Delmon PPPsecteurinfrastructures French

Partenariats public-priv dans le secteur des infrastructures
Guide pratique lintention des dcideurs publics
Partenariats public-priv
dans le secteur
des infrastructures
Guide pratique lintention
des dcideurs publics
Jeffrey Delmon
Partenariats publicpriv dans le secteur

des infrastructures
Guide pratique lintention des
dcideurs publics
Partenariats publicpriv dans le secteur

des infrastructures
Guide pratique lintention des
dcideurs publics
Par Jeffrey Delmon
Imprim et reli aux USA.

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documents protgs par droits dauteur, y compris lautorisation de reproduire des extraits dans dautres uvres publies, doit tre soumise lauteur.
Lauteur et la source doivent tre expressment mentionns.
Jeffrey Delmon
2010
TABLES DES MATIRES
REMERCIEMENTS
PRSENTATION DE LAUTEUR
iii
1. INTRODUCTION
1.1 Principes fondamentaux des PPP

1.2 Climat de linvestissement en matire de PPP
5
17
2. LA SLECTION ET LA PRPARATION DES PROJETS
27
2.1 Identification de projets stratgiques de PPP
28
2.2 Prparation du projet
34
3. LE FINANCEMENT DES PPP ET LES PRINCIPES

FONDAMENTAUX DU FINANCEMENT DE PROJETS
43
3.1 Sources de financement
47
3.2 Financement de projet
49
3.3 Ce que peuvent les pouvoirs publics pour

amliorer le climat financier
55
4. LA RPARTITION DU RISQUE
65
4.1 Risque politique
67
4.2 Risque juridique et rglementaire
68
4.3 Risque dachvement
69
4.4 Risque de performance
70
4.5 Risque dexploitation
71
4.6 Risque financier
72
4.7 Risque de change
73
4.8 Risque dutilisation
73
4.9 Risque environnemental et social
75
4.10 Rpartition et attnuation des risques
76
5. LA STRUCTURE CONTRACTUELLE
79
5.1 Contrat de concession
81
5.2 Contrat dachat de la production
83
5.3 Contrat de fourniture dintrants
86
5.4 Contrat de construction
88
5.5 Contrat dexploitation et dentretien (E&E)
91
5.6 Contrat de prt
92
5.7 Mcanismes de couverture
95
5.8 Accords entre cranciers
96
5.9 Mcanismes dassurance
97
5.10 Contrats de garantie et de renforcement de crdit
98
5.11 Soutien des promoteurs
100
5.12 Conventions dactionnaires
100
5.13 Autres questions contractuelles cls
101
6. LA MISE EN UVRE DU PROJET
103
6.1 Manuel oprationnel
105
6.2 quipe de gestion
106
6.3 Rglementation
106
6.4 Refinancement
107
6.5 Rengociations
108
6.6 Expiration, rsiliation et transfert
109
7. CARACTRISTIQUES SPCIFIQUES
DES PPP DANS DIVERS SECTEURS
111
7.1 Transports
111
7.2 Rseaux de tlcommunications et dinterconnexion

fibres optiques
114
7.3 Production dnergie lectrique
116
7.4 Distribution deau et dassainissement au dtail
119
8. CRISES FINANCIRES ET CONOMIQUES
123
8.1 Rpercussions des crises
125
8.2 Quest-il possible de faire?
128
SYNTHSE DES PRINCIPAUX MESSAGES

LINTENTION DES DCIDEURS
135
GLOSSAIRE
141
LECTURES CONSEILLES
153
REMERCIEMENTS
Je voudrais remercier le Fonds de conseil en infrastructure publique-prive

(PPIAF)1 pour lamabilit et le soutien dont il a fait preuve afin que le prsent
ouvrage, ainsi que la version russe, soient diffuss auprs des personnes auxquelles il pourrait tre le plus utile, ainsi que Cambridge University Press
pour le soutien accord la version anglaise du prsent ouvrage qui devrait
tre publi en 2011. Je remercie aussi mes collgues de la Banque mondiale,
qui ont contribu la rvision de certaines parties du livre, en particulier
Mark Moseley, Joel Kolker et Will Dachs, pairs examinateurs, Vickram Cuttaree, Yuriy Myroshnychenko, Paul Noumba Um et Victoria Rigby Delmon; et galement Amit Burman pour son savoir-faire ditorial et Chalida
Chararnsuk pour sa contribution lesthtique du projet.
Vicky, Alex et Natasha.
Les rsultats, interprtations et conclusions qui figurent dans le prsent
ouvrage sont ceux de lauteur et ne peuvent en aucun cas tre attribus la
Banque mondiale ou au PPIAF, ni aux organisations qui leur sont affilies,
ni aux membres du Conseil des administrateurs ou aux pays quils reprsentent. Le prsent texte ne constitue pas un avis juridique et ne se substitue
pas aux avis de juristes comptents (il est conseill aux lecteurs de se les
procurer) lorsquil traite de quelle question que ce soit.
1. Le PPIAF est un fonds financ par des bailleurs de fonds multilatraux et offre des dons
dassistance technique visant aider les pays en dveloppement amliorer la qualit de leurs
infrastructures grce la participation du secteur priv www.ppiaf.org
ii
PRSENTATION DE LAUTEUR
la Banque mondiale, Jeff Delmon apporte son expertise de conseil sur la

participation du secteur priv dans le secteur des infrastructures sous langle
des transactions, des financements et des politiques de dcisions. Avant de se
joindre la Banque mondiale, Jeff a pass 11 ans Paris et Londreso il
donnait des avis sur le financement des infrastructures et des projets dans les
pays dvelopps et en dveloppement au sein des cabinets davocats Allen
& Overy et Freshfields ; il a effectu en outre un dtachement auprs du
ministre britannique du dveloppement international. Il a enseign dans le
cadre de plusieurs programmes dtudes suprieures, y compris Oxford,
Georgetown, au Kings College de Londres et luniversit nationale de
Singapour, sur les investissements et les financements privs dans le secteur
des infrastructures. Parmi ses ouvrages rcents figurent les titres suivants:
Private Sector Investment in Infrastructure: Project finance, PPP projects
and risk (2e d., 2009), Project Finance, BOT Projects and Risk, (2005),
Water Projects: A commercial and contractual guide (2001) et BOO/BOT
Projects: A commercial and contractual guide (2000). Jeff est membre du
barreau de Californie et du barreau dAngleterre et du Pays de Galles. Il
est titulaire dun doctorat en droit du Kings College de Londres et dun
diplme dtudes approfondies (LLM) en droit international de luniversit
de Paris II, ainsi que dune matrise en tudes internationales et dun Juris
Doctor (doctorat dexercice) de luniversit de Denver.
iii
iv
1.
INTRODUCTION
Une infrastructure de mauvaise qualit entrave la croissance conomique

des pays ainsi que la comptitivit internationale2. Les insuffisances des
infrastructures sont aussi une cause majeure de perte de qualit de vie, de
maladies et de dcs3. Les projets dinfrastructure rsultent en un rendement social lev ; les tudes indiquent que la croissance engendre par
les investissements en infrastructures est favorable aux pauvres : proportionnellement, la hausse du niveau de revenu des pauvres est suprieure
laugmentation gnrale des revenus4. Pourtant, alors que le secteur public
fournit la vaste majorit du financement des services dinfrastructure, les
investissements nont pas t la hauteur de la demande et les autorits publiques cherchent des mthodes permettant damliorer lefficacit de la prestation de services dinfrastructure5. Les partenariats public-priv (PPP) sont
un des outils dont les dcideurs disposent pour favoriser laccroissement des
investissements dans les services dinfrastructure et amliorer leur efficience.
2. Infrastructure at the Crossroads: Lessons learned from 20 years of World Bank experience, Banque mondiale (2006); Infrastructure and the World Bank: A progress report,
Banque mondiale (2005).
3. Willoughby, Infrastructure and the Millennium Development Goals , 2 octobre 2004.
Pour une analyse plus approfondie de limportance de linfrastructure pour la croissance
conomique, la cohsion sociale, la qualit de vie, lducation, la sant, le dveloppement
social, la gestion de lenvironnement, la mobilisation de linvestissement priv et la cration
demplois, veuillez consulter le site www.worldbank.org.
4. Caldern et Servn, The Effects of Infrastructure Development on Growth and Income
Distribution, document de travail consacr la recherche sur les politiques, Banque mondiale (2004).
5. Sustainable Infrastructure Action Plan FY 09-11, Banque mondiale (2008).
Terminologie
Lacronyme PPP est utilis dans son sens le plus large, savoir toute relation
contractuelle ou juridique entre des entits publiques et prives visant
amliorer et/ou accrotre des services dinfrastructure, lexception des
marchs de travaux publics. Lexpression pouvoirs publics dsigne le
niveau de ladministration publique responsable des processus de rforme:
autorits nationales, rgionales ou municipales. Par souci de commodit,
les deux parties au contrat de projet principal sont dsignes par le terme
concdant en ce qui concerne le secteur public et lexpression socit
du projet sagissant du secteur priv.
Lapproche des PPP en matire de prestation de services dinfrastructure

est radicalement diffrente du systme traditionnel des marchs publics, ce
qui cre dailleurs un certain nombre de dfis. Le prsent ouvrage est un guide
pratique des PPP destin en particulier aux dcideurs et aux stratgistes qui
ont besoin de bien comprendre les grandes questions relatives llaboration
et au financement de PPP. Laccent est particulirement mis sur la ncessit de
procder une prparation de qualit et une mise en uvre rflchie.
Les projets de PPP sont souvent formuls la hte, avec peu de moyens
financiers ou daide technique. Cest une grave erreur. Une solide tude de
faisabilit, ralise par des experts en PPP et centre sur tous les aspects
de la viabilit du projet (notamment loptimisation des ressources voir
encadr 2.1) est un outil irremplaable.
Les projets de PPP doivent porter sur des priorits stratgiques et sintgrer
dans une stratgie sectorielle et un cadre daction.
Les pouvoirs publics auront un rle cl jouer en veillant ce que le projet soit mis en uvre correctement, en contrlant les investisseurs privs
et en ragissant rapidement et bon escient en cas de changements ou de
conflits afin de prvenir dventuels diffrends.
Dans le domaine des projets de PPP, il existe de nombreuses options,
structures, solutions et stratgies. Il nexiste pas dapproche parfaite en la
matire et le prsent ouvrage nessaie pas dexaminer chaque option possible. De la mme manire, il existe un certain nombre doptions de financement, public et priv, dans le domaine des PPP. Cet ouvrage examine
le mode de financement le plus courant et offrant le plus de prcision en
matire de risques, cest--dire le financement de projet, connu aussi sous les

expressions de financement avec droit de recours limit ou financement
sans droit de recours.
Principaux messages lintention des dcideursa

Soyez patients. Les PPP ne sont pas une solution miracle; leur laboration et leur mise en uvre prennent du temps. En gnral, il est
possible de gagner beaucoup de temps et dviter bien des dconvenues lavenir en consacrant un maximum defforts, avant le stade de
la passation de marchs, la prparation du projet. Envisagez toutes les
ventualits lavance et assurez-vous dtre satisfaits de la structure et
des spcifications du projet avant de solliciter le march.
Soignez la prparation. La russite de la prparation des PPP, sagissant
notamment de la rmunration de coteux conseillers extrieurs, exige
des investissements initiaux en personnel et en ressources financires.
La prparation des projets reprsente pour les pouvoirs publics au
moins 3% du cot de la ralisation du projet. Les effets bnfiques de
cet investissement initial se font sentir au fil du temps, car les PPP prvoient une gestion et des financements pour toute la dure de vie des
actifs et traitent donc un stade prcoce les risques attachs au projet.
Prparez les pouvoirs publics jouer leur rle, de llaboration du projet
jusqu son terme. Mme dans le cas de PPP trs complets, les pouvoirs
publics jouent un rle essentiel dans le suivi et la rglementation du
projet et du secteur.
Soyez prts relever les dfis. Toute relation long terme volue. Les
PPP sont des partenariats et doivent tre conus en tenant compte des
dfis, des changements et des solutions possibles. Il convient de traiter
les problmes un niveau appropri de gestion avant quils ne se transforment en diffrends ou en complications encore plus graves.
Note:
a. Le texte contient des avis prcis et francs lintention des dcideurs. Ces avis sont prsents
de manire sommaire et gnrique et doivent tre traits comme tels.
Cet ouvrage est le fruit dune exprience personnelle acquise sur le terrain
et du savoir accumul par dautres spcialistes. Le march du financement
de projet et les risques que les parties acceptent de prendre varient dun
endroit lautre et dun projet lautre. Compte tenu de sa pertinence pour
Introduction
les marchs en dveloppement, le prsent ouvrage se concentre sur les exemples de pays en dveloppement. Ce texte nest pas un guide dfinitif de la
rpartition des risques et des usages de march, mais plutt une introduction
aux questions qui se posent dans le cadre de ce type de structures contractuelles. Compte tenu de la nature du sujet trait, un certain nombre de termes
spcialiss sont utiliss tout au long de cet ouvrage: les plus frquemment
utiliss sont dfinis dans le glossaire qui se trouve la fin du texte.
Pour une analyse plus approfondie des questions examines dans le
prsent ouvrage, veuillez consulter Delmon, Private Sector Investment in
Infrastructure: Project Finance, PPP Projects and Risk (2e d., 2009), publi par Kluwer International et la Banque mondiale avec lappui du PPIAF.
On se rfrera aussi au site www.worldbank.org/pppiresource pour plus
dinformations sur les aspects juridiques et contractuels des PPP.
La crise qui ravageait lconomie mondiale au moment de la rdaction du
prsent ouvrage a modifi fondamentalement le paysage des PPP. Nous examinons aussi les rpercussions de la crise conomique et financire sur les PPP.
Le chapitre 1 est une introduction aux principes fondamentaux des PPP; il
examine la nature des PPP et le climat dinvestissement ncessaire son avnement. Le chapitre 2 explique comment slectionner un bon projet de PPP et
prparer sa mise en uvre. Le chapitre3 examine la question du financement
des PPP, les sources de financement potentielles, le fonctionnement du financement de projet (galement appel financement avec droit de recours limit) et
ce que les pouvoirs publics peuvent faire pour amliorer les flux de financement en faveur des PPP. Le chapitre4 dcrit les risques encourus par les projets de PPP, tandis que le chapitre5 montre comment ces risques sont rpartis
parmi les parties aux projet par le biais de divers contrats de projet. Comme
on le verra, les mthodes de rpartition des risques et les structures de projet
varient selon les secteurs. Le chapitre 6 dcrit ce qui se passe une fois le contrat sign, le financement obtenu et le projet de PPP mis en uvre. Le chapitre
7 rsume certaines des principales caractristiques de la rpartition des risques
en matire de PPP dans divers secteurs dinfrastructure. Le chapitre 8 analyse
les rpercussions des crises conomiques et financires sur les PPP et propose
des options pour adapter les projets en consquence. En annexe, le lecteur
trouvera un rsum des principaux messages adresss aux dcideurs publics,
un glossaire des termes principaux et une liste de documents et de sites Internet essentiels portant sur les PPP.
1.1 Principes fondamentaux des PPP

lheure actuelle, linfrastructure relve avant tout du secteur public: les
montants investis chaque anne par le secteur public dans les infrastructures
sont trs suprieurs aux sommes investies par le secteur priv. Le mcanisme
des PPP permet au secteur priv de fournir des services dinfrastructure au
secteur public ou daider celui-ci fournir des services dinfrastructure au
public. Mme dans le cas des prestataires de services les plus publics, la
participation du secteur priv est essentielle au bon fonctionnement de la
prestation de services, que ce soit par le biais de contrats de construction,
daccords de prestation de services, de la fourniture de produits ou de coentreprises. Les PPP peuvent contribuer mobiliser la participation du secteur
priv de faon plus efficace.
Le graphique 1.1 dcrit les structures de PPP les plus utilises6. Certains
des principaux acronymes sont dfinis ci-dessous.
Gestion du presta-taire de services
Graphique 1.1: Les structures de PPP
Priv
Contrats de gestion,
franchisage, E&M
Mixte
Contrats de prestation
de services
Transformation en socit
Contrats axs sur
le rendement
Public
Autorits municipales
es ou provinciales
Public
Contrats de location,
affermages
Coentreprises
Dsinvestissements
Concessions,
sous-traitance
BOT, BOOT,
DBFO, DCMF,
PEI, BOO
Coopratives,
jumelages
Mixte
Priv
Contrle des actifs
6. On trouvera un expos gnral des structures de PPP et une analyse des grosses lacunes de
la nomenclature actuelle dans ltude de Delmon intitule Understanding options for private
participation in infrastructure: Seeing the forest for the trees: PPP, PSP, BOT, DBFO, concession, lease (la Banque mondiale 2010).
Introduction
Transformation en socit : un service dintrt public, proprit de

ltat, est gr comme une entreprise du secteur priv et a recours des
mcanismes dincitation, destins au personnel et la direction, similaires
ceux qui sont utiliss dans le secteur priv. Par exemple, un service public
transform en socit peut tre structur comme une socit responsabilit
limite, dont le capital est contrl par le secteur public, mais qui publie
lquivalent dun rapport annuel contenant un compte de rsultats, un bilan
et des donnes de trsorerie, et donnant une ide prcise des finances du service public concern et des endroits o existent des pratiques non efficientes
(en gnral, les comptes des services publics manquent de transparence; il
est donc difficile didentifier les pratiques non efficientes et de motiver correctement le personnel dencadrement).
Contrats de performance, contrats de services, contrats de gestion et contrats dexploitation et de maintenance (E&M): ensemble de structures selon
lesquelles la socit prive fournit des services une socit de service public
/concdant (par exemple des services de gestion, des services damlioration
des activits de facturation et de recouvrement, des services de rduction de
pertes ou de marketing), les paiements tant gnralement lis aux rsultats.
Franchisage, coopratives, jumelages : impliquent lutilisation dun
exploitant expriment ou du savoir-faire et de la rputation de services
dune socit de service public par le biais du personnel et des ressources
dune entreprise locale7.
7. Voir Water Operators Partnerships Africa, An Action Program to Enhance the Performance of African Water and Sanitation Utilities (2008).
Principaux messages lattention des dcideurs

Par nature, les PPP sont souples: commencez par dterminer ce
dont vous avez besoin, puis formulez votre approche en fonction des
besoins. Ne commencez pas par observer ce que les autres ont fait,
car votre situation peut tre trs diffrente de la leur. Pour autant, il
est toujours utile danalyser attentivement les expriences faites dans
dautres endroits.
Confirmez rgulirement la viabilit du projet pour viter quil ne perde
de son acuit. Tout dabord, assurez-vous que vous souhaitez crer un
PPP sur une base rationnelle, fondamentalement viable, puis gardez
lesprit la raison pour laquelle vous avez choisi ce mcanisme, car sa
mise en uvre peut se rvler complique. Vrifiez rgulirement que
le projet correspond bien aux objectifs.
Les pouvoirs publics doivent rglementer et contrler les PPP. Cette
notion doit faire partie intgrante de la conception du projet. PPP ou
non, le secteur public dtient toujours le pouvoir final de dcision et, en
dernier ressort, sera responsable de la prestation des services publics.
Prenez en compte toutes les parties prenantes. Le PPP aura une incidence
directe sur certaines parties prenantes (notamment les employs et la
direction) et peut susciter des questions politiques ou philosophiques
parmi de nombreuses autres parties. Il est certes impossible dobtenir un
consensus absolu, mais les pouvoirs publics doivent prendre conscience
des proccupations fondamentales existantes et y rpondre.
Construction, exploitation et transfert (BOT), construction, proprit,

exploitation et transfert (BOOT), conception, construction, financement
et exploitation (DBFO), conception, construction, gestion et financement
(DCMF), producteur dlectricit indpendant (PEI), construction, proprit et exploitation (BOO) : ces concepts sont similaires. La socit du
projet construit (ou remet en tat) et exploite une installation et fournit des
services une socit de service public, un prestataire de services (tel quun
service de sant) ou aux consommateurs production dlectricit, traitement des eaux, routes, hpitaux, etc. Linstallation sera transfre ou non au
secteur public au terme dune priode dtermine (comme lindique parfois
la lettre T situe la fin de labrviation).
Introduction
Contrats de location, affermages, concessions: selon ces mcanismes, la

socit du projet fournit gnralement des services directement aux consommateurs; la diffrence entre ces diverses formules tient principalement au
fait que la socit du projet est responsable ou non des nouveaux investissements (ce nest, par exemple, gnralement pas le cas en ce qui concerne
laffermage8) et quelle est propritaire ou non des actifs (cest gnralement
le cas en ce qui concerne les concessions, par exemple).
Les dfinitions ci-dessus ne sont donnes qu titre de rfrence : elles
ont une signification diffrente selon les personnes et sont donc inexactes et
souvent trompeuses en tant que cadres de rfrence9. De surcrot, les exemples ne sont fournis qu titre de rfrence et ne doivent pas tre considrs
comme une description exhaustive du monde des PPP. En fin de compte, le
PPP est un concept souple dont les seules limites sont la crativit des participants et leur accs aux sources de financement.
1.1.1 Les PPP peuvent tre coteux et lents: en valent-ils la peine?
Mme dans les pays les plus efficaces, la prparation de projets de PPP ncessite initialement dimportants moyens financiers pour financer les travaux de
slection des projets, les tudes de faisabilit et les services dexperts-conseils
afin de faciliter la tche du concdant dans le cadre du processus dlaboration
et dappels doffres. Au Royaume-Uni, qui a atteint un certain niveau de normalisation dans ce domaine, ces cots se montent, en moyenne, parmi des
projets trs divers, environ 2,6 % des cots dinvestissement pendant la
priode (dune dure moyenne de 36 mois) allant de la phase de prslection
la clture financire10. Les pays moins expriments en matire de PPP auront
sans doute besoin de plus de temps et dargent pour raliser ce type de projet.
La mise en uvre satisfaisante dun projet de PPP demande donc beaucoup de
temps et de ressources. Le jeu en vaut-il la chandelle?
8. Une certaine ambigut entoure lutilisation du terme affermage. Selon certains auteurs,
les accords daffermage nimpliquent aucune obligation de procder des investissements (voir,
par exemple, Guislain et Kerf, Concessions-The Way to Privatize Infrastructure Sector Monopolies, Viewpoint, note no59 (Banque mondiale 1995) et Hall, Public partnership and
private control ownership, control and regulations in water concessions in central Europe
(mai 1997) sur le site www.psiru.org). En revanche, dautres auteurs estiment que les accords
daffermage peuvent inclure lobligation dinvestir du moment que le cot de linvestissement
peut tre recouvr durant la priode dexcution de laccord (voir, par exemple, Third Party
Access in the Water Industry, (Tasman Asia Pacific) sur le site www.ncc.gov.au).
9. Voir Delmon, (2010) note 6.
10.
National Audit Office (Royaume-Uni), Improving the PFI Tendering Process, (mars 2007).
Divers facteurs incitent le secteur public recourir auxPPP:

la sous-performance des socits de service public, souvent lie lopacit
des structures de financement et des mthodes de passation des marchs
inefficaces ou corrompues;
les ressources insuffisantes du secteur public dans le domaine technique
et en matire de gestion;
des besoins en investissements suprieurs aux ressources publiques,
compte tenu en particulier de la lourdeur des cots initiaux lis aux
investissements dinfrastructure de grande ampleur et du cot ingal des
activits dentretien priodiques; il se peut tout simplement que le secteur
public ne dispose pas des ressources ncessaires.
En gnral, on considre que les PPP prsentent les avantages suivants:
Efficience
On estime souvent que le secteur priv atteint des niveaux defficience plus
levs que le secteur public11. Cette diffrence a plusieurs origines:
une dmarche commerciale dans la rsolution des problmes, laccent
tant mis sur le rapport cot-efficacit, notamment grce la rationalisation du cot de la main-duvre et du matriel;
une meilleure gouvernance pour amliorer la responsabilisation, ce qui
permet, par exemple, de rendre les prises de dcisions moins dpendantes
de considrations politiques;
une transparence et un degr de concurrence plus levs, qui rduisent
les risques dactes de corruption et mettent en vidence les cots cachs.
Par exemple, de nombreux cots dopration levs souvent engendrs
par llaboration de projets de PPP existent aussi dans les projets publics,
mais sont simplement absorbs dans dautres budgets publics sans tre
pris en compte. Les PPP rvlent ces cots cachs12.
11.
Gassner, Popov, Pushak, Does the Private Participation Improve Performance in Electricity and Water Distribution? (PPIAF 2009). Evidence from a global study in water and electricity distribution (Banque mondiale, dcembre 2007). www.ppiaf.org; Andres, Foster, Guasch
et Haven, The Impact of Private Sector Participation in Infrastructure: Lights, Shadows, and
the Road Ahead (Banque mondiale, 2009).
12. Klein, So et Shin, Transaction costs in private infrastructure projects are they too
high?, Banque mondiale, Public Policy for the Private Sector, no95 (octobre 1996).
Introduction
Solution sur la dure de vie des actifs

Le financement de lentretien des infrastructures par le secteur public est
souvent en de des besoins, notamment dans les pays en dveloppement13.
Un entretien dficient accrot fortement les besoins en investissements
dinfrastructure futurs, ce qui constitue un inconvnient majeur pour ces
pays. Les PPP contribuent rsoudre le problme du manque de financement
en affectant un montant suffisant de fonds au projet ds son lancement. La
concession peut tre accorde la socit du projet pour une priode de 25
ans ou plus, ce qui contraint la socit adopter une dmarche commerciale
long terme plus approprie en ce qui concerne la rsolution des problmes
et la gestion des actifs. La socit du projet est tenue dentretenir correctement ses actifs pour obtenir des rsultats satisfaisants, viter dencourir des
pnalits de performance et respecter les exigences de transfert la fin de la
priode du projet.
Transparence et lutte contre la corruption
La bonne gouvernance vise assurer la transparence, lgalit de traitement
et le respect de la concurrence. Son absence suscite de linquitude parmi les
investisseurs et les prteurs potentiels (ce qui a pour effet daccrotre le cot
de largent), attnue la pression concurrentielle sur les soumissionnaires (ce
qui alourdit les cots et rduit la qualit et la pertinence des solutions proposes) et accrot les opportunits de recherche dune rente ou de pots-de-vin
et dautres formes de corruption (ce qui alourdit le cot de la ralisation des
projets, provoque des retards et nuit la qualit des prestations)14. Les PPP
donnent la possibilit dappliquer les pratiques de bonne gouvernance dans
tous les aspects de la mise en uvre des projets et donc de rduire les possibilits dactes de corruption. Par exemple:
le recours la gestion financire et fiduciaire, en particulier le cloisonnement des recettes et des subventions de ltat, pour dmontrer la
viabilit du projet et attirer les investissements;
un meilleur accs du public aux informations relatives au projet et au
processus de passation de marchs, par exemple grce un site Internet consacr au projet contenant toutes les informations pertinentes sur
lattribution des marchs, afin dattirer les soumissionnaires et daccrotre
la concurrence;
13. Infrastructure at the Crossroads: Lessons learned from 20 years of World Bank experience, Banque mondiale (2006).
14.
Consulter le site www.transparency.org et le rapport du Conseil conomique et social des
Nations Unies intitul Governance in Public Private Partnerships for Infrastructure Development (2005).
10
une dmarche renforce en matire de passation des marchs dans le cadre

de projets, afin daccrotre la concurrence, la transparence et les contrles;
la fonction de suivi primordiale des bailleurs de fonds (qui risquent de
perdre de largent si, par exemple, le projet donne lieu des actes de
corruption), qui peut inclure, par exemple, la vrification ponctuelle des
travaux, sur une base rgulire, avec le concours dingnieurs-conseils et
une plus grande transparence propice la responsabilisation, ce qui cre
plusieurs niveaux de supervision et de transparence supplmentaires.
Technologie, innovation et savoir-faire
Le concdant peut sadresser au secteur priv pour obtenir la technologie,
les innovations et le savoir-faire dont il a besoin. Grce aux incitations
engendres par le projet de PPP, il disposera ainsi de comptences et de
technologies auxquelles le secteur public na normalement pas accs ou de
comptences et de technologies cres spcifiquement pour le projet qui ne
lauraient pas t dans le cadre de mcanismes traditionnels de passation
des marchs.
Sources de financement
Les PPP peuvent encourager la mobilisation de sources de financement nouvelles ou supplmentaires en faveur de lamnagement dinfrastructures et
crer de nouvelles opportunits de dveloppement de marchs financiers
locaux, grce, par exemple :
la mobilisation des marchs financiers locaux qui nont pas lhabitude
de financer directement des projets dinfrastructure, mais souhaitent
exploiter les opportunits dinvestissements stables long terme;
la maximisation de la marge de manuvre budgtaire grce la mise
contribution des capacits des bilans du secteur priv et au partage des
risques de faon accrotre le montant global des investissements;
lallgement, grce la distribution des obligations financires, des tensions budgtaires qui sexercent sur les entreprises publiques;
lamlioration de laccs aux capitaux et marchs financiers trangers.
1.1.2 Quels sont les principaux acteurs des PPP?
Le processus des PPP est complexe et exige la participation de diverses parties qui jouent toutes un rle essentiel dans la gestion des risques associs au
projet. Le graphique 1.2 et lanalyse qui suit dcrivent de faon simplifie
les parties gnralement incluses dans un projet de PPP et les relations fondamentales quelles entretiennent avec la socit du projet, mais cette liste
nest pas exhaustive.
Introduction
11
Graphique 1.2: Les parties un projet de PPP
OML/OBL/
OCE
Prteurs
Concdant
Socit
du projet
Acheteur de
la production
Entreprise de
construction
Exploitant
Fournisseur
dintrants
Concdant
Le projet BOT examinici repose sur loctroi i) par une autorit nationale
ou locale, un organisme public ou un organisme de rglementation (dsigns
ici sous le terme concdant, ii) une partie prive (la socit du projet ), iii) du droit de fournir des services dinfrastructure. Le concdant
assure gnralement linterface entre le projet et ladministration publique.
Il doit avoir le droit daccorder le projet une entit prive. Il peut tre, ou
non, lorganisme public charg de superviser, grer et rglementer les services dispenss long terme. Le concdant et la socit du projet sont lis
par des accords contractuels, tels que les accords de concession, les accords
de mise en uvre et/ou les accords de soutien de ltat.
Socit du projet
Les promoteurs identifient un projet et prparent une offre dans lespoir
quil leur soit accord. En ce qui concerne les projets de PPP, ainsi que la
plupart des types de consortiums ou dinvestissements trangers, cela signifie gnralement que les investisseurs du secteur priv crent une nouvelle compagnie (la socit du projet) gnralement une entit ad hoc
(Special Purpose Vehicle ou SPV) responsabilit limite qui passera un
march avec le concdant en vue de mettre en uvre le projet. Lutilisation
dune SPV permet normalement aux promoteurs de financer le projet selon
le principe du droit de recours limit (voir section 3.2.1). Le concdant peut
12
demander la socit du projet dassocier des investisseurs locaux au projet

afin de promouvoir le transfert de technologie et de fournir des emplois et
une formation la main-duvre locale.
La plupart des actionnaires de socits de projet souhaitent pouvoir cder
leur participation ds que possible, notamment les socits commerciales
et les entreprises de construction qui nont pas lhabitude de dtenir des
participations long terme. Le concdant, en revanche, souhaite que les
actionnaires restent lis aussi longtemps que possible au sort de la socit
du projet afin que leurs intrts concident autant que possible avec ceux du
concdant (projet financirement viable long terme, par exemple).
Les actionnaires de la socit du projet jouent souvent le double rle
dactionnaires et des sous-traitants contractuels de la SPV. Ce conflit
dintrts doit tre gr entre les actionnaires, le concdant et les prteurs.
Ainsi, un actionnaire qui est confront un conflit dintrts ne devrait pas
tre en mesure de ngocier ou dinfluencer la ngociation de son contrat,
ni de fixer les prix. Ces questions sont gnralement traites dans le cadre
dune convention dactionnaires tablie entre les parties lorigine de la
cration de la SPV.
Prteurs
La composition dun groupe de prteurs varie dun projet lautre. Le groupe
peut se prsenter sous la forme dune combinaison de prteurs commerciaux
privs, dorganismes de crdit lexportation et dorganisations financires
bilatrales et multilatrales. Le financement est parfois fourni par le biais
dobligations mises pour le projet, vendues sur les marchs des capitaux,
ou par le biais de fonds souverains ou autres intermdiaires financiers. Les
prteurs nexerant pas dactivits dans le domaine de lexploitation, la construction ou lassurance, ils ne souhaitent pas assumer des risques dont ils
ne sont pas familiers et qui peuvent tre mieux endosss par dautres parties. Toutefois, les prteurs participent la plupart des phases importantes
des travaux, telles que llaboration de la structure financire, la prparation des documents du projet et la certification de lachvement des travaux.
Ils exercent gnralement leurs pouvoirs dexamen sur le projet avec laide
dun ingnieur indpendant (un conseiller technique spcialis qui surveille
la construction et valide la ralisation des tapes cls, entre autres). Outre les
accords de prts passs avec la socit du projet, les prteurs peuvent exiger la
signature daccords directs entre eux-mmes et chaque participant au projet15.
15.
Pour de plus amples dtails, voir la section 5.7 et le chapitre 29 de ltude intitule
A Contractual Guide to Major Construction Projects (1999) de Scriven, Pritchard et
Delmon (ds).
Introduction
13
Organisations multilatrales (OML)

Les OML, telles que la Banque mondiale, reprsentent un groupe de pays et
sont gnralement contrles et finances par leurs membres. Les OML peuvent participer des projets en dispensant des services de conseil, en prenant
des participations, en fournissant des garanties ou des services dassurance,
ou en octroyant des prts. Elles peuvent fournir des financements laide
de leurs propres fonds ou servir de vecteur aux financements provenant de
banques commerciales. La Banque mondiale et certaines autres organisations multilatrales prfrent gnralement se dcrire comme des institutions financires internationales (IFI) plutt que comme des organismes
multilatraux. Les OML proposent aussi dautres instruments financiers,
tels que les garanties et les services dassurance contre les risques politiques
(voir les sections 4.10 et 5.10).
On estime gnralement que les gouvernements dploient beaucoup
defforts pour sassurer que les prts aux OML sont rembourss, mme en
priodes conomiques difficiles. Ce phnomne, appel leffet protecteur
(umbrella effect) ou leffet de halo (halo effect) des OML, peut servir
les intrts des prteurs privs qui cofinancent les prts des OML (les prts
dOML telles que la Socit financire internationale organisme de la
Banque mondiale sont appels prts A tandis que les cofinancements
des prteurs privs sont appels prts B. Toutefois, la collaboration avec
les OML impose des cots importants aux promoteurs de projets, notamment en raison du temps quils doivent consacrer aux procdures de passation des marchs et aux normes de protection sociale et environnementale
de ces organisations. Les accords de prt ou de garantie passs avec les OML
incluent en gnral ce type de procdures en se rfrant la politique de
lOML qui fournit lappui financier.
Organisations bilatrales (OBL)
Les OBL, parfois appeles organismes de financement du dveloppement,
ont des objectifs, dmarches et instruments similaires ceux des OML, mais
sont finances par un seul pays. Cest le cas, par exemple, de lorganisme
franais PROPARCO. Ces organisations ont gnralement pour mission de
fournir une aide des pays en dveloppement spcifiques sous la forme
de prts ou de prises de participation. Elles sont considres comme tant
davantage soumises des considrations politiques que les OML puisquelles
sont charges de raliser les objectifs politiques du pays donateur dont elles
sont originaires. La participation des OBL ne se limite gnralement pas aux
projets comprenant des investissements des ressortissants du pays donateur,
mais certaines dentre elles appliquent une clause de provenance exigeant que les projets financs par lOBL ne fassent pas directement concurrence aux activits exerces par les citoyens du pays donateur.
14
Organismes de crdit lexportation (OCE)

Les OCE sont crs par les pays qui souhaitent encourager explicitement
lexportation de marchandises et services par leurs ressortissants. Ces organismes sont traditionnellement grs par ltat, mais certains dentre eux
ont t privatiss. Les OCE peuvent fournir des financements, des services
dassurance ou des garanties visant promouvoir lexportation de marchandises et services par les ressortissants du pays dorigine. Les financements sont souvent considrables et peuvent atteindre ou dpasser 85% du
prix total des exportations. Les OCE peuvent octroyer des prts directs ou
garantir le remboursement des financements accords par les bailleurs de
fonds commerciaux en cas de problmes politiques et/ou commerciaux. Les
risques politiques couverts par les OCE incluent gnralement les violences
politiques, les guerres, dautres formes dhostilits, les expropriations et les
problmes de transfert de devises. Dans certains cas, les OCE couvrent les
risques touchant la modification des lgislations ou des rgimes fiscaux, ou
au manquement de ltat ses obligations.
Acheteur de la production
Lacheteur de la production (offtake purchaser) promet dacheter lusage du
projet (dans ce contexte, le terme offtake est imparfait) ou tout extrant
produit (dans ce cas, offtake est plus appropri), afin de rduire les risques de march encourus par la socit du projet et les prteurs. Par exemple,
une socit de service public appartenant ltat sengagera acheter, en
vertu dun accord dachat, llectricit produite par la socit du projet. Aux
termes de laccord dachat de la production, lacheteur sengage acqurir
une quantit de production minimum ou prendre en charge la totalit des
cots fixes, quelle que soit la production, et crer ainsi un flux de paiements sr qui constituera une base importante du financement. Lacheteur
de la production peut aussi tre le concdant ou un organisme public (tel
quune socit de service public) troitement associ au concdant.
Fournisseur dintrants
Le fournisseur dintrants assume le risque dapprovisionnement relatif aux
intrants ncessaires lexploitation du projet. Ainsi, la socit du projet estelle protge contre le risque que le projet natteigne pas le niveau de production vis en raison dune pnurie dintrants essentiels, tels que les carburants
et les matires premires. Le fournisseur dintrants veille ce quune quantit
minimum dintrants soit livre selon des normes de qualit minimum et un
prix fix davance. Le fournisseur dintrants peut tre tenu aussi de fournir les
infrastructures, telles que les pipelines, les ports et les chemins de fer, ncessaires la livraison des intrants. Seulement certains types de projets ncessitent
la fourniture dintrants (par exemple, la plupart des centrales lectriques au
Introduction
15
charbon ou au gaz disposent daccords de fourniture de carburant). Dautres

projets dpendent de la disponibilit des intrants sur le march ou ne ncessitent aucun intrant (les routes page, par exemple). Dautres exigent un
service, tel que lvacuation des boues des stations dpuration des eaux uses,
plutt quun produit.
Entreprise de construction
Lentreprise de construction conoit, construit, vrifie et met en service le
projet. Ces tches sont gnralement accomplies dans le cadre doprations
cls en main, les risques relatifs lachvement et la performance du projet tant assums par lentreprise de construction, gnralement en vertu
de contrats de construction cl en main16, tels que les contrats dingnierieapprovisionnement-construction (IAC). Dans la mesure du possible, le contrat comprendra une rpartition des risques backtoback 17 selon laquelle
les obligations de la socit du projet en matire de construction donc
les risques de construction supports par cette socit sont attribues
lentreprise de construction.
Exploitant
Lexploitant exploite le projet et en assure lentretien pendant une priode prolonge allant souvent de lachvement de la construction, ou de
lachvement de la premire section, jusqu la fin de la priode du projet. Il doit grer lapprovisionnement en intrants et lachat de la production, superviser la vrification du projet et veiller ce que lexploitation
et lentretien se droulent de faon satisfaisante. La socit du projet souhaitera lier la rmunration de lexploitant ses rsultats. Lexploitant ne
souhaitera peut-tre pas assumer le risque du cot de lexploitation ou de la
production effective et prfrera peut-tre tre dfray de ses cots et percevoir une rmunration pour la prestation de ses services. En tout tat de
cause, le systme de rmunration doit inclure des pnalits et des primes de
rendement pour promouvoir une exploitation efficace du projet. Ces questions sont habituellement traites dans le cadre dun contrat dexploitation
et dentretien (E&E).
16.
La conception et la construction des installations jusqu leur achvement, de sorte quelles
puissent produire des flux de trsorerie et que la socit du projet nait plus qu tourner la
cl pour commencer lexploitation.
17.
Tous les risques assums par la socit du projet sont attribus lexploitant, lentreprise
de construction et dautres sous-traitants; voir chapitre4.
16
1.2 Climat de linvestissement en matire de PPP

Toute tentative de mise en uvre de projets de PPP reposant sur des
mcanismes institutionnels, juridiques et financiers traditionnels en matire
de marchs publics (sans que lon modifie ces mcanismes pour les adapter
aux exigences particulires des PPP) est gnralement voue lchec. De
toute vidence, plus la participation du secteur priv et la mobilisation des
financements privs sont importantes, plus le climat de linvestissement doit
tre positif. La plupart des pays qui ont adopt la formule des PPP ont
appris cette leon leurs dpens. Cest pourquoi le secteur compte de nombreuses initiatives rates et (ce qui est pire) de nombreux projets mal conus
qui cotent beaucoup dargent et de temps ltat et au secteur priv.
Principaux messages lintention des dcideurs

Trouvez les bonnes entits parrainantes: un climat de linvestissement
serein ncessite la collaboration de divers ministres et organismes
publics; lquipe dentits parrainantes doit tre la hauteur de cette
tche; une figure de proue ne suffit pas: le leadership des responsables politiques et leur adhsion au projet sont des facteurs essentiels.
Cherchez un quilibre: Le mieux est lennemi du bien (Voltaire):
-- le climat de linvestissement parfait nexiste pas;
-- nattendez pas davoir termin le processus de rforme pour commencer la prparation de projets, mais un bon climat de linvestissement vous vitera beaucoup de problmes.
Grez les attentes: du point de vue des investisseurs, la stabilit,
la cohrence et la confiance sont souvent plus importantes que la
recherche de la perfection.
La russite dun PPP exige la mise en place dun climat de linvestissement

robuste sur chacun des fronts suivants:
les responsables chargs de piloter et de mettre en uvre le processus
le processus dlaboration et de mise en uvre doit tre pilot par les
personnes bnficiant du soutien politique et de la formation ncessaires,
ayant accs des financements suffisants et appartenant aux organismes
publics pertinents;
Introduction
17
les lois tayant le processus les rgles du jeu doivent permettre la russite des efforts dploys par ltat en protgeant les secteurs public et
priv sans entraver llaboration des projets;
largent ncessaire llaboration et la mise en uvre des projets;
dans le cas de nombreux projets de PPP, en particulier ceux qui sont
financs par le secteur priv, le soutien de ltat est essentiel la viabilit
commerciale du projet du point de vue des subventions ou de laccs aux
financements.
Les sections suivantes examinent tout dabord les facteurs permettant de
promouvoir un climat de linvestissement viable en matire de PPP (section
1.2.1), puis chaque front du climat de linvestissement: climat institutionnel (1.2.2), climat juridique (section 1.2.3) et climat financier (section
1.2.4).
1.2.1 Promouvoir un climat de linvestissement propice aux PPP
Le graphique 1.3 dcrit les lments ncessaires la ralisation dun programme de PPP durable et de bonne qualit:
la volont politique de crer un PPP, ainsi que le rgime juridique et rglementaire apte promouvoir le PPP;
la slection, la conception et llaboration de bons projets demandent lidentification des projets de PPP les plus appropris et les plus
ralisables, le recueil des informations ncessaires, le recrutement de
conseillers de grande qualit et lhabilitation du solide groupe de gestionnaires ncessaire llaboration du projet pour le compte du concdant;
la mise en place dun flux de recettes viable conditionne la viabilit financire du projet; il sagit de rpartir les risques commerciaux tout en protgeant les investisseurs contre les risques que le concdant ou ltat sont
mieux mme dassumer;
la mobilisation des financements privs (dorigine nationale et/ou
trangre); il faut veiller ce que les marchs financiers puissent (dun
point de vue juridique, financier et pratique) fournir au projet les investissements dont il a besoin (emprunts, participations et autres instruments)
pour satisfaire ses besoins de financement des dpenses dquipement
initiales jusquaux principaux besoins en matire dentretien et de fonds
de roulement.
18
Graphique 1.3: Les cls dun climat de linvestissement propice aux PPP
Volont politique, cadre

juridique et rglementaire
Accs aux financements privs

(emprunts et fonds propres)
PPP viable
Slection, prparation et
mise en uvre des projets
Flux de recettes et
renforcement du crdit
Il nest pas possible de crer un bon programme de PPP avec seulement

un ou deux de ces lments. Mme si les lacunes existant dans certains
domaines peuvent tre pallies par les capacits prsentes dans dautres
domaines, aucun lment ne peut lui seul compenser tous les autres.
Le graphique 1.4 contient davantage de dtails sur la question du climat de linvestissement propice aux PPP.
Le rectangle extrieur traite de questions macroconomiques, rsumes
aussi dans le graphique1.3.
Le rectangle du milieu identifie les principaux acteurs dont lintervention
est ncessaire au fonctionnement des moteurs macroconomiques. Ces
acteurs se composent dentits publiques et prives, mais les entits publiques sont nettement prpondrantes. Il ne sagit pas dune liste exhaustive
et les nombreux participants sont classs dans les groupes suivants:
secteur priv: prteurs, investisseurs, assureurs, garants, etc.;
consommateurs : notamment tous les utilisateurs qui paient pour
bnficier de services, les contribuables et dautres bnficiaires qui tirent
profit de la socit du projet et/ou soutiennent le projet;
parties prenantes: notamment les collectivits locales, les groupes de
dfense des consommateurs, les associations du logement, les particuliers
et tous ceux qui peuvent influer sur le contexte politique et social du projet.
Le rectangle intrieur dcrit les instruments la disposition de ces participants. Bien entendu, il ne sagit pas l dune liste exhaustive et les parties
concernes sont invites faire preuve de crativit et dinnovation dans la
recherche de solutions aux divers problmes poss par le projet. Toutefois,
Introduction
19
certains instruments ont t tests et sont frquemment utiliss : ils sont

mentionns ici. ce stade, il convient dattirer lattention sur lexpression
exprience des PPP figurant dans cette partie du graphique. Il est important que le concdant, les investisseurs et les prteurs puissent communiquer
avec les personnes qui ont lexprience des PPP pour quelles les aident
comprendre le profil de risque, les conditions, les normes du march et les
mcanismes de financement propres ces projets. Les PPP reprsentent une
dmarche unique en matire dacquisition dinfrastructures et il ne faut pas
sous-estimer la difficult de comprendre les nuances de ces structures dans
divers secteurs.
20
Introduction
21
(soigneusement
slectionns et
labors)
Projets de
qualit
Climat propice
Rglementation
Normes comptables
Flux de recettes viable
Administrations publiques
Secteur priv
(suffisamment important et sr pour optimiser

les ressources)
Entreprises publiques
Utilisateurs
IFI
IFI
( un prix et selon
une disponibilit
permettant
doptimiser les
ressources)
Financement
priv
Contexte financier
Investisseurs
institutionnels
Promoteurs
Fonds
Intermdiaires
financiers
Banques
Donateurs
Dettes
Procdures dexcution Incitations utiliser les PPP
Acquisition
droit de
de biens fonciers
recours limit
Octroi de permis
Arbitrage
Exprience
Dettes
des PPP
Exprience
Ressources
mezzanine
des PPP
PPP
Qualit de
linformation Conseillers
russi
Fonds
Dettes
comptents
Slection
propres concessionnelles
du projet
Contrats
Incitations
Achat de la
Dettes de
pour les
Tarifs
Subventions
production
socits
parties
Oprations de
Prvisions
Garanties
Assurances
couverture
Lois
Appareil judiciaire
Syndicats et autres parties prenantes
Administrations publiques
(volont politique, cadre juridique et

rglementaire)
Organismes de rglementation
Lgislatif
Services publics
Donateurs
IFI
Prteurs
Investisseurs
Unit de PPP
Entreprises
publiques
Services
publics
Ministres
Contexte commercial
Graphique 1.4: Le climat de linvestissement en matire de PPP
1.2.2 Climat instituitionel

Une faon de rduire les risques dans le cadre de projets de PPP, du point
de vue tant des investisseurs que des pouvoirs publics, consiste prparer
les projets avec soin (en accordant suffisamment dattention la gestion
du risque) et veiller ce quils saccordent avec les priorits nationales
et rgionales. Les programmes de PPP doivent tre convenablement intgrs aux mcanismes de planification gnraux en raison des dangers lis
ladoption dune dmarche improvise dans la slection des projets de PPP.
Ceci ncessite des mcanismes institutionnels adquats.
Units de PPP
Les pouvoirs publics sattacheront affecter les ressources, permettre
laccs des avis spcialiss et crer la capacit institutionnelle ncessaire
de sorte que llaboration, la mise en uvre et la gestion du projet se droulent selon des pratiques optimales. Pour fournir ces capacits, de nombreux
pays utilisent maintenant des mcanismes institutionnels centraliss, situs
au sein dun ministre cl (tel que le ministre des finances ou de la planification) ou rattachs celui-ci ; le ministre fournit les ressources ncessaires llaboration du projet ou dautres incitations visant promouvoir
le recours aux PPP. Ces mcanismes institutionnels peuvent tre coordonns
par une entit ou un organisme central (souvent appel unit de partenariat public-priv (PPP), ou disperss parmi plusieurs entits ou organismes.
Dans la prsente section, lexpression unit de PPP dsigne le mcanisme
institutionnel en gnral, quil soit concentr dans un organisme central ou
dispers dans plusieurs organismes.
En gnral les units de PPP ont plusieurs fonctions:
amliorer le cadre juridique/rglementaire en faveur des PPP (nouveaux
projets de loi en matire de PPP ou amendements aux lois existantes en
fonction des exigences du programme de PPP);
veiller ce que le programme de PPP soit intgr aux systmes de planification globaux et que seuls les projets conformes aux priorits des pouvoirs publics soient mis en uvre;
veiller ce que les projets protgent les intrts environnementaux et
sociaux et respectent les exigences applicables;
promouvoir les opportunits de PPP au sein des administrations publiques centrales et rgionales, par exemple en participant la gestion
des attentes politiques, de la slection des projets, du soutien de ltat et
du financement de llaboration du projet et de sa structure;
promouvoir les opportunits de PPP parmi les investisseurs potentiels et
sur les marchs financiers.
22
Les principales fonctions dune unit de PPP peuvent tre rsumes en quatre catgories: le domaine juridique et rglementaire, la slection du projet,
le financement du projet et la cration dun march (promouvoir les PPP au
sein des administrations publiques, dans les entreprises publiques et parmi les
investisseurs et financiers privs), comme lindique le graphique 1.5.
Graphique 1.5: Principales activits de ltat en matire de PPP
Juridique/
rglementaire
Slection
du projet
PPI
Financement
public
Cration
dun march
Lunit de PPP offre un point de contact unique aux investisseurs et aux

organismes publics et coordonne les activits de PPP un niveau plurisectoriel, de sorte que le programme de PPP soit aussi uniforme et cohrent
que possible aux yeux des investisseurs. Les comptences du comit incluront llaboration et la diffusion des pratiques, politiques et lgislations en
vigueur dans le domaine desPPP:
manuels et directives portant sur des questions pratiques telles que la gestion des conseillers pour lopration, la ralisation dtudes de faisabilit,
la rdaction des dossiers dappel doffres, ainsi que la ngociation et le
suivi des contrats;
contrats-type, procdures et documents normaliss;
conditions remplir et processus suivre avant quun projet puisse faire
lobjet dune demande daide financire publique.
La place dune unit de PPP au sein de la structure administrative fait
dbat : diverses dmarches plus ou moins complexes ont t mises en
uvre travers le monde. En gnral, une unit de PPP est particulirement efficace lorsquelle est rattache un ministre ou dpartement cl
Introduction
23
(tel que le ministre des finances ou de la planification): cette formule fonctionne gnralement mieux que la solution consistant demander chaque
ministre responsable de crer sa propre unit sectorielle (ce qui nempche
pas que lunit centrale puisse tre appuye par des units sectorielles). Le
mcanisme doit tre bien intgr dans le systme gnral de planification des
infrastructures et de slection des projets.
Les units de PPP dotes de pouvoirs excutifs fonctionnent gnralement mieux que les units qui se contentent de dispenser des services de
conseil, compte tenu de la nature de leurs responsabilits18. Les pouvoirs
publics souhaiteront peut-tre affecter en priorit les ressources destines
la cration dun march aux projets les plus financirement viables. En consquence, il est possible que les projets se fassent concurrence pour obtenir
les ressources disponibles au titre de la cration du march. Il convient de
dfinir soigneusement le terme viabilit, afin dviter de se concentrer
uniquement sur les projets les plus rentables (tels que les projets de tlcommunications et dinstallations portuaires) au dtriment de projets plus stratgiques pour les administrations publiques (tels que les projets touchant
leau et au rseau routier).
Comit public de coordination
Divers organismes publics nationaux ou locaux, financiers, environnementaux ou juridiques sont appels prendre des dcisions dans le domaine des
PPP. Il est souvent utile de crer un comit reprsentant plusieurs organismes
pour promouvoir la communication, faciliter lobtention des approbations
et coordonner la dmarche globale pour en assurer la cohrence. Compte
tenu du nombre dindividus et de parties intresss, un tel comit ne sera pas
ncessairement lentit la mieux place pour exercer des fonctions de gestion
ou de prise de dcision. Le comit de coordination ne rpond gnralement
pas de la russite ou de lchec du projet et peut donc tre plus vulnrable aux
ingrences de divers intrts et programmes politiques.
Gestion du risque par les pouvoirs publics
Les projets de PPP impliquent gnralement des obligations de la part de
ltat (souvent appeles obligations budgtaires), directes ou indirectes
et souvent de nature ventuelle (les obligations ne se concrtisent que dans
certaines ventualits). Il convient de grer et de suivre ces risques laide
de mcanismes institutionnels et comptables pertinents19. Certains pays ont
beaucoup souffert de navoir pas gr ces risques en priodes de crises financires ou politiques.
18. Public Private Partnerships Units: Lessons for their design and use (Banque mondiale 2007).
19. Irwin, Government Guarantees: Allocation and Valuing Risk in Privately Financed Infrastructure Projects (Banque mondiale 2007).
24
quipe de gestion du projet chez le concdant

La russite de llaboration du projet et de la passation des marchs dans
le cadre de ce projet exige que le concdant dispose dune quipe de projet
dote des comptences et de lexprience ncessaires. Il est trs important
que lquipe fasse preuve de continuit. Dune manire gnrale, la gestion
dun projet est rarement une tche temps partiel et la modification du
personnel de lquipe de projet peut fortement perturber le processus. Il
est tout aussi important que lquipe de projet du concdant ait conscience
que le processus de passation des marchs de PPP est trs diffrent du systme de passation des marchs publics classiques. En matire de passation
des marchs, lquipe de projet doit donc avoir une exprience propre au
domaine des PPP. Le fait de ne pas doter ce type dquipe dun personnel et
de ressources adquats a eu des consquences extrmement ngatives dans
de nombreux pays.
Incitations gouvernementales lutilisation des PPP
Mme lorsquil existe des institutions de qualit et un personnel trs qualifi, la structure des incitations existant au sein des ministres responsables
et des entreprises publiques est souvent incompatible avec lutilisation des
PPP. Alors quil faudrait recourir aux PPP dans le cadre des projets les plus
viables, les ministres responsables et les entreprises publiques prfrent
gnralement mettre en uvre eux-mmes les projets les plus commercialement viables et confier les projets les moins rentables et les plus difficiles aux
PPP une dmarche voue lchec. Les pouvoirs publics devront donc
peut-tre crer des incitations spcifiques pour promouvoir lutilisation de
PPP dans le cadre de projets appropris en prvenant ces tendances naturelles. Ces incitations peuvent prendre la forme de ressources budgtaires supplmentaires, dune assistance technique, de financements pour llaboration
de projets ou de la cration de quotas ou de mandats prcis visant mettre
en uvre certains projets par le biais de PPP.
1.2.3 Contexte juridique
Outre les mcanismes institutionnels, le systme juridique du pays hte doit
crer un climat positif en matire dinvestissements. La section 4.2 examine certains problmes juridiques fondamentaux susceptibles dentraver
llaboration des PPP. Toutefois, dun point de vue plus gnral, les pouvoirs
publics devraient envisager la cration dun cadre juridique apte encourager les PPP en fournissant une protection approprie aux investisseurs et
Introduction
25
aux prteurs et en mettant en place un processus de passation des marchs

conforme aux meilleures pratiques internationales. Dans certains pays, ceci
ncessiterait le vote dune loi sur les PPP ou sur les concessions dfinissant
certains principes fondamentaux20.
1.2.4 Climat financier
Outre les cadres institutionnels et juridiques, les dcideurs doivent prendre soigneusement en compte le contexte financier, en particulier les lments suivants:
La russite dun portefeuille de PPP ncessite un bon assortiment de
promoteurs, intresss par la mise en uvre de projets de PPP dans le
pays hte et dots des ressources ncessaires pour piloter le processus
dappel doffres.
Les investisseurs doivent disposer de financements importants, sous
forme demprunts et de fonds propres, des conditions conformes aux
projets de PPP. De prfrence, les emprunts doivent tre assortis de
taux fixes, porter sur de longues chances et tre libells dans la mme
monnaie que les recettes ; si ce type demprunt nest pas disponible,
linvestisseur devra pouvoir recourir des mcanismes aptes pallier ce
manque. Ces mcanismes peuvent prendre la forme de dispositifs permettant dchanger des financements taux variable contre des financements taux fixe, daccords de garantie ou dchanges de devises. Les
financements sur fonds propres doivent porter sur une perspective relativement long terme, tant entendu que les investisseurs ne pourront se
retirer avant, par exemple, cinq ans ou plus.
Lacheteur de la production doit prsenter une situation de crdit viable
ou bnficier du soutien dentits solvables.
La section 3.3 examine les mesures que les pouvoirs publics peuvent
prendre pour amliorer certains aspects du climat financier.
20.
CNUDCI, Dispositions lgislatives types de la CNUDCI sur les projets dinfrastructure
financement priv (Organisation des Nations Unies, 2003); CNUDCI, Guide lgislatif de la
CNUDCI sur les projets dinfrastructure financement priv (Organisation des Nations Unies,
2000) ; voir aussi le site www.worldbank.org/ppi.
26
2.
LA SLECTION ET LA
PRPARATION DES PROJETS
Le temps et les ressources consacrs la slection et la prparation des

projets produisent dimportants dividendes en rduisant les risques dchec
et en renforant lefficacit de la passation de marchs. Le processus de
slection comprend gnralement plusieurs tapes: identification dune liste
de projets stratgiques prsentant les caractristiques souhaites ; ralisation dexamens prliminaires au sujet de ces projets; et, finalement, ralisation dtudes de faisabilit visant tablir que le projet a toutes les chances
de russir sous forme de PPP. Ensuite a lieu la prparation du projet qui
saccompagne de lexamen de la rpartition des risques, de lidentification
des exigences du march et de la mise en place dun processus concurrentiel
permettant de choisir le partenaire priv appropri.
27

Slectionnez soigneusement vos projets. Dterminez exactement ce
que vous attendez du projet (accs accru, investissements, prix plus
faibles?) et slectionnez le projet en consquence.
Investissez dans la prparation. Les efforts dploys pour choisir le
bon projet porteront leurs fruits plus tard. Cest le moment de russir
la conception du projet: les changements oprs par la suite coteront plus cher.
Slectionnez de bons projets. Erreurs en entre, erreurs en sortie; refusez les mauvais projets.
-- Slectionnez des projets de PPP robustes et viables: ils auront plus
de chances dtre financs sur une base concurrentielle et donc de
permettre une optimisation des ressources.
-- Les projets mal conus, rpondant une demande douteuse ou
reposant sur des bases fragiles risquent davantage dchouer et
peuvent fragiliser en mme temps la totalit du programme de PPP.
-- Un processus de slection convenable et transparent peut rassurer les
investisseurs et renforcer la concurrence. La slection de projets en
fonction de considrations ou priorits politiques amnera les investisseurs penser quils sont confronts des risques politiques levs.
Le graphique 2.1 dcrit de faon schmatique les diverses tapes de la

slection et de llaboration des projets. De nombreux projets et programmes
de PPP ont chou faute davoir respect ces tapes; il est important de ne
pas tronquer le processus de slection.
2.1 Identification de projets stratgiques de PPP

Un projet de PPP doit se trouver au cur du programme des pouvoirs publics en matire de services dinfrastructure, par exemple dans le cadre de
leur programme dexpansion au moindre cot, et sappuyer sur une solide valuation de la demande. Les pouvoirs publics disposent gnralement
de services de planification centraliss qui sont en mesure de procder
une identification prliminaire de lensemble des projets stratgiques de
ltat en matire dinfrastructures. Les autorits doivent ensuite classer ces
projets selon quils doivent tre mis en uvre par le secteur public ou le
secteur priv. Ces projets stratgiques sont ensuite soumis des tudes de
faisabilit pralables visant dterminer les caractristiques techniques et
28
financires fondamentales du projet telles que le choix de lemplacement, la

conception, les types de mise en uvre possibles, les recettes et le financement. Il sera alors dcid de poursuivre ou non le projet en fonction de son
importance stratgique, par exemple grce une valuation des prvisions
relatives au taux interne de rentabilit financire (TIRF)21, au taux interne
de rentabilit conomique (TIRE)22 et aux rpercussions environnementales
et sociales. Une fois que la dcision a t prise de procder aux investissements dinfrastructure dans le cadre dun PPP, il convient de nommer un
chef de projet et de former une quipe. Il faudra accrotre la taille de cette
quipe au fur et mesure que le projet gagnera en complexit et faire appel
davantage de personnel qualifi et solliciter davantage davis spcialiss
au fil de lavancement du projet.
21.
Le TIRF est le taux dactualisation qui galise la valeur actualise du futur flux de paiements et linvestissement initial. Voir aussi TIR conomique.
22.
Le TIRE est le taux interne de rentabilit aprs la prise en compte des externalits (telles
que les cots et avantages conomiques, sociaux et environnementaux) qui ne sont normalement pas incluses dans le calcul du TIR financier.
La slection et la prparation des projets
29
30
Prparation
Etude de faisabilit
valuation juridique,
financire et technique
valuation des risques
principaux
Confirmer la viabilit du
PPI
Slectioner des structures
commerciales et des
sources de financement
Identifier du soutien de
ltat, le cas chant
valuation environnementale et sociale
Confirmer le soutien
politique/ public
Consultater le march et les
parties prenantes
laborer la passation de
marchs
Acquerir les biens fonciers (le
cas chant)
Nominer les conseillers
financiers, juridiques et
techniques
Identification
Identification du projet
Choix de lemplacement
tude de faisabilit
pralable
Conception
Types de financement
possibles
Importance stratgique du
projet
TIR conomique projet
TIR financier projet
Impact environnemental et
social
Nomination dun chef de
projet et formation dune
quipe
Dcision de procder
lappel doffres
Graphique 2.1: Processus dlaboration des PPP
Dfinir les critres de

prslection et dvaluation
des offres
Soumettre des dossiers
dappel doffres
(notamment les contrats du
projet)
Prslection des soumissionnaires
Diligence raisonnable des
soumissionnaires
Rpondre aux demandes
dclaircissements
Modification des dossiers
dappel doffres en fonction
des observations
Prsentation des offres
valuation des offres
Slection du (des)
soumissionnaire(s)
pressenti(s)
Ngociations des questions
restes en suspens dans les
documents du projet
Slection supplmentaire (le
cas chant)
Attribution du projet
Processus
dappel doffres
Diligence raisonnable du
prteur
Ngocier les documents du
projet (notamment les
accords directs, les contrats
dassurance et les accords
de financement)
Structure des fonds propres
Oprations de couverture
Mcanismes dassurance
Promesse de financement
Excution ou suspension de
toutes les CS
Clture financire
Financement
Cration de la socit du
projet
Versement des contributions
en fonds propres
Tirage sur les emprunts
Conception et construction
des installations
Mise en service et achvement
Essais de performance
Mobilisation de lexploitant et
du fournisseur dintrants
Achat de la production li
Exploitation et entretien- livraison des extrants
Inspections et essais
Remboursement de la dette
Distribution du rendement des
capitaux propres
Formation du personnel du
concdant
Oprations dentretien
priodiques majeures
Travaux/processus de transfert
Transfert des actifs ou nouvel
appel doffres
Compensation (le cas chant)
Mise en uvre
2.1.1 Propositions spontanes

Les investisseurs privs transmettent souvent des propositions directement
aux pouvoirs publics. Pour ltat, ces propositions peuvent tre une source
apprciable dides novatrices et laider identifier de nouvelles ides de
projet. Toutefois, les propositions spontanes peuvent aussi tre anticoncurrentielles et mme favoriser la fraude et la corruption si elles ne sont pas
valides par des appels doffres transparents et concurrentiels. Aussi, des
mcanismes ont-ils t crs pour encourager les offres spontanes tout en
faisant en sorte que la slection du meilleur investisseur se fasse par le biais
dappels doffres concurrentiels23. Ces mcanismes comportent un examen
minutieux des propositions spontanes visant vrifier que celles-ci sont
exhaustives, viables, stratgiques et souhaitables. Le projet est ensuite soumis un appel doffres concurrentiel, lauteur de la proposition spontane
bnficiant de certains avantages:
des points de bonification sont accords lauteur de la proposition lors
de lvaluation officielle des offres (cest--dire, des points supplmentaires sont ajouts la note totale de lauteur au moment de lvaluation
de son offre);
un droit de premption permettant lauteur de porter son offre la
hauteur de la meilleure offre reue (le Swiss challenge);
le droit de participer automatiquement au dernier appel doffres (le systme de la meilleure offre finale ) dans le cas o lon se trouve en
prsence dune srie dappels doffres.
compensation verse par ltat lauteur de la proposition de projet,
ladjudicataire ou aux deux.
Dans dautres pays, les craintes suscites par les offres spontanes incitent
les pouvoirs publics les rejeter demble. Quel que soit le systme adopt,
toutefois, il doit tre dcrit en dtail pour le bnfice de tous, afin dassurer
la transparence.
2.1.2 Vrifier la viabilit du projet grce des tudes de faisabilit
Le concdant (gnralement par lintermdiaire de conseillers extrieurs
dots de comptences spcifiques) effectue une tude de faisabilit pour
entamer la conception du projet et les prises de dcision sur la rpartition
des risques majeurs cette tude est une mise jour et un prolongement de
ltude de faisabilit pralable (voir ci-dessus). Ltude de faisabilit inclut
un exercice de diligence raisonnable technique et financire qui aboutira
23. Hodges et Dellacha, Unsolicited Infrastructure Proposals: How Some Countries Introduce Competition and Transparency An International Experience Review, 2007.
31
un modle financier et une matrice de risques qui permettront au concdant

dlaborer un projet robuste et susceptible de bnficier de concours financiers, ainsi que la documentation correspondante. Ltude de faisabilit doit
comprendre les lments suivants:
lanalyse des objectifs du concdant et des objectifs stratgiques sectoriels,
des sources de fonds et des ressources budgtaires, de lampleur du projet
et de ladhsion des autorits politiques;
lidentification des risques et dfis juridiques qui doivent tre surmonts:
qui est autoris accorder la concession ? De quelle manire les biens
fonciers peuvent-ils tre acquis ? Quelles autorisations faut-il obtenir
avant que le projet puisse offrir des services?
lidentification des dfis rglementaires et politiques : quels permis et
approbations faut-il obtenir ? Par quelles autorits administratives et
politiques le projet doit-il tre approuv? Quelle coordination de la gestion interadministrations faut-il mettre en place pour que le projet se
droule de faon satisfaisante?
ltude de commercialisation visant mesurer lapptit des investisseurs, celui des prteurs et les principales proccupations du march au
sujet du projet;
lanalyse des options de structure, lexamen des hypothses relatives
la rpartition des risques, une matrice de risques complte permettant
de grer et dattnuer lensemble des risques lis au projet, lexamen des
hypothses du projet, les consultations avec les investisseurs potentiels
et dautres parties prenantes, et llaboration de larchitecture et de la
conception juridiques de la transaction pour rpondre aux besoins du
concdant et assurer lattrait financier de lopration;
la dfinition des caractristiques techniques du projet avec la participation
de lensemble des parties prenantes conformment une planification sectorielle long terme, en valuant les autres risques majeurs lis au projet
(tels que les questions daccs et de droits en matire foncire et la planification environnementale) et en veillant la viabilit technique du projet;
une valuation financire, y compris les hypothses retenues au sujet des
cots (directs et indirects) et des estimations de recettes, ainsi que toutes
les hypothses du modle (concernant notamment linflation et les taux
dintrt), les analyses de sensibilit (du point de vue, par exemple, de
laugmentation des cots et de la baisse des recettes) et un rsum des
rsultats obtenus partir du modle financier de base, y compris les aides
ventuelles de ltat;
une valuation conomique portant notamment sur les recettes que
ltat percevra par le biais dimpts, de droits de douane, de droits
daccise et dautres taxes, la cration demplois, le dveloppement
32
rgional, lamlioration de la situation des personnes directement concernes, lincidence environnementale, la croissance conomique, etc.
ralise laide dun comparateur du secteur public et produisant un
taux interne de rentabilit conomique (TIRE) qui aidera valuer le
degr doptimisation des ressources offert par le projet (voir encadr 2.1
ci-dessous);
llaboration dun plan de passation de marchs allant jusqu la clture financire, et la prparation des dossiers dappel doffres, de la note
dinformation sur le projet et de tous les autres documents ncessaires.
Encadr 2.1
Optimisation des ressources
Afin de mesurer les avantages attendus dun PPP, les pouvoirs publics procdent souvent une valuation de loptimisation des ressources. Celle-ci
consiste mesurer les avantages que ltat tire du projet ralis par le biais
dun PPP et examine un large ventail de facteurs en matire de cration de
valeur: cots du cycle de vie, qualit et adquation du bien ou du service
par rapport aux besoins des usagers, et externalits (croissance conomique, impact environnemental, mobilisation des financements, incidences
sociales et gouvernance sectorielle). Il ne sagit pas dune simple analyse
numrique, mais dune valuation holistique des rsultats du projet et des
avantages marginaux procurs par les investissements privs et le processus
concurrentiel de passation de marchs utilisa.
Note:
a. Voir, par exemple, ministre des finances britannique, Value for Money Assessment Guidance (novembre 2006).
2.1.3 Approbation
Une fois que ltude de faisabilit est termine et que les risques majeurs ont
t identifis, les pouvoirs publics peuvent dcider en toute connaissance de
cause si le projet doit ou non prendre la forme dun PPP. Lapprobation du
projet sous la forme dun PPP permet dassurer ladhsion des autorits politiques au processus avant que les pouvoirs publics et les soumissionnaires
potentiels commencent investir des ressources financires importantes
dans llaboration du projet.
33
2.2 Prparation du projet

La prparation des PPP prend beaucoup de temps, et ncessite la participation dexperts pour que les risques et les financements soient grs de faon
adquate et efficiente. Il est donc ncessaire de concevoir un processus visant
maximiser la concurrence tout en contenant les cots, qui soit conforme
aussi bien aux impratifs politiques quaux pratiques optimales internationales et qui parvienne rapidement son terme sans pour autant compromettre la qualit ou la concurrence.
Le processus de passation de marchs, en outre, ncessite la production
dun gros volume de documents des centaines, voire des milliers, de pages
(mme si la normalisation de la documentation peut contribuer attnuer
ce fardeau). Les documents techniques et juridiques doivent tre rdigs,
examins, analyss, publis, discuts avec les soumissionnaires et finaliss
le tout durant un laps de temps relativement court. Plus ce travail est effectu un stade prcoce du processus de passation de march, moins il est
ncessaire de ngocier et de faire des compromis de dernire minute (ces
compromis tardifs sont souvent source derreurs regrettables ou apportent
des solutions mal conues sur des aspects essentiels du projet). Surtout, le
domaine des PPP est trs comptitif. Les investisseurs sont slectifs et privilgient les projets clairs, bien conus, qui refltent les priorits stratgiques de
ltat et bnficient de ladhsion des pouvoirs publics. La publication de
documents clairs, rdigs selon les normes du march, peut contribuer grandement attirer de nombreux soumissionnaires de grande qualit.
34

Nutilisez pas de raccourci en matire de passation des marchs. Il
peut paratre plus facile de procder des ngociations directes plutt
que dutiliser un processus concurrentiel de passation des marchs,
mais cest une illusion. Une telle dmarche demande plus de temps et
dargent. La maximisation de la concurrence grce un systme robuste
et transparent de passation de marchs publics est lun des plus grands
avantages de la formule des PPP.
Investir dans la prparation. La prparation dun PPP demande du
temps et de largent, qui seront gaspills si la prparation est bcle
ou ralise au rabais. Le travail effectu durant la phase de prparation
permet dconomiser beaucoup de temps et dargent durant les phases
ultrieures du processus.
Exposez clairement vos attentes aux soumissionnaires. Dcrivez clairement linvestisseur les rsultats, tapes et indicateurs quil devra respecter. Aidez les soumissionnaires vous offrir ce que vous souhaitez:
ne les laissez pas deviner.
Soyez prts discuter de vos attentes: les soumissionnaires ont peuttre dintressantes suggestions vous faire. Prenez le temps de parler
avec les soumissionnaires et profitez-en pour amliorer le projet.
Faites preuve de prudence lors du choix de loffre gagnante. Si une
offre parat trop belle pour tre vraie (financirement, techniquement
ou dune autre manire), il est probable que ce soit le cas. Examinez
attentivement les dtails et dterminez sil sagit dune offre dfinitive
et complte; si loffre ne vous parat pas entirement convaincante, il
est sans doute judicieux de la rejeter.
2.2.1 Lquipe de projet

Lquipe de projet doit se composer de personnes suffisamment qualifies
et exprimentes et disposer des ressources financires ncessaires pour
rmunrer des conseillers et financer les activits de marketing et dautres
fonctions essentielles la prparation du projet. Il est important que la composition (personnel et cadres) de lquipe soit stable, afin dinspirer confiance aux investisseurs et de faciliter la gestion des relations politiques.
35
2.2.2 Conseillers extrieurs

Les pouvoirs publics ont besoin de conseillers extrieurs expriments et
professionnels dans les domaines financier, juridique, technique et fiscal,
ainsi que dans le secteur des assurances et dautres domaines, pour identifier et concevoir les projets et passer les marchs correspondants. Chaque
conseiller sera soumis des programmes et des mesures incitatives diffrents
qui influeront sur la nature de leurs conseils et la facilit avec laquelle ltat
pourra grer leur participation. Il nexiste pas de rponse aise ou claire
la question de savoir comment motiver les conseillers : il sagit dune
fonction de gestion complexe. Les pouvoirs publics (ventuellement par
lintermdiaire de mcanismes institutionnels centraliss) devraient disposer
du savoir-faire ncessaire pour grer ce type de conseillers et aider lautorit
concdante viter les dangers rsultant de la mauvaise qualit et du cot
lev des avis prodigus par certains conseillers.
2.2.3 Processus de passation de marchs
On trouvera ci-dessous une description des tapes dun appel doffres classique. Les procdures dappel doffres ne suivent pas toutes ce schma,
notamment dans les cas o le caractre du projet ou la nature et le nombre des soumissionnaires exigent que lon scarte de la pratique habituelle.
En outre, il se peut que certains pays et certains secteurs appliquent cette
procdure sous diverses formes. Certains systmes autorisent une dmarche
plus ouverte en matire dappels doffres: ils introduisent plus de souplesse
dans le processus pour amliorer le dialogue entre les soumissionnaires et
le concdant, et modifier le projet en fonction des rsultats de ce dialogue.
Lencadr 2.2 dcrit certains droits que le concdant souhaitera se rserver
durant le processus dappel doffres.
Toutefois, cette souplesse accrot aussi les risques de corruption. Certains
pays imposent donc une dmarche plus ferme en matire dappels doffres.
Quelles que soient les restrictions imposes par le processus, les concepts
examins ci-dessous sont applicables la plupart des cas dappel doffres.
36
Encadr 2.2
Les restrictions imposes par le concdant durant la phase dappel doffres
Dune manire gnrale, le concdant sassurera quil pourra:
suspendre ou annuler le processus de passation de marchs tout
moment (quil dcide ou non de relancer le processus);
modifier le processus, ou les modalits de sa documentation, dans un
dlai raisonnable avant la date de loffre;
dcider de naccorder le contrat aucun soumissionnaire;
exclure un soumissionnaire sil est raisonnablement tabli quil sest
rendu coupable de corruption, de collusion ou dactivits similaires;
exclure toute offre soumise au-del des dlais prescrits ou non
conforme aux exigences de lappel doffres;
fournir des informations sans garantir leur exactitude ou leur
exhaustivit;
dans chaque cas sans tre passible de sanctions ou tenu responsable.
Ces restrictions ne visent pas assurer lefficacit du processus dappel
doffres, mais plutt protger le concdant contre dventuels problmes
lis aux procdures de lappel doffres.
Prslection
Le processus dappel doffres est gnralement long et coteux, tant pour les
soumissionnaires que pour le concdant. Afin de grer au mieux les cots
et le temps, le concdant pourrait dcider de prslectionner les parties les
plus aptes soumettre une offre intressante et viter ainsi de consacrer trop
de temps et de ressources financires la gestion des soumissionnaires qui
ne prsentent pas les qualifications fondamentales ncessaires, ni les ressources financires qui leur permettraient de raliser le projet. La prslection, en outre, favorise la participation des soumissionnaires de qualit, qui
prfrent formuler leur offre dans le cadre dun groupe restreint de concurrents prsentant des qualifications gales. Les critres de prslection
portent gnralement avant tout sur les ressources financires des entreprises: lobjectif est de dterminer si les socits sont en mesure dexcuter
les obligations financires applicables, si leurs antcdents montrent quelles
sont capables dattirer les financements requis et si elles ont acquis une
exprience prcise dans la mise en uvre de projets de PPP similaires, de
37
prfrence dans le pays concern ou dans des pays prsentant des caractristiques conomiques, politiques et/ou gographiques similaires. Le concdant
peut dcider de limiter quatre ou six, par exemple, le nombre de soumissionnaires susceptibles dtre prslectionns, afin dviter davoir grer un
trop grand nombre de candidats.
Appel doffres
Les soumissionnaires prslectionns sont ensuite invits participer au
processus dappel doffres. Le concdant leur fournit le dossier de lappel
doffres (notamment les documents du projet et les spcifications techniques)
et leur donne accs aux donnes pertinentes. Le type de donnes fournies et
la nature des spcifications techniques dpendent beaucoup de la solution
technique choisie par le concdant et la mesure dans laquelle le soumissionnaire sera responsable de la conception des travaux. Le concdant attendra
peut-tre du soumissionnaire quil fournisse une ingnierie de la valeur et
apporte des innovations techniques, mais, dans ce cas, il doit tre prt
comparer les offres sur cette base. En gnral, plus lon investit de ressources
dans la prparation du projet, plus grande est la qualit des informations
fournies aux soumissionnaires, ce qui renforce la concurrence ainsi que la
qualit et le caractre novateur des offres.
Les soumissionnaires procdent ensuite aux vrifications requises (diligence
raisonnable) pour valuer la viabilit du projet et choisir la solution technique
et le projet financier qui constitueront leur offre. Le concdant invitera les
soumissionnaires formuler des observations afin doptimiser les ressources
et dobtenir un projet susceptible de bnficier de concours financiers; il peut
ventuellement procder plusieurs sries de commentaires. Le processus
visant recueillir et comprendre les proccupations des soumissionnaires
peut se traduire par des changes dobservations crites, des confrences de
soumissionnaires, des runions de prteurs, lutilisation de divers mdias (tlconfrences et visioconfrences sur Internet, par exemple) pour communiquer
les questions et les rponses, et des discussions entre les conseillers.
Une fois que ce dialogue est termin, les offres sont soumises. Ces offres
peuvent tre souscrites (les prteurs sengagent apporter le financement
ncessaire) ou non. La mesure dans laquelle les prteurs peuvent prendre
des engagements fermes dpend du temps qui leur est accord pour excuter
leur diligence raisonnable, de la quantit et de la qualit dinformation
disponible et de la nature de la concurrence. Il est coteux de demander
aux prteurs de procder des vrifications de diligence raisonnable avant
lappel doffres, car chaque soumissionnaire utilise une quipe diffrente de
prteurs et de conseillers. Il est gnralement plus efficient de rduire le nombre de soumissionnaires deux ou trois avant dentamer un tel dialogue
avec les prteurs (voir le paragraphe intitul BAFO ci-dessous).
38
Les critres suivants sont gnralement utiliss dans lxamen des offres:
critres techniques : comparaison des concepts, des technologies, des
innovations, des dlais de construction, de la viabilit des plans de
construction et du calcul des cots durant le cycle de vie;
critres commerciaux : conventions dactionnaires, main-duvre
dorigine nationale ou trangre, propositions de modification de la concession ou dautres accords du projet, et identification des sous-traitants
proposs;
critres financiers : prix offert, montant de laide publique ncessaire,
fiabilit des sources de financement proposes, mesure dans laquelle
les prteurs ont dj excut leur diligence raisonnable et se sont engags financer le projet, et robustesse du modle de financement du
soumissionnaire;
Ces trois critres peuvent tre quelque peu pondrs pour aider les soumissionnaires comprendre quels sont les principaux objectifs du concdant dans le cadre de lappel doffres. Il peut tre difficile didentifier des
critres permettant de comparer rigoureusement les offres ; les solutions
techniques, par exemple, peuvent tre trs diffrentes les unes des autres et
les mcanismes commerciaux demands par les soumissionnaires (par exemple, le type de rpartition des risques) peuvent varier normment. Dun
autre ct, linnovation tant lun des principaux avantages des PPP, le concdant souhaitera peut-tre autoriser des offres variantes24 pour maximiser
les solutions innovantes.
Soumissionnaire pressenti (preferred bidder)
Une fois que les offres ont t reues, le concdant les value et slectionne
le (ou les) soumissionnaire(s) pressenti(s) (preferred bidder(s). Le concdant
ngocie avec ledit soumissionnaire dventuelles questions en suspens dans
les documents du projet, finalise les mcanismes commerciaux et financiers,
attribue le projet et, habituellement, signe le contrat de concession et dautres
contrats cls sous rserve des conditions suspensives examines ci-dessous.
24.
Les offres variantes sont dposes en plus des offres de base. Elles ne satisfont pas prcisment aux exigences contenues dans le dossier de lappel doffres, mais proposent une innovation technique ou une approche diffrentes (dans les limites autorises par le concdant) qui
pourraient rduire les cots ou amliorer lefficience: il peut sagir, par exemple, dune technologie ou dune structure tarifaire diffrentes que le soumissionnaire estime rpondre mieux
aux besoins du concdant.
39
BAFO
Le concdant peut dcider dajouter des tapes supplmentaires au processus, par exemple en rduisant la comptition deux soumissionnaires, qui
seront invits affiner leur offre et prsenter leur meilleure offre finale
(best and final offer ou BAFO), puis en choisissant ladjudicataire. Ce processus permet au concdant de faire jouer la concurrence pour motiver
davantage les soumissionnaires et obtenir ventuellement des engagements
de financement fermes.
Offre unique
Il est possible que le concdant ne reoive quune offre conforme; cette situation est dlicate pour le concdant, car:
le soumissionnaire unique est souvent conscient de sa position dominante
est peut donc tre tent de soumettre une offre coteuse offrant le moindre risque;
le concdant peut tre tent daccepter une solution unique non conforme
ou y tre incit par des pressions politiques (puisque lautre solution consisterait reconnatre quil faut recommencer le processus zro); ou
le concdant peut disposer dune faible marge de ngociation, en labsence
dun deuxime soumissionnaire ou dautres pressions concurrentielles, si
le soumissionnaire unique fait une offre conditionnelle ou si les questions
cls sont sujettes ngociation.
Loffre unique peut tre due une prparation ou une promotion insuffisantes du projet par le concdant ou simplement au manque dintrt du
secteur priv pour le pays ou le secteur concern (quoiquil soit possible de
sen apercevoir lavance grce une bonne prparation). Dune manire
gnrale, une offre unique doit tre considre comme un chec et lappel
doffres doit tre relanc ou abandonn; dans certaines circonstances, toutefois, il se peut que le concdant constate que loffre unique est adapte et
satisfaisante. La situation doit tre examine au cas par cas.
Clture financire
Comme on la vu plus haut, les prteurs peuvent tre inclus dans le processus
dappel doffres avant ou aprs le dpt des offres. Quel que soit le moment
auquel ils entrent dans le processus, les prteurs ne sengagent pas de faon
dfinitive en faveur du projet avant la clture financire. En gnral, la
socit du projet nest pas vraiment lie au projet avant la clture financire,
laquelle est souvent une condition suspensive qui doit tre satisfaite avant
lentre en vigueur du contrat de concession ou dautres contrats essentiels.
Avant la clture financire, les prteurs sefforcent dobtenir la confirmation
40
que la rpartition des risques associs au projet est bancable, un terme

gnral dsignant le niveau de confiance quun prteur souhaite prouver
lgard dun projet en fonction de son contexte (secteur, emplacement, taille,
etc.)25. Les prteurs dressent ensuite une liste de conditions suspensives (CS)
qui doivent tre remplies avant que les accords de prt deviennent dfinitifs
et avant que le premier tirage puisse tre effectu. Ces conditions suspensives doivent tre remplies ou suspendues avant la clture financire. Parmi
ces conditions figurent les suivantes:
Des mcanismes commerciaux et juridiques efficaces ont t mis en place:
octroi de permis, dapprobations et daccords (par exemple, accords de
contrle des changes), garanties de bonne excution, garanties accessoires, soutien des promoteurs, preuve que les personnes morales ont t
correctement constitues et rapports de diligence raisonnable rdigs par
les conseillers juridiques et techniques.
Conformit avec les ratios et engagements financiers, notamment le ratio
endettement/fonds propres et les ratios de couverture, labsence de majoration des cots, lengagement de fonds propres et lassurance que les
fonds mis la disposition de la socit du projet au moment du tirage
sont suffisants pour permettre lachvement du projet.
Un programme efficace et ralisable de garantie a t mis en place de
faon complte. Il doit inclure la vrification de la proprit des actifs,
lenregistrement des droits de sret, les droits relatifs aux comptes bancaires, lapprobation de polices dassurance, le nantissement dactions et
les avis juridiques sur les mcanismes de garantie.
25. Voir section 3.2.2.
41
42
3.
LE FINANCEMENT DES PPP ET LES

PRINCIPES FONDAMENTAUX
DU FINANCEMENT DE PROJETS
En fin de compte, le cot des infrastructures doit tre pris en charge par les
utilisateurs ou les contribuables actuels ou futurs (si lon fait abstraction
de la composante concessionnelle limite de laide trangre). Traditionnellement, les investissements des entreprises dinfrastructures publiques sont
financs par les finances publiques (par le biais de limpt ou de lemprunt),
ventuellement avec la contribution des bnfices non distribus des entreprises (consommateurs). Le financement par les contribuables et/ou les consommateurs futurs se produit lorsque lentreprise dinfrastructures emprunte
des fonds quelle remboursera avec les recettes futures. Les entreprises
dinfrastructures publiques peuvent le faire en mettant des obligations
ou des actions ou en empruntant directement aux banques commerciales ou ltat. Ces options ne sont disponibles que pour les entreprises
dinfrastructures bien gres dans un climat favorable aux investissements.
43

Faites preuve de souplesse lorsque vous tudiez les sources de financement disponibles. Soyez prts combiner fonds publics et fonds privs,
afin doptimiser les ressources, notamment au dbut du PPP ou lorsque
les marchs privs se trouvent dans une priode de faiblesse. Les fonds
publics peuvent aussi faciliter des projets intressants, qui ne sont peuttre pas financirement viables, gagner en robustesse, ce qui accrot
les possibilits dinvestissements privs.
Lefficience du financement est un lment essentiel. Rien nest gratuit:
quelquun devra payer (les consommateurs et/ou les contribuables);
veillez donc optimiser les ressources.
Assurez-vous de ne pas crer de risques majeurs en recourant des
financements fortement structurs. Un financement dune trop grande
complexit, caractris par un fort degr dendettement, peut apparatre moins coteux que dautres, mais peut aussi rendre le projet
excessivement fragile un projet solide justifie gnralement son cot
lev en priode de difficults et crer des problmes.
Les PPP offrent dautres solutions pour attirer de nouvelles sources de

financement et de services de gestion privs tout en permettant ltat de
conserver une prsence en matire de proprit et de dfinition des politiques stratgiques. Ces partenariats peuvent optimiser leffet de levier des
fonds publics et prsentent lavantage de confier la gestion et la prestation
de services dinfrastructure des entreprises prives trs qualifies. Les trois
sources de financement de projets dinfrastructures les plus courantes sont
les suivantes (voir graphique 3.1):
Financement public. Ltat emprunte des fonds quil affecte au projet par
le biais de la raffectation de prts, de dons, de subventions ou de garanties de dettes. Ltat peut gnralement emprunter des taux dintrt
plus faibles que les taux offerts dautres emprunteurs, mais son action
est limite par sa marge de manuvre budgtaire (les montants quil peut
emprunter) et doit tenir compte du fait que de nombreuses initiatives
intressantes briguent de maigres ressourcesbudgtaires; dune manire
gnrale, en outre, le secteur public gre les risques commerciaux moins
efficacement que le priv.
44
Financement par les entreprises. Une entreprise emprunte des fonds en

sappuyant sur son profil de crdit et ses activits (que lemprunt soit
ou non garanti par des actifs ou des recettes spcifiques) et investit dans
le projet. Les socits de service public et les entreprises publiques ne
disposent souvent par des capacits dendettement ncessaires et sont
ventuellement confronts des besoins en investissement concurrents.
Les investisseurs extrieurs disposeront peut-tre de ces capacits, mais
lampleur des investissements requis et les rendements que ces entreprises attendent de leurs investissements peuvent engendrer des cots de
financement relativement levs rendant lopration inabordable pour
le concdant.
Financement de projet. Des prts sans droit de recours ou avec droit de
recours limit (ces expressions sont en gnral interchangeables) sont
accords directement une entit ad hoc (SPV). Les prteurs comptent
se rembourser avec les flux de trsorerie du projet, la garantie de la dette
se limitant principalement aux actifs du projet et ses flux de recettes
futurs. La dette peut donc tre inscrite hors bilan du point de vue des
actionnaires et, ventuellement, aussi du point de vue du concdant (voir
section 3.2).
Le financement des PPP et les principes fondamentaux du financement de projets
45
46
tat
Contrat
Socit
du projet
Participation
Dette
Subvention/dette
Investissement
Actionnaires
Financement public
Prteurs
Graphique 3.1: Sources de financement des PPP
tat
Contrat
Socit
du projet
Participation
Dette
Investissement
Actionnaires
Prteurs
Financement par les entreprises
tat
Contrat
Socit
du projet
Participation
Actionnaires
Dette
Investissement
Financement de projet
Prteurs
La part de chaque type de financement et le choix du type de financement

dpendront de la disponibilit des financements sur le march et de la volont des prteurs dassumer certains risques lis au projet ou risques de
crdit selon leur perception de lvolution du march et en fonction de leur
propre systme interne de gestion du risque.
Le prsent chapitre examine plus avant les types de contributions financires ncessaires la ralisation de PPP (3.1), les financements sur projet
(3.2) et les mesures que peut prendre ltat pour accrotre la mobilisation
des financements privs en faveur des PPP (3.3).
3.1 Sources de financement

Les projets de PPP exigent des financements provenant de sources diverses,
composs la fois de fonds propres et demprunts.
3.1.1 Financement sous forme de fonds propres
Le financement en fonds propres constitue les fonds investis dans la socit
du projet qui se composent du capital social de la socit et dautres fonds
propres. Parmi les diverses formes de financement, les apports en fonds propres sont les moins prioritaires. Les cranciers, par exemple, peuvent exercer
un droit sur les actifs et les recettes de la socit avant que les actionnaires
puissent obtenir un rendement ou, en cas de faillite ou dinsolvabilit, un
remboursement; les actionnaires, en outre, ne peuvent normalement recevoir de dividendes que si lentreprise fait des bnfices. Le financement sous
forme de fonds propres comporte les risques les plus levs et bnficie donc
potentiellement des rendements les plus levs.
3.1.2 Financement sous forme de crances
Il est possible dobtenir des crances auprs de nombreuses sources: prteurs commerciaux, organismes de crdit lexportation, organisations bilatrales ou multilatrales, cranciers obligataires (tels que les investisseurs
institutionnels) et parfois ltat hte. Contrairement aux apports de fonds
propres, ces crances bnficient de la priorit la plus leve parmi tous les
fonds investis (le service des crances de premier rang doit tre assur avant
lexcution de la plupart des autres paiements). Le remboursement de la
dette se fait gnralement des taux dintrt fixes ou variables et selon un
calendrier de paiements priodiques. La source des crances influe fortement
sur la nature de la dette26. Les PPP impliquent gnralement la construction
dactifs de grande valeur et de longue dure gnrant des recettes stables et
sont donc la recherche de prts long terme assortis de taux dintrt fixes.
Ce profil demprunt correspond parfaitement au profil des actifs des caisses
de retraite et dautres investisseurs institutionnels.
26.
Pour un examen plus approfondi de la question des prteurs, voir la section 3.3.1.
47
Le financement obligataire permet lemprunteur dobtenir des crances

directement auprs des particuliers et des institutions plutt que de passer
par les prteurs commerciaux27. Lmetteur (lemprunteur) vend les obligations aux investisseurs. Le syndicataire chef de file aide lmetteur commercialiser les obligations. Une fiduciaire dtient les droits et agit au nom
des investisseurs, ce qui empche tout investisseur de dclarer individuellement un dfaut de paiement. Le financement obligataire permet gnralement demprunter moindre cot et sur de longues priodes si lobligation
est de bonne qualit. Il est possible de consulter les agences de notation
durant la conception du projet pour maximiser sa notation. Les agences de
notation valuent les risques attachs au projet et attribuent une notation
aux obligations grce laquelle les acheteurs dobligations mesurent lattrait de linvestissement et le prix quils sont prts payer.
Il est possible dutiliser plusieurs types de mcanismes de renforcement
des cotes de crdit pour accrotre la disponibilit des crances et rduire
leur cot. Par exemple, une compagnie dassurances monobranche (ou une
institution multilatrale telle que la Banque mondiale) peut fournir un service de renforcement de crdit aux investisseurs obligataires, service parfois
appel insurance wrap28. La compagnie dassurances monobranche bnficie
dune notation trs leve (gnralement AAA selon Standard & Poors) et
prend certains engagements vis--vis des investisseurs utilisant cette notation pour rduire les risques quils encourent et donc amliorer la notation
de lobligation et rduire les rendements ncessaires, ce qui justifie le cot
de linsurance wrap.
3.1.3 Financements sous forme de dettes mezzanines/subordonnes
Situes quelque part entre les fonds propres et les crances, les dettes mezzanines sont moins prioritaires que les crances de premier rang, mais
davantage que les fonds propres. Les dettes subordonnes et les actions
privilgies sont des exemples de dettes mezzanines. Dans le cas des dettes
subordonnes, le crancier accepte dtre rembours aprs les cranciers
principaux du mme emprunteur, que ce soit par rapport des recettes
spcifiques du projet ou en cas dinsolvabilit. Les actions privilgies sont
des actions dont la priorit est suprieure celle des actions ordinaires en
cas de distribution. Les cranciers mezzanines compensent les risques supplmentaire quils prennent soit en bnficiant de taux dintrt plus levs
que ceux accords aux cranciers privilgis et/ou en recevant une partie
27.
Pour un examen plus approfondi de la documentation relative aux missions obligataires,
voir Vinter and Price, Project Finance: A Legal Guide (3e dition 2006).
28.
Toutefois, les obligations structures adosses des emprunts (OSAE) et leffondrement
du march des prts hypothcaires risque en 2008 ont srieusement rduit la disponibilit de
ces instruments.
48
des bnfices des projets ou des plus-values des capitaux propres du projet.
Lutilisation des dettes mezzanines (forme de financement assimilable des
prises de participation) permet la socit du projet de maintenir des ratios
endettement/fonds propres plus levs dans le cadre du projet, mme si ce
rsultat est obtenu un cot plus lev que celui des crances privilgies.
Les actionnaires peuvent prfrer fournir des crances subordonnes plutt
que des fonds propres pour:
dduire les paiements dintrts de leurs impts;
viter les retenues dimpt;
viter les restrictions relatives certaines institutions qui ne sont pas
autorises investir sous forme de fonds propres;
permettre la socit du projet dassurer le service de sa dette subordonne lorsquelle nest pas autorise effectuer des distributions;
permettre aux actionnaires dobtenir une certaine scurit, par exemple
en bnficiant dun statut prioritaire par rapport aux fournisseurs.
Toutefois, contrairement aux dtenteurs dactions, les dtenteurs de crances
subordonnes:
ne touchent pas une part des bnfices;
ne possdent habituellement pas de droits de vote et de contrle;
peuvent tre soumis aux lois sur lusure en ce qui concerne le montant
des intrts quils sont autoriss percevoir, ce qui nest pas le cas des
distributions prleves sur les capitaux propres.
3.2 Financement de projet

Sagissant des projets de PPP, un des mcanismes de financement les plus
frquents et souvent les plus efficaces est le financement de projet, appel
aussi financement avec droit de recours limit ou financement sans
droit de recours. Le financement de projet prend gnralement la forme
de loctroi de prts recours limit une SPV cre spcialement pour le
projet et autorise le raliser et le grer. Un des principaux avantages du
financement de projet et quil permet de procder des financements hors
bilan, qui nont pas dincidence sur le crdit des actionnaires ou du concdant et transfrent une partie des risques du projet aux prteurs qui, en
contrepartie, bnficient de marges plus leves que dans le cas du crdit aux
entreprises ordinaire. Le financement de projet permet dobtenir un meilleur
cot moyen pondr du capital que dans le cas du financement par capitaux
propres pur et simple. Il a aussi pour effet de promouvoir un rgime de
partage du risque transparent et dinciter les diverses parties du projet
raliser de bons rsultats et grer les risques de faon efficiente.
49

Les financements de projets sont complexes. Procurez-vous donc des
conseils judicieux et soyez prts en payer le prix, car, si le processus est
bien gr, cela peut vous permettre dconomiser du temps et dargent.
Tout en protgeant les intrts du concdant, soyez attentifs aux proccupations du prteur. Concentrez votre attention sur les besoins fondamentaux du prteur et sa perception des risques, mais ne laissez pas
ces considrations dterminer la marche des choses. Facilitez quelque
peu le travail des prteurs en y consacrant le temps et les efforts
ncessaires. long terme, votre tche en sera sans doute facilite.
3.2.1 Financement hors bilan et droit de recours limit

La dette relative au financement de projet est dtenue par la socit du projet,
filiale suffisamment minoritaire pour ne pas tre inscrite au bilan des actionnaires. Cet arrangement permet de rduire lincidence du projet sur le cot
de la dette existante des actionnaires, ainsi que sur leur capacit demprunt,
ce qui permet de consacrer celle-ci dautres investissements. Dans une certaine mesure, le concdant peut aussi utiliser le systme du financement de
projet pour comptabiliser hors bilan la dette et les engagements du projet,
29
qui utilisent alors une moindre part de la marge de manuvre budgtaire .
La marge de manuvre budgtaire est la capacit demprunt dont dispose
une entit souveraine; elle dpend des impratifs imposs au pays hte par
ses propres lois, les contraintes du march ou les rgles appliques par des
organismes supranationaux ou internationaux tels que le FMI et les agences
de notation.
Du point de vue des actionnaires participant au financement du projet,
un autre avantage est labsence, ou le degr limit, de recours de la part des
prteurs vis--vis des actionnaires. La socit du projet est gnralement une
entit ad hoc responsabilit limite. En consquence, le recours du prteur se limitera principalement ou entirement aux actifs du projet. Un possible recours par rapport aux actifs de lactionnaire est gnralement appel
soutien des promoteurs (sponsor support) et peut inclure des engage-
29. Il
convient de noter que le fait de ne pas inscrire la dette au bilan ne rduit pas ncessairement les engagements effectifs de ltat et peut simplement les dissimuler, ce qui rduit
lefficacit des mcanismes de suivi de la dette publique. Il est ncessaire dtudier soigneusement la question de lutilisation de la dette hors bilan et de mettre en place des mcanismes de
protection appropris.
50
ments conditionnels de fonds propres ou de crances subordonnes visant

couvrir les dpassements de prix dans la construction ou ailleurs. Ces
caractristiques essentielles du financement des projets de PPP sont dcrites
dans le graphique 3.2 ci-dessous.
Graphique 3.2: Caractristiques fondamentales du financement de projet
Actionnaires
4. Un CMPC plus
faible grce
leffet de levier des
recettes sres
Prteurs
1. Recours limit
pas dobligations
directes vis--vis de
ltat et des prteurs
Socit du
projet (SPV)
2. Dette inscrite au bilan

de la SPV mais hors
du bilan de ltat et
des actionnaires
tat
3. Flux stable de
recettes sres
Projet
3.2.2 Viabilit (bancabilit)

En ce qui concerne le remboursement de la dette, le recours des prteurs se
limite essentiellement aux recettes du projet. En raison du caractre limit
des recours et du degr lev dendettement qui caractrise le financement de
projet, une interruption du flux de recettes du projet ou lapparition de cots
supplmentaires non prvus dans le plan de financement du projet mettront
directement en pril le service de la dette. En consquence, la majorit des
risques du projet supports par la socit du projet sera assume par les
prteurs. Cette situation rend les prteurs peu enclins prendre des risques.
Ils sassurent que les risques supports par la socit du projet sont limits
et correctement grs et que le projet est tay par un solide plan financier,
conomique et technique. Avant de sengager dans le projet, les prteurs
51
analysent donc la viabilit du projet de faon approfondie (leur diligence

raisonnable). Selon une expression couramment utilise, cet exercice consiste vrifier la bancabilit du projet.
En matire de viabilit, les exigences dpendent de lidentit des prteurs,
qui ont des intrts, des proccupations et une perception du risque diffrents. La vigilance des prteurs est un des avantages majeurs du financement de projet; elle aide le concdant et les actionnaires valuer la viabilit
du projet. De toute vidence, un prteur excessivement inquiet peut retarder,
compliquer ou mme compromettre un projet. linverse, un prteur peu
sensible au risque par exemple dans le cas o ltat garantit intgralement la dette se soucie moins de diligence raisonnable, ce qui limine
les effets bnfiques de lvaluation du projet par le prteur. Lexercice de
diligence raisonnable effectu par le prteur portera sur les thmes suivants:
Stabilit conomique et politique
Les prteurs souhaiteront dterminer comment lconomie locale et le projet
sinflueront mutuellement. Sil est vrai que cest le concdant, et non les prteurs, qui devrait sassurer que le projet aura une incidence positive globale
sur le pays concern et lconomie locale, les prteurs doivent valuer les
avantages politiques et socio-conomiques nets que le projet prsente, dune
manire gnrale, pour le pays en question30. Une mesure frquemment utilise est le taux de rentabilit conomique (TIRE)31, cest--dire le taux de
rentabilit du projet aprs la prise en compte des cots et des avantages
conomiques, notamment les cots et avantages montaires. Le TIRE tient
compte des externalits (telles que les avantages sociaux et environnementaux) qui ne sont pas incluses dans le calcul du TIR financier (TIRF)32.
Les prteurs se serviront aussi de cette valuation lchelle macroconomique pour poser quelques questions fondamentales au sujet du projet33:
les tendances rtrospectives et tendances futures probables en matire de
prix, production, disponibilit, qualit, concurrence, demande et nature
de la demande;
lidentification et lemplacement du fournisseur dintrants et dautres
prestataires de services;
30. Pour
de plus amples dtails sur cette question, voir Haley, A-Z of BOOT, page34 (1996).
31.
Le TIRE est le taux interne de rentabilit du projet aprs la prise en compte des externalits (telles que les cots et avantages conomiques, sociaux et environnementaux) qui ne sont
normalement pas incluses dans le calcul du TIR financier.
32.
Le TIRF est le taux dactualisation qui galise la valeur actualise du futur flux de paiements et linvestissement initial. Voir aussi le TIR conomique.
33. Comme modifi selon Guidelines for Infrastructure Development through Build-OperateTransfer (ONUDI, 1996), page 130.
52
la souplesse, la sophistication, le degr de qualification et la profondeur

du march du travail;
les tendances rtrospectives et les tendances futures probables en ce qui
concerne le taux dinflation, les taux dintrt, les oprations de change,
le cot et la disponibilit de la main-duvre, de lquipement et des services (tels que leau, llectricit et les tlcommunications);
ltat des infrastructures locales;
la charge administrative pesant sur les importations, en particulier sur
lquipement et la main-duvre spcialiss.
Questions juridiques/rglementaires
Les prteurs souhaiteront tudier le systme juridique (y compris la rglementation et la fiscalit) applicable au projet sous langle:
dun accord commercial long terme bas sur les engagements du secteur
public, le droit de proprit, les srets, la gestion des actifs, lexposition
probable la fiscalit, les structures des socits et la probabilit de modification de la lgislation et de la fiscalit au cours du projet;
de la question de savoir si, et dans quelle mesure, la socit du projet
et les prteurs peuvent avoir accs au systme judiciaire (y compris la
question du temps et des ressources ncessaires pour obtenir un examen
judiciaire) et si les dcisions en la matire peuvent tre excutes (des
tribunaux ou instances arbitrales);
de lexistence de srets et des priorits accordes aux cranciers.
Questions financires
Dans le domaine du financement reposant sur lactif, ce sont la valeur et
le taux de dprciation des actifs sous-jacents qui dfinissent le degr de
scurit des prteurs et dterminent leur volont de financer un projet. Dans
le financement de projet, ce sont la viabilit de la structure du projet, le
plan dactivits et les projections de recettes qui convaincront les prteurs de
participer au financement. Le flux de recettes nest sr que dans la mesure
o la situation de crdit de lacheteur de la production (par exemple la compagnie dlectricit qui a lintention dacheter llectricit produite)est sre.
Les prteurs valuent donc soigneusement le risque de crdit prsent par
les diverses contreparties du projet, y compris, naturellement, les actionnaires du projet. Lexercice de diligence financire raisonnable portera sur
les questions lies au risque de financement, telles que les informations historiques sur les fluctuations de taux de change, linflation, les taux dintrt,
53
la disponibilit doprations de couverture et de swap, lexistence de services dassurance et de rassurance, et les recours disponibles lencontre de
diverses contreparties dans le cas o certains risques apparatraient.
Les prteurs laborent leur modle financier partir des informations disponibles. Ce modle identifie les divers intrants et extrants financiers du projet. En intgrant les risques associs au projet dans le modle financier, les
prteurs peuvent vrifier les sensibilits du projet et dterminer dans quelle
mesure celui-ci peut faire face lapparition dun risque donn. Lorsquils
valuent la viabilit financire, les prteurs utilisent le modle financier pour
vrifier un certain nombre de ratios financiers, en particulier le ratio endettement/fonds propres, le ratio de couverture du service de la dette, le ratio
de couverture sur la dure du prt et les taux de rendement (certains de ces
concepts sont dfinis dans lencadr 3.1 et dans le glossaire).
Encadr 3.1
Termes financiers
Un certain nombre de ratios financiers sont utiliss pour vrifier la viabilit
financire:
Le ratio endettement/fonds propres il compare le montant de la
dette du projet au montant des fonds propres investis.
Le ratio de couverture du service de la dette il mesure les recettes du
projet disponibles pour financer le service de la dette (aprs dduction
des dpenses dexploitation) par rapport au montant du service de la
dette exigible durant la mme priode. Ce ratio peut tre rtrospectif
ou prospectif.
Le ratio de couverture sur la dure du prt il sagit de la valeur
actualise des recettes futures du projet, disponibles pour financer le
service de la dette, durant la dure du prt par rapport au montant de
la dette.
Questions techniques
Lexamen du projet effectu par les prteurs se concentre aussi sur les avantages techniques de la conception du projet (ou la conception envisage)
et sur la technologie qui sera utilise dans le cadre du projet. Les prteurs
prfrent sabstenir de financer des projets recourant des technologies
davant-garde ou des techniques qui nont pas encore t essayes. Ils souhaitent disposer de prvisions de rsultat relativement exactes, notamment
54
sur les cots dexploitation, dentretien et du cycle de vie, sur la possibilit

dutiliser la technologie concerne et sa pertinence au regard du projet et des
rsultats attendus dans le cadre de celui-ci. Aussi, les prteurs prfrent-ils
des technologies prouves et testes, qui ont dj t utilises dans le cadre
de projets similaires et dont les rsultats ont t amplement dmontrs.
Lexercice de diligence technique raisonnable porte aussi sur des questions
administratives, telles que la probabilit dobtenir lautorisation dutiliser
les technologies concernes et la plausibilit du calendrier et du prix de la
construction.
3.2.3 Refinancement
Aprs lachvement de la construction, une fois que le risque li la construc
tion du projet a sensiblement diminu, la socit du projet sefforce de
refinancer la dette du projet pour en rduire le cot et en amliorer les
conditions, compte tenu de la diminution de la prime de risque. Dans les
pays dvelopps, les marchs de capitaux servent souvent dinstrument de
refinancement aprs lachvement du projet, car les cranciers obligataires
prfrent ne pas assumer le risque dachvement du projet, mais peuvent
souvent offrir des crances des taux dintrt fixes assorties dchances
plus longues et avec des marges plus basses que les banques commerciales. Le refinancement peut tre un exercice compliqu, en particulier sur les
marchs financiers les moins dvelopps, mais il peut accrotre sensiblement
le rendement des capitaux propres (la marge dendettement excdentaire
est libre, avec leffet de levier que cela suppose) lorsque le projet donne
de bons rsultats et que le march du crdit est suffisamment dynamique.
Tout en sefforant dinciter la socit du projet amliorer son systme
dingnierie financire, en particulier grce au refinancement, le concdant
devra sefforcer de partager (souvent moiti-moiti) les gains tirs du refinancement de la socit du projet.
3.3 Ce que peuvent les pouvoirs publics pour amliorer le climat

financier
Les pouvoirs publics peuvent et doivent mettre en place des mcanismes
financiers visant soutenir les PPP et leur permettre de fonctionner. Rares
sont les projets de PPP qui sont viables sans une forme ou une autre
dappui technique ou financier public. Le financement efficient des PPP
peut inclure une aide de ltat de sorte que le secteur public assume les
risques quil est mieux mme de grer que les investisseurs privs et quil
complte les projets qui sont viables dun point de vue conomique, mais
pas dun point de vue financier. Dans les cas o les projets dinfrastructure
comportent dimportantes externalits publiques, il peut se justifier que
ltat apporte un appui financier direct. Par ailleurs, les marchs financiers
55
locaux ne sont peut-tre pas aptes fournir aux PPP les produits financiers
(en particulier des crances long terme assorties de taux dintrt fixes)
dont ils ont besoin, mme si lensemble du march financier tire profit de
tels produits. Les pouvoirs publics peuvent dans une large mesure rsoudre
ces questions par le biais de mcanismes financiers directs ou conditionnels
ou en crant des entits charges de fournir certains soutiens financiers
ncessaires la russite des PPP (voir graphique 3.3).
Graphique 3.3.: Mcanismes visant favoriser la cration de PPP
tat
Budget/fonds
interv. foncire
Financement
de la prp.
du projet
Prparation
du projet
Budget/fonds
prp. projet
Dette/fonds
propres
Acquisition
de terrains
Appel doffres
Subvention
dinvestissement
Financement
de projet
Financement
Garanties/
crances
conditionnelles
Subventions
bases sur la
production
Recettes
Mise en uvre
Chaque projet aura probablement besoin dun soutien sur mesure, mais il
convient de concevoir soigneusement les instruments qui seront utiliss dans
chaque cas, afin dassurer la prvisibilit et la souplesse dont ont respectivement besoin linvestisseur priv et ltat.
Lorsquil envisage dapporter son soutien, ltat doit examiner attentivement les questions suivantes:

56
Quels projets faut-il soutenir?

Quelle sera lampleur de laide?
Quelles seront les conditions de cette aide?
Comment faire en sorte que ce soutien soit correctement gr, cest--dire
dans la transparence et selon une gouvernance satisfaisante?
En particulier, lappui de ltat peut crer des conflits dintrts ou des

incitations inappropries, car le secteur public joue divers rles dans diverses
composantes de lquation: il peut, par exemple, tre la fois concdant
et actionnaire. Il est donc important de concevoir, mettre en uvre et rglementer avec soin lappui de ltat.

Il est possible dutiliser efficacement les fonds publics pour amliorer
les projets de PPP. Ltat est un partenaire cl des PPP et son aide est un
lment essentiel de la russite de ces partenariats:
-- Le soutien de ltat peut renforcer la viabilit financire dun projet
et le rendre ainsi plus attrayant aux yeux des investisseurs, mais il ne
peut transformer un mauvais projet en bon projet.
-- Utilisez lappui de ltat de faon efficiente et cible, de manire
atteindre les objectifs de ltat.
--
Veillez ce que les mcanismes de financement soient assortis de ressources et dincitations adquates pour viter que les projets ne soient
victimes de linertie politique ou capturs par des intrts politiques.
La dcision de fournir une aide publique doit tre finalise et annonce

bien avant la date de lappel doffres du projet afin daiguiser lintrt des
investisseurs privs, daccrotre le nombre doffres et de rduire le cot du
projet pour le concdant. Ceci fonctionne seulement si laide publique est
annonce avant lappel doffres comptitif et si elle est correctement conue.
Lannonce dune aide publique aprs la date de lappel doffres privera le
concdant de la plupart de ces avantages.
3.3.1 Mcanismes financiers directs
Ltat peut dcider dapporter un soutien direct aux projets, par exemple
par le biais de subventions/dons, dinvestissements en fonds propres et/ou de
crances. Ces mcanismes sont particulirement utiles lorsque le projet ne
parvient pas par lui-mme attirer des concours financiers ou assurer sa
viabilit financire ou lorsquil prsente des risques particuliers que les
investisseurs ou les prteurs privs ne sont pas en mesure de grer. Dans les pays
en dveloppement o le manque de financements privs se fait particulirement
sentir, ces contraintes peuvent ncessiter davantage daide publique que dans
les pays plus dvelopps. Laide budgtise se traduit par un engagement de
ltat soutenir financirement un projet de diverses manires:
57
en apportant un soutien direct en espces ou en nature (par exemple

pour dfrayer les cots de construction, acheter des terrains, fournir
des actifs, couvrir les cots relatifs loffre ou financer des travaux
dentretien majeurs);
en dispensant la socit du projet de frais, cots et autres paiements dont
elle est suppose sacquitter auprs dun organisme du secteur public (par
le biais, par exemple, dexonrations fiscales temporaires ou dexemptions
dobligations fiscales);
en fournissant des financements au projet sous forme de prts (y compris
les crdits mezzanines) ou dinvestissements en fonds propres;
en finanant des redevances de rfrence et en contribuant au paiement
des redevances auxquelles sont sujettes une partie ou la totalit des consommateurs (en particulier ceux qui sont les moins mme de payer),
afin de rduire le risque de la demande encouru par la socit du projet.
Ces mcanismes peuvent tre utiliss simultanment et peuvent tre cibls
avec plus ou moins de prcision (voir encadr 3.2).
Encadr 3.2
Aide cible
Les subventions ou laide bases sur la production ou les rsultats tablissent un lien direct entre les paiements et les rsultats escomptsa. Pour
de nombreuses raisons, il est peu prs impossible dexiger lavance la
preuve de rsultats ultimes, tels que lamlioration de la sant infantile ou
laccroissement de la production industrielle, mais, avant de fournir une
aide ou une subvention, les pouvoirs publics peuvent demander la socit
du projet de sacquitter dune tche ou de fournir un service permettant
datteindre un objectif donn: il est possible, par exemple, de dcider
quun nombre supplmentaire spcifi de mnages pauvres sera raccord
au rseau dlectricit et utilisera le service. Ces rsultats doivent tre cibls
de manire ce quils aient leffet dsir (par exemple, le raccordement ne
produira pas lui seul les effets recherchs si le service nest pas fourni de
faon durableb).
Note:
a. Brook et Petrie, Output-based aid: Precedents, Promises and Challenges , http://www.
gpoba.org/docs/05intro.pdf.
b. Voir en gnral, le site www.gpoba.org.
58
3.3.2 Mcanismes financiers conditionnels

Les pouvoirs publics peuvent dcider dutiliser des mcanismes conditionnels: ltat ne fournit pas de financement, mais prend en charge certains
passifs ventuels, par exemple en fournissant:
des garanties, notamment les garanties relatives aux crances, aux taux
de change, la convertibilit de la monnaie nationale, aux obligations
des acheteurs de la production, au recouvrement des redevances, au montant autoris des redevances, au niveau de la demande de services, aux
indemnits de rsiliation, etc.;
des indemnits, au titre par exemple de dfauts de paiement de la part
dentits publiques, dun manque gagner ou de dpassements de cots;
des services dassurance;
la couverture de risques lis au projet, tels que les intempries, les taux de
change, les taux dintrt ou le cours des produits de base;
des crances conditionnelles telles que des prts hypothcaires post-construction (si le projet ne peut obtenir que des crances court terme,
ltat promet de lui accorder des crances un taux dintrt donn et
une date donne) ou un soutien aux recettes (ltat promet de prter
des fonds la socit du projet pour compenser un ventuel manque
gagner, de manire lui permettre de respecter les obligations qui lui
incombent au titre du service de la dette).
Par exemple, en ce qui concerne la route page Zagreb-Macelj, ltat a
fourni une aide en nature sous la forme de terrains et des crances conditionnelles sur lesquelles un tirage tait effectu chaque fois que les recettes ne suffisaient pas couvrir le service de la dette. De cette manire, les prteurs taient
protgs, mais les dtenteurs dactions continuaient dassumer les risques.
Ltat souhaitera grer la fourniture de laide publique, en particulier
les passifs ventuels crs par les mcanismes de soutien. Ltat sefforce de
trouver un quilibre entre i) le soutien aux investissements du secteur priv
dans les infrastructures et ii) la prudence budgtaire34. La recherche de cet
quilibre aide les pouvoirs publics prendre des dcisions prudentes quant
au moment propice la fourniture dune aide financire publique et grer
les passifs de ltat crs par ce type daide financire publique, tout en
encourageant activement les investissements dinfrastructure. Lvaluation
par ltat des projets bnficiant de ce type de soutien est dautant plus
34.
Pour un examen plus approfondi de ces questions, voir Irwin Government Guarantees:
Allocating and Valuing Risk in Privately Financed Infrastructure Projects (Banque mondiale,
2007).
59
importante que les prteurs ont tendance se montrer moins vigilants en

matire de diligence raisonnable lorsque ltat fournit un appui, puisque
celui-ci rduit leurs risques et leur exposition.
Les pouvoirs publics qui grent activement lexposition aux risques
budgtaires sont confronts des difficults en ce qui concerne la collecte
dinformations, la cration doccasions de dialogue, lanalyse des donnes
disponibles, llaboration de la politique officielle, ainsi que la cration et
lapplication de mesures dincitation appropries lintention des parties
concernes35. Compte tenu de la complexit de ces tches, les autorits
publiques, en particulier les ministres des finances, ont de plus en plus
tendance crer des quipes de spcialistes charges de grer les risques
budgtaires engendrs par les passifs ventuels, notamment ceux qui sont
lis aux PPP. Cette tche est souvent effectue par les services de gestion
de la dette, dj responsables de lanalyse et de la gestion des risques36. Les
pouvoirs publics peuvent aussi crer un fonds distinct charg de loctroi de
garanties, ce qui leur permet de mieux rglementer cette fonction et disoler
les engagements des administrations publiques.
3.3.3 Intermdiation financire
Les pouvoirs publics souhaiteront peut-tre proposer leur aide pour mobiliser
les financements privs (en particulier sur les marchs financiers nationaux)
dans les cas o ce type de financements ne serait pas accord aux projets
dinfrastructure sans lintervention de ltat. Les autorits souhaiteront
ventuellement mobiliser la capacit financire du pays en faveur des
investissements dinfrastructure, afin dattnuer le risque de change (lorsque
la dette est libelle dans une monnaie diffrente de la monnaie dans laquelle
sont libelles les recettes), remplacer les investissements trangers en recul
ou coteux (par exemple en cas de crise financire) et/ou crer de nouvelles
opportunits sur les marchs financiers nationaux. Ceux-ci, toutefois, ne
disposent pas toujours de lexprience ou des capacits de gestion du risque
ncessaires pour accorder des prts des entits infranationales ou des
entreprises prives selon le principe du recours limit.
Pour surmonter ces obstacles, ltat souhaitera peut-tre recourir, en
matire de dette, lintermdiation des marchs financiers commerciaux
de manire crer un intermdiaire dot de comptences et de ressources
suffisantes pour attnuer les risques que les marchs financiers discernent
dans les prts en faveur de projets dinfrastructure. Pour y parvenir, les
35. Brixi, Budina et Irwin, Managing Fiscal Risk in Public-Private Partnerships (Banque
mondiale 2006).
36.
Il peut tre ncessaire de disposer de structures distinctes pour suivre et grer les risques
crs par les autorits centrales et les collectivits locales.
60
pouvoirs publics peuvent utiliser un mcanisme distinct (lintermdiaire)

de manire appuyer ces activits sans crer de risques excessifs pour le
march financier national, par exemple:
en utilisant la bonne cote de crdit de lintermdiaire pour emprunter
sur le march obligataire priv (par exemple en fournissant un vecteur
aux investisseurs institutionnels qui ne peuvent pas investir directement
dans les projets), puis prter ces fonds des entits ou projets individuels
sous la forme de financements privs en monnaie nationale assortis dune
chance, de conditions et dun prix permettant dlaborer des projets
dinfrastructure stratgiques et viables;
en fournissant des produits et services financiers pour renforcer la cote
de crdit du projet et mobiliser ainsi un surcrot de fonds privs, par
exemple en prenant en charge la tranche la plus risque de la dette, en
apportant les comptences spcialises ncessaires pour agir en qualit de
chef de file dans le cadre de prts complexes ou structurs, en fournissant
des mcanismes de syndication, des mesures de renforcement de crdit, et
des avis spcialiss; et/ou
en fournissant laide ncessaire pour financer ou rduire le cot ou amliorer les conditions du financement des services publics cls par le secteur
priv. Ces entits devront peut-tre dabord apprhender progressivement
le mode de fonctionnement des marchs financiers privs, tandis que les
marchs devront peut-tre apprendre prter avec confiance des fonds
des exploitants dinfrastructures. Ce mcanisme peut aider progressivement les entits infranationales et les entreprises publiques passer de la
dpendance vis--vis des financements publics une interaction avec les
marchs financiers privs.
Selon les meilleures pratiques en vigueur, il serait souhaitable que ces
intermdiaires soient des institutions financires prives rgies par un systme de gouvernance priv ax sur les pratiques commerciales. Les intermdiaires chargs de crer un espace sur le march financier existant doivent
avoir mis en place des mesures dincitation commerciales correspondant
cet objectif et disposer, dune part, dun personnel adquatement qualifi et
expriment, dautre part dune situation de crdit suffisamment forte pour
mobiliser des financements sur le march. Les institutions financires prives
existantes dotes de comptences et de capacits appropries peuvent aider
la ralisation de cet objectif. Les entits prives, toutefois, sont souvent
confrontes des conflits dintrts (par exemple lorsquelles dtiennent des
positions sur le march qui font que leurs intrts ne concident pas avec
leur rle dintermdiaire) ou sont dans limpossibilit de prendre des posiLe financement des PPP et les principes fondamentaux du financement de projets
61
tions sur le march en raison de leur rle dintermdiaire (ce qui a pour effet
dvincer des capacits essentielles du march). Ltat souhaitera donc crer
une nouvelle entit prive pour lui confier ce rle.
Encadr 3.4
Le groupe indien Infrastructure Development Finance Company (IDFC)
LIDFC a t cr en 1997 par le gouvernement indien et diverses banques et
institutions financires indiennes avec la participation dinstitutions financires internationales. La mission de lIDFC consistait mettre en contact
des projets et des institutions financires avec les marchs financiers et, ce
faisant, crer et cultiver un march obligataire long terme. Le groupe
proposait des prts, des instruments de participation/quasi-participation et
des services de conseil, de gestion des actifs et de syndication; il dgageait
des revenus des frais perus sur les services de conseil, la syndication de prts
et la gestion dactifs en exploitant sa masse de connaissances et la crdibilit
dont il disposait sur le march. LIDFC a cr aussi une entit charge de
llaboration de projets et a pris des positions prcoces dans certaines entits
de projets. En accompagnant les projets dans les exercices de faisabilit, de
conception et de prsentation aux soumissionnaires, la compagnie a peru
des frais de conclusion de transaction auprs des adjudicataires.
Le groupe a dploy beaucoup defforts ses dbuts pour modifier
les politiques et le cadre de rglementation en vue de faciliter les investissements privs dans les infrastructures. Ces efforts ont eu pour effet
daccrotre le nombre de projets dinfrastructure susceptibles de bnficier
dun concours financier. LIDFC a russi utiliser leffet de levier de la participation de ltat dans son capital sans pour autant compromettre son
orientation commerciale.
suite ...
62
Le groupe indien Infrastructure Development

Finance Company (IDFC) (suite)
LIDFC commena ses activits partir dune solide assise financire
value environ 400 millions de dollars. Dans un premier temps, la croissance fut plus lente que prvu. Aprs six ans dexistence, lIDFC possdait un
portefeuille de prts denviron 550 millions de dollars et sa croissance sest
acclre. En juillet 2005, huit ans aprs la cration du groupe, un premier
appel public lpargne apporta un surcrot de fonds propres et permit aux
investisseurs initiaux de raliser leurs profits. Des fonds propres supplmentaires dun montant de 525 millions de dollars furent levs grce un placement institutionnel ralis en 2007, poque laquelle la part de ltat indien
dans le groupe tait tombe 22%. Les autres actionnaires principaux
incluent aujourdhui Khazanah, Barclays et diverses institutions indiennes.
3.3.4 Fonds de prparation de projets

Au Royaume-Uni, un pays dont on peut dire quil est lun des marchs de
PPP les plus efficients au monde, le cot des services de conseil dispenss
durant llaboration du projet se monte en moyenne 2,6 % des cots
dinvestissement des projets37. Sur les marchs de PPP moins dvelopps, ces
cots sont encore plus levs. Le montant lev des cots initiaux engendrs
par les projets notamment le cot des conseils des experts suscite souvent une forte rsistance de la part des responsables du contrle du budget
et des dpenses de ltat. Pour autant, la qualit des services de conseil est
essentielle la russite de la prparation dun PPP et permet dconomiser
beaucoup dargent long terme38. En consquence, les mcanismes de
financement, de budgtisation et de dpense relatifs llaboration du projet
constituent un facteur cl du succs dun programme de PPP en habilitant
et en encourageant les organismes publics consacrer les ressources ncessaires llaboration de projets de grande qualit.
Les pouvoirs publics souhaiteront peut-tre crer un fonds de prparation
de projets (FPP) plus ou moins indpendant, conu pour fournir au concdant
des financements destins couvrir les frais de conseil et dautres cots occasionns par la prparation du projet (voir encadr3.5). Le FPP peut participer
la normalisation de la mthodologie ou de la documentation, la diffusion
37. National Audit Office (Royaume-Uni), Value for Money Drivers in the Private Finance
Initiative (2007).
38.
Ministre des finances britannique, Strengthening Long-term Partnerships (mars 2006).
63
de pratiques optimales et au suivi de leur mise en uvre. Il fournira un soutien

depuis les premires phases de la slection des projets, des tudes de faisabilit
et de la conception de la structure financire et commerciale du projet jusqu
la clture financire et mme au-del, afin dassurer la russite de la mise en
uvre du projet. Le FPP peut se concentrer sur des secteurs ou des projets
spcifiques au plan rgional ou national, mais doit jouir dun champ daction
suffisamment large pour traiter des divers types de PPP de manire rpondre
aux besoins sectoriels. Le FPP peut fournir des financements sous forme de
dons, demander un remboursement (par exemple sous la forme de frais verss
par ladjudicataire lors de la clture financire) assorti ou non dintrts, ou
obtenir une autre forme de rmunration (par exemple, une participation en
capital dans le projet) ou une combinaison de ces lments, afin de crer un
fonds renouvelable. Il est possible dutiliser les mcanismes de rmunration
pour inciter le FPP soutenir certains types de projets.
Encadr 3.5
Le FPP sud-africain
Le Project Development Facility (PDF) de lAfrique du Sud est une entit
spcialise cre au sein du Trsor national en application de la loi sur la
gestion des dpenses publiques. Sa principale fonction consiste aider les
entits gouvernementales faire face aux cots de transaction des passations de marchs des PPP. Le PDF:
collabore avec lunit charge des partenariats de services municipaux
au sein du Dpartement des autorits provinciales et locales,
finance la ralisation dtudes de faisabilit et la passation de contrats
de prestation de services, et
peut envisager de financer le cot de la passation de contrats avec le
responsable de projet.
Un projet ne peut obtenir laide du PDF que sil a reu le soutien de
lunit des PPP du Trsor national.
Le PDF recouvre une partie ou la totalit des fonds quil a dcaisss en
percevant des frais de conclusion de transaction auprs de ladjudicataire
lors de la clture financire du projet. Le risque que le projet natteigne pas
le stade de la clture financire est support par le PDF dans tous les cas
autres que les dfauts institutionnels.
64
4.
LA RPARTITION DU RISQUE
Pour russir, un projet doit bnficier dun mcanisme de partage des risques
exploitable, commercialement viable et efficace par rapport aux cots. Les
parties concernes ayant des intrts et des objectifs diffrents, une rpartition du risque efficace constituera un lment essentiel de llaboration
des documents du projet et fera partie intgrante de la russite de celuici. Comme on la vu au chapitre 3, les bailleurs de fonds des projets sont
extrmement sensibles la rpartition du risque et demandent quune documentation contractuelle dfinisse une rpartition du risque conforme la
pratique bancaire.
Principaux messages lintention des dcideursa

Ne faites pas porter trop de risques au secteur priv. Cette dmarche
est gnralement inefficace et coteuse et rend le projet exagrment
vulnrable aux changements et aux crises.
Prparez-vous faire face des changements durant le projet. Il est
impossible danticiper tous les risques ou de prendre lavance toutes
les dcisions lies aux risques; il est donc ncessaire de disposer de
mcanismes permettant de faire face aux changements et de relever
dautres dfis.
65
La gestion des risques base sur lefficience39 est, naturellement, la

dmarche idale, lobjectif atteindre. Dans la pratique, toutefois, les risques sont souvent rpartis en fonction de rapports de forces commerciaux
et de la capacit de chacun ngocier. La partie la plus forte affectera la
partie la plus faible les risques quelle ne souhaite pas assumer. Ce scnario
ne produit pas ncessairement la forme de gestion du risque la plus efficace
et la plus efficiente40. Le graphique 4.1 dcrit ce phnomne du point de
vue de ltat: laffectation de risques excessifs la socit du projet rend
celui-ci coteux et instable, alors quune affectation insuffisante aboutit
une sous-optimisation des ressources. Il est notoirement difficile de trouver
le bon quilibre.
Graphique 4.1: Rpartition efficiente des risques
Efficience
Optimal : partage
efficient des risques
Insuffisant :
sous
optimisation
Excessif :
chec du
projet
Transfert de risque
Dans la plupart des projets financs de faon conventionnelle, il est

entendu que certains risques (tels que le risque de march, certains risques
politiques et le risque dachvement) seront affects par le concdant la
socit du projet en fonction du rle que celle-ci joue dans le projet. En contrepartie de la prise en charge de ces risques, la socit du projet peut tirer
39.
Une dmarche souvent mentionne en matire de rpartition efficiente des risques
consiste attribuer chaque risque la partie la mieux mme de le grer. Cette notion est
utile comme approximation, mais elle constitue une simplification grossire. Voir les chapitres 1-3 dans Delmon, Project Finance, BOT Projects and Risk (2005); il convient,
par exemple, que le risque soit assum aussi par la partie qui a intrt le grer de faon
proactive, qui dispose (ou disposera) des ressources ncessaires pour rsoudre (le plus tt
possible) les questions lies aux risques lorsquelles se poseront, de manire rduire les rpercussions sur le projet, qui a accs la technologie et aux ressources adquates pour grer
le risque lorsquil se matrialise, qui est en mesure de grer le risque au moindre cot et qui
a la capacit doptimiser les ressources.
40. Business Roundtable in Contractual Arrangements, A Construction Industry Cost Effectiveness Project Report, The Business Roundtable, New York (octobre 1982).
66
des rendements plus levs de ses investissements. Toutefois, le financement

des projets provient principalement des prteurs plutt que des investissements ou engagements des actionnaires. Les prteurs sefforcent de limiter
les risques quils doivent supporter dans le cadre du projet; ils demandent
la socit du projet daffecter autant de risques que possible aux autres contreparties du projet (par exemple lacheteur de la production, lentreprise
de construction ou lentreprise charge des activits de fonctionnement
et dentretien). La dmarche consistant transfrer la totalit des risques
associs au projet ces sous-traitants est appele rpartition des risques
back-to-back. Une rpartition back-to-back a pour effet de transfrer lensemble des risques assums par la socit du projet dautres participants. Il est trs rare, si ce nest jamais, quun projet de PPP se traduise
par une affectation backtoback intgrale mme si les marchs de PPP les
plus dvelopps, tels que le march britannique, sen approchent.
Les risques suivants proccupent les parties, en particulier en ce qui concerne la possibilit dune augmentation des cots, dune diminution des
recettes et de retards de paiement.
4.1 Risque politique

Le concdant peut accepter de supporter une certaine quantit de risques
politiques (tels que les guerres, les rebellions, les dfauts de paiement ou les
faillites dorganismes publics, la modification de la lgislation et les retards
causs par les autorits), puisquil est la seule partie en mesure dinfluer sur
lapparition de ces risques ou dattnuer leurs effets. Toutefois, les autorits
du pays concern ne seront peut-tre pas disposes supporter la totalit
des risques politiques et pourraient demander la socit du projet den
assumer une partie ou la majorit dentre eux comme le ferait une autre
socit qui investirait dans ce pays.
Parmi les risques politiques figurent les suivants:
La modification de la lgislation ou de la rglementation, en particulier le risque de modification discriminatoire de la lgislation (changements portant sur le secteur concern, le financement priv des projets
publics en gnral ou le projet lui-mme) et le risque de modification de
paramtres techniques en vertu de permis, dapprobations ou de permis
dimportation.
Lexpropriation: un des principes fondamentaux du droit international
est quun tat souverain a le droit dexproprier des biens sur son territoire des fins publiques, mais doit ddommager les propritaires41.
41.
Un tat souverain jouit dun pouvoir de disposition sur son territoire en vertu du droit.
Brownlie, Principles of Public International Law, 123 (4e dition 1990).
La rpartition du risque
67
Les dcisions de nature rglementaire qui diffrent des accords commerciaux qui sous-tendent le PPP.
La capacit de la socit du projet accder aux services judiciaires, en
particulier pour faire appliquer les obligations de ltat.
La question de savoir, dune part, si le concdant (ou dautres parties
publiques essentielles) a le droit ou le pouvoir (vires) de sengager au
titre des obligations associes au projet, dautre part quelles exigences
administratives ou juridiques doivent tre satisfaites avant que ces obligations aient force excutoire.
La socit du projet souhaitera peut-tre examiner des mthodes permettant dattnuer ce risque:
La prise en compte des intrts du gouvernement hte (et dautres acteurs
politiques) dans le cadre du projet.
La participation des prteurs, actionnaires et sous-traitants locaux.
Une assurance contre le risque politique, la participation dune OML ou
lutilisation dinstruments spciaux dattnuation du risque (voir sections
5.9 et 5.10).
4.2 Risque juridique et rglementaire

Condition pralable la mise en uvre dun PPP, il convient dapporter des
rponses certaines questions juridiques essentielles42:
Lhabilitation du concdant entreprendre le projet.
Les rgles de passation de marchs ncessaires la cration de PPP.
Des srets en matire dactifs et/ou dactions aptes garantir une protection suffisante aux prteurs.
Laccs aux services judiciaires (de prfrence sous la forme dun arbitrage
international) et un mcanisme ayant prouv sa capacit faire excuter
les jugements et les sentences arbitrales rendus lencontre de ltat.
Le bon fonctionnement dun PPP dpend du traitement de nombreuses
autres questions juridiques, notamment celles qui touchent lacquisition
des biens fonciers, aux relations entre employeurs et employs, aux problmes fiscaux et comptables (cots de transfert, amortissements, rcupration de la TVA, par exemple) et aux mcanismes rglementaires43.
42.
Le risque juridique et rglementaire correspond lapplication des risques et dcisions politiques examins la section 4.1. Ces sections tant troitement lies, elles se recoupent en partie.
43.
On trouvera une analyse complte de ces questions au chapitre 8 de Delmon, Private
Sector Investment in Infrastructure: Project Finance, PPP Projects and Risk (2edition 2009).
68
4.3 Risque dachvement

Parmi les risques associs au projet, les plus coteux se situe gnralement
durant la phase de construction. En raison de la nature des PPP, un projet
incomplet prsente peu de valeur. Les PPP permettent au concdant de traiter
le risque dachvement de faon efficiente en le concentrant en un point
unique. Autrement dit, les risques touchant la conception, la construction,
linstallation, la mise en service, lexploitation, lentretien et la remise en tat
sont attribus une seule entit et sont grs par elle. La concentration de
la responsabilit en un point unique rduit les interfaces entre les diverses
fonctions du projet, qui peuvent engendrer des erreurs, des retards et une
culture des dommages-intrts (divers entrepreneurs se rejettent mutuellement la responsabilit des dficiences du projet; plus les interfaces sont
nombreuses, plus il est possible de blmer les autres). Selon le principe de
la concentration de la responsabilit en un point unique, ces interfaces sont
gres par la socit du projet (probablement plus apte remplir cette fonction que le concdant) et imputes lentreprise de construction.
Les consquences du risque dachvement peuvent tre regroupes en
trois grandes catgories:
Cot de construction Un projet de PPP, surtout sil a recours au systme
de financement de projet, repose sur un dlicat dosage dengagements et
de ratios financiers, trs sensible lvolution des cots. Une augmentation des cots ncessitera lajustement de ces lments et lapport de
financements supplmentaires (qui ne seront probablement pas fournis
par les prteurs) par lune des parties, ventuellement par le biais dun
mcanisme conditionnel cr avant le dbut des travaux.
Dlai dachvement La socit du projet sefforcera dexploiter le
projet ds que possible, afin de maximiser les recettes et le rendement
du capital investi. De mme, le concdant et lacheteur de la production
auront soumis le projet un appel doffres en raison de la forte demande
suscite par le service concern et souhaiteront donc que le projet soit
ralis dans les meilleurs dlais. La construction des installations dans des
dlais satisfaisants sera donc au cur des proccupations des principales
parties au projet et sera suivie et sanctionne en consquence.
Qualit de louvrage fini Louvrage fini doit satisfaire certaines vrifications et inspections visant dterminer sil est conforme aux spcifications du projet, sil est correctement branch dventuels rseaux
extrieurs (tels que les rseaux dlectricit ou deau) et si les interfaces
entre les divers quipements et technologies utiliss dans le cadre du projet sont correctement gres. Louvrage fini doit tre capable de produire
les rsultats attendus du projet; toute dficience dans ce domaine exigerait
69
une restructuration financire visant ce que les recettes du projet

couvrent les cots du projet et le service de la dette.
Le risque dachvement comprend les lments suivants:
La conformit de la conception des travaux.

La technologie utiliser et la disponibilit des quipements et du matriel,
notamment du point de vue du transport, des restrictions limportation,
des prix, des services ncessaires la construction, des cots de financement et des cots administratifs.
Les circonstances ou conditions imprvues, telles que les conditions
mtorologiques ou ltat du sous-sol.
La disponibilit de la main-duvre et des matriaux: la main-doeuvre
qualifie peut-elle tre recrute sur place? Dans quelle mesure faudra-t-il
importer la main-duvre et les matriaux? De quels visas et permis fautil disposer pour les importer? La lgislation du travail locale impose-telle des restrictions (notamment en ce qui concerne la dure du travail et
les congs)?
La disponibilit des infrastructures et services connexes, tels que
les rseaux daccs (transport routier, ferroviaire et arien), deau et
dlectricit.
Le programme relatif lachvement du projet: la mthodologie de la
construction est-elle approprie au regard de la climatologie saisonnire,
du processus dapprobation, de la coordination entre les sous-traitants et
des programmes de vrification et de mise en service?
En gnral, la socit du projet attribue le risque dachvement
4.4 Risque de performance

Afin de produire suffisamment de recettes pour assurer le service de la dette
et permettre aux actionnaires de rentabiliser leur investissement, le projet
doit fournir des services dinfrastructures qui respectent certains critres.
Le risque de performance concerne la capacit de linstallation fournir
des services de la faon requise et dans les dlais requis et convenus. Il peut
prendre plusieurs formes:

70
Erreurs dans la conception de linstallation.

Problmes environnementaux entravant lexploitation de la station.
Utilisation de technologies inappropries.
Exploitation insatisfaisante de linstallation.
Qualit inadquate des intrants, ou acquisition ou utilisation inapproprie des services du projet.
En consquence, le concdant et/ou lacheteur de la production imposent

des obligations de performance la socit du projet, qui en fait part aux participants du projet (en particulier lentreprise de construction et lexploitant
des installations). Des essais de fonctionnement sont effectus, dans le cadre
du rgime de construction, pour dterminer si louvrage fini rempli ces obligations. Durant son exploitation, linstallation sera soumise des vrifications priodiques visant assurer la prestation du service. Limportance
des obligations en matire de performance incite les prteurs demander
lutilisation de techniques prouves. La socit du projet souhaitera peuttre aussi obtenir des garanties supplmentaires de la part des fournisseurs
et des concepteurs. Ces autres entits seront peut-tre mieux mme, si
ncessaire, de corriger certains dfauts ou dactualiser la technologie.
4.5 Risque dexploitation

De toute vidence, lexploitation du projet doit respecter certains critres
de performance pour permettre la socit du projet dobtenir les
recettes ncessaires pour couvrir les cots dexploitation, rembourser la
dette et atteindre les niveaux de profit requis. La socit du projet sera
tenue dexploiter les installations de faon adquate et avec prudence de
manire respecter les lois, permis et approbations applicables et viter
dendommager les installations, le terrain dimplantation, les infrastructures locales ou connexes et les proprits avoisinantes. Le risque
dexploitation comprend les lments suivants:
Le risque de lexistence de vices de conception et de dfauts dans
lquipement ou les matriaux au-del de la priode de garantie technique
ngocie avec lentreprise de construction.
La disponibilit de la main-doeuvre et des matriaux, leur cot et les
questions suivantes : la main-duvre qualifie peut tre recrute sur
place ? Dans quelle mesure faudra-t-il importer la main-duvre et les
matriaux? De quels visas et permis faut-il disposer pour les importer?
La lgislation du travail locale impose-t-elle des restrictions (notamment
en ce qui concerne la dure du travail et les congs)?
La modification des impratifs dexploitation due lvolution de la
lgislation ou de la rglementation ou dautres facteurs.
Lentretien convenable des installations et le cot du remplacement des
actifs et de travaux de maintenance majeurs.
Une quipe dirigeante exprimente, engage dans le projet jusqu la fin
de la priode de concession.
Le programme dexploitation et dentretien, et la question de savoir si
ce programme respecte une approche rationnelle, lie aux besoins de
71
lacheteur de la production, et une dmarche raliste compte tenu des

caractristiques du pays hte, de la rglementation nationale sur la mainduvre et lexploitation des installations, et des impratifs techniques
du projet.
Dans le cas o lexploitation du projet ncessite lapport dintrants et
o le march des intrants manque de souplesse, ou si sa viabilit future
suscite des inquitudes, les prteurs peuvent exiger que la socit du projet passe des contrats distincts de fourniture dintrants pour assurer, par
exemple, lapprovisionnement en combustible, lectricit, produits chimiques ou autres intrants ou services tels que llimination des boues ou
des cendres.
4.6 Risque financier

Le risque financier touche aux sources de financement du projet, aux caractristiques des prteurs et des emprunteurs, et aux contraintes imposes
par les marchs financiers au moment de la clture financire et durant la
dure de vie du projet. Ce risque peut engendrer une augmentation du cot
du financement et influe de faon fondamentale sur la viabilit financire du
projet. Par exemple, les projets de PPP sont sensibles aux aspects suivants:
Une chance de la dette suffisamment longue (les projets caractriss
par dimportants investissements initiaux dans des actifs long terme
recherchent en gnral des chances de 12 20 ans) et la possibilit de
refinancer la dette court terme.
La possibilit de repousser le versement des intrts durant un dlai
de grce suffisamment long pour pallier labsence de recettes durant la
priode de construction.
Les taux dintrt Le financement du projet ncessite des crances
taux fixe en raison du caractre fixe du flux de recettes. Sil nest pas possible de contracter une dette taux fixe, il convient de couvrir ou de grer
dune autre manire les augmentations de taux dintrt partir du stade
o la dette ne peut plus tre gre grce aux flux de recettes.
Les taux de change (le risque de fluctuation entre les taux de change
lorsque les recettes et la dette sont libelles dans des monnaies diffrentes).
Le cot des oprations de couverture (le cot et la disponibilit des
instruments de couverture lorsque les taux dintrt, les taux de change
et dautres risques sont grs grce ce type dinstruments).
La possibilit de se procurer des fonds de roulement pour couvrir les
besoins de financement court terme.
Le risque de crdit des principaux participants au projet, y compris les
garanties et cautionnements de tiers.
72
La socit du projet gre, avec les prteurs, une grande partie du risque de
financement. Dans une certaine mesure, le cot du financement sera probablement incertain jusqu la clture financire, puisque la socit du projet
ne mettra probablement aucun de ces mcanismes de financement en place
avant cette chance. En consquence, le concdant partagera gnralement
le risque dune variation du cot du financement entre la date de lappel
doffres et la clture financire.
Si les mcanismes de couverture ne sont pas une option viable pour grer
certains risques particuliers (en particulier les risques de taux dintrt et
de taux de change), le concdant souhaitera peut-tre fournir une protection contre ces risques financiers. Par exemple, les concdants ou les acheteurs de la production contribuent souvent la gestion du risque de change
de manire donner la socit du projet la possibilit de recourir des
emprunts libells en devises (qui peuvent rduire le cot de lendettement).
Ils peuvent fournir des garanties aux termes desquelles ils promettent de
fournir une date ultrieure un financement assorti dune chance et dun
taux dintrt spcifique. Ces mesures protgent la socit du projet du
risque quun refinancement ne soit pas possible un prix raisonnable
lavenir, dans le cas o des crances long terme ne seraient pas disponibles
des conditions raisonnables.
4.7 Risque de change

La rglementation montaire et la situation du march peuvent limiter la
mesure dans laquelle les fonds libells en monnaie nationale (capitaux, intrts, principal, bnfices, royalties et autres avantages montaires) peuvent
tre convertis en devises trangres, ainsi que la quantit de devises disponibles et la mesure dans laquelle les fonds libells en monnaie nationale
ou trangre peuvent tre transfrs hors du pays. Ces restrictions posent
dimportants problmes aux investisseurs et prteurs trangers qui souhai
tent que les distributions et le service de la dette se fassent en devises, et qui
veulent assurer le service de leur dette ltranger. Dans les pays en dvelop
pement, ce risque de nature essentiellement rglementaire est souvent gr
par le concdant.
4.8 Risque dutilisation

Le risque affrent lutilisation de la production porte sur linutilisation
ou une rduction de lutilisation des services fournis par les installations,
par exemple en comparaison des niveaux projets: moins dautomobilistes
utilisent la route page, moins dlectricit est tire du gnrateur, moins de
passagers ou davions utilisent laroport, etc. Cette situation peut tre due
une diminution de la demande de production, lincapacit de lacheteur
73
acheter la production, des problmes techniques et pratiques touchant

la livraison de la production et une raction du public conduisant un
boycottage de la production.
Les prvisions relatives la demande, aux cots et la rglementation du
secteur dans le pays hte revtiront une grande importance pour les investisseurs du secteur priv qui cherchent valuer les perspectives de recettes du
projet. Ils souhaiteront par exemple:
examiner le profil de la demande pour la production du projet en tenant
compte de la mesure dans laquelle la socit du projet endossera le risque
du projet et sera en mesure dinfluencer la demande;
examiner les prvisions relatives la demande, ainsi que les donnes historiques sur la disposition des consommateurs sacquitter de certains
tarifs et de le faire dans les dlais requis;
analyser les perspectives de croissance, les mouvements dmographiques,
les tarifs existants et les projections relatives la raction des consommateurs la hausse des tarifs;
l o les tarifs sont calculs partir dindices, valuer les projections relatives lvolution future de ces indices et leur lien avec les cots effectifs,
notamment les cots dexploitation, les cots financiers, les besoins de
dpenses en capital et dautres cots similaires;
analyser la mesure dans laquelle les tarifs facturs aux consommateurs
couvrent les cots et lamortissement des services publics.
Lorsque ces valuations suscitent des proccupations prcises en matire
de risques, la socit du projet devra peut-tre obtenir des protections au
tiers (pour les prteurs et ventuellement pour les dtenteurs de fonds propres voir sections 4.10 et 5.10), telles que les suivantes:
lengagement acheter la production dans des quantits et des prix
permettant de dgager les recettes ncessaires (voir section 5.2);
des garanties de recettes garantissant un niveau minimum de revenus;
des garanties affrentes la demande pour protger la socit du projet contre les effets, par exemple, dune circulation routire infrieure
aux prvisions et aux hypothses prises en compte lors de lappel
doffres; et/ou
une garantie partielle contre les risques visant protger le flux de recettes
contre un manque gagner susceptible de rsulter de certains risques
associs au projet.
74
Le secteur priv est gnralement mieux mme de fournir des services

dinfrastructure de dtail aux consommateurs. Le concdant souhaitera donc
peut-tre que la socit du projet assume une partie du risque dutilisation
pour linciter innover et amliorer la prestation de services44.
4.9 Risque environnemental et social

Les lgislations environnementales et sociales imposent des obligations et
des contraintes aux projets. Les cots associs au respect de ces normes
peuvent tre considrables : il convient de les rpartir entre la socit du
projet et le concdant. De mme, afin dattirer les prteurs internationaux,
notamment les IFI, le projet doit satisfaire des exigences environnementales et sociales minimales qui peuvent aller au-del des critres spcifis
dans les lois et rglementations applicables (voir encadr 4.1 ci-dessous).
Le processus est facilit lorsque la lgislation nationale exige des niveaux de
conformit similaire.
Encadr 4.1
Les Principes dquateur
Les Principes dquateura sont un code de conduite volontaire labor
lorigine par la Socit financire internationale (IFC) et un groupe restreint
de banques commerciales, mais il est maintenant accept par la plupart
des banques commerciales internationales qui exercent des activits dans
le domaine du financement de projets. Ces banques se sont engages ne
pas prter de fonds aux projets qui ne respectent pas les Principes dquateur; ces principes sinspirent du mcanisme de lIFC consistant classer
les projets par catgorie, identifier les plus susceptibles davoir un impact
environnemental ou social important, et demander la ralisation dvaluations spcialises le cas chant. Durant la mise en uvre du projet, lemprunteur doit laborer et respecter un plan de gestion environnementale.
Note:
a. www.equator-principles.com
44.
On trouvera une analyse des rsultats du secteur priv dans le cadre de projets de distribution deau et dlectricit dans Andres, Foster, Guasch et Haven, The Impact of Private Sector
Participation in Infrastructure: Lights, Shadows, and the Road Ahead (Banque mondiale
2009); Gassner, Popov et Pushak (2007), note 11.
75
Les projets dinfrastructure ont gnralement dimportantes rpercussions

sur les communauts locales et la qualit de vie, particulirement en ce qui
concerne la prestation de services essentiels tels que leau et llectricit ou
les constructions, telles que les routes, qui font un usage intensif des terres.
Les rpercussions dun projet sur la socit, les consommateurs et la socit
civile en gnral peuvent susciter des rsistances de la part de groupes dintrt
locaux qui peuvent retarder la ralisation du projet, accrotre le cot de sa
mise en uvre et compromettre sa viabilit45. Ce risque social doit figurer
en bonne place dans le programme de diligence raisonnable du prteur, mais
ce nest souvent pas le cas. Les prteurs et la socit du projet comptent souvent sur le concdant pour grer ce risque. Le concdant, pour sa part, peut
sous-estimer limportance du risque social, car la problmatique de ce risque
est trs diffrente dans le cas des socits de service public que dans celui des
entreprises prives (pour les consommateurs, il est gnralement plus facile de
se plaindre dune socit prive ou de la poursuivre en justice que dattaquer
un service public; de ce fait, les services publics peuvent tre peu sensibles au
risque social). Le concdant na peut-tre pas eu loccasion dobserver les consquences du risque social sur les investisseurs privs, et il se peut quaucune
partie ne soit prpare y faire face.
4.10 Rpartition et attnuation des risques

La gestion des risques dans le cadre des PPP est une tche complexe et exigeante, mais un certain nombre de mcanismes ont t labors pour traiter
ces risques afin de rendre les projets aptes attirer un concours financier
et de permettre lensemble des parties concernes de tirer profit du projet
grce une gestion plus efficiente des risques:
La socit du projet passe des contrats avec des contreparties spcialises
ou des parties plus aptes quelle assumer et grer certains risques. Cette
question est analyse plus en dtail au chapitre 5.
Des assurances sont contractes pour couvrir certains risques assurables
majeurs, en particulier en ce qui concerne la construction, les quipements, les btiments, la main-duvre et les cas de force majeure (voir
section 5.9).
Ltat peut fournir des garanties ou des subventions pour couvrir certains
risques (voir sections 3.3 et 5.10).
45. Delmon, Implementing Social Policy into Contracts for the Provision of Utility
Services, dans Dani, Kessler et Sclar, ds, Making Connections: Putting Social Policy at the
Heart of Infrastructure Development (2007).
76
Les OML, OBL et OCE fournissent des prts, des fonds propres, des
services dassurance et des garanties pour des risques spcifiques (voir
sections 5.9 et 5.10).
Il est possible dutiliser dautres instruments financiers pour grer le risque, tels que les instruments de couverture, les services dassurances spcialiss, les obligations catastrophes, etc. (voir sections 5.8 et 5.11).
Une composante importante de lattnuation du risque consiste orga
niser le projet et son valuation de faon efficiente. Durant lexercice de diligence raisonnable ralis dans le cadre dun projet, il est possible dinscrire
les risques sur une matrice de risques qui facilitera lvaluation de la gravit
de certains risques, la comprhension de linteraction des risques (par exemple les cas o le profil de risque pris dans son ensemble dpasse la somme
de ses composantes et o les risques sont si enchevtrs que le traitement
dun risque donn exige que lon traite aussi les risques qui lui sont lis) et
la dfinition des priorits dans la gestion du risque. De mme, il est possible dinscrire les tches exiges par la prparation et la mise en uvre du
projet sur un chemin critique: cette mthode permet de mettre en vidence
linterdpendance des tches (par exemple la ncessit dachever une tche
avant den entamer une autre) et aide ainsi dfinir dans quel ordre ces
tches doivent tre excutes pour parvenir une efficience maximale.
77
78
5.
LA STRUCTURE CONTRACTUELLE
Comme on la vu au chapitre 1, en fin de compte, les structures de type

PPP sont souples. Plutt que de dissquer les structures contractuelles et les
formules de rpartition des risques relatives toutes les structures possibles
de PPP, le prsent chapitre utilise lexemple dun projet de type BOT financ
selon le principe du financement de projet pour montrer comment il est possible de grer le risque dans le cadre dun PPP. Les projets BOT de ce type
sont des projets fortement structurs et sensibles aux risques: ils constituent
un bon outil de rfrence pour examiner les questions cls qui se posent dans
le cadre des projets de PPP.
79

Lobjectif est la stabilit. Prparez-vous toute ventualit, mais en
gardant lesprit quil est impossible danticiper toutes les ventualits.
Dfinissez une position de repli concrte permettant de protger les
consommateurs. Faites en sorte que si tout le reste choue, le secteur
public sera en mesure de reprendre rapidement le contrle des infrastructures et des services pour en assurer la continuit.
Faites en sorte que le flux de recettes soit aussi sr, prvisible et cloisonn que possible: il est le nerf du projet.
Lchec dun projet cote du temps et de largent chacun; il est
gnralement justifi de dpenser plus dargent ou de dployer plus
defforts pour rendre le projet un peu plus robusteen recueillant des
informations, en amliorant la planification, en rpartissant et en
grant le risque, et en examinant les options possibles.
Il y aura toujours des changements de situation et mme des crises
majeures, qui seront souvent impossibles prdire. En consquence, les
partenaires doivent disposer dun cadre de coopration proactif pour
rsoudre les conflits lorsquils apparatront.
Les projets de type BOT confient la responsabilit du financement, de

la construction et de lexploitation du projet au secteur priv. Le pays hte
accorde une concession une entreprise prive qui sera charge de construire
et dexploiter les installations pendant une priode dtermine. Lentreprise
prive se sert ensuite des recettes tires de lexploitation des installations
pour sacquitter du service de sa dette et fournir aux investisseurs le rendement quils attendent de leur placement. Dans le cas o le pays hte est aussi
lacheteur de la production, le projet sera probablement trait au titre de la
rmunration de services plutt que du financement dinfrastructures. Cette
mthode permet dviter que la dette du projet soit prise en compte dans le
calcul des ratios dendettement du pays ou dans les besoins de financement
des administrations publiques.
Les projets de type BOT sont des projets extrmement complexes et
motivs par la recherche de profits, qui ncessitent une documentation dtaille et de longues ngociations. Un projet BOT exige un important investissement en argent et en temps de la part de tous les participants. La socit
du projet et les prteurs effectueront des exercices de diligence raisonnable
au plan technique, financier et juridique, afin danalyser la rpartition des
80
risques associs au projet. Llaboration dune structure contractuelle solide,

assortie dune rpartition du risque commercialement satisfaisante, sera
un facteur dcisif de la capacit du projet attirer des financements (voir
graphique 5.1) et de la volont des prteurs de donner suite au financement
de la construction des infrastructures.
Graphique 5.1: Structure de BOT type
Accords entre cranciers
IFI/OBL/OCE
Prteurs
Contrats
de soutien/
financement
Contrats de prt
Concdant
Contrat de
concession
Contrat de
construction
Entreprise de
construction
Socit du
projet
(conventions
dactionnaires)
Contrat dE&E
Exploitant
Soutien
au crdit
Instruments de
financement
Contrat dachat
de la production
Acheteur de
la production
Contrat de
fourniture
dintrants
Fournisseur
dintrants
5.1 Contrat de concession

Aux termes du contrat de concession (appel aussi implementation agreement), le concdant accorde une concession (un ensemble de droits) la
socit du projet qui lautorise construire et exploiter linfrastructure
(qui aurait habituellement pris la forme dun service public) pour une priode
prdfinie, appele priode de la concession. Le contrat de concession peut
aussi dfinir les rgimes juridiques et fiscaux applicables au projet, y compris
les obligations environnementales de la socit du projet. Dans la pratique,
le contrat de concession, le contrat dachat de la production et/ou le contrat
de fourniture des intrants (dans la mesure o ils sont ncessaires) peuvent
tre regroups dans un contrat unique.
La structure contractuelle
81
Le concdant doit avoir le droit lgal de signer un contrat de concession:

ses actions doivent sinscrire dans les limites de ses pouvoirs (intra vires). Les
actions situes au-del des pouvoirs (ultra vires) de la partie qui ralise laction
peuvent tre inexcutables ou tre ultrieurement annules ou invalides en
vertu du droit applicable: si le concdant ntait pas autoris signer le contrat, la socit du projet pourrait avoir des difficults excuter ce contrat (il
pourrait mme tre considr comme nayant jamais exist).
Les principales questions traites dans le contrat de concession sont
gnralement les suivantes:
La date dachvement. En gnral, le concdant a immdiatement besoin
de linfrastructure concerne (souvent autant pour des motifs politiques
que pour des raisons pratiques).
tat des actifs. Dans le cas o des actifs existants sont transfrs la
socit du projet, il convient de dcrire ltat de ces actifs et de disposer
dun mcanisme permettant de tenir compte de la possibilit que les actifs
ne soient pas dans ltat prvu.
Performance du projet. Les exigences du concdant toucheront des
questions telles que la consommation de la production, lefficience de
lexploitation, les besoins et cots dentretien, le cycle de vie, la sant,
la scurit, les questions environnementales, la qualit et la quantit des
extrants ou du service produits et le cot de lexploitation.
Rgime dentretien. Afin dattnuer les effets ngatifs de lexploitation sur
les installations durant la priode de concession, le concdant sassurera
que le rgime dentretien (y compris le remplacement des pices dtaches
et des matriaux) mis en place est suffisant au regard de la nature des
travaux. Cet aspect est particulirement important vers la fin du projet:
la socit du projet pourrait tre rticente investir des ressources dans
les oprations de maintenance pendant les phases finales de la priode de
concession en raison du transfert imminent du projet au concdant.
Construction et exploitation. Le concdant sassurera que les activits de
construction et dexploitation de la socit du projet satisfont certaines
normes minimales aussi bien celles qui sont imposes par la loi que
celles qui sont spcifies par le concdant pour garantir la qualit des
services fournis et la protection du public.
Garanties publiques. Ltat peut fournir des garanties au nom des organismes du secteur public prenant part au projet dont le risque de crdit
laisse dsirer; ces garanties peuvent tre tablies sparment ou dans le
cadre du contrat de concession auquel ltat est partie.
82
Exclusivit. Le concdant peut accorder la socit du projet certains

droits dexclusivit au sujet du service fournir, de manire assurer
un flux de recettes rentable tout en prenant soigneusement en compte
des exigences futures telles que les changements dmographiques et les
besoins des communauts non desservies.
Transfert de savoir-faire. Le concdant souhaitera peut-tre maximiser
linteraction entre la socit du projet et les partenaires locaux ou le personnel du concdant pour sassurer que le transfert du savoir-faire se
droule de faon satisfaisante46.
Ingrence de ltat. Le concdant peut prendre lengagement que ltat
hte nagira pas lencontre des intrts des prteurs, des actionnaires, de
la socit du projet, de lexcution des obligations de la socit du projet
et du projet lui-mme, afin de protger la socit du projet contre certains
risques politiques spcifiques.
Frais de concession. La socit du projet peut tre tenue de sacquitter
de frais de concession en contrepartie de lobtention dune concession et
pour couvrir les cots du concdant, ces frais devant tre pays avant le
dbut du projet et, ventuellement, de faon priodique durant la priode
de concession.
Restrictions sur les transferts dactions. Le concdant souhaitera peuttre restreindre le transfert dactions ou la modification des participations
dans la socit du projet. Le concdant pourrait interdire tout transfert
dactions (directe ou indirect) jusqu une certaine date situe au-del de
lachvement de la construction (priode de blocage). Il peut aussi demander un droit daccord en ce qui concerne lidentit des cessionnaires et/ou
obtenir certaines garanties de la part des actionnaires initiaux.
Droits du concdant intervenir/poursuivre lexploitation. Le concdant
peut souhaiter disposer du droit de poursuivre lexploitation du projet
la fin du contrat de concession ; ce droit, parfois appel droit la
continuit de lexploitation, vise assurer la continuit des prestations
de services.
Transfert. Au terme de la priode de concession, le concdant dcidera
soit de soumettre le projet un nouvel appel doffres, soit de demander
la socit du projet de transfrer les actifs du projet au concdant ou la
nouvelle socit et du projet.
5.2 Contrat dachat de la production

Le contrat dachat de la production attribue le risque de march relatif
la demande et au prix de la production du projet lacheteur de la pro46.
On trouvera une analyse plus approfondie de la question du transfert de technologie et de
savoir-faire dans ONUDI (1996) note 33, pages75-90.
83
duction. Lacheteur de la production (il y a parfois plusieurs acheteurs) est

gnralement une socit de service public local, un prestataire de services
publics dun autre type ou un exploitant : ces entits achtent la production la socit du projet et la vendent sur le march, soit directement aux
consommateurs finaux, soit dautres acheteurs de production. Le terme
production peut tre trompeur, car le projet peut avoir pour objectif de
donner accs des installations (un hpital ou une cole, par exemple),
des services de traitement des dchets (puration des eaux uses ou gestion
des dchets solides, par exemple) ou des rseaux (distribution dlectricit,
gazoducs ou rseaux de tlcommunications de base). Quelle que soit la terminologie utilise, ces projets ncessitent gnralement des contrats dachat
de la production similaires.
Le contrat dachat de la production dfinit et dlimite le flux de recettes
dont bnficiera la socit du projet, donc les prteurs et les actionnaires,
durant la dure de vie (gnralement 15 30 ans) du projet. Il dfinit non
seulement le montant du flux de recettes, mais aussi quand ce flux peut tre
interrompu, modifi ou stopp. Cest souvent lacheteur de la production
qui a lui-mme identifi le besoin de cette production et pris linitiative de
ladjudication du projet ou influenc le processus.
Les dispositions de laccord dachat de la production doivent reflter
la nature de la production et le march correspondant au projet. Ces dispositions sont communes aux projets nergtiques (les accords dachat
dnergie), aux projets dpuration des eaux (souvent appels accords
dachat deau) et dautres projets de production, tels que les installations
industrielles (usines daluminium ou raffineries de ptrole, par exemple). La
prsente section suppose que la production est un actif produit par le projet
et vendu lacheteur de la production. Si le projet porte sur une production qui prend la forme dune installation ou dun service une route, un
pont, ou mme un hpital ou une prison dont les installations sont mises
la disposition des acheteurs de la production , il conviendra de modifier
en consquence les dispositions de laccord dachat de la production dcrites
ci-dessous.
Dans le cas o le concdant tire parti de la production du projet, une
dmarche plus frquente consiste inclure les lments de laccord dachat
de la production (dcrits ci-dessous) dans le contrat de concession. Dans ce
cas, la prsente section doit tre lue paralllement la section5.1.
Il est possible aussi de structurer les projets de PPP sans recourir aux
accords dachat de la production, par exemple dans le cas des tunnels, des
routes et des ponts, o aucun extrant physique nest produit et o la socit
du projet peroit des redevances directement auprs des usagers. Ce peut
tre le cas lorsque le concdant a besoin daide pour amliorer les presta84
tions de services de dtail (tels que les concessions deau ou dlectricit,

dans le cadre desquelles la production est livre directement au consommateur) et compte donc sur la socit du projet pour fournir de meilleurs services aux usagers et endosser une plus grande grande partie des risques lis
la demande. De tels projets demandent souvent lappui dune autorit de
rgulation sectorielle. Toutefois, quelle que soit la dmarche adopte, le concdant et la socit du projet devront sentendre sur la gestion du risque li
la demande, en particulier sous langle des questions examines ci-dessous.
Les principaux termes utiliss dans un accord dachat de la production
sont les suivants:
Normes dexcution. Lacheteur de la production sattachera dfinir
les paramtres techniques dexploitation avec prcision, afin que soient
respects les critres de performance et dautres impratifs techniques, par
exemple le niveau de scurit et de propret des activits dexploitation
par rapport certains paramtres techniques et climatiques et autres
critres oprationnels. La socit du projet sera pnalise si celui-ci ne
satisfait pas ces exigences de base.
Normes dachvement. La transition entre la priode de construction et la
priode dexploitation, lachvement des travaux et le dbut de la production devrait tre marque par des vrifications spcifiques et la remise dun
certificat. Lachvement en vertu de laccord dachat de production devrait
correspondre lachvement aux termes du contrat de construction.
Prix de la production. Aux termes de laccord dachat de la production,
lacheteur de la production sengage acqurir une certaine quantit de
production ou de services dans le cadre du projet selon diverses formules telles que les clauses d achat ferme ( take or pay ) ou de
paiement de disponibilit (payment for availability) , quil lutilise
ou non, pendant une priode donne. Il est souvent fait usage dun double systme de paiement compos de frais de mobilisation des capacits
(ou droits de disponibilit) et de frais dutilisation (ou de production). Les
frais de mobilisation des capacits sont les frais pays au titre la ralisation du projet : ils couvrent les cots fixes de la socit du projet. Les
frais dutilisation sont pays en fonction de la quantit de production
effectivement acquise ou utilise et permettent la socit du projet de
couvrir ses cots dexploitation, tels que le cot de la production (voir
section 5.3), une partie ou la totalit du rendement des capitaux investis
et divers cots dentretien.
Risque de paiement. La socit du projet et les prteurs accordent
une importance particulire au risque de crdit associ lacheteur
de la production. Lorsquil ne reprsente pas un bon risque de crdit,
85
lacheteur de la production peut tre tenu de prendre des mesures de

renforcement de crdit, telles que louverture dun compte de garantie
bloqu, des garanties bancaires renouvelables ou des garanties fournies
par des organismes rgionaux, nationaux ou multilatraux lappui de
ses obligations de paiement (voir section 5.10).
Risque de change. Une partie ou la totalit du risque de change ou dautres
risques financiers (voir section 4.6) peut tre attribue lacheteur de la
production, par exemple lorsquune partie des obligations de paiement
est indexe sur les taux de change.
Infrastructure affrente lachat de la production. Lacheteur de la
production peut tre tenu de fournir certaines infrastructures, afin, par
exemple, de relier les installations du projet ses propres installations
(telles que le rseau lectrique ou le rseau deau). Lacheteur de la production peut assumer les risques lis, dans le cadre de lexploitation du
projet, aux systmes de transport ou de transmission ou ses propres
actions ou omissions.
Rglementation. Les projets de PPP sont souvent labors dans des
secteurs fortement rglements. Dans de nombreux cas, lorganisme de
rglementation du secteur concern est une entit de cration rcente ou
peu habitue travailler avec le secteur priv. Il convient dadapter les
dispositions affrentes aux projets la rglementation pertinente et
coordonner leur laboration avec lorganisme de rglementation comptent, en gardant lesprit que les autorits de rglementation ne peuvent
pas, en gnral, tre tenues en vertu dun contrat de sacquitter de leur
mission dune certaine manire: la socit du projet peut donc demander
au concdant et lacheteur de la production de la protger dans le cas o
lorganisme de rglementation lui imposerait des exigences (par exemple
certains critres dexcution ou niveaux tarifaires) diffrentes de celles
qui avaient t initialement envisages dans les contrats du projet.
5.3 Contrat de fourniture dintrants

Lexploitation du projet de PPP peut ncessiter certains intrants, tels que
les combustibles dans le cas dune centrale thermique ou llectricit dans
celui dune station dpuration. La socit du projet ne souhaitera peut-tre
pas supporter le risque que les intrants ncessaires ne soient pas disponibles
au moment voulu et un prix adquat par rapport aux recettes du projet.
En consquence, les socits de projet passent souvent des contrats avec
des fournisseurs dintrants qui sengagent fournir les intrants correspondant aux besoins du projet ou la quantit dintrants minimum ncessaire
lexploitation des installations.
86
Aux termes dun contrat de fourniture dintrants, un fournisseur sengage

fournir une certaine quantit dintrants dune qualit donne un prix
donn47. Par exemple, les fournisseurs dune centrale thermique alimente
au charbon se doteront de capacits long terme en utilisant les revenus prvus aux termes dun accord de fourniture dintrants pour financer
lexploitation de nouveaux gisements de charbon. Le terme intrants
peut tre trompeur dans le cas de certains projets o le service requis correspond en fait un contrat denlvement de dchets. Par exemple, la
socit du projet devra sous-traiter lvacuation et llimination des boues
rsultant du fonctionnement dune station dpuration ou des dchets
mdicaux dans le cas dun projet hospitalier. Ce type de dispositif exige
souvent les mmes conditions que les contrats de fourniture dintrants et
soulve des questions similaires.
Les principaux termes d accord de fourniture dintrants sont les suivants:
Le prix. Le cot des intrants inclut les cots lis leur exportation du pays
dorigine, leur importation dans le pays hte et leur transport jusquau
terrain dimplantation. Le fournisseur dintrants est gnralement responsable de lobtention des permis et permis ncessaires limportation des
intrants dans le pays hte. Tout manquement de sa part son obligation
de fournir le montant requis entranera des dommages-intrts pralablement fixs par une clause pnale48 ou une rduction du prix pay pour les
intrants livrs.
Qualit, quantit et dlais de livraison. Le fournisseur dintrants assumera
aussi une partie des risques dexcution du projet dans la mesure o il est
tenu de fournir une certaine quantit dintrants dune qualit donne et
dans des dlais donns. Le fournisseur dintrants est responsable lorsque
les intrants sont livrs avec retard ou en quantit insuffisante.
Dure. La dure du contrat de fourniture dintrants dpendra des risques
lis aux intrants concerns et la possibilit dutiliser dautres sources
dintrants. Il est possible de prvoir un ajustement ou une rengociation
du contrat en fonction de lvolution du march.
Transport. La socit du projet devra peut-tre passer un contrat long
terme pour le transport des intrants, mme si elle-mme et les prteurs
sont disposs endosser le risque de march relatif lacquisition de
lintrant lui-mme.
47. Les
intrants ncessaires peuvent tre fournis par le concdant et/ou lacheteur de la production. Dans ce cas, les dispositions relatives la fourniture dintrants examines ci-dessous
peuvent tre incorpores dans le contrat de concession ou le contrat dachat de la production.
Il conviendrait donc de lire la prsente section paralllement aux sections 5.1 et 5.2.
48.
Pnalit montaire fixe, dfinie dans le contrat.
87
Vrification et inspection. Il convient dinspecter et de vrifier les intrants

pour assurer une exploitation adquate et parvenir aux niveaux de performance requis.
5.4 Contrat de construction

La socit du projet confie la conception et la construction du projet une
entreprise de construction. Le contrat de construction dfinit les obligations
de cette entreprise et de la socit du projet, ainsi que leurs relations durant
la priode de construction49.
La phase de construction dun projet BOT est gnralement rgie par un
contrat de construction cl en main, parfois appel contrat de conceptionconstruction ou contrat dIAC (ingnierie-approvisionnement-construction). Lexpression cl en main laisse entendre quil suffit de tourner
la cl aprs lachvement des travaux de construction pour commencer
lexploitation des installations. Il sagit l naturellement dune reprsentation trs simplifie de la ralit. Dans les cas o il nexiste pas de contrat
de construction cl en main, les prteurs sattachent faire fonctionner
les divers contrats existants comme un contrat cl en main ou demandent
aux promoteurs de leur fournir une garantie dachvement pour couvrir
dventuelles lacunes dans la rpartition des risques.
Les contrats de construction cl en main attribuent la responsabilit
de la conception et de la construction des installations une seule partie,
lentreprise de construction. La concentration de la responsabilit en un
point unique signifie simplement que lentreprise de construction est tenue,
dune part, de fournir la socit du projet un projet complet et conforme
aux spcifications du contrat, dautre part de sassurer que la performance et
la qualit des installations sont conformes lensemble des obligations contractuelles; la socit du projet dispose ainsi dun point de rfrence unique
en cas de problme. Lorsque les obligations fiscales et dautres considrations demandent que la construction soit rgie par plusieurs contrats (par
exemple lorsque le regroupement des tches en un seul contrat a pour effet
de soumettre lensemble du contrat un taux dimposition plus lev), il est
possible dtablir une responsabilit en un point unique, mais des difficults
supplmentaires doivent tre surmontes (voir encadr 5.1).
Le principe de la concentration de la responsabilit en un point unique
impose plusieurs obligations importantes lentreprise de construction.
Celle-ci est tenue de concevoir lensemble des travaux, de coordonner les
interfaces au plan de la conception et de la construction, et dachever les
travaux en respectant les cibles dachvement et de performance, ainsi que
49.
Pour une analyse plus approfondie de la question des contrats de construction, voir Scriven, Pritchard et Delmon (1999), note 15.
88
les normes de diligence stipules dans le contrat. Ainsi, si la socit du projet souhaite dposer une rclamation au sujet dun dfaut de construction,
elle na pas prciser si ce dfaut est d une erreur de conception ou un
problme dexcution, puisque la responsabilit des deux activits incombe
Encadr 5.1
Scinder les contrats
Dans certains pays, les contrats cl en main ont leffet malencontreux
dalourdir les obligations fiscales, donc le cot global de la constructiona.
Dans ce cas, les parties peuvent envisager de scinder le contrat de construction cl en main unique en plusieurs contrats de construction distincts, les
travaux tant effectus par des entreprises distinctes dans diverses juridictionsb. Ce fractionnement est effectu de manire grer les risques lis aux
obligations fiscales et dautres cots tout en prservant laspect cl en
main des dispositions affrentes la construction.
Notes:
a. Pour une analyse plus approfondie du fractionnement des contrats cls en main, voir larticle
publi dans International Construction Law Review en 2003, Delmon, Splitting Up Is Hard To
Do: How to Manage Fiscally Challenged Turnkey Contracts .
b. La ralisation des travaux par des succursales situes dans des juridictions diffrentes ou
le fait de confier ces travaux des sous-traitants bass dans ces juridictions naura pas leffet
recherch. Cest lutilisation dun contrat unique pour la ralisation de ces divers travaux qui
entrane un traitement fiscal dfavorable. Voir aussi le chapitre 9 de Scriven, Pritchard et Delmon
(1999), note 15.
Parmi les autres termes traits dans les contrats de construction figurent
les suivants:
Dlai dachvement. En matire de PPP, il est essentiel de terminer les projets dans les dlais requis: les contrats de fourniture dintrants, dachat de
la production et de concession prvoient des pnalits en cas de retard dans
lachvement des travaux; les recettes ne suffisent gnralement pas assurer le service de la dette avant lachvement des travaux de construction;
et les prteurs ne reportent les paiements au titre du service de la dette que
pour un dlai de grce dtermin. Les contrats de construction cl en main
sont propices lachvement des travaux dans des dlais fixes, puisquils
placent lensemble des tches de conception et de construction sous la responsabilit dune entreprise de construction unique.
89
Prix de construction. Les contrats de construction cl en main utilisent

gnralement une structure de prix forfaitaire fixe selon laquelle lentreprise de construction reoit une somme forfaitaire en contrepartie de la
conception et la construction des installations; en limitant les possibilits
de relvement des prix, cette formule offre une scurit accrue la socit
du projet et aux prteurs en ce qui concerne le cot du projet. Lutilisation dun prix forfaitaire, conjugue aux paiements effectus lors des
diverses tapes de la construction (les paiements dtape), peut acclrer
lavancement des travaux, car plus lentreprise de construction achve les
travaux rapidement, plus elle est paye rapidement50.
Risque de performance. Une fois acheves, les installations doivent respecter certaines normes dexcution, afin de produire le flux de recettes
ncessaire au service de la dette, au rendement des investissements et au
recouvrement des cots. Lentreprise de construction sera responsable de
la construction dinstallations capables datteindre les niveaux de performance dans des conditions types dexcution, en prenant en considration
ltat du site et toute autre contrainte propre au projet. Les essais de fonctionnement serviront vrifier, par exemple, les exigences en matire dintrants, la consommation spcifique de chaleur, la production de dchets, les
variations climatiques, lclairage, laccessibilit, la ventilation, la consommation dintrants, la temprature et limpact sur lenvironnement.
tat du site. La rpartition des risques relatifs au site du projet dpendra de la nature des parties et de leurs comptences. Il est difficile de
dfinir trs prcisment ltat du site par exemple ses conditions gographiques, gologiques et hydrologiques mme aprs avoir procd
dimportantes enqutes sur le terrain. Il peut tre ncessaire de traiter
sparment les obstacles ou conditions dorigine humaine au moment de
la rpartition de ce risque, car il est encore plus difficile de les valuer
avec prcision grce des enqutes sur le terrain.
Garantie technique. Durant une priode donne commenant lachvement des travaux, lentreprise de construction aura la responsabilit de
remdier dventuels vices de construction. La priode durant laquelle
lentreprise de construction est responsable des dfauts est gnralement
appele priode de garantie technique, mais peut tre aussi dsigne par
les expressions priode dentretien ou priode de garantie. Certaines
juridictions dfinissent, de par la loi, des priodes de garantie minimales.
50.
Wallace, Construction Contracts: Principles and Policies in Tort and Contract ,
page331 (1986).
90
5.5 Contrat dexploitation et dentretien (E&E)

Aprs lachvement de la construction de linstallation, la socit du projet devra exploiter et entretenir celle-ci durant la priode de concession.
Cette fonction est essentielle la prennit du flux de recettes du projet
(voir graphique 5.2). Les activits dexploitation et dentretien (E&E) comprennent la gestion de lexploitation du projet, la prestation de services
dentretien et le remplacement de matriaux ou dquipements, la rception et la gestion des intrants et ltablissement de relations de travail avec
lacheteur de la production. Afin de rpartir les risques associs aux activits
dE&E, la socit du projet peut choisir de passer un contrat avec un entrepreneur spcialis en E&E, appel aussi exploitant . Lexploitation du
projet ncessite une bonne comprhension du march local et des exigences
oprationnelles dans les pays en dveloppement, telles que la disponibilit
des matriaux et de la main-duvre ncessaires aux travaux dentretien et
de rparation, ainsi que limportance des relations avec les autorits locales.
En gnral, la rpartition des risques dans le cadre dun accord dE&E
nest pas aussi nette que dans un contrat de construction ou un contrat
de fourniture dintrants, qui permettent de transfrer une part plus importante des risques de la socit du projet. On lexplique souvent par le fait
que lentreprise de construction et le fournisseur dintrants fournissent
des produits, alors que lexploitant fournit un service. De mme, laccord
dE&E ne comporte pas ncessairement une structure de prix aussi fixe ou
aussi sre que celle du contrat de construction, ou lexploitant nassume pas
un niveau de responsabilit (dommages-intrts pralablement fixs) suffisant pour indemniser compltement la socit du projet. Ceci sexplique en
partie par le fait que les obligations de lexploitant portent sur le long terme,
mais aussi par sa plus faible marge de bnfices.
Les obligations de lexploitant devraient reflter celles qui sont stipules
dans le contrat de concession et le contrat dachat de la production, ainsi
que les obligations ncessaires la prennit et lefficacit de lexploitation
du projet. Parmi les termes essentiels mentionns dans les accords dE&E,
figurent les suivants:
Risque de performance. Lexploitant est tenu de respecter des normes
dexcution gnralement bases sur les normes dexcution ou les impratifs oprationnels stipuls dans le contrat de concession, le contrat dachat
de la production, les manuels dexploitation et dentretien de lentreprise
de construction et toute autre directive lusage des fournisseurs, afin de
respecter les garanties pertinentes. Lexploitant doit exploiter et entretenir les installations de manire atteindre les niveaux de production ou
de disponibilit requis. Le montant des pnalits appliques lexploitant
91
doit, de prfrence, concider avec les obligations de la socit du projet

en cas de dfaut dexcution; les pnalits sont souvent trop leves en
comparaison de la rmunration verse lexploitant.
Cots dexploitation. Lexploitant peut proposer un systme i) de cots
dexploitation fixes, ii) de cots variables, mais soumis des contrles
visant matriser les cots, ou iii) de courtes priodes (trois sept ans,
par exemple) durant lesquelles sa rmunration est fixe et au terme desquelles sont effectues des tudes de commercialisation conduisant un
ajustement de la rmunration de lexploitant ou la slection dun nouvel exploitant.
Limage publique des services. Lexploitant se trouve un poste critique
en tant quexploitant dun service public du pays hte. En consquence,
ses mthodes dexploitation et ses relations avec les employs et les communauts locales seront essentielles la russite du projet.
5.6 Contrat de prt

Le financement des projets de PPP fonctionne grosso modo en deux tapes.
Dans un premier temps, les prteurs et les actionnaires fournissent un
financement durant la phase de construction, gnralement considre
comme la phase la plus risque du financement, puisque les fonds sont utiliss, alors quil nexiste pas dactifs substantiels saisir en cas de dfaut
de paiement. Durant cette premire phase, les financements incluront des
commissions initiales, des frais damnagement, et les frais de conception et
de construction. Les prteurs avancent les fonds progressivement durant la
phase de construction, les paiements tant habituellement lis au franchissement dtapes cls et vrifis par un expert indpendant au nom des prteurs
et, ventuellement, du concdant. Durant la premire phase, les prteurs
sefforce dobtenir un juste quilibre entre les financements par fonds propres et les financements par lemprunt, et peuvent demander bnficier
de recours allant au-del des actifs du projet, auprs des actionnaires ou
dautres garants, afin de couvrir les risques de retards ou de dpassements de
budget qui nont pas t transfrs lentreprise de construction.
La deuxime tape est lachvement de la construction, suivie de
lexploitation des installations. Cette tape comprend la ralisation dessais
de fonctionnement visant assurer que le projet est capable de produire
les flux de recettes ncessaires. Lapprobation de lachvement des travaux
libre lentreprise de construction de certaines responsabilits; elle est donc
soigneusement examine par les prteurs. Durant lexploitation des installations, lorsque le projet a commenc produire des extrants, le service
de la dette est assur uniquement par les flux de recettes du projet (voir
graphique5.2).
92
93
Actifs en cours
de construction
La construction
est une phase
risque du projet
Fonds propres
Actionnaires
Priode de construction
Entreprise de
construction
tapes
Socit du
projet
Report des intrts

durant la construction
(IDC)
Emprunts
Prteurs
Paiements effectus,
peu ou pas de recettes
Tirage de la totalit des

emprunts et fonds
propres
Graphique 5.2: Flux financiers durant les diverses tapes du projet
Lexploitation
reprsente une
modification des
risques lis au
projet ; cot de
la dette
Possibilit de
refinancement et
introduction en bourse
Cots
dexploitation
Exploitant/
fournisseur
Priode dexploitation
Prteurs
Acheteur/
march
Flux de
recettes
Rendement
des capitaux
propres
Linstallation produit des

recettes, si elle a t
correctement construite
Les fonds propres

Service de
produisent un
la dette
rendement
en fin de
compte
Remboursement de
la dette, mais dlai
de grce
Socit du
projet
Actionnaires
Les contrats de prts fourniront donc des protections aux prteurs:

Calendrier des tirages et conditions suspensives respecter avant chaque
tirage, en ce qui concerne notamment le franchissement des tapes de
construction et le versement du capital.
Les droits des prteurs concernant les garanties offertes par les entrepreneurs, les dommages-intrts pralablement fixs au titre des retards,
les dommages-intrts pralablement fixs au titre de la performance, les
cautionnements dexcution fournis par les entrepreneurs, les engagements conditionnels (fonds propres et emprunts) et dautres mcanismes
visant attnuer le risque de construction.
Le financement et le contrle des comptes de rserve, dans lesquels la
socit du projet doit dposer des fonds pour imprvus, en vue notamment de couvrir un certain nombre de mois de service de la dette en cas
de manque gagner, les grandes dpenses dentretien priodiques et des
cots annuels tels que les assurances et les impts.
Les dfaillances, telles que le non-respect de ratios (couverture du
service de la dette, LLCR, ratio endettement/fonds propres, etc.), les
retards de paiement, les manquements aux obligations des contrats du
projet, la modification de lquipe dirigeante ou des contrats du projet
sans autorisation.
Le droit des prteurs interrompre les dcaissements en faveur des
actionnaires, contrler les droits de vote et autres pouvoirs discrtionnaires de la socit du projet (reserved discretions) et saisir des fonds
dans le cas o le projet ne se droulerait pas aussi bien que les prteurs
le souhaiteraient (par exemple lorsque des dfaillances surviennent ou
menacent de survenir).
Les droits de sret (constitus sur divers actifs du projet et en faveur des
cranciers) peuvent tre la fois offensifs et dfensifs: offensifs en
ce sens que les prteurs peuvent excuter leurs droits pour liquider des actifs
afin dapurer la dette en cas dchec du projet; dfensifs dans la mesure o
la sret peut protger les prteurs des poursuites de cranciers ordinaires
ou non prioritaires. Sils ne disposent pas de droits de sret suffisants, les
prteurs peuvent chercher recourir des clauses de cloisonnement pour
limiter dautres responsabilits, utiliser des srets constitues sur les
actions de la socit du projet pour en prendre le contrle ou obtenir la
cration dune action prfrentielle spciale (golden share) permettant aux
prteurs dexercer un contrle en cas de dfaut de paiement. Les droits de
94
sret permettent aussi aux prteurs de prendre le contrle du projet plutt

que de simplement vendre ses actifs, puisque la valeur du projet se trouve
dans son exploitation et non pas dans la valeur de revente des actifs51.
Les prteurs et le concdant peuvent passer des accords directs avec les
participants au projet pour dfinir des droits de substitution52, des exigences
de pravis, des dlais de remdiation53 et dautres dispositions visant
assurer la continuit du projet lorsque la socit du projet est en tat de
cessation de paiement et/ou priclite. Un projet ne ncessitera peut-tre pas
daccords directs sil est possible dinclure des dispositions appropries dans
le document du projet pertinent ou si dautres solutions sont disponibles.
5.7 Mcanismes de couverture

Il est possible de partager les risques financiers laide de produits drivs, de swaps, de contrats terme ou doprations de couverture. Selon
ces mcanismes complexes, une partie doit ddommager une autre partie si
un risque dtermin se concrtise, en contrepartie dune commission. Dans
certains cas, les parties peuvent changer des risques, chacune dentre elles
ddommageant lautre en cas dapparition dun risque dtermin. Par exemple, une partie peut attnuer son exposition au risque de change en chan
geant ses besoins de monnaie avec ceux dun autre acteur du march ou en
acceptant dacheter une monnaie un prix fixe dans une autre devise une
date ultrieure. Il est possible de grer dautres risques, tels que le risque de
taux dintrt et les risques lis aux produits de base, grce aux instruments
drivs. Ces mcanismes sont gnralement grs selon les conditions communes dfinies dans laccord-cadre de lISDA54.
Les dispositifs de couverture peuvent avoir des effets importants sur le projet:
Les mcanismes de couverture influent sur le cot de la dette et les cots
de rupture de contrat inclure dans les dommages pour rsiliation.
En consquence, il importe de choisir les contreparties aux oprations
de couverture (et la banque offrant le service de couverture) selon des
critres concurrentiels pour matriser les cots.
51.
Le droit du prteur grer le projet, plutt que de simplement vendre les actifs, exige
lexamen du rgime juridique applicable et son traitement de la question des srets et de linsolvabilit. Les droits visant les actions de la socit du projet peuvent fournir le degr de sret
dsir, mais aussi amener les prteurs assumer les risques du projet.
52.
Lorsquune partie est en cessation de paiement, le droit (habituellement le droit des prteurs
ou de ltat) de prendre la place de cette partie dans le contrat en vue dviter sa rsiliation.
53.
Lorsquune partie est en cessation de paiement, le droit (habituellement le droit des prteurs ou de ltat) dtre inform de la dfaillance et davoir la possibilit dy remdier.
54.
ISDA: Association Internationale des Swaps et Drivs, voir www.isda.org.
95
Les mcanismes de couverture peuvent tre assortis de substantielles

pnalits pour rupture de contrat, qui peuvent accrotre le cot des paiements anticips ou de la modification des modalits de financement.
Les contreparties des oprations de couverture, ou, ventuellement, la
banque qui fournit le service de couverture, seront parties laccord entre
les cranciers visant officialiser le partage des srets et les dispositions
relatives aux cessions de paiement (voir section 5.8).
Dans la mesure o les contreparties aux oprations de couverture tirent
parti de la scurit du projet, leurs oprations devraient tre aussi rgies
par le principe du droit de recours limit.
Si les contreparties aux oprations de couverture reoivent un paiement
lorsquelles subissent une perte lors du dnouement de leur position de
couverture, les prteurs feront valoir quelles doivent partager les profits.
5.8 Accords entre cranciers

Le financement du projet proviendra probablement de plusieurs sources,
telles que les banques commerciales, les organisations multilatrales, les
organisations financires internationales et, ventuellement, les marchs des
capitaux, y compris sous la forme de divers niveaux et catgories demprunts
et de fonds propres. Les prteurs signent souvent un accord de cranciers,
afin de traiter diverses questions majeures55:

lordre des tirages de fonds;

la coordination des chances des prts;
lordre des allocations de paiements au titre du service la dette;
la subordination;
la dtention et lutilisation de srets et lexercice de droits discrtionnaires;
le vote de dcisions, au sujet, par exemple, des variations des accords
de prts, des drogations certaines exigences, de lavancement de
lchance, de lapplication des srets et de la rsiliation des mcanismes
de couverture.
Les srets et dautres droits sont gnralement grs par le biais de

mcanismes de fiducie, lun des prteurs ou une tierce partie agissant en tant
que mandataire du groupe de prteurs et dtenant et utilisant les srets.
55.
Pour une analyse plus approfondie des accords entre cranciers, voir Wood, Project
Finance, Securitisations and Subordinated Debt (2e dition, 2007).
96
5.9 Mcanismes dassurance

Il se peut que chaque participant contracte une assurance dans le cadre du
projet, mais il est gnralement plus efficient que la socit du projet mette
en place une assurance complte couvrant lensemble du projet. De cette
manire, ni double emploi, ni lacunes dans la couverture dassurance ne
rsulteront de lexistence de plusieurs formules dassurance, de lintervention
de plusieurs assureurs et du chevauchement des tches des divers participants au projet.
En gnral, les assurances suivantes seront ncessaires56:
Lassurance des matriaux et quipements durant leur transport vers le
site de la sortie de lusine jusquau terrain dimplantation , y compris les quipements destins tre intgrs la construction, les installations temporaires et lquipement de lentreprise de construction.
Une assurance construction tous risques ou une assurance construction et dification tous risques, qui couvrira lensemble des oprations
et des actifs sur le site durant la construction.
Une assurance professionnelle caractre indemnitaire couvrant les
dfauts de conception ou dautres services professionnels fournis par
lentreprise de construction ou ses concepteurs.
Une assurance tous risques contre les dommages oprationnels, notamment lassurance contre les dommages matriels durant les oprations.
Une assurance de responsabilit civile contre le recours des tiers au titre
des actions et manquements de la socit du projet, ainsi que des entrepreneurs, sous-traitants et autres personnes dont elle serait responsable.
Assurance des pertes indirectes, au titre notamment des retards de dmarrage, et assurance des pertes de profits et des pertes dexploitation.
Lassurance des pannes mcaniques ou lectriques qui ne sont pas couvertes par dautres polices oprationnelles.
Une assurance de responsabilit civile automobile couvrant lensemble
des vhicules utiliss sur le site, souvent rendue obligatoire par la lgislation locale.
Une assurance couvrant les accidents du travail et la responsabilit civile
de lemployeur.
Une assurance couvrant la responsabilit des administrateurs et des directeurs.
56. Delmon (2009), note 43, section 15.5.
97
Le concdant indiquera dans le contrat de concession et/ou le contrat

dachat de la production quelles polices dassurance la socit du projet
devra souscrire pour que les objectifs suivants soient atteints:
une couverture suffisante est souscrite et maintenue;
le concdant est coassur (et non assur conjointement) et il ny a aucun
risque de viciation57;
lassureur renonce ses droits de subrogation58;
lorsque les indemnits dassurance portent sur des dommages subis par
des actifs du projet, ces fonds sont consacrs la rparation des dommages ou au remplacement des actifs, et les prteurs ou dautres cranciers ne se les approprient pas.
Il se peut que les assurances requises soient trop coteuses ou quelles ne
soient pas disponibles. Les parties devront sentendre sur la faon de grer
les risques inassurables, ainsi que sur la dfinition de ce terme. En ce qui
concerne certains risques, et certains marchs, le concdant peut accepter
de jouer le rle dassureur de dernier recours et donc dassurer un risque
en contrepartie du paiement de la prime qui tait verse jusqu ce que le
risque devienne inassurable ou dautres tarifs convenus. Toutefois, le
concdant sassurera que le surcot nest pas d aux dfaillances ou actions
de la socit du projet.
En vertu du droit applicable, il peut tre obligatoire de souscrire une
assurance locale, auquel cas la socit du projet peut chercher rassurer les
risques concerns sur le march international afin de renforcer sa couverture.
Le droit local peut limiter le recours aux services de rassurance. Les prteurs chercheront passer avec les rassureurs des contrats cut-through
permettant aux rassureurs de verser des paiements directement la socit
du projet et/ou aux prteurs.
5.10 Contrats de garantie et de renforcement de crdit

Une tierce partie (par exemple ltat, une OBL ou une OML) peut fournir un
mcanisme de renforcement de crdit visant rduire le cot de la dette ou
attirer des investissements. Ce renforcement peut tre mis la disposition des
prteurs et/ou des investisseurs en fonds propres; le mcanisme comprend une
57.
Situation dans laquelle lassurance du projet couvre plusieurs parties assures ( des degrs
divers dintrt quant au risque assur) en vertu de la mme police dassurance et cette police
devient inexcutable (toutes les parties assures perdent leur couverture) parce que lun des assurs manque aux obligations qui lui incombent en vertu de la police (notamment lobligation
de divulguer les informations pertinentes lassureur).
58.
Le droit de lassureur dexercer les droits et actions de lassur, afin de recouvrer le montant quil lui a vers.
98
compensation en leur faveur dans certains cas ou la protection dune partie

du service de la dette ou du rendement du capital investi. Il est possible de
consulter les agences de notation durant la structuration du projet, afin de
maximiser la notation du projet (en particulier si lon recourt au financement
obligataire); le renforcement de crdit peut relever considrablement la notation et donc rduire le cot de la dette (en particulier lorsque le renforcement
de crdit permet celle-ci de bnficier dune notation suprieure celle de
valeur dinvestissement cest--dire la notation BBB- de Standard & Poors).
Le renforcement de crdit peut inclure les lments suivants:
Des paiements directs ou dons de financement/soutien.
La fourniture de financements en faveur du projet sous la forme de prts
ou dinvestissements en fonds propres.
La fourniture de garanties, notamment les garanties relatives aux crances,
aux taux de change, la convertibilit de la monnaie nationale, aux obligations de lacheteur de la production, aux obligations des fournisseurs, au
recouvrement des redevances, au niveau autoris des redevances, au niveau
de la demande de services et/ou aux indemnits de rsiliation, etc.
La fourniture dun ddommagement, par exemple au titre du manquement dorganismes publics leurs obligations de paiement.
Le subventionnement des redevances en faveur des consommateurs
auprs desquels la socit du projet aurait des difficults recouvrer des
crances exigibles.
Des mesures visant dispenser la socit du projet de frais, cots et autres
paiements dont elle est suppose sacquitter auprs dun organisme du
secteur public (par le biais, par exemple, dune exonration fiscale temporaire ou dune exemption des obligations fiscales).
Le financement de redevances de rfrence et la contribution au paiement des redevances auxquelles sont sujettes une partie ou la totalit des
consommateurs.
La fourniture dimmobilisations ou dautres investissements directs
en nature.
En gnral, les entits qui fournissent un renforcement de crdit effectuent leur propre exercice de diligence raisonnable au sujet du projet, ce
qui exige du temps et de largent. Elles peuvent aussi rechercher des contre-garanties ou srets publiques ou autres, en particulier pour attnuer le
risque moral selon lequel le renforcement de crdit pourrait protger une
partie dfaillante et avoir leffet pervers de linciter manquer ses engagements. Le renforcement de crdit peut donc inclure une contre-garantie de
la partie dont lobligation bnficie dun appui.
99
5.11 Soutien des promoteurs

Lorsque le projet ne leur assure pas une protection suffisante, les prteurs
souhaiteront peut-tre avoir accs des actifs qui ne font pas partie du
projet pour protger leurs intrts. La formule dite du soutien des promoteurs ou des actionnaires fournit aux prteurs une garantie ou un engagement des actionnaires (qui devront peut-tre tre tays par une garantie
bancaire, une garantie de la socit mre ou dautres garanties) visant
accrotre leur confiance dans lengagement des actionnaires lgard du projet. Le soutien des promoteurs peut inclure des financements subordonns
dappoint visant couvrir les dpassements de cots de la construction, des
garanties demprunteur (en particulier celles qui sont du ressort des actionnaires), des indemnits au titre des risques environnementaux, des garanties
relatives au cot des matriaux ou la demande dextrants du projet. Les
actionnaires, toutefois, participent au financement du projet de manire
bnficier dune responsabilit limite et dun rgime de droit de recours
limit. Ils ne souhaiteront pas apporter un soutien supplmentaire ou accrotre leurs responsabilits dans le projet.
5.12 Conventions dactionnaires

La convention dactionnaires rgit les relations entre les actionnaires de
la socit du projet. La convention peut se composer de plusieurs documents, par exemple un accord de dveloppement portant sur la phase de
clture pr-financire et, pour la phase de clture post-financire, un accord
de coentreprise et les statuts constitutifs ou statuts dassociation ou tous
documents constitutifs existants relatifs la socit du projet, ainsi que
les documents sur les prts des actionnaires, les crdits conditionnels, les
engagements conditionnels de participation et dautres documents similaires. La convention des actionnaires couvre des sujets tels que la rpartition des cots de dveloppement, le champ dactivit de la socit du projet,
les conditions suspensives sa cration, lmission de nouvelles actions,
le transfert dactions, la rpartition des cots du projet et la gestion de la
socit du projet, notamment en ce qui concerne les prises de dcisions et
les votes. Ce genre daccords comprend souvent aussi une clause de nonconcurrence stipulant que les actionnaires ne peuvent exercer directement
ou indirectement des activits qui seraient en concurrence avec celles de la
socit du projet.
100
5.13 Autres questions contractuelles cls

5.13.1 Rsolution des conflits
Les grands projets dinfrastructure sont un terrain propice lapparition de
conflits complexes et souvent destructeurs et runissent frquemment des
parties venant de contextes juridiques, sociaux et culturels diffrents. Le
fait de ne pas rsoudre ces diffrends un stade prcoce peut avoir des
effets catastrophiques sur un projet de PPP: cest pourquoi des mcanismes
sophistiqus de rsolution des conflits sont gnralement mis en place.
Il peut tre difficile de trouver un tribunal national qui soit la fois
capable de rpondre aux besoins dun groupe de parties aussi diverses et
convenant toutes les parties. Cest pourquoi les parties aux projets de PPP
prfrent gnralement soumettre dventuels diffrends un arbitrage, en
raison de la souplesse de ce systme et de la facilit avec laquelle les sentences arbitrales sont excutes59, plutt quaux tribunaux publics. Les parties peuvent dcider de passer des accords de cumul de cause daction60 aux
termes desquels plusieurs actions en arbitrage qui ont des liens entre elles
sont traites ensemble, de sorte que les conflits concernant plusieurs parties
au projet soient rsolus de faon cohrente et coordonne.
Dans un premier temps, les parties souhaiteront peut-tre soumettre leurs
diffrends des mcanismes de rsolution des conflits moins officiels, tels
quun expert (un enquteur) ou mdiateur (facilitateur de ngociations).
Les entits souveraines bnficient de certaines immunits devant leurs
propres tribunaux nationaux et les tribunaux trangers. Les immunits qui
leur sont le plus frquemment attribues par les tribunaux nationaux sont
la juridiction et lexcution61, qui peuvent tre gnralement suspendues ou
restreintes par la loi.
Des ingnieurs indpendants sont souvent recruts pour superviser la construction et lexploitation des installations, participer aux essais et, ventuellement, produire certains certificats. Ces certificats servent gnralement de
rfrence pour lexcution des tirages ou la validation des tapes cls du contrat
59.
Lexcution des dcisions arbitrales repose sur plusieurs traits et conventions internationaux, notamment la Convention pour la reconnaissance et lexcution des sentences arbitrales
trangres (Organisation des Nations Unies,1958) (la Convention de New York).
60.
Larbitrage est un mcanisme priv de rsolution des conflits selon lequel les parties sentendent sur le choix dun arbitre et de rgles refltant la nature complexe et commerciale des
diffrends. Gnralement, ce mcanisme permet de rsoudre les conflits plus rapidement et de
faon plus rceptive quil nest possible de le faire devant les tribunaux nationaux. Toutefois,
le travail des arbitres est restreint par le mandat qui leur est confi, de telle sorte que, mme si
deux diffrents peuvent tre rgls conjointement, larbitre ne pourra suivre cette voie que si les
parties concernes acceptent de joindre leurs actions.
61. Maryan, Negotiating with the Monarch; Special Problems when the Sovereign is your
Partner, Project Financing in Emerging Markets 1996; Successful Development of Power, Mining, Oil and Gas, Telecommunications and Transportation Projects, page 122 (1996), page 117.
101
de concession. Lingnieur indpendant peut jouer aussi un rle dans la rsolution des conflits, notamment lorsque la rsolution immdiate dun diffrend
ncessite une valuation technique. Lingnieurindpendant peut tre nomm
conjointement par le concdant, la socit du projet et les prteurs.
5.13.2 Force majeure
Certains vnements qui chappent au contrle des parties conditions
mtorologiques catastrophiques, tremblements de terre, guerres, etc.
peuvent empcher les parties de sacquitter des devoirs et obligations qui
leur sont confrs aux termes des conventions du projet. Compte tenu du
caractre extrme et imprvisible de ces vnements, les parties prfreront
viter la rsiliation immdiate du contrat et accorder des dispenses pour les
obligations contractuelles qui nont pas pu tre respectes. Chaque rgime
juridique dfinira de faon diffrente le concept de cas de force majeure.
Pour viter les alas et incertitudes potentiels et les retards susceptibles de
survenir en vertu du droit applicable, les contrats contiennent souvent une
clause de force majeure spcifique, ainsi que la dfinition des vnements qui
peuvent bnficier dun traitement spcial. En gnral, les parties dressent,
dans la clause de force majeure, une liste, exhaustive ou non, dexemples de
cas de force majeure. Ces cas peuvent gnralement tre regroups en deux
grandes catgories: les phnomnes naturels et les vnements politiques.
La partie qui a t empche dexcuter une obligation en raison dun cas de
force majeure est gnralement dispense de cette obligation, par exemple
pour une dure maximale de six mois, mais nest pas ddommage (il se peut
quun service dassurance couvre ces cots); aprs ces six mois, lune des
parties ou les deux parties peuvent dcider de rsilier le contrat.
5.13.3 Choix du droit applicable
Le droit applicable un contrat dfinira dans une certaine mesure les obligations des parties concernes et servira de base linterprtation des intentions
des parties telles quelles sont exprimes dans le contrat. Les documents du
projet peuvent tre influencs par des rgimes juridiques diffrents. Chaque
contrat doit normalement inclure une clause relative au choix du droit applicable, et chaque partie souhaitera appliquer un rgime juridique avec lequel
elle est laise et dont les lois et conditions contractuelles implicites tayent
ses intentions. Le fait de soumettre les documents du projet linfluence de
plusieurs rgimes juridiques accrot la probabilit de lacunes dans la rpartition des risques de type backtoback. Dans la ralit commerciale, toutefois, des discordances apparaissent souvent dans le choix du droit et doivent
tre gres en consquence.
102
6.
LA MISE EN UVRE DU PROJET
La gestion dun contrat de PPP commence durant la phase de dmarrage du

cycle du projet PPP avec la conception de solutions appropries et la gestion des contributions des conseillers. Elle se poursuit avec la slection des
investisseurs puis la mise en uvre du projet. Aprs lexcitation de la clture
financire, le vrai travail commence. Cest un moment critique, que les dcideurs ngligent souvent leur dtriment.

Mettez en place une solide quipe pour reprsenter le concdant.
Le projet ne peut se grer par lui-mme; le fait de ne pas mettre en
place une quipe suffisamment comptente et dote des ressources
financires ncessaires pour grer la mise en uvre du projet (aprs
la clture financire) peut faire chouer mme les meilleurs projets.
Prparez lavenir. Dcidez ds le dpart comment le projet voluera: le
report des dcisions rend celles-ci plus coteuses et plus litigieuses. La
dcision de procder des changements doit tre prise lavance, car
il peut tre coteux en temps et en argent de la prendre des stades
ultrieurs du processus, pendant la mise en uvre.
Soyez souples et prparez-vous rsoudre des conflits. Comme aucun
contrat ne peut prvoir toutes les ventualits, prparez-vous relever
les dfis en privilgiant la collaboration: un PPP doit tre gr comme
un partenariat.
103
Aprs lappel doffres, les pouvoirs publics doivent grer la phase de

dveloppement, et amener le projet au stade de la prestation de services, ce
qui implique les mesures suivantes:
crer lquipe de gestion du secteur public;
approuver les dispositions relatives la construction, la conception et la
conception dtaille;
mettre en place des mcanismes de suivi des rsultats;
prendre les mesures ncessaires au transfert des actifs, des proprits et
de la main-duvre;
effectuer un suivi et apporter une assistance en ce qui concerne les
demandes dapprobation et de permis dposes par la socit du projet;
suivre et grer le versement de subventions (y compris les dclencheurs de
paiement) et les engagements des administrations publiques;
approuver lachvement de la construction et le dbut de lexploitation;
tablir un mcanisme dexamen priodique des besoins de lusager final.
La phase de dveloppement sachve lorsque les principales dpenses
dinvestissement ont t ralises et approuves. Elle est suivie de la phase de
livraison (construction et exploitation) durant laquelle les pouvoirs publics:
dfinissent des protocoles internes pour grer le projet et assurer un suivi
visant dterminer si la socit du projet et le concdant respectent leurs
obligations;
organisent rgulirement des runions pour examiner le projet;
procdent des audits sur les paiements, les performances et les rsultats
et rendent compte des rsultats aux organismes comptents;
contrlent la viabilit financire du projet, notamment la gestion financire des paiements effectus et effectuer, les charges encourues, les
charges futures potentielles, et sassure que le projet dispose de financements suffisants;
encouragent lanticipation, lidentification et la rsolution des conflits
un stade prcoce.
Le graphique 6.1 dcrit quelques aspects essentiels de la gestion des contrats.
104
Ge
sti
o
iat
ar
Gouvernance
Gestion
Confiance
dentreprise
et attitude
Communication et
change dinformations
valuation des relations
Rsolution des conflits
Gestion
nce
rma
rfo
pe
la
de
Gest
ion
du
pa
rte
n
Graphique 6.1: Fonctions de gestion
du risque
de la performance
Prestation de services
Qualit
Optimisation des ressources
Amlioration de la performance
Gestion
des variations
contractuels de maintenance
Gestion financire
Services
G e sti o
n d es c o n tr a t
Source: www.ppp.gov.za
Les pouvoirs publics doivent prendre en considration les dispositions

examines ci-dessous avant de passer des marchs, afin de sassurer quelles
sont en place, quelles sont tablies par contrat et/ou par la loi et quelles
sont correctement finances ds le dbut de la mise en uvre du projet.
6.1 Manuel oprationnel

La mise en uvre dun PPP est un processus complexe, essentiel la russite du projet. Le manuel oprationnel donne des orientations sur tous les
aspects de ce processus, y compris la documentation type, le calendrier du
processus et dautres formes daide pratique lappui de la mise en uvre
du projet. Ltat peut demander aux conseillers quil a choisis de laider
passer les marchs relatifs au projet et jouer son rle dans la gestion du
projet. Par exemple, les pouvoirs publics peuvent demander aux conseillers
de fournir les lments suivants:
un manuel de projet contenant un rsum des documents, du calendrier
dexcution des mesures, etc.;
La mise en uvre du projet
105
une matrice des risques et un plan de gestion des risques traitant chaque
risque et dcrivant la faon de lattribuer, le suivre, lattnuer et le grer.
Il convient dattribuer sans quivoque la responsabilit de chaque risque
dans la matrice de risque et dlaborer une stratgie dattnuation claire.
6.2 quipe de gestion

Les pouvoirs publics devront constituer une quipe de projet disposant
des comptences ncessaires, concentre sur la transaction (les principales
tches de gestion ne correspondent probablement pas des emplois
temps partiel) et possdant une bonne connaissance des contrats du projet.
Lquipe devra comprendre des spcialistes financiers, juridiques et techni
ques ayant accs des conseillers extrieurs. Surtout, le chef dquipe doit
inspirer confiance aux fonctionnaires concerns et aux marchs privs, en
particulier aux investisseurs potentiels. Les pouvoirs publics doivent affecter
lquipe les ressources budgtaires et les financements dont elle a besoin
pour assumer ses fonctions. Il ne faut pas que la recherche de financements
dtourne lquipe de ses fonctions essentielles ou entrave son accs aux ressources extrieures, notamment aux conseillers spcialiss.
La gestion dun projet de PPP nest pas une fonction de gestion classique
du secteur public. Les personnes charges de la formation de lquipe du
projet et de la gestion des fonctions budgtaires et des fonctions de dotation en personnel doivent donc bien comprendre la nature du projet de PPP,
ainsi que les demandes dont fera lobjet lquipe du projet. Aussi, le chef
dquipe doit-il occuper un poste suffisamment lev dans la hirarchie pour
permettre lquipe de jouer son rle et dobtenir un soutien et des informations de la part dautres dpartements ou organismes de ladministration
publique; il convient aussi de dfinir clairement la rpartition des responsabilits en matire de prise de dcisions.
6.3 Rglementation
Les pouvoirs publics peuvent se faire aider par des tiers dans leurs fonctions
de suivi et de gestion. Par exemple, il est possible de nommer un expert
indpendant en vertu du contrat et de lui confier le soin de vrifier si les parties satisfont leurs obligations contractuelles (cet expert est parfois dsign
sous le nom de responsable de la rglementation (regulator), ce qui peut
prter confusion62). Par ailleurs, lorganisme responsable de la rglementation du secteur concern (par exemple, lorganisme de rglementation du
secteur de leau) assure de toute faon le suivi des rsultats de la socit
du projet et peut accepter de contrler, dune manire gnrale, la confor62. Tremolet, Shukla et Venton, Contracting Out Utility Regulatory Functions (Banque
mondiale 2004).
106
mit des parties leurs obligations lgales, qui peuvent trs bien concider
avec leurs obligations au titre des contrats pertinents. La difficult de cette
dmarche tient ce que lorganisme de rglementation doit agir conformment son mandat, en usant du pouvoir dapprciation accord habituellement ce type dorganisme. Souvent, ce pouvoir dapprciation ne peut tre
limit: le responsable de la rglementation doit dabord remplir son mandat
juridique et considrer son rle contractuel comme une fonction secondaire.
Les parties doivent grer le risque selon lequel les obligations appliques par
lorganisme de rglementation du secteur pourraient ne pas tre conformes
aux obligations contractuelles des parties. Les exigences de lorganisme de
rglementation changeront probablement au fil du temps et le concdant
devra sans doute endosser le risque cr par ces modifications.
6.4 Refinancement
Aprs lachvement de la construction, une fois que le risque li la construction du projet a sensiblement diminu, la socit du projet cherche gnralement refinancer la dette du projet un moindre cot et de meilleures
conditions, compte tenu de la diminution de la prime de risque. Dans les
pays dvelopps, les marchs des capitaux servent souvent dinstrument de
refinancement aprs lachvement du projet, car les cranciers obligataires
prfrent ne pas assumer le risque dachvement du projet, mais peuvent
souvent offrir des crances des taux dintrt fixes assorties dchances
plus longues et de marges plus basses que les banques commerciales.
Ce mcanisme de refinancement peut accrotre sensiblement le rendement
des fonds propres, la marge dendettement excdentaire tant libre, avec
leffet de levier que cela suppose. Tout en souhaitant inciter la socit du projet amliorer son ingnierie financire, en particulier grce au refinancement,
le concdant sattachera partager (moiti-moiti, par exemple) les gains tirs
du refinancement de la socit du projet et peut ou non souhaiter disposer du
droit de demander un refinancement lorsque cela est souhaitable. Lquipe du
concdant charge de la gestion du projet doit disposer des ressources et des
comptences ncessaires pour grer les questions de refinancement.
Le refinancement peut tre une mesure cruciale: par exemple, lorsque le
projet na accs qu des crances court ou moyen terme (disons 5 7 ans)
et que les recettes du projet ne permettent pas de rembourser la dette durant
cette priode, la socit du projet peut prendre les dispositions ncessaires
pour rembourser une grande partie du principal de la dette grce un remboursement in fine lchance de la dette. Il faudra financer ce remboursement in fine et grer le risque de limpossibilit de raliser cette opration,
par exemple grce lapport de crances conditionnelles ou dengagements
conditionnels de participation de la part des actionnaires, de ltat ou dune
tierce partie telle quune banque, une OML ou une OBL.
107
6.5 Rengociations
Les projets de PPP sont propices des rengociations rcurrentes: ils donnent lieu des montages commerciaux et financiers complexes long terme
dans des secteurs fortement rglements; ils sont influencs par des considrations politiques importantes ; ils sont vulnrables lvolution de la
situation et sont souvent entours dincertitude (sagissant, par exemple,
de ltat des actifs existants ou du manque de donnes commerciales et
dinformations sur la situation sur le terrain). Selon des donnes rcentes,
environ 75% des contrats de PPP du secteur des transports et 87 % des
contrats de PPP du secteur de leau et de lassainissement sont rengocis
un moment ou un autre63.
La rengociation est souvent perue comme un chec, le signe dun dfaut
fondamental du projet ou du PPP en gnral. Cette perception peut dcouler
tout particulirement de la mauvaise gestion ou mise en uvre du processus
de rengociation, qui:
peut avoir pour effet de rduire les flux de recettes et les normes de services (les mnages les plus pauvres sont ceux qui risquent le plus dtre
affects par la rduction des services et laugmentation des cots);
manque souvent de transparence et parat particulirement vulnrable
la corruption;
peut susciter lopposition du public et des pouvoirs publics la participation du secteur priv dautres projets ou dautres secteurs, ce qui rduit
la gamme doutils dont ltat dispose pour amliorer et transformer les
services dinfrastructure.
Toutefois, il faut sabstenir de gnraliser cette notion dchec. Il ne fait
aucun doute que la rengociation est un exercice difficile, mais il est frquent
que des accords long terme (quil sagisse de contrats de PPP, dassociations
ou de partenariats commerciaux) soient confronts des changements ou
des conflits et ncessitent des ajustements en fonction de lapparition de
nouvelles informations ou de nouvelles circonstances. La rengociation est
un lment normal de la plupart des projets et peut tre une bonne occasion dajuster les modalits dun projet pour tenir compte des exigences de
ce projet (et des besoins du public) et des circonstances auxquelles les par-
63. Straub, Laffont et Guasch, Infrastructure Concessions in Latin America: government-led

renegotiations, 2005. Bases de donnes des PPP (chiffres prliminaires): daprs des donnes
en date de 2003, 34% des contrats (selon les montants investis) du secteur de leau taient
considrs comme tant en difficult et 12% ont t annuls; dans le secteur des transports,
15% des contrats taient en difficult et 9% ont t annuls, tandis que dans le secteur de
lnergie 12% taient en difficult et 3% ont t annuls. Voir le site http://worldbank.org.
108
ties sont effectivement confrontes dans lintrt des parties et des bnficiaires du projet. Elle permet aux parties de sadapter des vnements et
des changements inattendus. Dans la mesure o il serait prfrable de rsilier
le contrat de PPP, le processus de rengociation peut faciliter le processus
de transition et contribuer rduire le cot de la rsiliation et les tensions
quelle suscite. Il convient donc de concevoir les projets de PPP de manire
traiter les changements et les conflits rapidement et efficacement et permettre des rengociations quilibres et conformes lesprit du projet64.

La rengociation est une opportunit: elle peut donner aux parties et
lensemble des intresss la possibilit damliorer les modalits du PPP
et de protger les plus vulnrables.
Anticipez les besoins. Il convient de mettre en place des mcanismes
permettant de traiter les conflits le plus tt possible. Au dbut du processus, les options sont varies, le cot relatif est faible et la probabilit
dune solution immdiate et valeur ajoute est plus leve.
La facilitation peut aider. Des processus souples sont conus pour permettre lutilisation et le dveloppement de relations comme base de la
recherche de solutions satisfaisantes pour toutes les parties et peuvent
donner de meilleurs rsultats que des processus plus formels.
6.6 Expiration, rsiliation et transfert

Aprs la livraison, que le projet se termine un stade prcoce ou expire dans
les dlais prvus, les pouvoirs publics devront grer la phase de sortie. Ainsi,
lquipe gouvernementale devra-t-elle:
valuer les options de sortie;
grer la fin ou le transfert du projet, y compris la mise jour des stratgies de sortie pour permettre la gestion dune annulation inattendue ou
permettre aux pouvoirs publics de bien apprhender leur position dans
le projet;
examiner les conditions du contrat de PPP relatives lannulation et
lexpiration du projet pour conseiller les pouvoirs publics sur la faon de
64.
Delmon et Phillips, Renegotiation of Private Participation in Infrastructure and the
World Bank (Banque mondiale, 2007).
109
procder en cas de dfaut de paiement ou vers la fin du projet;

identifier les actifs pertinents et autres lments transfrer, et les valuer;
trouver une autre socit de projet; et
assurer le suivi du transfert des actifs, du personnel et des activits en
gnral ltat ou une entit dsigne.
110
7.
CARACTRISTIQUES SPCIFIQUES
DES PPP DANS DIVERS SECTEURS
Les chapitres 3 6 dcrivent la faon dont le financement, la rpartition

des risques et la mise en uvre en vertu des contrats du projet fonctionnent gnralement dans le cadre dun projet de PPP. Le prsent chapitre
dfinit certaines exigences spcifiques de quatre secteurs diffrents : les
transports, les tlcommunications, lnergie lectrique et le secteur de leau
et de lassainissement. Le chapitre ne vise pas fournir des informations
dtailles, ni examiner toutes les questions relatives lensemble des soussecteurs. Il se concentre plutt spcifiquement sur les caractristiques de
chaque secteur qui contribuent dterminer la forme de PPP la plus approprie chacun.

Il nexiste pas de modle unique de PPP. Une attention particulire doit
tre accorde chaque secteur et chaque secteur peut avoir besoin
dune solution sur mesure en matire de PPP; il faut adapter la structure au contexte.
7.1 Transports
Les projets de transport aroports, routes, chemins de fer, rseaux ferrs lgers, autobus, tunnels, ponts ont t habituellement financs par
une combinaison de fonds privs et publics. Ltat, toutefois, demande de
111
plus en plus au secteur priv de participer la construction de nouvelles

infrastructures de transport et la privatisation dinstallations existantes. Le
secteur des transports se caractrise par deux contraintes majeures: la prvision de la demande et la question foncire. La demande dinfrastructures de
transport est influence par des modes de transport qui se font mutuellement
concurrence, lvolution dmographique, la situation conomique, le cot
des installations support par lusager final, lutilit de ces installations, les
prfrences individuelles, la rapidit et un certain nombre dautres facteurs,
souvent interdpendants, qui, au mieux, rendent la prvision de la demande
difficile. Parce quelle ncessite de grosses quantits de terrains, la construction dinstallations de transport est un exercice coteux, portant sur le
long terme et politiquement dlicat. La raction du public la construction
de nouvelles installations de transport peut poser problme, comme lont
montr les difficults rencontres par le projet dexpansion de laroport
dHeathrow prs de Londres; personne ne voit dun bon il la construction dune ligne de chemin de fer ou dune nouvelle route proximit de
son habitation. Dans le cas de nombreux projets, en particulier les installations ferroviaires, le cot lev des terrains et des constructions ne peut tre
couvert seulement par des tarifs abordables et politiquement acceptables.
Un grand nombre de projets de transport ncessite un appui spcifique et
substantiel de la part de ltat.
Les projets de transport soulvent plusieurs questions spcifiques:
Acquisition de terrains. Ltat participe gnralement lexpropriation
ou lacquisition de terrains et leur transfert la socit du projet. Le
temps ncessaire lacquisition des terrains dpend en grande partie du
rgime juridique local, de lampleur des consultations et des contestations judiciaires.
Risque li au niveau de trafic (degr dutilisation par les usagers). Sagissant
des projets de transport, les acheteurs de la production sont gnralement
des particuliers: il est donc difficile de quantifier et de rpartir le risque
associ la demande dans les projets de transport.
-- Lorsque la socit du projet assume le risque de trafic, le systme
de page du projet de transport doit reposer sur des hypothses
conomiques, techniques et financires fiables. Les prteurs ralisent
gnralement leurs propres prvisions pour vrifier celles du concdant
et de la socit du projet. La vulnrabilit inhrente des prvisions de
trafic au parti pris doptimisme a t dmontre par une tude ralise
65
en 2002 par Standard & Poors au sujet des prvisions de trafic de
65. Standard & Poors (2002).
112
systmes de routes page reposant sur le principe de la redevance

paye par les usagers. Dans les 32 projets examins, le trafic effectif
natteignait en moyenne que 70% du trafic projet et le trafic de la
grande majorit des projets natteignait pas 90% du trafic projet. En
consquence, ltat fournit souvent des recettes ou des garanties dun
niveau minimum de trafic pour protger la socit du projet et/ou les
prteurs contre une partie des risques de trafic.
-- Dans de nombreux pays, o le systme du page est jug politiquement inacceptable, le contre-page peut tre une option viable (selon
cette formule, la socit du projet reoit une redevance pour chaque
vhicule ou passager qui utilise le rseau, mais aucun droit de page
nest peru) et permet de faire assumer une partie du risque de trafic
la socit du projet.
-- Les recettes de la socit du projet peuvent prendre la forme de paiements de disponibilit effectus par le concdant au profit de la socit
en contrepartie davoir mis la route la disposition des usagers. Un
barme de pnalits bas sur les rsultats permet de dduire de ces
paiements des pnalits au titre des imperfections de la route ou des
services fournis par la socit du projet, tels que les grands travaux
dentretien, la signalisation, la scurit et lesthtique. Le barme
des pnalits et les indicateurs cls de performance sont encore plus
importants dans le cadre dun systme de paiements de disponibilit
que dans un systme de redevances payes par les usagers, car les incitations commerciales lies laugmentation des profits par le biais de
laccroissement du trafic peuvent disparatre et doivent tre recres
grce aux indicateurs cls de performance. Un page peut ou non
tre peru, et la socit du projet peut conserver les recettes de page
comme une charge dduire des paiements de disponibilit exigibles
ou elle peut verser les recettes de page au concdant.
Subventions en capital. Les projets de transport incluent souvent
dimportants cots en capital, qui peuvent excder lapptit des marchs
financiers privs ou le potentiel de recettes dun projet qui sefforcerait de
maintenir les tarifs un niveau abordable. En consquence, lappui du
secteur public au projet peut tre essentiel sa viabilit financire.
Risque de rglementation. tant donn les risques associs la scurit,
les transports sont un secteur extrmement rglemente. Toute construction ou amlioration dinstallations existantes doit tre conforme des
critres rglementaires et peut ncessiter laval des autorits de rglementation. Ces questions de rglementation influent sur le calendrier de la
mise en uvre du projet et doivent tre anticipes au dbut du processus.
Mme sils sont rarement aussi sensibles au plan politique que les tarifs
Caractristiques spcifiques des PPP dans divers secteurs
113
des secteurs de llectricit ou de leau et de lassainissement, les tarifs des

transports sont gnralement rglements pour tablir un quilibre entre
labordabilit du service et la cration de liquidits destines financer les
dpenses dinvestissement.
Opportunits commerciales connexes. Le concdant et les actionnaires
devront peut-tre accorder suffisamment de latitude la socit du projet en ce qui concerne les activits quelle est en droit dexercer. Dans la
plupart des autres projets de PPP, le concdant et les prteurs limitent le
champ daction de la socit du projet. Sagissant des projets de transport, le concdant peut avoir intrt largir le champ daction de la
socit du projet, afin daccrotre les recettes du projet et de rduire le
besoin de soutien public. Par exemple, les projets daroports comprennent une multitude dactivits commerciales: installations de larogare,
installations de ravitaillement en carburant, entreposage et manutention
du fret, services de restauration, parcs de stationnement, htels, bureaux
et entreprises commerciales ; en outre, lamnagement des biens peut
constituer une ressource commerciale prcieuse pour la plupart des projets
de transport, tels que les constructions routires, portuaires, aroportuaires et ferroviaires.
7.2 Rseaux de tlcommunications et dinterconnexion fibres

optiques
Les tlcommunications sont un autre service traditionnellement assur par
le secteur public qui est de plus en plus fourni par le secteur priv. La hausse
de la demande et lvolution rapide de la technologie excdent les capacits
financires et commerciales du secteur public cest--dire les socits de
service public qui ont longtemps domin le secteur. Certaines technologies, en
particulier la tlphonie mobile, ont cr des marchs entirement nouveaux.
Avec llectricit et les transports, les tlcommunications sont un des principaux ples de croissance des projets de PPP dans les pays en dveloppement.
Si la croissance et les investissements dans la tlphonie mobile et fixe ont
t impressionnants ces dix dernires annes, en particulier linvestissement
priv dans la tlphonie mobile, la participation du secteur public sest limite principalement la dlivrance de licences. De ce fait, nous nexaminerons
pas ces aspects du secteur en dtail ici. La prsente section se concentrera
plutt sur les projets de PPP dans le domaine des rseaux dinterconnexion
fibres optiques.
Dans le secteur des tlcommunications, lune des principales exigences
est la capacit transmettre un volume maximal de donnes et/ou de communications tlphoniques selon des normes de qualit commerciales, aussi
rapidement que possible et au moindre cot. Les pouvoirs publics se sont
114
efforcs daccrotre la connectivit de leurs populations pour leur permettre

daccder plus facilement aux opportunits commerciales et ducatives
connexes et stimuler la croissance conomique. LInde en est un excellent
exemple : des investissements considrables ont t raliss pour quiper
des villes cls, telles que Chennai et Bangalore, dune connectivit fibres
optiques. La croissance explosive des activits de sous-traitance et dautres
activits commerciales exigeant une grande largeur de bande semble justifier les investissements organiss par les autorits indiennes. Linstallation de
cbles fibres optiques est lune des meilleures faons daccrotre sensiblement la connectivit des tlcommunications.
Un certain nombre de rseaux dinterconnexion fibres optiques ont t
mis en place laide de structures de type PPP. La socit du projet pose
les cbles fibres optiques desservant des ples de demande cls et vend
laccs diverses entreprises de tlcommunications et fournisseurs daccs
Internet. Les projets de rseaux dinterconnexion fibres optiques soulvent
plusieurs questions spcifiques:
Financement par les fournisseurs. Il sagit l dune source supplmentaire
de financement que proposent les fournisseurs dquipements pour inciter
la socit du projet sapprovisionner auprs deux. Le financement par
les fournisseurs peut crer des problmes lorsque les financiers et/ou les
fournisseurs sont confronts des problmes financiers. En outre, il peut
se rvler difficile de comparer les offres lorsque chacune dentre elles
saccompagne dun montage financier diffrent offert par le fournisseur.
Mises niveau technologiques. Les tlcommunications sont un secteur
en volution rapide, o de nouvelles technologies font leur apparition
et o existe le besoin de se connecter, dans certains cas, avec dautres
fournisseurs ou avec des infrastructures publiques. Le concdant doit
dterminer la faon dont il grera les mises niveau technologiques et
quelle latitude il accordera la socit du projet quant la faon de
mettre en uvre ces mises niveau.
Exploitation. La socit du projet doit assurer le suivi de lexploitation
du rseau et transmettre linformation travers celui-ci de la faon la plus
efficiente pour le consommateur. Cette tche est habituellement effectue
automatiquement laide de logiciels spcialiss. La socit du projet doit
tre en mesure de corriger dventuels dfauts ou de remplacer les quipements dfaillants aussi rapidement que possible.
Accs aux terrains. L o les cbles fibres optiques sont installs dans
le sol, il est ncessaire dacqurir des droits de proprit, de creuser des
tranches et de poser les canalisations qui abriteront les cbles. Laccs
aux terrains ncessaire pour installer les cbles et lquipement et assurer
115
leur entretien peut poser des problmes particuliers, en particulier dans

les pays o les licences de tlcommunications ne sont pas assorties dun
droit daccs spcifique aux terrains pour ce genre dinstallations. Lorsque
les cbles sont poss sous la mer, il faut les amarrer et les poser correctement, afin de les protger des ancres de bateaux et dautres dangers. En
outre, il convient de rglementer strictement les points datterrissage des
cbles, notamment en ce qui concerne les mouvements des navires, les
risques environnementaux et le tourisme.
7.3 Production dnergie lectrique

Le secteur de lnergie lectrique se caractrise par des contraintes uniques en
ce qui concerne la fourniture dlectricit aux consommateurs publics, commerciaux et rsidentiels66. Il est relativement ais dacheminer de llectricit
sur de longues distances, mais il est trs difficile de la stocker; il est donc
ncessaire de la produire en permanence et avec rceptivit, afin de rpondre
la demande en fonction de ses fluctuations journalires et saisonnires. La
capacit de production de base permet de satisfaire la demande constante,
tandis que la capacit de pointe est utilise pour rpondre la demande
lorsquelle dpasse ce niveau. La capacit de production intermdiaire
fournit une combinaison de ces deux formes de capacit. La production
dlectricit consommant de grandes quantits de combustibles, il convient
de grer soigneusement lapprovisionnement et le transport des combustibles, ainsi que les risques qui sy rattachent au plan de lenvironnement et
des cours des produits de base.
La facilit avec laquelle il est possible dacheminer de llectricit permet
de crer des marchs concurrentiels, du moins en ce qui concerne la production et la distribution. Il peut tre plus difficile de promouvoir la concurrence au niveau de lacheminement en raison des problmes pratiques et des
questions de prix que pose le chevauchement de rseaux de transmission.
Toutefois, des mcanismes dacheminement en commun sont faisables et
sont de plus en plus souvent mis en uvre avec succs.
Les PPP crs dans le domaine de la fourniture au dtail dlectricit aux
consommateurs industriels et domestiques se heurtent souvent aux mmes
dfis que les PPP du secteur de leau et de lassainissement; ils doivent eux
aussiamliorer lefficience et la rentabilit des installations pour financer le
remplacement des biens de production et le prolongement de leur dure
de vie. En outre, les tarifs dlectricit servent souvent (officiellement ou
66.
On trouvera une bonne analyse gnrale du secteur de lnergie lectrique, en particulier sous langle de la rglementation, dans Hunt, Making Competition Work in
Electricity (2002).
116
officieusement) subventionner certains secteurs de la socit, tels que

lagriculture. Pour une analyse des questions lies la fourniture dlectricit
au dtail dans le cadre de PPP, veuillez vous reporter la section 7.4 consacre la distribution de services deau et dassainissement.
Les activits de production dnergie lectrique figurent parmi les
grands bnficiaires des investissements privs raliss par le biais de PPP
et de structures de financement des projets. Dans un projet de production
dnergie lectrique, et souvent dans dautres PPP du secteur, tels que les projets dacheminement de llectricit, lacheteur de la production est appel
un acheteur dlectricit et passe un contrat dachat dlectricit. Lacheteur
dlectricit est gnralement la socit de service public local. La socit du
projet est connue aussi sous le nom de producteur dlectricit indpendant
(PEI). Les questions suivantes sont propres aux PEI:
Risque de crdit. La socit du projet doit prendre en compte la viabilit
commerciale de lacheteur dlectricit:
-- Quelle entit a actuellement le droit de prlever une redevance (un
tarif) en contrepartie de services dlectricit?
-- Quelle entit est propritaire des recettes collectes?
-- Les recettes sont-elles dposes actuellement dans des comptes contrls par lacheteur dlectricit?
-- Existe-t-il des rgles ou lois spcifiques rgissant lutilisation des recettes?
-- Qui est autoris fixer les tarifs dlectricit?
-- Les tarifs sont-ils fixs actuellement au niveau de recouvrement des
cots? Si les cots sont suprieurs aux recettes durant une anne donne, quelle entit devra combler la diffrence ? Les tarifs seront-ils
ajusts en consquence?
-- Est-il possible de couper lapprovisionnement en lectricit des consommateurs qui ne rglent pas leurs factures? Qui dtient ce droit?
Infrastructures connexe. La capacit vrifier et exploiter les systmes
de production et dacheminement dnergie lectrique dpend gnralement de la fiabilit de linfrastructure lectrique connexe. Par exemple,
lacheteur de la production peut tre responsable de la fourniture des
installations dacheminement reliant la sous-station du projet au rseau
lectrique. La socit du projet sattachera valuer ltat du rseau,
y compris lquilibrage de la charge (pour sassurer que la production
dlectricit est correctement quilibre sur lensemble du rseau), la
probabilit de pannes de rseau et la rpartition des risques pour protger le flux de recettes contre toute dfaillance possible du rseau et
lincapacit ventuelle de lacheteur de la production dacqurir la production dlectricit.
117
Centrales marchandes. La socit du projet peut grer le risque de production en vendant lnergie quelle produit sur un march concurrentiel
de distribution dlectricit, plutt quaux termes dun accord dachat
de la production long terme garantissant un flux de recettes en consquence, une centrale lectrique marchande ne passe pas de contrats
dachat dlectricit.
Exploitation faon. En vertu dun accord dexploitation faon,
lacheteur dlectricit fournit le combustible la socit du projet et la
rmunre pour le transformer en lectricit. Lexploitation faon revient
donc traiter linstallation de production dlectricit comme une usine
de traitement: le promoteur du projet de production dlectricit apporte
le combustible et achte llectricit produite autrement dit, il paye
pour la transformation du combustible en lectricit, en fonction dun
certain niveau defficience.
Autres productions. Les projets nergtiques peuvent produire dautres
extrants. La socit du projet souhaitera donc peut-tre passer un deu
xime accord dachat de la production afin daffecter le risque de march
portant sur la vente de la production secondaire. Par exemple, une installation hydrolectrique peut disposer dun rservoir deau que lon peut
utiliser pour lirrigation ou purer et utiliser comme eau potable. De
nombreux pays ctiers qui souffrent dun manque deau ont recours la
dsalinisation pour rsoudre ce problme. Or, le processus de dsalinisation ncessite de grosses quantits deau. Aussi, les usines combinant la
production dnergie lectrique et des activits de dsalinisation les
producteurs indpendants deau et dlectricit sont une forme
dinstallation mixte frquemment utilise. Une usine mixte de production
de chaleur et dlectricit permet de vendre la chaleur dgage durant la
production dlectricit, et les usines de cognration permettent dacheter
la vapeur provenant des turbines vapeur durant certaines priodes du
processus dexploitation67.
Approvisionnement en combustibles. Les PEI peuvent utiliser diverses
sources de combustibles. Les combustibles thermiques classiques, tels
que le charbon et le gaz, ncessitent des dispositifs spcifiques en ce qui
concerne le transport des combustibles et laccs un approvisionnement
long terme en combustibles. Pour rduire les missions de gaz effet
de serre, les producteurs dlectricit peuvent recourir certaines techni
ques, telles que la combustion en lit fluidis sous pression, la gazification
du charbon intgre un cycle combin et la capture et le stockage de
67. Vinter, Legal Issues Involved in Co-Generation Projects, dans Hornbrook (d.), Project
Finance Yearbook 1995/96, page 15 (1996), page 32.
118
dioxyde de carbone pour les centrales charbon68. Dautres combustibles, tels que le nuclaire, exigent une gestion particulire, tandis quil est
ncessaire de prvoir rigoureusement la disponibilit des ressources et la
rpartition des risques dans le domaine des nergies hydraulique, olien
ne, gothermique et solaire. Les pouvoirs publics peuvent aussi offrir
des mesures dincitation la socit du projet ou au concdant pour les
encourager utiliser des nergies renouvelables ou rduire les missions:
-- taxes ou droits de licence fixs en fonction dobjectifs en matire
dnergie propre;
-- tarifs de rachat dlectricit plus levs pour les producteurs dnergie
propre;
-- accs des financements concessionnels;
-- certificats ngociables, tels que les crdits carbone, lis au bilan carbone neutre de certaines activits.
La socit du projet devra pouvoir compter sur les mesures dincitation
publiques, car celles-ci ont tendance changer au fil du temps selon
lhumeur politique.
7.4 Distribution deau et dassainissement au dtail

La distribution deau se caractrise par le cot lev du transport (et les
questions de sant et de scurit qui y sont lies), un stockage relativement
ais et des considrations sociales et politiques importantes. Le cot lev du
transport complique la cration de marchs concurrentiels dans le domaine
des services deau et dassainissement. Ce secteur trs rglement est aussi
lun des secteurs les plus anciens et ses principaux actifs sont souvent vieux
et enfouis dans le sol, ce qui rend difficile lvaluation de leur tat et la
prvision des investissements quils ncessitent, moins de procder des
recherches coteuses en temps et en argent.
Les services deau et dassainissement sont des services publics, qui ont
des effets particuliers sur lenvironnement et la qualit de la vie. Leurs tarifs
ont donc des rpercussions politiques, sanitaires et environnementales.
Aussi, leur distribution est-elle gnralement fortement rglemente. Conjugue aux efforts dploys par les pouvoirs publics pour maintenir le prix
des services un faible niveau, cette situation peut avoir des consquences
dsastreuses pour le secteur. Les PPP entretiennent danciennes et complexes
relations avec le secteur de leau et de lassainissement69. Sil est vrai que les
68. Enkrist, Naucler and Rosander, A cost curve for greenhouse gas reduction, The McKinsey
Quarterly, numro1, (2007).
69. Public Private Partnerships for Urban Water Utilities: A Review of Experiences in Developing Countries (Banque mondiale, dcembre 2008).
119
plus grands avantages peuvent tre obtenus grce aux PPP dans les domaines
de la distribution deau et de lassainissement70, ces domaines sont aussi
ceux o il est le plus difficile de mettre en place des structures commerciales
et financires satisfaisantes71. Il est souvent plus difficile dadapter le modle
des PPP aux services de distribution quaux services dpuration en raison de
la ncessit didentifier et de rpartir une gamme de risques plus complexe et
plus vaste72. La prsente section examine les questions propres la prestation de services deau et dassainissement au dtail, mais des questions similaires devront tre abordes dans le domaine de la fourniture dlectricit au
dtail. De mme, les lecteurs qui sintressent au traitement des eaux dans le
cadre de PPP devraient se rfrer lanalyse des projets BOT de production
dnergie lectrique figurant la section 7.3.
Modle de prestation de services. Les thories actuelles sur la gestion de
la distribution comprennent trois grands modles de PPP73:
(i) Le modle hollandais Transformation dun service public en
socit prive appartenant au secteur public. La socit publique
responsabilit limite et but lucratif constitue un compromis
entre la socit prive stricto sensu qui fonctionne sur des bases
commerciales (ventuellement en vertu dun contrat) et lentit
publique qui tend fonctionner selon des critres plus politiques.
(ii) Le modle franais Systme de gestion prive dlgue selon
lequel le secteur public est gnralement responsable des actifs tandis que le secteur priv fournit des services de gestion plus ou moins
complets, qui peuvent comprendre des contrats de concession, des
affermages, des contrats de service et des contrats de gestion.
(iii) Le modle britannique Dsengagement total et de grande
ampleur de ltat, souvent appel privatisation. Selon cette formule, le secteur priv est propritaire des entreprises, cest--dire
de la totalit de leurs actifs et de leurs biens fonciers; les socits
de service public elles-mmes se transforment en entreprises prives, mais laccent est mis sur la rglementation pour prserver
la capacit de ltat superviser et appuyer le secteur. Paralllement, lcosse applique le modle de linitiative de financement
priv (PFI model), selon lequel le service de leau reste public, mais
70. Andres, Foster, Guasch et Haven, The Impact of Private Sector Participation in Infrastructure: Lights, Shadows, and the Road Ahead (Banque mondiale 2009); Gassner, Popov
et Pushak (2007), note 11.
71. Delmon, Water Projects: A Commercial and Contractual Guide (2000).
72. Gassner, Popov et Pushak (2007), note 11.
73. Eric Gutierrez, Framework document for a survey for the theoretical issues on private
sector participation in water and sanitation, Water Aid, juillet 2001.
120
certaines activits bien prcises, telles que lpuration de leau ou

le traitement des eaux uses, sont sous-traites par le secteur priv
dans le cadre daccords de PPP.
Il convient de noter quil est possible de panacher les formules et de les
adapter aux besoins du secteur ; quelle que soit la dmarche adopte en
matire de PPP, il faut rglementer la prestation de services afin dassurer
une qualit de service satisfaisante et une tarification quitable.
Rglementation. Les services deau ont tendance tre des monopoles
naturels. Le transport de leau est gnralement trop coteux et la multiplication des infrastructures est trop difficile et trop coteuse pour quil
soit possible dtablir une concurrence substantielle entre les fournisseurs.
Les services dlectricit peuvent tre plus facilement scinds en services
de production, dacheminement et de distribution, mais ces marchs concurrentiels sophistiqus sont difficiles raliser et grer. Afin de protger les consommateurs et dassurer que le projet fonctionne selon des
normes conformes aux pratiques modernes du secteur, le concdant doit
veiller mettre en place une structure de rglementation progressive et
raisonnable (y compris une rglementation conomique et technique) qui
donnera aux autorits de rglementation la latitude dont elles ont besoin
pour superviser les activits de la socit du projet sans gner excessivement sa comptitivit ou sa capacit fonctionner et financer ses activits dans le cadre du march. La cration dune structure rglementaire
peut ncessiter dimportants investissements en ressources de la part du
concdant ou de ltat.
Facturation et recouvrement. Dans les projets de distribution, les recettes
proviennent des redevances directement perues par la socit du projet
auprs des consommateurs; il convient de tenir compte du risque dun
recouvrement insuffisant de ces redevances. Lorsque la socit du projet
endosse ce risque, elle doit disposer du droit de recouvrer les redevances
directement auprs des consommateurs et dimposer ceux-ci des pnalits en cas de non-paiement. En effet, une socit de projet prive peut
difficilement demander un organisme public (tel que le ministre de la
dfense ou les services de police) de lui rgler des factures. Il est gnralement plus facile de couper llectricit que de couper leau; pour cette
raison, la mthode consistant facturer ensemble les services dlectricit
et deau est un moyen efficace damliorer le paiement des factures.
Exclusivit. Lorsque les recettes de la socit du projet proviennent des
redevances perues auprs des consommateurs dans une zone donne, ou
lorsque le taux dutilisation des services dtermine une partie du flux de
121
122
paiements, la socit du projet peut essayer dobtenir lexclusivit de la

prestation de services dans cette zone. Il peut tre difficile pour le concdant daccepter cette requte sil souhaite crer un climat de concurrence
et un march libre aussi raliste que possible.
Comptage. Il peut tre important pour le concdant dimposer des impratifs de comptage et de mesure la socit du projet pour assurer le suivi
des services fournis. Le concdant peut donc demander la mise en place
dun mcanisme de dpenses dinvestissement permettant de fournir les
compteurs. Les dispositifs de comptage et de mesure permettent aussi au
concdant didentifier les exigences de performance susceptibles dtre
imposes la socit du projet, par exemple les normes en matire deau
non comptabilise.
tat des actifs. En gnral, le concdant transfre la proprit ou lutilisation des actifs existants la socit du projet afin quelle excute ses
obligations. Ces actifs ne seront peut-tre pas identifis et catgoriss avant
que la socit du projet nen prenne le contrle. En outre, il est possible que
ltat de ces actifs et la ncessit de procder des remplacements ou des
remises en tat napparaissent quaprs que la mise en uvre des dispositifs
de gestion soit dj bien engage. Ltat des actifs existants constitue pour
la socit du projet un risque important, quil lui sera difficile de transfrer
lentreprise de construction ou lexploitant des installations.
Activits existantes. Contrairement aux projets de type BOT, les dispositifs de gestion incluent gnralement des activits existantes, qui peuvent
tre reprises par la socit du projet (une autre option consiste transfrer uniquement les actifs de la socit, ses passifs restant aux mains
de ltat). Le personnel de la compagnie des eaux existante est souvent
transfr la socit du projet, afin dassurer une formation et une certaine continuit et de satisfaire aux exigences des syndicats du secteur
public, gnralement hostiles toute forme de PPP susceptible de menacer lemploi ou les avantages sociaux de leurs membres.
Tarifs. Le niveau des tarifs des services deau peut tre une question
minemment politique. Dans le pass, ces tarifs ont pu tre utiliss pour
subventionner certains lments de la socit, certains secteurs ou certaines entits du secteur public. Plus souvent, les entreprises publiques
sont subventionnes et les redevances ne sont pas factures, ou elles le
sont des taux trs bas, ou elles ne sont pas recouvres. La participation
du secteur priv peut exiger que lon labore avec la socit du projet
des dispositifs de subventions ou financements publics, particulirement
lorsque ltat nest pas dispos fixer les tarifs des niveaux rentables
ou lorsquil est ncessaire ou souhaitable de procder dimportants travaux dinvestissement.
8.
CRISES FINANCIRES ET
CONOMIQUES
La crise conomique et financire des annes 2008/09 a eu dimportantes

rpercussions sur les PPP travers le monde. Les investissements dans le
domaine des PPP ont baiss de 48 % au second semestre 2008 par rapport au premier semestre de la mme anne. Au premier semestre 2009, les
investissements sont revenus au niveau du premier semestre 2008 grce, en
grande partie, la mise en uvre de projets hautement prioritaires dans un
petit nombre de pays. Sil est vrai quun redressement a eu lieu en termes de
volume, on assiste aussi une vidente course vers les projets de qualit:
les projets qui ont le plus de chances daboutir sont ceux qui reposent sur
de solides bases conomiques et financires et qui bnficient du soutien de
promoteurs ayant une solide assise financire, ainsi que de lappui de ltat;
les investissements taient en hausse dans le secteur de lnergie, stables dans
celui des tlcoms et en baisse dans les secteurs des transports et de leau.
Les projets actuels se caractrisent par des ratios dette/fonds propres plus
faibles, des cots de financement plus levs et des structures plus prudentes.
Les financements se sont concentrs de plus en plus sur les banques publiques
locales, ainsi que sur les organisations multilatrales et bilatrales74.
La crise a certes t trs intense et dampleur mondiale, mais il est utile
dexaminer les effets des crises rgionales passes. La crise mexicaine de 1994/95,
la crise asiatique de 1996/97 et la crise argentine de 2001, pour ne citer quelles,
ont eu de srieuses rpercussions sur linfrastructure. On note surtout:
74. Assessment of the impact of the crisis on new PPI projects Update 4 (09/28/09), base
de donnes PPI de la Banque mondiale, http://ppi.worldbank.org/.
123
la difficult dobtenir des crances et des fonds propres, et laugmentation

de leur cot;
la baisse de la demande de services dinfrastructure (en particulier de la
part des utilisateurs industriels);
la diminution de la capacit payer et donc la moindre propension des
autorits politiques augmenter les tarifs;
la rallocation des ressources budgtaires publiques au dtriment de la
prparation des projets; et
la moindre propension des promoteurs internationaux prendre des risques dans les pays en dveloppement.
Ces difficults tendent avoir les effets suivants:
le retard ou lannulation de projets de PPP qui sont encore en cours de
prparation;
la difficult dobtenir des financements, ou mme lchec de projets de
PPP qui ont t attribus, mais qui nont pas encore atteint le stade de la
clture financire;
lincapacit de projets de PPP existants obtenir un refinancement ou
se restructurer face dventuels dfis;
laugmentation de la vulnrabilit des acheteurs de la production en raison de lincapacit fixer les tarifs niveau du recouvrement des cots
alors que les cots de financement augmentent; et
lincapacit des pouvoirs publics dvelopper de nouveaux projets, ce
qui provoque des retards importants dans les listes de projets de PPP ;
certaines rgions dAmrique latine et dAsie de lEst ont connu une
dcennie perdue de croissance lente en raison des retards de leurs
programmes dinfrastructures.
La rduction des investissements dinfrastructure qui en rsulte ralentit
la croissance conomique et la mise en uvre des stratgies de dveloppement nationales, y compris les efforts dploys pour atteindre les objectifs
de dveloppement pour le Millnaire75.
75.
Les objectifs de dveloppement pour le Millnaire sont les huit objectifs que 192 pays
membres de lOrganisation des Nations Unies et au moins 23 organisations internationales
sont convenus datteindre dici 2015. Ces objectifs sont les suivants: rduire lextrme pauvret
et la faim, assurer lducation primaire pour tous, promouvoir lgalit des sexes et lautonomisation des femmes, rduire la mortalit infantile, amliorer la sant maternelle, combattre
le VIH/sida, le paludisme et dautres maladies, assurer un environnement durable et mettre en
place un partenariat mondial pour le dveloppement.
124

La crise ne change rien aux principes fondamentaux des PPP, et les PPP
sont suffisamment souples pour sadapter la situation du march.
Soyez prts rexaminer chaque aspect du PPP, afin de trouver la
meilleure solution possible. Par exemple, talez ou rduisez les investissements en fonction des financements disponibles et de la baisse de
la demande, et envisagez de remplacer certains financements privs
souhaits par des financements publics (sils sont disponibles) jusqu ce
que lvolution du march rende le financement priv plus attrayant.
Continuez prparer des projets de PPP durant la priode o les
financements privs ne sont peut-tre pas disponibles, afin dviter des
retards importants lavenir. De mme, il convient, dans la mesure du
possible, de poursuivre les rformes sectorielles visant encourager les
PPP. Maintenez le rythme!
Le prsent chapitre examine les principaux enseignements tirs des crises

financires et conomiques passes et les observations faites au sujet de la
crise de 2008/09, ainsi que les rpercussions sur les PPP (section 8.1); le
chapitre explique aussi ce que les pouvoirs publics peuvent faire, lorsquils
sont confronts une crise financire ou conomique, pour protger les projets de PPP existants et continuer den prparer de nouveaux (section 8.2).
8.1 Rpercussions des crises

Chaque crise est diffrente, et les rpercussions de la crise conomique et
financire de 2008/09 semble changer en permanence mesure que lon
dcouvre de nouvelles faiblesses systmiques. Toutefois, au vu des crises
passes et compte tenu de ce que lon sait de la crise 2008/09, il est possible
dtablir ce qui suit.
8.1.1 Profil de la demande
Toutes les crises importantes ont un effet ngatif sur la confiance des consommateurs, et donc sur les programmes dinvestissement des entreprises et
les allocations budgtaires (aussi bien au niveau des mnages que des orga
nisations) en matire de services dinfrastructure. Les prvisions en matire
de la demande sont un lment essentiel de la viabilit prvue du projet; si
la demande tombe en dessous du niveau projet, les fondements du projet
sont donc menacs. Lorsque le projet assume le risque de la demande, il peut
en rsulter une diminution des paiements effectus au profit des prteurs et
Crises financires et conomiques
125
investisseurs privs. Si cest ltat qui endosse le risque de la demande, il

risque de devoir verser la socit du projet des frais ou des redevances supplmentaires bien suprieurs la valeur perue de la production ncessaire.
Ces tensions fondamentales qui sexercent sur le projet peuvent conduire les
investisseurs rduire leurs investissements, compresser leurs cots dune
autre manire ou abandonner le projet. Ces tensions peuvent aussi amener
le concdant annuler le projet ou rduire son exposition aux risques. Une
rpartition dsquilibre des risques, surtout du risque de la demande, face
une crise peut rendre un projet excessivement vulnrable.
La baisse de la demande et laugmentation des cots de financement
peuvent entraner une hausse des tarifs. Cest un cercle vicieux: la hausse
des tarifs peut aggraver la baisse de la demande, dans une mesure qui
dpendra de llasticit de celle-ci. Elle peut aussi poser des problmes de
moyens, en particulier parmi les consommateurs les plus pauvres. Si les tarifs
ne sont pas augments, le prestataire de services publics sera soumis des
pressions financires accrues, qui risquent daffaiblir sa situation de crdit,
ce qui pourrait alourdir le cot de sa dette. En outre, lorsque les recettes
diminuent, les travaux dentretien sont souvent les premiers ptir des
rductions de dpenses. Or, un manque de maintenance aura des rpercussions exponentielles sur les besoins dinvestissement futurs (ncessaires au
remplacement des actifs). Les conomies ralises aujourdhui au dtriment
de travaux dentretien se paieront trs cher lavenir.
8.1.2 Disponibilit et cot du capital (dettes et fonds propres)
En ce qui concerne les projets qui nont pas encore atteint le stade de la clture
financire, il peut tre extrmement difficile ou simplement trop coteux de
recourir de nouveaux emprunts ou de nouvelles prises de participation (en
monnaie nationale et/ou trangre). Sil est vrai que limpossibilit absolue
daccder aux investissements est gnralement de courte dure, une forte
augmentation du cot de largent (dette et fonds propres) peut compromettre
la viabilit financire du projet et loptimisation des ressources du point de vue
de ltat. Cette augmentation du cot de largent rsulte i) de la contraction
des liquidits, laccroissement du cot de largent refltant la rduction des
fonds disponibles, et ii) de la perception dune aggravation des risques et donc
dune augmentation du risque de crdit, qui incite les prteurs et les investisseurs exiger des marges plus leves pour couvrir ce risque.
Laugmentation du cot de la dette (due la contraction des liquidits et
laggravation du risque de crdit) est accentue par le surcrot de temps et
dargent quil faut pour atteindre la clture financire. Le march des prts
syndiqus sera probablement perturb. Pour ses prts, le projet dpendra
donc dune seule banque ou dun petit groupe de banques et sera la merci
des exigences des membres du groupe, jusquaux plus petits, et soumis aux
126
contraintes en temps et en complexit propres la gestion dun groupe

de banques. Le problme se posera particulirement dans le cas des grands
projets, car le groupe de banques sera de plus grande taille. En outre, il se
peut que les chances des emprunts diminuent en priode de crise, ce qui
complique la viabilit financire des projets moins dun relvement des
tarifs ou dune intervention de ltat par le biais de subventions.
Dautres outils des marchs financiers par exemple les produits drivs servant attnuer les risques de change ou de taux dintrt , qui
jouaient un rle important en matire de prts dans le pass, peuvent avoir
disparu ou perdu de leur efficacit. Les difficults rcentes des compagnies dassurances monobranche ont considrablement affect le march du
financement obligataire des projets. Les assureurs monobranche jouaient
trois grands rles au profit des cranciers obligataires: i) lvaluation des
projets, moteur du processus de diligence raisonnable, ii) le renforcement
de crdit, qui a pour effet damliorer les notations, donc de permettre la
participation de certains investisseurs institutionnels et de maintenir le cot
de la dette un niveau raisonnable, et iii) un rle administratif, savoir
le contrle des approbations et drogations ncessaires durant certaines
phases du projet que les cranciers obligataires peuvent difficilement fournir
titre individuel. La perte de ces fonctions a eu une influence critique sur le
financement obligataire des projets.
De mme, les promoteurs de projets, supposs fournir une grande partie de lnergie ncessaire la prparation du projet et la coordination
des prteurs, peuvent tre confronts laffaiblissement de leur bilan et
la diminution des financements quils peuvent consacrer llaboration du
projet. Laccroissement des pressions sur les rsultats financiers du promoteur contribuera aussi liminer la concurrence en provenance de nouveaux
entrants ou socits qui considrent les PPP seulement comme des possibilits de dveloppement. Seulement les entreprises srieuses pourront survivre.
En consquence, les pouvoirs publics assisteront une rduction du nombre de soumissionnaires activement intresss par leurs projets et, dans les
cas o des offres seront reues, les prix reflteront laugmentation du cot
de la dette et des fonds propres due la perception dune aggravation du
risque financier. En outre, il est moins probable que les offres bnficient
de financements entirement engags longtemps avant la clture financire,
ce qui cre un ala moral: les prteurs pourraient profiter de lallgement
des pressions concurrentielles pour demander de meilleures conditions ou
rmunrations pour leurs apports de fonds. Il pourrait en rsulter un renforcement de la course vers la qualit , car les investisseurs privs ne
sintresseraient quaux projets les plus attrayants et la concurrence entre
eux serait limite.
127
8.1.3 Disponibilit des instruments de couverture et autres mcanismes

financiers
Afin de faciliter la gestion de divers risques financiers, en particulier de
risques de change et de taux dintrt, les socits de projets sefforceront
dutiliser des mcanismes de couverture et autres instruments financiers
(voir le chapitre 3 pour un examen plus approfondi de ces mcanismes).
En priode de crise, les socits de projets ont plus de peine accder ces
mcanismes, et les instruments disponibles sont assortis dchances plus
courtes et de prix plus levs. Les compagnies dassurances monobranche
en offrent un bon exemple. Alors quelles constituaient une poque un
lment fondamental du march obligataire, notamment en Europe, elles se
sont quasiment toutes retires du march des PPP. Ce phnomne a priv les
PPP dune source essentielle de financement long terme, en particulier
des fins de refinancement.
8.1.4 Disponibilit des fonds publics
Dans le cas de nombreux projets de PPP, le soutien de ltat, quil soit
par mcanisme financier direct ou conditionel, est essentiel la viabilit
du projet. En priode de crise financire ou conomique, ltat peut voir
ses recettes fiscales diminuer et peut raffecter ses ressources budgtaires
certaines dpenses prioritaires, ce qui rduit laide quil peut apporter aux
projets de PPP. Les ressources publiques utilises pour financer llaboration
des projets et continuer dalimenter en projets les programmes de PPP sont
tout aussi importantes. La rduction du montant des financements publics
consacrs la prparation des projets peut se traduire par llaboration de
projets plus faibles et plus vulnrables et un risque accru de coteux checs.
8.1.5 Disponibilit des contributions des donateurs
La diminution des recettes fiscales dans le monde aura aussi une incidence
directe sur la disponibilit des financements fournis par les donateurs aux
pays pauvres. Dans les pays o les pouvoirs publics luttent pour soutenir
leur propre conomie, lattention accorde aux problmes des autres nations
diminuera probablement. On discerne dj une orientation indiscutablement nationaliste dans les programmes de relance conomique labors par
les pays riches. La rduction de la disponibilit des financements concessionnels aura un impact direct sur linfrastructure en gnral, mais plus prcisment sur les projets de PPP, car le cot lev de leur prparation est souvent
subventionn par les contributions des donateurs.
8.2 Quest-il possible de faire?

Le premier conseil que lon peut donner est le suivant : ne pas paniquer.
Les marchs finissent par revenir la normale, et les crises financires et
conomiques ne changent rien aux principes fondamentaux des PPP. Elles
128
modifient seulement la faon dont les PPP doivent tre structurs pour
rpondre aux besoins des tats et tenir compte de la ralit des marchs
financiers. Nous tudions ci-dessous les mesures qui peuvent tre prises pour
soutenir les PPP en priode difficile. Nous examinons les mcanismes qui
peuvent tre utiliss lappui de projets existants et/ou de nouveaux projets
qui nont pas encore achev ltape de lappel doffres. Naturellement, ces
mesures doivent tre adaptes en fonction de la situation propre chaque
pays, du projet lui-mme et de la dtermination des pouvoirs publics.
8.2.1 Soutien aux recettes et rductions de cots
Pour rpondre au risque de rduction de la demande et daugmentation du
cot du financement, les pouvoirs publics souhaiteront ventuellement soutenir une partie du flux de recettes du projet, en particulier lorsquil nest
plus possible de relever les tarifs pour des raisons politiques ou des questions de moyens du consommateur. Par exemple, il est possible dutiliser les
subventions pour allger le fardeau tarifaire des consommateurs certaines
chelles de la socit ou ralentir le rythme de laccroissement des tarifs (voir
section 3.3). Les pouvoirs publics souhaiteront peut-tre relever les tarifs
pour faciliter le recouvrement des cots et donc renforcer la viabilit long
terme du service public. Les financements publics peuvent contribuer attnuer limpact de la hausse des tarifs sur les personnes les moins mme dy
faire face, par exemple par le biais de subventions aux services publics visant
compenser la rduction des tarifs en faveur des consommateurs faible
revenu ou grce des subventions verses directement aux consommateurs
pour compenser la hausse des cots. Les mesures de soutien tarifaire doivent
tre cibles avec prcision et accompagnes de mesures dincitation adquates
pour obtenir une plus grande efficience et satisfaire aux impratifs de performance. Un soutien tarifaire mal cibl peut entretenir linefficience et dtourner
les mesures dincitation de la prestation de services. Le prolongement de la
priode du projet peut aussi ajouter de la valeur et rduire les tarifs, mais
plus la priode restante du projet est longue, moins la valeur cre par son
prolongement est leve en raison de la valeur-temps de largent la valeur
ajoute dans un avenir lointain est moindre que la valeur cre aujourdhui.
Paralllement, il est possible de dimminuer les cots, notamment en rduisant la taille des installations ou lampleur des rnovations, ou en talant les
investissements du projet (en fonction, notamment, de la baisse de la demande).
Toutefois, la rduction des cots ne doit pas se faire au dtriment des travaux
dentretien, ni entraner une dgradation des exigences de performance majeures
ou aggraver le dficit dinvestissement long terme. Des mesures de soutien
conditionnel supplmentaires, telles que des garanties de ltat ou des IFI, peuvent aussi contribuer rduire les cots de financement ou fournir une scurit
en ce qui concerne le risque de paiement relatif lacheteur de la production.
129
8.2.2 Remplacer la dette et les fonds propres privs par des ressources
publiques
Lorsque laccs aux investissements privs est difficile ou trop coteux et
que ltat a accs aux emprunts ou dautres formes de financement, les
pouvoirs publics devraient envisager de remplacer les investissements privs
par des financements publics (subventions, emprunts, fonds propres ou
autres instruments). Un projet ainsi financ par des fonds publics peut tre
refinanc plus tard laide de fonds privs lorsque la situation des marchs
financiers sest amliore; le projet de PPP devrait tre structur ds le dbut
en consquence. Par exemple, le Royaume-Uni a cr au sein du ministre
des finances une unit de financement des infrastructures (Infrastructure
Finance Unit) charge de prter directement aux projets. La France, de son
ct, a choisi de fournir des garanties pour encourager la participation des
prteurs privs.
Toutefois, il convient de noter que dans les projets de PPP financs par le
secteur priv, le concdant compte sur la prsence des prteurs pour assurer
le suivi des flux financiers et sur linvestissement en fonds propres des actionnaires pour sassurer de leur engagement moyen et long terme en faveur
du projet. Dans la mesure o ltat fournit des crances ou des garanties,
le prteur pourrait tre moins incit valuer soigneusement le projet. Le
concdant doit donc jouer un rle encore plus proactif dans llaboration du
projet lorsque les prteurs ne sont pas impliqus ds le dbut dans la mise en
place de mcanismes de protection des flux financiers. Le ministre britannique des finances a form une quipe de spcialistes lunit de financement des infrastructures charge dassumer une partie de cette fonction
dvaluation des projets. Lquipe sefforce aussi de cofinancer des projets
aux cts de banques commerciales chaque fois que cela est possible, afin de
tirer parti des fonctions dvaluation des banques. Pour que les incitations
de la socit du projet concident avec les prestations de services, il faudra structurer le projet de PPP en consquence, par exemple en distribuant
les profits au fil du temps ou en obtenant des actionnaires des garanties
sur la prestation de services long terme. La structure dun PPP peut-tre
prserve en recourant un systme de passation de marchs bas sur la
performance ou la production et en demandant aux actionnaires dinvestir
une quantit de fonds propres suffisante pour que les incitations de la socit
du projet soient adquatement cibles.
Lorsquil fournit un appui de ce type, ltat doit tablir une politique claire,
en particuliersur les questions suivantes:
lampleur du soutien quil convient de fournir, par exemple en proportion
du cot total du projet;
130
les droits de crancier et autres droits que ltat exigera;

les termes auxquels ltat tablira sa position ultrieurement;
la faon dviter une mainmise politique sur le mcanisme de soutien, y
compris les projets auxquels ltat fournit un appui, le montant de laide
fournie et les termes auxquels le soutien est fourni; et
dans le cas o le soutien est fourni par une entit publique, comment
tablir une capitalisation, une slection et une fonction de crdit efficientes dans lentit publique.
8.2.3 Crances et fonds propres dorigine locale
Les investissements privs internationaux ont ralenti de faon significative,
mais certains marchs financiers locaux ont t moins svrement affects.
Il est possible dutiliser les liquidits de ces marchs lappui de projets de
PPP, ce qui permet galement daccrotre les opportunits long terme sur
ces marchs. Lorsque les marchs financiers locaux disposent de la sophistication et de la liquidit requises pour contribuer au financement de projets
de PPP, mais sont dpourvus de lassortiment dactifs et de passifs ncessaire
aux dettes long terme, ou manquent de savoir-faire en matire de financement de projets de PPP par lemprunt, un autre mcanisme efficace la disposition de ltat est le recours un intermdiaire financier. Lintermdiaire
rassemble les comptences et lassortiment dactifs et de passifs ncessaires
lmission demprunts de financement de projets en monnaie nationale
et mobilise des fonds supplmentaires en monnaie nationale auprs des
banques ou marchs des capitaux locaux en liminant les risques du projet
dans la mesure ncessaire pour permettre ces entits locales de participer
(voir section 3.3).
8.2.4 Autres sources de crances et de fonds propres
Lorsque les sources prives de financement ne suffisent pas couvrir les
besoins des projets de PPP, les OML et les OBL peuvent fournir un appui
supplmentaire ou contribuer mobiliser dautres sources de financement
(par exemple des financements provenant de marchs financiers locaux
lorsque les oprateurs locaux nont pas lexprience des PPP, mais travers
lesquels les OML et les OBL peuvent mobiliser efficacement les liquidits
disponibles). Comme on la vu plus haut, il est probable que les financements concessionnels provenant des donateurs diminueront durant la priode de crise, mais certaines OML pourraient avoir les moyens de mobiliser
un surcrot de capacits face la crise. Il se peut aussi que les fonds souverains fournissent une source supplmentaire de financement en faveur des
PPP, en particulier sur une base de cofinancement afin dexploiter leffet de
levier de lexprience dautres prteurs, tels que les OML, en matire de PPP.
131
8.2.5 Prolongement des chances

Lorsque les prteurs privs ne sont pas en mesure de fournir les crances
long terme qui ont gnralement la faveur des projets de PPP, il est possible de
combiner laide publique et le soutien des promoteurs pour liminer le risque
de refinancement que les prteurs ne sont pas disposs endosser. Par exemple, le prteur pourrait accepter de fournir un mcanisme appel soft miniperm, assorti dune chance court terme (5 7 ans), au-del de laquelle
la marge augmente sensiblement, ce qui incite fortement la socit du projet
refinancer. Une structure similaire appele hard mini-perm peut tre
utilise lorsque le refinancement est obligatoire. Dans les deux cas, il importe
de rpartir clairement les risques lis laccroissement du cot de la dette, y
compris les mcanismes (par exemple un engagement conditionnel de participation) permettant de grer ces risques. En outre, les parties sattacheront
rpartir clairement la participation aux gains du refinancement.
8.2.6 Ajuster les conditions de la concurrence
Certains ont limpression que les conditions habituellement appliques aux
projets de PPP ont atteint des niveaux inacceptables peu avant la crise. Quoi
quil en soit, il est de toute vidence plus facile de mobiliser les financements
privs lappui de projets de PPP si les conditions de la concurrence sont
assouplies au profit du secteur priv. Par exemple, le concdant pourrait
rduire le niveau des engagements financiers requis lors des offres. Pour
le concdant, cette formule accrot le risque que les prteurs soulvent des
questions supplmentaires aprs la phase dappel doffres, mais elle accrot
le temps dont dispose la socit du projet pour rassembler des emprunts.
Lorsque cest le cas, le concdant peut insister pour que la socit du projet
nimpose pas de contraintes dexclusivit ou dautres restrictions ses prteurs, et leur laisse la libert de financer le consortium remportant le march,
quel quil soit. De mme, le concdant peut organiser un processus concurrentiel en matire financement, qui, une fois le soumissionnaire pressenti
(preferred bidder) choisi, est mis en uvre pour slectionner les prteurs
qui proposent les meilleures conditions. Le concdant peut aussi souhaiter
conserver certains droits sur ltablissement du carnet dordres de la socit
du projet, en sefforant dintensifier les pressions concurrentielles, ou du
moins superviser le processus de mobilisation du financement de la socit
du projet. Il peut tre trs difficile de dfinir linfluence que le concdant
aura sur ltablissement du carnet dordres.
Le concdant peut souhaiter rduire les risques pris en charge par la
socit du projet afin daccrotre lattrait du projet et contrer la perception
dune aggravation des risques du projet qui influera sur le march en priode
de crise. En offrant de meilleures conditions, le concdant peut contribuer
amliorer la notation du projet. Les actionnaires sont eux aussi trs con132
cerns, sagissant par exemple de lutilisation dun ratio endettement/fonds

propres plus faible et dun accroissement du soutien des promoteurs du projet. Sil bnficie dune cote de crdit suffisamment leve, le projet peut
attirer des financements en missions obligataires non garanties.
8.2.7 Accroissement du soutien conditionnel
En priode de crise, lorsque les risques sont perus au plus haut, les pouvoirs
publics peuvent dcider de fournir un soutien conditionnel supplmentaire
pour rduire le risque de crdit du projet ou dautres risques spcifiquement
lis au projet. Cette dmarche a t adopte, par exemple, par les autorits franaises et portugaises. Les caractristiques des garanties en matire
de soutien aux engagements conditionnels sont trs souples, ce qui permet
aux autorits didentifier les proccupations particulires des investisseurs
et prteurs potentiels et dajuster les caractristiques de leur soutien selon
lvolution de limpact de la crise. Toutefois, le soutien aux engagements
conditionnels est aussi trs complexe et la probabilit est grande que ce type
de soutien engendre des obliations substantielles pour les administrations
publiques, souvent sans quelles en soient conscientes. Les services publics
de gestion de la dette ne disposent pas forcment du personnel ncessaire
pour valuer, suivre et grer ces obligations.
8.2.8 Financement de llaboration des projets
La participation du concdant au financement de llaboration du projet peut
avoir un impact trs important sur les projets qui font lobjet de passations
de marchs et sur ceux qui sont en rserve, court et moyen terme. Les
autorits publiques sattacheront prserver ce financement (en particulier
face la rduction des subventions des donateurs) soit directement, grce
aux allocations budgtaires, soit par le biais de mcanismes dlaboration
de projets ou dautres mcanismes visant crer des dispositifs renouvelables aptes rduire en partie limpact sur les ressources budgtaires publiques. Ce soutien une prparation largie des projets apparat dautant
plus important que les investisseurs privs concentreront leur attention sur
les projets de qualit lorsque les marchs commenceront se redresser. Les
investissements privs se dirigeront en priorit vers les projets les mieux
prpars. Lincapacit des pouvoirs publics investir aujourdhui dans la
prparation de projets se traduira par une comptitivit rduite et moins
dintrt de la part des investisseurs lorsque les marchs se redresseront.
8.2.9 Rsolution des conflits
Enfin, sagissant des projets qui ont atteint le stade de la clture financire,
les pouvoirs publics doivent intensifier le suivi des projets et renforcer leur
vigilance afin de dceler dventuels problmes dans les flux de recettes, des
besoins demprunt supplmentaires et dautres signes annonciateurs de proCrises financires et conomiques
133
blmes. En identifiant les difficults dun projet de PPP un stade prcoce, il

est possible dviter ou dattnuer de nombreux problmes et de rduire les
rpercussions de la crise. Les autorits publiques doivent affecter un financement suffisant et un personnel expriment au suivi des projets et prendre
rapidement les mesures qui simposent. Comme on la vu au chapitre 6,
la rengociation peut tre loccasion damliorer le projet; les priodes de
crises conomiques et financires peuvent crer de nombreuses opportunits
de ce type.
134
SYNTHSE DES PRINCIPAUX

MESSAGES LINTENTION
DES DCIDEURS
On trouvera ci-dessous, titre de rfrence, un rsum des principaux

messages lintention des dcideurs mentionns dans le prsent ouvrage.
Comme ces messages sont souvent fonction de contextes prcis, ils ont t
classs grosso modo selon les diffrentes phases du projet: slection, prparation, appel doffres et mise en uvre.
Un climat de linvestissement propice

Trouvez les bonnes entits parrainantes : un climat de linvestissement
serein ncessite la collaboration de divers ministres et organismes publics;
lquipe dentits parrainantes doit tre la hauteur de cette tche; une fi
gure de proue ne suffit pas: le leadership des responsables politiques et leur
adhsion au projet sont des facteurs essentiels.
Cherchez un quilibre: Le mieux est lennemi du bien (Voltaire):
le climat de linvestissement parfait nexiste pas du point de vue des
investisseurs, la stabilit, la cohrence et la confiance sont souvent plus
importantes que la recherche de la perfection;
nattendez pas davoir termin le processus de rforme pour commencer
la prparation de projets, mais un bon climat de linvestissement vous
vitera beaucoup de problmes.
135
Il nexiste pas de modle unique de PPP. Une attention particulire doit

tre accorde chaque secteur et chaque secteur peut avoir besoin dune solution sur mesure en matire de PPP; il faut adapter la structure au contexte.
Slection
Slectionnez soigneusement vos projets. Dterminez exactement ce que vous
attendez du projet (accs accru, investissements, prix plus faibles?) et slectionnez les projets en consquence.
Investissez dans la prparation. Les efforts dploys pour choisir le bon
projet porteront leurs fruits plus tard. Assurez-vous de russir la conception
du projet: les changements oprs par la suite coteront plus cher.
Slectionnez de bons projets. Erreurs en entre, erreurs en sortie; refusez
les mauvais projets.
Slectionnez des projets de PPP robustes et viables : ils auront plus de
chances dtre financs sur une base concurrentielle et donc de permettre
une optimisation des ressources.
Les projets mal conus, rpondant une demande douteuse ou reposant
sur des bases fragiles risquent davantage dchouer et peuvent fragiliser
en mme temps la totalit du programme de PPP.
Un processus de slection convenable et transparent peut rassurer les
investisseurs et renforcer la concurrence. La slection de projets en fonction de considrations ou priorits politiques amnera les investisseurs
penser quils sont confronts des risques politiques levs.
Confirmez rgulirement la viabilit du projet pour viter quil ne perde
de son acuit. Tout dabord, assurez-vous que vous souhaitez crer un PPP
sur une base rationnelle, fondamentalement viable, puis gardez lesprit la
raison pour laquelle vous avez choisi ce mcanisme, car sa mise en uvre
peut se rvler complique. Vrifiez rgulirement que le projet correspond
bien aux objectifs.
Prparation
Soyez patients. Les PPP ne sont pas une solution miracle; leur laboration et
leur mise en uvre prennent du temps. En gnral, il est possible de gagner
beaucoup de temps et dviter bien des dconvenues lavenir en dployant
un maximum defforts avant le stade de la passation de marchs pour
prparer correctement le projet. Envisagez toutes les ventualits lavance
et assurez-vous dtre satisfaits de la structure et des spcifications du projet
avant de solliciter le march.
136
Soignez la prparation. La russite de la prparation des PPP, sagissant

notamment de la rmunration de coteux conseillers extrieurs, exige des
investissements initiaux en personnel et en ressources financires. La prparation des projets reprsente pour les pouvoirs publics au moins 3 % du
cot de la ralisation du projet. Les effets bnfiques de cet investissement
initial se font sentir au fil du temps, car les PPP prvoient une gestion et des
financements pour toute la dure de vie des actifs et traitent donc un stade
prcoce les risques attachs au projet.
Soyez prts relever les dfis. Toute relation long terme volue. Les PPP
sont des partenariats et doivent tre conus en tenant compte des dfis, des
changements et des solutions possibles. Il convient de traiter les problmes
un niveau appropri de gestion avant quils ne se transforment en diffrends
ou en complications encore plus graves.
Par nature, les PPP sont souples. Commencez par dterminer ce dont
vous avez besoin, puis formulez votre approche en fonction des besoins. Ne
commencez pas par observer ce que les autres ont fait, car votre situation
peut tre trs diffrente de la leur. Pour autant, il est bon de tirer les enseignements de lexprience des autres.
Prenez en compte toutes les parties prenantes. Le PPP aura une incidence
directe sur certaines parties prenantes (notamment les employs et la direction) et peut susciter des questions politiques ou philosophiques parmi de
nombreuses autres parties. Il est certes impossible dobtenir un consensus
absolu, mais les pouvoirs publics doivent prendre conscience des proccupations fondamentales et y rpondre.
Faites preuve de souplesse lorsque vous tudiez les sources de financement. Soyez prts combiner fonds publics et fonds privs, afin doptimiser
les ressources, notamment au dbut du PPP ou lorsque les marchs privs se
trouvent dans une priode de faiblesse. Les fonds publics peuvent aussi aider
des projets intressants, qui ne sont peut-tre pas financirement viables,
gagner en robustesse, ce qui accrot les possibilits dinvestissements privs.
Lefficience du financement est un lment essentiel. Rien nest gratuit:
quelquun devra payer (les consommateurs et/ou les contribuables); veillez
donc optimiser les ressources.
Assurez-vous de ne pas crer de risques majeurs en recourant des
financements fortement structurs. Un financement dune trop grande complexit, caractris par un fort degr dendettement, peut apparatre moins
coteux que dautres, mais risque aussi de fragiliser excessivement le projet un projet solide justifie gnralement son cot lev en priode de
difficults et de crer des problmes.
Synthse des principaux messages lintention des dcideurs
137
Les financements de projets sont complexes. Procurez-vous donc des conseils judicieux et soyez prts en payer le prix, car, si le processus est bien
gr, cela peut vous permettre dconomiser du temps et dargent.
Il est possible dutiliser efficacement les fonds publics pour amliorer les
projets de PPP. Ltat est un partenaire cl des PPP et son aide est un lment essentiel de la russite de ces partenariats.
Le soutien de ltat peut renforcer la viabilit financire dun projet et
le rendre ainsi plus attrayant aux yeux des investisseurs, mais il ne peut
transformer un mauvais projet en bon projet.
Utilisez lappui de ltat de faon efficiente et cible de manire atteindre les objectifs de ltat.
Veillez ce que les mcanismes de financement soient assortis de ressources et dincitations adquates pour viter que les projets ne soient
victimes de linertie politique ou capturs par des intrts politiques.
Ne faites pas porter trop de risques au secteur priv. Cette dmarche est
gnralement inefficace et coteuse et rend le projet exagrment vulnrable
aux changements et aux crises.
Appels doffres
Nutilisez pas de raccourci en matire de passation des marchs. Il peut paratre plus facile de procder des ngociations directes plutt que dutiliser
un processus concurrentiel de passation des marchs, mais cest une illusion.
Une telle dmarche demande plus de temps et dargent. La maximisation
de la concurrence grce un systme robuste et transparent de passation de
marchs publics est lun des grands avantages de la formule des PPP.
Exposez clairement vos attentes aux soumissionnaires. Dcrivez clairement linvestisseur les rsultats, tapes et indicateurs quil devra respecter.
Aidez les soumissionnaires vous offrir ce que vous souhaitez: ne les laissez
pas deviner.
Soyez prts discuter de vos attentes: les soumissionnaires ont peut-tre
dintressantes suggestions vous faire. Prenez le temps de parler avec eux
et profitez-en pour amliorer le projet.
Faites preuve de prudence lors du choix de loffre gagnante. Si une offre
parat trop belle pour tre vraie (financirement, techniquement ou dune
autre manire), il est probable que ce soit le cas. Examinez attentivement
les dtails et dterminez sil sagit dune offre dfinitive et complte ; si
loffre ne vous parat pas entirement convaincante, il est sans doute judicieux de la rejeter.
138
Tout en protgeant les intrts du concdant, soyez attentifs aux proccupations du prteur. Concentrez votre attention sur les besoins fondamentaux du prteur et sa perception des risques, mais ne laissez pas ces
considrations dterminer la marche des choses. Facilitez quelque peu le
travail des prteurs en y consacrant le temps et les efforts ncessaires. long
terme, votre tche en sera sans doute facilite.
Mise en uvre
Les pouvoirs publics doivent rglementer et contrler les PPP. Cette notion
doit faire partie intgrante de la conception du projet. PPP ou non, le secteur
public dtient toujours le pouvoir final de dcision et, en dernier ressort, sera
responsable de la prestation des services publics.
Prparez-vous faire face des changements durant le projet. Il est
impossible danticiper tous les risques ou de prendre lavance toutes les
dcisions lies aux risques; il est donc ncessaire de disposer de mcanismes
permettant de faire face aux changements et de relever dautres dfis.
Lobjectif est la stabilit. Prparez-vous toute ventualit, mais en gardant lesprit quil est impossible danticiper toutes les ventualits.
Dfinissez une position de repli concrte permettant de protger les consommateurs. Faites en sorte que si tout le reste choue, le secteur public sera
en mesure de reprendre rapidement le contrle des infrastructures et des
services pour en assurer la continuit.
Faites en sorte que le flux de recettes soit aussi sr, prvisible et cloisonn
que possible: il est le nerf du projet.
Lchec dun projet cote du temps et de largent chacun; il est gnralement justifi de dpenser plus dargent ou de dployer plus defforts pour
rendre le projet un peu plus robusteen recueillant des informations, en amliorant la planification, en grant le risque et en examinant les options possibles. Les partenaires doivent disposer dun cadre de coopration proactif
pour rsoudre les conflits.
Mettez en place une solide quipe pour reprsenter le concdant. Le projet
ne peut se grer par lui-mme; le fait de ne pas mettre en place une quipe
suffisamment comptente et dote des ressources financires ncessaires
pour grer la mise en uvre du projet (aprs la clture financire) peut
faire chouer mme les meilleurs projets.
Prparez lavenir. Dcidez ds le dpart comment le projet voluera: le
report des dcisions rend celles-ci plus coteuses et plus litigieuses. La dcision de procder des changements doit tre prise lavance, car il peut
tre coteux en temps et en argent de la prendre des stades ultrieurs du
processus, pendant la mise en uvre.
Synthse des principaux messages lintention des dcideurs
139
Soyez souples et prparez-vous rsoudre des conflits. Comme aucun contrat ne peut prvoir toutes les ventualits, prparez-vous relever les dfis
en privilgiant la collaboration: un PPP doit tre gr comme un partenariat.
La rengociation est une opportunit: elle peut donner aux parties et
lensemble des intresss la possibilit damliorer les modalits du PPP et de
protger les plus vulnrables.
Anticipez les besoins. Il convient de mettre en place des mcanismes permettant de dtecter les conflits le plus tt possible. Au dbut du processus,
les options sont varies, le cot est relativement faible et la probabilit dune
solution immdiate et valeur ajoute est plus leve.
La facilitation peut aider. Des processus souples sont conus pour permettre lutilisation et le dveloppement de relations comme base de la
recherche de solutions satisfaisantes pour toutes les parties et peuvent donner de meilleurs rsultats que des processus plus formels.
Face la crise conomique

La crise ne change rien aux principes fondamentaux des PPP, et les PPP sont
suffisamment souples pour sadapter la situation du march. Soyez prts
rexaminer chaque aspect du PPP, afin de trouver la meilleure solution
possible. Par exemple, talez ou rduisez les investissements en fonction des
financements disponibles et de la baisse de la demande, et envisagez de remplacer certains financements privs souhaits par des financements publics
(sils sont disponibles) jusqu ce que lvolution du march rende le financement priv plus attrayant.
Continuez de prparer des projets de PPP durant la priode o les financements privs ne sont peut-tre pas disponibles, afin dviter des retards
importants lavenir. De mme, il convient, dans la mesure du possible, de
poursuivre les rformes sectorielles visant encourager les PPP. Maintenez
le rythme!
140
GLOSSAIRE
Le prsent glossaire de termes, dabrviations et dacronymes est inclus

uniquement titre de rfrence et ne doit donc pas tre considr comme une
description exhaustive ou complte des termes et expressions mentionns cidessous, ni de lensemble des termes relatifs aux PPP ou au financement de
projets. Les dfinitions correspondent gnralement aux expressions prsentes sous leur forme dveloppe et les abrviations renvoient aux formes
dveloppes.
Accord direct. Accord pass paralllement un des principaux documents
du projet, souvent avec les prteurs ou le concdant. Les droits de substitution et autres droits du prteur sont souvent renforcs ou tablis par le biais
daccords directs entre les prteurs et les participants au projet.
Accord entre les cranciers. Accord pass entre les prteurs au sujet des
droits des divers cranciers en cas de dfaut de paiement; il couvre des questions telles que les garanties, les drogations, les srets et les compensations.
Affermage. Structure de PPP, cre lorigine en vertu du droit franais,
selon laquelle lexploitant priv est responsable de lexploitation et de
lentretien du service public ou de lentreprise mais non du financement
des investissements. La socit du projet ne reoit pas de redevance fixe en
contrepartie de ses services, mais conserve une partie des recettes perues
auprs des consommateurs, tandis que le concdant reoit une autre partie
des recettes en tant que propritaire des actifs. Les paiements au concdant
correspondent un pourcentage des recettes ou un pourcentage des units
totales de services fournis.
141
Agence de notation ou agence de cotation des titres. Agence prive, telle que
Standard & Poors, Moodys et Fitch, qui value le risque de crdit associ
aux organismes souverains, aux entreprises ou aux placements. Lagence
utilise un systme de notes (en loccurrence, des lettres) pour indiquer le
degr de risque. Les prteurs et les investisseurs utilisent la notation comme
indication du niveau de risque relatif dun prt ou dun placement.
Appel doffres. Voir la description du processus dappel doffres la
section2.2.
Arrangeur. Le niveau senior dune opration de syndication. Dsigne lentit
qui a approuv et ngoci la structure de financement du projet. Dsigne
aussi la banque ou le syndicataire responsable du lancement dune mission
demprunts ou dobligations ou autoris la consortialiser. Larrangeur nest
pas ncessairement aussi lagent; il se peut mme quil ne participe pas la
transaction.
BBO. Buy-Build-Operate, ou achat, construction et exploitation (semblable BOO).
BOO.Build-Own-Operate, ou construction, proprit et exploitation.
Lentit prive construit, dtient et exploite les installations du projet, comme
dans le cas dun projet BOT, mais le projet nest pas transfr ltat. Cette
mthode est souvent utilise lorsquil nexiste pas de valeur rsiduelle dans
le projet aprs la priode de concession ou lorsque les normes comptables
ne permettent pas de rtrocder les actifs au concdant si celui-ci souhaite
bnficier dun traitement hors bilan.
BOOS. Build-Own-Operate-Sell, ou construction, proprit, exploitation
et vente. Mme systme que le BOT, mis part le fait que le concdant
rgle la valeur rsiduelle du projet la socit du projet au moment du
transfert.
BOOST. Build-Own-Operate-Subsidize-Transfer, ou construction, proprit, exploitation, subvention et transfert (similaire BOT).
BOOT. Build-Own-Operate-Transfer, construction, proprit, exploitation et transfert (similaire BOT).
BOR. Build-Operate-Renewal of concession, ou construction, exploitation et renouvellement de la concession (similaire BOO).
BOT. Build-Operate-Transfer, ou construction, exploitation et transfert.
BRT. Build-Rent-Transfer, ou construction, location et transfert (similaire BOT).
142
BT. Build-Transfer, ou construction et transfert . La socit du projet

construit les installations et les transfre au concdant.
BTO. Build-Transfer-Operate, ou construction, transfert et exploitation
(similaire BOT). Selon cette formule, le concdant finance souvent la
construction des installations indpendamment de lexploitation au
moment du transfert ou avant le transfert.
Clture financire. Dans un processus de financement, le stade auquel la
documentation a t effectue et les conditions suspensives ont t soit remplies, soit abandonnes. Les tirages sont autoriss aprs ce stade.
Compagnie dassurance monobranche.Assureur spcialis fournissant des
services de garantie financire.
Compte de rserve. Un montant de liquidits ou une lettre de crdit visant
assurer lexcution dune obligation de paiement telle que le service ou le
maintien dune dette.
Concdant. La partie qui accorde une concession, une licence ou un autre
droit.
Conditions suspensives (CS). Conditions qui doivent tre remplies avant
quun droit ou une obligation puissent tre exercs. Les questions qui doivent tre rsolues avant quun emprunteur soit autoris emprunter aux
termes dun accord de prt. Ces conditions sont spcifies dans laccord.
Construction cl en main. Conception et construction des installations
jusqu leur achvement de sorte quelles soient prtes produire des flux
de trsorerie.
Contrat dachat dnergie. Dans le cadre dun projet nergtique, contrat
dachat de la production dlectricit.
Contrat dachat de la production. Laccord aux termes duquel lacheteur de
la production sengage acheter une partie ou la totalit de la production
du projet; par exemple, un contrat dachat dnergie dans le cadre dun
projet nergtique ou un contrat dachat deau dans le cadre dun projet
dpuration des eaux.
Contrat dachat ferme. Take-or-pay. Si la production dun projet nest pas
prleve, un paiement doit tre effectu que la production soit livrable ou
non. Appel aussi contrat utiliser ou payer .
Glossaire
143
Contrat dexploitation et dentretien. Accord attribuant lexploitant lobligation dexploiter et dentretenir les installations du projet conformment
ses exigences.
Contrat de concession. Accord pass par une entit prive avec un organisme public qui lhabilite fournir un service normalement dispens par le
secteur public.
Contrat de construction. Contrat pass entre la socit du projet et lentreprise de construction au sujet de la conception, la construction et la mise en
service des installations.
Contrat de fourniture dintrants. Laccord pass entre la socit du projet
et le fournisseur dintrants, qui dfinit les droits et les obligations relatifs
la fourniture des intrants du projet. Le contrat est utilis aussi pour rpartir le risque de march concernant le cot et la fourniture des intrants. Il
sagit souvent soit dun contrat dachat ferme, soit dun contrat de paiement
contre livraison.
Contrat IAC. Contrat dingnierie-approvisionnement-construction (cest-dire, contrat de construction cl en main).
Convention dactionnaires. Accord pass par les actionnaires de la socit
du projet qui rgit leurs relations et leur dmarche collective vis--vis du
projet.
Coussin de scurit. Montant excdentaire, par exemple le montant du flux
net de trsorerie restant aprs le service de la dette.
Cot moyen pondr du capital. Rendement total requis par les investisseurs (en crances et fonds propres) exprim en pourcentage de lutilisation
des fonds en termes rels aprs impts.
DBFO. DesignBuildFinanceOperate, ou conception, construction, financement et exploitation. Le concdant conserve le titre de proprit du site
et loue les installations la socit du projet durant la priode de concession
(similaire BOO).
DCMF. DesignConstructManageFinance, ou conception, construction,
gestion et financement (similaire BOO).
Dette mezzanine. Combinaison dinstruments de financement prsentant les
caractristiques la fois de crances et de fonds propres et fournissant un
surcrot de crances par le biais dinstruments haut risque et haut rendement; parfois traits comme des fonds propres.
144
Dette subordonne. Crance qui, en vertu dun accord ou dune structure

lgale, est subordonne dautres crances (crances prioritaires); les prteurs de premier rang bnficient dun accs prioritaire aux montants verss
le cas chant aux prteurs par lemprunteur, ainsi quaux actifs et recettes
de lemprunteur en cas de dfaut de paiement. Cet ordre de priorit peut tre
contraignant pour les liquidateurs ou administrateurs de lemprunteur. Il ne
sapplique pas aux comptes de rserve, ni aux crdits reports.
Documents du projet ou accords du projet. Accords commerciaux qui font
lobjet du prsent ouvrage, notamment le contrat de concession, le contrat
de construction, le contrat de fourniture dintrants, le contrat dachat de la
production et le contrat dexploitation et dentretien.
Dommages-intrts pralablement fixs. Montant fixe payable au titre de
pnalit de retard ou de pnalit pour cause de rsultats non conformes aux
termes dun contrat. Appel aussi clause pnale.
Droit de recours. Dans le cas o le projet (et ses dpts fiduciaires, fonds
damortissement ou rserves de trsorerie/mcanismes standby) ne peut
assurer le service du financement ou si le projet ne peut tre achev, les
prteurs peuvent recourir soit aux liquidits dautres promoteurs/ou entreprises ou dautres garanties indpendantes du projet. Voir aussi recours
limit et sans recours.
Droit de recours limit. Voir sans droit de recours.
Droit de subrogation. Droit dun assureur de reprendre le droit de lassur
intenter des poursuites pour recouvrer le montant quil a vers ce dernier.
Droit de substitution. Droit dune tierce partie se substituer une partie au
contrat lorsque celle-ci manque aux obligations qui lui incombent en vertu
du contrat; lautre partie au contrat est en droit de rsilier ledit contrat.
Droits de capacit. Paiements effectus par lacheteur en faveur de la socit
du projet au titre de la capacit disponible du projet. Ces frais couvrent les
cots fixes, notamment le service de la dette, les cots dexploitation et les
frais de service. Appels aussi droits de disponibilit.
Droits de disponibilit.Voir droits de capacit.
nonc des incidences environnementales. Expos de limpact potentiel dun
projet sur lenvironnement. Rsultats dune tude dimpact sur lenvironnement, qui peut avoir fait lobjet de commentaires du public.
Glossaire
145
Entit ad hoc. Special Purpose Vehicle (SPV). Entit cre dans le but dentreprendre un projet en protgeant les actionnaires grce un mcanisme de
responsabilit limite et un financement droit de recours limit ou sans
droit de recours.
tude dimpact sur lenvironnement. valuation de limpact potentiel
dun projet sur lenvironnement qui aboutit un nonc des incidences
environnementales.
Financement relais. Financement provisoire prcdant la mise en place dun
financement long terme.
Financement de projet. Un mcanisme de prt selon lequel le remboursement des crances repose essentiellement sur les flux de trsorerie du projet;
les actifs, les droits et les participations du projet sont considrs comme des
srets ou garanties subsidiaires. Voir aussi financement droit de recours
limit et financement sans droit de recours.
Fonds propres. Les liquidits ou les actifs affects par les promoteurs dun
projet son financement. Le capital libr dune socit et autres fonds dactionnaires. Dun point de vue comptable, il sagit de la valeur nette, soit le
total des actifs diminu des passifs.
Force majeure. vnements qui chappent au contrle des parties et qui
empchent une partie ou les deux parties de sacquitter des devoirs et obligations qui leur sont confrs aux termes du contrat.
Garantie dexcution. Garantie exigible si un service nest pas excut comme
prvu. Certaines garanties dexcution exigent que le projet soit achev de
faon satisfaisante, tandis que dautres prvoient le versement dun certain
montant si lentrepreneur ne produit pas les rsultats prvus par le contrat.
Greenfield.Terme souvent utilis pour dsigner une installation entirement
nouvelle qui doit tre construite sur un terrain dpourvu dinfrastructure.
IFI. Institution financire internationale, voir section 1.1.
Intrts capitaliss. Intrts courus (et marges) qui ne sont pas pays et sont
ajouts (rolled up) au principal la fin de la priode dintrt. Voir par
exemple les intrts accumuls durant la construction.
Intrts intercalaires. Ces intrts, accumuls durant la construction, avant
que le projet ne dgage des recettes permettant dassurer le service de la
dette, sont gnralement pays plus tard et traits comme intrts capitaliss.
146
Marge de manoeuvre budgtaire. Capacit dun budget public (notamment

sa capacit demprunt) fournir les ressources, ou laccs aux ressources,
ncessaires la ralisation dun objectif souhait sans compromettre sa viabilit financire ou la stabilit de lconomie, ni enfreindre les restrictions
dfinies par la lgislation nationale, les organismes supranationaux ou les
prteurs (en particulier de grands prteurs tels que le FMI ou la Banque
mondiale).
Marge. Montant exprim en pourcentage annuel au-dessus de la base de
taux dintrt ou du cot de financement. Sagissant des contrats de couverture et des contrats terme, le nantissement en espces dpos auprs dun
courtier ou en bourse comme garantie contre un dfaut.
Mcanisme de prt consortial. Facilit de crdit aux termes de laquelle plusieurs banques sengagent fournir un prt ou dautres facilits de soutien
un client au pro rata et des conditions identiques attestes par une convention de crdit unique.
OBL. Organisation bilatrale, voir section 1.1.
OCE. Organisme de crdit lexportation, voir section 1.1.
Offre variante. Le concdant peut autoriser la prsentation de offres variantes (en plus des offres conformes), dont les auteurs estiment quelles
rpondent aux besoins du concdant sans pour autant satisfaire prcisment aux exigences contenues dans le dossier de lappel doffres. Une offre
variante peut inclure une innovation technique ou une approche diffrente,
susceptibles de rduire les cots ou damliorer lefficience: il peut sagir, par
exemple, dune technologie ou dune structure tarifaire diffrentes.
OML. Organisation multilatrale, voir section 1.1.
Option. Contrat en vertu duquel le vendeur de loption accorde lacheteur
dune option le droit, mais pas lobligation, dacheter au vendeur de loption,
ou de lui vendre, un produit un prix convenu dans un dlai dtermin (ou
une chance donne). On parle aussi doption dachat, doption de vente,
dopration de couverture, de contrat terme et de swap.
Pari passu. Expression latine signifiant de rang gal et indiquant quil
existe une galit de droit entre les instruments concerns et avec dautres
instruments du mme metteur.
Glossaire
147
Passifs hors bilan. Obligations de lentreprise qui ne doivent pas ncessairement tre inscrites au passif du bilan, par exemple les passifs correspondant
un actif lou, le financement des projets et les contrats dachat ferme.
Priode de garantie technique. Priode durant laquelle lentreprise de construction est responsable des dfauts des installations aprs lachvement
des travaux.
Point de base.Cent points de base quivalent un point de pourcentage.
Prslection. Le processus au terme duquel le nombre de soumissionnaires
qualifis est rduit grce lexamen des qualifications des soumissionnaires
par rapport un ensemble de critres, parmi lesquels figurent gnralement lexprience accumule dans le domaine concern, la capitalisation,
lexprience dans le pays concern, lidentit des partenaires locaux et la
rputation internationale.
Prt taux fixe. Un prt pour lequel lemprunteur paie des intrts un taux
fixe pendant la dure du prt.
Prt taux variable. Prt assorti dun taux dintrt qui fluctue en fonction
du taux prfrentiel, du LIBOR ou dautres indices.
Projet. Actif construit ou contrl grce au financement du projet et qui
est suppos dgager des flux de trsorerie selon un ratio de couverture du
service de la dette suffisamment lev pour permettre le remboursement du
financement du projet.
Promoteur. Partie souhaitant laborer/entreprendre un projet. Initiateur de
projet. Partie fournissant un soutien financier.
Ratio de couverture du service de la dette (DSCR). Proportion des recettes
par rapport aux obligations au titre du service de la dette pendant une
priode donne. Appel aussi ratio de couverture.
Ratio endettement/fonds propres. Proportion du financement par emprunt
et du financement par capitaux propres, souvent exprime en pourcentage.
Plus ce ratio est lev, plus leffet de levier financier de lentreprise est grand.
Appel aussi levier financier (gearing).
148
Rassurance. Procdure utilise par les compagnies dassurances pour

rduire les risques associs aux polices mises en diluant les risques parmi
dautres institutions, qui prennent en charge une partie dune obligation
potentielle en change dune partie des fonds verss lassureur initial au
titre de cette obligation. La partie qui diversifie son portefeuille dassurances
est appele le cdant. La partie qui accepte une partie de lobligation potentielle en change dune partie des primes dassurance est appele le rassureur. Appel aussi assurance des assureurs ou assurance en excdent
de taux de sinistre.
Refinancement. Remboursement dune dette existante laide dun nouveau prt, gnralement pour atteindre des objectifs de lentreprise tels que
lallongement de lchance ou labaissement du taux dintrt.
Rendement de lactif (RDA). Bnfices nets aprs impts diviss par les
actifs. Ce ratio permet lentreprise dvaluer lefficacit avec laquelle elle
produit des bnfices partir des actifs disponibles.
Rendement des fonds propres. Bnfices nets aprs impts diviss par les
capitaux propres.
Rendement du capital investi (RCI). Bnfices nets aprs impts diviss par
les investissements.
Rserve pour le service de la dette. Montant mis en rserve soit avant
lachvement du projet, soit au dbut de la priode dexploitation, pour
assurer le service de la dette au cas o les recettes produites seraient
insuffisantes.
Risque de crdit. Risque quune contrepartie une transaction financire
manque aux obligations qui lui incombent en vertu du contrat (dfaut) en
raison dune faillite ou dautres causes et inflige ainsi une perte financire
aux dtenteurs dactifs. Appele parfois risque de dfaillance.
RLT. Refurbish-Lease-Transfer, ou rhabilitation, bail et transfert (similaire
BOT).
ROO.Rehabilitate-Own-Operate, ou rhabilitation, proprit et exploitation (similaire BOO).
ROT. Rehabilitate-Operate-Transfer, ou rhabilitation, exploitation et
transfert (similaire BOT).
Glossaire
149
Sans droit de recours (recours limit). Pour le service de la dette, les prteurs
ne peuvent compter que sur les flux de trsorerie du projet et les srets
subsidiaires; ils ne peuvent donc recourir aucune autre source, telle que les
actifs des actionnaires. Souvent, les crances sans droit de recours sont en
fait des crances droit de recours limit.
Service de la dette. Paiement des intrts et remboursement du principal
dun emprunt.
Special Purpose Vehicle (SPV), voir entit ad hoc.
Superturnkey contract (contrat super cl en main).En vertu de ce contrat,
bas sur le modle du contrat de construction cl en main, lentrepreneur est
tenu de participer au financement de la construction, souvent en acceptant
le report des paiements qui lui sont dus jusqu lachvement du projet ou
jusqu son exploitation.
Sret. Droit lgal daccs la valeur par le biais de prts hypothcaires,
contrats, comptes de caisse, garanties, assurances, nantissements ou flux
de trsorerie, y compris les licences, concessions et autres actifs. Certificat
ngociable attestant une crance ou une participation.
Swap. change dun titre, dune crance, dune monnaie ou dun taux
dintrt pour un autre. Appel aussi switch, opration de couverture, contrat terme ou option.
Taux dactualisation. Taux utilis pour calculer la valeur actualise des
flux de trsorerie futurs partir du cot moyen pondr du capital (aprs
impts) dune entreprise, ou taux de rendement que les capitaux ncessaires
au projet pourraient produire sils staient placs ailleurs. Il est possible
dutiliser un taux dactualisation plus lev pour prendre en compte des
risques ou dautres facteurs.
Taux dintrt flottant. Taux intrt qui fluctue pendant la dure du prt
selon un indice externe ou une formule donne, gnralement une marge
dintrt fixe au-dessus dun taux donn. Voir aussi prt taux variable.
Taux de rentabilit conomique ou taux interne de rentabilit conomique
(TIRE). Taux interne de rentabilit du projet aprs la prise en compte des
externalits (telles que les cots et avantages conomiques, sociaux et environnementaux) qui ne sont pas incluses dans le calcul du TIR financier.
150
Taux interne de rentabilit (TIR). Taux dactualisation qui galise la valeur

actualise du futur flux de paiements et linvestissement initial. Voir aussi
TIR conomique.
Taux interne de rentabilit financire (TIRF). Voir taux interne de rentabilit.
Tranche. Partie distincte dune facilit de crdit concernant ventuellement
des prteurs diffrents et assortie ventuellement de marges, monnaies et/ou
conditions diffrentes.
Travaux. Terme technique du secteur de la construction dcrivant lensemble
des installations et services que doit fournir lentreprise de construction.
Ultra vires. Se dit de lacte dune personne ou dune entit qui a agi hors de
sa comptence ou juridiction.
Valeur actualise nette (VAN). Valeur actualise des rentres de fonds auxquelles un investissement donne lieu diminue de la valeur actualise des
dcaissements requis pour raliser cet investissement. Pour tre suffisamment rentable, un investissement doit avoir une valeur actualise nette
suprieure zro.
Variation ou changement. Termes techniques des contrats de construction dsignant une modification des exigences du client sa demande, qui
autorise gnralement lentrepreneur modifier le prix du contrat, le dlai
dexcution et toute autre obligation vise par la modification demande.
Viciation. Situation dans laquelle lassurance du projet couvre plusieurs parties assures ( des degrs divers dintrt quant au risque assur) en vertu
de la mme police dassurance et cette police devient inexcutable (toutes
les parties assures perdent leur couverture) parce que lun des assurs
manque aux obligations qui lui incombent en vertu de la police (notamment
lobligation de divulguer des informations pertinentes lassureur).
Glossaire
151
152
LECTURES CONSEILLES
Les documents suivants ne constituent pas une bibliographie exhaustive,

mais ces textes essentiels prsentent un intrt pour tous ceux qui souhaitent
approfondir leur connaissance des PPP.
___ Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on
Public Contracts and Concessions (COM/2004/327, Bruxelles 2004).
___ National Treasury / South Africa PPP Manual (Pretoria, 2004).
Nevitt et Fabozzi, Project Financing : 7th edition (2000).
___ The Public Sector Comparator: A Canadian Best Practices Guide
(Ottawa, 2003).
Banque asiatique de dveloppement, Public-Private Partnership (PPP)
Handbook (Manille, 2008).
CNUDCI, Dispositions lgislatives types de la CNUDCIsur les projets dinfrastructure financement priv (Organisation des Nations Unies, 2003).
CNUDCI, Guide lgislatif de la CNUDCI sur les projets dinfrastructure
financement priv (Organisation des Nations Unies, 2000).
Delmon, Private Sector Investment in Infrastructure: Project Finance, PPP
Projects and Risk (2009).
Delmon, Water Projects: A commercial and contractual guide (2000).
Delmon et Rigby-Delmon, Law applicable to PPP and Project Finance
Transactions in Key Frontier Jurisdictions ( tre publi par Kluwer
en 2010).
Dpartement du Trsor et des Finances, Partnerships Victoria (Melbourne, 2002).
153
Dpartement du Trsor et des Finances, Partnerships for Growth: Policies

and Guidelines for Public Private Partnerships in Western Australia
(Perth, 2002).
Dutz, Harris, Dhingra et Shugart, Public-Private Partnership Units: What
Are They, and What Do They Do? (Public Policy for the Private Sector
Note No. 311, Banque mondiale, Washington DC, 2006).
Esty, Modern Project Finance: A Casebook (2003).
Commission europenne, Guidelines for Successful PublicPrivate Partnerships (2003).
Farlam, Working Together: Assessing PublicPrivate Partnerships in
Africa (Nepad Policy Focus Report No. 2) (2005).
Finnerty, Project Financing: Asset-Based Financial Engineering (2007).
Gouvernement de la Nouvelle Galles du Sud, Working with Government:
Guidelines for Privately Financed Projects (Sydney, 2006).
Government Guarantees and Fiscal Risk (Fonds montaire international
2005).
Industrie Canada, Public-Private Partnerships: A Canadian Guide (2001).
Infrastructure Consortium for Africa: Attracting Investors to African Public-Private Partnerships - A Project Preparation Guide (Banque mondiale, Washington DC, 2008).
Fonds montaire international (Dpartment des finances publiques), Public-Private Partnerships (Washington DC, 2004).
Irwin, Government Guarantees: Allocation and Valuing Risk in Privately
Financed Infrastructure Projects (Banque mondiale 2007).
Kerf, Concessions for infrastructure: A guide to their design and award
(document technique 399, Banque mondiale, Washington DC, 1998).
Ministre des finances britannique, Public Private Partnerships: The Governments Approach (2000).
OCDE, Les partenariats public-priv: Partager les risques et optimiser les
ressources (2008).
ONUDI. Principes directeurs pour le dveloppement dinfrastructures partir de projets BOT (Organisation des Nations Unies, 1996).
Price Waterhouse Coopers/PPIAF. Hybrid PPPs: Leveraging EU Funds
and Private Capital. (Washington D.C., 2006).
154
Posner, Shin et Tkachenko, Public-Private Partnerships: The Relevance of

Budgeting (Organisation de coopration et de dveloppement conomiques, Vienne, 2008).
Razavi, Financing Energy Projects in Developing Countries (2007).
Scriven, Pritchard et Delmon (ds.), A Contractual Guide to Major Construction Projects (1999).
Tinsley et Tinsley, Advanced Project Financing (2000).
Vinter et Price, Project Finance: A Legal Guide (3e dition 2006).
Wood, Project Finance, Securitisations and Subordinated Debt (2e dition, 2007).
Yescombe, Public-Private Partnerships: Principles of Policy and
Finance(2007).
Sites Internet
Australie Victoria - www.partnerships.vic.gov.au
Banque mondiale www.worldbank.org
Base de donnes sur les PPP www.ppi.worldbank.org
Fonds de conseil en infrastructure publique-prive (PPIAF) www.ppiaf.
org , en particulier les outils relatifs divers secteurs et fonctions.
Global program for Output Based Aid www.gpoba.org
Groupe dintervention rapide www.rru.worldbank.org
Institut la Banque mondiale liste des liens relatifs aux PPP www.info.
worldbank.org/etools/PPPP-Portal/links.htm
Site Internet sur les infrastructures et le droit www.worldbank.org/
ppiresource
Canada Colombie britannique www.pss.gov.bc.ca/psb/
tats-Unis, National Council for PPP www.ncppp.org
Ministre britannique des finances www.hm-treasury.gov.uk/documents/
public_private_partnerships
Ministre sud-africain des finances, PPP www.ppp.gov.za
Le National Audit Office du Royaume-Uni www.nao.org.uk possde
dexcellentes tudes sur des projets spcifiques et le programme PFI/PPP.
Partnerships UK www.partnershipsuk.org.uk
Lectures conseilles
155

Guide pratique lintention des dcideurs publics
Partenariats public-priv
dans le secteur
des infrastructures
Guide pratique lintention
des dcideurs publics
Jeffrey Delmon

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Partenariats public-priv dans le secteur des infrastructures

Guide pratique lintention des dcideurs publics

Partenariats publicpriv dans le secteur

Partenariats publicpriv dans le secteur

Imprim et reli aux USA.

TABLES DES MATIRES

1.1 Principes fondamentaux des PPP

2. LA SLECTION ET LA PRPARATION DES PROJETS

2.1 Identification de projets stratgiques de PPP

2.2 Prparation du projet

3. LE FINANCEMENT DES PPP ET LES PRINCIPES

3.1 Sources de financement

3.2 Financement de projet

3.3 Ce que peuvent les pouvoirs publics pour

4.1 Risque politique

4.2 Risque juridique et rglementaire

4.3 Risque dachvement

4.4 Risque de performance

4.5 Risque dexploitation

4.6 Risque financier

4.7 Risque de change

4.8 Risque dutilisation

4.9 Risque environnemental et social

4.10 Rpartition et attnuation des risques

5.1 Contrat de concession

5.2 Contrat dachat de la production

5.3 Contrat de fourniture dintrants

5.4 Contrat de construction

5.5 Contrat dexploitation et dentretien (E&E)

5.6 Contrat de prt

5.7 Mcanismes de couverture

5.8 Accords entre cranciers

5.9 Mcanismes dassurance

5.10 Contrats de garantie et de renforcement de crdit

5.11 Soutien des promoteurs

5.12 Conventions dactionnaires

5.13 Autres questions contractuelles cls

6. LA MISE EN UVRE DU PROJET

6.1 Manuel oprationnel

6.2 quipe de gestion

6.6 Expiration, rsiliation et transfert

7.2 Rseaux de tlcommunications et dinterconnexion

7.3 Production dnergie lectrique

7.4 Distribution deau et dassainissement au dtail

8. CRISES FINANCIRES ET CONOMIQUES

8.1 Rpercussions des crises

8.2 Quest-il possible de faire?

SYNTHSE DES PRINCIPAUX MESSAGES

Je voudrais remercier le Fonds de conseil en infrastructure publique-prive

la Banque mondiale, Jeff Delmon apporte son expertise de conseil sur la

Une infrastructure de mauvaise qualit entrave la croissance conomique

Lapproche des PPP en matire de prestation de services dinfrastructure

Partenariats public-priv dans le secteur des infrastructures

matire de risques, cest--dire le financement de projet, connu aussi sous les

Principaux messages lintention des dcideursa

Partenariats public-priv dans le secteur des infrastructures

1.1 Principes fondamentaux des PPP

Gestion du presta-taire de services

Graphique 1.1: Les structures de PPP

Contrle des actifs

Transformation en socit : un service dintrt public, proprit de

Partenariats public-priv dans le secteur des infrastructures

Principaux messages lattention des dcideurs

Construction, exploitation et transfert (BOT), construction, proprit,