es necesario argumentar,
exponer puntos de vista, deliberar, pero aqu la participacin es, en consecuencia, menos
racional y ms pragmtica.
Estas dos categoras, sin embargo, no dan cuenta suficiente de la complejidad de la participacin, tal y como se despliega en las estrategias que suelen poner en marcha los gobiernos
locales.
Pueden distinguirse cinco estrategias en las experiencias analizadas: la participacin-formalidad, entendida nicamente como un requisito de ley que es preciso llenar, la participacin
sin alas, aquella que no pone en cuestin la lgica y las estructuras de poder vigentes. La

23

participacin-integracin-cooptacin: en donde las autoridades locales promueven en forma

efectiva la participacin, crean nuevas instancias de intervencin ciudadana y manejan
permanentemente el discurso de la participacin no tanto para que la gente gane autonoma y capacidad de interlocucin con el Estado, sino, por el contrario, para que se acoja
cada vez ms a las orientaciones de los grupos polticos dominantes. La participacin-concertacin: coloca el acento en la construccin colectiva de acuerdos en torno a objetivos comunes y a los medios para alcanzarlos. Dos ideas son centrales en esta nocin: el pluralismo y
la intervencin directa de la ciudadana en el anlisis de su entorno y en la toma de decisiones acerca de cmo actuar para conseguir objetivos compartidos. La participacin-modo de
vida: aqu la participacin no es concebida como una actividad adicional a la rutina diaria
de la gente, como algo que exige esfuerzos adicionales y costos, sino como un valor y una
norma social interiorizados desde la infancia, que llevan a la gente a involucrarse en dinmicas colectivas no tanto para la obtencin de un beneficio especfico, sino porque es
bueno hacerlo y de esa forma el colectivo social se beneficia y fortalece.
En el desarrollo de estas distintas estrategias aparece un rasgo comn: la discontinuidad en la
formulacin y aplicacin de polticas de participacin, que se explica sobre todo por el papel
discrecional que siguen teniendo los alcaldes en la promocin de la opcin participativa.
De hecho, los colombianos piensan que las administraciones municipales no apoyan de
manera suficiente la participacin. Se les solicit a los informantes de la encuesta de opinin ciudadana que calificaran de 1 a 7 el respaldo brindado por la administracin municipal a la participacin ciudadana. La calificacin promedio asignada fue 3.88, lo que equivale a 2.8 en una escala de 1 a 5. La opinin mejora a medida que se reduce el tamao del
municipio: es menor en Bogot y mayor en los municipios pequeos.
Las entidades no estatales (universidades, centros de investigacin, organizaciones no gubernamentales, medios de comunicacin, iglesias, gremios empresariales, colegios profesionales, corporaciones y fundaciones sin nimo de lucro, entidades internacionales), por
el contrario, s han tenido un papel importante en el estmulo y desarrollo de la participacin. El papel de estos organismos se ha fortalecido desde mediados de la dcada del 80,
cuando fueron aprobadas las reformas descentralistas y las normas que institucionalizaron
la participacin ciudadana en la gestin local.
De otro lado, los colombianos perciben que los agentes polticos tienen poco inters en
respaldar los procesos participativos, tarea de la que se han hecho responsables los entes no
gubernamentales, llenando el vaco dejado por los gobiernos locales y por la dirigencia
poltica y sus organizaciones partidistas.

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RESUMEN

LOS

EJECUTIVO

ACTORES DE LA PARTICIPACIN

La participacin ciudadana se ha venido consolidando desde mediados de la dcada del 80.

En este tiempo se ha visto emerger nuevos agentes que intervienen en la escena pblica y
pujan por encontrar un sitio en ella para hacer valer sus intereses. En dicha puja los viejos
actores sociales, muchos de ellos vinculados estrechamente al mundo de la poltica local,
intentan mantener su lugar, dando pie a tensiones en el ejercicio del liderazgo y a nuevas
formas de relacin entre la sociedad y el Estado en el plano local.
De otra parte, este estudio estableci que son los estratos medios y altos de la poblacin,
ms que los bajos, los que ms intervienen en estas instancias. Solamente los comits de
participacin comunitaria en salud acogen en mayor proporcin representantes de los estratos bajos. Este dato es importante, pues se pens que la participacin ciudadana estaba
diseada principalmente para los sectores ms pobres de la poblacin, hasta entonces excluidos de los circuitos de toma de decisiones. Es mayor la proporcin de mujeres y de
personas adultas que de hombres y jvenes en los seis espacios examinados. Con la excepcin de los consejos de planeacin y, en parte, de las juntas administradoras locales, en los
que las cohortes ms jvenes tienen una mayor representatividad, en los dems espacios es
la gente adulta la que participa, ms precisamente la de las cohortes de ms de 55 aos.
Lo interesante es que comienza a aparecer en el universo de agentes participativos un conjunto de lderes nuevos (mujeres, algunos jvenes, minoras tnicas, adultos mayores que
nunca se haban proyectado en el escenario pblico) que pretenden renovar las estructuras
tradicionales de liderazgo. Estn en los consejos de planeacin y en las veeduras ciudadanas, en los consejos de juventud, en los consejos de cultura y en otras instancias sectoriales.
Se les pregunt a los informantes de la encuesta si saban que existen en su municipio
algunas instancias formales de participacin. Los resultados muestran que hay un nivel de
conocimiento que puede ser calificado entre medio y bajo: slo cuatro de los diez canales
mencionados son conocidos por ms del 40% de los informantes, mientras los restantes
seis son conocidos solamente por una proporcin que oscila entre 27% y 37%. La instancia
ms conocida result ser el Consejo Municipal de Planeacin, seguida de la Junta Administradora Local, la Junta Municipal de Educacin y las veeduras ciudadanas. Tambin se
mencionaron, pero con menos frecuencia, la Asociacin de Usuarios de Salud, los comits
de participacin comunitaria en salud, el Consejo Municipal de Seguridad Social en Salud,
el Consejo Municipal de Desarrollo Rural, los foros educativos municipales y los comits
de tica hospitalaria.

25

LA

PLANEACIN PARTICIPATIVA: UN ESCENARIO PROMETEDOR

La planeacin participativa es un escenario propicio para llevar adelante la intrincada tarea

de compartir disensos para construir consensos, de producir unidad de criterio a partir de
la diversidad de pareceres. Combina, por tanto, ingredientes tcnicos y sociopolticos. Los
primeros son necesarios para construir una lectura del entorno fundamentada en la realidad, es decir, que revele sus reales componentes y sus relaciones en trminos de problemas
y potencialidades. Los segundos aluden a la dinmica de construccin de acuerdos colectivos a partir de identidades, discursos, intereses y proyectos diversos.
La planeacin participativa constituye un espacio de renovacin permanente de los principios de la democracia; es, en ese sentido, una herramienta de pedagoga democrtica para
la formacin de nuevos ciudadanos interesados en los asuntos pblicos y conscientes de la
importancia de contribuir a su definicin. Adems, reafirma los valores de la descentralizacin y de la autonoma poltica de los entes territoriales; propicia la cualificacin de los
lderes; crea condiciones para la densificacin del tejido social; cambia los patrones de conducta de las administraciones municipales en el sentido de apertura a la iniciativa ciudadana, control social de la gestin pblica, rendicin de cuentas, asignacin eficiente de los
recursos y formulacin de polticas pblicas inclusivas.
Como se mencion al comienzo el estudio document cinco experiencias de planeacin
participativa. En todos los procesos estudiados se encuentra la idea, implcita o explcita,
de producir transformaciones en las condiciones de vida materiales de las comunidades,
pero tambin en las prcticas colectivas, en la cultura ciudadana y en el ejercicio de la
gestin pblica. En materia de cultura ciudadana, por ejemplo, cada uno de los casos estudiados busca transformar imaginarios polticos y ciudadanos, fortalecer una cultura centrada en lo pblico, afianzar los lazos y las prcticas de solidaridad, el sentido de pertenencia, la construccin de identidades colectivas, la convivencia y la diversidad cultural, entre
otros. Es un proceso en el cual estn en evidencia el reconocimiento de los derechos pero
tambin los deberes ciudadanos en relacin con los asuntos de la vida pblica en los territorios concretos. Se pretende, entonces, la generacin de un sentido de lo pblico, la intervencin de la ciudadana en la definicin de los asuntos pblicos y una mayor fluidez, en
trminos de interlocucin, en las relaciones entre el Estado y la sociedad.
Como consecuencia de estas experiencias se hizo ms visible la presencia de nuevos actores en el escenario de la gestin local y regional, animados por la idea de luchar por sus
derechos, encontrar salidas a los problemas detectados y, en ltimas, generar mejores condiciones de vida. Contribuyeron de manera notoria al fortalecimiento de las organizacio-

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RESUMEN

EJECUTIVO

nes existentes y a la creacin de otras nuevas que han venido adquiriendo un papel clave
en la gestin pblica y en la planeacin local y regional. Las experiencias muestran un
efecto visible en el sentido de la creacin de canales de acercamiento entre el Estado y la
sociedad, que introdujeron nuevas dinmicas en el seno de las administraciones municipales: mayor apertura a la iniciativa ciudadana, cambio en los procedimientos de la planeacin local, concertacin con la ciudadana de proyectos de desarrollo local, pluralizacin de
las decisiones, nuevas actitudes de los funcionarios frente al papel de la ciudadana en el
escenario pblico y cambios en la cultura organizacional de las administraciones locales y
regionales. Otro efecto en el campo de la gestin pblica ha sido la creacin de lazos de
confianza, ms fuertes en unos casos, menos en otros, entre las autoridades locales y la
poblacin. Los resultados de la gestin en Toribo lo confirman: en ocho aos el presupuesto se ha multiplicado por diez y las realizaciones en materia de servicios a la poblacin
estn a la vista.

LOS

AVANCES DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA

La institucionalizacin de la participacin ciudadana cambi las coordenadas de las relaciones polticas en la vida municipal. Aunque se registran cada vez ms experiencias exitosas
de incidencia de los ciudadanos y las ciudadanas en la definicin de polticas pblicas, la
participacin no ha logrado un impacto fuerte como se esperaba, al menos sobre la planeacin y la ejecucin de dichas polticas. Ha sido ms bien en el terreno del control social
donde se observan resultados ms halagadores: los procesos de seguimiento a la contratacin y ejecucin del gasto han contribuido de manera indirecta a la obtencin de mejores
resultados en la gestin pblica.
Varias de las instancias analizadas, si bien constituyen escenarios de interlocucin entre
los distintos sectores de la ciudadana y la administracin municipal, no cuentan en general con los instrumentos (jurdicos, de informacin, tcnicos y polticos) necesarios para
incidir en el contenido y orientacin de las polticas, lo que limita el alcance de su accin y
de su incidencia en la planeacin y puesta en marcha de los procesos de gestin pblica.
Algo parecido hay que decir de los consejos territoriales de participacin, CTP. Su incidencia en la definicin de los contenidos de los planes de desarrollo y de los planes de ordenamiento territorial ha sido inferior a lo esperado. Esa situacin se relaciona con limitaciones
en su diseo normativo y en su alcance poltico. En efecto, los CTP son de obligatoria
conformacin (Ley 152 de 1994), pero no existen sanciones explcitas en la norma para los
alcaldes que no los creen. Las autoridades locales (alcalde y Concejo municipal) no estn

27

obligadas a tener en cuenta las observaciones de los CTP ni de incluirlas en la redaccin

final del Plan.
Hasta la promulgacin de la nueva Constitucin en 1991, las JAL fueron la expresin ms
visible de la participacin ciudadana en la vida municipal y tuvieron un cierto protagonismo, a pesar de que la Ley 11 de 1986 y los acuerdos municipales que las crearon les dieron
un alcance limitado a su accin. Poco a poco, las JAL fueron perdiendo fuerza y presencia
en los procesos participativos. Adems, abandonaron su identidad como instancias de participacin ciudadana y se convirtieron en lo que son hoy la mayora de ellas, instancias de
representacin poltica de carcter territorial.
El impacto reducido de la participacin ciudadana en la adopcin de polticas pblicas y su
delimitacin a universos de decisiones blandas tienen que ver con el diseo de las instancias, tal y como est consignado en las respectivas normas que las regulan. Pero no es el
nico factor. Esas limitaciones se relacionan tambin con el sentido que le asignan la ciudadana y, en particular, los agentes participativos a los distintos canales, as como con la
actitud de los agentes polticos frente a la participacin.
No obstante existen experiencias exitosas de intervencin ciudadana en la planeacin y la
gestin municipal. Ellas dejan en claro que, a pesar de las condiciones adversas, tanto jurdicas como polticas en las cuales se desenvuelven, es posible democratizar la gestin pblica y mejorar su eficiencia y su efectividad si convergen otros factores como la articulacin de esfuerzos entre agentes de distinta naturaleza, la existencia de recursos de diferente
ndole y, sobre todo, la conviccin de que la participacin tiene sentido.
En cuanto a la participacin ciudadana en el control social de la gestin pblica, las experiencias adelantadas parecen ofrecer mejores resultados. A travs de las veeduras se contribuye de manera directa a democratizar la gestin e, indirectamente, a cualificarla y mejorar sus resultados.
Una opinin mayoritaria es que la participacin ciudadana ha permitido a la gente influir
en las decisiones de las autoridades locales. Cuatro de cada diez personas encuestadas piensan
as, mientras una tercera parte piensa que no. Por ltimo, los colombianos creen que la
participacin le ha permitido a los lderes y a las organizaciones sociales hablar ms de t a
t con las autoridades locales.
Un segundo efecto esperado de la participacin ciudadana en la gestin local es la creacin
de condiciones para la transformacin de las conductas polticas en el pas. El ejercicio de la
participacin lleva a la gente a preocuparse ms por los asuntos pblicos, a intervenir ms
directamente en los procesos de planeacin, a pensar en proyectos para su barrio, su vere-

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RESUMEN

EJECUTIVO

da, su comuna, a fiscalizar el desempeo de las autoridades pblicas y a emprender iniciativas colectivas para resolver los problemas de su entorno inmediato.
Sin embargo, las prcticas de los polticos tradicionales siguen imponindose en muchos
casos. La participacin implica debates, procesos de concertacin y de construccin de
consensos. Y eso toma tiempo, a veces un tiempo que no se compadece con la urgencia de
las necesidades. La competencia entre el clientelismo y la participacin es an desigual. Lo
deca uno de los participantes en el grupo focal de Medelln: No podemos cambiar en diez
aos lo que hemos venido haciendo durante siglos en cuestin de gobernabilidad.
El dominio de las relaciones clientelistas no es, sin embargo, total. A su lado aparecen y
maduran diversas experiencias que miran hacia horizontes nuevos, inspirados en un imaginario democrtico. Ellas han permitido demostrar que el clientelismo no es un lenguaje
nico, universal y absoluto y que, como producto cultural, la propia sociedad puede encargarse de eliminarlo y sustituirlo por otro tipo de relaciones.
Tarso y Toribo son dos ejemplos de este nuevo tipo de experiencias participativas, de gestin y de manejo de los asuntos polticos. En Tarso, la Asamblea Municipal Constituyente
ha logrado poco a poco romper con viejos esquemas de ejercicio de la poltica en el municipio, impidiendo que la actividad participativa se convierta en correa de transmisin a
travs de la cual las prcticas clientelistas y de tipo utilitario se sigan trasladando del mbito poltico a la sociedad, a sus lderes y a las organizaciones sociales.
De Toribo puede decirse lo mismo, especialmente a partir del momento en que la poblacin
entiende que los grandes objetivos del Proyecto Nasa implican participar en las elecciones
locales y asumir las riendas de la administracin municipal con candidatos propios. El resultado est a la vista: Vencer la politiquera afirma Beltrn tal vez ha sido el gran xito.
En contraste con lo planteado acerca de los efectos de la participacin ciudadana en la
modernizacin y democratizacin de la gestin pblica y en el cambio de las costumbres
polticas, puede decirse que quiz el resultado ms tangible del ejercicio de la participacin
ciudadana en la ltima dcada en Colombia ha sido movilizar amplias capas de poblacin
en torno a asuntos colectivos y el de multiplicar redes de cooperacin y actitudes de confianza entre los colombianos.
Se ha ganado mucho en organizacin y movilizacin social, pero no se ha avanzado lo
suficiente en la creacin de confianzas interinstitucionales e interpersonales que permitan
articular esfuerzos en pos de objetivos compartidos. Persiste una cierta fragmentacin social, la que en algunos municipios se ha acentuado a raz de la estrategia desarrollada por
las autoridades municipales, encaminada a frenar y a controlar el alcance de los procesos

29

participativos y quitarle peso a la planeacin participativa y a otros escenarios en los que la

poblacin suele trascender los niveles de consulta e iniciativa y se convierte en agente
protagonista de las decisiones de inversin en su entorno.
Hay que decir que frente a la disminucin de la pobreza y la desigualdad, la participacin
no puede garantizar soluciones por s misma, pues no incide directamente en ellas, pero s
puede contribuir a crear condiciones propicias para que se resuelvan. Por ejemplo, puede
estimular la generacin de iniciativas de desarrollo por parte de la poblacin a travs de
programas y proyectos especficos. O bien a travs de la veedura ciudadana a la gestin
pblica es posible garantizar un uso ms eficiente y adecuado de los recursos pblicos por
parte de las autoridades locales para atender las necesidades y demandas de la poblacin.
Incluso la ciudadana puede participar a travs de la planeacin en el diseo y ejecucin de
proyectos de desarrollo local.
El tema de la violencia y, ms especficamente, del conflicto armado(iii) plantea otro tipo de
reflexiones. En ese terreno, la participacin ciudadana en el plano local no solo puede tener
un importante papel para contrarrestar el impacto del conflicto, sino que de hecho en
Colombia lo ha tenido. Ese es quizs uno de los logros ms interesantes de la participacin
ciudadana en Colombia, que promete convertirse en un factor de peso en el tratamiento
del conflicto armado. En efecto, a travs de dinmicas participativas la poblacin afectada
por la violencia ha desarrollado movimientos de resistencia a los actores armados que han
tenido eficacia.

CONCLUSIONES
Colombia posee una amplia y compleja infraestructura para la participacin ciudadana.
Hoy puede decirse que la ciudadana ha comenzado a comprender la importancia de asumir
responsabilidades pblicas, de intervenir en la definicin de los asuntos de su entorno, de
cruzar iniciativas y esfuerzos colectivos, incluidos los del Estado a travs de sus distintas
agencias locales, a fin de perfilar un futuro menos incierto. La gente percibe cada vez con
mayor claridad que puede incidir y que, de hecho, ha incidido en las decisiones pblicas.
La apertura de canales de participacin ha logrado dar vida a nuevos lenguajes y prcticas
que han transformado las coordenadas del ejercicio de la poltica en su sentido ms amplio,
como insercin de los individuos y de los grupos en la definicin de los asuntos colectivos.
n
(iii)

Se hace referencia especfica al conflicto armado, pero el razonamiento es vlido para otras formas de violencia, sobre todo en la esfera pblica.

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RESUMEN

EJECUTIVO

Sin embargo, se ha producido una especie de Ley del embudo en la que el espritu de la
norma que crea el mecanismo es amplio, pero va siendo restringido a medida que es reglamentado y puesto en marcha. En la misma perspectiva debe ser entendida la tendencia,
presente en algunas regulaciones, a introducir tal cantidad de requisitos para hacer efectivo un mecanismo o una instancia de participacin ciudadana, que al final la norma se
convierte ms en un desestmulo que en un incentivo a la participacin.
La amplia infraestructura normativa, construida probablemente con muy buenas intenciones, no se corresponde con prcticas efectivas de participacin que le den vida al fro
articulado de los reglamentos. As mismo, la dispersin de las normas sobre participacin
ciudadana o, lo que es lo mismo, su falta de articulacin en un sistema que tenga sentido
para la gente constituye una de las restricciones ms mencionadas por los usuarios de las
instancias participativas.
La articulacin de la participacin implica, de un lado, propiciar una economa de las instancias en el sentido de crear solamente aquellas que sean estrictamente necesarias para
inducir la accin individual y colectiva en torno a objetivos pblicos y evitar lo superfluo,
es decir, la idea de que toda norma debe crear un nuevo canal de participacin, as ste no
sea utilizado. De otro, identificar un espacio ya existente que funja como articulador de la
participacin ciudadana. La planeacin podra asumir ese papel.
En cuanto a las condiciones concretas que rodean la participacin en Colombia: el
clientelismo sigue siendo referente importante de los comportamientos polticos de ciudadanos y gobernantes y, en consecuencia, no puede ser dejado de lado en el momento de
evaluar el desarrollo y el alcance de la participacin ciudadana. Las condiciones de pobreza
parecen incidir ms como obstculo que como incentivo a la participacin, en el sentido de
que un importante nmero de potenciales participantes no se vincula a los escenarios de
participacin pues otras son sus preocupaciones y prioridades, por ejemplo, la bsqueda de
empleo y de ingresos para s mismos y sus familias.
Un tercer elemento del entorno social y poltico de la participacin es la violencia poltica
y el conflicto armado. La violencia ha interpuesto barreras y definido lmites estructurales
a la participacin: ha reducido el espacio de la deliberacin, ha obligado a los lderes a
invisibilizarse; ha introducido sesgos en el desarrollo de los procesos participativos cuando
los actores armados controlan a los dirigentes sociales y a sus organizaciones; ha creado
miedos, generado lealtades perversas e impuesto la fuerza de las armas sobre la de la razn.
La participacin ha sido desvirtuada y se ha convertido en un instrumento al servicio de
oscuros intereses. Sin embargo, el estudio muestra que la violencia no slo es un elemento
condicionante, sino que tambin ha sido estmulo para la movilizacin ciudadana, a travs

31

de las iniciativas de resistencia a la guerra y a los actores armados. La participacin, por

supuesto, no est libre de ataduras, pero puede romperlas y contribuir a la aparicin de
nuevas coordenadas de existencia para los colombianos.
Los casos estudiados muestran que la participacin puede ser el fruto de una iniciativa estatal o del empuje ciudadano. Sin embargo, sin el apoyo estatal y sin la decisin de los gobernantes de promover y nutrir la participacin creando condiciones para su ejercicio, sta puede
debilitarse y perder su capacidad de incidir en las polticas pblicas. Las experiencias exitosas
ensean que el dilema de la participacin desde arriba o desde abajo puede ser falso. En
realidad, ambos polos de la relacin son necesarios. La clave est en la forma como se articulan y consiguen un equilibrio que evite la hegemona de alguno de los dos.
Es preciso que los agentes gubernamentales estn dispuestos a promover la participacin y a
crear las condiciones para su ejercicio, basados en la consideracin de que ella es una condicin
necesaria para enfrentar los asuntos colectivos. Adems, es fundamental que la gente la reconozca y sienta que quienes estn desempeando cargos pblicos le apuestan a la participacin.
Las experiencias exitosas analizadas ensean que la participacin opera en una perspectiva
democrtica siempre y cuando se logre otra articulacin, aquella entre los intereses individuales y el bien comn. Y ello slo es posible si la participacin emerge de las conciencias
individuales como una energa social sin la cual la colectividad perdera toda unidad y
hasta razn de ser. En otras palabras, a medida que la participacin se convierta en un
patrimonio cultural de las personas y las colectividades, mayor ser su impacto democrtico. De ah la relevancia de los procesos educativos y de socializacin poltica como instrumentos para la difusin de los valores y las prcticas participativas.
Pero, hasta dnde debe tener un carcter decisorio la participacin ciudadana. Existen dos
posiciones al respecto: la de los lderes que la practican la participacin ciudadana, si no es
decisoria, no es participacin y la de los polticos: hay que fortalecer la representacin
poltica y debilitar la participacin ciudadana. Ambas parten de un mismo supuesto: que
participacin ciudadana y representacin poltica son componentes mutuamente
excluyentes en un sistema democrtico. Ambas parten de una nocin de poder suma
cero y estn generando un equvoco muy grande acerca del significado de la democracia
contempornea. El debate moderno sobre el tema(iv) va por otra va: tiende a refrendar la
necesidad de buscar una convergencia de suma positiva entre los dos trminos. Ninguno
de ellos puede negar al otro; se trata ms bien de asignarle a cada uno su lugar y establecer
n
(iv)

Se hace referencia a los trabajos ya citados de David Held, Norberto Bobbio, Boaventura de Souza Santos,
Chantal Mouffe, entre otros.

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RESUMEN

EJECUTIVO

los vnculos de complementariedad que los pueden unir. Surge as una nueva articulacin
en la perspectiva del fortalecimiento de la democracia: la de representacin poltica y participacin ciudadana.
Aunque la gente est dispuesta a trabajar en la solucin de sus problemas, est tambin
interesada en expresar sus opiniones ante las autoridades municipales y participar en las
discusiones. En general, en las tareas de la participacin en sus barrios, sus veredas, sus
comunas, no parece ver del todo con buenos ojos los escenarios de participacin ciudadana, especialmente los ms formales. Percibe en ellos rasgos que no son de su agrado: liderazgos tradicionales de carcter personalista; politiquera en el manejo de los asuntos colectivos; escasos niveles de transparencia en las decisiones; conflictos, a veces descarnados,
en torno a micropoderes relacionados con la canalizacin y el manejo de fondos; y para
rematar, percibe que las autoridades locales y los representantes polticos no siempre responden a las demandas expresadas a travs de tales instancias.
As, ms que apata, lo que existe es un cierto desencanto con la institucionalidad participativa y una desconfianza en su capacidad para atender las demandas y aspiraciones de la
poblacin.
Se ha avanzado o retrocedido en materia de participacin ciudadana? Es casi imposible
dar respuesta a esa pregunta, pues no existe un punto de referencia, una lnea de base, que
permita la comparacin con el pasado. Lo que demuestra este estudio es que hay avances y
retrocesos, que el desarrollo de la participacin no es lineal y que tendra tanta razn quien
dice que el vaso est medio lleno como quien afirma que est medio vaco. Los logros son
ganancia, lo que falta por hacer es reto. Probablemente, lo nico que queda claro es que
hay una gran diversidad de experiencias y de resultados; que es muy difcil generalizar y
que lo que habra que construir es una especie de tipologa de formas participativas.
La participacin ciudadana, podra decirse a manera de cierre, requiere como condicin un
conjunto de articulaciones. En primer lugar, la articulacin de instancias. Su dispersin
resta fuerza a los procesos al fragmentar iniciativas y atomizar a los agentes participativos.
En segundo lugar, articulacin de actores. Significa, como se ha mencionado atrs, la creacin de espacios compartidos, de reglas consensuadas y de intereses comunes en torno a
objetos o procesos especficos. En tercer lugar, articulacin entre intereses particulares e
intereses globales. Finalmente, articulacin entre participacin ciudadana y representacin poltica. El espacio pblico lo es de encuentro entre la sociedad y el Estado. Toma
sentido en el momento en que las deliberaciones se concretan en decisiones polticas. La
polarizacin entre lo social y lo poltico tiene como nico efecto debilitar a ambos elemen-

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tos. Su articulacin los fortalece y crea condiciones para que la participacin adquiera una
dimensin colectiva y represente algo para quienes se comprometen con ella(v).

RECOMENDACIONES
Es necesaria una economa de las normas para evitar su proliferacin y dispersin. Sobre
todo es preciso intentar que operen y que no se conviertan en obstculo para el ejercicio de
la participacin. Por supuesto, habr que modificar algunas normas (por ejemplo, la Ley
Orgnica de Planeacin) para darle a la participacin ms dientes y hacerla ms eficaz con
respecto a las definiciones polticas.
Es preciso lograr que las autoridades pblicas, tanto en el nivel nacional, como departamental y municipal, tomen conciencia del papel que puede asumir la participacin ciudadana
en el diseo de polticas pblicas ms eficaces y, en consecuencia con ello, concreten esfuerzos institucionales, polticos, administrativos y financieros para promover la participacin.
Tambin es importante introducir reformas democrticas en los partidos colombianos,
estimular su compromiso con la participacin y orientarlos hacia la bsqueda del inters
comn.
Algunas de las experiencias exitosas de resistencia civil organizada a los actores armados
son poco conocidas. La labor de difusin de tales experiencias debe ser tarea prioritaria, que
puede estar en manos del gobierno municipal o de entidades no gubernamentales interesadas en promover la participacin y en difundir ese tipo de experiencias que apoyan el
fortalecimiento de la participacin en un escenario de violencia y conflicto armado.
La investigacin de procesos, el anlisis de experiencias exitosas y no exitosas puede ser un
buen complemento de los procesos educativos. A travs de la tarea investigativa no slo se
acopia una informacin y se la sistematiza, sino que se generan elementos de juicio para la
accin. Promover la investigacin sobre un tema poco estudiado, como es la participacin
ciudadana en los asuntos pblicos, debe ser un reto en adelante.
Es preciso crear las mejores condiciones subjetivas y objetivas para la participacin. Esa es
una tarea de todos: del gobierno, de las entidades no estatales, de los ciudadanos y de sus
n
(v)

Puede haber otras articulaciones tan importantes como las que se acaba de sealar. Por ejemplo, una que no
se ha mencionado, la que existe entre normas positivas (leyes, cdigos) y costumbres. Si las normas que
regulan la participacin corresponden a las pautas culturales vigentes en una sociedad, los procesos participativos sern ms fluidos y probablemente rendirn ms y mejores frutos.

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