LA ADMINISTRACIN PBLICA

DEL ESTADO CAPITALISTA

OMAR GUERRERO

LA ADMINISTRACIN
PUBLICA
DEL ESTADO
CAPITALISTA
Primer Lugar del Concurso: Premio Anual
de Administracin Pblica 1978

Ediciones
197

Primera edicin: mayo de 1980.

Ornar Guerrero
ISBN 968-6080-04.X
Propiedad de:
Instituto Nacional de Administracin Pblica
Av. Country Club 208, Tel. 549-96-79
Mxico 21, D. P.
Impreso y hecho en Mxico/Printed and made in Mxico

SECCIN MEXICANA DEL INSTITUTO

INTERNACIONAL DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS

CONSEJO DIRECTIVO:

Presidente:

Vicepresidentes:

Consejeros:

Tesorera:

Secretario Ejecutivo:

Luis Garca Crdenas

Ignacio Pichardo Pagaza

Isauro Cervantes Corts

Fernando Solana
Alejandro Carrillo Castro
Jos Chanes Nieto
Lidia Camarena Adame
Osear Reyes Retana, Jr.
Adolfo Lugo Verduzco
Manuel Uribe Castaeda

Yolanda de los Reyes

Carlos F. Almada

6547

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PUBLICA

MIEMBROS FUNDADORES:
Antonio Carrillo Flores
Gilberto Loyo
Rafael Mancera Ortiz

Gabino Fraga
Jorge Gaxiola
Jos Iturriaga

Ricardo Torres Gaytn

Antonio Martnez Bez

Ral Salinas Lozano

Lorenzo Mayoral Pardo

Enrique Caamao

Alfonso Noriega, hijo

Daniel Escalante
Ral Ortiz Mena
Rafael Urrutia Milln
Jos Attolini

Manuel Palavicini
Jess Rodrguez y Rodrguez
Andrs Serra Rojas
Catalina Sierra Casass

Alfredo Navarrete

Gustavo R. Velasco

Francisco Apodaca

Alvaro Rodrguez Reyes

Mario Cordera Pastor

CONSEJO DE HONOR:
Gabino Fraga

Gustavo Martnez Cabanas

Andrs Caso

P R O L O G O

La burguesa emergente luch contra el Estado absolutista que

representaba y defenda los intereses de un sistema: el feudal. Es
te impeda la expansin de lo que entonces -y an ahora entre

los

no enterados- pretenda ser el sistema de libre empresa o de libre

concurrencia.

Sin embargo, muy pronto, al devenir hegemnica la -

burguesa contra el antiguo rgimen, fund su propio Estado al que

poco a poco fue dotando de ms y ms atribuciones para que, con su
fuerza, garantizara ms eficazmente la reproduccin del sistema
que recin inaugurara la nueva clase dominante.
Con la evolucin del capitalismo, cada vez ms complejo, el Estado fue transformndose y, de hecho, aumentando sus atribucio
nes y amplindose en reas de intervencin.

Sin tal fortaleza del

Estado la clase dominante, ahora de alcance internacional, hubiera

tenido pocas probabilidades de subsistir.

As, al Estado capita

lista le corresponde ahora -y desde hace algn tiempo- no slo representar los intereses del capital sino resolver los conflictos entre sus facciones, varias de las cuales han sido muy debilitadas
o incluso desaparecidas en aras de evitar rupturas y enfrentamientos de tal magnitud que el sistema en su conjunto pudiera verse en
peligro de perder puntos en favor de las clases explotadas.

Las -

pugnas entre el capital han sido ejemplificadas de manera muy elocuente por las llamadas guerras mundiales de este siglo; pero han
sido los Estados nacionales, con el control que ejercen sobre las
clases trabajadoras, los que han luchado por la defensa de sus propias clases dominantes.

Estas mismas pugnas entre facciones del capital, cuyo carcter

desde hace tiempo es predominantemente monoplico y oligoplico, han provocado altos niveles de competicin, tanto en las esferas de la produccin como en las de comercializacin, que se han tradu
cido en serias crisis econmicas cuyas vctimas han sido, en todos
los casos, principalmente los trabajadores.

En la primera gran

crisis del capitalismo del siglo XX -tan grave que se pronostic

la bancarrota del sistema- la clase dominante, de cobertura ya internacional, tuvo que ceder al Estado ms fuerza de ia que haba tenido hasta entonces y mayor intervencin en la vida econmica de
la que hubiera imaginado cualquier idelogo del siglo XIX.

La in-

tervencin del Estado, que no dej de ser capitalista, salv el

sistema y dio ms pautas para su reproduccin ms acelerada que

nunca.
Si con el tiempo la administracin pblica creca en nmero de dependencias en funcin de sus centros de intervencin, con la
crisis de los treinta se dio en su seno un gran salto tanto cuanti^
tativo como cualitativo que, para observadores de la poca, representaba algo muy cercano a lo que entonces se conoca como socia
lismo, y que para muchos, ms sutiles en el anlisis aunque equivo
cados, consisti en una modalidad denominada capitalismo de Estado.
A partir de esas interpretaciones la discusin sobre el tema
sigue vigente y gira en torno al papel del Estado en la sociedad capitalista y por lo tanto de la funcin de la Administracin P
blica.

En los extremos se propone, por un lado, al Estado como

una entidad desligada de la lucha de clases y por lo tanto de

XVI

una

clase en particular; y por el otro, en el extremo opuesto, se cali,

fica al Estado capitalista como una entidad directamente al servicio de la clase dominante sin distincin de matices.

En los p u n

tos intermedios se da la combinacin de ambos extremos.

Pero,

lo

que es un hecho, es que en trminos genricos, de acuerdo con la observacin emprica, el Estado y sus aparatos representan directa
e indirectamente la clase dominante en su conjunto -aunque a veces
privilegia a una de sus facciones-.

Por extensin ocurre lo mismo

con la administracin pblica.

El objetivo fundamental del Estado, y por lo tanto de la adnnL
nistracin pblica, es garantizar la conservacin del sistema m e
diante la estabilidad poltica y, en este sentido y con tales f i
nes,

la administracin pblica atiende, junto con otras institucio

nes,

las demandas de la poblacin, particularmente aquellas que pa

ra la burguesa no resultan ser atractivas; es decir, las que no representan ganancia que es, conviene repetirlo, el objetivo fund
mental de la clase capitalista.

El libro de Ornar Guerrero, La Admnitn.acn Pilbt-ica. dzl E--ta

do Captal&ta., comprueba, con las palabras del autor y sus propios
argumentos, la funcin mediadora y mediatizadora de la administracin pblica en la sociedad dividida en clases del capitalismo con
temporneo.

Y con una doaumentacin mu/ vasta 1 profesor Guerre-

ro demuestra lo que durante aos, con verdaderas filigranas tericas, trataron de ocultar los idelogos del capitalismo.

A stos -

los despoja refutando sus argumentos y contra ellos enfrenta el im

perio de la realidad, ms que la et reculacin o los buenos deseos.

XVII

El autor va a los orgenes tanto del sistema, que los enfrenta a sus idelogos, como de los argumentos que utilizaron como primera
premisa para construir su castillo de naipes defendido por la lgji
ca del poder.

Y de su crtica elabora una explicacin que rompe -

con noventa aos de interpretaciones y bsquedas en el camino e s

trecho que han seguido los defensores de un sistema que, para nes
tros pases, de ninguna manera ha sido saludable y, mucho menos, base para un desarrollo que no hemos alcanzado ni lograremos si se
contina por la va de la autocomplacencia terica cuando no de la
importacin acrtica de modelos.
Nos encontramos ante una obra pionera, que no por serlo carece de solidez y estructura articulada.

Se trata, sin duda,, de

un

ensayo contestatario que adems de la polmica ya ha comenzado a crear escuela.

Por ser un trabajo terico -que de ninguna manera

abstracto y mucho menos especulativo- su proyeccin habr de ser universal puesto que interesa a "tirios y troyanos" en muchas lat
tudes y, por qu no, a los estudiosos incluso de los pases llamados socialistas hoy en da.
En el nivel nacional la obra de Ornar Guerrero ha tenido reconocimiento entre especialistas que incluso difieren de sus puntos
de vista; ha ganado, por ejemplo, el premio 1978 de Administracin
Pblica.

Los interesados en el tema confiamos que este trabajo

trascienda las fronteras de nuestro pas.

Sin optimismos exagera-

dos estamos seguros que ello haor de ocurrir.

Queda la gran s a

tisfaccin para los latinoamericanos en general, los mexicanos

particular y sin duda para el propio Ornar Guerrero, que de este

XVIII

en

pas haya surgido el primer cuestionamiento a la teora de la adini

nistracin pblica que por aos exportaron los pases hegemnicos
del capitalismo mundial.

Quiz as tena que ser.

Octavio Rodrguez Araujo

Ciudad Universitaria, D.F V julio de 1979

XIX

Agradecimientos

Esta obra es el producto de siete aos de mi vida acadmica en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM; pero representa ms: mi formacin en Licenciatura y Doctorado en A d m i
nistracin Pblica en esa misma institucin, aos en los que junto
a la elaboracin de esta investigacin desempe mis funciones docentes .
La admn-L&tnac.6n pbtca de. Litado capitat&ta fue concebida y planeada dentro de mis lecciones de la ctedra Teora de la Administracin Pblica I, pero fue desarrollada y concluida en

el

seminario de maestra en Administracin Pblica Comparada, en c u

yos cursos semestrales estuvieron directamente implicados mis alum
nos.

En todo caso, este esfuerzo fue posible gracias a la colabo-

racin del Centro de Investigaciones en Administracin Pblica y de la Divisin de Estudios Superiores de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales.
La obra ha dado dos grandes frutos: el primero, la obtencin
del grado de Doctor en Administracin Pblica.

Es motivo de agra-

decimiento de mi parte, las observaciones tan atinadas y oportunas

de mis sinodales tanto en el examen global de conocimientos, como
en el examen de grado.

Mi reconocimiento a los profesores Fernan-

do Solana, Jos Chanes Nieto, Jos Mara Caldern, Carlos Sirvent,

Adip Sabag, Octavio Rodrguez Araujo y Ral Olmedo.
El segundo fruto lo constituye la obtencin del primer lugar
en el Premio Anual de Administracin Pblica 1978, auspiciado por
el Instituto Nacional de Administracin Pblica, y por el cual doy

mi ms profundo agradecimiento a las instituciones y personalida

des que me honraron: Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Universidad Autnoma He_
tropolitana, Coordinacin General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la Repblica, Instituto Politcnico Nacional, Co
legio de Licenciados en Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Lie. Gabino Fraga, Lie. Gustavo Martnez Cabanas y Lie. Andrs
Caso.

Un sentido reconocimiento al Lie. Luis Garca Crdenas, Pre_

sidente del INAP, por promover con eventos como el Premio Anual de
Administracin Pblica, el que los investigadores podamos tener fo
ros en los cuales expresarnos con toda libertad, respeto y d i g n i
dad.
El trabajo aqu presentado tuvo grandes y valiosas colabora
ciones: la de Octavio Rodrguez Araujo, quien con dedicacin y esmero dirigi la investigacin; la de Ral Olmedo, cuyo apoyo y

aliento estimularon la conclusin de la obra; de Erika Doring, Cipriano Flores, Ricardo Uvalle y Jos Fernndez Santilln, quienes
en plticas de cubculo orientaron y ayudaron a corregir el proceso de investigacin; la de Francisco Sampere y Mario Maraboto,

quienes corrigieron el estilo y ayudaron a dar forma sistemtica a

la obra; la de Teresa Huerta y Estela Robles, que tuvieron a su
cargo el trabajo mecanogrfico; la de Javier Muoz Quiroga, por su
inters y empeo en la revisin de la versin final.

XXII

El estmulo, consejo y auxilio de todas estas personas posib

litaron la conclusin de esta obra.

Mi ms profundo agradecimien

to.

Ornar Guerrero
Octubre de 1979

XXIII

INTRODUCCIN

La administracin

pu.bLi.ca. d<t Estado

capi.tati.iita; tal es el -

ttulo de este trabajo, cuyo propsito se encamina a explicar el

estudio, la formacin y la naturaleza de la accin gubernamental del Estado en el modo de produccin capitalista.
Nos interesa el proceso de formacin de la administracin pblica capitalista y nos ocupa el estudio de los antecedentes preca_
pitalistas inmediatos, tal y como existieron en la Eciaci Media. Sin
embargo, no se trata de seguir el hilo de la historia de la Administracin Pblica, sino ms bien situar la accin gubernamental
del Estado capitalista en el seno del modo de produccin que lleva
esa misma denominacin.

Por tanto, la ubicacin histrica de la -

administracin pblica tiene como objeto el situarla en un marco de condiciones econmicas, sociales y polticas que determinan las
formas y el comportamiento que adopta, en una fase histrica especfica.

De este modo, al delimitar nuestra investigacin al modo

de produccin capitalista, se est circunscribiendo a este mismo modo de produccin la validez de las proposiciones planteadas y, en ningn caso, a otras formaciones que le han precedido.

Los

principios, conceptos y categoras relativos a la administracin -

1_/ Acerca de la historia de la administracin pblica ha sido escrita la magnfica obra de Gladden, A hiton.y o & pubtic admin.iitA.ation; del mismo autor, ver: "Public adminis tra t ion and
history". De Thuiller y Tulard, ver: "Problemes de t'histoire
de 1'administration".

pblica capitalista son exclusivamente vlidos para el modo de pro

duccin tambin denominado capitalista y, slo en la medida en que
explican formaciones administrativas precedentes, menos complejas
y acabadas, esas mismas formulaciones intelectuales son nicamente
la expresin ideal de relaciones sociales propias del capitalismo.
La ubicacin histrica de la administracin pblica es importante, por cuanto las condiciones materiales y sociales de cada mo
do de produccin engendran determinadas relaciones que, a su vez,
sirven de base a la integracin de las instituciones sociales. Ca_
da modo de produccin genera relaciones sociales que les son propias y peculiares y, en consecuencia, la expresin ideal de esas mismas relaciones es vlida exclusivamente para el modo de produccin en cuestin; a la productividad material de los hombres co- rresponden determinadas formas de relacin que brotan de esa misma
productividad.
Por esta razn, el modo de produccin asitico contiene relaciones sociales correspondientes al nivel alcanzado por las fuerzas productivas, a las que puede dar cabida.

Sucede lo mismo en -

los modos de produccin antiguo (esclavista), feudal y capitalista:

cada uno engendra, de acuerdo a su productividad material, las relaciones sociales de produccin que le son correspondientes y, por
tanto, los conceptos y categoras que expresan idealmente esas relaciones slo representan realidades privativas a cada modo de pro_
duccin.
Debido a la validez histrica y no universal de los conceptos
de las ciencias sociales, el estudio de la actividad gubernamental

asume distintas implicaciones.

La accin gubernamental, que se da

por igual en todos los modos de produccin, adquiere en cada uno de ellos en particular una modalidad orgnica y funcional peculiar.
En el esclavismo existen grandes cuerpos colegiados; en la Edad Me_
dia se combina lo poltico y lo domstico, en tanto que en el despotismo oriental la administracin aparece como una atribucin de
la persona del monarca y los medios de administracin se consideran de su propiedad patrimonial.

La administracin asume, en cada

modo de produccin, una modalidad distinta y, por tanto, los conceptos que representan esa modalidad son relativos a la peculiaridad de los diferentes modos de produccin.
La administracin pblica en el Estado capitalista, frente a
los modos de produccin que le han precedido, contiene sus propias
relaciones y sus peculiares formas de organizacin y funcionamiento.

Por tanto, el concepto de admn.it->iac-6n pu.btX.ca., aplicado

por igual a todo modo de produccin, tiene sin embargo en cada uno
de ellos una implicacin privativa e inherente a las formas concre
tas de organizacin social que asumen las relaciones administrativas correspondientes al esclavismo, al feudalismo, al despotismo oriental y al capitalismo.

En esta investigacin, el concepto de

administracin pblica se refiere exclusivamente a las relaciones

sociales que contiene el modo de produccin capitalista.
Tal es el sentido histrico que guarda este trabajo: nos inte_
resa situar la administracin pblica en el capitalismo, es decir,
nos ocupa la administracin pblica contempornea.

Los anteceden-

tes medievales y el desarrollo de la administracin pblica y pri-

vada en la poca de la monarqua absoluta, son tiles a la presente investigacin porque contribuyen a situar histricamente la administracin publica capitalista e identifican sus races histricas.

Por tanto, este estudio est dedicado esencialmente a la ad-

ministracin pblica tal y como se ha desarrollado del siglo XIX a

la fecha, porque es en aquel momento que la administracin pblica
consolida su identificacin con el poder ejecutivo y, como consecuencia, se concreta como objeto de estudio.
El estudio de la administracin pblica implica, de hecho,
dos dimensiones de conocimiento: por un lado, la identificacin y
definicin de las relaciones sociales concretas plasmadas en la a
cin gubernamental, es decir, el objzto dz itudZo; por el otro, la sistematizacin y explicacin de las categoras y conceptos que
brotan de esas relaciones, o sea, el litadlo d&l obje.to. Por tanto, con el mismo trmino, a.dmnt>iOLC.>L6n pbtc.<x, se ha hecho tradicionalmente referencia por igual al objeto y al estudio de la ad
ministracin pblica, identificacin semntica que impide distinguir materia y disciplina.

Aunque existe una relacin de identi-

dad entre hecho e idea, ya que la segunda es la expresin abstracta del primero, conviene distinguir entre objeto y estudio tal como se hace entre poltica y ciencia poltica, as como entre socie_
dad y sociologa.

Por esta razn, como una convencin exclusiva -

para los propsitos de esta investigacin, se emplear el trmino

administracin pblica -con minsculas- para referirnos a la materia, en tanto que el trmino Administracin Pblica -con maysculas- se utilizar para hacer alusin a la disciplina.

II
La obra est dividida en tres partes:
?>imo.Ka.
Segunda.

El estudio de la administracin pblica capitalista.

La formacin de la administracin pblica capital!^

ta.
T.lezna. La naturaleza de la administracin pblica capitalista.
En la primera parte se tratan cuatro temas: I. Definicin e identidad de la administracin pblica; II. Historia y clases sociales; III. Divisin del Estado y la sociedad; IV. Clases sociales y administracin pblica.

Es decir, son analizados los proble_

mas de la Administracin Pblica -como disciplina- a la luz del e

tudio de la dicotoma poltica-administracin y el concepto de poltica pblica.

Estas formulaciones ideales son relacionadas a

problemas concretos, especialmente la divisin entre Estado y sociedad y la bipolaridad de los poderes legislativo y ejecutivo, co_
mo centros de poder del Estado capitalista.
La segunda parte tiene como propsito identificar las races
histricas de la administracin pblica y, por medio de estas races, distinguirla de la administracin privada.

Est integrada

por cinco captulos que tratan los siguientes tpicos: V. Presencia de elementos administrativos orientales en la Edad Media; VI.
Asimilacin de los mtodos despticos de gobierno en la monarqua
absoluta; VII. Transicin de la monarqua absoluta, al Estado capi^
talista moderno; VIII. Cooperacin y divisin del trabajo; IX. Gerencia capitalista.

Finalmente, la tercera parte est destinada a explicar las ca

ractersticas de la administracin pblica, contemplndose tres
problemas: X. La administracin pblica como dominio y direccin;
XI. Contradicciones de la administracin pblica; XII. Relacin en
tre el objeto y el estudio de la Administracin Pblica.

Se tra-

tan problemas relacionados con la naturaleza poltica y administra

tiva de la accin gubernamental, as como las contradicciones que
engendra esta doble naturaleza.

El ltimo captulo est dedicado

a estudiar la unidad del objeto y estudio de la Administracin Pblica.

El tratamiento de tal temtica pretende ofrecer una alternati^
va de solucin a los problemas que encierra el conocimiento de la
administracin pblica, y que en forma sumaria presentamos en seguida:
1)

Un problema fundamental consiste en las discrepancias y -

polmicas en torno a la ubicuidad disciplinaria de la Administracin Pblica, cuestin que ha adquirido una doble dimensin: ausen
cia de definicin y no identidad.

Como si se tratara de una tie-

rra de nadie, la Administracin Pblica ha sido reclamada como un

campo de estudio de distintas disciplinas y, con este propsito, le han ofrecido su tradicin acadmica y su instrumentacin mtodo
lgica.

As, hemos podido observar a la sociologa, la economa,

la ingeniera, el derecho y otras ms, reclamar la propiedad del estudio de la Administracin Pblica; en el mismo sentido, pero

con consecuencias mucho ms graves, algunos prcticos y estudiosos

de la empresa industrial (Taylor, Fayol, Gulick, Urwick, Barnard y

otros) pretendieron construir la cimentacin terica sobre la cual

levantar una Ciencia Administrativa, cuya caracterstica principal
descansa no tanto en una estructura unitaria, como en su composicin hbrida: privada y pblica.

Sus doctrinarios e idelogos

aceptaron la distincin entre las formas de administracin que lie

van una y otra calificacin, pero pretendieron encontrar los mismos principios en ambas.

Esto ha llevado a la desfiguracin de la

Administracin Pblica como un campo concreto de estudio y, dado que los idelogos de la empresa privada estn interesados en el es_
tudio de los procesos internos de los organismos (como por ejemplo
el proceso administrativo), en el que domina el concepto de gerencia, los esquemas propiamente gerenciales se impusieron rpidamente.
En un ambiente en el cual diversas ciencias se disputan el
campo de la Administracin Pblica y, dado que en su seno la unidad ha sido sustituida por la diversidad de los "enfoques", nuestra disciplina deriv a la multiplicacin de definiciones y, por ltimo, a la prdida de identidad; identidad que tuvo en sus co- mienzos, pero que se fue gradualmente desfigurando a medida que

otras disciplinas, principalmente la "Ciencia Administrativa", absorban problemas antao atribuidos a los publiadministrativistas.Por tanto, se propone una alternativa de solucin a este problema.

2_/

Sentando bases en la filosofa poltica, se sugiere la in-

Denominamos pu.bta.dmn<L>t>ia.t'L\}.>ta. a l e s t u d i o s o de l a Administracin Pblica, para contrastarlo del administrador pblico profesional.

vestigacin de las fuentes tericas del estudio de la Administracin Pblica; es decir, la bsqueda de las fuentes en las cuales
abrevaron publiadministrativistas que, al mismo tiempo, en la misma poca, pero en distintos lugares, se propusieron establecer el
estudio de la Administracin Pblica sobre la base de la misma fun
damentacin: la dicotoma poltica-administracin.

Wilson, Good-

now, Weber y Moreland, que comparten la paternidad del estudio de

la Administracin Pblica en Estados Unidos, Alemania e Inglaterra,
formularon en la dicotoma una reelaboracin, distorsionada, de la
distincin bipartita de poderes entre el legislativo y el ejecutivo, que est presente originalmente en la obra de Rousseau, Paine,
Hegel, Marx y Tocqueville.

La clave de esta distincin bipartita,

sin embargo, se encuentra en otra aportacin de los filsofos pol

ticos: la divisin del Estado y la sociedad.
Por todo esto, el primer propsito es el de argumentar el papel del poder legislativo como delegacin de la sociedad en el Estado y el papel del poder ejecutivo como delegacin del Estado en
la sociedad, quedando definida la administracin pblica como rela_
cin poltica y social.

En esta perspectiva, la Administracin P

blica se contempla como un estudio tradicionalmente tratado en el

seno de la ciencia poltica, sobre todo por cuanto se define como
el gobierno en accin, es decir, la accin gubernamental que pone
en contacto al ente poltico supremo por definicin, el Estado,
con la sociedad que le queda subordinada.

La administracin pbLi

ca es un acto de direccin administrativa del Estado en la sociedad, pero es tambin un acto de dominio poltico que los pone en -

relacin.

La administracin pblica tiene un carcter poltico na

tural.
2)

En segundo lugar, la investigacin tiene como propsito -

suministrar evidencias histricas sobre la formacin de la adminis_

tracin pblica capitalista.

Es muy frecuente que los publiadmi-

nistrativistas formulen visiones abstractas y ahistricas del origen y el desarrollo de la administracin pblica, aludiendo sita
ciones "robinsonianas"* desligadas de cualquier comprobacin emprica.

Carentes de una perspectiva histrica, los' pensadores atri-

buyen el origen de la administracin pblica a la simple convivencia humana y confunden la interdependencia social de los pueblos primitivos con la cooperacin que se desprende de la concurrencia
de trabajadores reunidos en una actividad productiva, propiamente
capitalista.

En fin, el estudioso de nuestra disciplina no est -

acostumbrado a sustentar su argumentacin con validaciones histr

cas que testifiquen su autenticidad emprica.
A la tendencia "robinsoniana" del estudio de la Administra- cin Pblica, debe agregarse la mana de atribuir los principios inherentes de la administracin pblica capitalista a formaciones
administrativas precapitalistas.

Cada modo de produccin genera -

las categoras precisas que expresan sus relaciones sociales, por

_3/

Es clebre la figura de los hombres primitivos rodando una pie^

dra, como rudimentos de la administracin. Al respecto ver: Simn tt a, Admn6tia.c6n pbca, cap. 1; y Waldo, Etudo
de. a. a.dmntia.c6n pbca, cap. 1.
Marx llama "robinsonianas" a las situaciones abstractas y no histricas en las cuales se encuadra artificialmente los fenmenos sociales. El trmino alude al personaje Robinson Crusoe
de la novela de Daniel Defoe.

lo que la atribucin de conceptos capitalistas a relaciones administrativas precapitalistas, distorsiona y confunde la realidad de
sus propias relaciones.

Sin embargo esto no es todo: ocurre tam-

bin una adopcin artificial de categoras provenientes de la adn

nistracin privada, mismas que con toda fidelidad slo expresan
las relaciones administrativas de la empresa privada, pero que han
sido trasladadas y adoptadas por la Administracin Pblica.
es el caso del proceso administrativo de Fayol y los llamados

Tal - -

"principios" de la administracin de Gulick.

El estudio de la administracin privada se orienta en lo esen
cial al anlisis interno de la empresa, centrando su atencin en el proceso interno de gestin, es decir, la gerencia donde confluyen las funciones generales del organismo y la actividad de armoni^
zacin e integracin del conjunto.

El proceso administrativo de -

Fayol y el POSVCORB* de Gulick ilustran suficientemente el inters

de los tratadistas de la empresa privada, por centrarse en la dina
mica y los mecanismos generales que unifican y armonizan el funcio_
namiento de la misma; les interesa especialmente la anatoma y la
fisiologa de la empresa, se sitan en su interior y se preocupan
por el metabolismo que se verifica en su seno.

Tienen una visin

introspectiva del organismo empresarial.

Esta misma perspectiva fue adoptada por la Administracin Pblica.

El estudio se volc al interior de los ministerios y empre_

Palabra acuada por Gulick, integrando las iniciales de: Plane

cin, Organizacin, Sta^lng (administracin de personal), Direccin, Coordinacin, He.poA.tZng (informacin) y Budge.tng (pre_
supuesto).

10

sas del Estado, buscndose desentraar los secretos de la anatoma

y la fisiologa del gobierno, no su comportamiento ni sus relaciones con la sociedad y los dems organismos estatales.

En esta for_

ma, fcilmente pudieron proponerse "principios" idnticos para la

administracin privada y el gobierno, sujetndose ambos al mismo patrn analtico y las mismas "leyes" generales: unidad de mando,
alcance de control, especializacion, departamentalizacin, etc.
Esta visin introspectiva nos ha llevado al interior del gobierno,
desplazndonos del estudio original de la Administracin Pblica:
su funcionamiento en la sociedad, su lugar en el Estado y su relacin con las otras instituciones estatales.

As, no se debe estu-

diar la estructura del gobierno sin antes comprender su papel mediador entre el Estado y la sociedad, ya que la forma orgnica que
adopta est determinada por la naturaleza de ese mismo papel.

La

estructura gubernamental no es el origen de su funcin en la socie_

dad, sino al contrario, su resultado: la organizacin del gobierno
responde a los fines y actividades que habr de realizar, para poner en contacto el Estado y la sociedad.
Por estas razones, es sumamente importante establecer de una
vez las fronteras de la administracin pblica y la administracin
privada.

La mejor forma de hacerlo es distinguiendo sus orgenes

histricos: la fundamentacin histrica permite observar el desarrollo peculiar de la administracin pblica en la monarqua absoluta, tal y como se manifiesta en la expropiacin feudal por parte
de los comisarios regios y en la instauracin de la centralizacin
poltica y administrativa en el Estado; por su parte, la adminis-

11

tracin privada es engendrada por la cooperacin y la divisin del

trabajo manufactureras, tal y como brotan sobre las cenizas de los
antiguos oficios y artesanas medievales y pasan a concretarse en
su forma superior, en el rgimen de trabajo fabril en gran escala.
De este modo, la administracin pblica se forma y desarrolla
como institucin que realiza tanto la dominacin poltica de la so
ciedad, como su direccin administrativa, en tanto que la administracin privada encarna el trabajo intelectual que, en el interior
de la fbrica, desempea las funciones generales de la empresa y armoniza su conjunto.

La administracin pblica es una institu- -

cin del Estado, la administracin privada lo es de la sociedad; Estado y sociedad estn divorciados, escindidos por cuanto son entidades que, aunque ntimamente relacionadas, son autnomas entre
s.

Un argumento tal es suficiente para destacar diferencias abis_

males, sobre todo si en la administracin pblica y en la administracin privada encontramos orgenes y desarrollos tan diferentes.
El anlisis histrico es vital para la administracin pblica
por cuanto que, merced a la divisin del Estado y la sociedad, de
lo pblico y lo privado, hoy da el gobierno y la administracin privada son tan distintos como el Estado y la sociedad mismos; si
no, para qu llamar a una pblica y a otra privada.

Precisamente

lo que hay que destacar son sus diferencias, porque existen; sus semejanzas, si fueran ms importantes, tambin valdra la pena estudiarlas.

Pero en definitiva, lo que conviene estudiar son sus -

diferencias, porque son stas las que identifican las relaciones del gobierno y la empresa privada, en el marco del modo de produccin capitalista.

12

3)

Finalmente, vale la pena considerar un tercer objetivo de

esta investigacin y que concierne a la administracin pblica como dominio poltico y direccin administrativa.
Como ha sido tradicional en nuestra disciplina, la administra
cin pblica normalmente es estudiada como una organizacin de ser
vicio; y as es, en efecto, pero bajo la siguiente consideracin:
la accin gubernamental est encaminada a satisfacer una variedad
mayscula de necesidades que brotan de la divisin del trabajo social y que no pueden ser resueltas sino por medio de la administra
cin pblica.

Es decir, la accin gubernamental consiste en un gi^

gantesco esfuerzo de dJizcc6n admX.n,>tKa.t,va, que acomete funciones generales que brotan del organismo productivo total de la sociedad; asume actividades de control, vigilancia, fomento, regulacin e inclusive produccin, y se plasma en los ms diversos organismos pblicos: ministerios, comisiones, juntas, fideicomisos,
etc.

La administracin pblica, de este modo, &Viv& a la sociedad

en la medida en que asume la direccin administrativa de las funciones generales que brotan de su aparato productivo.
Sin embargo, la direccin administrativa implicada en la adiai
nistracin pblica, frecuentemente ha sido confundida y falsificada por una visin paternalista y caritativa, pretendidamente orien
tada a la proteccin y seguridad de las clases explotadas.

De es-

te modo, la accin gubernamental se observa como una actividad altruista encaminada a compensar, desinteresadamente, las desigualda
des sociales.

La administracin pblica se convierte en un orga-

nismo de servicio social y su vocacin es identificada con los intereses de las clases proletarias.

13

En una situacin tal, la accin gubernamental no slo es alejada de su funcin de direccin administrativa, sino tambin de su
funcin de dominio poltico.

Una administracin pblica que slo

acomete la proteccin y el alivio de las clases oprimidas, en ningn caso puede aparecer como una accin de dominio y coercin enfrentada a los intereses de esas clases.

Esta visin frecuentemen

te ha sido relacionada a la democracia, por lo que la administracin pblica ha sido definida como democrtica.

Democracia, bene-

ficio y servicio social, han sido base y pedestal de los enfoques

ideolgicos de la administracin pblica, que pretenden desconocer
su lugar entre las clases y sus conflictos.
En forma similar a la visin altruista de la administracin pblica, el enfoque de la poltica pblica ha propagado un esquema
puramente poltico de la accin gubernamental, en el cual la administracin pblica -en conjuncin a los partidos, los grupos de
presin, las legislaturas y los movimientos de opinin- se encuentra enfrascada en la lucha por el poder.

La administracin pbli-

ca no slo ha dejado de ser responsable de la direccin administra

tiva, sino que tambin su carcter poltico ha quedado atribuido a
su papel en la lucha por el poder, no al poder de clase organizado
en el Estado.

La accin gubernamental no es tanto una institucin

estatal, como el contendiente autnomo de una arena poltica que sustituye al Estado, que llena el vaco del concepto de un Estado
incompatible con los "modernos" enfoques de la ciencia poltica, que prefieren el trmino "sistema poltico".
Contra perspectivas unidimensionales, hemos propuesto la vi-

14

sin integral de la administracin pblica como dominio poltico y

direccin administrativa, es decir, un acercamiento en el cual se
observa a la vez el carcter poltico y administrativo que encierra la accin gubernamental.

Slo en la medida en que la adminis-

tracin pblica conserva su unidad poltica y administrativa, pode_

mos observar con claridad su objeto de estudio en el poder ejecuti^
vo y, lo que es ms importante, podemos identificar gob-teA.no, <xdm-
n>tfia.cn pblica, y pode.1 &je.cutvo, independientemente de los ma
tices y considerandos que se puedan atribuir a cada concepto. Eseri

cialmente son lo mismo: ta accin, a. Ke.tacX.6n. y La de.te.ga.cX.6n del

Estado en la sociedad, es decir, el vnculo del Estado poltico y
la sociedad civil.
En resumen, esta investigacin tiene tres propsitos:
1)

Resolver el problema de ubicuidad disciplinaria de la Administracin Pblica, como campo de estudio.

2)

Aportar evidencias histricas sobre la formacin de la ad

ministracin pblica, a fin de precisar las fronteras de
su campo de conocimiento.

3)

Precisar la doble naturaleza de la Administracin Pblica

como poltica y administracin, identificando la unidad de su objeto de estudio en el poder ejecutivo.
III

El tema de este trabajo cubre un campo o dominio tradicionalmente tratado por la ciencia poltica, a saber, aquel que comprende el estudio de la accin gubernamental, misma que tiene una im-

15

plicacin directa con todo aquello que comprende la relacin del Estado y la sociedad, es decir, las formas orgnicas y los mecanijs
mos ejecutivos mediante los cuales la administracin pblica plasma el dominio poltico y la direccin administrativa del Estado, en el seno de la sociedad.

La accin gubernamental es, entonces,

el dominio poltico y la direccin colectiva a la sociedad.

Para

decirlo en otras palabras, la Administracin Pblica es el campo de la ciencia poltica que se relaciona con el ejercicio del poder
gubernamental, cuando ste toma la doble forma de direccin y dona
nio.

Entre la ciencia poltica y la Administracin Pblica, por -

tanto, existe una relacin orgnica y acadmica, un parentesco fi-

11.1.1/
No obstante el carcter naturalmente poltico de la administracin pblica, por cuanto entraa la accin del gobierno que relaciona al Estado con la sociedad, durante la primera mitad del si^
glo actual predominaron en su campo de conocimiento las ms fieles

La historia del parentesco entre la ciencia poltica y la

^
nistracin Pblica, ha sido la historia acadmica de la segunda como disciplina. Al travs de esta historia ha quedado manifiesta su familiaridad politol6gica y disciplinaria. La evjL
dencia ms clara de este hecho es observable en las obras que
en sus diferentes momentos fueron aclarando sus relaciones; en
la dcada de los treintas: Dimock, "What is public administration?" y "The criteria and objetives of public administration";
White, "The meaning of principies of public administration".
En los cuarentas: Merriam, "The development of the theory for
public administration"; Wengert, "The study of public administration"; Dahl, "The science of public administration"; Simn,
"A comment on 'the science of public administration1". En los
cincuentas: Waldo, TtOKa. poLX.tc.a. di La. a.dm,n.&tJia.cn p&b-

CCL; Martin, "Political science and public administration". En

los sesentas: Riggs, "Professionalism, political science and public administration"; Caiden, "In defense of public administration"; Waldo, "The administrative State revisited". Y en los setentas: Mac Curdy, PubLc a.dmn tiat-Lo n; Savage, "Dismantlig the administrative state".

16

concepciones gerenciales de su estudio.

Como hemos observado, el

acercamiento gerencial se caracteriza por dos elementos: a) La ver

sin "apoltica"'de la administracin pblica y b) La proposicin
de una "ciencia administrativa" unitaria, en la cual quedan borradas las diferencias entre la administracin pblica y la administracin privada.

As, confinada a su proceso gerencial interno, -

limitada a la introspeccin anatmica y fisiolgica, la adminis- tracin pblica se reduce a una actividad tcnica, neutral, aislada de la contaminacin poltica, tal como la burguesa lo aspira para sus empresas particulares.
Esta percepcin doctrinaria de la administracin form una
cauda de proslitos en los momentos precisos en que se daba en el
capitalismo la expansin de las grandes empresas transnacionales.
Correspondiendo a la necesidad de la productividad industrial, se
desarrollaron nuevas tcnicas de explotacin del trabajo y, parale_
lamente, una doctrina justificadora de la situacin imperante; de
este modo, Fayol y Taylor, entre otros idelogos, se dieron a la tarea de construir una doctrina eficientista que pretende enmascarar, bajo el velo de "principios cientficos", la realidad de la explotacin existente en los talleres industriales.

5_/ La versin "apoltica" de la administracin pblica es claramente observable en la obra de madurez de Gulick; ver: "Motas
sobre la teora de la organizacin y "La ciencia, los valores
y la administracin pblica". Esta versin es tambin transp
rente en obras de U r w i c k : tle.mo.ntOi> de. a a.dm.n..t>ttia.c6n., "La
organizacin como problema tcnico" y "La funcin de la administracin". Tambin pueden consultarse los siguientes artfcii
los: Lichtfield, "Notes on a general theory of administration";
Hinderacker, "The study of administration: interdisciplinary dimentions"; y Stene, "An approach to a science of administration".

17

En condiciones tales, el capitalismo produce, en corresponden

ca a su desarrollo material, las ideas y doctrinas apologticas que proclaman las bondades del modo de produccin y la organiza- cin del trabajo existentes.

De tal suerte, el Estado capitalista,

cuyas tareas esenciales radican en la reproduccin de las condicic_

nes y las relaciones de produccin, estimula y fomenta el desarrollo de la unidad bsica del capital, a saber, la empresa, y, por tanto, los procesos gerenciales internos que conlleva; los xitos
de la burguesa en la empresa, en una situacin tan favorable, rpidamente encuentran eco entre prcticos y estudiosos de la Administracin Pblica.
Sin embargo, la ciencia poltica no renunci al estudio de la
accin gubernamental y continu demandando el dominio acadmico de
la Administracin Pblica.

En un ambiente dominado por el geren

cialismo, los politlogos asumen un papel disidente en oposicin a

las doctrinas dominantes; por tanto, la ciencia poltica toma un papel defensivo hasta que el asomo de la Segunda Guerra Mundial po_
ne de manifiesto la importancia del capitalismo de Estado.

Es en-

tonces que la ciencia poltica recupera la supremaca como campo acadmico natural de la Administracin Pblica.

En una poca ex-

traordinaria, como lo fue la Segunda Guerra Mundial, el Estado capitalista moviliz a las mayoras de las sociedades del orbe, puso

_/ En plena poca de expansin del gerencialismo, durante las dcadas de los treintas y cuarentas, persisti la disidencia de
los politlogos, en cuyo movimiento destacan White y Gaus. Del
primero ver: "Public administration"; del segundo: "The present
status of the study of public administration" y "Trends in the
theory of public administration".

18

en accin gigantescos aparatos administrativos y dej como evidencia la peculiaridad de la administracin gubernamental como esfera
poltica especfica.
La Administracin Pblica, como disciplina politolgica, ha tenido un camino ascendente, pero no exento de controversias y cr^
ticas;'mas, en general, su desarrollo ha llevado a los estudiosos
a la conclusin de la naturaleza politolgica de la Administracin
Pblica y, como campo de la ciencia poltica, a su status acadmico.
El campo de estudio de la Administracin Pblica es el campo
de estudio del poder, pero slo en aquello en lo que el poder se conforma, como accin gubernamental, en dominio poltico y direccin administrativa.

Por todo esto resulta incomprensible, y has-

ta cierto punto absurdo, desmembrar de la administracin pblica sus naturalezas administrativa y poltica, confinando la primera a
una funcin tcnica y neutral, divorciada de la esencia del gobier
no, es decir, el poder.
Aunque los publiadministrativistas sostuvieron una posicin T_l Entre mediados de los cincuentas y finales de los sesentas la
Administracin Pblica vivi una crisis intelectual, que tom6
la forma de crisis de "identidad". Las controversias manifies_
tas en esta etapa pueden estudiarse en las siguientes obras: Mosher, "Research in public adminis tration"; Ostrn, The. Intzctuat
oi4.> n <mzA.c.<m pubZZc. a.dm.ni.t.tn.a.ti.on y "Public
choise: a different approach to the study of public administra^
tion"; Caiden, "In defense of public administration"; Parker,
"The end of public administration"; Riggs, "Professonalism, political science and the scope of public administration"; Marini, Tou)a/id a ne.it) pubc

a.dmnt>LCLton; Savage, "Dismantling

the administrativa state"; Ridley, "Public administration: cau

se for discontent".

19

defensiva frente al gerencialismo de la primera mitad de este siglo, produjeron numerosos trabajos acerca del gobierno.

De la Se-

gunda Guerra Mundial a la fecha, el volumen de la obra se incremen

t.

El desarrollo del estudio politolgico de la Administracin -

Pblica se aprecia en obras originales inspiradas en los diferentes periodos de desarrollo de la Administracin Pblica como disci
plina (ver nota N? 4) y en la literatura en la cual se ha sinteti8/
zado y sistematizado su avance acadmico.
Tambin a finales de la Segunda Guerra Mundial se consolid un nuevo ambiente acadmico, igualmente aletargado en la primera mitad del siglo; nos referimos al conductualismo.

Es Simn quien

introduce el conductualismo al estudio de la administracin, a mediados de la dcada de los cuarentas, produciendo gran conmocin a
las ideas ortodoxas.

El conductualismo ha sido atractivo porque 9/

fue el ms exitosamente agresivo contra el gerencialismo, a la
par que ha tratado de reconstruir el esquema disciplinario de la -

8/

La administracin pblica ha sido sintetizada y sistematizada

por tericos y tratadistas, especialmente en publicaciones peridicas. Esto puede observarse en los siguientes artculos:
Davy, "Public administration: as a field of study in the United States"; Gaus, "The present status of the study of public
administration" y "Trends in the theory of public administration"; Hilling, "Public administration: study, practice, profje
ssion"; Millet, "A critical appraisal of the study of public administration"; Waldo, dos artculos publicados bajo el mismo
ttulo en 1968: "Public administration"; Walker, "An american
conception of public administration". Entre los libros, dest
ca la magnfica introduccin de Vabc a.dmn6fiaton: a. b- btogia.ph.y, de Howard Mac Curdy.

9_/ Sobre la crtica al gerencialismo, especialmente contra Gulick,

ver: Simn, "The proverbs of administration" y E c.ompoKta.m.it
to a,dmn.Li>t>ia.tJ\}0, cap. II, que constituye una reelaboracin de este artculo.

20

"ciencia administrativa".'

Sin embargo, este enfoque ha logrado

imponer relativamente nociones como las de "racionalidad", "toma de decisiones", etc., consiguiendo slo mayor precisin conceptual
que otras categoras acuadas por el gerencialismo y que son de me
or generalidad.
Sin embargo, aunque el conductualismo no se ha circunscrito a
la ciencia poltica, no se ha alejado de ella y ha empleado en la
Administracin Pblica conceptos que, como el de "autoridad", son
de uso comn en aqulla.

De este modo, aunque el conductualismo -

es una disgresin a la tradicin de la Administracin Pblica como

un campo de la ciencia poltica, no la ha desplazado de su mbito
acadmico natural.

A fin de cuentas, la Administracin Pblica ha

sido y es una parte orgnica y acadmica de la ciencia poltica.

IV
Este trabajo entraa explcitamente una idea: aquella que argumenta la peculiaridad de la administracin pblica como producto
histrico del capitalismo.

Es decir, que aunque sus orgenes se -

encuentran ms all de la sociedad medieval -en el modo de produc_

cin asitico-, es en el capitalismo donde toma su forma ms pura
y avanzada, donde alcanza su peculiaridad y se convierte en objeto
de estudio.
El Estado capitalista es el producto de las clases y sus conflictos, una organizacin poltica necesaria para sostener la ima-

10/

Sobre la reconstruccin del campo de la "ciencia adminis trat i^

va", ver: March y Simn, TzoKa. di La. OJiga.nza.c.n; Simn,

"Administrative decision-making" y "Admnistrative behavior".

21

gen de unidad social ah donde las clases estn separadas por

condiciones e intereses.

sus

Un Estado de esta naturaleza habr de

ser, y es, fuerte y, por tanto, disfrutar de independencia relati^

va frente a las clases dominantes.

El capitalismo no inventa el -

Estado; lo engendra en su seno, pero hereda y adapta la centraliza

cin de Estados precedentes, como condicin de su unidad como modo
de produccin.

Lo hereda porque, como en toda sociedad de clases,

es el producto de sus contradicciones; lo adapta porque en el capi_

talismo, como en los modos de produccin que le han precedido, tie_
ne como funcin proteger los intereses de unas clases en relacin
con otras; pero, al mismo tiempo, el Estado debe guardar un sentido de unidad social general, tutelando y suministrando servicios a
las clases dominadas.
Implicada en la idea relativa al carcter histrico de la administracin pblica, yace la concepcin del Eitado admnVicutvo,
es decir, aquel Estado cuya relacin con la sociedad civil queda establecida por medio de una instancia delegacional: la administra
cin publica.

Es en virtud del divorcio de la sociedad y el Esta-

do, que ste, erigido soberanamente para someterla y oprimirla,

utiliza una organizacin sometedora y opresora que hace realidad la explotacin y el dominio.

En suma, es vocacin de la adminis-

tracin pblica el hacer realidad, en la sociedad, la presencia

de.1 Estado.
Este ensayo provocar ms problemas que soluciones; que estos
problemas sirvan de inquietud para renovar el estudio de la Administracin Pblica.

22

"Lo que. Hzge.1 dcz d& ' podeA.

gu.beJincutX.vo' no me.Ke.cz. z.t nombue. de. e.xpoc6n (>.toi>6b.coL.
La mayoft.X.0. de. o paA.dgn.a^o.i
podran {guian, te.fiatme.nte. en e cdgo cv pKuiano y,
/>n zmbafigo, a admntn.ac6n
pfLopame.nte. dcha e.> e.t punto
md dic de. la
e.xpoc6n".
Marx

PRIMERA PARTE

EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA CAPITALISTA

I.

CRITICA DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA .

EL ESTUDIO DEL OBJETO

La Administracin Pblica es el desarrollo ms reciente en el

campo de las ciencias sociales; ms precisamente, el campo de estu
dio ms reciente de la ciencia poltica.

Sin embargo, por facto-

res resumibles en su juventud, no ha consolidado su definicin como objeto de conocimiento.

A esto debe agregarse la mana de los

estudiosos por establecer "escuelas", "corrientes" o "tendencias"

de la disciplina, contribuyendo a fragmentar, ms que unificar, el
campo de estudio.

El problema mayor es, no obstante, la marcada -

orientacin de los politlogos por estudiar la Administracin Pblica como disciplina, ms que como objeto,'y situarla en la particularidad de cada marco nacional, con la consiguiente proliferacin de "teoras" parciales con validez igualmente parcial.
El resultado es el siguiente: la construccin de teora se re
duce a modelos formales y la investigacin emprica a marcos nacio_

\_l Es sabido que cualquier objeto, es decir un hecho social, un fenmeno, es susceptible de estudio y por lo tanto es un objeto de conocimiento. Un estudio supone un objeto, es decir, un
hecho o fenmeno o un conjunto de hechos y fenmenos, que inspira y define un campo dado de conocimiento. El estudio o dis_
ciplina existe por cuanto explica un fenmeno especfico de la
realidad, que le es propio y peculiar. El objeto es un hecho;
el estudio su explicacin analtica y sistemtica. Sin embargo, cuando una disciplina se reproduce a s misma como abstrae,
cin formal, es decir, cuando crea modelos o conceptos pres- criptivos o arquetpicos que idealizan la realidad, el estudio
se divorcia del objeto; la disciplina se hace etrea, celes- tial, formal. La Administracin Pblica est en esta sita- cin. Tal es el tema de este captulo.

27

nales.

La teora de la Administracin Pblica es, por tanto, un -

proyecto, no una realidad.

Sus estudiosos han producido esquemas,

modelos y marcos conceptuales sin conexin alguna con la realidad

histrica, en tanto que las investigaciones empricas slo han des_
crito la parcialidad implcita de cada marco nacional.

En circuns_

tancias tales, la definicin de la administracin pblica slo es

vlida en cada contexto nacional, dejndose al margen la formulacin de un concepto unvoco y general que sea vlido para el modo
de produccin capitalista como totalidad.
1.

El problema de definicin
La teora de la Administracin Pblica capitalista est por -

elaborarse.

Tal es la razn por la cual, alternativamente, es pre_

ferible hacer referencia al estudio de la Administracin Pblica.

Los estudiosos de la Administracin Pblica, de Wilson a la fecha, han intentado definirla a partir de la identificacin de un
"centro fuerte" y fronteras demarcables.

Este esfuerzo ha tenido

el siguiente proceso: comienza por delimitar las fronteras, para luego precisar el centro.

La cuestin es: dnde comienza la admi^

nistracin pblica y dnde termina?

Los estudiosos han respondido:

comienza donde concluye la poltica y termina donde empieza la sociedad.

Y han tenido razn, pero parcial e indirectamente.

En

efecto, la administracin pblica es una relacin que vincula al Estado con la sociedad, pero los estudiosos han deformado el hecho:
en lugar de investigar el divorcio entre sociedad y Estado, han
formulado una falsa dicotoma: la de la poltica y la administra-

28

cin, suplantando el divorcio de la sociedad y el Estado por el di^

vorcio de la administracin y la poltica.

Es aqu donde princi-

pia el equvoco en la definicin de la administracin pblica. Las

causas de esta desviacin hay que buscarlas en la dicotoma polti^
ca-administracin.
Moreland, uno de los pioneros de la disciplina, se propuso
elaborar una fundamentacion para la dicotoma poltica-administra
cin; en su opinin: "la pott-ica. de.cA.dz obKz lo> objztivo quz zin alcanzado&, a adminiiilacin pone, a a poltica en zjzcu- cin o pafia haban, zn otKah palabiai, Kzaliza coiai".'

En esta -

perspectiva, las fronteras de la administracin pblica supondran

de un lado la poltica y del otro la sociedad.

Los estudiosos par

ten de la separacin de la sociedad y el Estado, pero no han tomado conciencia del hecho; es decir, el Estado ha sido sustituido
por la poltica y la sociedad slo se comprende como un supuesto de la accin administrativa.

Es a partir de este momento cuando -

los politlogos intentan definir

la administracin en oposicin a

la poltica.
A este respecto Wilson afirm, en el primer estudio sustan- cial y exclusivamente dedicado a la admini tuacin pu.bLi.ca, que s_

ta "&& La paute. m> zvidzntz

de.1 gobA.zn.no, z zl gobiztno

en ac- -

cn; ti e.1 e.j&cu.tvo, e. e.t que. acta, La dmzn.6n md.> vi.hA.bLt. 2_/ Moreland, "The science of public administration", p. 414. En
el plano disciplinario, en esta misma pgina agrega: "La cizncia poLtica tiata. ziznciaLmzntz con Loi mtodoi pon O CUCLLz ZA 6on.mu.Lada ta poltica pblica; y La zmpaKzntada Cizncia
dz La Adminiiilacin Pblica comiznza dondz la poltica tzimi-

29

de.Z QobjLiH.no y, pon. >upue.,to, z tan ve.ja como z gob&Kno

mo".

m-

Antes que Wilson, Gaetano Mosca haba argumentado que el -

gobh.no "ms que consentir o prohibir las modificaciones de la

constitucin o de las leyes, consiste en dirigir como un todo la maquinaria militar, financiera, judicial y administrativa, o.in- fluir sobre quienes la dirigen".'
La administracin pblica ha sido definida como la actividad
misma del gobierno y el gobierno ha sido definido como una totalidad que engloba el organismo actuante del Estado; pero ste ha que_
dado al margen de la definicin, y el gobierno, que expresa su rea
lidad como organizacin de dominacin, queda definido como una maquinaria formal dotada de poder propio.

El gobierno y la adminis-

tracin han sido concebidos como estructuras formales.

Wilson y -

Mosca no han explicado las races sociales del poder gubernamental,

ni el papel de la administracin pblica como ejercicio de ese poder;

no han sealado el origen del poder del gobierno en el seno -

del Estado, ni el origen de su poder como el poder de las clases dominantes; no han comprendido, en fin, que el poder estatal que se ejerce en la sociedad no es sino la relacin que vincula dos en
tes que se encuentran separados, y que esa relacin contribuye a establecer lazos de reciprocidad necesarios para paliar los efectos de su divorcio.
Por esta razn, la definicin de la administracin pblica ha

3_/

"The study of administration", p. 198.

47

Etimznt-

i-L -c-tewza poltica,

p. 171.

sido distorsionada; se ha reducido el gobierno a la formalizacion

organizada de un dominio de clase, sin partir del poder de esta clase, y la administracin pblica confinada a la accin formal de
ese gobierno.

Los estudiosos acertaron, pero slo en la aparien-

cia superficial del concepto formal del gobierno, por cuanto conci^
ben la administracin pblica al margen de la realidad que yace en
la escisin del Estado y la sociedad.
Los publiadministrativistas tratan el problema en otra forma totalmente distinta.

As, Wilson define la administracin p-

blica como el gobierno en accin y pone nfasis en la evidencia y

visibilidad de tal accin; pero no seala para quines la accin gubernamental es \)d<intt y vb&.

No lo hizo, quizs, por su -

obviedad: es evidente y visible para los dominados.

Son las cla-

ses dominadas las que sufren la accin del gobierno, como accin de las clases dominantes; pero no se puede actuar sobre los domina^
dos si no es precisamente para dominarlos.

El gobierno no existe

sino para n.zalza.n. un dominio de clase; el gobierno no es un dominio pe.1 e.. Ni Wilson ni Mosca comprenden el dominio de clase y,
al suponer la accin gubernamental en la sociedad, producen defini^
ciones formales plasmadas en la superficialidad de los hechos.
No obstante, Wilson tiene el mrito de haber insinuado en su concepto de administracin pblica como gobierno en accin, la
desvinculacin entre el Estado y la sociedad; sin embargo, al usar
el concepto de poltica por el de Estado, fue incapaz de percibir
la realidad de la divisin de la sociedad y el Estado, formulando
en su lugar la falsa dicotoma de administracin y poltica.

31

Apor

t, no obstante, un dato trascendental: que la administracin pblica, como gobierno en accin, no es sino la actividad de un ente
en otro, que le es ajeno; es el Estado presente en la sociedad por
medio de la administracin pblica.

Es, en suma, una relacin en-

tre el Estado y la sociedad.'

Por su parte, Mosca afirm que la esencia del gobierno consiste en dirigir o influir sobre quienes dirigen.

Aos despus, -

Weber defini la poltica como la "dii&ccin o a in^tuncia oble,

a di.fie.ccL6n de una asociacin poZZtica".'

Fundamentalmente, pa-

ra ambos autores gobierno y poltica son idnticos; los dos concep_

tos ponen nfasis en la categora dintccin.

En contraste, confor

me a Wilson y Moreland, la administracin cobra significado en la

categora accin.

Estos son precisamente los fundamentos de la di^

cotoma poltica-administracin, problema fundamental de la Administracin Pblica como disciplina acadmica.

_5/

A mediados del siglo XIX, cuatro dcadas antes de la obra de Wilson, Tocqueville habla percibido la separacin de la sociedad y el Estado. Sin embargo, como Wilson, Tocqueville slo apreci los efectos viibe. sin remontarse a las causas. Observ la accin gubernamental en la vida civil como algo extra
o a la sociedad, pero no fue capaz de explicarla porque no lleg a comprender el antagonismo entre la sociedad y el Estado. En esta forma, seala que "bajo el antiguo rgimen, al
igual que en nuestros das, no haba en Francia, ciudad, burgo,
pueblo, aldea, por pequea que fuese, hospital, fbrica, convento ni colegio, que pudiese tener una voluntad independiente
en sus asuntos particulares, ni administrar segn sus deseos sus propios bienes. Entonces como ahora, la adminii tKaci.6 n te_
na a los franceses bajo su tutela, y si la insolencia de' esta
expresin todava no se haba revelado, ya exista al menos la
realidad que expresaba". E antiguo nJLgixnn y a K&voludn,
p. 86.

b_l "La poltica como vocacin", p. 243.

2./

Sin incurrir en exageracin, se puede afirmar que el conoci- miento acumulado y la construccin terica de la Administra- 32

La Administracin Pblica nace como disciplina a partir de

la distincin entre poltica y administracin y su esquema terico
originario consiste en la clebre dicotoma planteada.

Aunque la

distincin entre decisin y accin no es desconocida antes de Wil8/

son, la dicotoma formulada por l es el primer intento por delimitar el campo de estudio de la Administracin Pblica, a partir de su diferenciacin con la poltica.

El proyecto acadmico de

Wilson consiste en poner a la luz del da una funcin del Estado hasta entonces casi marginada por el pensamiento poltico: la funcin Pblica puede resumirse en la separacin entre poltica y
administracin o bien, en su relacin de parentesco. Sobre la
primera lnea pueden citarse las siguientes obras: Wilson, op.
cit.% Moreland, op. cit.;

Goodnow, VoLA.ti.db and adminis tftatio n;

Willoughby, Tfie. govzn.nme.nt o mode.fin 6tate.; Gulick, "Politics,

Administration and ' the new deal 1 "; Simn, E compofitamie.nto adminii tfiativ o, especialmente el cap. 1; Riggs, "Professionalism, political science and public administration". La segunda orientacin se contempla en las siguientes obras: Martin, "Political science and public administration"; Merriam, "The development of the theory for public administration"; Gulick,
"La ciencia, los valores y la administracin pblica". El re
to de la literatura pone nfasis en la gerencia y omite relacin con la poltica, acercndose ms bien al concepto de "Ciencia Administrativa" que al de Administracin Pblica, tan
en boga en la decada de los treintas.
_/ Hegel fue quien primero identific y desarroll la distincin
entre la "decisin" y la "aplicacin", en el captulo sobre el
poder del gobierno de su Titoioa de. Ve.A.e.ch.0. Por su parte,
Tocqueville tuvo el acierto de concebir esa distincin como
una necesidad histrica. A este respecto afirm lo siguiente:
"es bastante extrao que, en el seno de una sociedad tan ilustrada y donde la adminiiilacin pdbtica desempeaba desde haca mucho tiempo un papel tan importante, no se hubiera pensado en .. .ditinguifi, in pafiaiZoi, e pode.fi que dzbe. e/ecuta.fi dz que. de.be. upe.fiviAa.fi y pn-ziciibin". Op. c-t-t., pp. 250-

251. Del mismo modo, Rousseau y Paine, desechando el esquema

tripartito de poderes, se inclinan por la visin dual entre el
legislativo y el ejecutivo. Ver, respectivamente, El Contftato
Social,

pp. 240-242, y Loi de.fie.choi deJL hombfi, pp. 184-185.

33

cin administrativa.

El Estado es la organizacin poltica supre-

ma que se levanta sobre la sociedad para someterla a su dominio; pero el Estado no slo asume una funcin poltica de dominio, sino
que tambin desempea otras funciones: la econmica, la ideolgica
y la administrativa.

La misin de la dicotoma consiste en desem-

barazar la funcin administrativa de las restantes, resaltando su

sustantividad.

Al efecto, Wilson formula una diferenciacin me- -

diante la cual la administracin queda separada, especficamente,

de su hermana siamesa, la poltica; es su idea el evidenciar un
nuevo campo de conocimiento, crear una nueva disciplina, destacan

9_/ "Nadie escribi sistemticamente de la administracin como una

rama de la ciencia del gobierno hasta que el presente siglo
^XIX7" hubiera pasado su primera juventud y comenzado a cultivar su flor caracterstica del pensamiento sistemtico. Hasta
nuestros das todos los politlogos a quienes leemos actalmen_
te han pensado, argumentado y dogmatizado slo acerca de la
constitucin del gobierno; acerca de la naturaleza del Estado,
la esencia y sede de la soberana, el poder popular y las prerrogativas regias; acerca de los grandes significados que yacen en el corazn del gobierno y los elevados fines sealados
por la naturaleza y el espritu humanos a los propsitos mismos del gobierno. El campo central de controversia era el
gran campo de la teora en la cual la monarqua rompa lanzas
contra la democracia, donde la monarqua haba construido baluartes de privilegio para s misma y en la que acechaba la
oportunidad de hacer buenas sus demandas de recibir sumisin de todos sus competidores. En medio de esta gran guerra de
principios, la administracin no poda ordenar una tregua para
su propia consideracin. La cuestin era siempre: quin har
las leyes y cmo debern ser esas leyes? La otra cuestin, c
mo debern las leyes ser administradas con inteligencia, con equidad, con rapidez y sin fricciones, era marginada como un 'detalle prctico' que los empleados podan resolver despus que los doctores hubieran convenido sus principios... el que
la filosofa poltica tomara esta direccin no fue por supuesto un accidente ... la filosofa de todos los tiempos, como d_i
jo Hegel, 'no es sino el espritu de ese tiempo expresado en pensamiento abstracto'; y la filosofa poltica, como la filosofa de cualquier otra clase, slo ha ayudado a sostener el espritu de los acontecimientos contemporneos. La preocupacin de los primeros tiempos estuvo casi siempre relacionada -

34

dola a partir de la identificacin de una funcin del Estado, la administracin, en contraste con otra, la poltica.
La dicotoma de Wilson nace de una realidad histrica concreta; pero no le interesa explicar esa realidad, sino solamente situar la Administracin Pblica en los cubculos de investigacin y
en las aulas universitarias.

Slo le interesa incorporar al cono-

cimiento aquella funcin del Estado denominada administracin pblica.

Por esta razn, la dicotoma permanece en la superficie

acadmica y la distincin entre poltica y administracin queda si^

tuada en el terreno conceptual.

La separacin de ambas se plantea

r en un modelo lgico, pero desligado de la realidad.

ma poltica-administracin es falsa.

La dicoto-

Su formulacin slo atiende

un inters acadmico.
Este espritu propiamente acadmico que se percibe en la dico
toma poltica-administracin, tambin es observable en publiadministrativistas contemporneos a Wilson: Goodnow y Willoughby.

El

primero plantea la dicotoma como una solucin a la rigidez del es_

quema tripartito de poderes, rigidez que impide obtener una imagen
genuina de las funciones del Estado.

La divisin tripartita de po

deres enmascara una confusin real entre legislacin, ejecucin y

jurisdiccin, tal y como tiene verificativo en el seno de cada rgano o autoridad que se presume es exclusivamente legislativo, eje_

con la constitucin del gobierno; y consecuentemente esto fue

lo que ocupo el pensamiento humano. Hubo poca o nula preocupa
cin acerca de la a.dmn4tAac.6n y mucho menos en lo que era atendido por administradores". Op. ct., pp. 198-199.

35

cutivo o judicial;'esto es, la divisin tripartita de poderes es

incapaz de diferenciar las funciones del Estado porgue las identifica con rganos que no son unifuncionales, sino plurifuncionales.
Por tanto, no hay que diferenciar estructuras para luego distinguir
funciones, sino al revs: primero distinguir funciones y luego relacionarlas con cada estructura concreta que la desempea.
Goodnow, sin embargo, formula la dicotoma poltica-administra
cin con un criterio analgico.

En la misma forma como en un hom-

bre se puede distinguir su mente y su actividad, en el Estado se pueden diferenciar la voluntad y la accin, es decir, sus une-towe pn.iman.lah: la e.xpft.e.n de. la voluntad
c-in de. ea voluntad.

de.1 Eitado

y la. &j&cu-

Ambas funciones se encuentran en todos los

Estados y son diferenciables en la medida en que cada una se especifica con toda precisin, por cuanto asumen la expresin o la eje_
cucin de la voluntad del Estado.

Segn Goodnow, sin embargo, es-

ta diferenciacin se encuentra falsificada por la divisin tripartita de poderes, en la medida en que asigna arbitrariamente la le-

10/

"El rgano del gobierno cuya principal funcin es la ejecucin

de la voluntad del Estado est, frecuentemente, entrometido con la expresin de esa voluntad en sus detalles. Esos detalles, sin embargo, cuando son expresados, deben conformarse con los principios generales establecidos por el rgano cuya
principal responsabilidad es la expresi6n. Esto es, la autoridad llamada ejecutiva tiene, en la mayora de los casos,
considerable poder legislativo o de ordenanza.
"Por otra parte, el rgano cuya principal responsabilidad
es expresar la voluntad del Estado, por ejemplo, la legislatvj
ra, tiene generalmente el poder de control en una forma u otra
forma sobre la ejecucin de la voluntad del Estado por el 6rga_
no en cuya ejecucin est principalmente entrometido. Esto es,
mientras las dos funciones primarias del gobierno son susceptibles de diferenciacin, los rganos del gobierno a los cuales el descargo es atribuido, no puden ser claramente definidos".
G o o d n o w , Poltc
and admJ.n>tn.aton,
p. 16.

36

gislacin, la ejecucin y la jurisdiccin a rganos que, en realidad, son plurifuncionales.'

De este modo, en lugar de atribuir cada funcin del Estado

un rgano concreto, la expresin y la ejecucin de la voluntad del

Estado deben ser diferenciables anlogamente tal como se distin- guen la mente y la accin de un hombre;'es decir, separando la expresin de la voluntad del Estado y la ejecucin de esa volun- tad,'independientemente de los rganos a los cuales se atribuyen
una u otra, o ambas a la vez.

As, las funciones primarias del Es_

tado no son identificables con rganos concretos plurifuncionales,

sino con la poltica, por cuanto sta expresa la voluntad del Esta
14/
do, y con adminiitA.aci.6n, por cuanto la ejecuta.'

11/ "Es imposible asignar cada una de esas fusiones a una autoridad separada, no meramente porque el ejercicio del poder guber_
namental no pueda ser claramente repartido, sino porque, como
los sistemas polticos las realizan, esas dos funciones primarias del gobierno tienden a ser diferenciadas dentro de funcio_
nes menores y secundarias. El descargo de cada una de esas funciones menores es atribuido a rganos gubernamentales separados e independientes. Estos rganos tienen su propio nombre
y lugar en el sistema gubernamental". Ibid.
12/ "Las fur iones polticas se agrupan naturalmente bajo dos ttii
los, que son igualmente aplicables a las operaciones mentales
y las acciones de personalidades autoconscientes". Ibid, p. 9.

13/ "La acci6n dzl Eitado como zntidad con.-iA.ite. zn opzia.cA.onu> nzczianiai pama La zxpn.zii6n de iu voluntad y zn opziacionzi necaariiai pana La zjicu.cX.6n de Zia voluntad. La voluntad del Estado o soberana debe ser concretada y formulada antes que la accin poltica pueda ser realizada. La voluntad del Estado o soberana debe ser ejecutada, despus de que ella ha sido
formulada, si esa voluntad es el resultado de la accin gubernamental. Todas las acciones del Estado o de sus rganos, aun
que son acometidas con este propsito, una y otra facilitan la
expresin de esa voluntad o ayudan en su ejecucin". Jb-d.
14/ "Estas dos funciones del gobierno pueden, pofi pn.op6X.to dz
COnvznizncia, ser designadas respectivamente como poltica y administracin. VolX.ti.ca iz nzlaciona con Lai polZticai o zx-

37

La distincin entre expresin y ejecucin, tal como la formula Goodnow, tiene mucho ms parentesco con la separacin entre legislacin y ejecucin (haciendo la salvedad de que nos referimos a
funciones, no rganos), que con la divisin entre poltica y administracin.

Resulta natural identificar la e.xpKe.iin de. la volun-

tad de.1 Estado con la l&gislacin, ms que con la poltica y, a su

vez,

la e.je.cucin de. a voluntad dl Estado con la e-ie.cuci.6n, ms

que con administracin.

La dicotoma poltica-administracin de Goodnow viene a dar al traste con la diferenciacin de las funciones primarias del Estado, en el grado en que la expresin y la ejecucin de la voluntad del Estado seran naturalmente identificables y atribuibles a
dos funciones -no rganos- que tradicionalmente se conocen como legislacin y ejecucin; es decir, Goodnow puede tener razn

en -

cuanto no identificar directamente las funciones primarias del Estado con los rganos denominados poder legislativo y poder ejecuti_
vo, pero no en cuanto no identificarlas a las funciones de legisla
cin y ejecucin y, en su lugar, hacerlo con poltica y administra
cin.

Si Goodnow hubiera identificado funcionalmente el binomio -

expresin y ejecucin con el de legislacin y ejecucin, en lugar

de hacerlo con la dicotoma poltica-administracin, se hubiera si^
tuado ante la estructura real del rgimen poltico bipolar tal y como el capitalismo lo ha engendrado, ubicndose al mismo tiempo en la tradicin terica de Rousseau, Paine, Hegel, Tocqueville y
Marx.

presiones de. la voluntad de.1 Estado. Administracin se. Ke.lacio_

na con la zjzcucin de. esas polticas". Ibid, p. 18.
38

La dicotoma poltica-aministracin es artificiosamente iden

tificads con expresin y ejecucin, y Goodnow no aporta testimonio
alguno que pruebe que e.x.pn.e.66n sea potX.tA.ca. y zje.cucA.6n sea adm-C-

ntiac6n.

Aunque al realizar esta identificacin aluda a "prop

sitos de conveniencia", la "conveniencia" no le autoriza identificar poltica con expresin y administracin con ejecucin.

Good-

now se queda en la superficialidad de la dicotoma poltica-admi^

nistracin.
Por su parte, William Willoughby llega a la dicotoma poltica-administracin por una va distinta a la de Wilson y Goodnow.
lio realiza una distincin funcional, sino una separacin estructural.

Sin embargo, como Wilson y Goodnow, Willoughby disiente con

la divisin tripartita de poderes, a la cual atribuye defectos y deficiencias.'

En su lugar, propone un esquema pentapartito'

15/

"La tradicional clasificacin tripartita de los poderes gubernamentales. Basada en este principio de clasificacin, todos
los poderes del gobierno han sido ampliamente concebidos dentro de una u otra de las tres grandes clases, de acuerdo a como ellos tienen que ver con 1) la determinacin o establecimiento de la ley, 2) la interpretacin de la ley y 3) su cumplimiento. A estas tres clases han sido dados los nombres de
Legislativo, Judicial y Ejecutivo. Estructuralmente considera
do, se ha estimado que el gobierno debe ser constituido por
tres grandes ramas teniendo como funciones la creacin, la adjudicacin y el cumplimiento de la ley"..."No obstante el hecho que esta divisin tripartita de los poderes gubernamentales ha recibido tal reconocimiento para darle la designacin de divisin clsica de poderes gubernamentales, su examen podra mostrar que ella no puede sujetarse a la prueba del anl
sis cientfico, y adems de que incurre... en serias dificulta^
des en el trabajo de problemas prcticos de la distribucin
funcional de los poderes gubernamentales". Willoughby, The. Q0_
vzn.nme.nt o m o d z i n tate-i, p . 2 1 7 .

16/

"El defecto de este sistema de clasificacin /el tripartit7 radica en el hecho de que fracasa en distinguir y hacer una
provisin separada para las funciones del EZe.ctona.do y la Adm
ni.htKa.cl6n". lbd.

39

en el cual se incluye al zie.ctoA.ado y la administracin como poderes del Estado.

La divisin tradicional de poderes fue formulada en poca del
predominio de las monarquas, razn por la cual se omiti al electorado como una rama del gobierno que, no obstante, puede estar si^
tuada dentro o fuera de la maquinaria formal del Estado, segn sus
funciones requieran permanencia y continuidad o, en su caso, slo
la participacin temporal en comicios y contiendas electorales. La
presencia del electorado satisface, pues, la laguna histrica dej
da por la divisin tripartita de poderes.
En cuanto a la administracin, el centro del problema no yace
directamente en su distincin con poltica, sino con ejecucin; es
decir, el fundamento de la dicotoma poltica-administracin de
Willoughby consiste en la distincin primaria entre administracin
y ejecucin, distincin er. la que se basa la propia dicotoma.

De

este modo, en primer lugar se debe impugnar la confusin entre eje_

cucin y administracin' y en segundo lugar definir su divisin
conforme dos criterios: 1) diferenciar entre la supervisin del
18/
cumplimiento de la ley y su cumplimiento e f e c t i v o y 2) diferen-

17/

"La administracin como una rama distinta del gobierno. En la

clasificacin tripartita de poderes gubernamentales, ningn re_
conocimiento es dado a la adminiAtfiOLCin como una funcin o ri
ma separada del gobierno ... es confundida con el Zj'e.cutivo y
tratada como una parte de la {uncin zjzcutiva . . . los trminos ejecutivo y administrativo son tambin intercambiablemente
usados. Esto es excesivamente desafortunado porque, como nos
tros podemos verlo, los dos trminos deberan ser empleados co_
mo connotacin de operaciones que son distintas en carcter".
Ibid, p. 219.

18 / "Para entender la diferencia entre los dos, cuando son propia~" mente empleados, es necesario distinguir entre dos cosaa. La

40

19/
ciar el ejecutivo como todo y la administracin como p a r t e .
Disipada la confusin entre ejecucin y administracin, as como clarificadas sus diferencias, se pueden plantear las definiciones que les son correspondientes.

Willoughby, evidentemente

inspirado en el rgimen poltico parlamentario -en el que se hace

la distincin entre Jefe de Estado y Jefe de Gobierno-, intenta
llevar al cabo la definicin funcional de ejecucin'
tKac-Ln.'

y admi.nA.i-

La (Juncin e.je.cutva consiste en la representacin gu

pA.-tnie.Ad de stas es la diferencia entre la funcin de vigilar

que las leyes sean cumplidas y aquella otra que hace realmente las cosas que las leyes sealan. Esta distincin es especialmente visible donde el ejercicio de la autoridad es distribuido entre varios rganos o partes. Donde ste es el caso es evidente que debe haber alguna autoridad cuya especial
funcin es la de vigilar la distribucin de las leyes de gobierno, determinar las responsabilidades especiales de las di^
ferentes partes y regular que las relaciones de esta ltima con el resto sea un hecho cumplido. Sin una autoridad tal, las diferentes partes no pueden ser correlacionadas dentro de
un nico sistema armonioso y realizar el trabajo en cooperacin apropiada con las otras, para la consecucin de los fines comunes". Ib-td.
19/

"La ie.gu.nda distincin es entre el acto de una organizacin como totalidad y el acto de una de sus partes. Hay muchos ca
sos donde la accin gubernamental debe representar la accin
del gobierno como una unidad. Esto implica especialmente el
campo completo de las relaciones internacionales, en las cuales est involucrado el trato de algn rgano o autoridad cuya funcin sea la de representar el gobierno en esta capacidad". Ibd, pp. 219-220.

20/

"Con estas distinciones y requerimientos en mente, la difereii

cia esencial que existe entre la funcin ejecutiva y la funcin administrativa, usando estos trminos en su sentido propiamente tcnico, puede ser realizada. La. lu.nc.-L6n ej&cutva
ti la \uncl6n de Ktpticitntati e.1 QoblcKno como un todo y VQlati que todai mi liyci izan cumpldai> pox iui de4ene pat
tti".
Ibld, p. 220.
"La unc-ttfn admnttiat-iva a la Rancln de adm-Cnitian. n.e.a.Zminte. la. le.y tai. como e dccla.Ka.da poK la fiama lcglatva e
-Lnte.fip'Lctada poluta, .ticuna jadcal dzl QobtKna".
lbi.d.

21/

41

bernamental como totalidad y en la vigilancia del cumplimiento de

la ley; por su parte, la uncin admn6ttLa.tva. entraa el a.dm.n
tn.a-1 Ke.dtme.nti. la ley.

Willoughby se cuida de no decir que la ad-

ministracin es e.je.cutva., pero cae en la tautologa de definirla

como la que admntia la ley -por cierto, /iiatmznte., quiz porque
el ejecutivo no lo hace "realmente"-, quedndonos, al fin de cuentas,

sin el concepto de funcin administrativa.

De ambas definido

nes, desprende que la funcin ejecutiva es naturalmente poltica,

en tanto que la funcin administrativa es, como su nombre lo indica, naturalmente administrativa.'

La dicotoma poltica-adminis_

tracin se ha vuelto a consumar, de nueva cuenta, con la arbitrariedad habitual de los publiadministrativistas; arbitrariedad habi^
tual que identifica la funcin ejecutiva con la poltica, y no con
la Jefatura de Estado en un rgimen poltico parlamentario; que
identifica, a su vez, la funcin administrativa, normalmente atribuible al Jefe de Gobierno de ese mismo rgimen, con la administra
cin -en sentido restringido- como rama separada del rgimen poltico.

La dicotoma de Willoughby es tan falsa y superficial, como

las que formularon sus predecesores: Wilson y Goodnow.

La dicotoma poltica-administracin es el factor comn del origen del estudio de la Administracin Pblica, en diferentes pa^
ses del modo de produccin capitalista.

22/

Es formulada en Estados -

"Esta distincin es usualmente hecha para declarar que la {un-

c6n e.j'ecutva. z ee.nca.lme.nte. de. ccHicte.1 potco\

esto e s ,

tiene que ver con la determinacin de las polticas generales

y est involucrada con el ejercicio de la decisin de su uso;

y la admnitKac6n
e-it nte.ie.iada. con a pue.ta &n pti&ctca
de. tai poltica* tal como on de.te.Kmna.da. pon. otio 6>t,ga.non.
Ibld.

42

Unidos por Wilson, Goodnow y Willoughby; en Inglaterra por Moreland; y en Alemania por Weber.

La Administracin Pblica nace ya

preada de la dicotoma; su origen y desarrollo no se puede explicar al margen de su propia dicotoma.

Y es la dicotoma poltica-

administracin, precisamente, su taln de Aqules.

Gracias a ella,

la Administracin Pblica ha sido construida sobre pies de barro,

23/
sin conexin a la realidad;-7adems de la pantanosa cimentacin proveda por la dicotoma poltica-adrinistracin, ha sido edifica
da sobre otra dicotoma igualmente vulnerable: la del hecho y el concepto.
Por esta razn sorprende tanto la separacin de poltica y ad
ministracin, como la forma en que es concebida.

Los politlogos

no distinguen poltica y administracin sobre la base de la identi^

ficacin de hechos, sino en la construccin conceptual formal.

Co

mo corolario a la dicotoma, Wilson plantea la inexistencia de

23/

El estudio de la Administracin Pblica capitalista no ha sido capaz de relacionar la realidad y el concepto de la adminis.
tracin pblica. Ha hecho del concepto una frmula de reproduccin de modelos y clasificaciones, desligados de la realidad. La funcin del concepto es completamente distinta; a es_
te resp'ecto, Kosfk ha afirmado que "la evidencia no coincide
con la claridad y distincin de las cosas, sino ms bien con
la falta de claridad en la representacin de ellas ... el todo , pues, es accesible directamente al hombre, pero como un todo catico y nebuloso ... el concepto de la cosa es la comprensin de ella y comprender lo que la cosa es significa conocer su estructura. El rasgo ms caracterstico del conocimiento consiste en la descomposicin del todo. V .ale\ct.ca de.
lo conclito, pp. 30, 39 y 40.

24/

En ninguna ciencia es aceptable el divorcio entre hecho y con

cepto porque entre ambos existe una estrecha relacin. "En sentido estricto, un hzcho e un conjunto de. pope.dad&A obe.Kvada, en tanto que. un conctpto e un aitico pata ope.nan. con tatti obzivacone.".
Meehan, Pzn&ame.nto potttco
conte.mpoKne.0, p. 21.

43

fronteras reales entre poltica y administracin.'

tonces habrn de distinguirse?

Para que en

La respuesta slo puede ser sta:

como construccin conceptual formal, la dicotoma poltica-admini

tracin slo pretende destacar, por comparacin-exclusin, dos ele
mentos que, sin serlo, presenta como contrarios.'

De este modo,

los atributos de un polo -administracin- lo realzan frente a

los

atributos del otro -poltica-, elaborndose un mapa formal accesible al pensamiento.

El problema, sin embargo, no se resuelve.

La dicotoma es descriptiva, no explicativa; es incapaz de

traslucir el fondo real sobre el que descansa la falsedad de la di^
visin entre poltica y administracin, es decir, el divorcio de la sociedad y el Estado.

Por todo esto, el estudio de la Adminis-

tracin pblica debe fundamentarse en hechos histricos que testimonien las relaciones de la sociedad y el Estado en diferentes modos de produccin, no en categoras formales que, aunque relativas
al capitalismo, slo describen con superficialidad y miopa las re_
laciones empricas que pretenden expresar.

Cuando la ciencia

25/

"No hay lneas de demarcacin, que establezcan aparte las funciones administrativas de las no-administrativas, que puedan fluir entre ste y ese departamento de gobierno sin ir de lo alto de una colina al fondo de un valle, sobre vertiginosas al^
turas de distinciones y al travs de densas junglas de disposi^
ciones estatutarias, ac y acull alrededor de 'ses', 'peros',
'cuntos', 'sin embargos', hasta que unos y otros se pierdan al ojo comn no acostumbrado a esta clase de indagaciones y
consecuentemente no habituado al teodolito del discernimiento
lgico". Wilson, Op. C-t-t., p. 211.

26/

"La d-cotomX.a es til para establecer comparaciones, pero no tiene el poder de explicar.
Su principal utilidad es la de ayudar a enfocar la observacin y sugerir investigaciones ulte_
riores". Meehan, Op. C-it. , p. 35.

44

tica haya estudiado la administracin pblica en los diferentes rao

dos de produccin, comparando sus peculiaridades histricas, y haya acumulado suficiente informacin sobre la realidad social en la
cual est sumergida, el problema de definicin comenzar a ser resuelto.
2.

El problema de identidad
La dicotoma poltica-administracin es la clave de la teora

de la Administracin Pblica, inclusive para el enfogue que, sin superarla, la ha puesto en tela de juicio: el enfoque de la polti_
ca pblica.

La dicotoma dio origen, hacia la dcada de los cin-

cuentas, a un replanteamiento total de definicin que, opuesto radicalmente a sus proposiciones, pretende superar las deficiencias
e insuficiencias de la divisin de poltica y administracin y cimentar las bases de una categora de administracin pblica en la
que ambas ya no estn separadas, sino unidas.

Sin embargo, el en-

foque de la poltica pblica fracasa en su empeo: ms que identificar y esclarecer las relaciones de la poltica y la administracin, las confunde en un trmino impreciso y tautolgico: "poltica pblica".

Ambos conceptos, poltica y pblica, son idnticos -

porque se refieren a lo mismo: lo general o colectivo que encarnan

en el Estado, como totalidad que integra todo lo individual.

La

poltica siempre es pblica.

Recordemos que los griegos llamaban ?oZ.t> y los romanos Reipubt-COL al Estado, para referirse a la entidad en la cual se concreta el inters colectivo.

45

El enfoque de la poltica pblica, que incluye a un grupo importante de politlogos,'sumerge a la poltica y la administracin en este pantanoso concepto de "poltica pblica", no slo indiferencindolas sino agregando a la categora administracin pblica organizaciones polticas gubernamentales y extragubernamenta
les como los cuerpos legislativos y judiciales, partidos, grupos de presin y movimientos de opinin.'
La poltica pblica es un proceso en el cual concurren los
ms variados organismos polticos, gubernamentales y no gubernamen
tales.

La formulacin terica de este proceso no slo borra el an

tagonismo entre la sociedad y el Estado; tambin se disipa

la dis_

tincin de lo pblico y lo privado: en la poltica pblica los intereses privados se transforman en pblicos y los intereses pblicos se convierten en privados.

La poltica pblica desplaza y sus_

tituye a la administracin pblica y, al reconciliar, cristalizar

y conjugar los intereses privados en el inters pblico, toma para
s un cometido natural de la administracin del Estado.

Pero, a -

27/ Los principales miembros de esta orientacin son los siguientes: White, Introduccin al e.itudio de la adminii&iacin pdbli^
ca; Gaus, "The present status of public administration"; Dimock, KdminA.6tKa.cA.6n publica; Pffifner, Public adminiitKatiOn; Truman, The. QO\)e.Knmental puoceAi; Morstein Marx, Ele.me.nti o public adminii,fiation; Reagan, The. adminii tftation o public pq_
licy.
28/ La polivalencia del trmino "poltica pblica" queda manifiesta en la siguiente definicin de Dimock: "La poltica pblica
ei la Ke.conciliaci6n y la cKitalizacin de. IOA puntoi de. vita y IO de.e.o de. muchai pt/uonai y giupoi en el cuztipo io- cial ... la Ke.conciliaci6n de. diveteoi inte.xe.ieM en e.1 inteJii
pdblico e.i una empieza conjunta de amboi podetei, el le.giilati_
VO y el ejecutivo". Citado por Landau, "El concepto de la toma de decisiones en el campo de la administracin pblica", p.
22.

46

su vez la poltica pblica tambin desplaza y limita el concepto

de poltica, circunscribindola a una mera recepcin de los inte29/
reses de grupos e individuos.
La poltica ha sido reducida y la administracin sustituida.
Qu es la administracin pblica? Nada: se confunde con la poltica'o con la poltica pblica.' Al esfumarse el divorcio del
Estado y la sociedad, desaparece la intermediacin y, por tanto,
la administracin pblica como relacin entre ambos.

El enfoque

de la poltica pblica, al impugnar la dicotoma poltica-admini

tracin, ha llevado el problema al otro polo.

Pretendiendo resol^

ver el pecado de exceso en la dicotoma poltica-administracin,

29/ "Pon. poltica e entiende, todo lo que hace e.1 goblzn.no en el

mentido de. de.te.njmln.an. la poltica pdblica, en gran parte eti
mando la preiin de. lo* grupo* de. intere*e* obre el conjunto,
incluida la admini*tracin". Ib-id.
3^)/ Una definicin de administracin pblica harto incluyente es la de Marshall Dimock: "La adminiitracin publica e*td relacio_
nada con 'el qu.' y ' el cmo' del gobizn.no. El ' quV e* la m
teria, e.1 conocimiento tcnico dzl campo que. capacita al admini*trador pan.a n.e.alizan. U4 tan.e.ai. El 'cmo' e leu, tcnica*
de ge.Ke.ncia, loi pxindpioA de. acutKdo a lo cuale.4 lo pKogia^
mai cooperativo* ion n.zalizadot> con eficacia". "The study of
admnistration", p. 31. En esta definicin el "qu", o sea la
voluntad poltica de establecer los fines del Estado, ha sido
reemplazado y confundido por el conocimiento del campo. El -"cmo", por su parte, que implica la realizacin de la v o l u n
tad poltica, ha sido sustituido por tcnicas de gerencia. Lo
que en la dicotoma aparece como una separacin para definir,
distinguiendo poltica y administracin, en el enfoque de la poltica pblica aparece confundido.
31/ Una definicin de administracin pblica que la confunde con poltica pblica, es la formulada por Pffifner y Presthus. "La
administracin p&blica pue.de. hex dzinida como la coordinacin
de. eueAzo individale.* y de. grupo para realizar la poltica
pdblica". Public admini*tration, p. 7.- Reconciliar, cristalizar y conjugar intereses particulares en el inters pblico, es coordinar esfuerzos de individuos y grupos. Segn este enfoque, la coordinacin es un cometido de la poltica pblica,
no de la administracin pblica. Estamos ante un caso patente

47

el enfoque de la poltica publica cae en el pecado de defecto: si

el exceso de la dicotoma fue divorciar lo inseparable, el defecto
de la poltica pblica fue identificar lo inconfundible; es decir,
es tan cierto que la administracin pblica es a la vez administra^
cin y poltica, como lo es que ambas integran una estructura dual,
pero inconfundible.

No se debe divorciar poltica y administra- -

cin, pero tampoco se han de confundir.

La poltica pblica es un concepto que, por tanto, tambin bo
rra las fronteras entre poltica y administracin porque, como lo
declara Dimock, la poltica se relaciona con todo aquello involucrado con la formulacin de la poltica pblica; y, como adems de
concebir los planes de accin los lleva al cabo, usurpa la accin
misma que corresponde acometer a la administracin.

La poltica -

pblica y las reorientaciones del campo de la Administracin Pbli^

ca en la dcada de los cincuentas no slo no resuelven el problema
de definicin, sino que abren otro mayor: el problema de identi- -

dad.22/
El enfoque de la poltica pblica echa por la borda los lo- gros, no slo de los fundadores de la disciplina, sino de todo el

32/ "Las definiciones de postguerra originaron una serie de proble_

mas que constituyen un desafo a la integridad del 'campo*.
Destinados a compensar la rigidez de la dicotoma poltica-ad_
ministracin, alcanzaron tal extensin que ya no revisten ninguna significacin. Hacen prcticamente imposible especificar
un rea de actividad que no pueda considerarse situada dentro
del mbito de la administracin. Sin embargo, en su contexto,
resulta evidente que White y Pffifner se refieren slo al -gobierno. Nos vemos entonces enfrentados, sin embargo, con un rea de inters que abarca todas las ramas de la actividad gubernamental. Las legislaturas, los poderes ejecutivos, las
cortes, los partidos y la burocracia, todos 'realizan operado^

48

conocimiento acumulado.

White, Gaus, pffifner y Dimock pierden de

vista el objeto de la Administracin Pblica.

Los autores de la -

dicotoma definieron parcialmente la administracin pblica como una funcin especfica del Estado; la separacin, aunque fue artificial, al menos delimit provisionalmente el perfil de la accin
gubernamental.

En cambio, el enfoque de la poltica pblica no s

lo desconoce su diferenciacin, sino que incluso la pierde de vista: la administracin pblica se disipa en la bruma creada por la
poltica pblica; en lugar de sostener el principio de la distincin entre vida pblica y vida privada -implcito en la dicotoma
poltica-administracin-, el enfoque de la poltica pblica confun
de en el seno de este mismo concepto organismos representativos de
la sociedad civil (parlamento, partidos, grupos de presin y movimientos de opinin), con instituciones del Estado (el ejecutivo y
el judicial), haciendo imposible identificar y definir la administracin pblica.
El estudio pierde su objeto.

La poltica pblica conjuga los

intereses y los conflictos de clases en un proceso poltico que, como si se tratara de un mercado de economa liberal, permite a

las organizaciones, no a las clases, negociar o contender en un

juego institucional en el que el inters privado ha sido formalmen

nes que tienen como finalidad el cumplimiento o la imposicin

de la poltica pblica 1 ... el campo de la Administracin Pblica queda entonces como una masa imprecisa y vacilante, no
es posible distinguirlo de la Ciencia Poltica... la Administracin Pblica no es un subcampo de la Ciencia Poltica; se
trata en ambos casos de una misma disciplina. En el esfuerzo
por definir el campo, el campo se evapora". Landau, op. c-Lt.,
pp. 20-21.

49

te sacrificado con miras del inters pblico.

ceptibles, sociedad y Estado son uno.

Sin fronteras per-

Del mismo modo, no hay go-

bierno de clases, porque no hay dominio ni explotacin de clase;

la poltica publica es la varita mgica <2ue convierte a la lucha de clases en una contienda entre organismos formales: partidos,
grupos de presin, burocracias, legislaturas, ejecutivos y poderes
judiciales, sin que unos u otros sean necesariamente diferencia- bles como pblicos o privados,
Al disiparse los linderos de la vida privada y la vida pblica, el Estado poltico es confundido con la sociedad civil sobre la cual ejerce su dominio, desapareciendo un rasgo caracterstico
del modo de produccin capitalista: la divisin del Estado y la so
ciedad.

Sin tal divisin, la administracin pblica tambin desa-

parece confundida, en la poltica pblica, con el parlamento,

los

partidos, los grupos de presin y los movimientos de opinin.

La

Administracin Pblica no slo ha dejado de ser definida, tambin

ha perdido identidad.

50

II.

CRITICA DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA.

EL OBJETO DE ESTUDIO

El estudio de la Administracin Publica ha acumulado y desarrollado conocimientos sobre esta disciplina, pero no sobre el objeto que le es propio.

El estudio de la Administracin Pblica es

el estudio de la disciplina conocida con tal denominacin.

Los pu

bliadministrativistas se han preocupado por desarrollar categoras

de anlisis que, en lugar de ser construidas desde la realidad,
han sido formuladas hacia el interior de la disciplina.

El objeto

del estudio ha sido parcialmente definido al travs de la dicotoma poltica-administracin y arbitrariamente sustituido y esfumado en el enfoque de la poltica pblica.

El Movimiento de Adminis_

tracin Cientfica, que agrup en la dcada de los treintas a los

principales proslitos de Taylor y Fayol -Gulick y Urwick entre
los principales-, estuvo tan preocupado por crear una Ciencia Adirii
nistratva a neral que arranc a la Administracin Pblica de su campo acadmico natural: Ciencia Poltica.
La administracin pblica, un objeto de estudio sin defin- cir> ni identificacin, ha derivado, como preocupa a Waldo, en una
materia sin disciplina.

1_/

En los sesentas, la Administracin P-

En 1968 Waldo manifest su pr eocupaciSn, acerca de cierta afir_

macin en el sentido de que la sociologa es una disciplina en
busca de un objeto y la administracin pblica un objeto en busca de una disciplina. "Scope of the theory of public administration", p. 1. En forma similar, Caiden afirm en 1965

51

blica se encontr en una crisis de identidad'y en los setentas en

una crisis de creatividad.
La crisis de creatividad, a la que hemos aludido, no es sino
el resultado natural de aquello que los norteamericanos han dado en llamar "crisis de identidad" o "crisis intelectual".

Del mismo

modo, la crisis de identidad no es sino el efecto de las distorsio

nes producidas por la indefinicin y la ausencia de identidad.

En

los setentas se pone de manifiesto, como crisis, lo que comenz a

incubarse desde finales del siglo pasado: la dicotoma poltica-ad_
ministracin, que slo logr diferenciar y situar la administra- cin pblica, desorienta la disciplina respecto del objeto; el enfoque de la poltica pblica, por su parte, desplaza la disciplina
respecto del objeto, confundiendo poltica con administracin y ad
ministracin con poltica.
que la Administracin Pblica no es "una nueva rea, sino un
nuevo inters en un viejo objeto al que nuevas tcnicas, que han sido desarrolladas en poco tiempo, pudieron ser aplicadas".
"In defense of public administracin", p. 227.
2_l Aunque la "crisis de identidad" de la Administracin Publica
tiene su origen a mediados de los cincuentas, se manifiesta en
forma ntida en los sesentas. Una buena parte de la literatura
est destinada a analizar la crisis. Destacan en particular
las siguientes obras: Mosher, "Research in public administra- tion"; Parker, "The end of public administration"; Caiden, op.
ci.t.% Waldo, op. Ct. ; Riggs, "Professionalism, political scien
ce and the scope of public administration"; Landau, "El concepto de la toma de decisiones en el campo de la administracin pji
blica"; Mac Curdy, ?ubtc admA.nA.itn.atA.on. A bZbtA.ogn.aphy; Os- ~
trom, The. nte.lttc.tu.al CA. n thz amKcan pubtc admjinJ>txa^
ton\ Marini, Thz new pubtZc admlnlitnatlon', Savage, "Dismant-

ling the administrative state".

_3/ Una revisin selectiva, no exhaustiva, de la literatura de la Administracin Pblica, dio por resultado que entre 1887 y la dcada de los setentas existe una tendencia descendente en las
aportaciones de los estudiosos, hasta hacerse crtica en nuestro tiempo. Exponemos las causas- de esta crisis en las pginas
siguientes.

52

La crisis de identidad no es sino la consecuencia manifiesta

de la prdida de una disciplina, la Administracin Pblica, del ob
jeto que le es propio.

La crisis de creatividad, por su parte, no

es sino el resultado producido por la ausencia de una materia sobre

la cual fundamentarse un estudio.

El edificio del estudio de la -

Administracin Pblica Capitalista se desploma, porque sus cimientos, la materia de estudio, se han evaporado.
3.

El problema de la historia
El estudio de la Administracin Pblica fracas porque no aten

dio a la historia como fuente de conocimiento.

Fracas porque el

estudio y el objeto quedaron separados; porque quien conoce y lo conocido fueron aislados, porque quien conoce no es autor y actor
de la historia, sino un sujeto situado fuera de la realidad.

La -

crisis de identidad, que es una toma de conciencia de los acadmicos de la Administracin Pblica y un reencuentro de una disciplina con su realidad, consiste en la manifestacin de un claro divor
ci del cientfico y su disciplina, con la materia que da contenido a esa disciplina.

Esto demuestra que la kdmni>tia.c.6n ?dbca

es el estudio de la kdmn6tia.c.J6n V&bllca., es decir, de la disciplina, no del objeto.

No es accidental que sea a mediados de los cincuentas cuando la Administracin Pblica se encuentra sin objeto de estudio; ste se desvaneci con el concepto de poltica pblica, cuando poltica y administracin quedaron identificadas.

Hasta entonces, -

los publiadministrativistas hablan trabajado sobre un objeto dis-

53

torsionado, pero al fin objeto.

En tanto que la dicotoma polti-

ca-administracin haba proporcionado un centro de inters y un e

fuerzo por distinguir administracin y poltica, como una base de
produccin intelectual, el enfogue de poltica pblica, al fundir
poltica y administracin en la nocin de poltica pblica, extravi el objeto y dej a los estudiosos con las manos vacas.

Lo

que sigui a la dcada de los cincuentas, sin embargo, fue peor.

La ausencia de un objeto de estudio dio pie a las ms variadas versiones.

Algunos pensadores declararon el tiiqultm de la Ad-

ministracin Pblica, otros argumentaron un esfuerzo de reorienta

cin y el resto atribuy la identificacin de la historia reciente de la disciplina con la omnipresencia de la crisis.'

Sin em-

A_/ Mosher y Parker fueron especialmente pesimistas. El primero

afirm, respecto de la administracin publica, que "quiz es me
jor que no sea definida. Es ms bien un rea de inters que
una disciplina; ms un foco que una ciencia independiente". Op.
c-c-t. , p. 177. Parker, por su parte, dijo acerca de la Administracin Pblica, que "ninguna ciencia o arte puede ser identi^i
cada por este ttulo, mucho menos una prctica independiente o
una disciplina intelectual coherente. El trmino no tiene rel_
cin con el mundo del pensamiento sistemtico". Op. dlt., p. 99.
_5/ Caiden, Mac Curdy y Landau han sugerido que la crisis de identi.
dad obedece a un desequilibrio natural dado por la reconstrucci del campo de la Administracin Pblica. Ostrom la acredita
la prdida del pa.fLO.dA.Qma de la dicotoma politica-adminis_
tracin, durante los cincuentas.
b_l Waldo es el prototipo de esta, versin; "E.1 efecto de las comple
jas nuevas tareas sumadas a los ataques crticos, han creado una crisis de identidad de la Administracin pblica. La relacin de la naturaleza y los lmites del objeto con los mtodos,
estudio y enseanza de esta materia, se ha convertido en proble.
mtica. Ahora, a dos dcadas de los ataques crticos, la crisis de identidad no ha sido resuelta satisfactoriamente. La ma_
yora de los problemas tericos importantes de la administra- cin pblica estn relacionados a esta continua crisis, a las formas mediante las cuales puede resolverse y a las implicaciones y resultados de las resoluciones posibles". Op. Ct.,p. 5.

54

bargo, los estudiosos de la Administracin Pblica respondieron a

la crisis de identidad en la misma forma en que haban producido y
reproducido el conocimiento de la disciplina: elaborando frmulas
lapidarias para el estudio, reorientando el estudio o haciendo de
la crisis una categora para el estudio.

En ningn caso replante

la relacin entre la disciplina y el objeto; la crisis de identidad se convirti en el objeto del estudio, no en la forma de encon
trar, identificar y definir la materia.

Como siempre, la discipli^

na sigui siendo la materia de la disciplina.

Hay distorsiones en la dicotoma poltica-administracin y en
el concepto de poltica pblica; pero tambin hay un esfuerzo por
crear e innovar.

Sin objeto real de estudio y situada como centro

de disertaciones y polmicas, la crisis de identidad, sin ser resuelta, desemboc en una crisis de creatividad y esta crisis en el
ambiente intelectual contemporneo en el que se desenvuelve el estudio de la Administracin Pblica.'

De la indefinicin, la Admi

2./ Durante los estudios doctorales y la preparacin del cuaderno Te.oiX.CL admXnX&tKatXva

de. ta cX&ncXa

poX.tA.ca, apreci una ten-

dencia descendente en la creatividad e innovacin del conoci- miento de'la Administracin Publica. Este hecho quedS corroborado en el semestre correspondiente al Estudio de la Administre
cin Pblica (una ctedra universitaria a mi cargo) . Fueron eje
puestas y discutidas, cronolgicamente, las siguientes obras: Wilson, "The study of administration"; Goodnow, PotX.c& and ad_
mXnXitA.atXon;. Moreland, "The science of publie administration'.1;
Willoughby, Tfee QOveJinme.nt o( mode.n.n tate.>; White, "Public ad-

ministration" y "The meaning of principies in publie administra^

tion"; Dimock, "What is publie administration?", "The meaning and scope of publie administration" y "The study of administration"; Gulick, "Politics, administration and 'the new deal'" y
"La ciencia, los valores y la administracin pblica"; Merriam,
"The development for the theory of administration"; Dahl, "The
science of publie administration"; Simn, "A comment on 'the science of publie administration1"; Parker, "The end of publie
administration"; Caiden, "In defense of publie administration";

55

nistracin Pblica deriv a la ausencia de identificacin, para

luego pasar a la improductividad.

Pero la improductividad no es -

sino el resultado del problema bsico, el pecado original de la

ministracion Publica: el problema de definicin.

La Administra- -

cin Pblica ha recorrido un ciclo, un crculo vicioso que, comenzando en la indefinicin ha vuelto a la indefinicin.
La falta de creatividad es un problema que, en contraste con
la actitud de los publiadministrativistas contemporneos, no se re
solver con el estudio del objeto sino con el objeto del estudio.
La administracin pblica habr de encontrarse consigo misma como
fenmeno real, histrico y concreto.

La administracin pblica es

un sujeto histrico que existe en el tiempo y el espacio, y que tu

vo y tiene una realidad especfica en los distintos modos de produccin que se han sucedido en la historia.

Waldo, "The acope of the theory of public administration"; Riggs, "Professionalism, political science and the acope of public
administration"; Caldwell, "Methodology in the theory of public
administration"; Ostrn, "Public choice. A different approach to the study of public administration"; Kirhart, "Toward a the
ry of public administration"; Savage, "Dismantling the administrative state"; y Ridley, "Public administration: cause for di
content". Durante el curso el consenso indic que conforme
avanzbamos en el anlisis de las obras antiguas hacia las recientes, la creatividad y novedad del conocimiento disminua.
La lectura incluy artculos completos, captulos de libros y,
sin ser exhaustiva, contemplo lo ms selecto y representativo
de los ensayos y obras ms citadas por los tratadistas. Se coja
sultaron ensayos de precursores, como los de Wilson y Moreland;
obras reconocidas, como las antologas de Cbarlesworth (Waldo,
Riggs y Caldwell) y Marini (Kirhart); artculos de la celeblrri
ma ?ablc a,dm.nt>t>iaton -tevxew (Dahl, Simn y Ostrom) ; y otros
de origen diverso. La conclusin fue que en la actualidad la Administracin Publica vive una crisis de creatividad.
_/ Como sucesin de modos de produccin no debe entenderse un desarrollo unilineal, cuyo proceso pone a un modo de produccin n_e
cesarlamente despus de otro. Los modos de produccin son una
56

Situando la administracin pblica como centre de anlisis y

concibiendo su estudio como parte integrante de su realidad, el
problema de la historia surge como el primer punto de la explicacin de aqulla dentro del marco y la especificidad de cada modo 9/
de produccin.' Lo importante para esta disertacin no radica
tanto en el anlisis de todos los modos de produccin, o en el estudio cabal de cualquiera de ellos; lo interesante para este traba^
jo es precisar y explicar el papel histrico de la administracin
pblica en el modo de produccin capitalista, destacando sus orge
nes inmediatos.

Por tanto, la especificidad histrica de la admi-

nistracin pblica la situamos exclusivamente en el capitalismo, pero sin desatender sus orgenes en el modo de produccin feudal.
As pues, considerando su pertenencia social, econmica y poltica,
es preocupacin en este trabajo especificar estructuras, procesos
y funciones de la administracin pblica que la identifican y
nen como un objeto concreto de estudio.

"representacin simplificada de las e1. cructuras caractersticas de las diversas forjaciones econcuiico-sociales y de sus le^
yes fundamentales de movimiento". Melotti, MaKX. y &L Te.KC.ifi Mando, p. 13. Esfuerzos intelectuales encomiables por precisar el carcter explicativo de los modos de produccin se encuentran en Godelier, Eque.ma. de, e.voLuci6n de. La. 4ocie.da.de.i,
Cap. i y en Te.oH.Za. maKx&ta de. La 6ocie.dade.Ji pK&capitaLita,
Introduccin; y en Fioravanti, EL conce.pto de. modo de. pKoduccin, Cap. 1.
/

"Modo de.te.Kmna.do de. pKoducci6n"

. . . e- La. "Ke.la.d6n mutua. e.ntKe. Lo individuos como una. Ke.La-di.6n activa, y de.te.Kmi.nada Ke.pzeto a La na.tuKaLe.za inoKQnica, modo de. tKabajo de.te.Kmina.do".
Marx, Tundame.nto> d& La iconoma poLZtica, p. 3 79. "Se. e.nti&n_
de. poK modo de. pKoduccin La foKma paKticuLaK como, en una ae. de.tiKmina.da de. d&aKKoLo ociaL, e. de.ie.nvue.Lvz &L pKoceio
de. me.ta.boLi/>mo zntKe, kambKe. y natuKa.Le.za, e.& dzciK, e.L pKoce.o
quz pzKmite. pKoduciK bizne.6 ma.te.KiaLe. y, e.n e.pe.ciaL, Lo m e dio de. ubZ>te.ncia. y pKoducci6n".
Melotti, op. cit., p. 10.
Para profundizar en este concepto, ver: Fioravanti, Op. cit.,

57

Algunos estudios han destacado la importancia de las fuentes

originales de la administracin pblica,'aportando datos sobre
la materia en los modos de produccin que precedieron al feudalismo; sin embargo, para este trabajo, los antecedentes prefeudales slo son ilustracin histrica.

La importancia de esos estudios -

consiste en demostrar la existencia de grandes organizaciones admi^

nistrativas del Estado, con antelacin al capitalismo y, a la vez,
evidenciar la peculiaridad de la administracin pblica en cada mo
do de produccin.

Hacen nfasis en el carcter centralizado del -

Estado y la extensin creciente de su actividad por medio de la ad

ministracin pblica.

Tal es el caso de Wittfogel con el concepto

de de.pomc oiA.in.tcLt, y de Eisenstadt con la categora de Impeito bulo ciLtZco . '

Sin conexin alguna, con miras diferentes,

con mtodos distintos y enfoques contrastados., Wittfogel y Eisenstadt dan relevancia a nueva informacin sobre un problema que apor_
ta posibilidades de investigacin del objeto de estudio de la admi^
nistracin pblica: las fuentes histricas originales de la adminis_
tracin pblica.
Cap. I y Althusser y Balibar, Va.10. Lt,<LH E Ca.pta, segunda
parte, Cap. I.
10/ Entre estos cientficos destacan los siguientes autores: Weber,
Economa, y oczdad; Wittfogel, Ve.ipotA.6mo ofie.nta.; Hintze, HX.ton.X.a. dz a oimaA pottccu>; Jacoby, La bu.Koc)ia.tza.c6n d mundo i Eisenstadt, Lo tancu polt-Lcoi di toi npe.ko,

11/ Sobre el imperio burocrtico Eisenstadt ha dicho que: "cada

uno de estos imperios o sistemas polticos ha desempeado un papel grande e importante en la historia y la cultura de la hu
manidad y ha dejado su impronta sobre muchas tradiciones cultii
rales y sobre muchos aspectos de la sociedad y la civilizacin
modernas. En muchos aspectos es imposible comprender los rasgos y los problemas del sistema poltico moderno sin analizar
su derivacin histrica desde los Imperios". Op. Ct., p. 30.

58

En contraste a la Europa prefeudal y feudal, Oriente desconoci las aristocracias terratenientes o bien conoci su dbil existencia .

El modo de produccin asitico se caracterizaba por la

ausencia o precariedad de la propiedad privada y, por tanto, de

clases propietarias poderosas.

El Estado, encarnado en un dspota

y una burocracia poltica y cortesana, monopolizaba la propiedad patrimonial y concentraba un poder enorme e ilimitado.

La forma y

dimensiones que asume el poder poltico en el modo de produccin asitico, como poder absoluto y autocrtico, es una consecuencia que brota directamente de las relaciones de produccin y del carc
ter patrimonial de la propiedad estatal
El gobierno es la realizacin del E . do como organizacin
del dominio de clase y toda forma de domii. \cin de clase implic una forma determinada de organizacin del Jstado.

De este modo, -

en una Ciudad-Estado, por ejemplo, si gobierno adquiri la forma

de una organizacin colegial en la cual las clases dominadas -espe_
cialmente los esclavos, fuerza de trabajo fundamental- estaban excluidas.

La organizacin colegial aseguraba una participacin di-

recta y completa de la clase dominante en las grandes asambleas

(como la Ekktiia. ateniense y la Kpztla espartana) en tanto que el

despacho de los asuntos pblicos ms tcnicos y complicados se
efectuaba por medio de colegios de delegados -como la BouZ ate- niense y su comisin permanente de pKytanoi, as como la Ge.iuj>a.
espartana.

Atenas, Esparta y la Roma republicana no desconocieron

las funciones ejecutivas, pero stas se limitaban tambin a la organizacin colegial no jerrquica ni monocrtica -como los dos Aleo nt i atenienses, los cinco ^onoi espartanos v los dos cnsules
59

romanos, que compartan autoridad y responsabilidad- y, por el carcter rotativo de los cargos, el ejercicio de las funciones se

desempeaba en forma temporal, no como ocupacin principal.

La Atenas y Esparta clsicas, as como la Roma republicana, viven formas de organizacin poltica sencillas que brotan del carcter autnomo de la Ciudad-Estado.'

La clase dominante, peque_

a y cultivada, no slo tiene tiempo para atender los problemas po

lticos, sino tambin para dedicarse holgadamente a cultivar el ar_
te y la filosofa, sin preocuparse mayormente de las tareas produ
tivas.

El trabajo esclavo suministra todo lo materialmente neces<i

rio para la subsistencia de la comunidad y cualquier liberto se en

cuentra ante la posibilidad de, al no cubrir susdeudas, pasar a la condicin de esclavo.

La sociedad de la Ve l y la C-Lvta.i> tie

ne procesos vitales de autorregulacin, que hacen de la administra

cin del Estado un aparato accescc'o y complementario.

El Estado

ateniense, como el espartano y el romano, es la unidad poltica de

la clase dominante y, por tanto, de las dominadas al integrarse a
la sociedad; pero la funcin administrativa del Estado es tan modesta que el aparato d'e accin nc desarrolla ni la profesionalizacin ni la burocracia.

La administracin colegial de estas formas

de Estado se encuentra directamente determinada por el desarrollo

de las fuerzas productivas del esclavismo y, por tanto, tambin lo
est por las relaciones sociales incubadas por esas mismas fuerzas.

12/ Un buen estudio sobre el Estado en la Grecia clsica lo consti

tuye el breve ensayo de Aymard, "Greek cities during the classic epoch".

60

La organizacin colegial de la administracin griega y romana es consecuente al Estado esclavista no autoritario ni centralista.
El Estado capitalista ha heredado y desarrollado avances histricos en la organizacin administrativa, los cuales, evidentemen
te, no provienen de Grecia y Roma republicanas.
le fueron legados por el Estado oriental.

Estos progresos -

Es en el modo de produ

cin asitico donde el Estado asume, por el abismo social entre la

clase dominante y las clases dominadas, un carcter absoluto y autocrtico -y, por tanto, margina a la sociedad de mltiples funci
nes econmicas y culturales, adems de la; polticas- y donde sufre el crecimiento desmesurarJ de su aparato de accin.
al asumir la tarea de sumin strar el agu

El Estado,

para regado -mediante -

presas, acueductos, dique? y ot1 XP obras conexas-, recoger, almace

nar y contabilizar toda 1\ co~i'.id, distribuir y suministrar los frutos de la agricultura, operar y mantener las obras hidrulicas,
y construir y conservar caminos, murallas, templos, tumbas, ciudades y recintos gubernamentales, no slo realiza extensas actividades econmicas -adems de las naturalmente polticas- sino otras ms que adquieren un especfico carcter administrativo.

El Esta-

do oriental es un Estado administrativo.

Entre el Estado oriental -despotismo oriental como en adelante lo llamaremos- y el Estado capitalista existe una relacin histrica poco conocida y relativamente estudiada.

A excepcin de

los autores antes citados (ver nota 10), la ciencia poltica

ha -

desatendido prcticamente esta relacin histrica y, por consecueii

cia, la Administracin Pblica no posee un conocimiento muy impor-

61

tante para identificar y definir el objeto de su estudio. La

nistracin pblica capitalista se caracteriza, esencialmente, por
su carcter profesional, burocrtico, monocrtico y jerrquico;
profesionalismo, burocracia, monocracia y jerarqua no existen
sino en la medida en que, en el seno de sociedades precedentes, se
hayan engendrado sus grmenes.

Ni Grecia ni el feudalismo los in-

cubaron; stos nacieron en Oriente para luego, despus de dormitar

en el feudalismo, tomar su forma superior en el modo de produccin
capitalista.

Solo en un lmpzfi-io un.A.vzA.Aa,'cuya razn de ser ex_

cluia de s la existencia de otro imperio universal y que en su se_

no inhiba el nacimiento de fuerzas intra y extr^g ibernamentales capaces de vulnerar su carcter autocrticr y absolutista, era posible el incubarse los grmenes histricos de una administracin que en el capitalismo a optarXa an carcter profesional, burcrata^
co, monocrtico y jerrquico.
El despotismo oriental tena a su cargo, en contraste a la ?g_
JLi y la Zi.vi.tai, una variada y extensa gama de actividades no polticas que evocan aquellas que asume en la actualidad el Estado capitalista.

El Estado oriental, mediante una gigantesca organiza

cin administrativa, realizaba diferentes e importantes tareas:

adems de construir y administrar obras hidrulicas y no hidruli13/

El tipo ms caracterstico del Imperio universal, como Persia

Sasnida, el Bajo Imperio Romano y el Imperio Bizantino, lo constituye el propio despotismo o r i e n t a l .
ste y el Imperio universal son i d n t i c o s .
"?oK mpzftio univzfti<a zntizndo aque^
ai con$igufiaci.onzi de. Estado de. a ant3tle.dad y de. ai cut
fia> extfiae.ufLope.ai> que., dzntKo de. un zipacio,
que. e.fta comidzfia_
do zntonczi como z mundo conocido y habitado, zitabzczfion una domnac6n u.n\izfiia y no izconoczfion junto a zoi nngdn Eitado con oi mimoi dzfczchoi".
Hintze, op. ct. , p . 34.
62

cas, as como controlar y administrar la produccin agrcola, desempea otras importantes actividades econmicas como las de tributacin -generalmente en especie y mano de obra requisada-, distribucin y transportacin.

Su organizacin administrativa comprende

oficinas de planificacin -especialmente para construccin y suministro de fuerza de trabajo-, presupuestacin, egresos, tesorera
y contabilidad.

No slo estimula la artesana, sino que crea y ma

neja los establecimientos artesanales, adems de administrar minas

y salinas.

Finalmente, dado que la ideologa dominante es la ideo

logia de la clase dominante, el Estado oriental asume tambin el liderazgo intelectual sagrado y secular, haciendo de la Iglesia
una institucin estatal cuya cabeza, normalmente, es el propio ds_

pota.il/
El modo de produccin asitico, su origen, desarrollo y trasmisin al capitalismo, constituye una de las lagunas en el objeto
de la Administracin Pblica.

Muchas de las caractersticas hoy -

14/ El modo de produccin asitico constituye quizs el ms valioso laboratorio social para determinar las fuentes originarias
de la administracin publica; aunque poco estudiado, el modo de produccin asitico tiene ya suficiente literatura para comenzar a estudiarse como el seno en el cual es engendrada la primera forma de administracin. Listamos aqu algunas obras
interesantes: Marx, Fund.ame.nto de. Za c.n.Zti.c.a de. Za zconomta

poZtCCL (en el apartado de las formaciones pr ecapitalistas) y

los artculos sobre la India; Dhoquois, "Le mode de production
asiatique"; Melotti, "Modo di produzione asitico e depotismo
orintale"; Montesquieu, EZ e.,piitu de Za> Ze.ye., libros XIV
y XIX; Sofri, EZ modo de. produccin a&itLtico; con este mismo ttulo, las obras de Bartra y Marx, Engels y Godelier, as como la de Chesnaux; Wittfogel, "Teora de la sociedad oriental";
Steward, Sympoiium oble. Za civtizadone- de ie.gadX.0; Palerm,
KgnicuZtuKa y Jtoc.ie.dad en Me.oamiica y k3fii.cu.ttu.Ka y civiZiz
cin en Me.oamKica; Marx y Engels, La ide.oZogX.a atzmana; Chil
de, Qju iuc.dX.6 en Za hXJ>toKlat

63

vigentes en la administracin pblica capitalista, pueden ser rastreadas en sus orgenes primarios en el modo de produccin asitico.

Adems del profesionalismo, burocracia, monocracia y jerarqui^

zacin, la separacin entre oficio y funcionario, el sistema de sa

larios, el procedimiento de promocin, los procesos de adiestra- miento y otros avances en la organizacin administrativa, que son
caractersticos de la administracin pblica capitalista, fueron creados y desarrollados por el despotismo oriental.

Los paralelos

ms significativos con la administracin pblica capitalista, los

encontramos plasmados en el Estado oriental o en Estados que, como
los Imperios Romano y Bizantino, se orientalizaron por el contacto
con las sociedades asiticas.
El problema de la historia, que concibe a cada modo de produc_
cin como creador de una forma de administracin especfica, deber ser el primero que tenga que afrontar la A ministracin Pblica;
pero, sin exclusividad, deber a*jrdar el estadio de la administra^
cin pblica en otras sociedades precapitalittas para sealar sus
posibles conexiones con la sociedad capitalista.

Deber replan- -

tear la situacin de la administracin pblica en la Edad Media, analizando en especial la relacin que guarda el feudalismo con
las sociedades precedentes; de esta relacin se podr responder

ms precisamente sobre el papel de las monarquas medievales en la

15/ La diferencia entre un Estado oriental y otro orientalizado, yace en la pureza y predominio del modo de produccin asitico
en una formacin social dada. En el Estado oriental el m.p.a.
es puro o dominante econmica y polticamente; en el Estado orientalizado, sin ser dominante en lo econmico, su predominio poltico lo eleva sobre los otros modos de produccin coexistentes.

64

formacin de la administracin pblica capitalista y, finalmente,

la cualidad transitoria de la monarqua absoluta hacia el Estado capitalista avanzado.

El anlisis histrico de la administracin

pblica aportar informacin indispensable que d luz sobre la

identidad y la definicin del objeto de estudio.
t.

El problema de las clases sociales

El problema de la historia est Intimamente ligado a otro pro

blema esencial de la Administracin Pblica y que no ha sido atendido: el problema de las clases sociales.

No existen estudios so-

bre la relacin de las clases sociales y la administracin pblica,

ni en sociedades precapitalistas ni en la capitalista.

En las so-

ciedades precapitalistas tal relacin deber establecerse identifi^

cando a las clases entre la maraa social de castas y estamentos;
en la sociedad capitalista, en contraste, la relacin, al expre- sarse evidentemente, brotar al desnudo.

El capitalismo ha llega-

do a una organizacin social que, basada en una articulacin puramente econmica,'es diferenciada y especializada.

En el capita-

lismo las clases brotan al desnudo, sin mscaras ni disfraces

dicos -como en la Edad Media-, sin ropajes orgnicos y formales de

los cargos pblicos -como en el modo de produccin asitico-, sin
ataduras religiosas, tradicionales o consanguneas.

El capitalis-

mo aboli todas aquellas relaciones sociales que adscriban al in-

16/

El capitalismo significa "la destruccin de la estructura estamental y la construccin de una sociedad articulada de un modo puramente econmico". Lukcs, H-t-4-tOA.-ta. y cofto.e.no..a. de. cae., p. 64.

65

dividuo a castas, estamentos y profesiones, creando las condiciones en las cuales los hombres slo son identificables por su papel
en la produccin, por su relacin con la propiedad y con los me- dios de produccin; como miembros de clases sociales.
La administracin pblica, como otras manifestaciones sociales (como la economa y la poltica), debe ser estudiada a partir
de los fundamentos materiales y las relaciones de produccin.'
Las condiciones materiales de existencia y las relaciones de produccin que engendran, constituyen los cimientos del edificio de la sociedad y el Estado, as como las formas determinadas de con18 /
ciencia que le son c o r r e s p o n d i e n t e s . E n lo ms profundo de la
estructura social yacen las fuerzas productivas que crean las rea
clones entre el trabajo y el capital, fundamento sobre el cual se
constituyen las formas de conciencia social.

Como consecuencia, -

son las fuerzas productivas las que crean 1?.: relaciones de produ
cin y, por su mutua relacin, en un momento determinado originan
el desarrollo de la sociedad.

17/

Corresponde a Marx el mrito de haber explicado la relacin eii

tre el Estado y la sociedad, as como la relacin de ambos con
la estructura econmica. "Mis investigaciones dieron por resultado: que las relaciones jurdicas, as como las formas de
Estado, no pueden explicarse ni por s mismas, ni por la llama_
da evolucin general del espritu humano; que se originan ms
bien en las condiciones materiales de existencia que Hegel, sjL
guiendo el ejemplo de los ingleses y franceses del siglo XVIII,
comprenda bajo el nombre de 'sociedad civil 1 ; pero que la ana
toma de la sociedad hay que buscarla en la economa poltica".

C/tXt-tca de la. taonoma, poZX.tX.ca, p. 7.

18/

"Los hombres que establecen las relaciones sociales conforme la produccin material, producen tambin los principios, las ideas, las categoras, conforme a las relaciones sociales". M
hi.Ki.0. de. a ilo i, o {a., p. 338.

66

Las fuerzas productivas determinan el desarrollo histrico

que no sigue, sin embargo, una tendencia unilineal.

Las diferen-

tes pocas de la historia no hacen sino expresar el desarrollo pro

19/
gresivo que esas mismas fuerzas han promovido.' El paso de una
formacin social a otra, seala el crecimiento de las fuerzas productivas y la abolicin de las relaciones de produccin que, en
ese momento, estn limitando su crecimiento; esta misma transforma
cin liquida las caractersticas orgr xcas del Estado y las formas
de conciencia, reemplazndolas por otras que son engendradas en
nuevas relaciones de p r o d u c c i n . l i a nueva sociedad aparece

cuando en su seno existen fuerzas productivas suficientemente desarrolladas; la antigua sociedad desaparece en el momento en el
cual se han desarrollado hasta su limite las fuerzas productivas a
las que puede dar cabida.
Cada poca progresiva del desarrollo histrico engendra, por
tanto, determinado tipo de relaciones de produccin.

El esclavis-

mo incub las relaciones entre amos y esclavos, el feudalismo las

de seores y siervos y el capitalismo las de burgueses y proletarios.

Estas relaciones, la esclavitud, el trabajo servil y el tra

bajo asalariado, como relaciones de produccin, implican al mismo

19/ "Esbozados a grandes rasgos, los modos de produccin asitico,

antiguo, feudal y burgus moderno pueden ser designados como otras tantas pocas progresivas de la formacin social econmi^
ca". Marx, CfdLtcA. . . , p. 8.
20/ "Una sociedad no desaparece nunca antes de que sean desarrolla^
das todas las fuerzas productivas que pueda contener, y las re_
laciones de produccin nuevas y superiores no se constituyen jams en ella antes de que las condiciones materiales de existencia de esas relaciones se hayan incubado en el seno mismo de la vieja sociedad". Jb-Cd.

67

tiempo una relacin de propiedad y no propiedad de los medios para

producir.

La propiedad o no propiedad determina la desigualdad en

tre propietario y no propietario, la formacin de clases cuya rela_

cin, la de produccin, se ha convertido en una relacin de explotacin del propietario sobre el trabajador.

Como es sabido, las -

relaciones de explotacin han sido explicadas por Marx en las dife

rentes pocas del progreso humano; pero tambin hizo algo ausente
entre los estudiosos contemporneos: explicar el lugar de la administracin pblica en el campo de las clases y los conflictos de clases.
Hasta el momento, la Administracin Pblica ha concebido el objeto de estudio como una organizacin formal,'cuyo contenido humano ha sido identificado como la burocracia.

Como si se trata-

ra de un autmata, la administracin pblica ha sido definida, den

tro de esta caracterizacin general, como un aparato, una organiza
cin, un instrumento, una accin instrumental o el efecto de una accin instrumental.'

En todo caso la administracin pblica es

21/ "La administracin puede ser considerada como el mayor invento

y artificio por el que los hombres civilizados en sociedades complejas tratan de controlar su :ultura, por el que intentan
alcanzar simultneamente -dentro de los lmites de su ingenio
y conocimiento- los fines de estabilidad y los fines de la
transformacin".

Waldo, E e.6tido de. a a.dmnitKac6n

pb^

p. 25.
22/ La concepcin de la administracin pblica como aparato es cla_
ramente visible en Webf.r. Su concepto de "cuadro" o "aparato"
administrativo del Estado denota su significado de maquinaria
formal. En su definicin de Estado sita al cuadro administra^
tivo como un aparato que detenta y ejerce el monopolio de la violencia fsica. Economa...., pp. 43-45. Las concepciones "organicistas" son ms frecuentes que la anterior; como organi.
zacin, la concepcin de la administraci6n pblica no es equvoca sino en la medida en que tiende a identificarla exclusiva,
mente con estructuras especficas. Tal es el caso de la si- guiente definicin: "pon. a.dmn>tH.a.c.6n pdbca 4e en-t-tende, COL,

68

considerada como un ente con cuerpo propio -la burocracia- y una vocacin natural: poner en la prctica los designios del Estado.
Pero como organizacin formal ligada naturalmente a los fines del
Estado, la administracin pblica slo existe en el Estado y, ste
mismo es concebido como una organizacin que toma realidad en la organizacin de la administracin pblica.'

El Estado formal no

puede sino contener una administracin pblica formal; el Estado,

desligado de las clases, queda interpuesto entre las clases y la administracin pblica.

Es entonces cuando los autores pueden de-

finir la administracin pblica con exclusiva referencia al Estado,

pero slo al Estado formal, porque el otro, el real, ha desaparec^
do por su desvinculacin con las ca es; es entonces que el Estado

en z uio coman, cu actividadzi de ai n.amai zjzcutivai dz oi gobizn.noi nacina, dz O ziiadoi y ocaidadzi; ai de. ai juntai y comiiionzi nde.pe.ndZe.ntti cn.zadai pon. z Congn.zio
y pon. ai zgiiatun.ai zitatazi; ai de. ai iocizdadzi mzn.can_
tizi gubzn.namzntazi; y cu de. cizntoi on.ganiimoi diitintoi de can.dctzn. e.ipe.c.azado". Simn e.t z, Kdmlni.itn.acA.6n pd
ca, p. 5. La caracterizacin instrumentalista tambin es muy
comn y considera que "a admni thac.6n pb-ca en iu aczp- c6n mdi ijnpt, e.i e. nitn.ame.nto que. z aobizn.no moviiza pa
Ka a zjzcucin pn.c.t.Lca dz iui pn.ogH.amai". Rodrguez Reyes,""
Kdminiitn.ac.i6n dz izcton. pdbico, p. 29. Como accin instrumental, 'la administracin pblica tambin ha sido definida con
frecuencia. De acuerdo con esta concepcin, "La adminiitn.aci6n
pdbica coniiitz en todai ai opzKacionzi quz tiznzn pon. objeto a Kzaizaci6n o a obizn.vanc.ia on.zoia dz a poitica dz
Eitado". White, Jntn.oduc.ci6n a zitudio dz a adminiitn.aci6n
pdbica, p. 1. Finalmente, como enfoque "innovador", Riggs presenta un concepto que seala a la administracin como he- chos concretados. "E iigni^icado dz a adminiitn.aci6n puzde.
izn. imitado a un concepto unciona, zi dzdn., a a conizcuzA^
cia dz a accin, no a a intznci6n o a a acci6n miima". Op.
cit., p. 37.
23/ Tal es la concepcin del Estado de Weber. "Pon. Eitado dzbz zn\
tzndzKie. un initituto potico z actividad continuada, cuando
y zn a mzdida en quz iu cuadn.o adminiitn.ativo mantznga con ixito a pKztzniin a monopoio dz a coaccin iiica pan.a e.
mantznimiznto dz oKdzn vigzntz". Economa..., p. 44.

69

es observado como una organizacin con poder propio y la administracin pblica como el medio de ejecucin de ese poder.
El objeto de la Administracin Pblica slo puede ser identificado si son superadas las concepciones formales y encontradas
sus races en la realidad social.

La administracin pblica no es

simplemente un cuerpo formal encarnable en la burocracia, que ciegamente pone en accin el poder de un Estado formal, que existe s
lo en funcin de la realizacin de ese poder.

La administracin -

pblica es explicable por su relacin con las clases sociales, en

la medida en que el propio Estado ha sido explicado por esta misma
relacin.
nantes.

El Estado es la unidad de las clases o fracciones domi-

La burguesa, incapaz de realizar su unidad en un partido,

fraccionada por rivalidades intestinas, enfrascada en lucha con

las clases dominadas, no se unifica

ino en el.Estado.

El Estado

capitalista, entonces, no hace sino organizar y ejercer el poder 24/

de las clases dominantes.
El Estado est relacionado con las clases dominantes, cuyo po
der poltico organiza y ejerce por medio de sus instituciones.

La

administracin pblica es una institucin estatal y es, por tanto,

un centro de poder.

De este modo, el poder de la administracin -

pblica no es otro sino el poder mismo de

organizado,
ca, as,

globlamente, en el Estado.

no hace sino actuar

las clases

dominantes

La administracin pbli-

en inters de las clases

dominan

24/ "El poder de las clases sociales est organizado, en su ejercjL

ci, en instituciones especficas, en centros de poder, siendo
el Estado en este contexto el centro de ejercicio del poder p

ltico". Poulantzas, VodtK poltico

Eitado ca.pta.ta., p. 1 4 0 .
70

y dai>z> ocae. en e.1 -

tes.

Los autores no han desatendido el carcter coercitivo de la

administracin pblica, pero lo han asimilado a la naturaleza cora25/

pulsiva del Estado.'

As caracterizada, respondiendo a la "ra-

zn de Estado", la administracin pblica asume actividades coacti^

vas que encuentran su justificacin en la "legitimidad" del rgimen vigente; el poder del Estado, emanado de la "voluntad colectiva" o de la "soberana popular", es el poder organizado de las in
tituciones pblicas que se emplea an forma legtima.

Las clases -

dominantes, mediante esta frmula, lan disfrazado su poder en el poder del Estado.
El poder del Estado, poder de 1 s clases dominantes, es comprendido por los pensadores -especial' ente Weber- como un poder
que, aunque no exclusivamente expresado como violencia fsica, es
detentado en forma monopolstica.

Las clases dominantes, en su lu

cha con las clases dominadas, no pueden sino aspirar a centralizar

y monopolizar la violencia.

El ejrcito, la polica, los tribuna-

les y otros medios de coercin, son las instituciones compulsivas

que organizan y ejercen el poder de unas clases contra otras, interponiendo en el conflicto de clases, para encubrir la violencia,
la "razn de Estado",

Antes que Max Weber, Bodino y Hobbes, por -

citar a dos pensadores, haban elaborado la teora del Estado sobe_

25/ La versin weberiana del Estado capitalista es indudablemente
la ms atractiva en la ciencia poltica, especialmente la norteamericana. Weber encuentra en la violencia fsica legtima
el elemento "especfico" que, sin ser el nico ni el normal, define el Estado. Como institucin estatal, la administracin
pblica ha sido frecuentemente identificada con la compulsin
fsica que el Estado ha reclamado monopolsticamente ; pero no
existen estudios especficos que ahonden en este importante &B_
pecto de la administracin pblica como centro de poder.

71

rano que centralizaba el poder y la fuerza fsica.

Hoy en da, en

el Estado capitalista la soberana estatal ha sido sustituida por

la soberana popular, sin que el Estado capitalista haya dejado de
reclamar el monopolio de la violencia.
Las clases y sus luchas determinan directamente al Estado y los centros de poder del Estado.

Es cierto que es el fracciona- -

miento de las clases dominantes y la necesidad de la hegemona de

una clase o fraccin de clase, slo son superables en la unidad po
ltica del Estado capitalista; pero tambin es cierto que en su lu
cha contra las clases dominadas, las clases dominantes tienen en el Estado la organizacin de su unidad de clase y el ejercicio de
su poder.

Por tanto, las clases dominadas son tambin una condi-

cin del Estado.

El Estado capitalista, de este modo, ostenta,

por la lucha de clases, una autonoma relativa con respecto de las

clases dominantes para protegen los intereses no ^ i Estado, ni de
las clases dominadas, sino le

de las clases dominantes mismas.

As, ni el Estado tiene un poder propio ni tampoco es un simple

instrumento en manos de las clases dominantes.'

Al proteger in-

tereses de clase, los burgueses, el Estado, unidad poltica de ca

se, inodado en la lucha de clases, llega a sacrificar intereses in
mediatos de la burguesa, poniendo a salvo los intereses mediatos
e importantes.

El Estado sacrifica el inters econmico inmediato

de la burguesa en aras de su inters poltico mediato.

26/ Como lo seala Poulantzas, el hecho que el Estado y sus instituciones sean centros del poder de las clases dominantes, "no
quiere decir, sin embargo, que los centros de poder, las dive
sas instituciones de carcter econmico, poltico, militar, cultural, etc., sean simples instrumentos, rganos o apndices
del poder de las clases sociales". Op. C-tt. , p. 140.
72

El Estado capitalista burgus, sin embargo, para organizar y

ejercer el poder de clase, debe presentarse -y as lo hace- como un Eitado nac-ConaZ. La misma clase o fraccin de clase que se eri^
ge como hegemnica, capitaneando a las clases dominantes, detenta
la hegemona sobre las clases dominadas y encabeza a la sociedad.
Tal funcin, sin embargo, no es desempeada por la clase o frac- ci6n hegemnica,'sino por el Estado que no slo unifica a las
28/
clases dominantes, sino a la sociedad en su conjunto.'

Tal uni-

dad, que entre las clases dominantes se manifiesta como una unidad
contradictoria, lo es tambin entre las propias clases dominantes
y las clases dominadas.

El Estado con esta funcin contribuye a -

paliar las luchas de el" se^ y .\fltc que la sociedad se consuma en

una lucha estril en la cual no ha a ni vencedores ni derrotados,
sino slo vencidos.
Al ejercer el pxler de la burguesa, el Estado capitalista ac
ta como Estado de cl^se que vela por intereses determinados.

Pe-

ro las clases dominadas no han dejado de ser protagonistas en la lucha de clases.

En el conflicto, las clases tratan de imponerse

27/ Sobre el problema de la hegemona ver: Poulantzas, He.ge.monX.0. y

domna.c.6n e.n e.t Eitado mode.ino.
28/ "Esto conduce, en el nivel de las relaciones del Estado y de la lucha poltica de clases, a un resultado en apariencia pa.Xa_
dj.C.0, pero que, en realidad, constituye el 'secreto' de ese
Estado-nacional-popular de clase: el poder institucionalizado
del Estado capitalista de clase presenta una unidad propia de
clase, en la medida precisamente en que puede presentarse como
un Estado nacional-popular, como un Estado que no representa el poder de una clase o de clases determinadas, sino la unidad
poltica de agentes privados, entregados a antagonismos econmicos que el Estado se atribuye la funcin de superar, unificando a los agentes en un cuerpo 'popular-nacional'".
zas,

Pode.1 pott-Lco . . ., p. 360.

73

como clases y el Estado asume en este mismo conflicto un papel importante.

El Estado, adems de desempear su funcin natural de

dominio, es decir, el domno de unas clases sobre otras, asume la

creacin de las condiciones de la explotacin de las clases domina_
das.

El Estado se atribuye, entonces, la funcin econmica de es-

tablecer condiciones propias para la reproduccin del capitalismo

como modo de produccin. Pero, al crear las condiciones generales
29/
de la produccin,'el Estado tambin crea las condiciones materia_
les para la reproduccin de las relaciones de produccin, es decir,
establece bases sobre la

cuales se reproducen las relaciones de -

explotacin y dominio entre las clames propietarias y las clases trabajadoras.

Hacer realidad la explotacin y el dominio de clase significa
no slo su existencia, sino su realizacin concreta; as, tal realizacin pone en juego aquella institucin estatal que, como centro de poder, se caracteriza por su naturaleza esencialmente activa: la administracin pblica.

En su funcin de explotacin y do-

minio, el Estado se organiza en gobierno y ste, al actuar, asume,

por este hecho, el carcter de administracin pblica que va a relacionar al Estado y la sociedad.
En su lugar dentro de la lucha de clases, el Estado se relaciona tambin con las clases dominadas y, por tanto, la administra^
29/ Mandel seala como primera funcin del Estado la creacin de las condiciones generales de la produccin, argumentando como
fundamento de esta actividad estatal a la incapacidad que, en
algunos momentos, tienen las clases dominantes para crearlas ellas mismas. "El Estado en la poca del capitalismo tardo",
pp. 15-19.

cin pblica queda vinculada a las clases dominadas y a sus luchas

de clase.

Pero la administracin pblica no asumir la defensa de

clase de los intereses de las clases dominadas; tambin se comportar con respecto a ellas en una relacin de tu.te.ta y - tK\)JLC..0 . Pa
ra que las clases no se consuman en una lucha estril, para que
los intereses dominantes sean los intereses de las clases dominantes, el Estado, al tutelar y servir, aparenta representar a las
clases dominadas cuando en realidad reproduce las condiciones y las
relaciones de produccin del capitalismo.

Los servicios pblicos,

a cargo de la administracin pblica -en su caso, a cargo de los municipios o empresas del gobierno central-, suministran satisfactores elementales a los asalariados; la tutela, por su parte,

coii

trapesa los rigores impuestos a los trabajadores por el raquitismo

salarial.

As, la administracin pblica, inmersa en la lucha de

clases, aparece como un centro de poder estatal que debe ser estudiado desde estas mismas raice i sociales, en la misma forma como la ciencia poltica lo deber hacer con los parlamentos o los partidos.
La administracin pblica es uva institucin del Estado que,
como centro de poder, participa en la organizacin y el ejercicio
del poder de las clases dominantes.

Como tal, la administracin -

pblica es la administracin del Estado, organizacin pblica de las clases dominantes y, por tanto, una institucin de clase: crea
y reproduce las condiciones de la produccin capitalista.

Pero, -

tambin, como institucin estatal, la administracin pblica, al contribuir a la unidad de la sociedad, tutela y sirve a las clases

75

dominadas; tutela y servicio que, en el capitalismo, no tienen como funcin sino la de reproducir las relaciones de produccin.
capitalismo produce capitalismo.

76

El

III.

REPLANTEAMIENTO DEL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN

PUBLICA. ESTADO Y SOCIEDAD

El estudio de la Administracin Pblica no puede, no debe,

continuar sumido en la crisis de identidad.

La solucin de este -

problema se encuentra en la reorientacin de su estudio tomando co

mo base la filosofa poltica de los siglos X I y XIX, cuyo fundamento descansa en la divisin del Estado

la sociedad.

En este -

sentido Bodino y Hobbes analxzaror el surgimiento y el desarrollo

de la monarqua absoluta, dando pe

supuesto la desvinculacin en-

tre vida poltica y vida civil; ,. tanto que Rousseau y Tocqueville abordaron la forjacin de los sistemas republicanos, como una
reaccin de la sociedad frente a

creciente podero del Estado.

Por su parte, Hege t

" Marx sistematizaron y desarrollaron el divo

ci de la sociedad

el Estado, estudiando, a partir de esa separa

cin, las relacin s entre los poderes legislativo y ejecutivo. En

todos los autores. adems del consenso del divorcio Escado-sociedad, existe tambin el acuerdo sobre el concepto de la administracin publica como delegacin del Estado en la sociedad.

Slo en -

la medida en que recuperemos en la tradicin filosfica de aque- los siglos el significado de la administracin pblica como una relacin del Estado y la sociedad, podremos llegar a comprender la
accin gubernamental como dinmica poltica y administrativa que hace realidad la presencia estatal en el seno de la sociedad civil.
Es precisamente la divisin Estado-sociedad el fundamento en

77

el cual se basa el carcter delegacional del poder legislativo en

el Estado y del poder ejecutivo en la sociedad.

Sin embargo, como

el inters en este captulo consiste en tratar con profundidad la

escisin del Estado y la sociedad, la funcin delegacional de los
poderes legislativo y ejecutivo slo ser abordada en forma breve
y general.
El carcter delegacional del poder legislativo y del poder
ejecutivo supone ya, de hecho, la antinomia del Estado y la sociedad.

Estando divorciados, el Estado y la sociedad requieren para

su mutua relacin de instancias mediadoias -el ejecutivo y el legislativo- que las pongan en

ontacto, pie compensen como represen

taciones delegacionales la orecha cread- por su separacin.

El po_

der legislativo es la d legacin de la sociedad en el Estado, en tanto que el poder fjecutivo es la delegacin del Estado en la sociedad.

En la medida en que se comprenda la escisin Estado-socie

dad y la funcin delegacional del ejecutivo y el legislativo, se entender la falsedad de las bases sobre las cuales se ha intentado fincar el estudio de la Administracin Pblica: la dicotoma po
ltica-administracin.

La funcin delegacional del legislativo y

el ejecutivo es la clave de la dicotoma poltica-administracin;

pero la divisin del Estado y la sociedad es la clave de esta funcin delegacional: por tanto, dicha divisin es, en ltima instancia,

la clave del estudio de la Administracin Pblica.

Estado y sociedad son entes diferentes en la medida en que -

J 7 "E Eitado e.A a ^oftma. bajo a que. lo Indlvlduoi

d& una claie.
dominante.
hace.n vae./i u ne..e.Az comanzi"
... "La olma di

78

esta distincin implica la autonoma entre ambos; autonoma relati^

va que se manifiesta en la existencia del Estado como producto de
las contradicciones de clase que la sociedad misma ha sido incapaz
de superar.

El#Estado, aunque tampoco las supera, al menos s con

tribuye a refrenarlas, aminorarlas, con el fin de que la sociedad

no se consuma en la lucha, para que no se autodestruya.

Por ello,

nacido de la sociedad e inmerso en sus conflictos, el Estado se le

sobrepone, adquiere una existencia separada, pero en relacin directa con ella.

El Estado se separa de la sociedad porque, sitan

dose con relativa autonoma de la lucha de clases, puede refrenar

los conflictos aun cuando inclusive l mismo est inmerso en los propios conflictos.
Por tanto, la separacin del Astado y la sociedad implica la
distincin, por un laJ.o, entre vida pblica y vida privada y, por
el otro, entre intereses particulares e inters colectivo.

Ya que

el capitalismo cre al individuo desembarazndolo de las comunidades medievales, la sociedad civil es el seno en que se desenvuelve
ese individuo y los intereses que, como intereses particulares, le
son inherentes; el Estado, por su parte, desprendido de la sociedad civil, asume las funciones generales, pblicas, opuestas a las
actividades particulares realizadas por los individuos de la socie_
dad civil.

El Estado, como fuerza superpuesta a la sociedad, en-

carnar el inters colectivo de las clases dominantes, presentando

lo formalmente como el inters colectivo de la nacin.

i.nte.KcambJLo cond.ci.0nado pon la> ue/izcu de. pH.oduc.cX.6n txtinte. en toda* tas ha>e.i ht6tu,ca ante.Ki.oH.ii> y que. a u vez cu,
cond-Ccona e La. >oce.dad cv".
Marx y Engels, La Lde.oogX.a
alimaa, pp. 72 y 38.
79

Tal es el fundamento de la divisin entre la sociedad y el Es_

tado; ste, sin embargo, por la relatividad de su autonoma con
respecto de la sociedad, no se explica, al igual que los otros fenmenos de la superestructura (como el derecho y la ideologa),
sino como producto determinado por la sociedad civil.

El Estado

es un producto de la sociedad civil, se basa en ella; su autonoma

es relativa por cuanto que, como producto social, est determinada
por la produccin y el intercambio escenificados en la sociedad ci^
vil.

El Estado no se explica sir dent: o de estas condiciones so-

ciales.

Por ta.ii o, la divisin antre Ja sociedad y el Estado quie

re decir relac:. i dialctica entre estructura (produccin e intercambio) y superestructura (el Estado), a la vez que la independencia relativa del Estado en relacin con los conflictos de clase.
5.

La divisin del Est; do y la sociedad

Uno de los problemas permanentemente presentes en la obra de

Marx, consiste en la divisin del Estado y la sociedad.

27 "Eta oc.jie.dad cv

Tomado -

e e.1 ve.tdade.Ko hogan. y e.czna.Ko de. toda,

ta h&to>i.a ... La oc.e.dad cvZ abarca todo el intercambio 1a

terial de los individuos, en una determinada fase del desarrollo de las fuerzas productivas. Abarca toda la vida comercial
e industrial de una fase y, en este sentido, trasciende de los
lmites del Estado y de la nacin, si bien, por otra parte, t&_
ne necesariamente que hacerse valer al exterior como nacionalidad y, vista hacia el interior, como Estado. El trmino OC.Zdad CML apareci en el siglo XVIII, cuando ya las relaciones
de propiedad se haban desprendido de los marcos de la comunidad antigua y medieval. La sociedad civil, en cuanto tal solo
se desarrolla con la burguesa; sin embargo, la organizacin so_
cial que se desarrolla directamente basndose en la produccin
y el intercambio, y que forma en todas las pocas la base del Estado y de toda otra superestructura idealista, se ha designado siempre, invariablemente, con el mismo nombre". lbd, p. 38.
3/ El problema de la divisin del Estado y la sociedad no es nuevo.

80

directamente de Hegel, Marx encuentra propio del capitalismo el

contener la dualidad dialctica del Estado y la sociedad y, como lo observa en "La cuestin juda", toca al capitalismo abolir una
caracterstica peculiar del feudalismo: la identidad del Estado y
la sociedad; en la Edad Media, las mismas bases que sirven de sostn a la sociedad sirven, por consiguiente, al Estado.

En el feu-

dalismo nos encontramos ante una oczdad poltica, y un Eitado cV.1, es decir, ante la identidad del Estado y la sociedad.
El capitalismo liquida la antigua estructura social feudal, desvincula lo poltico de lo civil y hace distintos al Estado y la
sociedad.

Pero el Estado nace de la sociedad y est determinado -

por la sociedad misma, oor lo que su separacin consiste en una

dualidad dialctica, v.na oposicin de correspondencia entre la estructura y la superestructura: la ! sparacin de la sociedad y el Estado corresponde a la distincin entre lucha econmica y luchahpoltica de clases.7
Decir que la sociedad y el Estado estn separados, es decir -

Lo tratan Bodino, Hobbes, Rousseau, Hegel y Tocqueville. Pero

fue Marx quien lo ligo a las clases y sus conflictos. El problema est presente a lo largo de su obra, de su CKtZca a la lilaoia
d&l deJiicho de. He.ge.1 a la Gu.nn.Ka. cvll en VKa.nc.la.
cluye obras como La. lacha, de. cla&e.> en FKanca, el Ve.cocho
biumaKo de Lu> BonapaKte., CKtca de.1 pKogKama de. Gotha y La
.de.ologa alemana.

"Aqu, el 'antagonismo', la 'separacin' o la 'independencia' del Estado y de la sociedad civil o sociedad designan muy exactamente esto: la autonoma especfica del Estado capitalista y
de las relaciones de produccin en el modo de produccin capiti
lista se refleja, en el campo de la lucha de clases, en una autonoma de la lucha econmica y de la lucha poltica de clases".
Poulantzas, Pode.K poltico
talJUta., p. 166.

y clae. 6ocale.& en e.1 Eitado

81

capZ-

lia

que existe una autonoma entre la lucha econmica y la lucha poltica de clases; pero es decir tambin que la lucha econmica se da
en el aislamiento de los individuos, en tanto que la lucha poltica trasciende en colectividades, en clases en cuanto tales.

La se_

paracin del Estado poltico no implica sino el nivel superestructural en el cual las clases contienden como clases, en tanto que la separacin de la sociedad civil implica la lucha econmica de clases de los individuos como individuos, es decir, luchas salaria^
les,

luchas por la jornada de trabajo.

La divisin de la sociedad y el Estado significa, pues, la

distincin entre la lucha econmica de clases y la lucha poltica

de clases.'

Implica una autonoma de lo econmico y lo poltico.

De aqu que la divisin de la sociedad y el Estado se manifieste

en su forma ms clara, al travs de un problema fundamental: a au_
tonomia Klatva dt Eitado.

Tal autonoma se manifiesta en la in

5_/ Segn Poulantzas la divisin del Estado y la sociedad es el reflejo de "un desajuste especfico del Estado y de la lucha econmica de clases. La forma que reviste ese desajuste consiste
precisamente en la relacin del Estado -representativo de la
'unidad1- y el aislamiento de las relaciones sociales econmicas, por medio de la soberana popular y del cuerpo poltico de
'pueblo-ciudadanos*. Antagonismo del Estado y de la sociedad quiere decir aqu desajuste y autonoma respectiva de lo polti.
co y de lo econmico y desajuste del Estado y de la lucha econ_
mica de clases, 'aislada'". Ibld, p. 367.
6_/ "Ese 'antagonismo del Estado y de li sociedad' indica, sin emb a r g o , a d e m s ... una autonoma, fi ^cutiva de. Eitado y d e l a s
clases polticamente dominantes. La relacin del Estado y del
inters poltico de esas clases, que Marx distingue muchas veces de su inters 'privado', 'econmico', 'egosta', etc., no puede establecerse ms que por una autonoma relativa del Estado y de esas clases, cuyo secreto nos lo revela el bonapaKtJtmo:
su caracterstica esencial es precisamente la independencia par_
ticular del Estado respecto de las clases dominantes". lbd, pp. 367-368.

82

dependencia relativa del Estado frente a las clases dominantes y en la organizacin y encuadramiento del proletariado campesino o urbano en corporaciones estatales o paraestatales, tal y como se ha dado tpicamente en el bonapaA.tA.imo.'
La autonoma relativa del Estado frente a la sociedad no es sino otra forma de hacer referencia a su separacin; sin embargo,
tambin significa el creciente poder del Pistado sobre la sociedad,
el fortalecimiento del Bstado que da con da comprime y asfixia ms y ms la vida civil.

Entre ms autnomo es '1 Estado frente a

la sociedad, ms dbil e inerme es sta frente a aqul.

Precisa-

mente en la medida que el Estado es la unidad poltica de las cla8/

ses dominantes y que tiene como propsito evitar que la sociedad
9/
se consuma en una lucha estril, es que el propio Estado puede po
]_l Con respecto al bonapart ismo, Engels afirm lo siguiente: "el poder del Estado . . . intenta organizar un proletariado a su ser
vicio, para poner freno a la accin poltica de la burguesa, qu es esto sino un procedimiento bonapartista ...?". ContA.bu_
c6n a pnobe.ma de. a vve.nda, p. 638.

j$/ "El Estado no es otra cosa que el poder organizado conjunto de

las clases poseedoras, de los terratenientes y los capitalistas,
dirigido contra las clases explotadas, los campesinos y los
obreros". lbd, p. 635.
9_/ "El Estado no es de ningn modo un poder impuesto desde fuera de la sociedad; tampoco es 'la realidad de la idea moral', 'ni
la imagen y la realidad de la razn', como afirma Hegel. Es ms
bien un producto de la sociedad cuando llega a un grado de desj*
rrollo determinado; es la confesin de que esa sociedad se ha enredado en una irremediable contradiccin consigo misma y esta
dividida por antagonismos irreconciliables, que es impotente p
ra conjurar. Pero a fin de que estos antagonismos, estas clases con intereses econmicos en pugna no se devoren a s mismas
y no consuman a la sociedad en una lucha estril, se hace necesario un podzh. iX.tu.ddo apaA.znte.me.ntz pon zncjna de. la ioc.jLe.dad
y amado a amo/it-Cgua*. e.1 choque., a mante.ne.h.io en oi mltzi de. 'ofide.n'". Engels, E oitlqzn de. a iama, a pn.opX.zdad p*.-

vaca y t Eitado,

p . 119.

83

nerse por encima de la s o c i e d a d y crear y reproducir sus propias

instituciones.' Por tanto, el Estado es capaz de gobernar para las clases dominantes en el grado en que stas se someten, a la
par con las clases dominadas, a su dominio; el Estado puede gobernar la sociedad civil y paliar las luchas que se dan en su seno, siempre que las clases dominantes -para seguir sindolo- se subordinen a l . ^ /
Pues bien, el Estado gobernar a la sociedad: por igual, burgueses y proletarios, ricos y p o ^ e s , quedarn situados bajo el do
minio estatal.

Ha sido cread, la ficcin y la burguesa, clase he

gemnica,'dar la aparinc." de sujetarse a .Tas reglas del juego

que ella misma ha creado.

Es as como el Est do se divorcia de la

sociedad como un todo para proteger los inte eses de una de sus
partes: el bloque en el poier que aglutina u la burguesa con otras
clases y fracciones dominantes.

El divorcio entre la sociedad y -

JU)y"Ese poder, nacido de la sociedad, pero que se pone por encima

de ella y se dvoHCa. de ella ms y ms, es el Estado". Ib-id.
11/ "Por 'Estado' se entiende, en realidad, la mquina del gobierno, o el Estado en cuanto, por efecto de la divisin del traba^
j o , otima, un oKQa.nX.imo
ptiop,o, iipa.tia.do de. a. o cX.e.da.d". M a r x ,
CH.ttA.ca de. pn.OQtia.ma, ..., p . 2 7 .
12/ "Los individuos burgueses solo pueden seguir explotando a otras
clases y disfrutando apaciblemente de la propiedad, la familia,
la religin y el orden bajo la condicin de que su clase sea condenada con las otras clases a la misma nulidad poltica;
que para salvar la bolsa, hay que renunciar a la corona, y que
la espada que haba de protegerla tiene que pender al mismo tiempo sobre su misma cabeza como la espada de Damocles". Marx,
E di.i.c.i.0cno bttumati.0 d e Lu Bona.pa.tite., p . 2 9 3 .
13/ En una formacin social concreta coexisten varios modos de pro^
duccin. En el capitalismo conviven hoy en da varios modos de produccin, bajo el predominio del capitalista. Por ello,
en el crisol de las clases y fracciones dominantes, la hegemona entre ellas corresponde a la burguesa.

84

el Estado slo es comprensible si se entiende que este ultimo, para realizar su funcin y establecer la ficcin de unidad, se erige
como un ente soberano que protege a unas clases frente a las dems.
Para mantenerse como clases dominantes, deben saberse formalmente
gobernadas;'el Estado es una necesidad y la burguesa ha de tole
rarlo porque el Estado sirve a sus fines.

El Estado es, al fin de

cuentas, un Estado capitalista que gobierna en inters de la burgue

sa.
Por todo esto, es pertinente y deseable que la construccin del conocimiento en Administracin Pblica deba pnrtir del estudio
del divorcio del Estado y la sociedad y del carcter burgus del gobierno capitalista.

El Estado gobierna a todos, jero bajo la si-

guiente condicin: gobierna en inters de unas c'ases.

Las clases

dominantes, al adoptar el papel ciudadano, con los deberes y obligaciones que implica, no hn enajenado su condicin de propieta- rias de los medios de produccin, ni su posicin dominante.

El go

b i e r n o , p o r tanto, como ejercicio del poder del Estado en la so

ciedad, slo toma realidad en las clases dominadas.
Por tanto, la falacia del estudio de la Administracin Pbli-

14/

"Cuando la burguesa excomulga como ' s o c i a l i s t a 1 lo que antes

ensalzaba como ' l i b e r a l ' , COn^Xzia quz u piopX.0 XntZKti tz 0K_
dina ziquXvax. zt pz..QKo dz >u gubZKno piopXo, que. patia podz
XmponzK. La tKanquXtXdad en z paXi tXznz quz XmponKizta antz
todo a 4u patitamznto bufigui, quz pafia mantznzh. intacto u podzti Aoca t-znz quz quzbKantah. u podzK potX.tX.co". Marx. - op. cXt. p. 293.

15/

"El gobiztino ion to Xn&tiumzntot, dz ta Kzpiziln,

&on to 6nganoi dz ta autofiX.dad, z zt zji.icX.to, z& ta potXcZa, ion toi
^uncXonaKXoi, toi juzczi,
toi mXnXitKoi". Marx, La tucha dz cta&zi en VfiancXa, p . 214.

85

ca ha consistido en concebir el gobierno con independencia de las

clases, sobre todo de la dominante, atendiendo en especial a la

idea de que la administracin pblica es una "servidora" de la sociedad.

El gobierno, de este modo, slo ha sido estudiado desde -

el ngulo del servicio, omitindose casi por completo su carcter

poltico de dominio.
Como en cualquier disciplina social, en la Administracin Pblica tambin existen discrepancias en la definicin del objeto de
estudio.

Sin embargo, tales discrepancias obedecen al desenvolvi-

miento acadmico de la disciplina al travs de los diferentes enfo

ques a los cuales se ha visto sujeta.

As, por ejemplo, a princi-

pios de siglo se contemplaba la administracin pblica como un ins_

truniento; hacia la dcada de los treintas se le observaba como pro
ceso; y en los cincuentas como organizacin.

El comn denominador

de los enfoques, sin embargo, la entie .de como una organizacin es_
pecfica y hasta independiente de Xa estructura gubernamental.

en ello se ha basado el error de presentarla como algo marginable

de la poltica; error que, entre parntesis, origin el xito de las interpretaciones gerencialistas.
Contra estas concepciones mecnicas y apolticas, la nocin ms fiel al significado de la administracin pblica consiste en su identificacin con el gobierno.

Con esta identidad queda pun-

tualizada la naturaleza poltica de la administracin pblica.

El

gobierno, hemos dicho, es el ejercicio del poder del Estado en la

sociedad y, por tanto, es una relacin que vincula a los dos.

El

gobierno es una frmula que compensa el divorcio entre la sociedad

86

y el Estado, una forma de relacionar dos entes divididos.

Los planteamientos de definicin de la Administracin Pblica
abordados por los politlogos han sido, desde el punto de vista
disciplinario y acadmico, certeros; pero el problema ha sido tratado de manera exclusivamente metodolgica, sin conexin directa con la realidad.

Esto no quiere decir que el estudio de la Admi-

nistracin Pblica no est basado en la realidad; s lo est, y

quienes lo han producido han sitiado sus bases en ella.

in embar

go, los publiadministrativistao no han tenido una conciencia ^ a t

rica de la administracin pblica y, por tanto, han e" corado reglas generales que slo son aplicables al capitaxisr > avanzado.
Del mismo modo, el probJema de definicin ha uedado confinado al marco de la' metodologa, concentrndose el esfuerzo en la
precisin conceptual, ms que en li fidelidad de las categoras
con los hechos.

Es as como se intent definir la administracin

pblica a partir de su distincin de la poltica, sin probarse que

existiera tal separacin; y, en el mejor de los casos, de haberse
probado tal desunin, se habra comenzado al margen del hecho fundamental: el divorcio de la sociedad y el Estado.
La obra de los estudiosos -Wilson, Goodnow, Willoughby, More_
land y Weber- ha dado origen a la celebrrima dicotoma polticaadministracin; es esta dicotoma el centro del planteamiento de la Administracin Pblica como disciplina.

Sin embargo, la dicoto

ma no debe observarse como un problema meramente disciplinario; la dicotoma es algo ms que un planteamiento metodolgico.
expresin

distorsionada

Es la

de un hecho real: el divorcio de la so-

87

ciedad y el Estado.

Y este hecho es el punto de arranque del re-

planteamiento de la Administracin Pblica como disciplina acadmi^

ca.

El desarrollo de esta argumentacin se realiza en el captulo

siguiente.
La divisin del Estado y la sociedad es profundamente estudia
do por Hegel y Marx; pero, adems, vinculan este problema al centro del estudio de la Administracin Pblica: el objeto.

Es decir,

al definir al gobierno como relacin del Estado y la sociedad,

identifican y sitan al poder ejecutivo como el objeto de estudio
de la Administracin Pblica.

Por tanto, ubican el estudio de la

Administracin Pblica sobre su base real y determinante: el divor_

ci del Estado y i sociedad.

Por tanto, Hegel y Marx, adems de

Bodino, Hobbes, Rousseau y Tocqueville, han. aportado una valiosa contribucin il estudio de la Aclministracion Pblica que ha sido desatendida y que bien merece tomarse en consideracin para situar
nuestra disciplina sobre tierra rirme.

Una parte importante de es_

ta contribucin es, como aspecto de la divisin del Estado y la so

ciedad, la separacin entre vida pblica y vida privada.
6.

Vida pblica y vida privada

En el modo de produccin capitalista la sociedad y el Estado,

escindidos, expresan dos mundos diferentes: lo particular y lo uni^

versal.

El capitalismo, al expropiar a los antiguos propietarios

de los medios de produccin, los feudatarios, tambin expropia a las comunidades y los pequeos propietarios, disolviendo los vncu
los genricos que unan a los hombres entre s: crea en el propie-

88

tario privado al individuo aislado de otros individuos como l. Ca_

da individuo es una condicin de cada individuo;'es decir, por su propia condicin particular todo individuo est condicionado
por otro individuo.

Decir individualidad es decir interdependen-

da. 2/
Una clase, la burguesa, hace de la sociedad una imagen de
sus intereses; la sociedad civil no es sino el conjunto de las ca
ses que han asumido las caractersticas de la clase que, como clase hegemnica, dicta su propia forma definida por la propiedad pr
vada, de acuerdo con el modo de produccin capitalista.

Cada indi_

viduo existe como tal por cuanto es propietario; a imagen de la

propiedad de los medios de produccin, las clases dominadas son in
vitadas a poseer como propietarios privados y, por lo tanto, a individualizarse.

El hombre genrico, como miembro de clase, desapi

16/ "Cada uno parece hacer precisamente lo opuesto al otro y se fi^

gura poder ser en cuanto mantiene al otro distante de s y, sin embargo, cada uno tiene al otro como su condicin. As, vemos a la mayora considerar como una violacin a su particularidad, por ejemplo, los pagos de impuestos, como algo hostil
a ellos, lo cual va en desmedro de su finalidad". Hegel, T-Lto_
0&X.0. d& Kcko,

p. 211.

17/ "En rigor y hablando en sentido prosaico, los miembros de la sociedad burguesa no son tomos. La cualidad caracterstica del tomo consiste en no tener ningunas cualidades y, por tanto, ninguna clase de relaciones con otros entes fuera de l, condicionadas por su propia necesidad natural. El tomo carece de necesidades, se basta a s mismo. El individuo egosta
de la sociedad burguesa puede, en su representacin insensible
y en su abstraccin sin vida, inflarse hasta convertirse en
tomo, es decir, en un ente bienaventurado, carente de relacio_
nes y necesidades, que se basta a s mismo y est dotado de ab_
soluta plenitud. Pero la desdichada realidad sensible hace c_
so omiso a su representacin; cada uno de sus sentidos le obl
ga a creer en el sentido del mundo y de los individuos fuera de l, e incluso su estmago profano le recuerda diariamente que el mundo fuera de l no es un mundo vaco, sino que en rigor tiene que llenarlo". Marx y Engels, La iagfidda. ^a.m..0., p.
187.

89

rece para dejar paso al hombre individual.

Es as como la burgue-

sa, adems de identificar a las otras clases y fracciones dominan

tes con ella misma, identifica a las clases dominadas con la socie
18/
dad que ha sido creada a su semejanza.El individuo, aislado en cuanto tal en el engranaje de la pro
duccin, debe sin embargo seguir siendo un ser genrico; pero como
lo genrico no es propio de la sociedad civil, el individuo entra
en contacto con los dems, como colectividad, en el Estado.

As,

en contraste a la individualidad de la socifdad, el Estado como

universalidad hace retornar al hambre al s_r genrico.

La socie-

dad y el Estado, al quedar separe dos, divorcian a su vez al hombre

como ser social y como ser politizo; es como si una misma persona
tuviera, a la vez, dos vidas: e

la sociedad una vida individual,

pero terrenal; en el Estado una vida genrica, pero celestial.

La

frmula burguesa de la sociedad civil ha hecho una doble conversin:

por una parte ha transformado a los hombres ligados a la produccin
material en individuos egostas y, por otra, los ha cambiado en
18/ Ya a finales del siglo XVIII Sieys haba formulado la concepcin burguesa de la sociedad civil, al afirmar que "el Tercer
/Estado7" abraza, pues, todo lo que pertenece a la nacin; y to^
<To lo que no es el Tercero no puede ser mirado como la nacin.
Qu es el Tercero? Todo". Qu t e.1 te.ice.1 Estado?, pp. 1415.
_19_/ "El Estado poltico perfecto es, por su esencia, la vida del hombre en cuanto especie, en oposicin a su vida material...
All donde el Estado ha logrado un autntico desarrollo, el
hombre lleva, no slo en el pensamiento, en la conciencia,
sino en la realidad, en la existencia, una doble vida, una celestial y una terrenal, la vida en la comunidad poltica, en la que se considera como ser colectivo, y la vida en la sociedad civil, en la que acta como particular; considera a los
hombres como medios, se degrada a s mismo como medio y se con
vierte en juguete de poderes extraos". Marx, "La cuestin
juda", pp. 232-233.

90

entes universales y abstractos, que asumen el papel de "ciudadanos"

en el Estado, el cual ha sido, recordmoslo, engendrado en el seno
de la sociedad civil y que sin embargo est divorciado de ella. En
el Estado, el hombre es un ser abstracto y formal, un hombre imag
nario; la sociedad civil, en contraste, da cabida al hombre real,
pero como individuo egosta cuya existencia real, no imaginaria, slo es posible en su propio seno y, por tanto, al margen del Esta

do.22/
El capitalismo, al liquidar al feudalismo y disolver los vlncu
los sociales que le fueron propios, rompe los lazos que encadenaban el individualismo egosta de la burguesa.' El capitalismo forja una nueva sociedad a partir de la creacin de una sociedad civil, no poltica; por la creacin de un Estado poltico, no ci-

vil.22/
20/ "Todos los presupuestos de esa vida egosta siguen vigentes al
margen de la esfera del Estado, en la sociedad burguesa, pero
como cualidades de la sociedad civil". Ib-td.
21/ "Escindida la sociedad burguesa en sus partes integrantes ms
simples, de una parte los individuos y de la otra los elementos materiales y espirituales que forman el contenido vital, la situacin burguesa de esos individuos ... pero la puesta en
prctica del idealismo del Estado fue, al mismo tiempo la pues_
ta en prctica del materialismo de la sociedad burguesa. La supresin del yugo poltico fue al mismo tiempo la supresin de las ataduras que sujetaban el espritu egosta de la sociedad burguesa. La emancipacin poltica fue contemporneamente,
la emancipacin de la sociedad burguesa de la poltica, de la
apariencia misma de un contenido universal". ZbZd.
22/ "La revolucin poltica, que derroc ese poder seorial, y ele_
v los asuntos del Estado a asuntos del pueblo y que constituy al Estado poltico en asunto general... suprimi con ello el carcter poltico de la sociedad burguesa ... las determina
das actividades y condiciones de la vida descendieron hasta una significacin puramente individual. Dejaron de representar la relacin general entre el individuo y el conjunto del Estado. Lejos de ello, la cosa pblica en cuanto tal pas a -

91

La divisin entre la sociedad civil y el Estado poltico burgueses origin, esencial y tpicamente en la Revolucin Francesa,
la escisin entre los derechos del hombre y los derechos del ciuda^
dao.

Derechos del hombre son los derechos que se han forjado en

23/
la sociedad civil'y expresan el egosmo burgus del individuo -

que, a diferencia del ciudadano abstracto de la comunidad poltica,

es el que verdaderamente existe; los derechos del hombre son, por
tanto, los derechos naturales del individuo.

Los derechos del ciu

dadano, por su parte, han sido engendrados en el Estado poltico.

Como ciudadano, el hambre poltico no es un ser real, sino abstrae
24/
to, una persona moral'que expresa la universalidad del Estado.
El capitalismo, como ya dijimos, liquida el feudalismo, orden
social que le precedi.

La sociedad y el Estado capitalistas slo

son posibles con la disolucin de una formacin social en la que ser ahora de incumbencia general de todo individuo, y la funcin publica su funcin universal... Liber de sus ataduras al espritu poltico, que se hallaba escindido, dividido y estancado en los callejones sin salida de la sociedad feudal; lo
aglutin sacndolo de esta dispersin, lo liber de su confusin con la vida burguesa a la que se haba unido y lo constituy en la esfera de la comunidad, de la actividad universal del pueblo, en el ideal de independencia con respecto a aquellos elementos particulares de la vida burguesa". Ibld, p".247.
23/ "El hombre, en cuanto miembro de la sociedad civil, el hombre
no poltico, aparece necesariamente como el hombre natural.
Los diot> de. 'komrne. aparecen como dn.0A.t4 na.tu.Jie., pues la -

actividad consciente de s misma se concentra en el acto poltico". Ibld, p. 248.

24/ "El hombre, en cuanto miembro de la sociedad burguesa, es considerado como el verdadero hombre, como el homme. a diferencia
del c-t-tot/en, por ser hombre en su inmediata existencia sensible e-individual, mientras que el hombre poltico slo es el hombre abstracto, artificial, el hombre en cuanto persona alegrica, moral ... la emancipacin poltica es la reduccin del
hombre, de una parte, a miembro de la sociedad burguesa, al iti
dividuo egosta independiente y, de otra parte, al ciudadano del Estado, a la persona moral". Ib-td.

92

la sociedad y el Estado se confunden, en la que la poltica est atomizada en enclaves seoriales y en la que se entremezclan ntimamente los elementos de la sociedad -trabajo, familia y propiedad25/
con la corporacin, el estamento y el latifundio.=-' En la Edad Media, sociedad y Estado son una identidad y, como tal, comparten
las unidades fundamentales de trabajo-corporacin, familia-estamen
to y propiedad-latifundio.

El capitalismo, liquidando la corpora-

cin, el estamento y el latifundio, escinde lo que hasta entonces

era una identidad y separa a la sociedad civil del Estado poltico,
haciendo que el trabajo, la familia y la propiedad sean elementos
fundamentales y exclusivos de la primera.

Y haciendo tambin que

el Estado poltico no descanse ya ni en ellos, ni en la relacin

entre el individuo y una colectividad adscriptiva -corporacin, es_
tamento o latifundio- como en el feudalismo; relacin individuo-co
lectividad que all significaba tambin la relacin entre el individuo y el Estado feudal, no diferenciado de lo social y enclaustrado en la independencia seorial.
El Estado capitalista crea una, sociedad no poltica y un Esta
do no civil y, por tanto, puede representar la dualidad de dere- chos que hacen del hombre, a la vez, un hombre civil y un hombre -

25/

"La vieja sociedad civil tena directamente un carcter poltico, es decir, los elementos de la vida burguesa, como por ejemplo la posesin, o la familia, o el modo de trabajo, se haban elevado al plano de elementos de la vida estatal, bajo
la forma de propiedad territorial, el estamento o la corporacin". bd, p. 246.

93

poltico,'un hombre celestial y un hombre r e a l . '

En el capita

lismo la escisin de la sociedad y el Estado disocia, a su vez, la

vida del hombre como individuo egosta y como ser genrico, pero abstracto.'
Los derechos del hombre, del hombre burgus, son, por tanto,
los derechos de la sociedad creada por la burguesa.

Libertad,

igualdad, seguridad y propiedad, segn la Declaracin de los Derechos del Hombre, son derechos naturales e imprescriptibles que garantizan la propia condicin humana.

Sin embargo, los derechos

del hombre no son sino los derechos del individuo egosta que inte

26/ "Los dKOt de V komme., los derechos del hombre, en cuanto tales, se distinguen as de los dH.QJLtt> da ctoye.n, de los derechos del ciudadano. Quin es el kom e distinto del Ctoyzn?
Ni ms ni menos que el miembro de la sociedad burguesa.
Por
qu el miembro de la sociedad burgus- se llama 'hombre', simplemente hombre, y por qu sus de.'echrs se llaman derechos del
hombre?
Cmo se explica esto?
Pode; os explicarlo remitiendo
nos a las relaciones entre -l Esttdo t ltico y la sociedad
burguesa ... los llamados d rechos de i hombre, los dKO,t& de. V homme. en cuanto distinto.' a los dK' 4 da Ctoye.n, no son
sino los derechos del riem" ri de la so edad burguesa, es decir, el hombre egosta, e.1 h >mbre separ do del hombre y de la
comunidad".
Ibd, pp. 2/,z-2 3.
2 7/ "Los hombres del Estado poli. Leo son religiosos por el dualismo existente entre la vida individual y j.a genrica, entre la
vida de la sociedad burguesa y la vida poltica; son religiosos en la medida en que el hombre se comporta con respecto a la vida del Estado, localizada en el ms all de su individualidad real, como con respecto a su verdadera vida; religiosos
en cuanto que, aqu, la religin es el espritu de la sociedad
burguesa, la expresin del divorcio y del alejamiento del hombre con respecto al hombre".
lbd, p. 239.
28/ "El hombre, en su inmediata realidad, en la sociedad civil, es
un ser profano. Aqu donde pasa ante s mismo y ante los otros
por un individuo real es una manifestacin carente de verdad.
Por el contrario, en el Estado, donde el hombre es considerado
como un ser genrico, es el miembro imaginario de una presunta
soberana y esta privado de su vida real individual e inmerso
en una real universalidad".
I6-cd, p. 233.

94

gra la sociedad civil.'

La sociedad civil, base y fundamento so

bre la cual se edifica el Estado es, en tanto que suma de individuos egostas, la negacin material de la vida genrica que, nica
mente como sombra del hombre real, constituye el Estado.
Arraigado en una base constituida por individuos egostas, el
Estado aparece como el espectro fantasmagrico e invertido de la realidad de la sociedad civil.

El Estado, por tanto, slo integra

como ciudadanos, a hombres imaginarios.

Sin embargo, la sociedad

civil es tambin impotente para forjar al hombre genrico;'as como el Estado representa en el ciudadano, como ser genrico, la sombra del hombre real, la sociedad civil expresa en el individuo,
la realidad del hombre.

Pero ni la sociedad ni el Estado resuel-

ven la existencia real del hombre genrico.'

El Estado no resuelve la participacin poltica ciudadana por
que la ciudadana es una ficcin; el ser colectivo en el Estado es
29/ "Ninguno de los derechos humanos trasciende, por tanto, el hom
bre egosta, el hombre como miembro de la sociedad burguesa, es decir, el individuo replegado en s mismo, en su inters privado y en su arbitrariedad privada y disociado de la comun
dad". Ibli, p. 244.
30/ "Muy lejos de concebir al hombre coso ser genrico, estos dere
chos /los del hombre_/ hacen aparee r, por el contrario, la vida genrica misma, la sociedad, como un marco externo a los in
dividuos, como una limitacin de su independencia originaria.
El nico nexo que los mantiene en cohesin es la necesidad natural, la necesidad y el inters privado, la conservacin de su propiedad y de su persona egosta". lbd.
31 / "Slo cuando el hombre individual real reincorpora a s al ciu_
dadano abstracto y se convierte como hombre individual en ser
genrico, en su trabajo individual y en sus relaciones individuales; solo cuando el hombre ha reconocido y organizado sus ' Ofi.ce.6 pKopA.Z' como fuerzas sociales y cuando por lo tanto,
no desglosa de s la fuerza social bajo la forma de fuerza poltica, slo entonces se lleva al cabo la emancipacin humana".
bld, p. 249.

95

un ser ficticio.

La sociedad civil no resuelve la integracin ge-

nrica del hombre real, porque el individuo -como lo expresan sus

derechos- es un ser egosta y est divorciado del hombre y de la comunidad.'

El derecho a la propiedad resume el resto de los de

rechos del hombre y evidencia el carcter burgus de este tipo de

propiedad: la p r i v a d a . D e l divorcio entre la sociedad civil -com
puesta por individuos egostas- y el Estado poltico -formalmente
integrado por seres genricos, ficticios- deber establecerse el carcter pblico -es decir, poltico- de la administracin del Estado y, fundamentalmente, el carcter de la administracin pblica
como una relacin entre el Estado y la sociedad, entre lo universal y abstracto, y lo individual y real.
La separacin entre la sociedad civil y el Estado poltico ex
presa adems de la escisin entre el ciudadano abstracto y el indi

32/ Marx, al analizar los derechos del hombre, puso especial atencin en los derechos a la libertad y la seguridad. La primera
como condicin de la propiedad; la segunda como garanta del egosmo. "El derecho humano de la JLX.be.Ktad no est basado en
la unin del hombre con el hombre sino, por el contrario, en la separacin del hombre con respecto del hombre. Es el derecho a esta disociacin, el derecho del individuo delimitado, limitado a s mismo ... la aplicacin prctica del derecho humano de la libertad es el derecho humano de la propiedad privji
da" ... "La Ae.guK4.dad es el concepto social supremo de la sociedad burguesa, el concepto de polica, de acuerdo con el
cual toda la sociedad existe para garantizar a cada uno de sus
miembros la conservacin de la persona, de sus derechos y de su propiedad ... el concepto de seguridad no hace que la soci
dad burguesa supere su egosmo. La seguridad es, por el contrario, la garanta de ese egosmo". 16-tcf, pp. 243-244.
33/ "El derecho del hombre a la propiedad privada es el derecho a
disfrutar de su patrimonio y a disponer de l abiertamente (a
ion QK) , sin atender al resto de los hombres, independientemente de la S'ociedad". Ib-id.

96

viduo concreto, la autonoma de la sociedad respecto del Estado y

la autonoma del Estado respecto de la sociedad; o para expresarlo
de otra manera, la existencia del Estado que, engendrado en la sociedad, queda separado de ella adquiriendo autonoma y sustancia.
El Estado, formalmente integrado por seres abstractos, no es sin embargo algo abstracto; el Estado, incorpreo de ciudadanos, se

corporiza por cuanto recluta de la sociedad civil su propia membre_

sa: la burocracia.

La sociedad civil, por su parte, creada a ima_

gen y semejanza de la burguesa, sustentada en el egosmo y la pro

piedad privada, da vida a las clases sociales que monopolizan la propiedad privada o se encuentran al margen de ella.

Debido a que

las actividades civiles son atribuidas a las clases sociales y di

tribuidas entre sus individuos, como atribuciones particulares,
conteniendo entonces' la sociedad civil los Jiaba.jo pa.KtjLcu.La.Ke.it,
y debido a que el Estado asume las {u.ncon<i ge.ne.Ka.Ze.6 que se des34/
prenden de su carcter universal,'tambin quedan divididos, por
tanto, el inters particular y el inters comn.
7.

Inters comn e inters particular

La distincin entre trabajos particualres y funciones pbli-

cas tiene como supuesto, la divisin social del t r a b a j o . C a d a

34 / Al argumentar el carcter de totalidad del Tercer Estado, la burguesa, Sieys afirma que haba asumido tanto los "trabajos
particulares" como las "funciones publicas". Op.C-Lt., pp. 5-7.
35/ "La divisin del trabajo lleva aparejada, adems, la contKa.dC_
c6n intKe. e.1 -LntKb dtt nd\).du.o concKzto o do. ana. dztKmi.nada ka.mjLl.jLa. y z JLnto.Kti> comn de todo to> nd4.vldu.ot> Kzta.-

C-ona.do zntJLZ &Z, inters comn que no existe, ciertamente, tan solo en la idea, como algo 'general', sino que se presenta

97

individuo o ncleo familiar supone, adems de su propio inters particular, un inters general, colectivo.

En el capitalismo, sin

embargo, el inters comn plasmado en las funciones pblicas se

convierte en un poder ajeno y hostil gue somete a los individuos,
en vez de ser sometido por ellos; tal poder es el Estado.

Es cier_

to gue por inters comn no debe entenderse algo ilusorio, ya gue

de la interdependencia de los individuos brotan necesidades colectivas gue slo pi-.eden ser resueltas por un esfuerzo igualmente colectivo, es decir, que engendran un inters comn.

Sin embargo, -

la sociedad capitalista es una sociedad de clases y el Estado que

se ha edificado por encima de ella, tiene como propsito atemperar
y paliar el conflicto de esas clases pretendiendo, a la par, garan
tizar la unidad burguesa de la nacin.

Por tanto, al ponerse por

encima de la sociea^d,'el Estado, como unidad poltica de las

clases dominantes, se divorcia de los intereses individuales y, a
la vez, del inters comn real, el cual aspira encarnar a ttulo de Estado nacional.

El Estado se basa en la contradiccin entre -

inters comn e inters individual y slo representa el inters co

en la realidad, ante todo, como una relacin de mutua dependeii
ca de los individuos entre quienes aparece dividido el trabajo".
Marx y Engels, La de,otogZa atemana, p. 34.
36/ "Esta plasmacin de las actividades sociales, esta consolidacin de nuestros propios productos en un podeA. mateJuLat ZA.Q.do obu. noiotxoi, sustrado a nuestro control, que levanta
una barrera ante nuestra expectativa y destruye nuestros clcu_
los, es uno de los momentos fundamentales que se destacan en todo el desarrollo histrico anterior, y precisamente por vir-

tud de esta contKadlcc6n zntKe. e.t ntzi pa.nticu.laJi y e.t .ntKi coman, en cuanto E&tado, una olma piop.a c JLnde.pe.ndJLe.ntg., ie.paA.ada de. lo fie.atz> 4.nte.ft.e.e.& paxt4.cuLaH.eJi y cote.ctvo6,
y al mismo tiempo, como una comunidad ilusoria, pero siempre sobre la base real de los vnculos existentes". Tb,d.

98

mn de las clases dominantes; pero, en ningn caso, el inters comn de la sociedad.

El Estado es una comunidad ilusoria basada en los intereses -
comunes reales de las clases dominantes, un poder material, ajeno,
extrao, divorciado no slo del inters particular de cada individuo, sino tambin del inters comn real, convertido, entonces, en
una ilusin.

Por esta razn, el Estado no slo est divorciado de

la individualidad plasmada en la sociedad civil, sino de los intereses comunes de todos los individuos que, como intereses comunes,
no comprenden la sociedad civil de conjunto, sino las clases socia_
les que la integran.

Por esto el Estado no gobierna slo con sepa

racin de los intereses individuales, sino tambin deslindado de los intereses comunes de los individuos como clases; gobierna en beneficio de algunas de ellas, de las clases dominantes.
Por tanto, los intereses individuales se plasman como intereses colectivos, pero parciales, en cuanto se integran en una clase;
el Estado no slo est divorciado / en contradiccin con esos inte
rses individuales, si vio tibian o ' los intereses colectivos de los individuos en cuanto se intecr.
este modo, el Estado se basi en ei

en las clases dominadas.

De

onflicto entre el inters par-

ticular y el inters comn, mismo qu sustituye por un inters colectivo de clase y que se constituye . a algo material y ajeno a la
sociedad,'porque slo representa el inters colectivo de las cla_
37/ "La lucha prctica de estos intereses particulares que constan,
teniente y de un modo real se enfrentan a los intereses comunes
o que ilusoriamente se creen tales, impone como algo necesario
la interposicin prctica y el refrenamiento por el inters -

99

ses dominantes.

La autonoma relativa del Estado descansa, as,

en la contradiccin entre inters individual e inters colectivo,

por un lado, y por el otro, en la contradiccin de los intereses
comunes materializados en las clases, como clases en pugna.
Las clases dominantes y, en particular la clase hegemnica, la burguesa,'concretan sus intereses como poder comn, organizndose en unidad dentro del Estado mismo.

El Estado capitalista

es la organizacin creada por la burguesa para defender sus intereses y dar proteccin a la propiedad privada de los medios de pro
duccin.

La burguesa pretende hacer de sus intereses comunes de

clase los intereses comunes de la sociedad civil; el Estado, organizacin de clase, pretende salvar su divorcio con la sociedad aspirando a dar unidad a la propia sociedad.

La unidad social es, -

por tanto, la unidad burguesa de la nacin, el reclame del Estado

capitalista por establecer -como dice Marx- la "unidad burguesa de

'general' ilusorio bajo la forma del Estado. EL pod&K iociaL,

ti dtciK, La (ue.Kza de. pKodu.cc.L6n muLtipLicada,
que. nace. poK obfia de. La coope.Kacin de. Los di^e.Ke.nte.s individuos bajo La di_
visin d&L trabajo, se les aparece a estos individuos, por no
tratarse de una cooperacin voluntaria, sino como un poder aje^
no, situado al margen de ellos, que no saben de dnde procede
ni a dnde se dirige y que, por tanto, no pueden ya dominar, sino que Ke.cofine., poK e.L contKatiio, una se.Kie. de. iase.s y &tapas de. d&saKKoLLo pe.cu.LiaK e. inde.pe.ndie.nte. de. La voLuntad y de.
Los acto de Loi hombKe.t y que. incLu&o diKige. e.ha voLuntad y e.>o& actos".
Ibid, pp. 35-36.
38/ "La buKgue.iX.a, por ser ya una cLaie., y no un simple estamento,
se halla obligada a organizarse en un plano nacional y no sola_
mente en un plano local y dar a su inters medio una forma general. Mediante la emancipacin de la propiedad privada con respecto a la comunidad, e Estado cobKa una e.xiitzncia epeciaL junto a La iocie.dad civiL y aL maKge.n de. e.LLa". Ibid, p.
72.

100

la nacin".

El Estado pretende salvar el divorcio entre los inte-

reses de clase de la burguesa y el proletariado, creando el inters comn que l mismo aspira a representar; el Estado no es sino
la unidad de clase, la unidad del inters comn de las clases domi^
nantes.'
Conforme a todo lo anterior, nos encontramos ante la evidencia de que el divorcio del Estado y la sociedad se expresa en forma doble: por un lado, al travs del antagonismo entre la vida pblica y la vida privada y, por el otro, al travs de la contradiccin entre inters particular e inters comn.

De ello se despren

de que la separacin Estado-sociedad debe entenderse como la autonoma relativa del Estado frente a la sociedad; sociedad que lo ha
engendrado y lo hace vivir.

La divisin del Estado y la sociedad

implica, como dijimos, la existencia de dos entes distintos que, para existir requieren separarse y, a la vez, relacionarse; su divisin es una relacin dialctica entre estructura y superestructu
ra, relacin mutuamente necesaria a partir de su existencia separa
da: precisamente es la separacin lo que permite que existan.

Del

mismo modo como las condiciones materiales de existencia produjeron en la Edad Media la identidad del Estado y la sociedad, en el
capitalismo las condiciones materiales de existencia han producido
su separacin.

Es as, porque el dominio de unas clases sobre las

otras no es posible sino en la medida en que las clases dominantes

39/ El Estado capitalista es "la forma de organizacin que se dan

necesariamente los burgueses, tanto en lo interior como en lo
exterior, para la mutua garanta de su propiedad y de sus int
reses". bd.

101

aseguren su poder afianzando primero su unidad de clase en el Esta

do, como organizacin de la unidad de c l a s e .
Oe todo esto se deriva que las existencias separadas del Esta
do y de la sociedad, implican una recproca necesidad: implica la
necesidad de su relacin, la relacin entre la estructura y la superestructura.

El Estado slo existe para la conservacin de la -

sociedad; debe reproducir las cor .liciones de existencia de las cla_

ses y reproducir, paralelamente, las relaciones de produccin sobre las cuales se levanta todo el edificio social, poltico e ideo_
lgico.

La primera funcin 1 1 Estado es la de reproducir las con

diciones y las relaciones de produccin sociales; por tanto, el Es_

tado se divorcia de la sociedad para reproducir las condiciones de
explotacin del trabaje asalariado, reproduciendo a la vez las relaciones de produccin titre el capital y el trabajo.

El Estado,

de este modo, se relaciona con la sociedad y la sociedad se relaciona con el Estado.

Las clases y la administracin pblica, como

veremos en el captulo siguiente, constituyen las formas de relacin gue se establecen entre la sociedad y el Estado.

40/ "Como el Estado naci de la necesidad de refrenar los antagonismos de clase, y como, al mismo tiempo, naci en medio del conflicto de esas clases es, por regla general, el Estado de la clase ms poderosa, a etcue. z.con6me.omznt m&M podiioia.
que, con ayuda de l, se convierte tambin en La. Ca-ie. poZX.t-camznte. dominante., adquiriendo con ello nuevos medios para la
represin y la explotacin de la clase oprimida". Engels, E&
0KA.QW. ... p. 201.

102

IV. REPLANTEAMIENTO DEL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA.

CLASES SOCIALES Y ADMINISTRACIN PUBLICA

8.

Divisin social del trabajo y regmenes polticos

Como fue establecido en el captulo precedente, la divisin

social del trabajo va aparejada a la distincin entre inters privado e inters comn.
gundo en el Estado.

El primero yace en la sociedad civil, el se

Sin embargo, el Estado encarna un inters co-

mn ilusorio en la medida en que es la organizacin de los intereses comunes de las clases dominantes; el Estado, por tanto, asume
en inters comn de las clases dominantes la realizacin de distin
tas unc<7ne pbtca.

Estas funciones del Estado se desprenden,

sin embargo, del desarrollo alcanzado por las fuerzas productivas

y toman expresin en la divisin social del trabajo.
Pero el Estado slo sufre el efecto de la divisin del trabajo; en su seno la divisin social del trabajo produce una divisin
de funciones pblicas, una separacin en la organizacin funcional
del Estado.

La adscripcin de las funciones pblicas entre los

distintos organismos del Estado, toma expresin en la composicin

institucional del Estado, es decir, en el Kgjnzn poltico.

Desde

este punto de vista, los regmenes polticos son el resultado de la organizacin funcional del Estado, de la distincin de las funciones pblicas.
La organizacin del Estado en regmenes polticos ha tenido 103

diferentes modalidades al travs de la historia: el despotismo

oriental, por ejemplo, se caracteriz por la concentracin de las
funciones pblicas en la autoridad del emperador y por la organiza^
cin de estas funciones como servicios administrativos especializa
dos, dotados de poder jurisdiccional; no hay una separacin entre
legislacin, ejecucin y jurisdiccin.

Lo mismo ocurre en la Ciu-

dad-Estado, en la cual la propia divisin funcional atln no aparece; existen grandes cuerpos colegiales en los que las decisiones son tomadas de comn acuerda, pero sin especializacion o jerarqua.
En la Edad Media, por su par :. se desconoce la distincin entre lo pblico y lo privado, lo pollv '.co y lo social, creando una esca_
la jerrquica piramidal de vasallaje, que relaciona como personas
particulares al secr y > su protegido, y a ste, como seor, con
su propio protegido y

as: sucesivamente.

Las monarquas medieva-

les, construidas sobre cim .entos feudales, desarrollan relativamen

te las funciones pblicas y, por tanto, hay una ausencia de especializacion; paralelamente se crea la administracin domstica-pa
trimonial, ligada a la persona del rey -no al reino como institucin- y es encargada de la gestin del patrimonio privado del monarca.
El despotismo oriental, la Ciudad-Estado y la monarqua medie_
val crearon regmenes polticos plurifuncionales, sin especializacion funcional ni, mucho menos, una divisin tripartita de poderes.
Si bien es cierto que fue Aristteles quien propuso antes que nadie esta divisin, tambin lo es que tal divisin respondan en la
?o griega a una distincin funcional, a una separacin de proce

104

dimientos en el interior de los organismos colegiados, pero no entft los organismos colegiados mismos; la divisin de funciones no
se concreta en un rgano que le sea correspondiente.

Por ello, la

teora de la divisin de poderes no es desarrollada sino hasta que

existen las condiciones materiales oje dividen, en la realidad,
los organismos del Estado.

La divisin de poderes no existe sino

hasta que, como condicin histrica, se desarrolla la divisin social del trabajo en el modo de produccin capitalista.
Es de sobra conocida la te< ra de la divisin de poderes como
para abundar en ella.

Por consiguiente, slo haremos considerado

nes relativas a nuestro asunto.

Fu*- Jo n Locke quien junto a los

poderes ejecutivo y legislativo propuso

antes que nadie, un ter-

cer poder que no es el juc cial sino el iedzn.atA.vo; la causa proba

ble de un planteamiento tai oue e atribuirse a la inclusin de lo
judicial dentro del podar ej =<cut Lvo, en Inglaterra.

Entre los in-

gleses las instituciones judiciales, adems, tambin tenan un carcter ejecutivo.

Tal et el caso de los udc tne.Jia.nte., jue-

ces ambulantes, que eran a la vez judiciales y administrativos. De

todo esto s desprende que en Inglaterra entre los siglos XVII y XVIII, no se haban dividido los poderes ejecutivo y judicial. Por
todo esto resulta curioso y sorprendente que Montesquieu proponga
en Francia -en su obra E e.pn.u de. a tiyzi, captulo "La cons
titucin de Inglaterra- una divisin tripartita de poderes incluyendo al judicial, evidentemente inspirada en el caso ingls.
De todo esto se concluye que la divisin de poderes no puede
corresponder a formulaciones intelectuales que no estn basadas en

105

la realidad, esto es, en el desarrollo de la divisin social del trabajo en un momento histrico determinado.

El grado de divisin

social del trabajo determina la formacin, diferenciacin y especializacin que alcanzan las instituciones de la sociedad civil y,
por tanto, del Estado.

A mayor divisin del trabajo social, co- -

rresponde una mayor diferenciacin y especializacin de la organizacin del Estado, es decir, el rgimen poltico.
La divisin social del trabajo, sin embargo, no slo determina la diferenciacin y especializacin de las instituciones polti^
cas, sino tambin las modalidades que adquieren sus relaciones.
Asi, la organizacin de poderes puede adoptar tres caractersticas,
segn una tradicional tipologa: divisin, colaboracin o confu- sin de poderes.

Otras interpretaciones tipolgicas hacen nfasis

en el carcter jerrquico o polirquico de la organizacin del poder, sugiriendo la distincin entre regmenes unitarios y regmenes pluralistas.

Hoy en da, independientemente de las clasifica-

ciones, existe consenso en el sentido de agregar los partidos y el

sistema electoral a las tradicionales instituciones pblicas -el parlamento, las cortes judiciales y la administracin pblica-, pa
ra ofrecer una panormica completa de la vida poltica moderna.
En todo caso, lo importante es destacar la estrecha relacin
entre divisin social del trabajo y el rgimen poltico, porque de^
termina el grado de madurez alcanzado por las instituciones polti^
cas capitalistas y el nivel de distincin estructural entre el poder legislativo y el poder ejecutivo.

Ambos poderes adquieren pie

na distincin en el capitalismo, de un modo gradual y creciente, -

106

inspirando en los siglos XVIII y XIX la teora bipartita de poderes

que, a su vez, sirvi de fuente a la dicotoma poltica-administra
cin del siglo XX.

Comprender el rgimen poltico es entender la

forma como el Estado y la sociedad contraen determinadas relaciones que median y compensan su divisin, concretando en el poder le_
gislativo la representacin de la sociedad en el Estado y en el p
der ejecutivo la representacin del Estado.en la sociedad.

Confor

me este esquema, el poder judicial, como funcin ejecutiva, queda

incluido junto con el poder ejecutivo en la accin gubernamental que pone en contacto al Estado con la sociedad; por su parte, el poder legislativo permanece como relacin que vincula la sociedad
con el Estado.
El rgimen poltico contempla las organizaciones que la socie_
dad y el Estado convienen en establecer para su mutua relacin.
Los poderes son las instancias de esa relacin.

Los diputados y -

senadores son la representacin de la sociedad civil en el Estado,

en tanto que los jueces y los funcionarios son la representacin del Estado en la sociedad; senadores y diputados representan a individuos que, como ciudadanos, entran por medio de ellos en contac_
to con el Estado; jueces y funcionarios, por su parte, son los representantes del Estado que, por designacin superior, lo ponen en
contacto con la sociedad y sus individuos.

Los poderes, por tanto,

constituyen lo esencial del rgimen poltico, al cual habrn de

agregarse -al aplicarse el espectro de participacin poltica de los individuos- los partidos y los procedimientos (elecciones, referenda, etc.) al travs de los cuales adquieren representacin en
el Estado.

107

Estas consideraciones nos sitan ante la distincin entre rgimen poltico y gobierno, categoras frecuentemente confundidas.
Su primera diferencia radica en la que es propia entre el todo y la parte: el rgimen es el todo, el gobierno la parte, es decir, el poder ejecutivo.

En tanto el rgimen poltico integra los tres

poderes -inclusive al ejecutivo, los partidos y los procedimientos

polticos inherentes-, el gobierno re concreta a la tarea de reali^
zar la actividad del Estado.

La regunda diferencia, que se deriva

de la primera, comprende al rgiirn poltico como el conjunto institucional del Estado; es el "esqueleto" y el organismo material del Estado, el escenario en el cual se desenvuelve la vida poltica.

El gobierno, en contraste, es el "centro nervioso" del Estado,

su cerebro y sistema "muscvlar".

Por hacor una analoga con la me

dicina, el rgimen es la antom'a del Estado, en tanto que el gobierno es su fisiologa.

La divisin social del trabajo y los regmenes polticos son
fundamentales para el estudio de la Administracin Pblica, porque
explican el lugar del gobierno y su papel mediador entre el Estado
y la sociedad.

La antinomia Estado-sociedad, adems de implicar -

el divorcio entre lo universal y lo particular, significa sustancialmente la autonoma relativa del Estado con respecto de las ca.
ses sociales; es decir, aunque el Estado es un producto de las ca
ses y sus conflictos, como unidad de clases mantiene una autonoma
relativa con respecto a las clases dominantes, a las dominadas y a
las que le sirven de pedestal.'

La distincin entre el "indivi-

l_l La autonoma relativa del Estado capitalista con respecto de

108

do egosta" -miembro de la sociedad civil- y el "ciudadano unive

sal" -ente del Estado poltico-, seala el aislamiento econmico de los individuos en el proceso de produccin y la unidad de clase
de estos individuos, representados como seres abstractos; implica,
a su vez, la autonoma entre la lucha econmica de clases -aislada
al campo salarial y las prestaciones laborales- y la lucha poltica de clases -trascendida en las clases como conjuntos antagonistas por el poder del Estado.
La lucha econmica, sin dejar de implicar una lucha de clases
como conjunto, queda restringida a la relacin entre patrones como
patrones y obreros como obreros; de sus consecuencias, el capital
o el trabajo, se ahorran o gastan salarios o prestaciones laborales que no transforman sustancialmente su existencia y condiciones
sociales.

El patrn sigue siendo un propietario ms o menos rico;

el obrero un trabajador ms o me ios pobre; pero, al fin de cuentas,

el patrn sigue como patrn y d

obrero como obrero.

La lucha poltica, por al contrario, implica una transformacin de lo; modos de exister jia y de las condiciones sociales; en
esta lucha lo que est
obrero.

en juego es la condicin misma de patrn y

Es una lucha de clases revolucionaria.

Por tanto, las

clases contienden por su existencia misma de clase ; es decir, la

las clases y las luchas de clases, no implica una existencia in_
dependiente del Estado, una vida sustentada en s misma, sino una existencia y una funcin especficas con respecto de la sociedad. El Estado es la unidad de clase de las clases dominantes; la "unidad nacional", la sntesis organizada del "pueblo",
de las clases dominadas; y la representacin de clases que, sin
tener una vinculacin fsica y orgnica, adquieren una unidad ficticia en la representacin que de ellos simula el Estado.

109

burguesa por seguir siendo una clase, los proletarios por dejar de ser una clase y liquidar, para siempre, las clases.

En esta si_

tuacin, el Estado capitalista de clase trasciende la lucha econmica, queda situado en la lucha poltica y adquiere una relativa autonoma de las clases y sus conflictos.

El Estado, sin embargo,

no es independiente de la estructura econmica, ni de la lucha eco

nmica; tampoco hay una antinomia de la lucha econmica y la lucha
poltica, ms bien la segunda est determinada por la primera: para que en el terreno poltico contiendan burgueses y proletarios,
deben existir primero burgueses y proletarios, pero es la estructu
ra econmica la que crea las condiciones materiales y sociales para la existencia de ambos.

La autonoma entre la lucha poltica y

la lucha econmica, y por tanto

a autonoma del Estado, significa

la sustantividad propia que adquiere el Estado como instancia en la que los conflictos de clases adquieren un nivel nacional, una implicacin de clases como conjuntos que pugnan por sobrevivir como tales (las clases dominantes) o liquidarlas como tales (el proletariado) .
Es en ests condiciones que la administracin pblica capitalista se presenta como una forma de relacionar al Estado y la sociedad, una forma de vincular lo general con lo particular, dentro
de un terreno en el cual las clases estn presentes.

La administra^

cin pblica, como tal, como p&bca, como administracin del Esta
do, parte de la universalidad de su propio carcter poltico para
concretarse en las particularidades de la sociedad civil.

Precisa

mente aqu est la clave del estudio de la Administracin Pblica:

110

la accin gubernamental, como administracin del Estado, se caracteriza por individualizar la accin del Estado cuando entra en coii
tacto con la sociedad, es decir, con la particularidad de la socie_
dad civil.-/
La relacin Estado-sociedad no existe sino con la relacin so_
ciedad-Estado, es decir, con la vinculacin que va de la sociedad
al Estado.

De la misma forma como la a.dmn.6tn.a.c..6n p(Lbti.c.a. rel

ciona al Estado con la sociedad, las cta.{,e.> &ocate.> relacionan la

sociedad con el Estado.

A la divisin de la sociedad y el Estado

-un hecho fundamental en el capitalismo- corresponde determinadas

formas de relacin: las clases sociales y la administracin pblica.

Es caracterstico del capitalismo la divisin del Estado y

2_l Constituye uno de los mritos de la dicotoma poli tica-adminis^

tracin el haber identificado el carcter individualizador de la administracin pblica. Como lo establece Wilson, La. poZZ_
ca on o plane. qinz.n.c.Le. y a. a.dmnJ>tn.acl6n Lo mido> t&pe^
C-ca.te.6. La administracin pblica no se puede particularizar sino en la medida que, como general, se individualice en el cori
tacto mismo con los individuos de la sociedad civil.
37 Como entes separados, el Estado y la sociedad han establecido relaciones o formas de mediacin. Hegel sustenta que entre el
Estado y la sociedad existe la mediacin del poder gubernativo,
en tanto que entre la sociedad y el Estado existe la mediacin
de las clases sociales. "Los intereses comunes particulares, que recaen en la sociedad civil, y yacen fuera de lo universal
del Estado mismo que es en s y para s, tienen su administracin en las corporaciones de la comunidad y de los otros ofi- cios y clases y sus autoridades, jefes, administradores ... como la sociedad civil en el campo de lucha del inters privado individual de todos contra todos, aqu tiene su lugar el con- flicto de ese inters con los asuntos particulares comunes y de
ste conjuntamente con aqul en el punto de vista y el ordenam i e n t o s u p r e m o d e l E s t a d o . . . ti o>te.nme.nto d&L ntzii unve.n.a.L de. EAtado y de. Lo L&ga.L d e e.>o& de.n.e.cho pan.tA.caLan.z6 y
z KZ.tiotn.a.imJitntQ d e htoi a. aqu.o, ZXQZ. u n dzimpo pon.
lo de.te.ga.do/> de.t pode.fi de.t gobe,Kno, pon. Lo> e.mptza.do> e/ecu.
)o de. Bitado"
... "conde.na.da. como 6nga.no de. me.d-ia.cA.on a
\ae. n e.ncu.e.ntna.n, pon. una pa.Kte., tntie. e.1 goblzn.no en g e n e -

111

la sociedad, lo mismo que las formas de mediacin, de relacin,

clases y administracin publicavque se establecen entre ambos.

9.

Las clases sociales como mediacin entre la

sociedad y el Estado

La antinomia Estado-sociedad no puede ser resuelta, mucho menos como lo intenta Hegel por medio del modelo medieval,-/caracterizado precisamente por la identidad de la sociedad y el Estado.
Hegel mismo, quien caracteriza en el capitalismo la divisin entre
la sociedad y el Estado, no puede argumentar la naturaleza poltica de las clases sociales y, como clases polticas, adems de sociales, borrar con ello la distincin Estado-sociedad.->

Por tan-

to, ni las clases ni el gobierno resuelven el divorcio del Estado

y la sociedad, divorcio del cual so . un producto; de abolirse esta

ia, y pon. a otfia, znViz zt ).u.zbto dXiuztto y tai zi^ziai z r

dXvXduoi paKti.cutan.zi. Su dzte.Kmnac6n zxXgz en zttai tanto zt izn.tA.do y ta dLipoilcln
dzt Eitado y zt gobz>ino, como ti de. toi ntzKziZi dz toi cX.nc.utoi y dz O lndA.vX.duo/> paKtXcutaKzi.
Hegel, Tloio{ta di dzKZcho, pp. 298-299, 302.
U_ En este captulo sostenem.- el siguiente argumento: gobierno, poder ejecutivo y a :minist acin pblica son idnticos. Ver Ca_
ptulo 12, seccin 31 de esta obra.
5_l "Hegel encuentra que 'desde este punto de vista lo que realmente hay de particular en el Estado se refiere verdaderamente a lo general'. La izpan.acA.6n ' zntie. a vJLda ci.\)i. y a vJLda po_
tca' dzbz ZK iuA.pAjnX.da dz zita manzxa y iu 'dzntXdad'
ioKmuada" ... "El iummun de la identidad de Hegel era, como l m i s mo lo declara, la Edad Media.
En ella, las clases de la sociedad civil en general y las clases desde el punto de vista poltico eran idnticas". Marx, CfLtXca dz a &oiolla dz dzKZcho dz Hzgz, p. 9 0 .
b_l "Es posible expresar el espritu del medioevo diciendo que las
clases de la sociedad civil y las clases desde el punto de v i s ta poltico eran idnticas, puesto que la sociedad civil era la
sociedad poltica; puesto que el principio orgnico de la soci
dad civil era el principio del Estado".
lbd, p. 91.

112

separacin, habrn de anularse el gobierno y las clases, aboliendo

se entonces el propio capitalismo.

Partamos entonces del divorcio

de la sociedad y el Estado.
El hecho principal, la divisin entre el Estado y la sociedad,
caracterstico del capitalismo, es desconocido en la Edad Media.
La unidad del Estado y la sociedad queda resuelta en la unidad mi
ma del Estado, por cuanto las clases sociales son clases polticas.
El capitalismo, al desmembrar de lo poltico actividades realizadas como tKabajoi paKtcua.Ke.,' atribuye al Estado actividades 9/
que no pueden implicar, en contraste, sino (anclon& p.bca .'
La identidad entre el Estado y la sociedad, que confunde tambin lo pblico y lo privado, hace del Imperio medieval una superposicin laxa e imprecisa sobre la estristura feudal.

El capitalismo,

en contraste, distingue la sociedaJ. y el Estado haciendo de esta distincin su caracterstica peculiar.

La solucin hegeliana de -

la unidad entre 1; sociedad y el Estado, en la unidad del Estado

mismo bajo la identificacin entre clases sociales y clases polti
]_/ "Toda su existencia era poltica; su existencia era la existencia del Estado. Su actividad legislativa, su voto de los im- puestos para el imperio no era ms que una emancipacin particij
lar de su significado y de su actividad poltica generales. Su
Estado era el Estado; la relacin con el Imperio no era mas que
una relacin transaccional de esos diferentes Estados con la na_
cionalidad". Jbd.
j$/ En el captulo I de la obra Qu. e.6 Z te.KC.zn. Eitado?, SieySs hace una clara diferenciacin y clasificacin de los tKa.ba.joi> paKtlcalaKZi : "1? ... trabajos del campo ... 2? ... la indus- tria humana ... 3? ... el comercio ... 4? ... las profesiones",
pp. 5-6.
j)/ Sieys tambin diferencia y clasifica, en oposicin a los trab
jos particulares, lasfauncone.>pO.btA.cai, a las que simplemente
resume "bajo las cuatro denominaciones conocidas: la espada, la
toga, la Iglesia y la administracin. Ib-d, p. 7.

113

cas, carece de fundamento en el modo de produccin capitalista; lo

real, incluso para Hegel, tiene que ser el divorcio sociedad-Esta
do, no su identidad.'

Por tanto, cualquier planteamiento teri-

co que busque la identidad del Estado y la sociedad en el modo de

produccin capitalista, partir de un supuesto falso.

Tal identi-

dad, de haberla, ser encontrada en el modo de produccin feudal,

pero no en el capitalista.
Las clases y la administracin pblica son formas de media- cin que comunican la sociedad y el Estado, pero que no resuelven
su unidad.

Como relaciones, las clases y el gobierno no tienen

por objeto resolver la unidad, sino ms bien patentizar el divorcio del Estado y la sociedad.

De aqu que el yerro de Hegel al ar

guraentar la unidad social y poltica en el seno del Estado -del Es_

tado medieval-, contrasta con su acierto de partir de la antinomia
Estado-sociedad.
Las clases son una mediacin en el grado en que los indivi- dos aislados y egostas de la sociedad civil, tal como son, no
pueden relacionarse con el Estado; las clases son la frmula por la cual los individuos pueden situarse en lo universal, en el Esta

10/ "Hegel parte de la separaci6n de la 'sociedad civil' y del ' E^

tado poltico' como dos oposiciones estables, de dos esferas realmente diferentes. Esta separacin existe, es cierto, real.
mente en el Estado moderno. La identidad de las clases civiles y polticas era la expresin de la identidad de la sociedad civil y la sociedad poltica. Esta identidad desapareci.
Hegel la supone desaparecida. 'La identidad de las clases civiles y polticas', si expresara la verdad, no podra ser ms
que una expresin de la separacin de la sociedad civil y la sociedad poltica! 0 ms bien, slo la separacin de las sociedades civiles y polticas expresa la verdadera relacin de
la sociedad moderna civil y la poltica". Marx, CH.itA.za.. . . ,
p. 92.

114

do.'

Su presencia, empero, no hace de las clases sociales, cla-

ses polticas; slo relaciona a los individuos con lo general, el

Estado.

Son las clases la forma de expresar los intereses de ind^

viduos que, como tales, sumaran una masa.

Las clases sociales, -

es decir, colectividades en las cuales se identifican los individuos como grupo,' trascienden en lo poltico -lo general-, lo que
en lo econmico se presenta como particular, aislado, individualizado.
Las clases sociales hacen general la particularidad del individo; sin embargo, ellas no se incorporan como tales al Estado, ya que por este hecho se convertiran en clases polticas,'como
en la Edad Media, desapareciendo la divisin entre la vida poltica y la vida civil.
Las clases sociales hacen genrral la particularidad indivi- -

11/

12/

13/

"El tte.mo.nto ata-ita tiene la determinacin de que la ocupacin universal llegue a la existencia no slo en s, sino tambin para s, es decir, que el momento de la libertad subjetiva formal, la conciencia publica, como universalidad emprica
de los pareceres y pensamientos de la masa, llegue a l a la existencia". Hegel, TltoiO &X.OL. . . , p. 307.
"En la medida en que millones de familias viven bajo condiciones econmicas de existencia que las distingue por su modo de
vivir, sus intereses y su cultura de otras clases y las oponen
a stas de un modo hostil, aqullas forman una tOLiZ.". Marx,
Et de.cocho
bKwman.i.0 de, Lu Bon.apa.fite., p . 3 4 1 .
"La ctae. pivada no se transforma en tta&e. potXXca, sino que
como la clase privada adquiere su actividad y su significado polticos, no tienen pura y simplemente actividad y significado polticos. Su actividad y significados polticos, son la actividad y significados polticos de la clase privada como
clase privada. Por lo tanto, la clase privada no puede entrar
en la esfera poltica ms que de acuerdo a la distincin entre
las clases de la sociedad civil. La diferencia entre las clases de la sociedad civil llega a ser una diferencia poltica".
Marx, Citca..., p. 90.

115

dual, pero no directamente, sino por medio de de.e.ga.do. Los delegados son, en cuanto tales, un cuerpo organizado que en la vida poltica integra el inters de clase.

Tal cuerpo -una asamblea

para Hegel- tiene por objeto representar el inters comn de clase,

en lo universal, lo poltico, incluso por encima del inters de ca
da una de las fracciones de clase.

Por inters universal se en-

tiende el inters general de clase, es decir, el inters poltico,

en oposicin al inters particular, es decir, el econmico; las
clases son tales en la medida en que en la vida poltica tienen un
inters comn, superior al inters de sus fracciones y de sus indi^
viduos.
El Estado capitalista resume sus centro? de poder en el armazn institucional y orgnico del rgimen poltico; las clases sociales, al trascender en lo poltico, no se integran al Estado como clases, sino como delegaciones de clases organizadas en cuer- pos.El

Estado capitalista decimonnico con rgimen poltico -

14/ "Ya que la dite.QO.cA.6n se hace para la deliberacin y la decisin sobre aiantoi unve.Kia.te.-& , ella tiene el sentido de que por la confianza son determinados a ello tales individuos, los
cuales se entienden mejor en tales asuntos que los que delegan,
as como tambin que ellos no hacen valer el inters particular de una comunidad o corporacin contra el inters universal,
sino que hacen valer esencialmente ste. Con ello, no tienen
la relacin de ser mandatarios, comisionados o portadores de instrucciones, tanto menos cuanto la reunin tiene la determinacin de ser una diambiza. viva que se instruye y se convence
recprocamente, y que delibera en comn". Hegel, Tto&O{OL. . . ,
pp. 313-314.
15/ Hegel trata el problema de las clases como mediacin en el
apartado "El poder legislativo", de su obra tooia. dzt de.n.&_
cho. Esto no es accidental; al contrario, pretende y consigue
mostrar la necesidad de la organizacin institucional que tienen las clases, aunque limite tal organizacin al parlamento bicameral. Sin embargo, el corporativismo actual viene a de-

116

parlamentario, tiene en las cmaras legislativas la representacin

clasista propia de la etapa liberal del capitalismo, caracterizada
por la coexistencia de diferentes modos de produccin bajo el predominio del capitalista.

Con antelacin la monarqua absoluta to-

ler formas representativas estamentales expresadas en sus consejos colegiales, hasta gue liquid totalmente las bases sociales y
materiales del feudalismo; pero paralelamente propici y desarroll otros organismos colegiados donde dio cabida a las delegaciones de clases, mismos que originaron el Parlamento y despus, tras
la Revolucin Francesa, la Asamblea Nacional.'

El Estado capita

lista moderno, con el ascenso y podero del ejecutivo frente al le

gislativo, conserv a las instancias parlamentarias como organizaciones clasistas, pero agreg una nueva forma de representacin po
ltica clasista: el e.o/ipofia.tjLv<Li>v\o.

Sea multiclasista o clasista,

el corporativismo ha intentado atenuar la lucha de clases e institucionalizar negociaciones por medio de delegados.

Conforme el de

sarrollo del capitalismo, la mayora de estos cuerpos -como las

grandes asociaciones de cmaras burguesas (industriales, comerciales y financieras), confederaciones de sindicatos y gremios proletarios, adems de otras organizaciones de la pequea burguesahan distorsionado gradualmente el tradicional esquema del rgimen
mostrar la validez de la tesis hegeliana de la representacin
clasista oficial o semioficial en el Estado.
16/ Marx muestra en La lucha, de cla&zi en Fia.nca y El d-teotocho b>iu.maJio de Lu-ti Bonapafitz, a la Asamblea Nacional como una de_
legacin poltica de las clases sociales y de sus fracciones,
y como esta representacin dentro del Estado, principalmente frente al ejecutivo, expresa el conflicto entre las clases y la rivalidad de las fracciones burguesas en torno del dominio
de la instancia parlamentaria.

117

poltico y establecido cierta delegacin oficializada con el Estade para realizar consultas mutuas.

Esto muestra cmo el avance

del capitalismo ha creado junto a instancias parlamentarias tradicionales, nuevos foros de representacin de la sociedad civil en el Estado.

Evidencia, tambin, cmo este mismo avance hace de las

clases sociales precisamente clases civiles.

El hecho de que las

clases trasciendan los parlamentos como instancias de representacin testimonia que las asambleas legislativas, al disminuir su ca
rcter representativo o no adecuarse a la estructura de clases del
capitalismo avanzado, son sucesivamente sustituidas por nuevas for_
mas de representacin dentro del rgimen poltico, como delegacin
de la sociedad ante el Estado.
La delegacin de las clases sociales en el seno del Estado, 1
17/
como dice Hegel, implica el elemento mvil de la sociedad civil,'
el elemento que conoce sus problemas vitales.'

Tal delegacin -

de la sociedad civil implica ya una organizacin de clase que ha trascendido al individuo egosta, recogido en el seno de ella misma; el individuo, agrupado en clases, no se manifiesta entonces co_
mo ciudadano abstracto, sino como miembro de clase.

Las clases, -

por su parte, no se expresan sino por cuanto su organizacin

po-

17/ "En e.L tte.me.nto cta.6i.ita. Ke.cae. e.t cup&cto

ioczdad

m6vt de. ta

C-CV-c, el cual puede producirse externamente a causa de la mul^

titud de sus miembros, pero se produce esencialmente a causa de su determinacin y ocupacin medante. de.Le.Qa.doi>". Hegel, op. Ct., p. 312.
18/ "La dztegac-Cn, en cuanto proveniente de la sociedad civil,
tiene adems, el sentido de que los delegados estaran familia
rizados con sus necesidades vitales especiales, sus dificultades, sus intereses particulares, y pertenecen a los mismos".
bd, p. 315.

118

ltica es una organizacin poltica de clase civil.'

Slo al

travs de la organizacin poltica, las clases alcanzan su unidad

en cuanto clase, diferente a su fraccionamiento interno: la burgue
sa tiene unidad de clase por cuanto el Estado capitalista implica
la unidad poltica de las clases dominantes; el proletariado tiene
unidad por cuanto el partido organiza polticamente a los trabajadores, contrarrestando as la desorganizacin de los trabajadores
gue promueven las clases dominantes.
Hegel no comprendi la unidad de clase de las clases dominantes por medio del Estado, pero a ncibi al parlamento como factor
de unidad de las clases dominantes, tal y como ocurra en su poca.
Del mismo modo, destac el factor organizativo de las clases como
tales al mediar entre el individu< , disperso en masa, y el Estado.
Marx, por su jarte, advierte y realza la importancia de las clases,
atribuyndoles como i.ediacin'una caracterstica peculiar que

19/ Hegel realza el factor de organizacin de clase. "En cuanto stos son delegados por la sociedad civil se encuentra inmediji
tamente en ello que esa sociedad civil hace esto como aquello
que ella es; por tanto, no como disuelta atomsticamente en los individuos, que se renen en un instante sin otra orientacin ms que para un acto individual y temporal, sino en cuanto asociaciones constituidas, comunidades y corporaciones articuladas, que reciben de este modo una vinculacin poltica".
Ibld, pp. 312-313.

20/ "En_qu, pu<>, iZn.ve.n ai cai&i como me.dadon. con zie. ex*emo I e. EitadoT? UnZcamznte. en que. 'O Zntz.n.e.izi pan.tZcua.n.zi
di Tai comunZ.da.dzi, con.pon.acZonzi e ZndZvZduoi Z aZian' o
'en que iui Zntzn.zizi aZiladoi an.n.zgan pon. in.tin.mt.dJLo de. ai
caizi iui cue.nta. con e.1 Estado y tambin en que e l pensar y
querer inorgnicos de la multitud y de la masa' en la creacin
de las c l a s e s , han ocupado su voluntad (su actividad) en la
apreciacin de la actividad de las c l a s e s , han ocupado su 'peii
sar' y gozado de la ilusin de su ob j etivizacin. . Ve.n.0 ai caiti de.be.n Z.K\)JLK a mJLimo tiempo como me.d<.adon. paxa. que.

' oi nte.n.e.4 e.4 pan.tZcuan.e J~ "ai comundade.i,

119

con.pon.acZomi

marca y destaca las relaciones establecidas entre la sociedad y el

Estado, entre la estructura y la superestructura.

A saber, la si-

tuacin de las clases como mediacin entre la sociedad y el Estado,

como delegacin de la sociedad en el Estado, es compartida por la
administracin pblica como mediacin entre el Estado y la sociedad, como delegacin del Estado en la sociedad.

La administracin

pblica es, de este modo, una mediacin y, por tanto, una relacin
que vincula el Estado y la sociedad.
10.

Dicotoma poltica-administracin.
El legislativo y el ejecutivo
El modo de produccin capitalista se ha caracterizado, sobre

todo en el siglo XIX, por la tendencia ascendente del poder ejecutivo frente al poder legislativo; la creciente burjcratizacin del
Estado, manifiesta en la organizacin administrativa del ejecutivo,
se ha extendido a los otros dos poderes, hacindolos depender cada
da ms de estructuras y procedimientos rutinarios y permanentes.
Hoy en da es clebre el ritualismo'enmaraado y formalista con
e individuo no e ailzn' . A la inversa: 1) transigiendo con
el 'inters del Estado'; 2) siendo ellas mismas el 'aislamiento poltico' de esos intereses particulares, concilian este aislamiento como acto poltico en el cual, por ellas, esos 'in
tereses aislados' son elevados al rango de inters 'general'...

TX.na.ixnzn.te., la clase.*, deben inte.fi.\>e.nifi. contxa e.1 'aiAlamizn

de.1 pode.*. obe.fi.ano dOM.Ldexa.do como un ' yc/iemo' (y que. 'de. t_
te. modo apaKzce.fi.ia como imple autofi-idad obe.Jia.na y un afi.bi- tfi.io' ] . Eto e imponante, en tanto que. e.1 pfi.Zncu.pio de. la. au_
toiidad obe.fi.ana [e.1 afi.bitfi.io) e limitado pon. e.llai> o al me.no&
no pue.de. moveJihe. m.4 que. e.ntfi.e. txabat, y en tanto que. la clae lltgan tlla. miimai a &zfi. a&ociada y c6mplice.> de.1 pode.fi.
iobe.fi.ano". Marx, Cfi.tica..., p. 86.

21 / El "ritualismo" consiste en la metamorfosis por la cual el fuii

cionario, en lugar de desempear el cargo que ocupa en funcin

120

que el poder judicial desahoga sus asuntos, cuando los llega a des_
ahogar, y el dominio ejercido por las comisiones permanentes que se responsabilizan de la administracin interna del legislativo y
de los asuntos especiales que se tratan en su seno.

Paralelamente,

se ha puesto de manifiesto la participacin creciente del legislativo en tareas ejecutivas, as como la intervencin en aumento del
ejecutivo en tareas legislativas.

Las comisiones parlamentarias,

por el carcter especializado de los asuntos que despachan, han

asumido actividades ejecutivas que las relacionan directamente con

los particulares interesados.

Al ejecutivo, por su parte, en ma-

yor extensin, se le han atribuido las tartas legislativas ms importantes que antiguamente estaban resrvalas al legislativo.

En

suma, estas prcticas concretas, producto ie la divisin social

del trabajo, prueban la ausen ia de base para una divisin real en
tre poltica y a.ministraci .
El ascenso c 2l ejecut .* . y la burocratizacin del legislativo,
sin embargo, no se explican por s mismos.

Se explican por la di-

visin del Estado y la sociedad, o sea, por la autonoma relativa

del Estado.

Como lo expresamos en el captulo anterior y en este

mismo, el capitalismo divide lo que en la Edad Media era unidad: el Estado y la sociedad; del mismo modo, al especificar y diferenciar la economa, dndole coherencia, especializa y distingue otras

de los fines del Estado, lo hace en funcin de los medios del

Estado, particularmente por normas y reglamentos. De este modo, los fines del funcionario no coinciden con los fines del Estado, sino con sus medios; el reglamento es, de este modo, un fin y no un medio. Al respecto ver: Merton, idOKa. y e-CA.ucitiA.il iodalA, pp. 202-212.

121

esferas de la sociedad y el Estado;

este adquiere autonoma y sus,

tancia por cuanto al distinguirse de la sociedad, va disolviendo antiguas formas patrimoniales y colegiales de administracin, dando cabida crecientemente a las formas burocrticas.

Al destruir *

los fundamentos patrimoniales de la administracin medieval, al se

22/
parar el cargo y la persona,crea al funcionario profesional,'al
cuerpo viviente del Estado; al destruir las formas colegiales, liquida la lenta y estorbosa maquinaria heredada por el feudalismo,
engendrando el mando unipersonal (monoc?racia), la jerarqua y la especializacin.
Estos hechos fueron obra del primer Estado capitalista, la mo
narqua absoluta.'

Ella hi?o del ejecutivo el retrato del Esta-

do, su elemento caracterstico y peculiar, su cabeza visible.'

La edificacin del modo de produccin capitalista es una inmensa -

22/ Max Weber nos ha legado un relato ilustrativo y claro del modo
como se form la burocracia del Estado moderno; ver su "PoltjL
ca como vocacin".
23/ "Este podzK ZJe.CUtA.VO, con su inmensa organizacin burocrtica
y militar, con su compleja y artificiosa maquinaria de Estado,
un ejrcito de funcionarios que suma medio milln de hombres,
junto a otro ejrcito de otro medio milln de hombres, este es_
pantoso organismo parasitario que se cie como una red al cuer
po de la sociedad francesa y le tapona todos los poros, surgi
en la poca de la monarqua absoluta, de la decadencia del rgimen feudal, que dicho organismo contribuy a acelerar". Marx,
E dX.zcJ.ocko bn.umcuiX.odz Lu<L& Bonapafitz, p. 339.

24/ "El poder estatal centralizado, con sus rganos omnipotentes:

el ejrcito permanente, la polica, la burocracia, el clero y
la magistratura -rganos creados con arreglo a un plan de div
sin sistemtica y jerrquica del trabajo-, procede de los
tiempos de la monarqua absoluta y sirvi a la naciente sociedad burguesa como una arma poderosa en sus luchas contra el feudalismo".

Marx, La Quznxa

cJLvJL zn Vn.ancX.OL, p. 539.

122

revolucin que en la superestructura del Estado tuvo tres fases: primero form y desarroll la maquinaria burocrtica de la monarqua, dentro de la unidad relativamente indiferenciada de la legis_
lacin y la ejecucin; luego, con la Revolucin Francesa, elev al
legislativo como centro cimero de la primera repblica; finalmente,
en el imperio de Luis Bonaparte pone al ejecutivo por encima del legislativo.

En el siglo XIX la polaridad de centros de poder en

los regmenes dej de oscilar entre el legislativo y el ejecutivo,

despus que el primero perdi hegemona; a fines del siglo un hecho era patente: el ejecutivo reinaba sobre el legislativo.
proceso, comenzado cincuenta aos atrs, ha terminado.

El

Sentencias

como la de Wilson, acerca del ejecutivo como parte obvia y visible

del gobierno, slo implican que el ejecutivo reina y que en 61 se
resume la organizacin estatal, es decir, el gobierno mismo.

El -

ejecutivo ha llegado a ser el centro de poder superior del Estado,

debido a la decadencia del parlamento como centro de poder de las
clases, al mismo tiempo que por la existencia paralela de otras ! corporaciones clasistas y la conjugacin de los intereses de la
burguesa y Tas actividades del ejecutivo.
De acuerdo con esto, la poltica fiscal, los servicios pblicos, la actividad del Estado en la economa, los salarios, los sub
sidios, etc., se enlazan necesariamente a la produccin y la circu
lacin y, por tanto, a los intereses econmicos de la burguesa.
Si bien es cierto que es el legislativo la expresin organizada de
las clases en el siglo XIX, tambin lo es que, por su decadencia,
las corporaciones y los sindicatos lo empatan como representacin
en el siglo XX.

Junto a las cmaras legislativas ahora existen c_

123

maras gremiales, que expresan el inters polticamente organizado

de las clases y fracciones dominantes; del mismo modo, el proletariado y otras clases se han organizado en sindicatos, gremios y
partidos que, junto con las corporaciones de la "iniciativa privada" , actan oficiosamente como delegados y consultores interesados
del Estado.

Entre el Estado y las organizaciones de clase existe

un estatuto consultivo que enlaza la negociacin de las clases y el Estado de clase.

La historia del ascenso del ejecutivo tiene en Francia su desarrollo ms puro y tpico, de tal forma que . u estudio all ilustra con toda claridad la formacin de la administracin pblica mo
derna, especialmente en las pocas de la monarquix absoluta e impe
rio de Luis Bonaparte.

Ambas pocas se caracterizan por un equiLi

brio entre las clases'y el fortalecimiento de la burocracia pol^

tica del ejecutivo,'como consecuencia del acentuamiento de la d:i
visin entre el Estado y la sociedad.-1' Tal equilibrio, sin emba
go,

debe ser entendido con peculiaridades para uno y otro casos: -

en la monarqua absoluta la aristocracia terrateniente y la burgue_

25/

Segn Engels "la condicin fundamental de la antigua monarqua

absoluta: el equilibrio entre la nobleza terrateniente y la
burguesa", coincide con "la condicin fundamental del bonapar_
tismo moderno: el equilibrio entre la burguesa y el proletariado".
Contibucn
OL pn.oble.ma
de. La. v v inda. t p . 6 3 6 .

26/

"Lo mismo en la antigua monarqua absoluta que en la monarqua

bonapartista moderna, el verdadero poder gubernamental se encuentra en manos de una casta particular de oficiales y de fuii
cionarios". lbd.
"La independencia de esta casta ^de funcionario7, que parece
mantenerse fuera y, por as decirlo, por encima de la sociedad,
confiere al Estado un viso de independencia respecto de la sociedad". Ibld.

27/

124

sa coexisten en un balance de fuerzas, pero inclinado a la primera,'en tanto que en la monarqua bonapartista la burguesa no ha
29/
sido capaz de gobernar y el proletariado an no lo e s . '

Un eje-

cutivo fuerte no es, por tanto, sino el producto de un Estado fortalecido sobre la sociedad.
Las clases dominantes son tales, porque en el modo de produccin capitalista el capital explota al trabajo; su dominio directo
es econmico; es decir, la explotacin origina la sujecin econnuL
ca.

Son tambin clases dominantes en el terreno poltico; pero de

bido a sus fraccionamientos internos, a sus rivalidades intesti- as,'su unidad de clase queda condicionada a la unidad misma del
Estado'y la unidad del Estado est sujeta a las clases, incluyen
28/ "La alianza de clases nobleza-burguesa est, en este caso,
marcada con frecuencia por un predominio muy claro de la nob^e
za"..."hay, pues que distinguir entre 'bonapartismo', que no depende de una fase de transicin propiamente hablando, y la
monarqua absoluta". Poulantzas, Podti poltico y clai& 0clale.6 en e.1 Etado

ca.plta.lli>ta, pp. 210-211.

29/ "El imperio ^_de Luis BonapartJ. . . en realidad, era la nica forma de gobierno posible, en el momento que la bu.KQU.mla. haba perdido ya la facultad de gobernar el pas y la claiZ trabajadora no la haba adquirido an". Marx, La QU.ZKKO. civil. ..,
p. 541.
30/ "Durante los regmenes siguientes J_a la Revolucin Francesa/,
el gobierno, colocado bajo el control del parlamento -es decir,
bajo el control directo de las clases poseedoras-, no solo se
convirti en un vivero de enormes deudas nacionales y de im- puestos agobiadores, sino que, con la seduccin irresistible de los cargos, momios y empleos, acab siendo la manzana de la
discordia entre las fracciones rivales y los aventureros de las clases dominantes". lbldf pp. 540-541.
31/ El Estado capitalista es la unidad poltica de las clases domi_
nantes. Este carcter de unidad de clase de las clases dominantes, lo apreci en toda su plenitud Engels, al tratar el problema de la vivienda: "lo que los capitalistas ... tomados
individualmente no quieren, u Eitado no lo quiere tampoco. Si,
pues, los capitalistas aliladoi deploran la miseria de la vi125

do a las dominadas, y por tanto, a los conflictos de clase.

De es_

te modo, la bu.Kgu.iiia., cla&z he.gzn\6nica, dominar con otras clases

en la medida en que el Estado imponga sus intereses sobre los inte
reses de las clases dominadas.

Es entonces cuando una burocracia

poltica gobierna en su nombre, inclusive lesionando sus intereses

econmicos, para garantizar sus intereses polticos.

La burguesa

francesa, apoderada de la Asamblea Nacional entre 1848 y 1851, sucumbi frente al ejecutivo de Bonaparte despus de no lograr gober
nar ella misma.'

Las clases dominantes, como tales, dominan pe-

ro no gobiernan; dejan tal funcin al Estado y al ejecutivo fortalecido.

Hay una estrecha relacin entre las revoluciones burguesas
del siglo XIX y la lucha de clases de entonces, con el ascenso y consolidacin del ejecutivo frente al legislativo.

Las revolucio-

nes burguesas del siglo XIX primero promueven el legislativo como

centro de poder cimero del Estado, para luego hacer lo propio con

vienda, pero apenas hacen nada para paliar al menos superfi- cialmente sus consecuencias ms espantosas, loi captai. ii tai zn iu conjunto, zl Eitado, no haidn mucho mdi". Contribucin. .
p. 635.
32/ "Si la repblica parlamentaria, como deca M. Xhiers, era 'la
que menos_las divida' a las diversas fracciones de la clase
dominante^/, en cambio abra un abismo entre esta clase y el
conjunto de la sociedad situado fuera de sus escasas filas. Su
unin vena a eliminar las restricciones que sus discordias im
ponan al poder del gobierno bajo regmenes anteriores, y, ante la amenaza de un alzamiento proletario, se sirvieron del po_
der del Estado, sin piedad y con ostentacin, como de una mquina nacional de guerra del capital contra el trabajo. VKo
tita cruzada ininterrumpida contra tai ma&a productorai Izi obligaban, no ilo a rzvtitir al poden. nje.cu.tlvo di acultadzi
dz K&pn.ti6n cada vez mayoA.e., hi.no, al miimo tiempo, a dzipojaft a iu piopio valuante. paKlamintaKio -la iamblza Nacional-,
ano pon uno, dz todoi 6u m&dioi de. d&&na contra eJL podeA ziicutivo". Marx, La guzKKa civil... , pp. 540-541.

126

el poder ejecutivo.' Las luchas de clase, por su parte, redoblan

el carcter represivo del poder estatal caracterizndolo cada vez
34/
ms como un atributo exclusivo del ejecutivo.' Despus que la monarqua absoluta cre y reforz a lo largo de casi tres siglos la centralizacin administrativa, la Revolucin Francesa, Napolen,
la Restauracin borbona y Luis Felipe de Orleans,' no hicieron 33/ "La revolucin es radical. Est pasando todava por el purgatorio. Cumple su tarea como mtodo. Hasta el dos de diciembre de 1851 haba terminado la mitad de su labor preparatoria;
ahora, termina la otra mitad. Lleva primero a la perfeccin el podK paKtame.ntaK.0, para poder derrocarlo. Ahora, conseguido ya esto, lleva a la perfeccin al pod&K e. j <LC.ut.\) o, lo re
duce a su ms pura perfeccin, lo aisla, se enfrenta con l, como nico blanco contra el que debe concentrar todas sus fuer;
zas de destruccin". Marx, El dieciocho.... p. 339.

34/ "Al paso que los progresos de la moderna industria desarrollaban, ensanchaban y profundizaban el antagonismo de clase entre el capital y el trabajo, el pode.K de.1 Eitado fue adquirieri
do cada vez ms el carcter de poder nacional del capital sobre el trabajo, de fuerza pblica organizada para la esclaviza^
cin social, de mquina del despotismo de clase. Despus de cada revolucin, que marca un paso adelante en la lucha de ca
ses, se acusa con rasgos cada vez ms destacados el carcter puramente represivo del poder del Estado. La revolucin de
1830, al traducirse en el paso del gobierno de manos de los t
rratenientes a manos de los capitalistas, lo que hizo fue trans_
ferirlo de los enemigos ms remotos a los enemigos ms directos de la clase obrera. Los republicanos burgueses, que se
aduearon del Poder del Estado en nombre de la revolucin de Febrero,- lo usaron para las matanzas de Junio, para probar a la clase obrera de que la repblica 'social' es la repblica que asegura su sumisin social para convencer a la masa monrquica de los burgueses y terratenientes de que pueden dejar sin peligro los cuidados y los gajes del gobierno a los 'republicanos' burgueses. Sin embargo, despus de su primera y heroica hazaa de Junio, los republicanos burgueses tuvieron que
pasar de la cabeza a la cola del 'partido del orden', coali- cin formada por todas las fracciones y facciones rivales de la clase apropiadora, en su antagonismo, ahora franco y manifiesto, contra las.clases productoras. La forma ms adecuada
para este gobierno por acciones era la Ke.pdblX.ca pa.Kia.tne.nta.fia,
con Luis Bonaparte por presidente. Fue ste un rgimen de
franco terrorismo de clase y de insulto deliberado contra la vlle. multA.tu.de.". Marx, La Qu.eM.Ka cv...,

p. 540.

35/ "La primera revolucin francesa, con su misin de romper todos

127

sino contribuir a crear las condiciones histricas de la consolida^

cin del poder ejecutivo frente al legislativo, hecho que correspondi culminar a Luis Bonaparte.

La Revolucin Francesa, contra

lo que tradicionalmente se ha credo, no fue una convulsin social

que aboli en todo a la monarqua absoluta, sino una fase histrica que toma y acrecienta la centralizacin administrativa creada por aquella monarqua, reproduciendo los fundamentos materiales y
polticos del desarrollo del poder ejecutivo.'

El proceso llega

a su culminacin: el ejecutivo reina sobre el legislativo.

El Se-

gundo Imperio, cumpliendo su misin, cava la tumba del poder legi

lativo y eleva al poder ejecutivo a la cima del Estado.
En la misma forma que el ascenso del ejecutivo es explicable
al travs de las revoluciones burguesas, tambin lo es por medio de las luchas de clases del siglo XIX.

Son estas luchas las que -

los poderes particulares locales, territoriales, municipales y

provinciales, para crear la unidad civil de la nacin, tena necesariamente que desarrollar lo que la monarqua absoluta ha
ba iniciado: la centralizacin; pero al mismo tiempo ampli el volumen, las atribuciones y el numero de servidores del Poder del gobierno. Napolen perfeccion esta maquinaria del Es^
tado. La monarqua legtima y 1?. monarqua de junio no anadee
ron nada ms que una mayor divisin del trabajo, que creca a
medida que la divisin del trabajo dentro de la sociedad burguesa creaba nuevos grupea de intereses, y por tanto nuevo material para la administracin del Estado". Marx, d..zc..0ch.0 . . ., p. 839.

36/ El desarrollo del poder del Estado "se vea entorpecido por t
da la basura medieval: derechos seoriales, privilegios locales, monopolios municipales y gremiales, cdigos provinciales.
La escoba gigantesca de la revolucin francesa del siglo XVIII
barri todas estas reliquias de tiempos pasados, limpiando as,
al mismo tiempo, el suelo de la sociedad de los ltimos obs- tculos que se alzaban ante la superestructura del edificio
del Estado moderno, erigido bajo el Primer Imperio que, a su vez, era el fruto de las guerras de coalicin de la vieja Eur
pa semifeudal contra la moderna Francia". Marx, La. QU.IKKO. c-t\J1...,
p . 539.

128

provocan que todas las conquistas liberales arrancadas por la burguesa al antiguo rgimen, se conviertan en un obstculo para su desarrollo; si a fines del siglo XVIII la burguesa enarbola la
bandera liberal de la libertad, la seguridad, la igualdad y la pro
piedad, en fin, los Derechos del Hombre, a mediados del siglo XIX
estos mismos Derechos se han convertido en una remora de su desenvolvimiento, porque junto con el parlamentarismo imposibilitan su
unidad de clase.'

La Asamblea Nacional sirve de foro por igual

a los oradores burgueses, que a los oradores obreros; la prensa di^

funde por igual las proclamas de las clases propietarias, que las
de las clases productoras; los cafs y tabernas son centros de for
macin de ligas y cofradas polticas por igual para dominadores y
dominados.

En fin, el parlamentarismo y las conquistas liberales

han atizado el fuego de la lucha de clases, en vez de atenuarlas;

el parlamento no slo ya no funciona como centro de poder burgus,
sino que se ha convertido en un peligro de su propiu supremaca de
clase.'

Por tanto, el centro del poder capitalista se desplaza

37/ "La burguesa tena la conciencia exacta de qu-: todas las armas forjadas por ella contra el feudalismo se 'olvan contra ella misma, de que todos los medios de cultura alumbrados por
ella se rebelaban contra su propia civilizacin, de que todos
los dioses que haba creado la abardonaban. Comprenda que to_
das las llamadas libertades civil ;s y los organismos de progre_
so atacaban y amenazaban al mismo tiempo en la base social y en la cspide a su dominacin de clase". Marx, B de.cocho biwma.no..., p. 2 91.
38/ "Cuando en cada manifestacin de vida de la sociedad vea un peligro para la 'tranquilidad', como poda empearse en mante_
ner a la cabeza de la sociedad el figme.n de. agta.cn, 6u p10_
po KQmn, tt H.gm&n pa.nia.me.nta.)io, este rgimen que, segn

la expresin de uno de sus oradores, vive en la lucha y merced

a la lucha? El rgimen parlamentario vive de la discusin; cmo, pues, va a prohibir que se discuta? Todo inters, toda
institucin social se convierten aqu en ideas generales, se -

129

del legislativo al ejecutivo con el fin de garantizar la unidad po

39/
lltica de la burguesa.'
La lucha de clases ha sido un factor decisivo para la consoli^
daci6n del ejecutivo como centro hegemnico del poder del Estado,
es decir, del poder unificado de las clases dominantes.

Sin emba

go, este hecho debe comprender esencialmente el papel de las clases dominantes, esto es, su imposibilidad para tener en el parlamento su unidad de clase; no as la posibilidad real del proletariado de acceder y someter a su dominio el poder legislativo.
Con el eclipse del parlamento como centro hegemnico, el poder legislativo pasa a compartir el papel delegacional de la sociedad en
el Estado con nuevas formas de representacin burguesa y proletarias, que se engendran del desplazamiento de la hegemona de la

ventilan bajo formas de ideas; cmo, pues, algn inters, alguna institucin van a situarse por encima del pensamiento e imponerse como artculo de fe? La lucha de los oradores en la
tribuna provoca la lucha de los plumferos de la prensa, el club de los debates del parlamento se complementa necesariameii
te con los clubes de debates de los salones y tabernas, los re_
presentantes que apelan continuamente a la opinin del pueblo
autorizan a la opinin del pueblo para expresar en peticiones
su verdadera opinin. El rgimen parlamentario lo deja todo a
la decisin de las mayoras; cmo, pues, no van a querer dec
dir las grandes mayoras fuera del parlamento? Si los que estn en la cima del Estado tocan, qu cosa ms natural sino
que los que estn abajo bailen". lbd, p. 292.
39/ "La distincin legislativo-ejecutivo sera una garanta para las clases dominantes: permitira el desplazamiento del centro
de gravedad de la unidad poltica, en el caso de una escalada
parlamentaria de las clases dominadas". Poulantzas, Pode.fi poIZtlco..., p. 410.
40/ "El predominio actual del ejecutivo corresponde de manera efe^
tiva a las dificultades que la fraccin monopolista encuentra
para organizar su hegemona poltica respecto de las clases dcj
minadas en el parlamento..., pero tales dificultades no por
eso atestiguan un riesgo real de conquista del parlamento por
las clases dominadas". ibZd, pp. 410-411.

130

fraccin industrial a la financiera y despus a la monopolista.=*

La constitucin de los grandes consorcios transnacionales produce
una ms estrecha relacin entre los intereses polticos y econmicos de la burguesa con el ejecutivo, en la medida en que al repro
ducir las condiciones y las relaciones de la produccin del capit
lismo, reproduce paralelamente la relacin de seoro y servidumbre entre el capital y el trabajo.

El dominio capitalista a nivel

mundial -la universalizacin de las relaciones entre el capital y

el trabajo-, requiere el acrecentamiento y la diversificacin

del

poder ejecutivo de los Estados metropolitanos para proteger los in

tereses de la burguesa internacional, frente al proletariado internacional.

Entre ms crece y se desarrolla el capitalismo, ms

aumenta y se estimula su intimidad con el poder ejecutivo del Estado burgus moderno.
As como la divisin del Estado y la sociedad es la clave de
la distincin entre poder ejecutivo y poder legislativo, esta distincin es la clave de la dicotoma poltica-administracin.

En -

otras palabras, la distincin ejecutivo-legislativo permite compren

der el fundamento originario de la dicotoma poltica-administracin: el divorcio de la sociedad y el Estado.

Por tanto, a partir

de la divisin del Estado y la sociedad es posible entender la dicotoma poltica-administracin, como una distorsin de la distincin entre legislativo y ejecutivo.

41/

"En la relacin del Estado y del bloque en el poder, el desplazamiento del legislativo al ejecutivo... concierne a las
modificaciones de la fraccin hegemonica ... desplazamiento
de la hegemona de la fraccin industrial a la fraccin financiera y, despus a la monopolista". bd. p. 412.

131

Se encuentran suficientes evidencias en el pensamiento polti^

co que demuestran la miopa de Wilson, Goodnow, Moreland y Willoughby, al sustituir el poder legislativo por poltica y al poder
ejecutivo por administracin.

A este respecto, Waldo acertadamen-

te piensa que la dicotoma poltica-administracin es un replante^

42/
miento de la teora de la divisin de poderes;'opuestamente, Lan
dau opina que la dicotoma es una polmica a la rigidez de la divi^
43/
sin de poderes.'

Sin embargo, en todo caso, es evidente el pa-

rentesco entre la dicotoma poltica-administracin y la divisin

de poderes, parentesco que permite descifrar la falsedad de la dicotoma .
La dicotoma es una formulacin terica que pretende represen
tar, en el marco del pensamiento conceptual, la desvinculacin de
la poltica y la administracin.

Sin embargo, nadie, hasta ahora,

ha demostrado la realidad del divorcio entre ambas.

Tenemos la

certeza que el origen de la dicotoma en Estados Unidos, Inglaterra

y Alemania en los ltimos aos del siglo pasado y los primeros del
presente, se inspira en mucho ms que en la legitimacin del servi^
ci civil como una funcin tcnica y neutral, separada de las pugnas partidistas.

Su origen mediato es la divisin del Estado y la

sociedad, por cuanto se expresa inmediatamente en la distincin bi^

partita de ejecutivo y legislativo, distincin sustituida y falsificada por la dicotoma poltica-administracin.
El anlisis comparado de la teora bipartita de poderes del -

42/ TiOfta potXJt.c.a. de. a admnt'iacn

pdbca,

cap. 7.

43/ "El concepto de toma de decisiones en el campo de la administra

cin pblica".

132

siglo XVIII y XIX y la dicotoma poltica-administracin del siglo

XX, explica el puente intelectual -distorsionado por la dicotomfaque relaciona el legislativo y el ejecutivo, con la poltica y la
administracin.

Este puente explica la relacin de Rousseau, Pai-

ne, Hegel, Marx y Tocqueville, con Wilson, Goodnow, Moreland, Willoughby y Weber.
La teora bipartita de poderes distingue conce.bln y hace.fi co44/
mo elementos en unidad, no en divorcio. Rousseau' identifica vg_
untad
vo.

con pode.fi legislativo

y lutfiza o potzncla

con podtx e.je.cutl_

Paine slo menciona el legislar como distinto del ejecutar o

admlnlstKa.fi; es decir, si bien es cierto que identifica ejecucin

con administracin, tambin lo es que no lo hace entre legislacin
45/
y poltica.' Hegel identifica de.clsl6n con el pode.fi sobe.fiano y
cumplimiento

y aplicacin

con el pode.fi gub&finatlvo

(ejecutivo) ,

que incluye tanto administracin como jurisdiccin.'

Para los -

tres filsofos polticos no hay un tercer poder: el judicial; en tanto Rousseau lo omite, Hegel y Paine lo someten, junto con la ad

44/ "En toda accin libre hay dos causas que concurren a producirla: la una mofial, o se.a a voluntad que. de.te.funlna e.t acto; la
otKa lj,c.a, o &e.a la pote.nca que. la e.jzcuta. Cuando camino
hacia el objeto, necesito primeramente querer ir, y en segundo
lugar, que mis pies puedan llevarme. Un paraltico que quiere
correr, como un hombre gil que no quiera, permaneceran ambos
en igual situacin. En el cuerpo poltico hay los mismos mSv
les: dlhtngale. e l la tue.fi.za y la voluntad; &ta bajo e.1 nomb/ie. de. Pode.fi legislativo;
la otfia, bajo e.1 de. Vode.fi e.jcut
vo. Nada e hace, o nada de.be. hace.fit>e. n su concufuo".
El
contfiato social, p. 241.
45/ Paine, Los difie.ch.OS de.1 hombfiz, p. 1 8 4 .
4/ Hegel, fllosoia..., p. 298.

133

ministracin, al poder ejecutivo.

Tocqueville, extraado por la -

supervivencia de formas colegiales medievales a la mitad del siglo

XIX,

se interroga acerca de la confusin entre upiH.\>.>aK-pKe.J>cti4L

b/i y tjzcutaK, aunque la administracin pblica ha adquirido ple47/

na estructuracin burocrtica.'
Por su parte, la dicotoma poltica-administracin no slo
distingue concepcin y accin, sino que formuladas como opuestas,
se convierten en el basamento de la nueva disciplina de la Adminis_
tracin Pblica.

Wilson slo toma lateralmente la divisin de po-

deres, haciendo coincidir administracin con el ejecutivo, pero no

poltica con el legislativo; queda sin embargo la idea de que, sin
concebir estructuralmente el legislativo y el ejecutivo, sino hacindolo funcionalmente, es decir, como legislacin y ejecucin, poltica se identifica con la primera y administracin con la segunda.

La divisin, como lo seala, no es entre "voluntad que se

impone y hecho que se cumple", sino entre plane. ge.ne.iale. y me- do e.pzcale. ; esto es, al fin de cuentas, entre legislacin y ejecucin.

Moreland declara que el campo de estudio de la admini

tracin pblica "puede ser definido ms claramente con referencia

a las relaciones entre la poltica y la administracin", concepta
lizando a la primera como la que de.ci.de. sobre los objetivos pro- puestos y a la segunda como la que pone a la poltica en e.je.cuci6n.

47/ Tal distincin tiene para Tocqueville una relevancia histrica

trascendental-

"ta -da, que. pa.tie.ce. e.t tan Imple., no e. -

le.& oG.U.KH.6, y no ha iido

dcube.tita katta e.1 ptie.ie.nte. glo.

E, pon. a de.cA.ilo, e.1 n-Cco alan de.cubA.me.nto en mate.K,a de. Kdmlnl,tKac6n Pblica que. fizmoi iializado".
El antiguo *
gime.n y la Jie.voluc6n, pp. 249-250.

134

Opuesto a la identificacin de la poltica con el estadista y la administracin con el ministro, Moreland considera que ambas se
confunden en la realidad y que esta misma confusin crea la necesi^
dad de su d i s t i n c i n . G o o d n o w afirma que en todo aobierno exis_
ten "dos funciones primarias o fundamentales: la txpKtii6n de. la -

voluntad

d e l E s t a d o y l a e.jtcud6n

de. i&a voluntad

... e s t a s f u n -

ciones son, respectivamente, poltica y admini&tiacidn".'

More-

land y Goodnow se inclinan por la divisin de funciones y se oponen a la divisin de poderes; es decir, estn a favor de la separa
cin funcional de lo que parecen ser las dos actividades "naturales"

del Estado, la poltica y administracin, no asi la que consi^

deran "artificiosa" divisin de poderes.

Willoughby se manifiesta insatisfecho con el esquema tripartid
to de poderes, porque "fracasa en distinguir y hacer una fundamentacin separada de las funciones del e.ltctoiado y la adminiktna- aln".

Pero no slo por tal omisin, sino porque ese esquema sos-

laya la distincin entre uncin i}e.cutva y funcin admini&tKativa, distincin que asume un doble carcter: 1) toca al zje.cutivo supervisar la ejecucin de las leyes y a la administracin hacer lo que la ley seala; 2) el tje.cutX.vo es el todo y la administracin una p a r t e .

48/

Weber, por otro lado, no separa funcionalmente

Segn Moreland, el hecho de que en la realidad, poltica 7 administracin estn confundidas "sirve slo para incrementar la
necesidad de un claro reconocimiento de la distincin". Pero
no nos dice el por qu de tal necesidad. "The science of public administration", pp. 414-415.

4 9 / G o o d n o w , Politic
and admi.nJUtXati.on,
50/ Willoughby, The. QOVtKnmtnt
o modlin
220.

135

p. 22.
tate, p p .

217, 2 1 9 -

poltica y administracin; su distincin es "profesional", ya se trate del administrador o del poltico.'

El administrador profe_

sional se distingue por no hacer poltica; el poltico profesional

por no hacer administracin.

Como profesiones de tiempo completo,

como vocaciones de conviccin, poltica y administracin han de

desempearse una con exclusin de la otra; son incompatibles.

Wil_

loughby y Weber llevan la dicotoma a sus ltimas consecuencias: Willoughby propone en la administracin un quinto poder, no slo separado de la poltica, sino de la propia ejecucin y Weber identifica poltica y administracin como profesiones excluyentes.
La dicotoma poltica-administracin llega a su climax; se
convierte en una preocupacin enigmtica, enmascara un problema
"De acuerdo con su propia invocacin, el genuino jnelona.fu.0 ... no hala. poltica. H&6 ble.n ka.nA. una 'administracin' ImpaKclal. Esto es vlido tambin para el llamado administrado A.
' po ltco' , al menos oficialmente, en tanto que la KOL&on d'tat, es decir, los intereses vitales del grupo gobernante no
estn en cuestin. Slne. -La. tt Studlo, 'sin desdn ni parcialidad', debe administrar su cargo. VoK tanto, no de.be. hacil pie.cJ.4ame.ntz lo que. e.1 poltico, e.1 ld&K
b&n ha.ce.K empii, e.t de.o.n. poltica.

y sus stguldotie.* de.-

"Tomar una posicin, ser apasionado -Ka. e.t tudlum- es el

elemento del poltico y sobre todo del lder poltico. Su con,
ducta est sujeta a un principio de responsabilidad muy diferente, en verdad, exactamente opuesto al del funcionario del servicio civil. El honor del jnelona.tt.lo descansa en su habilidad para ejecutar cuidadosamente la orden de las autoridades
superiores, exactamente como si la orden estuviera de acuerdo
con sus propias convicciones. Esto es vlido inclusive si la
orden le parece errnea y si, a pesar de las rplicas del funcionario, la autoridad insiste en ello. Sin esta disciplina moral y auto-negacin, en el ms alto sentido, todo el aparato
se desplomara. El honor del lldi poltico, de.1 eJ>ta.dlta., sin embargo, reside precisamente en una responsabilidad exclusivamente personal por lo que l hace, una responsabilidad que
no puede ni debe rechazar ni transferir. Corresponde a la naturaleza de los funcionarios de alto valor moral ser malo* polticos y, sobre todo, en el sentido poltico de la palabra, ser polticos irresponsables". Weber, "La poltica como vocacin", pp. 262-263.

136

real y este problema, a su vez, oculta el objeto de estudio de la

Administracin Pblica.

Descifrada la dicotoma, aparecer el ob-

jeto de estudio en toda su desnudez; la disciplina podr encontrar

su objeto de estudio.
Como puede advertirse, la omisin del poder judicial no es ca
sual.

La preponderancia del legislativo y luego del ejecutivo de-

muestran que, entre los centros de poder del Estado, el judicial no ha tenido importancia alguna.

Se ha convertido en parte de la

maquinaria gubernamental y ha dejado de ser un contrapeso a los

otros dos poderes.

La dicotoma poltica-administracin se origi-

na de este hecho, en la medida en que el legislativo y el ejecutivo representan la polaridad de poderes en el Estado durante el siglo XIX, polaridad que termina con el ascenso del ejecutivo.
Existe pues una divisin entre poltica y administracin?
No.

La distincin es entre legislativo y ejecutivo, en el grado -

en que se fundamenta en el divorcio de la sociedad y el Estado. En

tanto Rousseau, Paine, Hegel, Marx y Tocqueville trataron con una
diferenciacin real -del legislativo y el ejecutivo-, Wilson, Good
now, Moreland, Willoughby y Weber lo hicieron con una dicotoma
falsa:

poltica y administracin.

En suma: como la distincin le-

gislativo-ejecutivo se basa en la escisin sociedad-Estado, y la dicotoma poltica-administracin en la separacin legislativo-eje

cutivo, luego entonces la dicotoma se basa en el divorcio Estadosociedad.

Por tanto, como ni el legislativo es puramente poltica

ni el ejecutivo puramente administracin, la dicotoma poltica-ad

ministracin es falsa porque confunde el carcter volitivo de la -

137

legislacin con poltica y el carcter activo de la ejecucin con

administracin.

Adems, si bien es cierto que el ejecutivo es la

administracin pblica misma, tambin lo es que el ejecutivo, como

gobierno del Estado, es un rgano poltico; si es cierto que el le
gislativo es un rgano fundamentalmente poltico, tambin lo es
que la poltica no es de su monopolio.

Lo poltico incumbe al Es-

tado y al rgimen que adopta, no slo a una de sus partes: el legislativo; sin embargo, el nico aspecto administrativo del Estado
coincide casi exclusivamente con el poder ejecutivo, el gobierno en accin, la administracin pblica.
11.

La administracin pblica como mediacin entre

el Estado y la sociedad
El fundamento social y poltico de la administracin pblica

es la separacin del Estado y la sociedad; separacin de la cual

brota una necesaria intermediacin de las clases y la administracin pblica.

La administracin pblica existe en el modo de -

produccin capitalista, por cuanto existe, como condicin histrica especfica, el divorcio entre el Estado y la sociedad; existe por cuanto tiene la funcin de mediar entre ambos e, individualizando en la sociedad la universalidad del Estado, actuar como dele,
gacin de ste en aqulla.'

52/ "K como oi baficfiatcu ion lo i deJLe.qa.do* de.1 Eitado ante, a

oo.Ze.dad <U\>L, lai clone* ion a deltgadai de. a >oce.da.d c
\>l ante. e.1 litado. Son lempue. compuomlioi, e.ntn.e. voluntades
opue.ita.4". Marx, Clltic*..., p. 8 4 .
53/ Hegel distingue entre la decisin del prncipe y el curaplimieii
to y la aplicacin de sus decisiones, que quedan, subsumidas,
a cargo del pode.*- Qahe.inatX.MO. "Esta tarea de subsumxsi'n en
general incluye el podlK de.1 QOblzKno, en el cual estn inclu

138

En contraste

las clases sociales, cuya mediacin consiste

en unlversalizar en su delegacin a los individuos de la sociedad

civil, la administracin pblica con su mediacin individualiza en
la sociedad civil la universalidad del Estado.

Hegel estudia am-

bos poderes, el legislativo y el gubernativo; ste incluye por

Igual jurisdiccin y administracin, es decir, actividades individualizadas y ejecutivas encaminadas a relacionar al Estado y la so_
ciedad.

El poder gubernativo de Hegel es el poder ejecutivo suje-

to a la voluntad principesca.

El poder ejecutivo o gubernativo, -

como fuerza de realizacin de actos concretos, como me.diacA.6n, no

se comprende sino como una potencia actuante.

El ejecutivo no es

una entidad esttica, sino la fuerza y el movimiento que une al Es_

tado con la sociedad; el ejecutivo no se comprende sino como movimiento que hace realidad la existencia del Estado, al travs de su
delegacin en la sociedad civil.

El ejecutivo no es sino el go- -

b'ie.H.no en accin, como lo califica Wilson; es la admini^tKacin pd

btica.
La administracin pblica es, entonces, un ente real.

Como -

tal, como realidad concreta, tiene al mismo tiempo supuestos materiales y sociales determinados histricamente en el modo de produc_
cin capitalista.

Las condiciones fundamentales de la administra-

cin pblica se concretan en la divisin del Estado y la sociedad.

dos los pode.Ke.> juKdicoi y admZiu.itH.atX.voA, que tie.ne.n
ci6n inmediata con o paKtA.ca.Lan. de. a oc.le.dad civil y hactn
vigente. t intlKi anivtKial en tai linalidadii".
Hegel, F-t
loO^Za..., p. 298.
54/ Rousseau contemplaba la divisin de la sociedad y el Estado, misma que plantea de la siguiente forma: "La persona poltica
que constituy as, por la unin de todos los dems, tomaba en
139

Si la administracin pblica es una mediacin, como tal no puede sino relacionar entes separados; de este modo, la existencia real
de la administracin pblica capitalista supone el divorcio de la
sociedad y el Estado.

La pKlmtKa condicin hlitxica de la admi-

nistracin pblica consiste, pues, en esta separacin.

La escisin de la sociedad y el Estado crea la divisin entre
vida privada y vida pblica.

La sociedad contiene al individuo

egosta, al individuo privado; el Estado supone al ser colectivo,

al ciudadano, pero como ser abstracto, formal.'

A su vez, el di^

vorcio entre vida privada y vida pblica produce la distincin entre actlvldadzi pKlvadai, asumidas por individuos -por particula
res- en su beneficio, y {unclonzi pdbtlcai, atribuidas al Estado.
La administracin pblica supone, como opuesta, la administracin
interna del inters comn particular; el inters comn particular'
por cuanto integracin en algn organismo civil de la sociedad, es

otro tiempo el nombre de Ciudad y hoy el de Repblica o Cuerpo

Poltico, el cual es denominado Eitado cuando es activo. Potencia en comparacin con sus semejantes. En cuanto a sus aso
ciados, stos toman el nombre de Puzbto". El contKato..,, p.
199.
55/ Siguiendo la cita anterior, tambin encontramos que Rousseau distingue entre el ciudadano del Estado y el idbdlto del Estado, es decir, como miembro del Pueblo. "Cludadanoi como part^
cipes de la autoridad soberana, y idbdltoi por estar sometidos
a las leyes del Estado". Ibld.
56/ "Los lnte.Ke.hti comunzi paKtlculaKZi, que recaen en la sociedad
civil, y yacen fuera de lo universal del Estado mismo que es en s y para s, tienen su admlnlitKacln zn tai coKpoKaclonzi
de. la comunidad y de. O otKoi ofalcloi y claizi y U autoKlda_
dzi, jZ^Zi, admlnlitKadoKZi. , . en cuanto estos asuntos, a los
cuales ellos cuidan, son por una parte, la pA.ople.dad privada y
e.1 inttKi de. Zitai Zi^ziai paKtlCu.tan.Zi y, segn este aspecto,
su autoridad descansa en la confianza de sus compaeros de cl
ses y ciudadanos, y por otra parte, estos crculos tienen que
estar subordinados al inters general del Estado". Hegel, op.
clt., p. 2 98.

140

la admnKacn pKva.da de los organismos de la sociedad civil.

La a.dm.v\.j>tn.a.ci.6v\. p<bLca. es diferente de la admntKac6n ptu.\ja^

da.; la primera, como admntia.c6n
la universalidad del Estado,

dzt Estado, se relaciona con

en tanto que la segunda lo hace con

el inters privado de los organismos de la sociedad civil.

Su di_

ferencia sustancial es patente: la administracin pblica, al relacionar al Estado y la sociedad, concreta en actos particulares
la universalidad del Estado; la administracin privada, interna a la sociedad civil, mantiene la particularidad inherente al inte_
res privado en el seno mismo de la sociedad civil.

La administra

cin pblica trasciende el Estado, relacionndolo con la sociedad;

la administracin privada, engendrada en la sociedad civil, perma
nece en su interior -dentro de la fbrica, como dice Marx en E Ca.p-ita.l- reproduciendo las relaciones de produccin en el nivel de la sociedad civil.

Por tanto, la necesidad de relacin

entre

el Estado y la sociedad, es la &e.ganda condc6n ht6tica. de

la

administracin pblica.

La te.Kc<LKa. co ndJ.o..6 n hLe>t6KJLc.a. de la administracin pblica

son las formas de mediacin entre la sociedad y el Estado.

Como

qued establecido, las clases median entre la sociedad y el Estado y la administracin pblica entre el Estado y la sociedad.

El

hecho primario es la existencia objetiva de la mediacin y, segn

do, las formas que adopta.

La administracin pblica tiene una -

caracterstica peculiar en cada modo de produccin -antiguo, asi

tico, feudal y capitalista- de acuerdo, sobre la base de las rea
clones de produccin, a la situacin que guarden la sociedad y el

141

Estado; e? decir, conforme se confundan o distingan.

En el capi-

talismo, Estado y sociedad son diferentes y, por tanto, la administracin pblica, por la necesidad objetiva de la mediacin,
aparece como una relacin entre ambos.
Qued asentado que las clases unlversalizan, como delegacin
civil en el Estado, la individualidad de la sociedad; por su parte, como delegacin poltica en la sociedad, la administracin pt
blica individualiza en actos concretos la universalidad del Estado.

Tal es la forma dual que adopta la relacin sociedad-Estado,

Estado-sociedad: la forma universalizadora que relaciona a la sociedad con el Estado y la forma individualizadora que hace lo pro
pi entre el Estado y la sociedad, es decir, la forma universalizadora que encarna en las clases sociales y la forma individualizadora que lo hace en la administracin pblica.

Ambas, clases -

sociales y administracin pblica, son la forma dual de relacin

de la sociedad y el Estado.

La peculiaridad de esta mediacin en

el capitalismo radica precisamente en la especificidad de las dos

formas de relacin, que se desprenden de la naturaleza de la sociedad y el Estado, es decir, de la relacin universalizadora -sin
ser universal, por ser civil- de las clases y la relacin individualizadora -sin ser individual, por ser poltica- de ia administracin pblica.

La dualidad de la relacin -clases sociales y

administracin pblica- de la sociedad y el Estado es una caracte

rstica tpica del modo de produccin capitalista y de ella se

desprende la cuaita condicin h>t6t<-Lca. de la administracin pblica: la organizacin de la relacin.

142

Las formas de relacin estn organizadas en deJLe.gacX.onzA.

Las clases, hacia el siglo XIX, organizaban su delegacin en el pode.*. e.glatvo;'hoy, siglo XX, incluyen tambin a las corporaciones y gremios clasistas.

La administracin pblica, desde -

el siglo XIX a la fecha, est organizada, como delegacin, en

pode.fi. tje.cut\>o.'

el

Las clases, dijimos, e oigan-tzan en el p o -

der legislativo; es decir, su voluntad de integracin se plasma en ese cuerpo.

En cambio, como tambin sealamos, la administra-

cin pblica tit oKgan-za.da en el poder ejecutivo; es decir, por

la naturaleza del Estado, opuesta a la de la sociedad, el ejecuti
vo, que no es otra cosa que el propio gobierno, no es una voluntad contra el Estado, sino la voluntad misma del Estado.

Como di^

ce Rousseau, el ejecutivo es la fuerza, la potencia del Estado.

Las cuatKo

co nd-Lc-Lo ne.t> kAtKca

de la administracin

ca confluyen en la creacin de un conjunto institucional, en un aparato organizativo en el cual se conserva el efecto ae la duali^
dad de la mediacin.

Esto es, el rgimen poltico, resumen insti^

tucional de los centros de poder del Estado, adopta la organiza59/

cin bipolar: el Le.gJLhLa.tA.vo y el e.je.cutvo.' El error de Wil-

57/
58/

59/

"El pode.*. le.Q*.t>jf.cuti.vo pe.Ktin.ici a.1 pue.bLo y no puede pertene_

cer sino a S I " . Rousseau, op. ct. , p. 241.
"Por el contrario, es fcil comprender que, segn los princ
pios establecidos, el podK e.je.CU.tvo no puede pertenecer a
la generalidad como legislador o soberano, poKqu& e.t>te. pode.K
no conte. no en acto6 p<tKt.cuJia.Ke.i que no son del resorte de la ley, ni por consecuencia del soberano cuyos actos siempre revisten el carcter de ley". lbd.
"CSmo debe, pues, considerarse el acto por el cual se insti^
tuye el gobierno? Observar para comenzar, que este acto es

143

son, Goodnow, Moreland, Willoughby y Weber, consisti en que esta

bipolaridad del rgimen poltico en legislativo y ejecutivo -expre_
sada en la diferenciacin entre la universalizacin (llmese ley
o voluntad, Rousseau; xegislacin, Paine; decisin, Hegel; supervisar-prescribir, Tocqueville) y la particularizacin (llmese

fuerza, Rousseau; ejecucin, Paine; cumplimiento-aplicacin, Hegel; ejecutar, Tocqueville)-, fue confundida con la distincin en
tre poltica y administracin.

En otras palabras, los creadores

de la dicotoma poltica-administracin -Wilson, Goodnow, More- land, Willoughby y Weber- identifican el e.gAatvo -que para

Rousseau, Paine, Hegel y Tocqueville se presenta en forma de "voluntad", "decisin" y "prescripcin-supervisin"- con potX.tA.ca.; igualmente identificaron el e.je.c.utvo -manifiesto para los filoso
fos polticos como "fuerza", "cumplimiento-aplicacin" y "ejecu-

cin"- con a.imnZth.a.c6n.

En ningn filsofo poltico la distincin entre concebir y hacer, se identifica con poltica y administracin.

Rousseau,

Paine, Hegel, Marx y Tocqueville, pensadores que advirtieron la dicotoma de la sociedad y el Estado -principalmente Hegel y Marx-,
concibieron, aunque con diferentes formulaciones, la organizacin
de la mediacin bipolar en el legislativo y el ejecutivo, realzan
do como caracterstico de uno la voluntad o decisin, y del otro
la fuerza o accin; pero nunca los identificaron con poltica y -

complejo o que est compuesto por dos o ms: el e.6ta.be.C- mZznto di a. lay y su e/eeuc-ctfn". lbd, p. 187.

144

administracin, ni establecieron una dicotoma entre la voluntad

y la fuerza.

Los tericos de la dicotoma poltica-administra- -

cin la formularon deformando un hecho: la distincin del legisla^

tivo y el ejecutivo.

Del mismo modo, distorsionaron la adminis-

tracin pblica como objeto de estudio al soslayar su carcter me

diador y definirla a partir de su oposicin con la poltica.

La

dicotoma poltica-administracin, por esto, es una falsa dicotoma.

Sin embargo, la integracin entre poltica y administracin

en el tautolgico trmino de "poltica pblica" es tan falsa como

la dicotoma misma.
Pero, a pesar de todo, la Administracin Pblica tiene un ob
jeto de estudio; Rousseau, Paine, Hegel, Marx y Tocqueville lo
han demostrado: es el ejecutivo, el gobierno, la administracin pblica como mediacin entre el Estado y la sociedad.
mos,

Replantee-

entonces, el estudio de la Administracin Pblica a partir -

de su tradicin en la filosofa poltica.

La administracin pblica es la mediacin entre el Estado

la sociedad,la delegacin organizada del ejecutivo que hace

presente al Estado en la sociedad, sin que, por este hecho, Es-

60/

"Qu es el gobitA.no 1 Un cue.ipo inte.ime.dixLH.io e.ta.ble.cid tn_

tte. loi i ib dito y e.1 obeJia.no pafia AU mutua comunicacin,
e.ncan.gado de. la, e.je.cuci6n de. loa le.ye.t> y de.1 ma.nte.fujmle.nto de. la. libeJitad tanto civil como poltica." ... " L l a m o , por c o n s i g u i e n t e , gobie.n.no o Aupn.e.ma administracin,
al /
c-to le.Qiti.mo det pode.1 e.je.cutvo".
bd, p p . 2 4 1 - 2 4 2 .

61/

"El sostenimiento del inters universal del Estado y de lo legal en esos derechos particulares y el retrotraimiento de
stos a aqullos, exige un desempeo por los de.lzgado& del poder del gobierno, por los empleados ejecutivos del Estado".
Hegel, filoioia..., p. 289.

145

tado y sociedad queden identificados.

La administracin pblica

es la accin al travs de la cual la universalidad del Estado

se

individualiza en las particularidades de la sociedad civil.'

Los actos de la administracin pblica son actos particulares ejer
cidos en la sociedad, transformando, por ese hecho, lo general
del Estado -la legislacin que emana de su seno, sus decisiones,
su voluntad- en hechos concretos que causan un impacto en las cla_
ses sociales y en los individuos.

La poltica fiscal, la legisla^

pin obrera, la educacin pblica, la salubridad, entre otras tan

tas funciones del Estado, al tomar realidad especfica, individua
lizada, relacionan el Estado y la sociedad, son el gobierno ac- tuando, la manifestacin concreta de la administracin pblica.
En resumen, la administracin pblica brota de las condiciones histricas en las cuales el legislativo y el ejecutivo integran la organizacin bipolar de la mediacin;'sta, a su vez, -

62/

Wilson observ atinadamente la naturaleza individualizadora

de la admntia.C-C6n p&b.ca, a la que defini precisamente
como "la ejecucin detallada y sistemtica del derecho pfibl^i
co".
".The study of administration", p. 212.

63/

Rousseau percibi en toda su significacin la diferenciacin

entre el legislativo y el ejecutivo, como organizacin bipolar de la mediacin. "Por el pKimzHO, el soberano estatuye
que habr un cuerpo de gobierno establecido de tal o cual forma: este acto es evidentemente una t&y. Por el 6e.gu.ndo,
el pueblo nombra los jefes que deben encargarse del gobierno.
Siendo ste un acto paKtCUai, no es una segunda ley, sino
consecuencia de la primera y como tal una funcin del gobier.
no".
Rousseau, op. Ct., p. 287. Igualmente, Paine tambin

observa una distincin entre "t LigliloLK y dictan. e.ye. y tX e.jiC.iitCLKtoL 0 admntA-a.A.a. . . . En materia de ejecucin,
lo que llama poddK ju.de.a.t U>, ew *>tnt.do ZAtilcto y pKoplo,
t podzx e.je.cuvo deJL pa.A". Lo de.ie.cho> de. fcomb/ie, p .
184.

146

se engendra en la forma de la relacin -de la mediacin objetiva

indispensable- entre el Estado y la sociedad, y se configura en las clases que se organizan en el legislativo y la administracin
pblica que se organiza en el e j e c u t i v o . '

Esta mediacin es

una necesidad objetiva que relaciona al Estado y la sociedad, que

los hace entrar en c o n t a c t o . '

Sin embargo, el fundamento de to

do lo anterior descansa en la escisin de la sociedad y el Estad o , ' e n el hecho histrico fundamental del cual brot la adminis

64/

"En efecto, las clases sociales son delegadas por la sociedad civil, como el poder gubernativo es delegado por el prii
cipe". Marx, CKttlca.. ., p. 106.

65/

"Hegel hace intervenir al 'Estado mismo 1 , al 'poder gubernativo' por medio de los 'delegados', en la 'gestin' del 'inters general del Estado y la legalidad, etc.', en el cuadro
de la sociedad civil y, segn l, estos 'delegados d.l go- bierno', estos 'funcionarios ejecutivos del Estado' son la verdadera 'representacin del Estado', y no 'de', sino 'contra' la 'sociedad civil'. La opoilcln entKe e.1 Estado y la
&oce.dad civil e.t jada, pue, y el Estado no Kehlde., -no
iue.Ka de. la ocidad civil, a la que no toca m& que pon. meato de. 'deJLe.3a.d06', a. quienes concia a. 'gestin de.1 Eitado'
en el int&KloK de. ea e^ieia*.
Pon. eto 'de.lega.doi>' no eJ>
t>upnJjnda, la opoZc.6n, >no que e tian lo imada en opo- C.6n 'legal', ' lja' . El 'Estado', en cuanto extrao y e x u
rior al ser de la sociedad civil, es sostenido poi los delegados de este ser contra la sociedad civil". Ib-id, p. 64. "El Estado, ...es sostenido contra la sociedad civil por los
delegados y representantes, mantenidos, consagrados e investidos por l. La polica, los tribunales y la adnu.nAMt.Ka- C<i6n no son rganos de la sociedad civil que rigen el inters comn de sta, sino agencias del Estado, encargadas de admJLnAtk.au el EAtado contia la hodedad
civil".
Lefebvre,
Sociologa de Ma-tx, p. 136.

66/

Hegel toma como punto de partida la separaci6n del 'Estado'

de la sociedad 'civil', de los 'intereses particulares' y lo
'universal que existe en y para s*. V en ve,H.dad que. la buKoch.ac.la e basa en ehta epaKacln.
Marx, op. ct., p. 59.
"Hegel acepta pues desde el principio la separacin del Esta_

do y la s o c i e d a d c i v i l ... La buKocKacla
Lefebvre, op. clt.,

p. 128.

147

Kve

de

mediacin".

tracin pblica, cuando el capitalismo marc en el siglo XVI, el

fin del feudalismo.

Debemos analizar, pues, el proceso formativo

de la administracin pblica que va de las cenizas del feudalismo

al Estado capitalista moderno, pasando por la monarqua absoluta.

148

SEGUNDA PARTE

LA FORMACIN DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA CAPITALISTA

V.

12.

ANTECEDENTES PRECAPITALISTAS INMEDIATOS:

LAS MONARQUAS MEDIEVALES

Asimilacin histrica del despotismo oriental

Hay consenso en el sentido de considerar al modo de produc-

cin feudal como un conjunto social de instituciones totalmente diferentes a las que existen en el capitalismo; por comparacin se encuentra que ambos modos de produccin son totalmente distintos.

El problema estriba, entonces, en descifrar cmo, de insti-

tuciones sociales descentralizadas existentes en el feudalismo, aparecen la monarqua absoluta y su no menos centralizada adminis^
tracin comisarial.
En la Edad Media la sociedad feudal produjo en su seno la se_
milla de la nueva sociedad, la capitalista, que habra de destruir^
la; evidentemente, tambin contena en su seno los grmenes de la
centralizacin.

Pero, cmo pudo producir las semillas de centra

lizacin, una sociedad cuyas relaciones de conjunto eran tan flojas,

tan laxas, tan endebles?

Para algunos pensadores,

la cen-

tralizacin poltica y administrativa del Estado capitalista brota de una tendencia universal, inherente a todos los Estados,
orientada a la racionalizacin del ejrcito, las finanzas, la jus_

l_l Entre ellos Weber, Economa, y oce.da.d, y Heller, Te.OH.ia. de.1

Eta,do.

151

ticia, las comunicaciones y otras ramas; para otros, a nuestro juicio ms certeros, el carcter centralizado del Estado capitalista brota de la germinacin de algunas semillas comisariales so
brevivientes a lo largo de la Edad Media.

Ambas perspectivas,

sin embargo, dejan sin resolver el problema mayor: cmo, de la descentralizacin feudal, nace la centralizacin absolutista?
El problema, creemos, tiene respuesta si se plantea er estos
trminos:
Vn.lme.io, considerando que en la Edad Media se mantiene relativamente el principio de unidad poltica mediante la subsistencia de los elementos fundamentales del palacio romano, la sobrevi^
vencia de esta precaria unidad poltica se manifiesta en una tendencia intermitente a medida que oscilan y se equilibran las fuer
zas polticas de la monarqua y de los feudatarios.
Se.gu.ndo, no considerando la persistencia de los grmenes comisariales como un producto de la Edad Media, sino como una
pervivencia romana.

su-

El primer punto lo trataremos en este captu

lo; el segundo, en los dos siguientes.

La sociedad capitalista es un producto engendrado en la sociedad feudal; del mismo modo, la sociedad feudal es el producto
de la sociedad que le precedi: la romana.

El feudalismo naci -

de la destruccin de la sociedad esclavista, relativamente orien-

27

Bodino, LOA &e. llbKoh de. a Re.pbca; Hintze, HiAtoKa. de

a oxmai poti.tic.dt> y "E Eitado en pzA.pzctva h.it6ilca";
Schmitt, La dctadana.

152

talizada, que es desarrollada como base del Imperio Romano; el mo

do de produccin capitalista, que fue incubado en el feudalismo,
nace destruyendo la sociedad que lo ha engendrado.-'

Pero la li-

quidacin de la sociedad precedente por otra, conlleva la asimila

cin por sta del avance alcanzado por aqulla hasta el momento mismo de su destruccin.'

Tal es el movimiento de la h6ton..a,=S

el movimiento ascendente de las fuerzas productivas generadas por

el trabajo del hombre.

As como la sociedad esclavista de Roma -

asimil los resultados alcanzados por el modo de produccin asitico, del mismo modo el feudalismo recogi de Roma sus propios re
sultados; y, en la misma forma, el capitalismo toma para si los avances alcanzados en la Edad Media.
El feudalismo rescat progresos histricos de las cenizas de
la vieja sociedad romana.

Uno de ellos es el palacio que, a la -

vez, constituye un legado de civilizaciones precedentes.

Es tal

2_/ "Como lo que importa, sobre todo, es no verse privado de los

frutos de la civilizacin, de las fuerzas productoras adquiri_
das, hay que KomptK tai oimai tiadlconatti d&ntfio de. tai
caatti han do pn.odu.ddai". Marx, Mie.Ka de. a &itoio{>X.at
p. 350.
h_l "Afirmar ahora que todos los siglos anteriores, con sus necesidades, medios de produccin, etc., completamente diferentes,
trabajan providencialmente para la realizacin de la igualdad,
es, en primer lugar, sustituir los medios y los hombres de
los siglos anteriores por los medios y los hombres de nuestro
siglo, y desconocer el movimiento histrico mediante el cual
las generaciones sucesivas transformaban los resultados adqu
ridos por las generaciones que le precedan". bZd, p. 347.
5./

"La hUitoKa no es sino la sucesin de las diferentes generaciones, cada una de las cuales explota los materiales, capita_
les y fuerzas productivas trasmitidas por cuantas la han precedido". Marx y Engels, La idoloQa attmana, p. 49.

153

la capacidad de existencia de esta institucin, que no slo sobre

vive a sociedades anteriores a la romana, sino al propio feudalis_
mo, caracterizado por la ms absoluta descentralizacin.

El pala_

ci feudal, sin embargo, tiene un significado muy diferente a

su

equivalente bizantino y, por tanto, tambin al romano, que le pre_

cedi.
En efecto, durante el Bajo Imperio Romano el palacio es el foco del sistema administrativo central, pero no todo el sistema;
en la Edad Media el palacio -plida sombra de su antecesor- no es
el centro del sistema, sino el sistema mismo; pero, adems, su ca
rcter central no es sino la excrecencia de la territorializacin
feudal de los seoros polticos, que mantienen por s mismos
propio proceso administrativo.'

su

El palacio en la Edad Media, en

contraste con el palacio romano, no se rige por el principio auto

ortico del libre nombramiento y remocin, sino por los derechos
estamentales de cargo.

No obstante, el palacio, como smbolo

de

unidad monrquica, nunca desaparecer en la Edad Media: es un pro

greso social legado por generaciones precedentes, que es aprovechado por las generaciones medievales.

_/ En el seno de cada faudo el palacio constituye un doble org

nismo administrativo, civil y clerical, a cuya cabeza estn
el Mayoidomo y el Jee dzl GuaJidcuiHopa.. Este tena adems la
funcin de controlar las cuentas del primero y subordina bajo
su autoridad el conjunto de los servicios y a sus responsables:
un jefe de compras, un mariscal, dos encargados de suminis- tros y vinos, dos cocineros y despenseros, un lavandero, un vasijero, un gallero, dos porteros y veladores, un mozo, un panadero, un cervecero y dos herreros. Se trata, como puede

verse, de {uncon<ViO patiimOna.e., de un mero servicio domstico. Gladden, A hlitoKy 0& publlc. a.dminl>tn.a.ti.ont Tomo I,
pp. 3-4.

154

El absolutismo europeo, que comienza a gestarse en el siglo

XVI, tiene su cuna tpica en suelo francs y, en menor grado,
Inglaterra y Alemania.

en

Que Francia sea el suelo clsico donde

brota la monarqua absoluta no es un hecho fortuito, sino una ev

dencia histrica.

Fue all donde tuvieron lugar los primeros de-

sarrollos del Estado absoluto, en su forma ms transparente y pre_

coz; fue en tierra francesa donde el Reino Merovingio rescat los
restos del palacio romano; donde los Carolingios intentaron r e s
taurar el Imperio Romano; donde se erigi el Ducado de Normanda,
patria de los invasores normandos de Inglaterra; donde naci6 y mu
ri1 la Monarqua Capetiana.

Pero no slo en Francia hay indicios

de la restauracin romana: en Italia meridional y Sicilia, como

8/
en la Inglaterra normanda,' tambin encontramos rastros de la Ro
ma orientalizada.
Ahora bien, hasta aqu se ha examinado el desarrollo incipien
te del Estado absoluto con la perspectiva propia de la historia
que le precedi.

Queda an por analizar la supervivencia en l

de los grmenes orientales del Imperio Romano, siendo necesario

]_/ "Una manifestacin precoz del Estado moderno fue creado en la

primera mitad del siglo XIII en Sicilia por el genial Federico II, quien sustrajo en forma radical al sistema feudal el ejrcito, la justicia, la polica y la administracin financiera, centralizndolo todo de modo burocrtico". Heller, Op.
c-t., p. 145.
%_l "Inglaterra. Es ste el nico reino en que gracias a la energa de los reyes normandos se logra crear, ya en el siglo XI,
una organizacin relativamente fuerte en medio de la jerar- qua feudal". b-Cd.

155

para ello comprender el fenmeno en su conjunto: el despotismo

oriental como hecho universal que, legado por el Bajo Imperio Romano, permanece latente y toma luego nueva fuerza en el Estado ab
soluto.

As, el despotismo oriental cobra diferentes manifesta-

ciones dependiendo de la situacin histrica donde se le contempla: las monarquas medievales, desde el punto de vista del Imperio Romano que les precede, constituyen su restauracin, mientras
que observadas desde el Estado absoluto, a quien anteceden, constituyen su precedente.

Desde esta ptica la Edad Media no es,

contemplando la administracin pblica en su transcurrir histrico, sino una etapa transitoria del despotismo oriental en su paso
le Oriente hacia Occidente.
En lo que sigue de este captulo se desarrollar esta idea
general, cabiendo, sin embargo, consideraciones casusticas importantes.

El conjunto analizado comprende: a) Reino Merovingio;

b)

Imperio Carolingio; c) Reino Normando en Inglaterra; d) Monarqua

Capetiana; y e) Monarqua Angevina.

Cada caso corresponde a he-

chos peculiares, histricamente determinados.

As, en ..cinto

M ue

los ms antiguos -el Reino Merovingio y el Imperio Carolingio-,

esencialmente el segundo, corresponden a una idea de restauracin
imperial, es decir, aspiraciones a la reunificacin territorial de diferentes pueblos, los tres ltimos son las primeras virtual^
dades de formacin nacional en Europa.

Pero en todos ellos

yace

el sentido del gobierno unitario, el germen de poder territorial;

en ellos sobrevive el despotismo oriental.

156

13.

Vestigios de la administracin pblica romana en los reinos

medievales
La transmisin directa de la administracin pblica romana,

del Bajo Imperio al Reino Merovingio y de ste al Imperio Carolin

gio,

puede ser claramente percibida en las huellas que va dejando

en Europa.
go,

Como se ver ms adelante, dichas huellas, sin embar-

aparecen combinadas con los resabios bizantinos y rabes en -

el Reino Normando de Inglaterra y en las Monarquas Capetiana y Angevina, adoptadas desde Italia del Sur y Sicilia.
El Reino Merovingio constituye el primer intento, desde el colapso del Imperio Romano Occidental, de reunificacin territorial en una parte del espacio ocupado por ste.

Las condiciones

econmicas y sociales, en uno y otro, sin embargo, difieren enormemente.

El Reino Merovingio descansa en una economa feudal, es

decir, en la propiedad patrimonial; pero, esta clase de propiedad

no tiene nada en comn con el patrimonialismo oriental encarnado
en el propietario universal, el dspota oriental.

El patrimonia-

lismo medieval tiene un carcter uta.me.ntat, que hace de los funcionarios virtuales propietarios de los medios de administracin,^
siendo condicin de este desarrollo la apropiacin privada de los

9_/

"De la estereotipacion y la propiacin monopolizadora de los

cargos por sus titulares se ha creado el tipo e.4tame.nta de. -

patiimonidiAmo"

... "Debe entenderse por dominacin

ditamun-

tal aquella forma de dominacin patXimoniat en la que determi

nados poderes de mando y sus correspondientes probabilidades
econmicas estn apropiadas por el cuadro administrativo".
Weber, op. cit. , Tomo II, p. 773 y Tomo I, p. 185.

157

medios de produccin, en especial, de la tierra.

De este modo, -

si en sus comienzos el palacio merovingio se parece al centraliza^

do palacio romano, con la ausencia de sueldos lquidos y con la gradual desaparicin de funcionarios profesionales termina por de_
sembocar en el pago del servicio con la apropiacin del cargo mis_
mo: ha nacido la prebenda.'

El palacio merovingio, en un prin-

cipio, cubre el pago de servicios cortesanos al travs de la manu

tencin del funcionario domstico; la come.n>a.tda.d, sin embargo,
inconsecuente con los fines de una administracin territorial, d
ja su lugar al pago de especie (congiuai), emolumentos y, finalmente, feudos.

De este modo, la ausencia de un sistema regular -

de ingresos produce un sistema irregular de egresos; el funcionario que primero se apodera del cargo, se convierte en un propieta
rio que disfruta, tambin en su beneficio, los ingresos del mismo
que as se convierten en rentas.

El proceso concluye cuando, me-

diante el pago con tierra, se convierte en propietario del medio

de produccin principal, lo que trae consigo el seoro: el feud
tario es un personaje con seoro que gobierna y explota a los
siervos situados dentro de su feudo.'

10/

11/

La conversin de la apropiacin y monopolio de los cargos en

derechos seoriales territoriales, es decir, el paso del estamento al feudo, no se explica sino por medio de la pA.ibe.nda.. "Esta importante institucin, que significa el reconoc
miento de un 'derecho fijo de cargo' y por consiguiente, una
apropiacin". lbd, Tomo II, p. 776.
"Todo tudo es siempre un conjunto rentable de derechos cuya
posesin puede y debe fundamentar una existencia 6tofiat...
Como los seoros territoriales constituyen el objeto normal
del feudo, toda verdadera entidad feudal descansa en un fundamento patrimonial. Ib-tcf, pp. 812-813.

158

Como producto de este proceso, en el Reino Merovingio tiene

lugar la gradual descomposicin del palacio romano hasta convertirse en slo su sombra, por estar ubicado en un modo de produccin y una sociedad que tendan a abortarlo.
a su gradual desmembracin por el carcter

De este modo, pese

estamental que entra-

a, el palacio merovingio conserva al menos los restos del sentido de unidad; y esta unidad encarna, al menos temporalmente, en el rey, quien se relaciona con los nobles, los e.ade.4,, por medio
de vnculos contractuales de vasallaje que desaparecen con su - muerte.^

As, el sentido institucional de Estado ha desaparee^

do, surgiendo en su lugar el sentido del reino personal.'

Junto al rey, materializacin de la unidad entre los francos,
ha sido conservado lo fundamental de la corte romana.

An encon-

tramos a sus dignatarios -VK Magn6c y \}ti tluititi-, conse

jeros, funcionarios y guardias reales; pero gradualmente se ha di^
sipado la nocin de administracin extrapatrimonial.-

Como re-

membranza del Consistorio romano, sobreviven los ConA.tJ.<LKJ. -que

ahora incluyen a clrigos-, el refrendo en los acuerdos colecti-

12/

"Las decisiones administrativas o legislativas slo son

^
das mientras dura la vida del rey". Ellul, WJttOKi.0. d& a
nttu.cont di la an.t-Cglle.dad, p . 5 3 3 .

13/

Se esfuma la "idea de Estado" ... "el rey es un patrono que

exige obediencia y garantiza proteccin". Ib-id, p . 5 3 7 .
"No hay una verdadera administracin central, pues todas las
oficinas (salvo la del Hz^X&ndafiX.o) han desaparecido". bd.
p. 5 3 3 .

14/

159

vos-/y el derecho libre de nombramiento y remocin, muy desgasta

do y en proceso de desaparicin.

El palacio se ha contrado a la

corte, cuyo titular, el Mayordomo,'dirige

a un pequeo grupo de

funcionarios patrimoniales,'resabios ulicos del Imperio Romano.

En la administracin territorial tambin encontramos reli- quias romanas: Condados, Ducados y Marquesados (antiguas Marcas).
Estas circunscripciones, otrora administradas por Condes,

Duques

y Marqueses, funcionarios romanos de la administracin central, an conservan entre los merovingios un leve significado de centra
lizacin.

Los merovingios mantienen una cuidadosa administracin

regional, dividida en Condados que, a su vez, se subdividen en

Ce.nte.na.4j el Conde administra el primero y el Vicario la segunda.

Lo relevante de esta administracin es que las centenas son conce
bida? como dominios reales y no como prebendas en feudo.

Tocar

al Imperio Carolingio retardar an ms la feudalizacin territorial, a costa de conceder prebendas en especie y tolerar la existencia de estamentos.
Si bien es cierto que el Imperio Carolingio es un

relativo

obstculo a la feudalizacin, tambin lo es el hecho que la apro-

15/

El rey, "cuando quiere seguir la opini6n de los consejeros,

les exige la firma, para tener as ms peso, para compartir
con ellos la responsabilidad".
Ibd, p. 537.

16/

"Dirige el conjunto de la administracin palaciega" y ejerce

"jurisdiccin sobre los funcionarios". Ibd, p. 527.

17/

Sobreviven el Conde del Palacio, el Refrendario, el Conde del

Establo (que contemporneamente existe en Bizancio) y el Senescal .

160

piacin de cargos va en aumento.

La feudalizacin es retardada -,

merced a polticas de supervisin, as como por la creacin de

los comisarios ambulantes y la administracin itinerante; pero es_
te carcter ambulante desgasta el palacio como centro administrativo.

Ahora, en lugar de una capital permanente, sta va a donde

lo hace el emperador.

Sin embargo, la alianza entre la Iglesia y

Carlomagno posibilita la unidad universal de Europa y la creacin

de un Imperio como prolongacin del Estado romano.
El renacimiento de la nocin de Estado reanima los grmenes
de la burocracia romana, adormecidos durante los merovingios, dan
do a la administracin carolingia un curioso carcter hbrido, p<S
blico y patrimonial.

Esta nocin de Estado carolingio, empero, -

no supone propiamente un sentido de administracin permanente; el

Imperio Carolingio semeja un organismo carente de sistema seo

muscular, como si su unidad se fundara exclusivamente en la f re

ligiosa.

Carlomagno no cre una capacidad administrativa de

- -

obrar, consecuente a su aspiracin poltica de dominar.'

La administracin central estaba prcticamente confundida
con el palacio, pero sus ntimas relaciones con la Iglesia apor19/
tan nuevos elementos' que hacen contrastar al Imperio Carolingio con su antecedente, el Reino Merovingio.
18/

El palacio, como eje

"Todo dentro del Estado carolingio, va a dar a manos del em-

perador, y e.4 cu.K-oo que. i t no poia pana, cunda/it in

u taita., >no una admnttiac6n czntKat de. a m&> Xudme.ni
taKJLat,". Halphen, Cailomagno y e. JimpKlo caKoti.nQ.io, p. 114
19/

Estos elementos son los que permiten una relativa diferencial

cin de la administracin extrapatrimonial, con la propiameii

161

de la administracin central, tiene a su vez la imprecisin orgnica que le imprime su carcter itinerante; no es posible desarro_
llar una capacidad de accin sin medios materiales de administracin, y stos comprenden una gran cantidad de objetos fsicos que,
al no poderse mover, son gradualmente desechados.

El carcter am

bulante de la administracin carolingia nos da una idea exacta de

su manifiesta insolvencia para coadyuvar a la

consolidacin

del

Imperio.
Como toda formacin medieval, tambin el Imperio Carolingio
tiene un importante desarrollo de la administracin territorial.
Aqu es donde se aprecian mejor los fundamentos materiales en los
cuales se basa la administracin carolingia.

La llave maestra

descansa en el Condado, al cual Carlomagno ha superpuesto una Dio

cesis eclesistica; el sistema queda complementado con un mecanis_
mo regular de supervisin a cargo de comisarios imperiales, los M44- Vomn.c<. ("enviados del seor") .

Un obstculo, sin embargo,

yace en el funcionamiento del mecanismo supervisor: los comisa- rios son tambin Condes y Abades; no se puede ser juez y parte. Pero hay un problema mayor: la remuneracin de los Condes se hace
por medio de la prebenda de feudo.

La restauracin imperial est

te patrimonial. La administracin central comprende tres

servicios, a cargo, respectivamente, del Archicapelln, del
Canciller y del Conde del Palacio. Por su parte, el palacio
se resume en la Cmara, sustituto de la corte merovingia, cu
yo titular es el Camarero, y que comprende servicios a cargo
del Senescal, Copero y Condestable.

162

condenada a desaparecer, una misma persona, el feudatario, es fun

cionario y propietario del mismo territorio que ha de administrar;
el sueldo, inexistente en una economa no monetaria, abre las
puertas al beneficio por r e n t a . '

El feudalismo, que ha ido ga-

nndole terreno al Estado desde la cada del Imperio Romano -s 0

cidente, vence tambin los esfuerzos de C a r l o m a g n o , c o m o suceder en otros intentos medievales de restauracin, hasta el advenimiento de la monarqua absoluta.
No obstante, el Imperio Carolingio nos muestra, en plena Edad
Media, la concrecin de una unidad poltica ms o menos

estable,

en medio de un mundo medieval caracterizado por la descentralizacin en seoros privados.

Otros reyes seguirn el ejemplo; el -

Estado ha desaparecido, pero no sus grmenes vitales.

14. Indicios orientales en las monarquas de la baja Edad Media

Los indicios orientales en las monarquas de la Baja Edad Me
da

-los reinos Normando de Inglaterra, el Angevino y el Capetia

20/

El ingreso del feudatario provena en la poca carolingia de

tres fuentes: a) un porcentaje del producto de la administra^
cion de la justicia; b) un porcentaje de las contribuciones
arrendadas; y c) rentas de tierras y abadas asignadas a su
persona en compensacin de servicios. Halphen, op. Ct.
"Algunos smbolos del e.tatAmo hdidu.co . . , persistieron
durante bastante tiempo, sobrepasando incluso la poca me.A.0VngCL, pero, careciendo de fundamentos sociales sustantivos,
dejaron de ser exigidos. Y el desarrollo poltico, en vez de seguir un modzto ftoma.no, produjo el sistema de gobierno protofeudal descentralizado que caracteriz el primer periodo de la Edad Media". Wittfogel, Ve.potmo 0H.e.nta, p. 246.

21/

163

no- slo son explicables a partir de la existencia previa

de dos

sucesos: la presencia de los normandos en Italia del Sur y S i c i

lia, as como en el Ducado de Normanda, durante el siglo X.'

El vaco de dos siglos dejados por los carolingios en la primera

mitad de la Edad Media, comenzar a ser llenado por los normandos
al crear en Francia el Ducado de Normanda, en Inglaterra el Reino Normando y en Sicilia la Monarqua de Federico I I .
Lo interesante de los vnculos intereuropeos de los normandos, radica en la formacin de dos reinos igualmente centralizados en dos lugares donde existan modos de produccin relativamen
te diferentes: Inglaterra y Sicilia.

En tanto que la primera vi-

va el feudalismo tpico, Sicilia gozaba de un rgimen econmico

en el cual ni el modo de produccin asitico haba desaparecido,

22/

"Lo nohma.ndo/> di Hon.ma.ndia. ion un caio

zxtiao.

Por lo que

sabemos, no instituyeron un Vome.ida.iff pero ciertamente se asen

taron en el norte de Francia por conquista. Pudo ocurrir que
hacia 1085 los normandos se haban familiarizado con mtodos
administrativos que se desconocan en el siglo X e incluso a
principios del XI? ... Cuando los normandos conquistaron Ingl_
trra en 1066 algunos de sus paisanos ya se haban hecho dueos de Italia meridional, una zona, que con interrupciones haba estado bajo la administracin bizantina hasta esta poca;
y algunos se haban establecido en Sicilia, zona que haba sido gobernada por Bizancio durante trescientos aos y despus por los sarracenos, que combinaban tcnicas rabes y bizantinas de gobierno absoluto". lbd, p. 247.
23/

"No tenemos testimonios concluyentes sobre el efecto de esta

experiencia bizantino-sarracena de Guillermo y sus consejeros. Pero sabemos que en 1072 -esto es, 13 aos antes que
Guillermo ordenara la d<L&CK.pt-Lo de Inglaterra- los norman-dos haban conquistado Palermo, la capital de Sicilia, y la
parte norte de la isla. Y nosotros sabemos tambin que haba considerables 'idas y venidas' entre los normandos italo_
sicilianos y sus parientes de Normanda e Inglaterra". lbX.d,
p. 147.

164

ni el feudalismo se haba an extendido.

Pero la diferencia yace

en el carcter ms burocrtico, a la vez que ms orientalizado, del rgimen de Federico I I . '

La cercana con Asia es un factor

que favoreci el carcter oriental y burocrtico del Reino Norman

do de Sicilia, al grado de ser considerado como el rgimen ms pa
recido a la monarqua absoluta, surgida cuatro siglos despus.'
La evidencia ms clara de los mtodos orientales de gobierno
en la Europa del siglo X y an posterior, se encuentra en un catastro predial ordenado por Guillermo el Conquistador en 1085,
llamado Vomziday Book, elaborado con fines fiscales en medio de un ambiente social reactivo a cualquier accin de este gnero.'
Por esta razn, una va idnea para introducirse al estudio del -

24/

"Los rasgos bsicos del Estado moderno se manifestaron en el

primer experimento (con modztoi, aK.znta.tzi) para fundar una
monarqua absoluta, que fue prematuro y no pudo sobrevivir,
llevado a cabo por el emperador Federico II al transformar el reino normando de Sicilia y de Italia meridional". Jacoby,
La bu.ioc.na.t.za.c6n dzt mando,

pp. 28-29.

25/

"Aqu encontramos todos los rasgos del Estado moderno, creado por Federico II, en su triunfo sobre la sociedad feudal:
el ejercito de Federico cre los rudimentos de un ejrcito profesional ... los funcionarios judiciales y los tribunales
de justicia los pona solamente el emperador. Se creo una legislacin central. La constitucin promulgada en Melfi en
1231 fue una recopilacin de derecho administrativo y polti^
co a la que se ha llamado el 'acta de nacimiento de la burocracia moderna 1 . Se fund una universidad en aples ... que no enseaba por amor al saber, sino para el Estado; no era una escuela para formar clrigos, sino para funcionarios
del Estado". Ibld, p. 29.

26/

"No es extrao, pues, que a base de su conocimiento de la poca, Haskins, el mximo experto ingls en relaciones anglosicilianas en la Edad Media, sugiriera 'la posibilidad de
una relacin entre el Vome.da.y Book y los registros fiscales
que l se haba heredado de sus gobernantes bizantinos y sarracenos"'. Wittfogel, op. Ct., pp. 247-248.

165

Reino Normando en Inglaterra, es analizar las implicaciones socia

les, polticas y administrativas de este catastro.'
El Vorntiday Book tuvo como objeto sentar bases para el cobro
de un impuesto predial, el da.ne.g&d, por lo cual fue realizada
una extensa investigacin para clasificar la poblacin agrcola.
El impuesto, que tuvo un carcter universal, desconoci privilegios y exenciones feudales contraviniendo la estructura social

prevaleciente; es nico en la historia el hecho de que este mtodo desptico de gobierno se aplicara a una sociedad tpicamente f e u d a l . L o ms sorprendente, sin embargo, es la estructura ad
ministrativa encargada de ponerlo en operacin: el Ec.fi/tqu-ce4..
El Echqu.e.i constituye el centro de la administracin finan
ciera.

Toma su nombre de una tabla cuadriculada, como la del aje

drez, donde se asientan los movimientos financieros.

Su funcin

esencial consiste en el control de los ingresos recabados por los

29 /
,' agentes reales distribuidos por todo el territorio.

27 / Sobre el Vome.idaij Book ver el estudio de Gladden, op, c. ,

pp. 4-7. Gladden, que hace un anlisis general de ese documento, sin embargo no se preocupa por estudiar su origen extraeuropeo.
28/ "La hiptesis de Haskins explica bien por qu un invento tpicamente hidrulico de administracin fiscal aparece en la
Europa feudal. Tambin explica por qu durante cientos de aos despus de esta 'magnfica hazaa' no tenga paralelos en la zona. Evidentemente el registro sistemtico y a escala nacional estaba fuera de lugar en una sociedad feudal como era frecuente en el territorio del despotismo oriental".
Wittfogel,op. clt., p. 248.
29/ Ske.A.6 significa entre los anglosajones "Shire Reeve" o sea
el Reeve. dzt Sh.K<L.
Tambin era denominado Bayle del Condado.

166

Este organismo financieropermiti a Guillermo posesionarse y explotar, en provecho de la monarqua, la mayor parte de la tierra
confiscada.

Del mismo modo, le permiti contar con recursos para

levantar una milicia de masas, paralela al ejrcito de la nobleza,

y con ella ampliar los territorios patrimoniales al doble que los
de su predecesor anglosajn.

El mtodo de confiscacin, tan usual

en el despotismo oriental, fue empleado regularmente por Guillermo

tras la sofocacin de las rebeliones de la nobleza.

El Eckqu.e.*i,

por extensin, tambin fue muy til para controlar los ingresos de origen anglosajn, como "ayudas", "alivios", "guarda" y administracin de la justicia, que tenan relacin con el vasallaje.
Pero adems de operar como eje de la administracin financie^
ra, el Echque.ft. tambin lo es de la administracin normanda.
En el ramo financiero, despus del registro en el Ec.kiqu.ltn, los
ingresos tienen dos destinos: la Cmara real y el Tesoro

Pbli

co.

custo-

La primera condensa el sistema cortesano y sirve de

dio de la fortuna privada del rey y de otros ingresos

para cubrir sus gastos.

necesarios

El segundo, servicio extrapatrimonial es-

tablecido en Westminster, tiene como funcin servir de caja pblica.

En el siglo X el palacio es sustituido por tres institucio- -

nes: la Cmara, organismo casi exclusivamente financiero; la CuHi.0. Reg4, corporacin ulica que sustituye a la corte; y el Uottl, cuerpo en el que se resume la administracin central.

Den-

tro de esta estructura 1titucional la Cmara tiene un papel pri^

30/ Sobre el EchqueJ, ver a Gladden, op. c. , pp. 7-12.

167

mordial: como entidad cortesana tambin desempea funciones ulicas y se convierte en el centro del palacio itinerante, del Hote..
La organizacin de la administracin central se complementa con la funcin conciliar de la Culia Re.g (la antigua fllit&na-Gzmot anglosajona, reformada), en la que tienen lugar parientes, consejeros y funcionarios.
En el plano de la administracin territorial, los

normandos

conservaron la antigua organizacin anglosajona que agrupaba el territorio ingls en Shie.&, a cuya cabeza estaba el Reeve de.1
Ski& o She.fLA.ii; pero cambian sus denominaciones por las de Conda^
do y Vizcondz, a la par que hacen de stos el vnculo de las loca
lidades con el poder central.

Mediante este funcionario, el mo-

narca se encuentra presente entre la aristocracia terrateniente.

Italia meridional y Sicilia,~-' lo mismo que Inglaterra normanda, constituyen la evidencia histrica ms clara de la tendencia del empleo de mtodos autocrticos y absolutistas de gobierno,
en plena Edad Media.

Nacidos en Oriente, los mtodos despticos

de gobierno son difundidos en una Europa feudalizada y cultivados,

incluso, en un suelo negado a su fertilidad.

31/

Ms an: estos meto

"En aquella Italia del sur y aquella Sicilia donde se encontraba a latinos, musulmanes -un nacimiento heteroclito de re_
ligiones yuxtapuestas, de. tiadicione. lomanai,, bA.za.ntA.Yia.4t

0>ie.nta.te.ti-, los normandos iban a fundar el Estado que fue

el ms rico y ms poderoso de Occidente a mediados del Siglo
XII.
No es coincidencia que introdujeran en las Dos Sici- lias los mismos principios de autoridad que los duques de
Normanda aplicaban a su dominio, y que impusieron a Inglate_
rra.
All donde iban los normandos llevaban consigo cierto
sentido de gobierno". Petit-Dutaillis, La monaiqua ie.u.da.1
e n lnQla.te.11a
y V i a n d a (Siglo*,
X y Xlfl), p . 43.

168

dos de gobernacin sobreviven a Guillermo y permanecen en la Monarqua Angevina de Inglaterra y en la Monarqua Capetiana de - Francia.

Y, aunque casi desaparecen durante dos siglos, renacen

en la monarqua absoluta y perduran por cinco siglos, hasta el

presente.
La Monarqua Angevina, instaurada durante la segunda mitad del siglo XII, constituye uno de los ltimos esfuerzos de unidad
poltica en la Edad Media y, por tanto, uno de los ltimos valuar
tes de centralizacin destruidos por el feudalismo.

Los Angevi-

nos heredan y mantienen la maquinaria administrativa creada por Guillermo el Conquistador; conservan el Hotel y su peculiar carc
32/
ter ambulante' e integran a l la Cancillera, activa organizacin a cuyo cargo se encuentra la redaccin y el archivo de la do
cumentacin real.

Fuera del Hotel, sin embargo, opera la llave -

maestra de la administracin angevina: el Echque.n.,' complejo

organismo que contiene a la vez la Tesorera y Cmara de Cuen- t a s ' y en cuyo seno tiene lugar un complicado proceso contable

32/ Aunque el Hotel es un organismo itinerante, Westminster y

Ran funcionan como centros administrativos permanentes, que
comunican la isla y el continente.
33/ En la poca de Enrique II, el Tesorero real, Ricardo Fils1
Nel, escribe el V&LOQO
d<L Echque.K cuyo objeto consiste en
'describir la organizacin y el funcionamiento de este importante servicio financiero.
34/ Hacia 1178 es creado el Banco del Rey (,Cap.taA Cania. Re.gA) ,
separado del Echiquier, y es adscrito a la justicia itineraii
te. Est integrado por cinco juristas, dos clrigos y tres
laicos. En la poca de Juan sin Tierra se asienta en Westminster y toma el nombre de Corte de Audiencias Comunes.

169

y fiscal.'

En el EckX.qaX.ih. an encontramos funcionarios crea-

dos en la poca merovingia -el Condestable y el Mariscal-, aunque

son los menos; el Ec.hXqu.XtH. es una notable y peculiar creacin

normanda, que comprende una gran cantidad de nuevos funcionarios.

Para la supervisin de la administracin local, los Angevinos tambin emplean a los Ske.tiX.kl-t>, agentes a quienes les son con
fiadas toda suerte de encomiendas: finanzas, justicia, polica, control administrativo y vigilancia.

El ShufiX^i

evoca las ta-

reas comisariales encomendadas a los MXX VomznXcX carolingios.

Tambin, como en la poca de Guillermo el Conquistador, la CaKXa.
R&gX. asume el papel de corte y consejo real, pero le es agregado
el carcter de tribunal ordinario; esta ltima tarea, que tambin
afecta a la nobleza, pone de manifiesto el relativo centralismo Angevino en medio de una sociedad feudal fortalecida.

Inglaterra,

35/

Este doble carcter contable y fiscal del EckXqaXfL es

_
cado por Fils-Nel, en un pasaje de su obra: "la ciencia sup
rior del tesorero, consiste no tanto en las cu.en-ta.4 como en
sus juicios mltiples. Porque resulta fcil cuando se obti
ne la suma requerida, y las sumas parciales se colocan debajo por comparacin, para decir correctamente si se ha satisfecho la demanda o si queda algo. Pero cuando uno empieza a
hacer una investigacin en varias direcciones, de aquellas cosas que caen dentro del XCO en muy diversas maneras, y que son exigidas en condiciones diferentes y que no son colectadas del mismo modo por los alguaciles, es muy difcil ser capaz de decir si los alguaciles han actuado de manera diferente a como deban. Consecuentemente se dice que la ms grande ciencia del tesorero consiste en estos asuntos".
Citado por Lepawsky, AdmXnX&tH.acXn, p. 124.

36/

Este agente es un "funcionario de tipo moderno ... su historia nos permite asistir al paso de la monarqua feudal a la
monarqua centralizadora". Petit-Dutaillis, op. cXt., p. 103.

170

por esta razn, es un caso paradjico.

La Cu-t-ta Rzgi es el resu

men de elementos normandos, anglosajones y carolingios y, lejos de restringirse a parientes, amigos, consejeros y domsticos, incluye tambin laicos y eclesisticos cuando lo exige el rey.

De

esta institucin se originar el parlamento y la administracin de la Inglaterra moderna.

En Francia, la Monarqua Capetiana es un paralelo Angevino.
Como los angevinos, los capetianos tambin sufren la influencia de los mtodos normandos de gobierno, esta vez, mediante el Ducado de Normanda.'

La peculiaridad capetiana consiste en la mu-

cho mayor influencia dejada en Francia por los carolingios, compa

rada con aquella que transbordan los conquistadores normandos a Inglaterra.

Como entre los angevinos, tambin la Monarqua Cape-

tiana ha suplido al palacio radicado, por el Hotel itinerante,-

que adquiere una mayor complejidad que su similar ingls.

Direc-

tamente de los carolingios, han conservado a la mayora de los funcionarios patrimoniales,' as como al principal oficial pblico, el Canciller; y, como entre los carolingios, tambin la C
mar, que tiene la triple funcin de guardarropa, tesorera priva_

37/ "Normanda estaba bien administrada, acostumbrada a obedecer,

gozando de una burocracia judicial y administrativa cuyas
tradiciones iban a ir infiltrndose poco a poco en los mtodos de gobernar capetianos". lb-d, p. 195.
38/ El Hotel comprende cinco departamentos: Cmara, Panadera, Bodega, Mesa y Caballeriza.
39/ Senescal, Condestable, Copero Mayor, Mariscal y Camarero, que toman ttulo de "ministeriales del Hotel del rey". Ifa-td,
p. 196.

171

da y archivo financiero, se constituye en el princiapl servicio cortesano.

Ha desaparecido tambin el sentido de la corte como organiza_
40/
cin especfica,' considerndose ms bien como una ampliacin del Hotel cuando agregaba a personajes extrapatrimoniales.

De

aqu que, como entre, los angevinos, la corte tambin adquiera

el

sentido de Con6t-Lam cuando tienen lugar las sesiones colectivas

de los miembros del Hotel, as como de invitados del mismo.
En la Monarqua Capetiana tambin se adopta el Ec.h-iqae.i or
mando, desligado del Hotel, y es perfeccionado con el nombre

del

T&mpte. de. ?aiZt>. El Temple tiene un grupo de agentes contables a

los que se da el ttulo de Te.mpta.H.ot>.

Esta institucin, de natu

raleza no patrimonial, tiene una actividad fiscal intensa por medio de funcionarios centrales -agentes de la

CU.KA.CL

Rzg, Sa.yte.i>

y Plboitzi-, que marcan un sello estatal precoz muy desarrollado

en plena Edad Media.
g,en

El Temple est subordinado a la

CuK-ia Re-

el seno de la cual es elaborado una especie de presu-

puesto y un mecanismo que asemeja un plan de ingresos, cuyo destino es el propio Temple.

Es notable este sistema financiero en

un mundo caracterizado por la resistencia total a la centralizacin; estamos, ya, en la antesala de la monarqua absoluta, es d
cir, ante el Estado moderno.

40/ "La corte del rey, centro del gobierno, no era sino el Hotel
ampliado, que alojaba a numerosos huspedes sedentarios o de
paso". lbd, p. 197.
41/ En sesiones financieras toma el ttulo de Cuia. Compe.t Reg<.

172

As pues, a modo de resumen, puede afirmarse que el Reino Me_

rovingio, el Imperio Carolingio, el Reino Normando en Inglaterra
-as como el Ducado de Normanda-, el Reino de Federico II en Sicilia, la Monarqua Angevina y la Monarqua Capetiana, constituyen edificaciones polticas relativamente centralizadas; es decir,
son monafiqaZcLi me.dZe.vate.6 y, por tanto, son un puente tendido entre el despotismo oriental y la monarqua absoluta.

Su funcin -

histrica consiste en la conservacin de los grmenes orientales

de gobierno, nuevamente desarrollados en forma plena por el Estado creado por el capitalismo, es decir, por la monarqua absoluta.
En su momento histrico, las monarquas medievales fueron el obje
to de la lucha de los feudos.

En el capitalismo, los feudos son

el objeto de la lucha de la monarqua absoluta; sin embargo, la liquidacin del feudalismo no ser inmediata, sino gradual, y durar tres siglos.

Sin embargo, desde el siglo XVI, los feudos de

jan de ser un peligro importante para la existencia de la monarqua absoluta.

En los tres siglos aludidos, que van del XVI al XVIII, la
destruccin del poder feudal, como poder poltico, ser una tarea
emprendida por el rey absoluto y sus nuevos agentes: los comisarios.

173

VI.

LA ADMINISTRACIN PUBLICA DE LA MONARQUA ABSOLUTA

La monarqua absoluta, engendrada por el capitalismo sobre las cenizas del feudalismo, ha comenzado por establecer un dominio territorial pleno, y a la vez que ha aniquilado los centros autnomos de poder -los feudos- tambin ha impedido el desarrollo
de nuevos focos independientes.

Esta monarqua, adems de absolu

ta, tambin es un Estado autocrtico: liquidados los derechos estamentales al cargo, impide que la burocracia emergente aspire
la apropiacin privada.

Eliminados los oficios patrimonializados,

slo ha consentido la existencia de comisiones.

Ahora bien, absolutismo y autocracia, desconocidos por las monarquas medievales, son dos elementos que definen el despotismo oriental.

Cules son las fuentes del absolutismo y la auto-

cracia en Europa?

Cmo ocurri que el monarca europeo se erigi

como soberano absoluto y autocrtico

a partir de un modo de pro

duccin que estimulaba y auspiciaba los seoros independientes?

La respuesta a dichas preguntas se encuentra en la profunda trans_
formacin ocurrida en Europa, con el desarrollo de la manufactura
y el comercio, en la estructura econmica, y con la expropiacin

\J

"Un gobierno es ab-ioiu.tA.ita. si su mando no est controlado de

un modo efectivo por fuerzas no gubernamentales. El gobernaii
te de un rgimen absolutista es un CiU.t6c.Ka.ta. si sus acciones
no son frenadas de un modo efectivo por fuerzas intragubernamentales". Wittfogel, V<Lipotmo Oiltfttat, p. 132.

175

de los medios de administracin de manos feudales por parte del monarca, en la superestructura poltica.

15.

Restauracin del despotismo oriental.

El absolutismo

La existencia del Estado absoluto a partir del siglo XVI, es

explicable por el rompimiento de las antiguas relaciones de produccin sobre las cuales se levantaba la sociedad feudal.

La pro

duccin de mercancas en los talleres manufactureros no slo erosion las relaciones de e.i\>du.mbti& existentes, sino que tambin
desgast la relacin poltica vigente: e, vcL-ialtaje..

El desarrai^

go de los campesinos al suelo feudal y la circulacin universal de las mercancas, se convirtieron en los corrosivos principales
que trastocaron los cimientos de la economa medieval y, como con
secuencia, las relaciones sociales y polticas por ella incubadas.
Las fuerzas centrpetas que chocan contra la estructura econmica
feudal, deterioran de raz las relaciones sociales y polticas, y generan, a su vez, las condiciones histricas apropiadas para el desarrollo de la monarqua absoluta.
Liquidadas las antiguas relaciones de produccin, la servidumbre y la prestacin laboral forzada, as como diezmadas las re_
laciones de seoro y vasallaje, ya no existen obstculos para la
formacin de Estados centralizados los cuales, mil aos atrs, se
venan enunciando: los intentos abortados -por darse en condiciones sociales desfavorables- de unificacin poltica dados en

las

monarquas Merovingia, Carolingia, Normanda, Angevina y Capetiana,

176

ponen de manifiesto la persistencia de la centralizacin que, como progreso histrico, es irrenunciable.

De no haberse dado es-

tos intentos histricos en la Edad Media, de no haberse desarrollado tales experimentos, no se podra comprender el origen de la
monarqua absoluta que, nacida de la destruccin de la sociedad feudal, se levanta como una formacin caracterizada por la jerarqua y la centralizacin.

La monarqua absoluta no brota espont_

neamente de las cenizas del feudalismo; su alumbramiento en la

nueva sociedad, la capitalista, slo es explicable por su previo
engendramiento en la vieja sociedad, la feudal.

El capitalismo -

da a luz lo que en la Edad Media era un embrin: la antigua monar

qua medieval, dbil y floja, es el germen de la nueva monarqua
absoluta, fuerte y unificada.
Estas condiciones econmicas, sociales y polticas son un
producto histrico determinado, que se refleja abstractamente
la filosofa de la poca.

en

El pensamiento poltico del siglo XVI

y XVII es el espejo de la poca; los filsofos de la poltica tie_

nen como vocacin explicar el nacimiento del Estado absoluto y le_
gitimar las razones de su nacimiento.

Pero

el pensamiento pol-

tico es algo ms: la descripcin de la forma en que fue restaurado el despotismo oriental en la monarqua absoluta forjada por el
capitalismo.

A Maquiavelo y Bodino corresponde formular la con-

cepcin original del Estado soberano como poder absoluto y autocrtico e ilustraron su teora esencialmente en la idea de Estado
del Imperio Romano burocrtico, aunque tambin recurrieron a ejem
pos variadsimos de la historia de Grecia y Roma; pero el conte-

177

nido de su teora, como veremos, se basa esencialmente en el

men imperial de los romanos.

Hobbes, en el siglo XVII, cuando el

Estado absoluto se ha consolidado, expone la teora del poder absolutista del rey frente a los restos caducos de la aristocracia
terrateniente.

Y Tocqueville en el siglo XIX, poca de expansin

del Estado y el capital imperialistas, reclama como mrito del

OLACZA

KZQlmt

la liquidacin total del feudalismo y la nocin de

Estado centralizado prevaleciente en ese momento.

Maquiavelo, quien tiene el reconocimiento de haber acuado la palabra Estado,

sin embargo no inventa el Estado.

A ste lo

observ, junto con las repblicas italianas en formacin, al travs

de las noticias dejadas por el Imperio Romano.

Bodino, por

su parte, elabora la teora de la soberana del Estado, al que de

nomina Re.p'btca, que concibe como un poder tal que no conoce - igual o paralelo; la soberana es, ante todo, un poder excluyente,
un poder que no conoce otro sino el suyo propio: la soberana del
Estado es un poder absoluto.
ganizacin total

El Estado, para Hobbes, es una or_

que, engendrada por todos, desconoce el poder -

l_l "Los Eitadoi y soberanas que han tenido y tienen autoridad sobre los hombres, fueron y son, o repblicas o principados".

E piA.ncX.pe,, p . 3 0 5 .
3_/

"Re.pdbZX.ca es un recto gobierno de varias familias, y de lo que les es comn, con pode.1 obe.iano". "La 4 o 6 e.A.a.nX.0. es el pode.1 abiotuto y perpetuo de una repblica". Loi >e.X& XbloA
de Za RzpdbZXca, pp. 11 y 46.

4y

"VziXnXcXn de. Estado. Qu e. obina.no y ibdXto. Y en e.ZZo

coniXite. a Q.6nc.a dzl citado, que pod&mo> d^Jinin. a&: una
pziiona de cuyo actob >t conttuy& en autoia una gfian mut
tud mzdi.ante. pacto* ie.cX.p>iocoi de. >u> mzmbio con e.1 n de
que ea pziona pu&da emplean. La uziza y mzdo de. todo como o juzgue. convznXnte pana aiZQuiafi a paz y de.zna comu_
". E Lzvlatdn, p. 151.

178

particular de cada uno; as, en nombre de todos, esta persona que

ya no es igual a ellos, puede emplear la fuerza irrestricta contra los individuos.

La soberana es la evidencia del divorcio en

tre el Estado y la sociedad, divorcio inexistente en el feudalismo; el Le.vi.at.n no existe sino gracias a su desvinculacin con la
sociedad.

El Estado se ha restaurado porque se ha divorciado

la sociedad.

de

La soberana del Estado es la lnea divisoria que -

separa a dominantes y dominados,

que califica como ibdtoi por

igual a quienes fueron seores y vasallos; la soberana es la nega_

cin del feudalismo, el testimonio de su muerte.
Las teoras del Estado soberano del siglo XVII, y an del
XVIII, son esencialmente antifeudales porque los resabios estamentales an no han sido totalmente aniquilados.

Son antifeudales -

porque el poder est en manos de la nobleza real, centralista y autoritaria; lo son porque la monarqua absoluta es un Estado expropiador y, como tal, transitorio.

Su misin es crear las condjL

ciones del poder burgus, condiciones de unidad y centralizacin,

aboliendo todos los centros de seoro independientes.

Por tanto,

contra la autonoma y la descentralizacin feudales, contra el po

der local e independencia de cada seoro, la monarqua absoluta
construye la unidad poltica nacional con base en la heteronoma y
la centralizacin creando, a la vez, las condiciones sobre las
cuales se instaurar el poder poltico burgus.

_5/

"El titular de esta persona se denomina iobifia.no y se dice que tiene pode.fi A0bZfia.no; cada uno de los que le rodean es idbdZto suyo". I6-cd.

179

h la cabeza del Estado gobierna un monarca absoluto y autocrtico que reclama para s derechos soberanos,' que no muestran
sino la inexistencia de los derechos feudales; pero, adems,

los

feudatarios no slo han perdido poderes, sino tambin privilegios

y honores.-

Sin ercbargo, la abolicin del feudalismo va ms - -

all de la cancelacin de honores y privilegios: consiste en la expropiacin de los medios de produccin que habrn de nutrir
L&vlatn.

al

El Estado reclama la liberacin de los medios de pro

duccin de manos feudales, pero no lo hace para s, sino para

la

9/
burguesa; sin embargo, se reserva el control y la distribucin.
El nuevo Leviatn, en contraste con su predecesor, el Leviatn
oriental, no es un propietario universal, sino un expropiador un

61/

Hobbes afirma la existencia de doce derechos soberanos: 1) los subditos no pueden cambiar la forma de gobierno; 2) el p
der soberano es inalienable; 3) la decisin soberana es impr
testable; A) los actos soberanos son inacusables; 5) el soberano no puede ser castigado por los subditos; 6) el soberano
es juez de la paz y la defensa de los subditos; 7) legisla s
bre la distribucin de la propiedad privada; 8) es juez y arbitro; 9) hace la paz y la guerra; 10) designa consejeros y ministros en pocas de paz y de guerra; 11) recompensa y castiga, incluso arbitrariamente cuando una ley anterior no prev su medida; y 12) tiene honor y preeminencia superior. Jbld,
cap. XVIIT.

]_/ "El poder y el honor de los subditos se desvanecen en presencia del poder soberano". Ibld, p. 160.
8y

"La nutn.lc.l6n de. Eitado conilite. en a abundancia y

cl6n de. matzMale.6 que conduczn a a vida: en su acondicionamiento o preparacin, y, una vez acondicionados, en la transferencia de ellos para su uso publico, por conductos adecuados". Ibld, p. 209.

9_/ "La distribucin de los materiales para una nutricin da lugar a las categoras tuyo y buyo, en una palabra, la pKoplzdad, y compete, en todos los gneros de gobierno, al poder s
berano". Ibld, p. 210.

180

versal que se reserva el derecho soberano de dictar las modalidades a una tendencia inevitable: la propiedad privada de los me- dios de produccin.

El Estado absoluto no crea la propiedad pri-

vada, sino que la instituye como entidad jurdica; la institucin

de la propiedad privada capitalista no se ha plasmado, sino m e r
ced a la liquidacin de la propiedad privada feudal.

La desamor-

tizacin de la propiedad inmueble, del suelo, obra del capital

el Estado, es el prlogo de un nuevo tipo de propiedad: la mueble,

basada en la mercanca y el dinero, fuente de la nutricin del L
vi a t a n . /
La tierra ha dejado de ser el fundamento de la produccin

la agricultura el centro de la vida productiva; pero su libera- cin de "manos muertas" permite obtener materias suficientes para
alimentar un nuevo tipo de produccin, la manufacturera, de la
cual brotan artculos o mercancas elaboradas por el trabajo conjunto de los o b r e r o s . E l Estado expropiador, sin embargo, es-

10/ "En cuanto a la materia de esta nutricin, consistente en an_i

males, vegetales y minerales, Dios los ha puesto libremente ante nosotros, dentro o cerca de la faz de la tierra, de. taZ
modo que. no hace. {alta. iino e.Z trabajo y Za actividad pafia haceAt>e. di zZZoA. En tal sentido la abundancia depende, - aparte del favor de Dios, mpZe.me.nte. de.Z tfiabajo y de Za Za_
boK.Oi>i.dad de. Zo hombxe. ... estas materias, comnmente lla_
madas aKticuZub, son en parte nativas, en parte extranjeras.
Ibid, p. 209.
11/ La nota al calce precedente pone de manifiesto que Hobbes ha.
ba comprendido cabalmente, en el siglo XVII, el papel del trabajo como motor de la produccin. Comprendi tambin que
la translacin de la economa agrcola a la manufacturera, liquidaba la concepcin de la tierra como fuente de la riqu
za, la cual la adscribe a la produccin mercantil. Tiene
una notable visin de su tiempo al percibir el papel que ju^

181

tablece lmites a la propiedad privada, reservndose derechos y controles inherentes a su naturaleza soberana, como organizacin
territorial de dominio' y poder superior situado sobre la socie_
dad, en el que se incluye el control y la reglamentacin de la vi_
da econmica.'
La revolucin histrica que transform hasta las races el feudalismo, tambin trastoc la composicin de la posesin de los
medios de administracin.

As como los medios de produccin han

sido expropiados y concentrados en manos del capital, los medios

de administracin son expropiados y concentrados en manos del L&vatn.

En la misma forma como el taller manufacturero sirve co-

mo cuerpo orgnico que somete a los trabajadores a una nueva forma de explotacin, los organismos de la administracin pblica
operan como cuerpo que somete a los habitantes a una nueva forma
de dominacin.

ga el trabajo como origen de la riqueza; sin embargo, nunca

lleg al concepto de valor implicado en la mercanca. Sobre
la distincin entre riqueza y valor, ver: Marx, E Ca.pA.tdt,
tomo I, p . 47 .
12/

El Estado absoluto no proclama la propiedad universal del te_

rritorio donde se asienta, pero s su control como espacio de ejercicio del dominio; se reserva el derecho universal de
intervencin como dominacin territorial: "los Estados no pueden someterse a dieta" porque deben resguardar la "paz co_
mn y la defensa necesaria". Del mismo modo, "todos los dominios territoriales privados, proceden originalmente de la
arbitraria distribucin hecha por el soberano" y "la propiedad de un subdito no excluye el dominio del soberano, solamente el de otro subdito". lbd, pp. 210-211.

13/

Con relacin a la mercanca, el dinero y la circulacin, el

Estado tambin asume el papel contralor. La produccin y la
circulacin son asumidos por la burguesa; pero "los lagares
y materia del trfico dependen, como su distribucin, del so_
berano". bld, p. 212.

182

El proceso de consolidacin del Estado absoluto, acontecida

del siglo XVI al XVIII, consisti en la gradual expropiacin a
feudatarios, estamentarios y prebendarios, de los medios de administracin; este proceso, sin paralelo en la Edad Media pero frecuentemente evidenciado en Oriente, puso en juego un nuevo elemen
to de la administracin pblica: la comisin.

16. Restauracin del despotismo oriental.

La autocracia

El Estado absoluto tambin es una monarqua autocrtica.

soberano, encarnacin humana del Estado, slo tiene relacin
subditos.

El
con

No slo desconoce poderes y privilegios feudales, sino

todo tipo de poder y privilegio que no sea el suyo propio.

Tal -

es la esencia de la soberana; el Estado implica un poder total,

incontestable.

Pero, como encarnacin de la soberana del Estado,

el monarca absoluto tampoco reconoce poderes dzntio de su propio

crculo gobernante; el monarca absoluto, como el dspota oriental,
no tolera el poder de fuerzas intragubernamentales iguales o para
lelas a su poder.
El concepto de autocracia, por tanto, no desconoce la existencia de fuerzas intragubernamentales, como tampoco lo hace el concepto de absolutismo con respecto de fuerzas extragubernamenta
les.

La autocracia, como el absolutismo, significan la existen-

cia de un poder supremo, ante el cual otros poderes disminuyen.

El absolutismo en ningn caso puede impedir el nacimiento de fue
zas extragubernamentales, pero puede evitar su desarrollo e inhi-

183

bir su crecimiento como poderes que pongan en peligro a la clase

dominante; la autocracia, por su parte, tampoco puede evitar el nacimiento de fuerzas intragubernamentales, pero puede someterlas
a su control y utilizarlas en su provecho.
El Estado absoluto aboli el feudalismo en sus estructuras vitales.

A la prdida de poderes, sin embargo, sobrevivieron al-

gunos privilegios feudales incapaces de perturbar mayormente al Estado.

La monarqua absoluta y autocrtica nunca liquid plena-

mente la naturaleza estamental de ciertas fuerzas intragubernamen.

tales, pero tampoco estos resabios prebndales, ni ningunos otros,
pudieron deteriorar el carcter autocrtico del propio Estado. Ab
solutismo y autocracia son condiciones polticas irresistibles
por toda estructura de poder basada en la descentralizacin y la
autonoma.
El carcter autocrtico del Estado absoluto se manifiesta
transparentemente en las condiciones y factores polticos que dan
lugar a la reforma de la administracin pblica.

El primer hecho

soberano realizado por la monarqua absoluta consisti en la subordinacin formal, institucional e incondicional de los funcionarios de la administracin pblica, al soberano absoluto; del mismo modo como el absolutismo del Estado se consolid con la derrota de los feudos, como poderes extragubernamentales, el autocratismo del monarca se consolid con la derrota de los estamentos,
como poderes intragubernamentales.

En este proceso el Estado ex-

propi gradualmente a los ministeriales estamentarios; pero, enfrentado con resistencia, cre a la vez una organizacin paralela

184

basada en el principio de lealtad y subordinacin: la organiza- cin comisarial.

El paso del feudalismo a la monarqua absoluta tuvo su cnit
en el siglo XVI.

Durante casi un siglo la soberana del Estado -

se aliment de la expropiacin del poder arrancado a los feudatarios; pero en este periodo el proceso de descomposicin de la estructura estamental no se dio sbitamente; el soberano no reivindic los oficios estamentales de un da para otro, sino tras
larga lucha.

una

Por esta razn, en la administracin del Estado ab-

soluto coexisten durante algn tiempo los oficios estamentales

las comisiones regias.

La realidad social nunca expresa en ideas aquello que no

es

un hecho; el pensamiento nunca evidencia lo que antes no es un fe

nmeno concreto.

Por esta razn, aunque el o{i.co y la com6n

ya se enunciaban en la poca de las monarquas medievales, slo adquieren plena distincin conceptual cuando la realidad en que se basa la monarqua absoluta, los separa como hechos diferentes.
Su base real es la oposicin entre posesin estamental y funcin
pblica: el oficio es un derecho rentable que se tiene en propie14/
dad; la comisin una actividad ejercida en nombre del Estado.'

14/

La distincin conceptual de oficio y comisin, como reflejo

de su tiempo, es obra del pensador francs Juan Bodino. En
su obra, Loi e. tbfio di a Rzpibtca, dedica buena parte
de sus libros III y IV al estudio del oficio, la comisin, la magistratura y el ministerio, y puede ser considerado el
primer tratado sistemtico y sustancial de la administracin
publica. Tiene esta calidad porque es el primer documento en evidenciar el origen de la administracin pblica en el -

185

Tal separacin conceptual no se ha realizado en ninguna sociedad

precapitalista; antes de la Edad Media, la apropiacin de cargos
no fue un hecho desconocido, pero nunca normal.

Si el Estado ab-

soluto es una restauracin oriental, es decir, si existen antecedentes prefeudales opuestos a la apropiacin personal de cargos,
resulta evidente la posicin adoptada, por los filsofos monarcnanos ante los estamentos y las prebendas, as como su reclame a
favor del carcter pblico de los puestos de la administracin del Estado. Ko es arbitrario, por todo esto, subrayar la rea- cin entre la desaparicin del patrimonialismo estamental y la emergencia de la burocracia, como una aportacin de la obra de Bo
dio.
El oficio como funcin del Estado no es, sin embargo, un invento de la monarqua absoluta; ya se evidencia en las monarquas
medievales; sin embargo, en stas no se conoce el sueldo como medio de pago por servicios y el ejercicio del cargo se da en p r e
benda comerciable para producir beneficios.

De este modo, el car

go est dentro del palacio, o en el Hotel, o bien en el Condado,

pero vacio de contenido; no es el desempeo de una funcin pblica, sino un negocio que produce rentas.

De hecho, no es un cargo,

sino un medio de producir beneficios, una propiedad privada que genera ingresos.

capitalismo y el primero, tambin, en realizarlo con base en

generalizaciones abundantemente documentadas. Sin embargo,
no es el primer trabajo de construccin teSrica en el cual se defina una disciplina, la Administracin Pblica; es d e
cir, no se establece su estudio, objeto y mtodo. El mrito
de fundar la disciplina corresponde a Wilson en su "The study of administration".

186

En una situacin tal, el monarca absoluto no puede consoli

dar su poder frente a los feudatarios sin antes afirmarlo ante
los estamentarios.

Por esto, invocando su poder soberano, crea -

nuevos cargos en comA.iA.6n. distintos al O^CJO'no

sino en contenido.

slo en forma,

Los puestos que integran la administracin de

la monarqua absoluta no slo no se fundamentan en el derecho

de

cargo; no se fundamentan en ningn derecho, salvo el del soberano.

Pero, adems, invocando poderes soberanos con el fin de reforzar
la autoridad real, el monarca proclama el principio jerrquico de
la organizacin administrativa: mando y obediencia y, por tanto,
diferenciacin entre ma.QlitKa.doi y mlnlitKoi.

Tal distincin, a

la par que realza la prominencia de los agentes reales, los ma.Qi_

tfiadoi, frente a los funcionarios subordinados, los mnitdKa.tii,
introduce la primera reforma en la organizacin estamental.

Asi,

es el soberano quien determina el poder magisterial, superior, de

sus agentes, en oposicin a la funcin ministerial, inferior,

de

los estamentarios.
La doble diferenciacin entre oficial y comisario, y magistrado y ministro, muestra que en la etapa formativa del Estado ca
pitalista, es decir, la monarqua absoluta, comparte muchas cara
tersticas con las monarquas medievales.

Una, fundamental, es -

el derecho estamental de cargo;'otra, relacionada con la prime-

15/

16/

"El o-Lc-Cat es la persona pblica que tiene cargo ordinario

en virtud de edicto. Com<LaKo es la persona pblica que
tiene cargo extraordinario en virtud de una simple comisi6n".
Bodino, op. C-t., p. 105.
En la Edad Media los funcionarios "monopolizaron entonces

187

ra, el derecho estamental de nombramiento y remocin.'

De aqu

que la naturaleza de la comisin implique, a la vez que su carc^

ter transitorio, el derecho soberano de nombramiento y remocin.
Esta es una evidencia que testimonia el origen del Estado absoluto en las monarquas medievales.
Bodino concibe la perpetuidad y el carcter ordinario' del
oficio como un doble aspecto institucional en el que se combina la objetividad burocrtica y la subjetividad estamental, es decir,
el carcter pblico y la herencia feudal.

Durante el siglo XVI -

los oficios representan el trnsito del estamento a la burocracia.

Por tanto, en la primera centuria de la monarqua absoluta es or
mal an encontrar oficios posedos vitalicia y hereditariamente,

los cargos, establecieron principios fijos y en particular la exigencia de su conformidad para la admisin de personas
extraas en la aioc-iac6n de Zo mnte.tLae.6 , fijaron los
servicios y las obligaciones y constituyeron una aQKu.pacX.6n
e.itamznta ce.-tA.ada con la cual tena que pactar el seor".
Weber, Economa y iocizdad, tomo I I , p. 772.
17/

En las monarquas medievales el rey "no puede destituir a

los ministeriales adscritos a su servicio ... sin un previo
juicio -y esto significa en Occidente un juicio formulado
por un tfL-Lbana. compti&to pOK mn..&te.fia.e.- q u e lo r e c o n o z ca. Y el poder de los funcionarios llega a su apogeo cuando
todos ellos o una parte de ellos -por ejemplo, los funcionarios ms importantes de la corte- exigen que el seor los
elija de acuerdo con la propuesta o parecer de los dems".

Ibld.
18/

"Cuando digo ca.Jidcte.tL ptH.pe.tlLO me refiero tanto a los oficia^

les anuales como a los v-CiaZ-Lci-Oi, ya que el oficio contina
existiendo una vez que ha sido instituido por edicto, cualquiera que sea el plazo prescrito al oficial, hasta en tanto que sea anulado por ley o edicto contrario . . . tambin ha_
blo en nuestra definicin de caigo oKdLnaK.0" para contrastarlo con la comisin ... "el cargo, el tiempo y el lugar
eran limitados para la comisin".
Bodino, op. ct., p. 106.

188

obstaculizando el empeo del soberano por implantar un rgimen

centralizado; de aqu que asuma la facultad de crear cargos comi19/
sariales, al margen de los oficios estamentales.'
El comisario, entonces, es el arma principal que esgrime
soberano primero contra estamentarios y luego contra
rios.

el

feudata- -

Y, algo muy importante, por el carcter mismo de la comi-

sin, los comisarios son los subordinados ms leales.'

Adems,

una notable innovacin implantada por el monarca absoluto, frente

a las corporaciones estamentales, consiste en la instauracin del
principio de delegacin del nombramiento de comisarios; es decir,
el soberano puede delegar en algn subordinado' el derecho de nombrar comisarios.

Bajo este rgimen administrativo comisarial,

el monarca cuenta con un mecanismo autocrtico de nombramiento, -

19/

Hobbes enuncia el derecho de nombramiento y remocin como la

dcima prerrogativa soberana. Por su parte Bodino afirma: "Para que se entienda mejor la diferencia entre 0 -C-0 y comt,6vi, se podra decir que el oficio es como una cosa prestada que el propietario no puede reclamar hasta que expire el plazo convenido, en tanto que la comisin es una cosa que
se tiene por tolerancia de otro y en precario, pudindola re_
clamar el dueo cuando a bien lo tenga". lbd.

20/

"La naturaleza de las comisiones es tal que sus condiciones

de tiempo, lugar y funcin, pueden revocarse en cualquier mo_
ment ... la comisin es de tal naturaleza que expira en el
momento en que el cargo se ejecuta, aunque no sea revocada o
fuese de mayor duracin que la ejecucin y, en todo caso, puede ser revocada cuantas veces quiera quien la dio, haya o
no cumplido la comis ion". Ib-id, pp. 106-107.

21/

"Debemos sealar que las comisiones emanan del prncipe sob

rano, de los magistrados o de los propios comisarios designa
dos por el soberano". lbdi p. 107.

189

22/

23/

remocin' y responsabilidad de sus subordinados.'

El Estado

tiene en los comisarios, frente a la aristocracia terrateniente,

un instrumento extraordinariamente poderoso.

Gracias a sus comi-

sarios, el soberano est en condiciones de establecer una poltica de sustitucin de ministeriales estamentales, convirtiendo sus
oficios en meras dignidades desprovistas de funcin.

En contras-

te al rey medieval, el monarca absoluto cuenta con una administra^

cin pblica subordinada y leal, que le permite luchar xitosamen
te contra los remanentes del poder feudal.
Todo lo que el soberano como autcrata puede ejercer sobre los funcionarios en comisin no es vigente, por tanto, sobre
oficiales.'

los

Esto es perceptible claramente en la naturaleza

22/

La remocin, adems de la decisin real, es prcticamente au

tomtica. "La comisin cesa cuando el comitente muere, o la
revoca o si el comisario obtiene, durante la comisin, oficio o magistratura igual a aquel del que es titular el comitente. La revocacin expresa contenida en letras del prlnci^
pe alcanza tanto a quienes la ignoran como a quienes la cono_
cen. Cuando la comisin ha sido revocada, los actos del comisario realizados con anterioridad a la notificacin, son vlidos ... respecto a terceros, tales actos realizados despus de ,1a revocacin no tienen en derecho estricto, fuerza
alguna". bd.

23/

"Tambin cesa la comisin por muerte del comitente ... siempre que el asunto sea completo; en otro caso, el comisario puede continuar lo que ha comenzado sin fraude. Cuando el comisario conoce la muerte del prncipe, aunque no se le haya advertido por notificacin expresa, no puede emprender n_
da si las cosas estn completas. Cuando digo asunto incompleto, quiero decir aquel que no se puede dejar sin perjuicio del pblico". Ibld, pp. 107-108.
"Todo lo que hemos dicho de los comisarios no es aplicable a
los oficiales. El poder de estos no cesa con la muerte del
prncipe, si bien, en cierto modo, lo retienen por tolerancia y queda como en suspenso hasta que se reciben cartas del
nuevo prncipe, o su confirmacin para continuar en sus ofi-

24/

190

discrecional implicada en los oficios, comparada a la que es conferida a los cargos en comisin.

En tanto que la comisin es un

reflejo de la voluntad real, el oficio es la expresin de poderes

discrecionales de amplio margen; es decir, la comisin se circun
cribe a la estrechez del mandato, en tanto que el oficio ofrece 25/
un amplio margen de juicio personal.'

El comisario es un agen-

te de las decisiones reales, un misionero encauzado a la realizacin de una tarea concreta que no implica un poder propio, sino el poder del soberano. '

El poder implicado en el oficio como -

cargo perpetuo y ordinario no significa sino una cosa: que tal po

27/
der es una prerrogativa del oficial y no del soberano.'
Otra evidencia del carcter estamental de los oficios es la

cios ... el oficio no depende de un simple mandato revocable

o de un cargo singular, sino que se sustenta sobre una ley recibida, publicada, verificada y registrada, de tal modo que el oficio solo puede ser suprimido por edicto o ley contrarios". Ibld, p. 108.
25/

"Otra diferencia entre el oficial y el comisario es que el poder de los oficiales, adems de ser ordinario, conlleva na
yor autoridad y amplitud que la comisin. A ello se debe que los edictos y ordenanzas dejen cosas a la conciencia y discrecin de los magistrados, quienes interpretan equitativamente las leyes segn las circunstancias". lb<Ld.

26/

"Por el contrario, los comisarios estn en mayor grado obligados y vinculados a los trminos de las comisiones, en esp
cial cuando se trata de negocios del Estado". Ibid.

ll_l "En las primeras repblicas solo haba comisiones, porque, dado que el oficial, como hemos dicho, slo puede ser instituido en virtud de ley expresa . . . a ZXJtstanca. dtt oi-iciat
pa.Ke.ce. dmnuK
e. pod&K
>obzKa.no".
Ib-td. p . 1 0 9 .
Bodino
"observa que al comienzo de su desenvolvimiento, todos los Estados emplean, no funcionarios ordinarios, sino nicamente
comisarios, y que toda reorganizacin del Estado, toda K<L^0K_
mat-Lo, tiene que servirse de comisionados extraordinarios".
Schmitt, La dZctaduKa, p. 72.

191

28/
denuncia de los defensores del Estado f 'en aquella poca.

El re

clamo acusador, al mismo tiempo, es una denuncia contra la ilegitimidad de la apropiacin de la cosa pblica a favor de propietarios privados, que estn al margen de la legalidad del inters co
lectivo.

Los ducados, marquesados y condados, administrados

por

gracia real, fueron hurtados al rey y lo que era pblico se hizo

privado.'

Por lo tanto, la expropiacin de todo aquello que un

da fue pblico, y que debe seguirlo siendo, es un hecho que corresponde al inters de la sociedad.

El Estado ha comenzado el -

proceso expropiatorio que culminar con la concentracin, en sus

manos, de los medios de administracin.
El monarca absoluto es la encarnacin de la unidad estatal.
El Estado es la organizacin de las relaciones de dominio y dire
cin que se ejercen sobre la sociedad civil y que son imperantes
dentro de un territorio.

Como poder territorial, el Estado abso-

luto ha concentrado la violencia y los medios de administracin,

antiguamente en manos de depositarios particulares.

En su seno -

ya no hay cabida al concepto de palacio, ni a sus funcionarios pa

28/

El ms destacado es Bodino, quien afirmo: "si las dignidades,

comisiones y oficios honrosos se sacan del acervo pblico pa_
ra encerrarlos y esconderlos en las cajcLi pa.Kt.'ic.u.Z.aH.i, quie_
nes los consiguen por favor o por dinero no se puede esperar
que la virtud sea estimada". Op. C-it. , p. 149.

29/

"Los principados, ducados, marquesados y condados fueron hechos perpetuos por quienes los tenan en comisin, no quedaii
do pas en Europa, salvo Inglaterra, donde, actualmente, estas dignidades no sean hereditarias, de modo tal que el poder de mando y la distribucin de la justicia ha venido a p
rar a manos de mujeres y nios por derecho hereditario; lo que nh.a. pblico 4e ka convnn.tA.io zn paKticnxlaH., \Jzndndo>e.
al mtjOK po&ton".
Tbid, p . 150.

192

trimoniales.

La administracin del Estado absoluto se integra

por cargos comisariales cuyo primer principio radica en la obe- diencia; pero slo obedece quien no reclama derechos y privile- gios de cargo.

Tal es la esencia del autcrata europeo, el argui^

tecto del Estado absoluto.

Pero, si ste fue el arquitecto,

comisarios fueron los constructores.

193

los

VII. DE LA MONARQUA ABSOLUTA AL ESTADO CAPITALISTA MODERNO

La monarqua absoluta es un Estado capitalista porque ha sido engendrada en el modo de produccin capitalista; precisamente
es la etapa formativa del Estado capitalista.

En el Estado abso-

luto son construidas las condiciones sociales sobre las cuales se

levantar el poder poltico del capital, acontecimiento que tiene
lugar hacia fine del siglo XVIII cuando la burguesa despeja
propia incgnita como clase politicamente dominante.

su

La monar-

qua absoluta es el primer Estado capitalista y, por tanto, se en

cuentra en una fase transitoria entre el feudalismo y el Estado capitalista moderno.

Esta etapa de trnsito consiste en un proce

so de unificacin poltica y centralizacin administrativa, me- diante el cual se integran las bases para la edificacin de la sq_
ciedad civil como nacin.

Realizado este cometido entre los si-

glos XVI y XVIII, la monarqua absoluta deja su lugar al Estado capitalista moderno.

1_/ La toma de conciencia de la burguesa como clase gobernante,

como el todo de la sociedad y el Estado, puede resumirse en una sentencia: " I o Qu es el Tercer Estado? Todo. 2 o Qu" ha sido hasta ahora en el orden poltico? Nada.. 3 Qu pide?
Llegar a ser algo". Sieys, Qu e-i 9.1 To.Kc.iK Bitado?, p. 3.
l_l As como la obra de Bodino refleja el nacimiento del Estado absoluto en el siglo XVI, la de Tocqueville evidencia la consolidacin del Estado capitalista en el siglo XIX. El antiguo Kgme.n y a Ki.votuc.i6n es una obra en la que se explica
el paso del Estado absoluto al Estado capitalista.

195

17.

Despotismo oriental y monarqua absoluta

A cada modo de produccin corresponde una determinada forma

de administracin.

El Oriente antiguo conoci formas despticas,

jerrquicas y centralizadas.

Grecia y Roma republicanas conocie-

ron formas colegiales y la Edad Media contempl administraciones

domsticas.
En la misma forma como los modos de produccin se suceden en
la historia, las formas de administracin que les son correspondientes tambin se suceden unas a otras hasta llegar a la capitalista.

Por tanto, se puede afirmar que las primeras formas de ad

ministracin arrancan en Egipto y Babilonia, en tiempo inmemorial,

para crecer en Persia, China y la India, trasmitindose luego a Roma, Bizancio y otras sociedades; en este desarrollo el apogeo coincide con el auge del Bajo Imperio Romano, precisamente en la
poca de Diocleciano y Constantino.

Pero, tras la calda del Impe

rio de Occidente, en el ao 476, el punto ascendente se estaciona

para luego, hacia 1453, descender y despus desplomarse.

La ex-

plicacin de este hecho se encuentra en la decadencia de los elementos burocrticos de la administracin pblica y el renacimiento, ahora ilimitado, de los elementos patrimonial-domsticos de la Edad Media.

Sin embargo, la historia no retrocede: las fuer-

zas productivas del feudalismo compensan en la estructura econn

ca de la sociedad, el deterioro sufrido en su superestructura poltica.
As, en tanto en la Edad Media se desploma la esplndida or-

196

ganizacin de la administracin romana, la estructura econmica feudal va incubando elementos dinmicos que trastocan el estancamiento oriental, revolucionndolo, creando en su lugar una sociedad histricamente ms avanzada.

De este modo, el Estado y la ad

ministracin romanas pagan el costo de la nueva sociedad, la feudal.

Con la cada de Bizancio en 1453'desaparecen las fuerzas no
patrimoniales que dan vida a un Estado.centralizado, basado en el
desarrollo de elementos burocrticos; esto es, el desarrollo econmico y social de Roma y Bizancio fue posible por la existencia
de elementos no asiticos, que bloquean la tendencia patrimonial^
zadora del modo de produccin asitico.
avance.

Tal es la clave de su

Por tanto, ni China, ni India, ni el Imperio Otomano tu-

vieron la capacidad de desarrollar elementos burocrticos, sino nicamente patrimoniales.

Por esta razn, en el siglo XVI el modo

de produccin asitico llega al tope del crecimiento de sus fuerzas productivas y al lmite de su capacidad poltica y administra
tiva.
La sociedad oriental llega en esta poca a la cspide de

su

desarrollo, pero no ha engendrado en su seno el embrin de la nue

va sociedad.

El ltimo gran imperio del Medio Oriente, el Otoma-

no, no hace sino restaurar acrecentadamente el palacio heredado a

J3/

Acerca de la decadencia de Roma y Bizancio, pueden consultarse los siguientes ensayos: Dihel, "La decadencia econmica de
Bizancio"; Bernardi, "Los problemas econmicos del Imperio Ro_
mano"; Finley, "La mano de obra y la cada de Roma".

197

los rabes, legado a su vez de Persia; no toma el modelo romano de los vencidos -los bizantinos-, sino la tradicional estructura
palaciega oriental.

El modo de produccin asitico, tendr en el

Imperio Otomano su ltimo avance; de aqu en adelante, sus procesos regenerativos harn de Oriente una sociedad al margen de la rueda de la historia.
tal,

Tal es el inevitable "estancamiento" orieji

explicable por la composicin aldeana de su estructura pro-

ductiva.-'

Paralizadas las fuerzas productivas, quedan tambin -

paralizadas la sociedad y el Estado; la administracin del Imperio Otomano, amn de su composicin palaciega, seguir siendo el
motor de las conquistas turcas hasta el momento de su colapso.
La administracin otomana no ser capaz de progresar porque los hombres que la integran son funcionarios patrimoniales, apenas han
dejado de ser sirvientes domsticos.
Es la presencia de funcionarios pblicos, burocrticos, lo que genera avances superiores en la administracin; su existencia
contribuye al auge romano y, su relativa ausencia, a la inmutabilidad bizantina.

La administracin, para progresar al comps de

la sociedad en la que vive, debe funcionar hac-a a oce.dad m&-

ma., no haca. & nte.ftA.OK. ddt pa.ta.c..0', o , cuando m e n o s , como suce-

"La sencillez del organismo de produccin de estas comunidades que, bastndose a s mismas, se reproducen constantemente
en la misma forma y al desaparece! fortuitamente vuelven a
restaurarse en el mismo sitio y con el mismo nombre, nos da la clave para explicarnos ese misterio de la nmuta.btda.d de
las sociedades asiticas, que contrasta de un modo sorprenden^
te con la constante disolucin y transformacin de los Estados de Asia y su constante cambio de dinastas". Marx, E Ca^
pta, tomo I, pp. 291-292.

198

dio en Roma y Bizancio, hacia la sociedad y el palacio. En el

ao 1000 la administracin -Ln.tn.amuin.oi, es un arcasmo que contrasta con el antecedente romano y el coexistente bizantino.
Tal es la causa de que el deslumbrante Imperio Otomano, como
etapa superior del despotismo oriental, sea a la vez su ultima y
regenerada manifestacin.

Con la sociedad otomana, el modo de -

produccin asitico concluye, tambin con respecto a la administracin, su papel histrico; se convertir en un fsil viviente.
El despotismo oriental, con sus ltimas manifestaciones cimeras -China y el Imperio Otomano- ver pasar la rueda de la historia de Oriente a Occidente.

La esclerosis econmica se disemina en -

un cuerpo social enfermo y el Estado queda paralizado.

La adminis_

tracin pblica oriental llega a su climax y no avanza ms; ha de_

saparecido la burocracia, ha triunfado el elemento cortesano.
El despotismo oriental es como una serpiente que se devora
desde la cola; sin fuerzas productivas, sin fuerzas sociales, no
se restaura sino a base de devorarse a s mismo.

Las revolucio-

nes de palacio, las turbulencias dinsticas, son incapaces de estimular un cambio en la base.

El Estado oriental, otrora pode-

roso ente poltico que se erega como fuerza econmica vital, se

convierte en un parsito incapaz de realizar sus propias funciones. Las relaciones de produccin sobre las cuales se edific el
despotismo oriental, no entran en contradiccin con fuerzas produc_

_5/

"A la estructura de los elementos econmicos bsicos de la sociedad no llegan las tormentas amasadas en la regin de las nubes polticas". Ibld, p. 292.

199

tivas estacionarias:

No hay contradicciones ni cambios.

Sin contradicciones, sin cambios, la sociedad oriental se de

tiene.

Las clases yacen estereotipadas en el velo denso de la

ucton pabtiquz.

El despotismo oriental se ha momificado; entre

la sociedad y el Estado y las relaciones de produccin no hay con

tradicciones y, el d<L&OLKKotto, antao perceptible,-' cae a un movimiento circular, cclico, enviciado.
La administracin del Estado absoluto, por tanto, no es mode
lada a partir de la administracin del Imperio Otomano, sino desde la tradicin oriental legada por Roma.

El mundo antiguo se mo

vio de Occidente a Oriente, el mundo moderno se mueve de Oriente

a Occidente.

Pero, en el siglo XVI, la cuenca del Mediterrneo -

sigue siendo el marco de la historia.

La administracin tiene en

el capitalismo nuevas condiciones dinmicas que brotan del crecimiento de las fuerzas productivas y, a la vez, engendran nuevos fundamentos sobre los cuales edificar su desarrollo: el divorcio
de la sociedad y el Estado y la necesidad de la administracin p
blica como mediacin que las relacione.
La administracin del Estado absoluto es la restauracin, ba
jo condiciones histricamente determinadas del capitalismo entre

6>y

"Existe en realidad un desarrollo, pero que slo abarca las fuerzas productivas, por cuanto la mayor flexibilidad de las
relaciones de produccin existentes permite absorber las contradicciones existentes, retrasando la aparicin de 'una poca de revolucin social' ... asegura al devenir de las sociedades asiticas una marcha casi ondulatoria que bien podramos denominar cclc.da.d". Melotti, UaKx y l Te4.ce* Mundo,
p. 153.

200

el siglo XVI y XVIII, de la administracin del despotismo oriental; pero no del despotismo oriental momificado en China y Tur- gua, sino de los grmenes burocrtico-patrimoniales heredados
por el Bajo Imperio Romano al travs de la Edad Media.

18.

Monarqua absoluta y Estado capitalista moderno

La monarqua absoluta constituye la etapa formativa del Es tai

do capitalista-^y, como tal, un proceso constructivo que tiene lu

gar a base de otro proceso, pero destructivo.

Es decir, como pe-

riodo constructivo del Estado capitalista, la monarqua absoluta

es edificada a base de liquidar al feudalismo.

Este proceso, in

ciado en el siglo XVI, durar hasta el siglo XVIII en que la burguesa comienza a establecer regmenes republicanos.

Esta etapa,

por tanto, es una poca de expropiacin y consolidacin.

Tan luego como la estructura econmica feudal fue puesta

en

crisis y el Estado absoluto demand el monopolio de los medios de

administracin, la administracin publica, recientemente integrada por comisarios, inici la etapa de expropiacin de aquello que
estaba en manos de los propietarios privados.

Fue en Francia -

donde este proceso se manifest en su forma ms pura.

El confito

to latente entre el rey y la aristocracia terrateniente, que tie-

l_l Sobre este proceso formativo, ver: Chapman, The. p-t.0 e-4 -0 n Off
goviA.nme.nt; Legendre, "Le rgime historique des bureaucracies
occidentales"; Poullet, "Evolution des 'roles* dirigeants
dans l'administration de l'etat"; Armstrong, "Od regime admjL
niatrative lites: prelude to modernization in France, Prussia and Russia".

201

ne principalmente lugar en los grandes cuerpos colegiados y las localidades,- tambin incluye la administracin central del monar
ca.

El ejrcito, las finanzas y otros ramos, pasan a ser un mono

polio del soberano y, a su vez, el control de la administracin central permite al monarca subordinar gradualmente a las localida
des.

Implicada en el control de la administracin pblica, est

la centralizacin gradual a que es sometida toda la organizacin

del Estado.-^
El monarca absoluto reconoci el contenido estamental de los
oficios como criterio de distincin entre comisin y oficio;' por ello realza el papel de sus comisarios frente a los ministeria
les.

Esto explica la tolerancia regia de la venta de cargos y la

persistencia de elementos prebendarios en la mayora de los oficios ocupados por la aristocracia terrateniente.

Pero no slo

[/ "Los Xnte.ndzn.ti-i, lo mismo que los zomX&a.fiXoi> prusianos, son

tambin pioneros del Estado polica... de ah la resistencia
que desde el principio mostraron los parlamentos ... en la instancia provincial radicaba el punto de gravedad del conflicto; pero tambin en el centro y la periferia del Estado
burocrtico". Hintze, HXhtoKXo. de a \oimai, potttXzai, pp.
162-163.
jjy Entre las pginas 63 y 74 del libro E an.tX.guo XgXme.n y a
Ktvotu.Z4.6n, Tocqueville ha explicado la centralizaci6n del Estado absoluto.
10/ En el Estado absoluto "se haca valer la difeiencia entre
commA.iX.on y o^-tce" ... "Todos los antiguos funcionarios - franceses se separaron en un estrato, a cuyos miembros slo
les facultaba su cargo para desempear una simple zommX.itA.on,
por lo cual eran tambin destituibles y sustituibles . . . y en otro estrato, cuyos puestos se califican de ZKXQ
en tXtKe. d' 0 { i-Cze.; estos puestos ... son organismos colegiados ju_
diciales y financieros y tambin del Consejo de Estado, todos ellos adquiribles por compra segn antigua usanza".
Hin
tze, op. zXt. , p . 163 .

202

Francia y Prusia conocen la institucin comisarial; tambin Espaa, durante los borbones, Dinamarca, Suecia e Inglaterra emplean
comisarios como instrumentos del absolutismo regio.
El comisario es la base de la administracin del Estado abso
luto en E u r o p a y , erradicados los resabios feudales y consolida
dos los fundamentos burocrticos, lo es tambin de la administracin del Estado capitalista moderno que lo ha convertido en oficial.

Aunque la institucin comisarial se evidenci en la Edad -

Media, no fue sino hasta el siglo XVI cuando se empez a emplear

de manera regular;

probablemente los CormAaK Vpon.t& y los

12/
Ua..titi> de Re.que.t franceses' sean los antepasados remotos.

En Prusia los comisarios se originan en las encomiendas de revista del ejrcito y en las supervisiones territoriales; en Espaa,
en la poca de Carlos V, con la creacin del Comisario General
que integraba los cargos de Auditor General, Teniente General y Jefe de Cuartel Maestro.

11/

12/

13/

Sin embargo, fue la Iglesia Catlica'

"La eficacia de la institucin comisarial recorre, en general, una gran parte de los Estados europeos, casi en todas partes al servicio de la idea del Estado absolutista". Ibid,
p. 105.
"En los territorios inquietos, como Crcega en 1550, o en pocas de inquietud general, como en las luchas contra los hugonotes, desempeaban como 'intendenta' comisiones y poderes de naturaleza ejecutiva; se hacan cargo de los intereses del monarca en las asambleas de los Estados provinciales,
vigilaban secretamente a los gove.Kne.u.fL& ... o desempeaban cualesquiera otras comisiones especiales del gobierno". b-d,
p. 167.
"Hubo dos ocasiones en que el impulso para la formacin de comisarios papales provino de incitaciones de la poca imperial romana tarda: una fue la adopcin directa de la institucin bizantina de los comisarios imperiales, que se menci

203

la que, recogiendo la tradicin romano-bizantina, sirvi al Estado absoluto como ejemplo del empleo regular de comisarios.
Como ya lo observamos, el Estado absoluto constituye la fase
formativa del Estado capitalista; del mismo modo, la admn6tnac6n comaia.l del Estado absoluto constituye la fase formativa
de la admlni.itKa.cJ.6n oicat del Estado capitalista.

En otras pa

labras, la estructura comisarial de la administracin del Estado

absoluto tuvo como fundamento su carcter expropiador; una vez li
quidados los estertores feudales, la maquinaria comisarial del an
ce.n figime. es convertida por el capitalismo en una maquinaria
14/
oficial. La revolucin francesa,' que proclama el nacimietno -

del Estado capitalista moderno y la muerte del anclzn. figZme., no

hace sino aprovechar la centralizacin creada por ste y reforzar
el carcter leviatnico de aqul.
Y bien, cul es la obra del Estado absoluto?

Su obra, a la

par de destruir los poderes feudales, consisti esencialmente en

nan en el CodX justiniano y el teodiociano, la otra fue la

coincidencia del extraordinario incremento del podero papal
con el florecimiento de la escuela de los romanistas en Italia, la cual condujo a la institucin de los -u.d-tce-4 de.te.Qd-fct". lbd, p. 176.
14/

"Como la Revolucin Francesa no tuvo solamente por objeto cambiar un gobierno antiguo, sino abolir la forma antigua de
sociedad, tuvo que atacar al mismo tiempo a todos los poderes establecidos, aniquilar todas las influencias reconocidas ... pero apartad estos escombros: podris percibir un p
der central inmenso que atrajo hacia s y engull en su unidad todas las parcelas de autoridad y de influencia enormemente dispersas entre una multitud de poderes secundarios, de rdenes, de clases, de profesiones, de familias y de indji
viduos, como diseminadas por todo el cuerpo social. Nunca e habta vlito en e.1 mundo un podzti ejne.ja.ntz dude, a cada
de.1 lmpe,Ko Romano". Tocqueville, op. cit., pp. 33-34.
204

restaurar el despotismo oriental, pero modificado, adaptado a las

condiciones histricas capitalistas de la nueva sociedad.

La - -

obra del ance.n KQlme. consisti en liquidar el feudalismo y crear

la centralizacin poltica; tales condiciones fueron creadas primero en Francia.

La revolucin burguesa tiene lugar agu, porque

es en Francia donde han sido borrados los poderes seoriales y li^

quidadas todas las fronteras i n t e r i o r e s ; d o n d e la centralizacin absolutista ha depuesto los poderes dispersos de feudatarios
y ministeriales.
Slo ah donde estuviera del todo ausente el feudalismo, don
de el Estado implicara unidad poltica, hegemona de poder y unidad territorial, la burguesa estaba en condiciones de pugnar por
el control directo del Estado.

En aquellas sociedades en las cua

les el feudalismo an persista, donde los campesinos an estaban

sujetos a la tierra y la coivz, donde an existan privilegios de poder e islas de autonoma territorial, el Estado absoluto, el
antiguo rgimen, hasta ese momento no habla cumplido su misin
histrica; en ellos, no hay condiciones para la revolucin burgue
sa.
El Estado capitalista moderno existe ah donde el Estado ab-

15/ "Una cosa sorprende desde el principio: la Revolucin, cuyo

objetivo propio era" ... "acrecentar el poder y los derechos
de la autoridad pblica" ... "abolir en todas partes lo que
quedaba de las instituciones medievales, no estall en los pases en que estas instituciones, mejor conservadas, hacan
sentir ms al pueblo sus molestias y rigores, sino por el
contrario, en aquellos donde menos molestaban".
Ib-td, pp. 47 y 51. En esta obra ver tambin, sobre este problema, libro II, cap. I.

205

soluto ha establecido la unidad poltica y la centralizacin adnd

nistrativa y, por tanto, ha desaparecido; el requisito del Estado
capitalista moderno es la centralizacin poltica y administrativ a ; y es I a centralizacin, obra de la administracin comisa- rial absolutista, la que expropia el poder y los medios de administracin de manos de los ms variados depositarios.
Del mismo modo, el Estado capitalista no es concebible sin la existencia de la tutela administrativa creada por la monarqua
absoluta.

Esta, en su misin expropiadora, afecta tambin la es-

tructura laboral y la distribucin de la fuerza de trabajo en cada rama de la economa.'

El antiguo rgimen es un Estado tute-

lar; pero es tutelar por su propia condicin de Leviatn administrativo que explota y domina, a la vez que protege y sirve.

Y es

tutelar porque, como Estado absoluto, impide el libre juego de

las fuerzas sociales, pretende someter a su arbitrio las clases sociales, hasta que termina por ser la vctima de las clases sociales a las que pretende someter.
Desde el punto de vista del estudio de la Administracin P-

16 /

En Francia, a fines del siglo XVIII, la unidad poltica y la

centralizacin administrativa descansan en el funcionamiento
del Consejo del Rey, el Inspector General y los Intendentes.
Con respecto a esto, ver: Ib-id, parte II, caps. II, V y VI.

\l_l "El gobierno central no se limita a socorrer a los campesinos en sus miserias; pretende tambin ensearles el arte de
enriquecer, ayudndolos e incluso obligndolos a ello, si era necesario. Con esta finalidad haca repartir de vez en
cuando por sus intendentes y subdelegados pequeas cartillas
de agricultura, fundaba sociedades agrcolas, prometa primas y mantena con grandes gastos en vveres cuyos productos
distribua". bld, p. 73.

206

blica, la monarqua absoluta es un puente tendido entre el despotismo oriental y el Estado capitalista moderno; es el antiguo rgimen donde tiene lugar la restauracin reformada de los mtodos
orientales de gobierno aplicados bondadosamente en la sociedad ci^
vil.

El antiguo rgimen no ha hecho sino dejarse llevar por la -

tendencia histrica que hace que todo gobierno se oriente al abso

18/
lutismo y la autocracia;'ha respondido a la tendencia universal
19/
de la czntKallzacln' en la que la Polli y el feudalismo no son
sino las excepciones que confirman la regla.
Pero, a base de vulnerar a la aristocracia terrateniente, el
Estado absoluto ha vulnerado tambin a otras clases sociales, a la burguesa misma.'

Ha entrado en contradiccin con las rela-

ciones de produccin existentes y la estructura econmica prevale

18/

"Nada indica que para realizar este difcil trabajo el go- bierno del antiguo rgimen haya seguido un plan profundamente
zl
Al
mo

meditado a ptilon.1; iz habla, limitado a dzjaliz llzvai pon.

Initlnto quz conduce, a todo aobltH.no a quzizi dlKlglh. pofi
iolo todoi loi ai unto i, instinto que segua siendo el m i ^
a travs de la diversidad de los agentes".
Ibld, p. 9 4 .

19/

"Si se me pregunta cmo esta parcela del antiguo rgimen pudo ser trasplantada en su totalidad a la sociedad nueva e iii
corporarse a sta, responder que il La czntfiallzacln no
apanzcl en la Revolucin
zi poique. zlla mlima fuz zl comlzn^
zo de. tita Rzvolucln
... zn iu ie.no todoi loi podzxzi tlzndtn natuKalmzntz
hacia la unificacin,
y ilo con mucho aitz
ie. pue.de, conizgulx. quz pzKmanzzcan
izpaiadai".
Ibld, p. 96.

20/

"Lo quz caKactzKlzaba

a la admlnlitfiacln en Tfiancla e.fia ti
vlolznto odio quz Iz Inipliaban Indlitlntamzntz
todoi aqutlloi quz, noblzi o buiguzizi,
qu&tlan ocupaKiz dz loi aiuntoi pbllcoi pKZiclndlzndo
dz zlla.
El ms insignificante cuerpo independiente que quisiera constituirse sin su concur_
so le produca terror; y la ms mnima asociacin libre, - cualquiera que fuese su objeto, la importunaba; no consenta
que subsistieran ms que aquellas que ella haba formado a su arbitrio y que presida".
Ibld, p. 100.

207

cente; ha cumplido su misin y se acerca su fin.

requiere un Estado gobernado por capitalistas.

El capitalismo

Abolido totalmen-

te el feudalismo, la existencia del Estado antifeudal est fuera

de lugar; pero esto no es todo.

Lo absurdo de la permanencia del

ance.n tiQme., consiste en su carcter absolutista y autocrtico;

estos elementos, vitales contra el feudalismo, se han convertido
en una camisa de fuerza para el capital.

En su proceso expropia-

torio, la administracin absolutista no slo ha sido intolerante

con feudos y estamentos; ha terminado por serlo tambin con

los

gremios y las manufacturas capitalistas, con comerciantes y banqueros burgueses que reclaman independencia.
co le sucede uno republicano.

Al rgimen monrqu:L

Ha muerto la monarqua absoluta.

Hemos llegado a la etapa superior de la administracin ptlbli^

ca en el capitalismo, etapa superior del desarrollo de la sociedad.

El desarrollo implicado en el movimiento de la administra-

cin pblica, de su origen al capitalismo, seala un avance aseen

dente, preado de contradicciones dialcticas desde las cuales
brotan etapas siempre superiores; en este movimiento ha habido un
juego de factores, a veces combinables, a veces excluyentes.
Resumiendo los elementos principales en el desarrollo histrico de la administracin pblica, hasta llegar al presente, puede afirmarse que consisten en formas de organizacin, procedimien
tos decisorios y unidades orgnicas.

Las formas de organizacin

son el patrimonialismo y la burocracia; los procedimientos deciso

rios son la colegialidad y la monocracia; las unidades orgnicas

208

son el oficio y la comisin.

Es su combinacin o exclusin lo

que explica las modalidades estructurales y funcionales que adopta la administracin pblica en un momento histrico determinado.
La forma originaria de la administracin tiene lugar en el despotismo oriental.

La forma que adopta la organizacin de la -

administracin del despotismo oriental es el patrimonialismo.

El

procedimiento decisorio correspondiente es la monocracia, es decir, el mando unipersonal encarnado en el dspota.

gnica corresponde a la comisin.

La unidad or-

Egipto Faranico y Lgida, Per

sia Sasnida, Babilonia, Mxico y Per prehispnicos, China e India, tuvieron este tipo de administracin.
En la interconexin histrica habida entre pueblos de Asia y
Europa, en la cuenca oriental del Mediterrneo, se da una combina
cin de elementos.

La PoA griega y la Cvta romana tuvieron

una organizacin excepcional: los honofiat-ote.6 .

Sus procedimien-

tos decisorios eran colegiados y sus unidades orgnicas, oficios.

El Imperio Romano combina estos elementos con los orientales, que
son predominantes, dando a luz un rgimen administrativo mixto
que, a su vez, es fuente del primer germen relativamente avanzado
de la burocracia.

Bizancio, por su parte, consecuente con la gr

dual orientalizacin del Imperio, conserva los logros romanos, pe

ro predomina francamente el patrimonialismo.
Las monarquas medievales conservan lo esencial de los elementos patrimoniales, los mandos colegiados y las unidades de ofi
cios.

Pero el sistema prebendario erosiona el rgimen patrimo- -

209

nial formndose en su lugar un tipo sin precedente: el patrimonia

lismo estamental; como producto de este proceso, los oficios se cosifican y privatizan, reforzndose el sistema colegiado.

Los -

elementos burocrticos casi desaparecen, el procedimiento unipersonal est muy atenuado y las comisiones slo son virtualidades.
Es como si todos los avances de la administracin se los hubiera
tragado la tierra; subsisten, sin embargo, en forma de grmenes que sobreviven la Edad Media.
El Estado absoluto recupera la forma burocrtica y atena
marcadamente el elemento patrimonial.

El procedimiento colegial

coexiste marginalmente junto al mando unipersonal del soberano y,

del mismo modo, las unidades de oficio coexisten al margen de las
unidades principales: las comisiones.

La monarqua absoluta es -

un Estado reivindicador; reivindicador de la burocracia, de la mo

nocracia, de la comisin, en fin, del despotismo oriental.
Finalmente, el Estado capitalista moderno resume los progresos alcanzados por el desarrollo de la administracin pblica a lo largo de su historia.

En su seno, la administracin pblica -

es tpicamente burocrtica, monocrtica y comisarial.

Aunque el

personal pblico ha llegado a constituir un servicio civil e, inclusive, lograr cierto derecho de cargo, el Estado capitalista mo
derno se ha cuidado de no reconocer la propiedad vitalicia y here
ditaria de los puestos pblicos.

La administracin pblica esti-

mula el sentimiento de prestigio de los funcionarios, pero no reconoce prerrogativas seoriales; auspicia el espritu de servicio,

210

pero no somete a sus funcionarios a una calidad servil.

La admi-

nistracin pblica capitalista es, en suma, el producto ms acab<a

do de cuantas formas de organizacin administrativa se han dado en la historia.

En ella encontramos todos los avances histricos

del despotismo oriental, del Imperio Romano, de las monarquas m<e

dievales y del Estado absoluto; la administracin pblica moderna
es la forma superior porque es el resultado de siglos de avance,
el producto final y ms elevado de organizacin gubernamental.

211

VIII.

19.

LA FORMACIN DE LA ADMINISTRACIN PRIVADA

CAPITALISTA. TRABAJO Y COOPERACIN

Trabajo y proceso de trabajo

El trabajo,-/en primer lugar, es el uso de la energa misma

que entraa la fuerza de trabajo. Es una energa que se concreta

cuando es empleada.'

El trabajo constituye un proceso que revis_

te determinadas formas de acuerdo con distintos modos de produccin; sin embargo, como proceso, tiene una forma universal que
trasciende las diferentes formas en las cuales encarna.

Tal. uni-

versalidad, aunque no se reduce al hombre, es en l donde toma su

forma superior.-/

El trabajo es un empeo material e intelectual

l_/ "El tna.ba.jo es, en primer trmino, un proceso entre la natural

leza y el hombre, proceso en el que ste realiza, regula o controla mediante su propia accin su intercambio de materias
con la naturaleza". Marx, El capital, tomo I, p. 130.
l_l "Apoderarse de materiales de la naturaleza ya hechos no constituye trabajo alguno; el trabajo es una actividad que altera
estos materiales partiendo de su estado natural para mejorar
su utilidad". Braverman, TKabajo y capital monopolista, p. 61.
2/ "Aqu partimos del supuesto del trabajo plasmado ya en una for_
na en la que pe.fLte.nzct exclusivamente, al hombKe.. Una araa ejecuta operaciones que semejan las manipulaciones del tejedor y la construccin de los panales de las abejas podra
avergonzar, por su perfeccin, a ms de un maestro de obras.
Pero, hay algo en que el peor maestro de obras aventaja, desde luego, a la mejor abeja, y es el hecho de que, antes de
ejecutar la construccin, la pA.oye.cta en Su ce.Ke.bKO, Marx,
op. ct., p. 130. "El trabajo humano es consciente y con pro_
psito mientras que el trabajo de otros animales es instintivo ... en el trabajo humano, por contraste, el mecanismo rector es la fuerza del pensamiento conceptual. Braverman, op.
clt., pp. 151-152.

213

del hombre por transformar la naturaleza.

El animal no piensa al

realizar actividades constructivas, como por ejemplo, el castor al hacer la presa; el castor no sabe lo que ha hecho, slo respon
de instintivamente, subsistiendo, preservando su vida.

Del mismo

modo, la organizacin perfeccionada que alcanzan ciertas sociedades de insectos y vertebrados se presenta admirablemente articula
da; parece como si entre ellos se hubiera desarrollado tambin
una forma de organizacin poltica.

Pero, como en el caso

del

trabajo, los animales tampoco hacen poltica; sta es una prerrogativa humana.
Volviendo al trabajo, debemos hacer nfasis entonces, que ni
por lo que hacen ni por la forma como lo hacen, los animales realizan su trabajo igual al del hombre.

Al construir un nido, al

hacer una madriguera, al tejer una telaraa, los animales no proyectan con antelacin la obra, sino que responden a sus instintos
de supervivencia.

El hombre, en contraste, hace obra de su inte-

k_l "Parece que la ' socializacin' es una va de evolucin diferente de la va orgnica. Todo sucede como si, en todos los
niveles de la evolucin biolgica, ciertas especies se adentrasen en esta va de la 'socializacin' -sin que se sepa por
qu- y encontrasen en ella posibilidad de evolucin que ha
conducido a algunas a un gran perfeccionamiento". Duverger,
SocloloQa. poltica,

pp. 151-152.

5_l "Se comprende evidentemente que el Estado es un hecho natural,

que l hombie. e.& un e.1 nataA.aZme.ntz poltico

y que el que v

ve fuera de la sociedad por organizacin y no por efecto del

azar es, ciertamente, o un ser degradado o un ser superior a
la especie humana" ... "Si el hombre es infinitamente mucho ms poltico que las abejas y que todos los dems animales que viven en grey, es evidentemente, como he dicho muchas veces, porque la naturaleza no hace nada en vano". Aristteles,
La poltica, pp. 23-24.

214

ligencia, hasta el medio de trabajo ms simple.

El hombre, al producir sus medios de vida realiza una activ

dad que le es propia, porque realiza en ella sus fines y se reali^
za como hombre en ella misma.

El trabajo es donde el hombre se -

realiza y donde realiza sus propsitos.^

En el pn.oce.io di tia-bajO-S se encierra la articulacin entre
el objeto, los medios y el trabajo mismo.

La tierra, que incluye

el agua, es el objeto de trabajo general: la pesca, caza, recolec

cin, tala, slo representan al trabajo obrando sobre objetos especficos que se desprenden, por as decirlo, de la tierra.
Pero cuando los objetos de trabajo pasan el filtrado de un trabajo anterior, se convierten en materia prima.

Es el caso del

b_l "Al final del proceso de trabajo brota un resultado que antes
de comenzar el proceso exista ya en la mente del obrero, es
decir, un resultado que tena ya una existencia ideal". Marx,
E cap-itaZ, pp. 130-131. "Cuando ms se alejan los hombres de
los animales, ms adquiere su influencia sobre la naturaleza
el carcter de una accin intencional y planeada cuyo fin es
lograr objetivos proyectados de antemano". Engels, "El papel
del trabajo en la transformacin del mono en hombre", p. 86.
Tj

"El obrero no se limita a hacer cambiar de forma la materia que le brinda la naturaleza, sino que, al mismo tiempo, reali
za en ella su fin, fin que l sabe que rige como una ley las
modalidades de su actuacin y al que tiene necesariamente que
supeditar su voluntad". Marx, op. C-c-t. , p. 131.

i_l "EZ pH.Oce.AO de, tidbajo, tal como lo hemos estudiado, es decir,
fijndonos solamente en sus elementos simples y abstractos, es la actividad racional encaminada a la produccin de valores de uso, la asimilacin de las materias naturales al serv.
ci de las necesidades humanas, la condicin general de intej_
cambio de materias entre la naturaleza y el hombre, la condicin natural eterna de la vida humana, y por tanto, independientemente de las formas o modalidades de esta vida y comn
a todas laa formas sociales por igual". lbdt p. 136.

215

metal precioso desprendido de la roca y que es apto para ser convertido en producto; ocurre igual con el animal o el pez, cuya
piel u osamenta sirven para fabricar productos.

La materia prima

entraa trabajo acumulado; el objeto, en contraste, parte de la ventaja que le brinda la naturaleza convertida en tierra y a g u a . ^
Entre el objeto y la materia prima funciona el medio de trabajo,
que realiza y orienta la accin del trabajador sobre el objeto que es trabajado.'
El desarrollo del trabajo, sin embargo, pronto reclama el re_
emplazo de medios de trabajo naturales por otros fabricados por el propio trabajo: las manos del hombre, como medios de trabajo,
producen manos artificiales.'

La piedra tallada o labrada, la

madera transformada, los huesos y las conchas reformadas y los

animales domesticados, aparecen en el amanecer de la historia como los primeros instrumentos de trabajo fabricados por el hombre.
Los medios de trabajo son el resultado del trabajo, pero s-

9_/ "La tierra es su despensa primitiva y es, al mismo tiempo, su primitivo arsenal de instrumentos de trabajo". Ibdt p. 132.
10/ "De este modo, los productos de la naturaleza se convierten
directamente en rganos de la actividad del obrero, rganos
que l incorpora a sus propios rganos corporales, prolongan^
do as, a pesar de la Biblia, su ihta.tu.1a. na.tu.KaJL". lbd. 11/

"Y puesto que la posicin erecta haba de ser para nuestros

peludos antepasados primero una norma, y luego, una necesidad, de aqu se desprende que por aquel entonces las manos tenan que ejecutar funciones cada vez ms variadas" ... "se
haba dado un paso decisivo: la mano era libre y poda adqui_
rir ahora cada vez ms destreza y habilidad" ... "vemos, pues,
que la mano no es slo el rgano del trabajo; es tambin el
producto de l " . . "ni una sola mano simiesca ha construido
jams un cuchillo de piedra, por tosco que fuese". Engels,
El pape...., pp. 78-79.

216

te se desarrolla por cuanto produce y desarrolla, a su vez, nuevos medios de trabajo.

El hombre hace historia cuando trabaja; -

la fabricacin de instrumentos es tambin un resultado del trabajo y, por ende, un hecho histrico.'

Los instrumentos de traba

jo son el legado arqueolgico ms preciso para explicar la capac:L

dad productiva de los pueblos en sus diferentes momentos histricos.

Las cabezas colosales de Veracruz y Tabasco, obra de los ol^

mecas, lo mismo que las pequeas construcciones encontradas en La

Venta, no nos dicen sino que este pueblo era rico en escultores y
pobre en constructores; no nos explican la verdadera capacidad la
boral olmeca.

Esta clase de productos humanos, como el monolito

del dios Tlaloc, la pirmide teotihuacana del sol y el calendario

azteca, asombran por sus dimensiones, espectacularidad y simetra,
y hacen suponer tanto una masa mayscula de fuerza de trabajo, co
mo el virtuosismo de los artesanos, pero no reflejan directamente
la capacidad de trabajo de sus constructores.

Ms bien, como pro

ductos, son el reflejo indirecto que proyectan los medios de trabajo en ellos.
Los instrumentos de trabajo son el conducto de la actividad
misma, el trabajo en accin, creando y realizando al hombre, mien
tras que los productos, a saber, una pirmide o un dolo ptreo,

12/

"Lo que distingue a las pocas econmicas unas de otras no es lo que. ie. hace., sino il cmo e hace.. Los instrumentos de trabajo no son solamente el barmetro indicador del desarrollo de la fuerza de trabajo del hombre, sino tambin el exponente de las condiciones sociales en que se trabaja".
Marx, El Capital, p. 132.

217

son el resultado de esa actividad creadora.

Por tanto, los medios

de trabajo son los verdaderos legados de la presencia productiva

del hombre en la historia.'
Desenterradas canastas, vasijas y barriles o rescatadas nfo
ras romanas del Mar Mediterrneo, conocemos el uso universal que
todas las sociedades precapitalistab hacan de recipientes para cocinar, comer, beber, almacenar y conservar.

Tal empleo comn -

establece semejanzas, pero no diferencias, salvo aquellas relativas al material utilizado en la fabricacin o el tipo de procedimiento inherente en su elaboracin.

La naturaleza de este iti-

ma, v ai cutan, de. pn.oduccA.6n es tal que, como conjunto de medios

de

trabajo, es menos definido que el iite.ma 6ie.o y muicuZan.' para

establecer las fronteras de las diferentes pocas de la humanidad.
En este sentido, no slo hay una diferencia entre los produc
tos y los medios de produccin para establecer los linderos de la
historia, sino entre los medios de produccin mismos.

La razn -

surge cuando entendemos que los segundos, es decir, los cinceles

y martillos, por ejemplo, son nitn.ume.ntoi me.cdn-icoi, herramientas, que sirven a la vez para producir objetos y otros medios
trabajo.

de

Con esos cinceles y martillos se cortan, pulen y confo

man piedras, inclusive monolticas, que luego constituyen pirmi-

13/

"As como la estructura y armazn de los huesos tiene una

gran importancia para reconstruir la organizacin de las especies animales desaparecidas, los vestigios de los instrumentos de trabajo nos in.ve.n pan.a apn.zcA.an. ai antguai i
macone.i e.con6mcai de. la ioce.dad ya ieputtadai". lbd.

14/

Ibld.

218

des, templos y tumbas; con picos y palas se mezclan materiales que despus toman formas de ciudades; con agujas y dedales se tejen capas, telas, alfombras, en fin, vestido humano; con canales,
diques y acueductos se aumenta el flujo de agua para incrementar
a su vez la produccin agrcola.

De este modo, los instrumentos

mecnicos no slo producen objetos y otros medios de trabajo, sino son tambin las herramientas al travs de las cuales se desarrolla la habilidad del hombre como productor.
Ya en el apartado anterior analizamos con cierta extensin el trabajo y el proceso de trabajo.

Slo debemos agregar que son

las condiciones objetivas del trabajo, especialmente la tierra, donde el trabajador se asienta y realiza su labor.

Estas son las

bases sobre las cuales el hombre realiza su propia actividad, don

de se lleva al cabo el proceso de trabajo que concluye en un producto; pero es en el producto donde el trabajo se confunde con su
objeto, donde se materializa y concreta.'

Sin embargo, son los

medios del trabajo los que reflejan la capacidad productiva del hombre y, por tanto, su historia.

20.

La cooperacin como forma del trabajo

El hombre utiliza medios de trabajo, pero en esta utiliza- -

cin tambin desempea modadade.A de ese mismo trabajo; es decir,

el proceso del trabajo adquiere formas especficas e histricamen

15/

"Y lo que en el trabajador era dinamismo, es ahora el produ

to, plasmado en lo que es, quietud". Tbd, p. 133.

219

de determinadas.

Una de ellas, la histricamente ms avanzada

que es peculiar al capitalismo -aunque se evidenci primero en

Oriente-, es la coope.Kac.lon.
Los primeros estudios sustanciales y sistemticos enfocados
en lo particular al anlisis del trabajo, tuvieron por objeto pre
sentar propuestas de formas superiores de organizacin gerencial
en el capitalismo.

Tales propuestas fueron desconocidas en las -

sociedades precapitalistas; es que las formas de conciencia son producto del trabajo material que se expresa en la sociedad ci- vil.'

Las formulaciones intelectuales sobre la administracin

del principio del-siglo XX, se basan en la existencia de condicio

nes materiales y de relaciones sociales que les son correspondien
tes,

de las cuales brotan; la "ciencia de la administracin" apa-

rece cuando se han formado las condiciones materiales en las que

se incuba como forma de conciencia.'
La "ciencia administrativa" no existi en Grecia o en Roma,
porque ni en Grecia ni en Roma republicanas existi la administra
cin como organizacin independiente y separada.

En el modo de -

produccin antiguo los negocios pblicos eran asuntos sencillos que resolva la propia ciudadana; la muestra ms palpable de es-

16/

"La conciencia, por tanto, es ya de antemano un producto social, y lo seguir siendo mientras existan seres humanos".
M a r x y E n g e l s , La dotoQX.a
atzmana,
p. 3 1 .

17/

"La cottc-tenc-td es, ante todo, naturalmente, conciencia del mundo inmediato y sensible que nos rodea y conciencia de los
nexos inmediatos con otras personas y cosas, fuera del individuo consciente de s mismo". Ibd.

220

ta sencillez la constituye el carcter sinodal de su organizacin

gubernamental y la rotacin de los magistrados cada dos aos.

La

"ciencia administrativa" aparece precisamente en el capitalismo,

cuando por la divisin del trabajo -que separa el trabajo mate- rial del trabajo intelectual- la administracin se engendra en la
produccin, en forma de gerencia, para organizar y vigilar la pro
pia produccin.
Sin embargo, la "ciencia administrativa" no representa los hechos piK e, sino que los muestra bajo un disfraz ideolgico
que oculta su verdadera sustancia histrica y los hace presumir en
18/
una existencia u n i v e r s a l . D i s t o r s i o n a n d o la realidad, la "cien
cia administrativa" pretende caracterizar sus conceptos como cate
goras ilimitadas en el tiempo y el espacio; pretende encontrar en las sociedades precapitalistas hechos propios del capitalismo;
como si la unidad di mando y el alcance, di contiot pudieran In to_
to, como otras nociones similares, dar explicacin a otras foxmu19/
las de organizacin histricas.

18/

"Desde este instante, puede ya la conciencia imaginarse real,

mente que es algo ms y algo distinto que la conciencia de la prctica existente, que representa realmente algo sin representar algo real; desde ese instante, se halla la concieii
cia en condiciones de emanciparse del mundo y entregarse a la creacin de la teora 'pura', de la teologa 'pura' de la
filosofa y la moral 'puras'". Ib-td, p. 32.

19/

"Por tanto, estas ideas, estas categoras son tan poco eternas, como las relaciones que expresan. Son productos histricos y transitorios" ... "existe un movimiento continuo de
crecimiento en las fuerzas productoras, de destruccin de
las relaciones sociales, de la formacin de las ideas". Marx,
M-ce-t-ta di la ^oioita, p. 338.

221

La "ciencia administrativa" slo es vlida para el capitali

mo,

como conciencia e ideologa, y sin embargo las sociedades pre_

capitalistas tambin conocieron aquella forma de relacin social

a la cual los romanos llamaron adm.n>t>iacL6n..

El problema es, -

entonces, hasta qu punto la "ciencia administrativa" es til para explicar la realidad histrica que precede al capitalismo.

La

solucin o respuesta no se desprende de la "ciencia administrativa" misma, sino de la realidad que expresa o pretende expresar, esto es, la organizacin administrativa del trabajo capitalista como forma histrica superior.'

Es decir, debemos vaciar a

la

"ciencia administrativa" de su contenido "puro", que ms bien

es

una falta de contenido, para que deje al desnudo la expresin - real de los hechos.
La estructura y las relaciones sociales capitalistas dan la
clave de la estructura y las relaciones sociales precapitalistas;
la administracin capitalista da la clave de la administracin
precapitalista.

En la administracin capitalista se encuentra

plenamente desarrollado lo que en sociedades precedentes se encon

20/

"La sociedad burguesa constituye la organizacin histrica de la produccin ms desarrollada y diversificada. Las c a U
goras que expresan las relaciones de esta sociedad y aseguran la comprensin de sus estructuras, nos permiten al mismo
tiempo entender la estructura y las relaciones de produccin
de todas las sociedades pasadas, sobre cuyas ruinas se halla
edificada la sociedad burguesa, la cual conserva ciertos ves_
tigios de las primeras, mA.iYitKa.it que. algunas \JJitual'idade.6 al dziai.KollaK&t, kan tomado en tita todo u nt-Ldo. La

anatoma del hombre da la clave de la anatoma del mono. Las

virtualidades que enuncian una forma superior en las espe- cies animales inferiores no pueden comprenderse sino cuando
la forma superior misma es finalmente conocida". Marx, lfttH-0
du.ccl6n a la cKtc.a dt la economa poltica,
p. 42.
~

222

traba slo enunciado; en ella toman forma plena virtualidades ape

as bosquejadas en las sociedades que le han antecedido.

La admi^

nistracin capitalista da la clave de la primera forma relativamen

te compleja de administracin precapitalista: la del modo de produccin asitico.
Antes de que el capitalismo -en la empresa privada y la
nistracin pblica- plasmara el desarrollo superior de la coopera^
cin y la divisin del trabajo, en el sistema poltico del despotismo oriental tom cuerpo un gigantesco aparato administrativo en el cual se esbozaron las primeras caractersticas orgnicas

complejas que brotaron de otras no menos esbozadas formas de cooperacin y divisin del trabajo.

Investigando estas mismas for-

mas en el capitalismo, como formas histricas superiores, compren

deremos su primitivo esbozo dentro del modo de produccin asitico.
La produccin capitalista arrasa con las condiciones naturales originarias de existencia del hombre, reemplazndolas por con
diciones esencialmente sociales.

La tierra cede al capital la

hegemona en el proceso de trabajo, y las condiciones objetivas de la produccin cambian radicalmente la organizacin y la forma
de trabajo.

Lo que en las sociedades precapitalistas, salvo el -

modo de produccin asitico, se conoca como formas de trabajo ba

2\_l "En todas las formas de sociedad en que domina la propiedad

de la tierra, la relaci6n con la na.tu.Ka.te.za. es preponderante.
Bajo el imperio del capital, la preponderancia pasa al &mtnto 60 cidt creado en el curso de la historia". 16-td, p. 43.

223

sadas en la produccin independiente de cada trabajador, quedan abolidas al emerger la manufactura capitalista.

Las artesanas -

medievales, en las cuales el maestro y el oficial producen como unidad, son sustituidas gradualmente por manufacturas auspiciadas
por capitalistas y en las cuales se concentran, fsica y orgnica
mente, asalariados que son reclutados en el mercado de la fuerza
de trabajo.
Estos trabajadores, es decir obreros libres de lazos serviles y seoriales, a la par que desprovistos de medios de produccin, son puestos juntos bajo el mismo techo, masivamente y al
mismo tiempo, para producir mercancas para ex uso y el cambio, a
la vez que plusvala para el propietario.

La cooperacin simple,

la cooperacin social, es transformada a cooperacin manufacturera de la cual brotan productos y ganancias.

Ha nacido una nueva

forma de trabajo que descansa esencialmente en la cooperacin y en la cual sta reviste su forma propia y p e c u l i a r . E n un local,
dentro del cual convergen en el tiempo y el espacio, son concentrados medios de produccin al travs de los cuales los obreros trabajan en cooperacin, a la vista del capitalista.

22/

Frente a las formas precapitalistas, "la cooperacin capitalista no se presenta como una forma histrica especial de
cooperacin, sino que sta reviste la forma peculiar del pro_
ceso capitalista de produccin, forma especfica que le caracteriza y le distingue" ... "Y si como la fuerza productiva social del trabajo se presenta como fuerza productiva del
capital, la cooperacin aparece tambin como una forma especfica del proceso capitalista de produccin, que la distingue del proceso de produccin de los obreros aislados o de los maestros artesanos independientes. Marx, E Ca.pA.tCLL, tf>
mo I, p. 2 70.

224

La fuerza productiva que entraa la nueva forma de trabajo tiene un desarrollo pleno en la cooperacin capitalista. La coo23/
pe.Ka.C4.6n' juega el papel de estimulante y multiplicador de toda
la fuerza productiva que encierra el trabajo humano; tal fuerza se basa en:
a)

La creacin de una energa adicional y nueva que emerge

de la unin de
mn.'

b)

esfuerzos coordinados en una

accin co-

Crea una jJu.eA.za. de. maia.

Que pone a los obreros en contacto iocat estimulando a

cada uno en particular a rendir mayormente como indivi25/
d o . ' De este modo, la jornada conjunta de un grupo de obreros cooperando rinde ms que la suma de las j o m a
das de ellos mismos laborando aisladamente.

c)

La concentracin de un volumen de trabajo de gran magnitud en periodos crticos de la jornada de trabajo.'

23 /

"La olma de. trabajo do. mu.ch.0A obKZKOi cootdlnadoi, y Ke.u.ndo& con an.Ke.gto a un pan en e. m&mo pn.oce.io de. pn.odu.cc6n
o en ptioce.AO de. pKodixccn ditntoi>, peno zntazadoi, >e.
tama coopzA.acX.6n. lbd, p . 2 6 2 .

24/

"Del mismo modo que la fuerza de ataque de un escuadrn de caballera o la fuerza de resistencia de un regimiento de iii
fantera difieren sustancxalmente de las sumas de fuerza de
ataque y resistencia desplegados por cada soldado, la suma mecnica de fuerzas de los diversos obreros es algo sustancialmente distinto de la potencia social de fuerzas que desarrollan muchos brazos coordinados simultneamente en la mis^
ma operacin indivisa". Ib-id.

25/

"Aparte de la nueva potencia de fuerzas que brota de la fusin de muchas energas en una, el simple contacto social eii
gendra en la mayora de los trabajos productivos una emulacin y excitacin especial de espritus vitales, que exalta
la capacidad individual de cada obrero". Ib-td.

26/

"La brevedad del plazo trazado al trabajo se compensa con la

225

Tal volumen, por tanto, siempre ser mayor que aquel involucrado en el trabajo de obreros aislados actuando cada cual en un objeto comn: por ejemplo, cosecha, pesca
o caza.
La cooperacin es, en resumen, energa nueva que brota de la
fusin de muchas energas articuladas en una simultaneidad espacial y temporal; crea una fuerza de masa, excita un rendimiento mayor y concentra volumen de trabajo en el lugar y el tiempo reque_
27/
ridos.' La cooperacin, para hablar en un lenguaje agradable 28/
para los administradores, abate costos, es e.^i.CJe.ntz,' satisfa-

magnitud de la masa de trabajo lanzada en el momento decisivo al campo de la produccin". Jb-id.

27/ Un ejemplo-muy usado e ilustrativo, aunque "robinsoniano", para destacar las ventajas de la cooperacin es aquel relati.
vo a los hombres primitivos y la piedra: "cuando dos hombres
cooperan en poner a rodar una piedra que ninguno de los dos
hubiera podido mover por s solo, han aparecido los rudimentos de la administracin. Este sencillo acto tiene las dos
caractersticas bsicas de lo que llamamos administracin. Hay un designio -trasladar la piedra- y hay accin cooperati^
va -varias personas que emplean la fuerza combinada para rea
lizar algo que no poda hacerse sin esta combinacin-".
Simn e-t al, \dmn-L/>tna.C.6n p&bllca., p. 1.

Desde luego, es-

to no es sino una mera ilustracin que no nos dice nada del

momento histrico ni de la forma de trabajo inherente.
28/ Barnard introduce una distincin entre las nociones de ectvdad y e.ce.nca. y, por tanto, entre los niveles de desempeo en el trabajo de los obreros que espera el capitalista. Una accin "es (L^zctlva si logra su objetivo especfico" y es <LCe.nt& "si satisface los motivos del objetivo".
The lunc0n> o thz execu.tX.ve., p . 2 0 . C o n f o r m e a esta d i s tincin, la efectividad no conduce necesariamente a la sati
faccin de los motivos que inspiran la accin; para que estos motivos se satisfagan se debe lograr la eficiencia. Sin
embargo, las nociones de "efectividad" y "eficiencia" no explican el fondo del problema, la coope.ia.cA.6n, quedndose en
la superficie de la gerencia capitalista. Los conceptos de
"efectividad" y "eficiencia" slo son tiles en la medida en
que atribuyen los logros de la empresa capitalista a la ge-

226

ce por cuenta doble los fines y los deseos del propietario: mercancas y ganancias.
La cooperacin crea a su vez ventajas consecuentes que se m
nifiestan en la extensin del permetro de accin del trabajo y en la estrechez del rea fsica del lugar donde se realiza.

La -

cooperacin es la forma que reviste el proceso de trabajo que desemboca en una polifuncionalidad simultnea, alternativa o consecuente: potencia mecnica de fuerza de trabajo, estmulo al traba
jo colectivo para incrementar rendimientos y fuerza de masa. Asi^
mismo, tiene multifuncionalidad que se expresa en la extensin
del rango del trabajo, reduccin del rea geogrfica, o ambos a la vez.
Sin embargo, la cooperacin no slo se desenvuelve en la esfera de la produccin mercantil, sino tambin en otros sectores econmicos como los de la construccin y la agricultura, por no citar otros.

Es en la produccin capitalista en su conjunto don-

de se observa a la cooperacin como esa forma especfica creada por el capitalismo y que l ha desarrollado y perfeccionado como
29/
forma histrica ms avanzada.'

rencia, es decir, a los administradores, no a la cooperacin

de los trabajadores. En todo caso, la "efectividad" y la
"eficiencia" brotan de cooperacin de los obreros, de su trji
bajo, pero no de la organizacin gerencial del trabajo, es decir, de la administracin capitalista.
29/

"Adems este rgimen de trabajo fomenta la emulacin entre los obreros y pone en tensin sus energas; da a los trabajos anlogos de muchos su sello de continuidad y polifacetis^
D O ; permite ejecutar simultneamente distintas operaciones;
economiza medios de produccin, permitiendo emplearlos cole

227

La cooperacin capitalista, es decir, la cooperacin tcnica,

tiene su "prehistoria" adentrada en el modo de produccin asitico, esbozada en la cooperacin requerida para construir y manejar
obras hidrulicas y no hidrulicas en las que se emplearon, en
reas de trabajo reducidas, cuantiosas masas de fuerza de trabajo.
Esto es, se necesit mucho ms que la cooperacin simple; fue necesaria la cooperacin tcnica en gran escala para producir, si no mercancas, s obras que por sus dimensiones y perfeccionamien
tos hoy da producen el mayor

asombro y reconocimiento.

De es-

tas construcciones, la gran muralla china, las pirmides de Egipto, Teotihuacn y Cholula, as como las numerosas obr-as hidrulicas regadas por todo Oriente y Amrica, no son sino mudo testimonio.
El capitalismo ha creado una forma de cooperacin exclusivamente tcnica.'

La divisin del trabajo que se desprende de ella

es tambin, por consecuencia, una divisin tcnica del trabajo.

La "ciencia administrativa" ha estudiado con extensin y acuciosi^
dad los efectos de la cooperacin, en especial la divisin del
trabajo, pero bajo la mscara de la "divisin de funciones", "pa-

tivamente; imprime al trabajo individual el carcter de trabajo social medio: en resumen, la fuerza productiva especfi_
ca de la jornada de trabajo combinada es la fuerza productiva social del trabajo o la fuerza productiva del trabajo social. Esta fuerza productiva brota de la misma cooperacin.
Al coordinarse de un modo sistemtico con otros, el obrero se sobrepone a sus limitaciones individuales y desarrolla su
capacidad de creacin". Marx, E Capta, tomo I, p. 265.
30/

Armando de Palma escribi un interesante, aunque en parte equvoco, anlisis sobre este tema, denominado "La organizacin del trabajo capitalista en EZ Ca.pta.t de Marx". Ver
tambin, Braverman, op. C.t., cap. 3.

228

peles" o "cargos".

No ha ido, sin embargo, a la raz del proble-

ma: la cooperacin.'

En realidad todos los anlisis de la "cien

cia administrativa" versan exclusivamente sobre la gerencia y la

administracin o bien, en menor medida, sobre la cooperacin desde el punto de vista de la gerencia.

Por ejemplo, en el primer -

caso se encuentran las obras de Fayol, Gulick y Urwick,' mientras que en el segundo destacan las de Taylor y Mayo.-/

Al

fin

de cuentas, sin embargo, en todo caso siempre se trata de obras sobre gerencia y administracin; por ello, los trabajos ms afama
dos han resumido sus estudios en palabras tan sutiles como el
POSVCORB, para referirse a las funciones de la gerencia.'

Pero,

antes de adentrarnos al anlisis de la gerencia, debemos precisar

primero el carcter histrico de la divisin del trabajo.

31/

Una de las pocas obras en la cual hay al menos una preocupacin parcial por estudiar la cooperacin es la de Barnard, a
la cual antes hemos hecho referencia. No obstante, el anl
sis de la cooperacin parte desde la administracin, siendo
que debiera comenzar al revs. Es la cooperacin la que
crea la administracin, no a la inversa. Ver Barnard, op.
dt.,
parte I.

32/

kdm.n..&t>ia.c6n ndut>i-La.l y g&ne.fial; En.a.yo& obfie. la. c-tenC.CL de. la. a.dm.y.t>t>ia.c.i.6n; y Loi tle.me.nto6 de. la. <xdmn>tia.C-tn, respectivamente.

33/

Vn.JLn.cA.plot> de. la. a.dmlnlitia.cl6n c-tentilica, y Vioble.ma.i hamanoi de. la. cvlza.cn ndu.tKi.al, respectivamente.

3A/

Esta palabra, formulada por Gulick, significa: planificar, organizar, ta.^.g (personal), dirigir, coordinar, >ie.poK- tng (informar) y badg&t-ing (presupuestar). "Notas sobre la
teora de la organizacin", p. 47.

229

IX. LA FORMACIN DE LA ADMINISTRACIN PRIVADA CAPITALISTA.

LA GERENCIA ADMINISTRATIVA

21.

Historia social de la administracin industrial.

Cooperacin y divisin del trabajo
La cooperacin en su forma histrica tpica encarn en la cU

visin manufacturera del trabajo, es decir, en la divisin tcnica del trabajo.

El proceso del trabajo es fragmentado en etapas

sucesivas, asignadas a diferentes trabajadores; sta es una forma

de organizacin del trabajo que nace en la segunda mitad del siglo XVI y concluye a finales del siglo XVIII, cuando la manufactu
ra se transforma en industria, esto es, cuando la maquinaria es incorporada al proceso del trabajo en forma ms plena y vigorosa.
Antes del siglo XVI, en la Edad Media la produccin era realizada por artesanos especializados en oficios.

Cada oficio se -

caracterizaba por la unidad de ejecucin, razn por la cual cada

oficial comenzaba y terminaba l solo, o apoyado por un aprendiz,
un determinado producto.

La transicin del feudalismo al capita-

lismo transforma gradualmente la artesana en manufactura; de un

lado, el capitalista congrega en un local a trabajadores con dife
rente oficio,

del otro, a oficiales que

jo o un trabajo similar.

Ambos sistemas,

en la manufactura: al final,

realizan el mismo traba

sin embargo, convergen

de ambas formas nace el obrero

ejecuta slo una parte del trabajo,

231

un aspecto de la

mercan-

que
-

El oficio es abolido, surgiendo en su lugar operaciones -

fragmentadas adjudicadas a cada trabajador; el oficio, que era un

todo, se descompone en cada una de las operaciones que lo integra
ban.
El proceso de creacin de un nuevo mtodo de trabajo se ha concretado; ahora los medios de produccin concentrados en los ta
lleres del capitalista acompaan la concentracin de obreros que
aportan su fuerza de trabajo.

Sin embargo, su trabajo no tiene -

ya una realizacin plena, como antao; la produccin no exige su

espec.lalizacin en oficios, sino la especializacin dentro del
oficio, en un grupo de operaciones o, de ser posible, en una operacin exclusiva.-/

Se ha creado la man.aiactaA.a- y, como conse-

l_l La primera forma "poco a poco, se va convirtiendo en un siste^

ma de divisin de la produccin ... en las diversas operaciones especiales que la integran, cada una de las cuales se eri
ge en funcin exclusiva de un obrero, siendo ejecutada en ccm
junto por la colectividad de estos obreros parciales". En la
segunda forma "se distribuye el trabajo. En vez de hacer que
un mismo oficial ejecute, una tras otras, todas las operaciones, stas se desglosan, se aislan y separan en el espacio, confindose cada una de ellas a un oficial distinto, para que
entre todos, en rgimen de cooperacin fabriquen la mercanca
deseada". Marx, El Capital, tomo I, pp. 272-273.
l_l La dlvlAln de.1 trabajo "consiste en la ruptura de los procesos implicados en la hechura del producto en mltiples operaciones realizadas por diferentes obreros". Braverman, Tiabajo y capital mono pollita, p. 92.
_3/

"De una parte la manufactura brota de la combinacin de diver_

sos oficios independientes, que mantienen su independencia y
su aislamiento hasta el instante en que se convierten en otras
tantas operaciones parciales y entrelazadas del proceso de
produccin de una misma mercanca. De otra parte, la manufaj:
tura brota de la cooperacin de artesanos afines, atomizando
su oficio individual en las diversas operaciones que la integran y aislando stas y hacindolas independientes hasta el instante en que cada una se convierta en funcin exclusiva y
especfica de un obrero". Marx, op. clt., pp. 243-244.

232

4/
cuencia de esta creacin, nace el obrero parcial.

Se forma un

mecanismo productivo que, como el Le.vatn de Hobbes, est integrado por hombres, mejora la capacidad productiva del obrero

en

beneficio del capital e inhibe, por tanto, todo el potencial de

su creatividad.

Este hecho, sin embargo, es producto de la ne-

cesidad histrica: desde principios del siglo XIX Charles Babbage

haba expuesto por primera vez la extensin posible de la divi- sin del trabajo y las ventajas que entraa para el capitalista.
Casi un siglo despus, Taylor realiz el ms clebre intento por
perfeccionar la divisin del trabajo al travs del estudio de - tiempos y movimientos

de los trabajadores, para mejorar la pro-

ductividad del obrero y, desde luego, garantizar ms ganancia

al

patrn.

k_l "El obrero total combinado que forma el mecanismo viviente de

la manufactura es, en realidad, una suma de obfi<fio& p&>ica.Ze.A
y limitados de este tipo". Ibd, p. 274.
5_/ "Comparado con los oficios independientes, la divisin del tra.
bajo permite, pues, producir ms en menos tiempo, o lo que es
lo mismo, potencia la fuerza de trabajo". lbd.
6_/ "Que el fabricante, al dividir el trabajo a realizar en proeja
sos diferentes que requieren cada uno distintos grados de habilidad y fuerza, puede adquirir exactamente la cantidad precisa de ambas, necesaria para cada proceso; mientras que si todo trabajo es realizado por un trabajador, esa persona tiene que poseer habilidad suficiente para llevar a cabo lo ms
trabajoso de las operaciones en las que est dividido el arte".
"Sobre la divisin del trabajo", p. 35.
]_/ Este estudio se resume en cinco puntos: "VnmKO. Encontrar,
digamos, 10 15 hombres dtnto que sean especialmente duchos en hacer el tKa.ba.jO do.te,tumX,na.do que ha de analizarse. Sz_
gando. Estudiar la serie exacta de operaciones o movimientos
elementales que cada uno de estos hombres utiliza al hacer el
trabajo que se est investigando. Te.tice.JiO.
Estudiar, con un
cronmetro, el tiempo exigido para hacer cada uno de los movi^
mientos elementales y escoger luego la forma ms rpida de h

233

De este modo, del proceso del trabajo fundamentado en la divisin tcnica emergen productos que muestran, a la vez, su naturaleza de mercanca y el mtodo empleado en su fabricacin.

De -

un lado, en la cooperacin, cada obrero puede producir una parte

del producto y al final, todo unido, ste expresa una totalidad que conjunta la integracin de partes; del otro, la cooperacin empea a cada obrero en una etapa sucesiva que se encadena hasta
crear el producto.

As, el producto muestra la forma en que ha

sido elaborado, es decir, mediante la divisin del trabajo, en

cualquiera de sus dos variables, y tambin la forma de organizacin de la propia manufactura, es decir, si es heterognea u homo
gnea.

La manufactura homognea u orgnica, como lo aclara Marx,

es ms desarrollada e implica, por tanto, una divisin del trabajo tambin ms desarrollada; coincide en pleno, por ejemplo, con
el mtodo de Babbege para elaborar alfileres.^

La mercanca,

trabajo muerto, expresa la forma de organizacin del trabajo vivo

cer cada elemento de la labor. Cua.ti.to. Eliminar todos los ele_

mentos en falso, los lentos y los intiles. Qjinto. Despus de haber suprimido todos los movimientos inecesarios, recopilar en una serie los ms rpidos y mejores, as como los mej
res instrumentos". Taylor, op. <L,t. , p. 104.
8/ "La organizacin de la manufactura presenta dos formas fundamentales ... unas veces el objeto fabricado est compuesto
por un conjunto puramente mecnico de productos parciales independientes; otras veces, es el resultado de una serie sucesiva de manipulaciones y procesos enlazados entre s". Marx,
op. d-t., p. 277.
9_l Babbage divide el proceso de elaborar alfileres en siete operaciones, que van del suministro de la materia prima -el alam
bre- al empaquetado de los productos -los alfileres-, asignan^
do a cada cual tiempo y costo por cuenta triple: del fabricaii
te, salarios y herramientas. "Sobre la divisin...",pp. 4041.

234

que la crea y la frmula orgnica que encarna en la manufactura para producirla; la mercanca es un espejo en el cual se refleja
el trabajo humano, su forma, su extensin y el modo especficamen
te administrativo como es organizado por el capital.

22.

La administracin como proceso gerencial

La palabra di.Ke.cc.JL6n es usada en espaol con un doble signi-

ficado y, por tanto, en forma ambigua; por una parte, es empleada

para hacer referencia al proceso de gobernar, significando de esta manera: mandar, regular, conducir; por otra parte, implica manejar o administrar.'
Por su parte, ge.>tn significa manejo o administracin, y su origen se remonta a la palabra latina ge-dtlo - one.m; de este mo
do,

el gestor es un manejador, manipulador o procesador.

En espa_

ol gestin equivale en ingls a mana.ge.me.nt (manejo, conservando

su sentido desde el latn); el error proviene cuando del ingls u
otra lengua se traduce al espaol por dVie.c.c-Ln.

Existen, sin em

bargo, otras causas que son fuente de confusin; tal es el caso del idioma alemn, tan alejado del nuestro, y en el cual el mandar,

regular o conducir se denomina mando o comando [Kommand] y -

el manejar, gestionar y administrar se denomina direccin (d-t-tefetan).

10/

Esta es la forma como utiliza Marx ambas palabras en E -

Nurock dice que en el latn la palabra dJie.CC6n se refiere

a las funciones inherentes de la clase gobernante y que est
claramente emparentada con los vocablos Ke.Xt Ke.ge.Ke. y

t-o . "The e t i m o l o g y of a d m i n i s t r a t i o n " , p . 3 8 .

235

Ca.pX.tal, especialmente en el tomo I, en la seccin correspondiente a la "cooperacin".'

En realidad, direccin es equivalente

de Qe.fte.ncia (de la voz latina Qe.fiin.ii., dirigir) , en tanto que adn

nistracin lo es de ge.tin; por tanto, cuando se emplean los vocablos direccin y gerencia se hace referencia al mando, a la capacidad de ordenar, en tanto que cuando se emplean los de gestin
y administracin' se hace alusin, como su nombre lo indica, al
manejo, a la accin de realizar algo.
Esta disgresin que nos ha llevado al terreno etimolgico, sirve para evitar cualquier confusin en el uso y significado

de

los trminos que hemos estado utilizando, es decir, poltica y ad

ministracin, direccin y gestin, gerencia y accin.

Volvamos -

al tema de este trabajo.

La forma de trabajo histrico que se manifiesta en la cooperacin y la divisin del trabajo, aparece organizada en la actualidad dentro de la gran industria maquinizada; antes, histricamente, tuvo su origen en la manufactura y antes, an ms, en la -

11/

Al respecto consultamos: Karl Marx, Vai Kapital. Kfiitik de.fi

poitich.e.n Okonomie.. Dietz Verland, Berlin, 1968, p. 350.

12/

"Atendiendo su etimologa, el trmino adminitfiacin se der^i

v a d e l a p a l a b r a admini
tfiatio - o ni> ... y adminii
tfiafi v i e n e
de ad, a, y miniitfiafie., servir, cuidar. Tambin se hace derivar adminii tfiafi de adminii tfiafie., ad manai tfiahzfi, traer a
mano ... El administrador ministra, maneja, sirve, provee,
ejerce un cargo. Por ltimo, adminii tfiafie., verbo proveniente de la voz miniite.fl (que sirve o ayuda), se forma mediante
el tema minii, contrapuesto a magii, que sugiere la idea de
actividad subordinada, carcter que resulta visible en trini^
nos como ministro e inclusive administracin, entendida como
servicio". Lpez Alvarez, La adminiitn.aai.6n pblica y La v/
da zaonmlca de. Mxico, pp. 22-23.

236

empresa hidrulica del despotismo oriental.

En estos casos, el -

trabajo ha revestido un carcter social y presupone el empleo masivo de medios de produccin centralizados; es decir, esta forma
de trabajo se realiza en gran escala. '
En una organizacin relativamente compleja, como la manufacturera, se da una simbiosis entre la direccin y la administra- cin que encarna el capitalista;' pero, cuando las fuerzas productivas generan formas de organizacin ms complejas -como la m
nufactura desarrollada y la industria-, ambas funciones tienden a divorciarse quedando la primera como facultad del propietario y

13/

"Todo trabajo directamente social o colectivo en gran escala,

requiere en mayor o menor medida de una a.dmft.t>i<ic6n que establezca un enlace armnico entre las diversas actividades
individuales y ejecute las funciones generales que brotan de
los movimientos del organismo productivo total, a diferencia
de los que realizan los rganos individuales". Marx, op.
C-t-t. , pp. 266-267. Wenceslao Roces traduce literalmente d_
KZCC-L6n, como lo escribe el propio Marx; pero, por las razones arriba expuestas, incorporamos la palabra a.dmnJ>tKa.ci.6n
a su contenido plenamente coincidente.

14/

"Por su forma la direccin capitalista es una dAJLtC.CA.6vi de.pt-CCL. Al desarrollarse la cooperacin en gran escala, este despotismo va presentando sus formas peculiares y caracte^
rsticas; primero, tan pronto como su capital alcanza su lmite mnimo, a partir del cual comienza la verdadera produccin capitalista el patrono se exime del trabajo manual" ...
"Esta funcin de direccin, de vigilancia y enlace, se convierte en funcin del capital tan pronto como el trabajo sometido a l reviste carcter cooperativo. Como funcin espe^
cfica del capital, la funcin directiva asume tambin una importancia especfica" . . . "el capitalista no es tal capitji
lista por ser director industrial, sino al revs: el director industrial por ser capitalista. El alto mando sobre la
industria se convierte en atributo del capital, como en la poca feudal era atributo de la propiedad territorial el alto mando en la guerra y en el poder judicial". Ib-td, pp. 67,
268.

237

la segunda en manos de administradores profesionales, sujetos a su persona.

La administracin capitalista de la manufactura bro-

ta, de este modo, de la separacin del trabajo intelectual con

respecto del trabajo manual.

Cuando ambos estn confundidos

-co

mo ocurri en las sociedades precapitalistas- la administracin,

como organizacin separada, es inexistente; la administracin nace de la divisin entre la organizacin del trabajo, como trabajo
intelectual, y el trabajo mismo; o, para hablar con mayor propiedad, de la divisin entre quienes dirigen ei trabajo y quienes
trabajan.'
En realidad, el obrero manual piensa por cuanto que hace y,
asimismo, el patrn o gerente no slo piensan sino tambin hacen.
La divisin no es entre concebir y hacer.

La distincin, por el

contrario, parte de la divisin del trabajo, no de la separacin

de un hombre al cual dividiramos en mente y accin; lo que se di^
vide es el trabajo: de un lado, quien dirige el alcance y modo de

"Quiz el elemento ms destacado de la administracin

^
fica moderna sea la idea de la ta.>ie.a. o laboft. El trabajo de
cada ope.Kan.lo que.da totalmente planificado poK la dileccin
con un da, cuando menos, de anticipacin, y en la mayora de los casos cada operario recibe instrucciones completas
por escrito, describindole detalladamente la tarea que tiene que llevar a cabo, as como los medios que habr de em- plear para realizar el trabajo. El trabajo aht planificado
constituye, ana labofi que. tizne, que. fie.olve.fie., tal como lo expllcbamot, mdi aifilba, no pon e.1 trabajadoK, sino, casi en
todos los casos, pon zl esquinzo conjunto del obfie.no y la di
fteccln. Esta labor previa especfica no slo es la que tie^
ne que hacerse, sino tambin como tiene que hacerse y el
tiempo sealado para hacerlo". Taylor, op. clt., p. 43.

238

realizacin -el propietario-;' del otro, quienes lo realizan -los obreros.

Tal es la razn por la cual el concepto de taita.,

trmino empleado por Taylor, da por existente la divisin del tra

bajo en su mxima expresin y supone, como consecuencia, la divisin del trabajo intelectual con respecto del trabajo material. Por ello, el obrero, en contraste con su antepasado, el artesano,
no realiza un oficio cabal, sino una operacin elemental que le es
impuesta desde fuera; hace lo que otro planea para l.

El obrero

ha sido reducido, por efecto de la cooperacin y la divisin del

trabajo, a realizar una sola operacin; pero adems, como el trabajo intelectual ha sido monopolizado por la gerencia, el obrero
queda circunscrito, sobre todo en las fbricas maquinizadas, a la
pura realizacin de una tarea concreta mecnica, rutinaria y reite
rativa, desprovista de creatividad, iniciativa e inventiva.

Desa

rrolla labores tediosas, repetidas, extraordinariamente especificadas, que restan imaginacin, calidad y calificacin a su fuerza
de trabajo.
As, esta divisin es a la vez una asignacin del trabajo. La cooperacin hace concurrir trabajadores que realizan un trabajo parcial, a la vez que material; es la divisin del trabajo e.ntue. o obn.tn.oi>.

La divisin del trabajo, fruto de la coopera- -

cin, sufre a su vez un proceso de desdoblamiento del que brota la divisin entre el trabajo material y el trabajo intelectual. -

16/

Sobre el anlisis del trabajo de alta vigilancia y direccin,

ver Marx, El Capital, tomo III, pp. 367-372.

239

De las lecturas comparadas de Babbage y Taylor puede apreciarse el avance logrado por esta doble divisin del trabajo/ de una po
ca a otra.>
La cooperacin supone obreros libres; la divisin del trabajo supone la cooperacin; la separacin del trabajo manual y el intelectual supone la divisin del trabajo; la administracin supone la separacin entre el trabajo manual y el trabajo intelectual.

Los administradores nacen, como delegados de la accin ca-

pitalista,' para tener a su cargo la gestin, coordinacin, vigi^

lancia y direccin del proceso del trabajo; asumen el trabajo intelectual.

Estos personajes, que emergen de la masa misma de los

obreros, pronto se desarrollan en una organizacin especfica que

establece su propia jerarqua y divisin de actividades, separando
de un lado, a los directores o gerentes y, del otro, a los oficia
les y los empleados.'

17/

Respecto de Taylor, Lenin ha comentado: "la ltima palabra en este terreno -el sistema Taylor-, al igual que todos los
progresos del capitalismo, rene en s toda la refinada fero^
cidad de la explotacin burguesa y muchas valiossimas conquistas cientficas concernientes al estudio de los movimieii
tos mecnicos durante el trabajo". "Las tareas inmediatas del poder sovitico", p. 695. Acerca de la obra de Taylor,
ver la apologa de Jos Mallart y Cuto, 0h.QO.ni.zOLC.JL6n. ciznttiica. d& tia.ba.jo; as como la crtica de Jos Mara Vegara,
La oKQa.nza.c6n. ciunt^ica. dzl tia.ba.jo Cie.nc.ia o

idzotogia?

Una obra ms general es la de Pierre Barbier, E piogiio

tcnico

y a oiQO.ni-zac.i6n dt tia.ba.jo. Recin

apareci un

buen estudio del taylorismo; de Friedman, "Taylorismor y cieii

cias del hombre".
18/

19/

El capitalista "luego, confa la funcin de vigilar directa

y constantemente a los obreros aislados y a los grupos de
obreros a una categora especial de obreros asalariados".
Marx, op. cit., p. 268.
"Lo mismo que en los ejrcitos militares, el ejrcito obrero

240

Se ha consumado una nueva divisin; ahora el capitalista dota de mando a gerentes asalariados, para dejar l mismo de ser ge
rente y conservarse como propietario; ahora la gerencia no slo planifica el trabajo que se plasma en la produccin, es decir, el
de los obreros, sino tambin el trabajo administrativo que se - plasma en la gestin; el capitalismo ha creado en los administradores una nueva categora de obreros, los de "cuello blanco".

Del

mismo modo como frente a la sociedad civil el Estado interpone a

la administracin pblica entre l y los individuos, en la fbrica el capitalista y su gerencia hacen mediar la administracin ge
rencial entre ellos y los obreros.
La administracin en las empresas organizadas en tan ge. i cate.
manifiesta con toda transparencia el ejercicio del poder que
na de la propiedad;

en las grandes organizaciones

ema

industriales

se realiza la metamorfosis de la explotacin en dominio.

el explotador: la dominacin brota de la explotacin.

Domina

El dominio,

empero, requiere da a da del concurso de contralores que manten

gan bajo supervisin el proceso productivo y realicen correcciones al proceso mismo, as como a las acciones de los hombres en l involucrados,

control es coercin.

El dominio tambin es co-

ordinacin, porque sta nace como contrapartida de la divisin del

puesto al mando del mismo capitn, reclama una serie de j-

1&6 {dfie.cton.&i>, ge.ie.nte.6, managnii)

te.>, faoKmzn, o\)&itookzKt>, capatace-i,

y o^lc.azi
(npe.ctocontH.a.ma.e.6t/iz&) , q u e -

durante el proceso de trabajo llevan el mando en nombre del

capital. La labor de alta direccin y vigilancia va redu- cindose a su funcin especfica". Ibd, p. 268.

241

trabajo: a un grado mayor de divisin y especificacin de tareas,

hasta alcanzar la operacin elemental, mayor es tambin la necesi^
dad de articular las labores que brotan de aquella divisin, es decir, coordinar los movimientos del organismo productivo.
La cooperacin y la divisin del trabajo, por su naturaleza
social, engendran la administracin como una relacin tambin social; la administracin es algo diferente al trabajo, del cual se
incuba, pero que se eleva para someterlo a su control.

Nacen,

por el hecho mismo de la cooperacin, nuevas funciones que adquie

ren un carcter general dentro del organismo productivo, pero que
a su vez toman cuerpo en la especificidad de la administracin. As, entonces, la administracin realiza esas funciones generales
y da unidad al proceso productivo que se fundamenta en la divisin
del trabajo.
La "ciencia administrativa" ha sido hasta ahora el estudio de la gerencia y la administracin y en vano ha tratado de encontrar en sus relaciones las causas que expliquen los problemas pro
pios de su campo acadmico; es decir, ha navegado en la superficie.

A excepcin de los casos citados, '

la mayora de los admi

nistrativistas han soslayado el verdadero problema de la adminis-

20/

Como ya lo mencionamos, la cooperacin ha sido puesta en el

olvido por la "ciencia administrativa"; sin embargo, adems
de Barnard, hacia la dcada de los cincuentas, Simn t di,
kdminli, ilacin pblica, cap. 1 y Waldo, El litadlo de. la adm-tn-t-itKaci.6n pdbl-ca, cap. 1, han influido notablemente en la reorientacin de la ciencia poltica y la "ciencia administrativa" sobre la base del estudio de la cooperacin.

242

tracin, es decir, la cooperacin, remitindose al estudio exclusivo de la gerencia, la administracin o ambas.

Sin embargo, es-

tas ltimas no se explican por s mismas, sino por su relacin

con el fenmeno fundamental de la cooperacin.

La "ciencia admi-

nistrativa" es el estudio de la a.dmn->tiacn ge.ie.nc.lcLt, es decir, de la organizacin del capital para dirigir y supervisar

el

trabajo material.

23.

La administracin gerencial.
direccin y alta vigilancia

Trabajo de

La administracin gerencial es una consecuencia de la divisin entre el trabajo material y el trabajo intelectual; en tanto
que el obrero realiza el primero, es decir, produce las mercan- cas, los administradores asumen la planificacin, direccin y vi_
gilancia de ese mismo trabajo, es decir, realizan el trabajo inte_
lectual.

Por tanto, la divisin entre trabajo material y trabajo

intelectual significa que, como producto de la cooperacin y la divisin tcnica del trabajo, el obrero realiza el trabajo material y produce mercancas, en tanto que el patrn, en calidad

de

empresario, asume el trabajo de direccin y supervisin del traba

jo del obrero.

Ya que lo rutinario, tedioso y reiterativo del

trabajo del obrero, adems de estar reducido a la operacin elemental, lo convierte en un obrero parcial, descalificando su fuer_
za de trabajo, abaratndole en el mercado de trabajo, todo el tra^
bajo intelectual es reclamado por el empresario como gerente; l
lo planifica, organiza, dirige y reprime

243

El trabajo de direc- -

cin y supervisin consiste en el domi.n.0 del capitalista como gs

rente/ como paralelo de la e.xptotaci.6n

como propietario.

El capitalista, entonces, acta como propietario y gerente;

pero tambin puede solamente ser un "captaZta de d-Lne.no", desligado del trabajo de administracin y supervisin de la fbrica.
En los aos de la manufactura el propietario era un

capLtaLAta

en activo" y en la poca de la gran industria, por el fenmeno de

las empresas de acciones, se ha convertido en capitalista de die
ro.Sin

embargo, el trabajo de direccin y supervisin no

ha

desaparecido, sino que se ha desarrollado y profesionalizado en la gerencia administrativa; consecuentemente, el propietario ha de

legado la gerencia en administradores profesionales.'

La causa

es la siguiente: el capitalista obtiene plusvala del trabajo asa

lariado, plusvala que toma dos modalidades: el inters y la ganancia.

La diferencia entre -Lnte.>ii> ij ganancia radica en que el

primero es un producto del capital, en tanto que la segunda es

producto del trabajo, del trabajo del propietario; es decir, el -

21 / Marx distingue entre el captat>ta en activo y el captat.&_

ta de. dA.ne.Ko, para diferenciar la presencia del propietario
como capitalista y empresario a la vez, es decir, en activo,
como gerente de su propio negocio, y el capitalista como inversionista, es decir, de di.neAo. E Capital, tomo III. p.
371.
22/ "Sobre la base de la produccin capitalista se desarrolla en
las empresas por acciones una nueva especulacin con el 6aZa_
KJLo de. adm.nJ>tKaci.6n, crendose-al lado de los verdaderos gerentes y por encima de ellos toda una serie de consejos de
administracin e inspeccin en los que la administracin e inspeccin no son, en realidad, ms que un pretexto para saquear a los accionistas y enriquecerse". lbd.

244

inters es el producto del capitalista como propietario del capital/ en tanto que la ganancia es su salario como empresario, como
funcionario de su propio negocio.'

Asi, mediante esta frmula,

el capitalista a la par que explota al obrero como trabajador asa

lariado -que lo explota en su calidad de propietario del capital-,
tambin le cobra un salario por administrar, vigilar y reprimir su trabajo.'
El inters, por tanto, es algo que se encuentra fuera del

proceso del trabajo, mientras que la ganancia brota del proceso del trabajo mismo.

Es esta diferencia entre inters y ganancia -

la clave para comprender la naturaleza del trabajo de administracin, del trabajo de direccin y supervisin como organizacin

23/

"Una vez fijado el momento de la determinacin especfica S

cial del capital dentro del rgimen de produccin capitalista -la propiedad del capital, que permite disponer del traba_
jo de otros- y definido el intiKi,, poA. tanto, como la paKtl
di la plusvala ingindtiada pofi il capital en ti ti aipicto, la otra parte de la plusvala -a ganancia dil impUihaKlo- aparece necesariamente como algo que no procede del capital
como capital, sino del proceso de produccin, desglosado de
su determinacin social especfica, que ha recibido su modalidad especial en la expresin del inters del capital. Pu.l
blin, il pKoci&o di produccin disgloiado dit capital i,
Impliminti, ptioci&o di trabajo. El capitalista Industrial,
como pin.&onaji distinto dil pttop litarlo dil capital, no aparici, pon. tanto, como il capital in accin, Ino como lunclo_
naKlo, aun independientemente del capital, como simple exponente del proceso de trabajo en general, como obrero y, concretamente, como obrero asalariado". Ibld, p. 365.

24/

"Pues bien, tambin el obrero asalariado, como esclavo, nece

sita de un seor que le haga trabajar y le gobierne. Y, dari
do por supuesta esta relacin de seoro y servidumbre, es perfectamente justo que el obrero asalariado se vea obligado
a producir su propio salario y adimd.6 il ialaKlo di vigilancia, una compiniacln pon. il trabajo di gobiinaili y vigilan^
II". bld, p. 369.

245

del trabajo intelectual en forma de gerencia.

El capitalista, co

mo pfiopA.ztaA.-Lo, obtiene inters de la explotacin de trabajo asalariado, de la apropiacin de trabajo ajeno;'el capitalista, co
mo zmpwaH.lo, obtiene ganancia como asalariado junto al obrero;'
pero como asalariado de un trabajo de explotacin y dominio.

La

clave radica en esto: el empresario se presenta como empleado de

su propio negocio y reclama el sueldo correspondiente a su trabajo de administracin; reclama un salario de administracin como si se tratara tambin de trabajo explotado que produce plusvala,
no como un trabajo de explotacin y dominio del trabajo de los
obreros asalariados.'

Y aun cuando el trabajo de direccin y -

25/

"El inters de por s expresa precisamente la existencia de

las condiciones de trabajo como capital, en su anttesis social con el trabajo y en su transformacin en poderes personales, frente al trabajo y sobre l. Representa la simple propiedad del capital como medio para apropiarse los productos del trabajo ajeno. Pero representa este carcter del c_
pital como algo que le corresponde al margen del proceso de
produccin y que no es, de modo alguno, resultado de la determinacin especficamente capitalista de este proceso de produccin. No lo representa en contraposicin directa con
el trabajo, sino al revs, sin relacin alguna con el trabajo y como simple relacin de un capitalista con otro ... el
lntzn&t> e ana K&tacln zntKz do i capitalistas y no ntne. e.1
capitalista y &l obKlKo". Ibld, pp. 365-366.

26/

"De otro lado, esta forma de inters da a la otra parte de la ganancia la forma cualitativa de la ganancia de empresario y la del salario de vigilancia. Las distintas funciones
que el capitalista tiene que desempear como tal y que le co_
rresponden precisamente a diferencia y en contraposicin de
los obreros, se presentan como simples funciones de trabajo.
Cita. plusvala no poique, tna.ba.iz. como capitalista, no poique. tx.aba.ja tambln lnde.pzndlzntzme.ntz de su condicin dz tal". Ibld, p. 366.
"Por consiguiente, esta parte de plusvala no tiene nada de
plusvala, sino que es lo contrario de ella, un equivalente
por el trabajo realizado. Como el carcter enajenado del ca_

27/

246

vigilancia haya pasado del propietario a un equipo de gerentes

asalariados, el propietario tambin percibe un salario de adminis_
tracin, mismo que no cobra para 61 sino en la medida en que cubre los sueldos de los gerentes.

Es decir, aunque el patrn no -

cobre para l el salario, sino para los gerentes, como no le cues_

ta, es de todas formas una ganancia.

Los propios trabajadores pa^

gan a sus directores y vigilantes.

En la idea por la cual el trabajo de direccin y supervisin
no aparece como un trabajo de explotacin, sino como un trabajo explotado, encontramos la respuesta a la causa por la cual la administracin de la empresa privada brota de la divisin entre el
trabajo material y el trabajo intelectual.

El capitalista, como

empresario, as como los gerentes puestos a su servicio, realizan

un trabajo eminentemente intelectual, el trabajo de direccin y supervisin, destinado a organizar, planificar, vigilar y reprimir el trabajo material, la produccin de mercancas realizada

por los trabajadores laborando en cooperacin s o c i a l . L o impor

pital, su contraposicin con respecto al trabajo, se desplaza ms all del proceso real de explotacin, al campo del ca
pital a inters, este proceso de explotacin aparece aqu c
mo un 8imple proceso de trabajo, con la diferencia de que el
capitalista en activo realiza un trabajo distinto al de los

obreros. PoK donde, ie. dintincan

como doi moda.llda.dzi de. ttia.ba.jo, e.1 trabajo de. zxptota.ci.6n y e.1 trabajo explotado.
El trabajo de explotacin es trabajo exactamente lo mismo
que el trabajo al que se explota. La forma social del capital se hace recaer sobre el inters, pero en una forma neutral e indiferente; sobre la ganancia del empresario recae la funcin econmica del capital, pero prescindiendo del carcter concreto, capitalista, de esa funcin". lbd.
28/

"El trabajo de alta vigilancia y direccin responde a una ne

cesidad en todas aquellas ramas en que el proceso directo de

247

tante es que el trabajo de direccin y supervisin no se presenta

como lo que es, un trabajo de explotacin, sino como un trabajo explotado del que se desprende una remuneracin que el empresario
presenta como correspondiente a sus tareas de funcionario, nunca
como relativo a su carcter de capitalista; es decir, el salario
de administracin pretende disfrazar, como salario de trabajo de
direccin y vigilancia, la ganancia del capitalista como empresario, disfrazando a su vez al capitalista como funcionario de su propio negocio.
El trabajo de direccin y vigilancia es, sin embargo, una ne_
cesidad que brota de la produccin combinada de obreros en cooperacin, porque la divisin tcnica del trabajo requiere un esfuer
zo de armona, coordinacin y unidad.

Por tanto, el trabajo de -

direccin y vigilancia asumido por la gerencia administrativa,

que brot de la divisin del trabajo material y el trabajo intelectual -encarnando al segundo-, tiene una doble naturaleza: direccin y dominio.

La direccin y la supervisin son precisamen-

te eso: la primera, direccin, la segunda dominio.

La administra

cin de la empresa privada se caracteriza, al brotar de la divisin del trabajo material y el trabajo intelectual, por dar armona, coordinacin y unidad al trabajo material socialmente combinado, a la par que explota, domina y reprime al propio

trabaja-

dor empeado en ese trabajo.

produccin adopta la forma de un proceso socialmente combina^

do y no la de un trabajo asalariado de los productores independientes". Ib-Ld, p. 367.

248

La administracin privada, materializada orgnicamente en la

gerencia del capitalista, ha nacido a la par del trabajo socialmente combinado de muchos obreros en cooperacin<
nismo entre el propietario y los trabajadores.'

y del antagoLa administra-

cin privada capitalista, sin embargo, no es la nica organiza- clon del trabajo de direccin y supervisin basado en el trabajo
social cooperativo y en el antagonismo de las clases, pero es en
la cual ella misma, como a.dmnt>La.c6n, muestra en la forma ms
transparente su doble carcter como direccin y dominio.
La "ciencia administrativa" contempornea, especialmente en
autores como Fayol y Urwick como ejemplificaciones tpicas, ha es_
tudiado y argumentado la gerencia capitalista a partir nica o ca
si exclusivamente de su aspecto direccin y no del segundo -dominio-, que ha quedado integrado a la primera.

29/

30/

En primer lugar,

La administracin privada capitalista "tiene un doble carcter". "De un lado, en todos aquellos trabajos en que cooperan muchos individuos la cohesin y la unidad del proceso se
personifican necesariamente en una votuntad de. mando y en
funciones que no afectan a los trabajos parciales, sino a la
actividad total del taller, como ocurre con el director de una orquesta. Es ste un trabajo productivo cuya necesidad
se plantea en todo rgimen combinado de produccin". lb-Cd.
"De otro lado ... este trabajo de a.tta. \)Qta.nca. se presenta necesariamente en todos aquellos sistemas de produccin -basados en el antagonismo entre el obrero corno prc iuctor directo y el propietario de los medios de produccin. Cuando
mayor es este antagonismo, mayor es tambin la importancia que desempea el trabajo de alta vigilancia. Por eso este trabajo alcanza su punto culminante en la esclavitud. Sin embargo, es tambin indispensable en el rgimen de produc- cin capitalista, puesto que aqu el proceso de produccin constituye, al mismo tiempo, el consumo de la fuerza de trabajo con el capitalista". Ib-id.

249

aluden al carcter universal de la direccin como un proceso no capitalista, independiente de la peculiaridad de cada modo de pro
duccin, borrando de un plumazo el carcter histricamente determinado de la direccin en cada uno de ellos; es decir, confunden
el trabajo de direccin como resultado de todo trabajo socialmente combinado, con la direccin como organizacin de la administra
cin gerencial que encuentran por igual e indistintamente en todo
modo de produccin.
Sin embargo el carcter capitalista de la gerencia como orga_
nizacin del capital es muy claro en sus propios idelogos.

De -

este modo, como lo establece Fayol, las cinco operaciones de una

empresa -tcnica, comercial, financiera, de seguridad, contableson coordinadas y armonizadas por una sexta, la administracin.
La administracin, que Fayol se cuida de no identificar con la ge
32/
rencia, s es empero una funcin de la gerencia.'

La gerencia

se encarga, al travs de la administracin, de conducir y armonizar como un todo a la empresa privada.

Administracin y direc- -

cin, que tambin Fayol se propone no confundir, pero s integrar,

31/

"Ninguna de las cinco funciones precedentes eat encargada de att-iciitah. el programa general de la empresa, de C0n6t- taK it cue.tpo oca, de nooKdlnaK esfuerzos, de almonza/i
actos ... constituyen otra funcin distinta que se designa -

habitualmente con el nombre de admnAtH.ac..6n.

c6n ndu.htii.at y ge.ne.xai, p . 1 3 8 .
32/

AdmnAtft.a-

"KdminihtHaK, es prever, organizar, dirigir, coordinar y coii

trolar ... ejercer la QeXe.nc.ia es conducir la empresa hacia
su objetivo, tratar de sacar el mejor partido de todos los recursos de que dispone; es asegurar la marcha de las seis funciones esenciales ... la adminiitiacin no es ms que una
de las seis funciones cuya marcha debe asegurar la gerencia".
Ibid, p. 139.

250

viene a ser al final lo m i s m o . '

Prever, organizar, mandar (en

la versin francesa Fayol dice comma.ndtma.nt, no die.c.t<Lon) , coordinar y controlar, como administracin, vienen a ser finalmente la organizacin de la gerencia para cumplir el trabajo de direccin; estas actividades son, por tanto, la organizacin administrativa al travs de la cual la gerencia capitalista armoniza y da coherencia a la empresa como un cuerpo social.
Como Fayol, y basado en 61, Urwick plantea una organizacin
gerencial similar del trabajo de direccin: vaticinio, planeamien
to, organizacin, mando y control;'y como ambos, Gulick, con su
VOSVCORB, propone tambin un esquema de organizacin gerencial
del trabajo de direccin, que establece los criterios modernos de
la administracin como una expresin del trabajo intelectual.

Es

decir, la organizacin gerencial del trabajo de direccin, tal

como la estudia la "ciencia administrativa", corresponde a la organizacin en la gerencia misma del trabajo intelectual que acorn
te el trabajo de planificar, organizar, conducir y reprimir el

trabajo material realizado por los obreros.

As pues, el estudio de la empresa privada slo ha hecho nfasis en el aspecto direccin de la administracin capitalista, subsumiendo el aspecto dominacin al de la direccin misma.

33/

34/

Ha -

"Comprendida as la administracin no es ni un privilegio eac

elusivo, ni una misin especial del jefe o de los directivos
de la empresa; es una funcin que se reparte, como las dems
funciones, entre la cabeza y los miembros del cuerpo social".

lbd.
Lo zmtntO

de. la. a,dmn.>tfia.c.6n.

obra coincide con estas seis funciones.

251

El capitulado de esta -

sido fcil, desde esta equvoca subsumisin, pretender argumentar

la unidad de intereses entre patrones y trabajadores, entre capitalistas y obreros -como lo plantea Taylor y otros muchos contemporneos-, omitiendo la otra naturaleza de la administracin que
brota del antagonismo de clases.

Por ello, si fuera explicable -

que el empresario cobre un salario por el trabajo de direccin

que desempea, tambin lo sera, para la "ciencia administrativa",

que lo cobre igualmente, como lo pretende el capitalista, por el
trabajo aparejado de vigilancia.'
Por tanto, la administracin privada capitalista deriva tanto de la necesidad de direccin del conjunto del trabajo social,
como del antagonismo de clases en la fbrica capitalista.'

Nin

gn estudio de la empresa privada, si pretende comprenderla

como

35/

"El trabajo de direccin y de alta vigilancia, cuando no se

trata de una funcin especial, derivada de la naturaleza de
todo trabajo social combinado, sino algo que responda al antagonismo entre el propietario de los medios de produccin y
el propietario de la simple fuerza de trabajo -lo mismo si
ste se vende como el obrero mismo, como ocurre en el sistema de esclavitud, que si es el obrero quien vende su fuerza
de trabajo y el proceso de produccin aparece, por tanto, al
mismo tiempo, como el proceso de consumo de su trabajo por el capital-, esta funci6n emanada de la servidumbre de productor directo ha pretendido convertirse no pocas veces en fundamento de justificacin de este rgimen mismo, presentri
dose la e.xpotaci6n, a apA.op-La.ci6n d& tfia.ba.jo aje.no, no *.
tni.buJ.do, como e. ataiio con.He.4pondie.nte. at pHopio
capita.
Marx, E Capital, tomo III, p. 368.

36/

"El trabajo de alta vigilancia y direccin, en la medida en

que se deriva del carcter antagnico, del seoro del capital sobre el trabajo y en que, es comn al rgimen capitali^
ta y a todos los sistemas de produccin basados en el antago^
nismo de clases, se halla tambin en el sistema capitalista
directa e inseparablemente enlazado con las funciones produce
tivas que todo trabajo social combinado impone a determinados individuos como un1 trabajo especial". Jbid, p. 369.

252

un producto histricamente determinado en el capitalismo -no como

una ilusin universal, desprendida del tiempo y el espacio-, podr pasar por alto su origen en el conflicto de clases; en la lucha entre propietarios y trabajadores.

Pero, por extensin, la -

gerencia, objeto del estudio de la "ciencia administrativa", no podr ser cabalmente entendida si no se comprende que el trabajo
de direccin y supervisin, que brota de la distincin entre inte
res y ganancia, distingue a su vez al capitalista como propietario del capital y como funcionario; y que, como trabajo asalariado,
pero como trabajo explotador de direccin y supervisin, ha sido
lanzado al mercado como mercanca, puede ser vendido y comprado,
permitiendo al capitalista desprenderse de l y crear un equipo de gerentes que lo desempeen en nombre de su persona.'

Al fin

de cuentas, los propios trabajadores producen su salario y el de

los administradores que los vigilan y dirigen.

El capitalista, -

pues, no ha dejado de percibir beneficios al delegar la gerencia

en administradores profesionales, sino que, al emplear todo su tiempo a incrementar su capital, como capitalista de dinero, dedica sus actividades a la reproduccin del inters; pero, tampoco
dej de percibirlos al traspasar el sueldo de direccin y vigilan
cia a los gerentes, sino que, ese salario, producto del trabajo -

37/

"La misma produccin capitalista se ha encargado de conse- guir que el trabajo de alta vigilancia, al separarse completamente de la propiedad del capital, ande rodando por la calle. El capital no necesita, pues, perder su tiempo encargndose personalmente de esta labor. Un director de orquesta no necesita, ni mucho menos, ser propietario de los instrumentos de la orquesta, ni entre sus funciones figura la de abonar los salarios a los dems msicos". Ib-id, p. 370.

253

ajeno, ya no lo destina para "gastos de inversin", sino para sufragar "gastos de administracin" que, en todo caso, no le cuestan nada.

Todo queda a expensas del trabajador.

Por tanto, el propio desarrollo del capitalismo impone al ca

pitalista el asumir un carcter estrictamente no empresarial, - creando, para desempear el trabajo administrativo, un equipo sub
ordinado de administradores debidamente entrenado y leal a sus in
tereses.

Esto es, la gerencia, que brota del proceso de produc-

cin, tiende a divorciarse de la produccin al asumir el carcter

de trabajo administrativo; es decir, dada la separacin entre tra
bajo material y trabajo intelectual, la gerencia capitalista se presenta como un trabajo puramente intelectual que ya no tiene
porque ser desempeado por el capitalista, sino por administradores asalariados del capitalista.

El capitalista puede dejar de -

ser empresario para dedicarse exclusivamente a ser capitalista, es decir, dedicarse a acrecentar su capital por medio de intereses , haciendo que la ganancia se integre al inters y se desprenda del trabajo de direccin y vigilancia.

Esto sobre todo es v-

lido cuando la empresa es de acciones o cuando no se trata de una

compaa pequea en la cual el capitalista an funge como empresa^
rio.
El desembarazo entre ganancia y salario de trabajo de direccin y vigilancia, producto de la gran industria maquinizada, ha
evidenciado la ganancia capitalista como un resultado de la propiedad del capital, no del trabajo asalariado del capitalista co-

254

mo empresario de su propio negocio; y, si bien es cierto que el capitalista sigue obteniendo beneficios de los puestos de adminis_
tracin (por ejemplo, en los consejos de administracin), tambin
lo es que da a da queda ms claro que la plusvala brota de la
produccin, del trabajo asalariado y no, como se pretende, del
trabajo funcionarial y administrativo del empresario.

Por tanto,

la explotacin del trabajo ajeno pudo pasar de la manufactura a la

gran industria, del propietario al gerente profesional, sin que la administracin haya quedado convertida en vocacin del capitalista.

El hecho mismo que el capitalista haya dejado de ser el -

administrador de su negocio, es el testimonio que el "negocio" de

la empresa privada no se encuentra en la gerencia, sino en la pro
piedad de los medios de produccin y que, contra las interpretaciones de los gerentes como "clase dominante", el poder no brota
38/
del control sino de la propiedad.'
El estudio comparado del desarrollo histrico de la administracin pblica y de la administracin privada -objeto de esta
segunda parte-, tiene dos propsitos:
En primer lugar, destacar las diferencias abismales que distinguen a la administracin pblica como institucin del Estado y

38/

Sobre los gerentes como "clase dominante" ver: Burnham, La ie.vouc6n de. loi dKe.ctoKe.>', Galbraith, E nutvo zitado ndiMtfi.a.1} y Dahrendorf, La ctae. ioclalm y u conflicto en Lo. OCe.dad nduAtA-ZaZ. Para una atinada crtica a esta
interpretacin ver: Mills, VodH, poltica, y pue.bo, captulo titulado "Marx para los gerentes".

255

a la administracin privada como institucin de la sociedad civil.

El anlisis histrico testimonia la necesidad de establecer definitivamente las esferas de estudio correspondientes a la administracin pblica y la administracin privada/ ya no buscando artificiales semejanzas, sino sus evidentes diferencias.

Slo en la

medida en que aprendamos a distinguirlas, podremos precisar y valorar un problema hasta ahora desatendido: las relaciones entre la accin gubernamental y la produccin mercantil.
El estudio de la Administracin Pblica como gobierno en accin, permite rebasar las visiones introspectivas y gerenciales del poder ejecutivo, frecuentemente inclinadas a equiparar el pro
ceso administrativo interno del gobierno con el proceso administrativo de la empresa privada.

En vez de buscar la artificial

identidad de principios y prcticas en el gobierno y la empresa,

el estudio de la Administracin Pblica como relacin del Estado
y la sociedad observa la accin del ejecutivo en la reproduccin
de las condiciones y relaciones de produccin, es decir, las condiciones materiales y sociales en las cuales se desarrolla la empresa privada capitalista.

El gobierno procura condiciones mate-

riales adecuadas y estimulantes a la empresa privada, a la par que

al travs de su poltica tutelar y laboral contribuye a reproducir
las relaciones entre el capital y el trabajo, en el interior de la empresa.

Por tanto, la distincin entre administracin pbli-

ca y administracin privada nos sita ante lo realmente importante que comparten: sus relaciones abocadas a la reproduccin del capitalismo.

256

En segundo lugar, la distincin de campos permite encontrar

un fenmeno equivalente en la administracin pblica y la adminis_
tracin privada: la unidad de la poltica y la administracin.
Aunque la dicotoma poltica-administracin es un producto de la
Administracin Pblica, en cierto grado se ha inspirado indirecta
mente en el apoliticismo gerencial de la empresa privada.

Los e

tudiosos de la administracin industrial no formularon una dicoto

ma poltica-administracin que separara la administracin privada, de la poltica; simplemente, por su naturaleza civil, no esta
tal, la concibieron como apoltica.
Sin embargo, aunque la administracin privada no es una institucin estatal, esto no quiere decir que no se encuentre enfras_
cada en la poltica.

Lo est en la medida en que en el seno de -

la empresa la relacin propietario-productor es una relacin clasis_

ta, en la medida en que tal relacin est involucrada en la lucha
de clases.

La administracin privada es el producto no slo de la

necesidad de direccin del trabajo asociado, sino de la necesidad

del dominio de ese mismo trabajo que, como trabajo asalariado, implica una relacin de seoro y servidumbre.

Por tanto, en la mis_

ma forma como en la accin gubernamental se plasman en unidad

la

poltica y la administracin, en la administracin privada se concretan en unidad la direccin y el dominio.

Entonces, si la administracin privada se encuentra enclavada en la lucha de clases, implicada irremisiblemente en el con- flicto entre propietarios y productores y, por tanto, concretando

257

en unidad la direccin y el dominio, en dnde se inspiraron las

interpretaciones gerencialistas no slo para fraguar el enfoque apoltico de la administracin privada, sino para proponer la separacin de la administracin pblica en relacin con la poltica?
En nada.

As como en la administracin privada se plasma en uni-

dad la direccin y el dominio,

en la administracin pblica se -

concreta en unidad la poltica y la administracin en forma de do

minio poltico y direccin administrativa.

Por tanto, si en la -

administracin privada resulta irreal proclamar su carcter apol^

tico, no es absurdo enarbolar la bandera apoltica de la adminis_
tracin pblica?

Definitivamente s.

La administracin pblica

es, a la vez, dominio poltico y direccin administrativa; polti^

ca y administracin.

258

TERCERA PARTE

LA NATURALEZA DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA

CAPITALISTA

X. LA DUALIDAD DE LA NATURALEZA DE LA ADMINISTRACIN

PUBLICA. DOMINIO POLTICO Y DIRECCIN ADMINISTRATIVA

24.

Clases dominadas y administracin pblica

La administracin pblica capitalista, como todo tipo de ad-

ministracin que brota del antagonismo de clases y de la necesidad de conduccin del trabajo asociado a gran escala, se encuentra caracterizada por una doble naturaleza: direccin y dominio.
La lucha de clases implica el antagonismo entre quienes tienen la
propiedad de los medios de produccin y quienes tienen slo la

propiedad de su fuerza de trabajo; como las clases dominantes explotan a las dominadas -es decir, se apropian del producto de su
trabajo-, en cuanto clases dominantes someten a las dominadas al
orden social establecido.

El Estado, como Estado de clase, enca

na el dominio de la burguesa sobre las clases productoras, ha- ciendo de la administracin pblica un vehculo para la realizacin del dominio de clase.

La administracin pblica capitalista,

pues, nace del antagonismo de clases para imponer el dominio de las clases dominantes sobre las clases dominadas.
El Estado, sin embargo, no solamente asume un carcter de do
minacin.

El Estado tambin armoniza, integra y coordina, bajo -

el sello burgus de la nacin, las funciones pblicas que se desprenden de su carcter universal.

261

Por tanto, el Estado no slo -

es autoridad, coercin y represin; tambin es, por la necesidad

de realizacin de las funciones pblicas, la direccin de una sociedad civil construida a imagen y semejanza de la burguesa.
Por tanto, la administracin pblica no tiene caractersticas pro
pias; sus caractersticas son las del mismo Estado: dominio y direccin de la sociedad civil.
El Estado y la sociedad estn, pues, relacionados por la administracin pblica; esta relacin asume el doble carcter de
ser,

a la vez, de dominio y de direccin.

Por tanto, el Estado -

capitalista -que ha impuesto al poder ejecutivo por encima del le_

gislativo- al entrar en relacin con la sociedad civil, hace que
el ejecutivo mismo establezca el enlace como dominacin y, a la par,

como direccin de la sociedad.'

Sin embargo, el dominio

la direccin del Estado sobre la sociedad no es el dominio y la direccin del Estado pe.fi &, sino de las clases dominantes, aquellas que al travs del Estado han establecido la unidad burguesa
de la nacin.
Las clases productoras y trabajadoras, es decir, las clases
dominadas, son las que en el seno de la sociedad burguesa sufren
la dominacin misma y son empujadas, por el torbellino de la pro-

"En el pa.fLtame.nto, la na.cA.6n elevaba su voluntad general a

ley, es decir, elevaba la ley de la clase dominante a su voluntad general. Ante el pode.fi e.j'e.Cut'Cvo abdica de toda volun
tad propia y se somete a los dictados de un poder extrao, de la autoridad. El pode.fl ZJe.CutA.VO, por oposicin al te.gta.tA.V0, expresa la heteronoma de la nacin por oposicin a su autonoma" . . . "como pode.fi tje.catA.VO convertido en fuerza
independiente, se cree llamado a garantizar el 'orden burgus'",

Marx, Et dzcocho

btiuma.fio de. Lul> Bonapafitz, pp. 338-348.

262

duccin social, dentro de la direccin de la sociedad que se ha reservado el Estado.

Hasta el momento, el estudio de la Adminis-

tracin Pblica ha comprendido al poder ejecutivo dzide. la perspectiva del Estado, es decir, desde el punto de vista de las clases dominantes; nunca, sin embargo, la Administracin Pblica ha
sido estudiada desde el ngulo de las clases dominadas.

Ya es

tiempo que abordemos el estudio de la Administracin Pblica de abajo para arriba, de los administrados a los administradores, so
bre todo porque el dominio y la direccin suponen dominados y dirigidos, no slo dominadores y directores.

Es decir, es tan im-

portante <=l estudio del dominio y la direccin desde el punto de

vista de los poderosos, como desde el punto de vista de los despo
sedos.
Slo estudiando al poder ejecutivo desde las dos perspectivas, podremos comprender por qu la administracin pblica es a la vez dominio y direccin, es decir, poltica y administracin;
por qu la administracin pblica no es slo poltica o slo admi^
nistracin; por qu poltica y administracin no son idnticas si^
no paralelas; en fin, por qu la administracin pblica es, a

la

vez, administracin y poltica.

La sociedad burguesa, la sociedad civil capitalista, contiene clases que son producto de la relacin entre el capital y el trabajo; pero tambin da cabida a otras clases que expresan la su
perposicin del capitalismo con los residuos de otros modos de
produccin.

Es decir, una formacin social concreta contempla or

263

malmente la coexistencia de varios modos de produccin y, por tan

to, de diferentes clases sociales.

La sociedad capitalista contie_

ne clases sociales, aunque y)desgastadas y en vas de desaparicin, cuyo origen se remonta al feudalismo, e inclusive a ciertos
arcasmos prefeudales.

Sin embargo, la sociedad burguesa no im-

plica sino el predominio del modo de produccin capitalista sobre

los dems modos de produccin, con los que coexiste.
La integracin multiclasista de la sociedad burguesa contribuye a explicar cmo, dentro de la unidad burguesa de la nacin atribuida al Estado, ste no slo implica el poder de las clases
dominantes; el Estado, para garantizar esa unidad burguesa de

la

nacin, para defender su propio inters poltico de clase, entra

en contacto con las clases dominadas pretendiendo representarlas,
sin hacerlo realmente.

La autonoma relativa del Estado implica

su independencia con respecto de la sociedad civil y de las clases dominantes, en la medida en que se apoya en las clases domina_
das, en la medida en que el Estado represente a las clases domina
das, a la vez que encarna el dominio de las clases dominantes.
El Estado es la unidad de clase de las clases dominantes; es
la unidad de su inters poltico, de su poder poltico.

El Esta-

do, a su vez, se presenta ante la masa de la nacin como su representante; sin embargo, en contraste con las clases dominantes,
el Estado representa a las clases dominadas en la medida en que ellas mismas se someten al Estado; en el grado en que el Estado -

264

es a su vez representante y seor.-/

Las clases dominadas, que -

tienen en el Estado a su representacin, tambin tienen en l a su seor.

El Estado, cuyo inters consiste en desorganizar las -

clases dominadas como clases, no pretende presentarse sino como representacin de las clases dominadas; por tanto, entre ms se masifica una sociedad, menor posibilidad tienen las clases domina
das de hacerse representar como clases ante una instancia parlamentaria' o por medio de un partido poltico.

Al representarse me

diante el Estado lo hacen, en realidad, por medio del ejecutivo;

o sea, que no se representan, sino que son representados porque el ejecutivo es la delegacin del Estado en la sociedad.

El po-

der ejecutivo que "expresa la heteronoma de la nacin por oposicin a su autonoma", es, como gobierno del Estado, el poder real
de las clases dominantes.

La representacin es, por tanto, un a

to de sumisin.
La masificacin de las clases dominadas, su representacin en el Estado y la ausencia de un inters poltico autnomo de ca
se, facilitan al ejecutivo su accin sobre ellas.

El Estado re-

produce las condiciones de existencia de las clases dominadas,

l_l El caso del campesino francs del XIX ilustra transparentemen

te la impotencia de una clase dominada para concretar su int
res poltico y la necesidad que sea el Estado, a la vez, su representante y seor. Los campesinos parcelarios "no pueden
representarse, sino que tienen que ser representados. Su representacin tiene que aparecer al mismo tiempo como su eoA.,
como una (HitoKJLd.a.d. por encima de ellos, como un poder ilimitja
do de gobierno que los proteja de las dems clases". Ib-cc, p. 341.

265

Jas pretende aislar a la Individualidad de la lucha salarial, al

conflicto econmico de clases, actuando frente a ellas uniformemente.

La poltica tributaria se emplaza uniformemente en las -

clases dominadas, sustrayendo de ellas el alimento del ejecutivo

y de su burocracia parasitaria;-/ el impuesto,->

como una sustrae

cin del trabajo ajeno, es la fuente vital del gobierno estatal y

la expresin ms transparente de la actividad uniforme de la adn
nistracin pblica en el seno de las clases dominadas.

El impues_

to es una de las manifestaciones ms representativas de la administracin pblica como dominacin poltica.

25.

La administracin publica como dominio poltico

y direccin administrativa
El Estado, aunque separado de la sociedad civil, hunde sus -

races profundamente en la vida social.

El Estado nace de la so-

ciedad, pero sta nace de la estructura econmica, de la produccin, del intercambio y la distribucin.

Por ello, as como la so

ciedad se explica a partir de las condiciones materiales, de la estructura econmica, el Estado no se explica sino a partir de la
propia sociedad civil.
go,

La produccin y el intercambio, sin embar

no crean la desigualdad en las antiguas comunidades tribales;

3_l "Los impuestos son la fuente de la vida de la burocracia, del

ejrcito, de los curas, de la corte; en una palabra, de todo
el apCLKato de.1 podzfi e/ecu-C-tvo. Un gobierno fuerte e impuestos fuertes son cosas idnticas". lbd, p. 345.
47

"El impuesto es el pecho materno de que se amamanta el gobier^

no".

M a r x , La tacha

de. cta&e. e n TKancla,

266

p. 214.

es la distribucin la que engendra esa desigualdad y, por tanto,

las clases.

El Estado, que nace del antagonismo de clases, no lo

podemos comprender sino a partir de la desigualdad social.-'

Produccin, intercambio y distribucin explican la sociedad,
sus desigualdades, sus clases; el Estado, por tanto, es explicado
a partir de la sociedad civil dividida en clases.

El Estado slo

es comprensible a partir de la desigualdad social, y si originalmente tuvo como propsito exclusivo el atender los intereses comu
nes,

ahora, sin postergarlos, asumir al mismo tiempo el ejerci-

cio de la dominacin poltica de clase.-'

El Estado, que prima-

riamente slo encarnaba una uncin iocial, ahora tambin encarna

el pod&K poLZ.ti.co de clase; a la funcin pblica de diKiqin. la so
ciedad y sus esfuerzos asociados, se suma ahora la funcin de dominio poltico de las clases explotadas.
El Estado nace como resultado de la descomposicin de las an
tiguas comunidades, cuando en la sociedad aparecen las primeras clases.

En esta fase el Estado solamente acomete unctone pdbli

ca que brotan del trabajo asociado cooperativo, que en Oriente -

57

"Con las diferencias de distribucin aparecen las diferencias

de clases. La sociedad se divide en clases privilegiadas y clases perjudicadas, explotadoras y explotadas, dominantes y
dominadas". Engels, Ant-dliting, p. 141.

6_/ "El Eitado -que al principio no haba sido sino el ulterior desarrollo de los grupos naturales de comunidades tnicamente

homogneas, con objeto de e.1\)iK a inte.fte.ii e.i comunti

(por - -

ejemplo en Oriente, la organizacin del riego) y de pKote.ge.fie. Ke.nte. al e.xte.KOK- asume a partir de ese momento, con la
misma intensidad, la tarea de mantzn&K coeA.citivame.nte. CL
condicion&i vitales y de. dominio de. la. claie. dominante. Ke.pe.<
to de la dominada". bid.

267

tom su forma tpica en la construccin y el mantenimiento de

obras hidrulicas para regado.

El Estado, en este perodo, est

caracterizado por el desempeo de la dine.cci6n admini*ilativa de

los intereses compartidos por las comunidades: tiene una actividad
de dileccin puramente administrativa.-/
y, por tanto, clases.

No existe desigualdad -

El Estado es un Estado administrativo, por

que ha asumido exclusivamente la tarea de direccin colectiva de

la sociedad.
Pero el Estado -inclusive como un mero Estado administrativoy la sociedad comunal que lo ha engendrado, entran en contradiccin con el desarrollo de las fuerzas productivas.-'

La organiza

]_/ "Los hombres entran en la historia tal como primitivamente &&_

len del reino animal en sentido estricto: an semianmales, rudos, an impotentes frente a las fuerzas naturales, aun sin
conocer las propias, pobres,por tanto, como los anmales, y apenas ms productivos que aqullos. Domina cierta igualdad
en la situacin vital, y tambin, para los cabezas de familia,
una especie de igualdad en la situacin social: por lo menos
hay ausencia de clases sociales, ausencia que an perdura en
las comunidades espontneas agrcolas de los posteriores pueblos de cultura.
En toda* e.*a* comunidade.* hay de.hde. e.1 ptiin^
cipio citito inte.ii* comn cuya pie.* e.Kv acin tie.nz que. con- ^iaK*e. a alguno* individuo*,
aunque, *e.a bajo la *upe.ivi*i6n de a colectividad:
la Kz.holuci.6n de. litigio*, la n.e.pie.*i6n de e.xtialimitacio ne.* de lo* individuo* m* all de lo quz et justificado,
vigilancia *obft& la* agua*, z*pe.cialme.nte. en
lo* pa*e.* caluio*o*, y, ^inalmznte., funcione.* Ktligio*a* pio_
pia* de.1 *zlvdtico pKimitivi*mo
de. e.*e. e.*tadio. Tales 6uncig_

ne.* pblica* se encuentran en las comunidades primitivas de todos los tiempos, en las ms antiguas comunidades de las mar^
cas germnicas igual que en la India actual /fines del siglo
Xix7.
E*tn,
lo* comiznzoi

j)/

natun.alme.ntz, piovi*ta* de. cie.Kto pode.1 y Aon de.1 podzn. estatal".

Jbid, p. 172.

"Las fuerzas productivas crecen paulatinamente; la poblacin,

adensndose, crea en un lugar intereses comunes, en otro inte_
reses en pugna entre las diversas comunidades, cuya agrupa- cin en grandes complejos suscita una nueva divisin del tra-

268

cin administrativa del Estado, hasta ahora puesta al servicio de

9/
la sociedad, se vuelca contra ella.
El poder comn que encarna
ba la realizacin de funciones pblicas -los representantes comunales que administran el agua de riego, los productos del mar y las cosechas, y la milicia que protege de invasiones externas- se
ha volcado contra la sociedad misma: los mandatarios se han conver
tido en mandantes.

El Estado administrativo ha sufrido una meta-

morfosis: ya no slo realiza las funciones pblicas, sino que tam

bien ejerce un dominio de clase.
un Estado poltico.

El Estado se ha convertido

en

En la sociedad han nacido las clases y de s_

tas el Estado.
Esta breve explicacin del origen del Estado ha tenido como
propsito demostrar cmo el Estado, independientemente del modo de produccin en el cual es engendrado, naci para realizar una actividad que brota de los intereses comunes de la sociedad: la tarea de direccin administrativa.
un Estado administrativo.

El Estado, originalmente, es

La construccin, operacin y manteni-

miento de las obras de regado,, los litigios, la defensa exte- -

b a j o , a c.tiza.cio'n. dt 6n.Qan.oi>
pa.ua. pA.ote.geA lo& in.tzJie.ite coma
nei y Ke.peJLtn. lo con.tKajiot>n.
Ibd, p . 1 7 3 .
"~
9/

"Estos rganos, que ya no son representantes de los intereses

colectivos de todo el grupo, asumen frente a cada comunidad particular una determinada posicin que a veces puede ser incluso de contraposicin, empiezan pronto a independizarse pro_
gresivamente, en parte por el carcter hereditario de los car
gos, carcter que se introduce casi obviamente porque en ese
mundo todo procede de modo natural y espontneo, y en parte porque esos cargos van hacindose cada vez imprescindibles a
causa de la multiplicacin de los conflictos con otros grupos".

Ibld.

269

rior, el culto y otras muchas Rancio ne.6 pblicas no requirieron sino un incipiente Estado administrativo que, formado por los representantes comunales, estaba encargado de su realizacin; en. esa fase, el Estado da unidad a los intereses compartidos de distintas comunidades y su poder se encuentra limitado a la mera rea_
lizacin de funciones pblicas.

Pero, a su vez, en esa misma fa-

se, por la existencia del propio Estado, se evidencia ya la descomposicin de la sociedad comunal y el inicio de la sociedad
clases.

de

El Estado, por tanto, ms que el producto tardo de la -

sociedad comunal es el producto precoz de la sociedad clasista. El Estado es un producto de las clases y sus conflictos y, por
tanto, el Estado administrativo puro no es sino el germen del Estado poltico que ha sido engendrado en el seno de la sociedad
clasista.
Sin embargo, el Estado poltico creado tras la disolucin de
la sociedad comunal, no dej de ser un Estado administrativo.

Es,

a la vez, un Estado poltico y administrativo que se caracteriza

paralelamente por la dominacin poltica y la direccin administra^
tiva.

Es as porque en toda dominacin poltica yace la direc- -

cin administrativa.'

10/

La dominacin poltica corre pareja a la

"Lo nico que nos interesa aqu es comprobar que en todas partes subyace al podtn. poltico una iu.Yic6ti ocial: y que. e.1 podiK poltico no ha >ubtdo a la latiga md.6 que. cuando
ka cumplido &a u unc-itfn ocial. Los muchos despotismos que han aparecido y desaparecido en Persia y la India saban
siempre muy bien que eran ante todo empresarios colectivos de irrigacin de los valles fluviales, sin la cual no es posible la agricultura en esas regiones. Los cultos ingleses
han sido los primeros que han permitido olvidarlo en la In-

270

direccin administrativa, porque la primera no subsiste si la segunda -que es una actividad que concreta actos pblicos-' no es
realizada.

La direccin administrativa, que conjuga una serie de

funciones pblicas indispensables y variadas -econmicas, sociales, religiosas, judiciales, etc.- es el soporte material de la dominacin poltica y, frecuentemente, su legitimacin ideolgica.
La direccin administrativa brota directamente de la vida
productiva; es una necesidad cuando el trabajo social en gran escala ha llegado a un grado determinado de cooperacin y divisin
del trabajo.

La direccin administrativa, al brotar directamente

del trabajo cooperativo asociado, tiene una conexin estrecha con

la produccin, contacto que relaciona a la dominacin poltica
con la estructura econmica.'

Por tanto, la dominacin polti-

ca se basa en la direccin administrativa de la sociedad; debe

realizar las funciones pblicas o, contrapuesta a la direccin ad

ministrativa, sucumbir arrollada por el avance de las fuerzas pro
ductivas.'

dia; los ingleses entregaron a la ruina los canales y las ex_

clusas, y ahora estn finalmente descubriendo, a causa del hambre que regularmente se produce, que han descuidado la nica actividad que poda justificar su dominio de la India
en la medida en que habla justificado el de sus predecesores"
11/

"Todo poder poltico descansa originalmente en una funcin econmica, social, y aumenta en la medida en que, por disolu
cin de las comunidades primitivas, los miembros de la soce_
dad se transforman en productores, con lo que se alejan cada
vez ms de los administradores de las funciones sociales colectivas". Ibd, p. 176.

12/

"Cuando el poder poltico se ha independizado ya frente a la

sociedad, se ha transformado de servidor en seor, puede ac-

271

La administracin pblica capitalista tambin entraa el doble carcter de direccin y dominio; de administracin y poltica.
Por tanto, acomete a la vez la realizacin de funciones pblicas
y ejercicio del poder poltico.

Lo importante, sin embargo, con-

siste en que la direccin administrativa implica, como armonizacin y coordinacin, la conduccin de las actividades econmicas
de la sociedad en su conjunto gue brotan del desarrollo de las
fuerzas productivas.

La direccin administrativa, como ejercicio

de funciones pblicas, consiste en la realizacin de actividades

colectivas en las cuales se sustenta la sociedad y, por tanto, el
Estado.

La administracin pblica, como direccin administrativa,

brota del trabajo cooperativo asociado gue se liga directamente al desarrollo econmico.
Como dominacin poltica, la administracin pblica ilustra
el divorcio del Estado y la sociedad, expresado en la autonoma relativa del Estado.

El dominio poltico brota de la independen-

cia del Estado frente a la sociedad, del antagonismo de clases, de la desigualdad social; sin embargo, el dominio poltico nunca
existe aislado: junto a l se encuentra la direccin adminstrate
va.

Hoy en da, el paralelo y coexistencia del dominio poltico

y la direccin administrativa en el seno de la administracin p- t

blica, muestra, al mismo tiempo, el doble carcter gue guarda la
relacin del Estado y la sociedad por medio del poder ejecutivo.

tuar en dos sentidos. 0 bien lo hace en el sentido y la direccin del desarrollo econmico objetivo, o bien obra contra este desarrollo, y entonces sucumbe, con pocas excepciones, al desarrollo econmico". lbd.

272

26.

Los lmites tutelares de la administracin pblica

La administracin pblica entraa, a la vez, dominio polti-

co y direccin administrativa.

Por tanto, no es.exclusivamente -

una organizacin poltica que coaccione, que violente a las clases

explotadas.

La administracin pblica es tambin una organiza- -

cin que dirige el trabajo socialmente combinado.

De este modo,

como direccin del trabajo socialmente combinado, la administracin pblica cumple con la realizacin de una gran variedad de
funciones pblicas: salubridad, orden pblico, represin policial,
defensa, relaciones exteriores, obras pblicas, produccin, asistencia pblica, etc.; asimismo, asume, como dominio poltico,

la

regulacin y el control de otras muchas actividades atribuidas a

los particulares: industria, comercio, agricultura, banca, etc. Por tanto, estas funciones pueden clasificarse en dos grandes ramos: a) de dominacin poltica y b) de direccin administrativa.
Entre las funciones de dominacin poltica encontramos: segu
ridad y orden pblicos, defensa, polica, justicia, relaciones ex
teriores, etc.

Entre las funciones de direccin administrativa:

salud pblica, asistencia, proteccin al salario, seguridad so- cial, etc.

0 sea, la administracin pblica cuenta con dependen-

cias que atienden mltiples servicios asistenciales, sobre todo para las clases explotadas.

Estas dependencias pueden funcionar

con mayor o menor eficiencia; integrar un nmero mayor de asegura

dos, erradicar enfermedades contagiosas, prestar auxilio mdico a
ms necesitados; en fin, dentro de sus lmites, prestar el mejor

273

servicio posible.

Sin embargo, la administracin pblica, como -

direccin administrativa, como servicio y tutela de los necesitados, tiene un lmite: la miseria.
Es el pauperismo el lmite de toda administracin pblica tu
telar y de servicio, porque es el pauperismo el resultado de

las

relaciones de produccin imperantes, de las relaciones entre el capital y el trabajo.

El propietario, que vive del trattajo ajeno,

que explota al trabajador, no puede vivir como capitalista sino al mantener a los obreros en el lmite elemental de su subsistencia.

Abolir el pauperismo es abolir el trabajo asalariado; abo-

lir el trabajo asalariado es abolir la explotacin y, por tanto,

abolir el capitalismo.=/
En diferentes ocasiones el capitalismo ha tratado de abolir
la miseria, pero sin alterarse como modo de produccin.

Tal es -

el caso de Inglaterra, en el siglo pasado; los ingleses trataron

13/

Acerca de la relacin entre el pauperismo y el modo de produccin capitalista, Marx la ha planteado en los siguientes
trminos: "La pregunta de 'El prusiano', Por qu el rey de Frusia no ordena inmediatamente que los nios pobres sean
educados? es del mismo tipo. Sabe 'El prusiano1 qu ten- dra que ordenar para ello? Ni ms ni menos que la abolicin
del proletariado ... la educacin y el mantenimiento de los
nios pobres sera, al mismo tiempo que la abolicin del pati
perismo, la del proletariado". Marx, "Kritische randglossen
zu dem artikel 'Der Knig von PreuBen und socialreform. Von
einem PreuBen'", p. 400. "El Prusiano" es el pseudnimo de
Arnold Ruge. Agradezco al Ing. Pedro Corsi la traduccin al
espaol de este artculo. En algunas citas empleamos la tra
duccin de Cornil, de algunos fragmentos incluidos en su CCLK0> Mafix y Ve.de.tiA.co En.ge.ti; as como de la antologa de Marx,
Soc<.oogX.a. y O-ioiZa t,0(U.a.l,a. cargo de Bottomore.

274

de suprimir el pauperismo en un pas donde/ como Inglaterra, cuna

de la Revolucin Industrial, el pauperismo en cuanto tal no es si^
no un producto del capitalismo en su fase fabril, es decir la ms
avanzada hasta entonces.

Sin embargo, la Inglaterra decimonnica

atribuye el origen del pauperismo a la poltica partidista,=/a las leyes malthusianas de la poblacin' y a fallas de la adminis_
tracin pblica.'

14/

15/

16/

En ningn caso el Estado ingls pretendi re

"Se nos conceder que Inglaterra es un pas industrial y tani

bien que es el pas del pauperismo; la palabra misma es de origen ingls. Observar lo que sucede en Inglaterra es, pues,
la mejor manera de comprender las relaciones entre un pas poltico y el-pauperismo. En Inglaterra la miseria tiene un
carcter, no parcial, sino general; no est limitada a los distritos industriales, sino que se extiende a los distritos
agrcolas. Los movimientos que engendra no datan de ayer, sino que se vienen reproduciendo desde hace ms d un siglo.
En estas condiciones, como considera el pauperismo la burguesa inglesa, lo mismo que el gobierno y la prensa a ella
ligados? En la medida en que la burguesa inglesa atribuye
el pauperismo a una causa poltica, el wh<Cg arroja la respon
sabilidad sobre el Tony y ste sobre aqul. Segn el lhZg la causa esencial del pauperismo reside en el monopolio de la propiedad terrateniente y el sistema prohibitivo contra la importacin de cereales. Segn el ToA.y, por el contrario,
toda la responsabilidad de ese mal incumbe al liberalismo, a
la competencia, a la extensin exagerada del sistema fabril.
Ninguno de los partidos atribuye la miseria a la poltica en
general, sino solamente a la poltica del partido contrario;
a ninguno de ellos se les ocurre pensar que hay que reformar
la sociedad". Ib-td, p. 395.
"El Parlamento ingls hallo que la causa principal de la
agravacin del pauperismo era la ley sobre pobres, y que la
beneficencia, que haba utilizado para luchar contra l, no
haca ms que reforzarla. Consider que el pauperismo, enea
rado desde el punto de vista general, era, como lo sealaba
Malthus, el efecto de una ley natural eterna. 'Como la poblacin -escriba ste- tiende siempre a exceder los medios
de subsistencia, es una locura recurrir a la beneficencia, que slo logra favorecer el aumento de la miseria. El Estado no puede hacer otra cosa que abandonar a los miserables a
su suerte, y, cuando mucho,debe aliviar su muerte". Tb-Cd, p. 398.
"En qu punto encontramos al Parlamento con su Reforma Con

275

solver de fondo la miseria r "porque el Estado ingls, como la sociedad inglesa, estn basados en el trabajo asalariado y, por tan
to, en el trabajo explotado que produce la miseria de los trabaja
dores.

El Estado ingls pretendi abolir el pauperismo realizando

una de las ms notables reformas administrativas del siglo pasado,

sin escatimar esfuerzo ni dinero.

La reforma comenz con la admi^

nistracin pblica misma,'para extenderse sucesivamente a las casas de t r a b a j o . L o importante de la reforma consiste en que
el Estado ingls mostr una verdadera intencin por abolir el pau
perismo, reformando su propia administracin; este caso ilustra,
sin embargo, la brecha que existe entre la poltica tutelar del -

titucional de 1834? Por lo pronto lo explica el terrible a_u

ment del pauperismo como ana de^cZenc-ctt a.dmnAtA.a.tva.".
Ib-td, p. 397.
17/

18/

"La administracin de impuestos para los pobres que provienen de funcionarios de las respectivas parroquias, ser por
tanto reformada. Se reforman uniones de aproximadamente - veinte parroquias que son reunidas en una administrac5n ni^
ca. Una oficina de funcionarios -Boaid o Gu.aKdbLa.ni-1 funcionarios elegidos por los contribuyentes, se rene un da determinado en la residencia de la unin y decide sobre la aprobacin de la ayuda. Estas oficinas son dirigidas y vigji
ladas por empleados del gobierno, de la Comisin Central de
Somme/U HouAe., el 'ministerio de pauperismo' segn la atinada denominacin de un francs /Eugeae Bure_tT. El capital
controlado por esta administracin es casi igual a la suma que cuesta la administracin de guerra en Francia. El nmero de las administraciones locales que ocupa es de quinientos y cada una de estas administraciones locales ocupa por lo menos veinte funcionarios". lbd, pp. 397-398.
"Fue esto lo que motiv a la reglamentacin de las casas de
trabajo, cuyo rgimen se orienta a atemorizar a los miserables e impedir que vayan a buscar refugio en ellas contra el
hambre. En esas casas de trabajo la caridad est ingeniosamente asociada al espritu de venganza de la burguesa respecto de los miserables, que apelan a su beneficencia". Tbd,
p. 398.

276

Estado burgus y las condiciones materiales e histricas sobre

las cuales se basa.

Ningn Estado capitalista podr abolir la miseria, porque
abolira implica suprimir el capitalismo y, por tanto el propio Estado capitalista.

El caso ingls tambin ilustra cmo el Esta-

do ha pretendido encontrar la causa del pauperismo no en el modo

de produccin capitalista, sino en fallas imputables a la beneficencia y a la administracin pblica.'

Por tanto, la beneficen

cia primero fue extendida a un nmero mayor de miserables, para luego, considerada como causa del pauperismo, ser restringida a su mnima expresin.

La administracin pblica, reformada para -

abolir el pauperismo, tampoco pudo finalmente llevar al cabo su cometido, porque los males sociales no se resuelven reformando la
administracin del Estado.

Ni la beneficencia ni la administra-

cin tutelar del Estado, por tanto, pueden erradicar la miseria.

19/

"As, Inglaterra trato primero de abolir el pauperismo con medidas de caridad y de administracin. Consider, despus,
que el desarrollo incesante del pauperismo era efecto, no de
la industria moderna, sino del impuesto para los pobres, y vi6 en la miseria generalizada una consecuencia particular de la legislacin inglesa. Lo que antes haba atribuido a una insuficiencia de benevolencia, lo atribuy despus a un
exceso de sta. Finalmente, los pobres fueron considerados
responsables de la miseria y castigados como tales". lbd,

20/

"El significado general que para Inglaterra poltica ha ten

do el pauperismo, se reduce a que en el transcurso de su - desarrollo, a pesar de las regulaciones administrativas, ha
llegado a ser una institucin nacional y a ser irremisiblemente el objeto de una administracin ramificada y extendida,
administracin que ya no tiene la tarea de abolirlo, sino
disciplinarlo, eternizarlo. Esta administracin ha desistido
en taponar la fuente del pauperismo por medio de recursos po_
sitivos; se conforma oficialmente con abrirle una fosa de
suavidez policiaca cada vez que aparece en la superficie del
pas". lbd, pp. 398-399.

277

La administracin pblica responsabilizada de abolir el pauperismo, al no lograr su cometido, se convierte, por inercia, en
la administracin del pauperismo.

Este, sin embargo, no se redu-

ce exclusivamente a la miseria y a las dependencias administrativas encargadas de administrar la miseria; el pauperismo, adems de reproducirse, produce deficiencias en la salud, en la reprodu
cin de la fuerza de trabajo y en las facultades creativas e inte
lectuales de los pobres.

Por tanto, la administracin tutelar

del Estado abarca, adems de las instituciones de beneficencia, otras ms de seguridad social, salud y proteccin al salario.

In

clusive los ministerios y organismos descentralizados del Estado

encargados de la administracin tutelar, llegan a absorber buena
parte del presupuesto anual de la administracin pblica en los pases capitalistas.
Sin embargo, aunque Inglaterra es en el siglo XIX el pas ca
pitalista ms avanzado, Francia le antecede en los intentos por terminar con la miseria.

Tanto en la poca de la Revolucin'co

mo en la del primer imperio,'Francia se vio involucrada en

una

21/

"La Convencin tuvo un momento de valor al ordenar la supresin del pauperismo, no en seguida ... sino slo despus de
encomendar al Comit de Salud Pblica la preparacin de los
planes y proyectos necesarios ... Cules fueron los resulta^
dos de la decisin de la Convencin? Simplemente, que hubo
un decreto ms y que un ao despus los tejedores hambrientos sitiaban la Convencin. La Convencin, sin embargo, representaba el mximo de energa, de fjerza y de inteligencia
poltica del Estado burgus". bd, p. 400.

22/

"Napolen quizo suprimir de un golpe la mendicidad. Orden

a su administracin que estableciera planes para extirparla
de toda Francia. En pocos meses todo qued dispuesto. El 5
de julio.de 1808 se promulg la ley que suprima la mendici-

278

lucha estril contra la miseria.

Francia, como Inglaterra ms

tarde, acudi a la beneficencia y a la administracin publica, pe_

ro ni una ni otra la lograron suprimir.

El pauperismo qued en -

letra muerta y la administracin tutelar responsabilizada en abolir lo, se convirti en la administracin de la miseria.
El problema radica, entonces, en la posicin que asume el Es_
tado no slo frente al pauperismo, sino ante los problemas de

la

sociedad, entre los que la miseria no es sino una de sus manifestaciones extremas.

Puede el Estado suprimir la pobreza, en fin,

las magras condiciones de vida de los pobres?

No.

El Estado ca-

pitalista, como Estado de clase, gobierna en beneficio de las ca

ses explotadoras; su posicin respecto a las clases explotadas
siempre ser tutelar, es decir, como un paliativo de la miseria y
de los males sociales que produce.

El Estado no buscar el reme-

dio a los males sociales en la sociedad civil, ni en s mismo,'

sino en leyes de la naturaleza, en el carcter privado de los individuos de la sociedad civil o en deficiencia de la administra-

dad. (Por qu medios I Con establecimientos que muy rpidamente se transformaron en crceles, debido a que los pobres
solo llegaban a ellos por va del tribunal correccional".
Ibld, p. 399.
23/

"Puede el Estado actuar de otra manera? El Estado nunca

buscar la causa de las imperfecciones sociales 'dentro del
mismo Estado y de las instituciones sociales 1 , como lo pide
al rey 'El Prusiano*. Donde existen partidos polticos, cada partido considera que la causa de estos males es de quien
dirige el Estado, es el partido adverso y no l. Incluso
los polticos radicales y revolucionarios buscan las causas
del mal no en la naturaleza del Estado, sino en una forma particular del Estado, que quieren reemplazar por otra".
Ib-d, p . 4 0 1 .

279

cin pGblica;' nunca, sin embargo, er> la sociedad ni en el Esta

do mismo.

Ocurre as porgue la supresin del pauperismo, de

las

condiciones infrahumanas de vida de los pobres, implica la abolicin del trabajo asalariado y de la explotacin de que es objeto.
Eliminar la miseria y las condiciones de vida del trabajador,

es

abolir la relacin de explotacin entre capital y trabajo, cam- biar las relaciones de produccin y, por tanto, modificar toda la
superestructura poltica e ideolgica que se levanta sobre ellas,
y de la cual forma parte el propio Estado.
En ltima instancia, el Estado no se reconoce a sf mismo como el origen de la pobreza, sino que suele atribuirla a uno de
sus aspectos: la administracin pblica.
to, una reforma.

El remedio es, por tan-

Sin embargo, el Estado no se reforma de conjun-

to, porque una reforma tal significa su abolicin como Estado; s

lo reforma ese aspecto, la administracin pblica.

De este modo,

las causas del pauperismo y de otros problemas sociales que le

24/

"El Estado y la 0HQa.niza.cl6n de. la. oce,da.d no 4o, de.Ade. ti

punto de. v4ta. poltico, do i coa.> die.Ke.nttt>. El Estado ti,
la. oKQO.nlza.cl6n de. la. 6ocda.d.
En la medida en que recono-

ce males sociales, atribuye la razn de los mismos, ora a le_

yes naturales, que no est en poder de los hombres cambiar,
ora a la vida privada de los individuos, que es independiente de l, o bien a deficiencias de la administracin que le
est subordinada. As es como en Inglaterra se ve la causa
de la miseria en una ley natural segn la cual siempre hay un excedente de poblacin con relacin a los medios de subsistencia, y tambin se explica el pauperismo por la mala V
luntad de los pobres; el rey de Prusia lo explica por la fal^
ta de espritu cristiano de los ricos, mientras que la Convencin lo explica por la mentalidad contrarrevolucionaria de los propietarios. Es por ello que Inglaterra castiga a los pobres, el rey de Prusia exhorta a los ricos y la Convel
cin decapita a los propietarios". Ibd,

280

van aparejados, los atribuye el Estado a su administracin y pre25/

tende resolverlos reformando la administracin pblica.'

El E

tado capitalista, cuando encara males sociales a los que reconoce

no emanados de si mismo, reforma la administracin pblica; es
as porque la administracin pblica es su propia actividad organizando a la sociedad.
Por tanto, hay una contradiccin entre los planes y buenos deseos de la administracin pblica y su capacidad real de ac- 26/
cin,' en el seno de la sociedad civil. Esto es, hay una contra
diccin entre vida pblica y vida privada, entre intereses genera
les e intereses particulares que, a su vez, se fundamenta en la divisin del Estado y la sociedad.

Por tanto, el Estado, basado

en tales contradicciones, se relaciona con la sociedad al travs

de la administracin pblica, sobre la base de que existe gracias
a la distincin entre vida pblica y vida privada, entre intereses generales e intereses particulares.

La administracin pbli-

ca, al entrar en contacto con la sociedad civil, no puede sino ac

tuar formal y negativamente porque su fuerza se reduce a la impo-

25/ "En ltjna nAtancXa, todoi loi, Ehtadoi bu&can a coma, en cu de$ce.n(i<u caiuate.6 o nte.nconateJ> de. La admX.niitn.ac.L6n y, pon. ej>o tn.atan de. xtAotv&n. u atlcu con Ke.lon.mai, de. ta. admnAtxac6n.
Pon. qu?
?Ke.ci,a.me.ntQ. poique, a admnji>tn.a.ci.6n e a ac tivdad on.ganzadon.a dc EAtado".
lbd.
26/ "La contradiccin entre la decisin y la buena voluntad de la administracin, por una parte, y sus recursos y riqueza,
por la otra, no la puede abolir el Estado sin abolirse a s
mismo, ya que se fundamenta en esta contradiccin. Se fund
menta en la contradiccin entre vda pdbXca y \)da pnj.va.da,
en la c o n t r a d i c c i n entre nte.Ke.hQ.ii QZntH.aeJ> & nte.KeJ>e& pa.n.tcuan.e.". Ibld.

281

27/
tencia al tocar la vida y el inters privados.'

Es por ello, -

que todo Estado que se comprometa en una reforma de la administra

cin pblica con el propsito de suprimir su impotencia, con el fin de hacerla eficiente como relacin con la sociedad, se encontrar ante el obstculo que representan las condiciones privadas
de la vida de la sociedad civil, es decir, la propiedad privada de los medios de produccin.'
La administracin pblica, por tanto, tiene una eficiencia limitada al contacto con los individuos privados de la sociedad civil.

O, lo que es lo mismo, el lmite de su eficiencia lo cons_

tituyen los particulares.

De este modo, la solucin a los proble

mas que acomete la administracin pblica se encuentra circunscri^

ta a las condiciones materiales y sociales del modo de produccin
capitalista; esto es, las respuestas a los problemas sociales que
engendra el capitalismo son soluciones parciales, paliativos,

en

27/ "Pon consiguiente., La adminiitnacin de.be. cincuncnibiAt a

una actA.vX.dad onmaL y ne.QatX.va, ponqu, u poden teA.mi.na don_
de. empieza ta vda y eJt tnabajo bungue.e.6. Estas divisiones,
este envilecimiento y esta esclavitud de la sociedad civil son los fundamentos naturales del Estado moderno, del mismo
modo que la sociedad civil era el fundamento de la esclavitud en que se basaba el Estado de la antigedad. La existen
cia del Estado y la existencia de la esclavitud son insepara_
bles.- El Estado antiguo y la esclavitud -franca anttesis clsica- no estaban ms vinculados ntimamente que el Estado
moderno y el mundo del comercio moderno, -beata anttesis cris_
tiana". Ibid, pp. 402-403.

28/ "Si eJL Estado modznno quisiese, acaban, con a impote.ncia de su ad.ni.nAjitKacA.6n, se. vexta obligado a abolin Las actuales condicione.it de. La vida pnivada. y i eJL Estado quiAie.it abq_
LA a condicione.*) de. La vida pnivada de.beA.ta ponex ^in a &u pKopia e.xiitncia, ponqu. 6lo existe, en uncin de. eJLLai".
Ibid, p. 402.

282

la medida en que no los resuelven de fondo porgue, si as fuera,

alteraran en su base al propio capitalismo.

En otras palabras,

los problemas sociales que engendra el capitalismo, por serle inherentes, no tienen solucin alguna; slo son paliables.

La adini

nistracin pblica nunca ser, por tanto, potvcme.nte. ecaz, sino ne.QOLtA.vame.nte. ^icaz. Su efectividad nunca resolver los
problemas que crea el capitalismo.

Es negativamente eficaz por-

que no resuelve positiva y realmente los problemas, sino que nega

tiva, formal y superficialmente, se limita a admnAtn.a.xo&, a pa_
liarlos.

Toda evaluacin del rendimiento gubernamental habr de

considerar este hecho: la eficacia de la administracin pblica no se puede medir en trminos de la bondad de su organizacin interna, y mucho menos por el costo de ella misma, sino por la solu
cin real de los problemas sociales.

Luego entonces, la adminis-

tracin pblica capitalista es ineficiente.

Las dependencias de la administracin pblica abocadas a

la

solucin del pauperismo, la mendicidad, la incapacidad de compra del obrero, y otras ms, al no resolver los problemas sociales,
pasan a encargarse de su administracin.

Con la administracin -

pblica los problemas sociales pasan a ser una institucin nacional , que son administrados y mantenidos dentro de lmites tolerables del conflicto de clases.

Los problemas sociales, como insti

tucin nacional, entran al engranaje de las rutinas administrativas y se llegan a convertir en bandera de gobernantes y partidos
polticos.

283

Ante las condiciones privadas de la vida civil, que son

las

condiciones en las cuales se basa la existencia de la administracin publica, sta no puede sino tener un comportamiento formal y
negativo ante la propia sociedad,

foKmal, porque sus actividades

slo llegan hasta donde comienza la vida y los intereses privados

y, si en ellos se incuban los problemas sociales, estos mismos no
tendrn solucin; negativa, porque en lugar de darles solucin, se aboca a administrarlos, mantenerlos en los lmites del conflic
to de clases.

Como queda asentado, los problemas sociales que en

gendra l capitalismo no son solubles sin abolir el propio capita

lismo; por tanto, la administracin pblica, al no resolverlos, o puede sino actuar formal y negativamente ante los propios problemas .
En la medida en que ms polticamente desarrollado es el Estado capitalista, ms pretende desconocerse como una de las causas d los problemas sociales.

Por eso no trata de reformarse -

a s mismo, sino reformar su administracin.

Sin existir funda-

mento alguno, el Estado argumenta que su desarrollo poltico y, por tanto, la razn de Estado, no son la causa de los problemas sociales sino, a la inversa, stas el origen de los obstculos de
la consolidacin de esa misma razn de Estado./

29/

En la medida -

"Cuanto md& pode.noso e. e.1 Estado y, pon. consi.Qule.ntz, cuanto mii poltico e.s un paZs, menos probable. e.s que. buSque. a
base, de. los males sociales y su explicacin Qe.ne.KaJt e.n el principio mismo de.1 Estado, es de.clH., tn la organizacin de.
la sociedad, de. la que. e.1 Estado es la expKtiln
actvat
con&ce.nte. y Oficial.
La razn poltica se caracteriza por
el hecho de que razona dentro de los lmites y el marco de -

284

en que el Estado se basa en la sociedad es, por este hecho, un

producto social que lleva preado sus males.

La administracin -

pblica, como actividad organizadora del Estado en la sociedad, no hace sino expresar al propio Estado como organizacin poltica
de la sociedad.

Al organizar la sociedad, el Estado ya ha sido -

preado por los males de la propia sociedad.

Los problemas sociales, la miseria, la incapacidad de compra
del obrero y otras ms, no sern resueltos por el Estado ni por su administracin.

La razn poltica es insuficiente para supri-

mir los males s o c i a l e s ; l a administracin pblica es incapaz de resolver los problemas sociales.

Estos no se solucionan sino

reformando la sociedad, transformando las condiciones de la vida

privada, abatiendo la contradiccin entre vida pblica y vida pri^
vada, entre intereses generales e intereses particulares; en fin,
superando la divisin del Estado y la sociedad.

Cuando tales con

tradicciones hayan sido superadas, se habrn resuelto los problemas sociales y, por tanto, habr desaparecido el modo de produc-

a poltica. Cuanto ms desarrollada y activa, menos capaz

es de comprender la naturaleza de los males sociales. La R_
volucin francesa constituye el periodo clsico de la razn
poltica. Ahora bien, los hroes de esa revolucin, lejos de ver en el principio del Estado la fuente de esos males, los consideraban, por el contrario, la causa determinante de
las deficiencias polticas. As es como Robespierre vea en
el exceso de pobreza y de riqueza slo un obstculo para el
establecimiento de la verdadera democracia". Ib-cd.
30/

"El principio de la razn poltica es la voluntad. Cuanto ms limitada es la razn poltica, y por ello ms perfecta en su gnero, cuanto ms crece en la fuerza todopoderosa de
la voluntad, menos cuenta se da de los lmites naturales y espirituales de sta, y menos capaz es, por tanto, de descubrir el origen de los males sociales". I6-cd.

285

cin capitalista.

Pero como esas contradicciones no pueden ser -

suprimidas por el modo de produccin capitalista sin suprimirse l mismo, el Estado seguir buscando la fuente de los problemas sociales al margen de la sociedad y del propio Estado.

El Estado,

incapaz de ver en su propia naturaleza, en su propia existencia,

en s mismo, el origen de los problemas sociales, siempre encontrar su fuente en lo que le es externo:' las leyes naturales,
la vida privada, la administracin pblica.

Sin embargo, su adn

nistracin, la administracin pblica, no slo no es externa al Estado, sino que es su armazn y movimiento; el Estado puede pretender reformar la administracin pblica slo en la medida en que
ha llegado, engaosamente, a considerarla como un simple instrumen
to inanimado en sus manos.
El Estado no puede reformar su administracin sin reformarse
a s mismo, pero no en su esencia, sino en sus formas; por eso, la reforma de la administracin pblica es precisamente eso:

una

/te- iofima., es decir, un cambio de forma, una modificacin superficial en la cual el Estado slo cambiar la piel administrativa
para conservar su esencia, las entraas polticas.

31/

La reforma de

"Ningn ser viviente cree que las deficiencias de su existeii

cia en el principio, estn fundadas en la esencia de su vida,
sino en el medio externo a su vida. El suicidio va contra la naturaleza. Vol tanto e.1 Eitado no puzdz CKZ.<LH en la mpote.nca nttnizca de la adm.ni>tiao.i.6n.
slo puede creer
en deficiencias formales ocasionales de la misma y trata de
resolverlas. Si estas modificaciones resultan infructuosas
ser porque la organizacin social es una imperfeccin natural, independiente de los hombres, una ley de dios o la voluntad de los individuos est demasiado echada a perder para
hacer frente a los buenos propsitos de la administracin".
bld.

286

la administracin pblica es una falsa toma de conciencia del Estado, como causa de los problemas sociales; al reformar su natura^
leza administrativa, el Estado modifica nicamente su papel como
emplea cu-to de las funciones pblicas, sin trastocar su naturaleza
poltica, es decir, aquella que brota del antagonismo de clases,
del conflicto entre el capital y el trabajo, antagonismo que el propio Estado se ha propuesto atenuar.
El Estado es poltico y administrativo, pero exclusivamente
lo segundo se presta a un esfuerzo de reforma.

La reforma de

la

administracin del Estado, por el carcter "tcnico" y "neutral"

que suele asumir, es fcilmente enmarcable en la razn del Estado
y en el esquema de organizacin estatal.

La reforma, sin embargo,

por el carcter formal y negativo de la accin de la administracin pblica en la sociedad civil, queda contrada a su esquema orgnico y su fisiologa interna, a sus ministerios, empresas,
procesos y procedimientos; la reforma de la administracin pblica ajusta y reestructura los rganos y las funciones de la administracin pblica, modificando a la par el contacto de sus agentes con la vida civil de los particulares.

Pero al tocar la vida

privada, la reforma concluye y la administracin pblica, reforma

da para resolver problemas sociales, queda sumida en la impotencia.

32/

La ley natural de la administracin pblica es la mpote.n-

"Ante las consecuencias del carcter antisocial de la vida de la sociedad civil, de la propiedad privada, el comercio,
la industria, de la expropiacin mutua de los diferentes grju
pos de la sociedad civil, a e.y na.tuH.a.1 de. la. admni>tKa- c6n e la. impotencia.". Ibld.
287

XI. CONTRADICCIONES DIALCTICAS

DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA

27.

Dialctica de la administracin pblica

La administracin publica ha sido definida como el gob-te4.no

en accin,

como el trabajo

de o Qobe.Kna.ntzi, el quehacer 3u.be.f1-

name.nta,. El trabajo del gobierno consiste, por tanto, en el de.6a.Kiotto y compalt>6n de. contiole.4; et titablectmiento

de. >e.ivcoi>.

manijo

La capacidad de imperio y control, la capacidad -

de servir y tutelar, es decir la dualidad de dominio y direccin,

es en esencia la administracin pblica definida como gobierno en
accin.
Aunque la administracin pblica como direccin administrat
va y dominio poltico tiene su expresin ms avanzada en el

modo

de produccin capitalista, se encuentra ya presente en el modo de

produccin asitico, en el antiguo y el feudal.

Ya se evidencia

en el despotismo oriental, la Grecia clsica y la Edad Media euro

pea, aunque la extensin orgnica de la estructura gubernamental

\_l Existe un acuerdo entre los pensadores acerca del sentido de

actividad como caracterstico de la administracin pblica.
Marx la defini como "La actividad organizadora del Estado".
"Kritische randglossen...", p. 401. Por su parte, Dmock la
caracteriz como "el Estado en acci6n", el Estado como constructor".
"The Meaning and scope of public administration",
p. 12.
2./

Gulick, "Politics, administration ad the ' new deal'", p. 60.

289

es limitada.

En contraste, en el capitalismo -modo de produccin

en el cual la divisin de la sociedad y el Estado toma su forma ms pura- se muestra con toda claridad la doble naturaleza de la
administracin publica, como direccin y dominio.

Es en el capi-

talismo donde el dominio poltico -que brota de las relaciones de

produccin imperantes y, por tanto, de la lucha de clases- asume
a la vez la doble caracterstica de supremaca y compulsin; es en l donde la direccin administrativa -que brota del trabajo
cooperativo asociado a gran escala- asume la doble caracterstica
de tutela y servicio.

Es decir, en suma, el capitalismo es el mo

do de produccin en el cual la naturaleza poltica y administrati^

va de la administracin pblica adquiere su forma ms pura y avaii
zada y, por tanto, su carcter ms contradictorio.

As, la con-

tradiccin entre dominio y direccin -contradiccin que se ahonda

en el capitalismo por la incapacidad de la administracin pblica
de realizar las funciones pblicas, incapacidad engendrada por
los problemas sociales que brotan del modo de produccin- no es sino el resultado de la divisin del Estado y la sociedad.
Como mediacin, la administracin pblica relaciona al Estado y la sociedad como dominio y direccin de la propia sociedad.
El dominio de la sociedad se basa, como apreciamos en el captulo
anterior, en la realizacin de las funciones pblicas, es decir,
en el ejercicio de la direccin administrativa de las actividades
colectivas; de este modo, las funciones pblicas tienden a satisfacer los intereses colectivos, a imponer el criterio del inters
y la vida pblicos sobre el inters y la vida privados.

290

El Esta-

do y su administracin realizan, entonces, funciones pblicas que

entran en contradiccin con la vida y el inters privados; el Estado y su administracin, cuya existencia se basa en la contradi
cin entre la vida y el inters pblicos, por un lado, y entre la
vida y el inters privados, por el otro, limita el ejercicio de las funciones pblicas al contacto con el individualismo de la so
ciedad divil.

En suma, la direccin administrativa queda en la -

impotencia cuando entra en contacto con la vida privada; el inters colectivo prevalece hasta el momento en el que toca el inters privado; o sea, realmente el inters privado se eleva sobre el inters pblico.

El dominio poltico, en consecuencia, tiende

a sobredesarrollarse y agigantarse cuando entra en contradiccin

con la direccin administrativa.

El dominio y la direccin se

contradicen y la administracin pblica, impotente ante la vida privada y los problemas sociales que produce, tiende a manifestar
se como supremaca y compulsin, en detrimento de su papel de ser
vicio y tutela.

En su propio seno, la administracin pblica vi-

ve, en la contradiccin de la naturaleza poltica y administrativa, las consecuencias de la divisin del Estado y la sociedad.
La administracin pblica, como lo hemos visto, da cabida en
su seno a contradicciones que brotan del modo de produccin capitalista.

Como parte de la superestructura del Estado, las contra

dicciones de la administracin pblica son una consecuencia de

las contradicciones del modo de produccin capitalista, de su sociedad y su Estado.

Por tanto, la contradiccin entre dominio y

direccin -como una consecuencia de las contradicciones

291

sociales

entre la vida publica y la vida privada, entre inters colectivo

e inters individual, en fin, de la divisin del Estado y la sociedad- tiene una triple expresin:
1) Contradiccin entre supremaca-explotacin y tutela-servi^
ci.

E S una contradiccin dialctica dominar, explotar y

reprimir, por un lado y, por el otro, proteger, servir

asistir.
2) Contradiccin entre fines polticos y medios administrad
vos.

Es una contradiccin dialctica el conc.ibA.fi vastas

y ambiciosas decisiones y izatza.)i magras y pobres activi^

dades.
3) Contradiccin entre la (Junc.-c.5n a.dmjLni>tKa.t\)a. que cumple
la administracin pblica con respecto del Estado y la
unc.-t.5n potX.tA.ca que desempea con relacin a la sociedad
civil.

Es una contradiccin dialctica el desempear - -

dualmente funciones contrapuestas: administracin para el

Estado y poltica para la sociedad.
Estas tres contradicciones dialcticas son la clave del cambio y, a la vez, de la continuidad de la administracin pblica como organizacin social especfica.

Como cualquier institucin

de la sociedad, en la administracin pblica tambin son vigentes

las leyes dialcticas que rigen el movimiento de la historia.

28.

Contradiccin entre supremaca-explotacin y

tutela-servicio
En sus comienzos las sociedades primitivas conocieron el ger

292

men del Estado administrativo; exista un pode., de. {un.cX.6n que ex

presaba los intereses colectivos.'

An la sociedad no haba en-

gendrado al Estado poltico, es decir, aquel poder que nacido de

ella creaba luego sus propios intereses y finalidades.

Sin embar_

go, el movimiento histrico arroja a la comunidad primitiva hacia

un proceso de descomposicin que desemboca en clases sociales,

cuyos conflictos va aparejada la gnesis del carcter poltico

del Estado.

El poder de funcin se ha convertido en pode., de. e.x-

ptota.c6n; el poder comn que nace de la necesidad de canalizar los asuntos colectivos al travs de un inters tambin comn,

se

ha transformado en el poder de la clase dominante; los mandatarios

sufren una metamorfosis y se convierten en mandantes.

Este hecho

constituye una de las primeras divisiones de la sociedad, divi- sin que separa a productores y explotadores; han nacido las clases y los vnculos que establecen su relacin: la zxploacin y el dominio.

Si antao la comunidad primitiva concede la sola

existencia de una direccin administrativa orientada a la realiza^

cin de los intereses colectivos, ahora la supremaca existe como
una garanta de la explotacin que en ella ejerce la clase dominante.

Ha nacido la contradiccin entre las funciones colectivas

que ejerce el gobierno y el papel coercitivo que asume como organizacin de poder.

_3/

Engels explica en su Ant-X.-dU.kA.ing * p. 172-173, la naturaleza de este poder de funcin como una manifestacin esencialmente
administrativa de la necesidad de direccin que brota de pla^
mar, en obras de inters colectivo, actividades productivas que se asocian a intereses comunes.

293

La explotacin, entendida como la subsistencia de una clase social con el hurto del trabajo excedente de otra clase social, da la clave de la dominacin.

La clase dominante gobierna merced

a que se encuentra desligada del trabajo productivo, gracias al hecho de que la clase dominada trabaja para ella.

La separacin

entre explotadores y explotados constituye a la vez una divisin

entre el trabajo material y el trabajo intelectual y el meollo
que explica los fundamentos materiales de la dominacin.

No

obstante, la supremaca de clase es algo ms que una consecuencia

de la explotacin; es la fase histrica caracterizada por el trn
sito del poder de la sociedad al Estado.

La clase dominante go-

bierna porque es la clase explotadora; pero es la clase explotado

ra porque detenta el poder poltico, la supremaca en la sociedad.
Explotacin y dominio, por tanto, estn vinculados por lazos de reciprocidad.
Las condiciones en las cuales una clase social explota a las

4_/

"La forma econmica especfica en que se arranca al productor

directo el trabajo sobrante no retribuido determina la relacin de seoro y servidumbre tal como brota directamente de
la produccin y repercute, a su vez, de un modo determinante
sobre ella. Y esto sirve luego de base a toda la estructura
de la comunidad econmica, derivada a su vez de las relaciones de produccin y con ello, al mismo tiempo, su ioKtna poZZ_
tica z&p&cdica. La KzZacin diK&cta zxiitzntz zntKz ZOA
pnopA.zta.Ki.oi, de. tai, condicionzi dz pKoduccin y Zo pKoducto_
K& diKzctoA -KzZacin cuija olma coKKZiponde. izmpKz de. un
modo natuKaZ a una dztzKminada iaAz de. dz&aiKoZZo dzZ tipo de.
tKabajo y, poK tanto, a u capacidad pKoductiva ociaZ- e a
que. noi Ke.ve.Za e.Z bzcKzto :nd Kzcndito, Za bae. ocuZta de to_
da Za con&tKuccin ociaZ y tambin, poK coniiguiznte., de. Za
oKtna poZttica de. Za KzZacin de hobexanla y de.pznde.ncia, zn
una paZabKa, de cada oKma zipzcica de E&tado. Marx, EZ Ca_
pitaZ, tomo III, p. 733.

294

otras, estn estrechamente ligadas a la divisin entre el Estado

y la sociedad, cuyas relaciones adquieren ahora un significado po
U t i c o y administrativo.

Es entonces cuando entre el Estado y la

sociedad crece y se reproduce un cuerpo interpuesto que media sus

relaciones: la administracin pblica.

Aquello que en las comuni^

dades primitivas y en las sociedades polirquicas de la antigedad era encomendado a simples miembros de las mismas, en el Estado capitalista es delegado a profesionales del quehacer administrativo.

Lo que antes realizaban simples ciudadanos, es decir, -

dile.ta.nte., es ahora encomendado a las manos "expertas" de la burocracia profesional.

La uncin p&blica. toma forma en unidades

impersonales: los cafigoi, que se conjuntan jerrquica y funci- nalmente en gigantescos organismos administrativos.

De la capaci^

dad productiva material del capitalismo brota el ms grande y com

piejo aparato de Estado hasta ahora conocido, en el que toman - cuerpo -por medio de la burocracia- las funciones pblicas concre_
tadas en la direccin administrativa y el dominio poltico que na
ce del antagonismo de clases.

Es

por esto, que la administra- -

cin pblica es la administracin con la cual el Estado organiza

a la sociedad.-'
Explotar significa sustraer parte del trabajo ajeno y, por tanto, producir perjuicios al trabajador.

_5/

La explotacin tuvo en

"Si la administracin pblica est relacionada con los probls

m a s del g o b i e r n o , illa. tita. poK lo miimo intima.mw.tt

da. e n o inz y objztivoi
g&mA.a.le. dtl Eitado".
op. cit., p . 1 1 .

295

nt * "
Din

Grecia clsica la forma de esclavitud; en la Edad Media, de serv

lumbre; en Oriente, de prestacin laboral, y en el capitalismo, de trabajo asalariado.

Y en todos estos momentos histricos la -

explotacin cre miseria y hambre, debido a que la fuerza de trabajo, fuente de la riqueza, el poder y el privilegio, es mermada
hasta el lmite de su agotamiento.

La explotacin pauperiza; da-

do al Csar lo del Csar y a Dios lo de Dios, el trabajador slo

conserva lo suficiente para reproducir su propia fuerza de trabajo.

Se requiere entonces proteger los "recursos humanos", so pe-

na de agotar su potencia.

De la necesidad de preservar la fuerza

de trabajo a explotarse, surge la poltica de tutzta y (Lvido para los gobernados, tarea que encomienda la clase dominante a la
administracin pblica.
La legislacin e instituciones tutelares del trabajo, apareci^
das en Europa desde el siglo XVII, reflejan fielmente las tareas protectoras encomendadas a la administracin pblica con el fin
de poner lmite a la voracidad de la burguesa, que atentaba agotar la fuerza de trabajo, preciosa veta de la riqueza del capi- tal.-'

Estos precedentes toman cuerpo en la actualidad en las

instituciones asistenciales, de seguridad social, vivienda, "proteccin al consumidor" y otras similares.

La extensin orgnica

de la administracin pblica en estos ramos ilustra con suficiencia, la poltica tutelar del Estado capitalista.

Con respecto a este tema ver: Marx, E Ca.pt(Lt tomo I, cap

VII.

296

Adems de la poltica tutelar, la sociedad requiere del sum

nistro de una variada gama de servicios que, por un lado, se desprenden de la interdependencia de las clases sociales y, del otro,
de la concentracin de atribuciones en manos del Estado.

Aunque

esos servicios tienen el carcter general, es decir, que son pres_

tados en beneficio de la sociedad, adquieren un virtual sentido de subsistencia para las clases explotadas.

De esta manera, el -

acceso al transporte subsidiado, a la energa elctrica abaratada

y a otros servicios mantenidos por debajo del costo, se convierten en una frmula compensatoria, un paliativo a la pauperizacin
de las clases explotadas.

Lo mismo que ciertas instituciones p-

blicas de carcter tutelar, la administracin pblica tambin desarrolla ministerios o empresas dedicados a compensar las deficien
cias manifiestas en los ingresos de obreros, campesinos y empleados.

Los &nivc.o> pblico son, en este caso, la compensacin n

cesaria de la pauperizacin.
La administracin pblica engendra y resume en su seno una contradiccin social que se ha convertido en su propia contradiccin: por un lado, e e -ntiu.me.nto dil QobiKno que establece y
ejerce controles: regulacin, tributos, violencia; por otro lado,

e. Z.I t,K\ii.ioK coltc.ti.vo que desarrolla y maneja los servicios p

blicos: salubridad, obras urbanas, seguridad social, mecanismos compensatorios ("proteccin al salario", exencin tributaria a sa
larios mnimos, etc.).-

La administracin pblica, a semejanza

]_l "La administracin pblica no es un fin en si mismo, sino me-

297

de la deidad hind de los cuatro brazos, en dos manos esgrime las

espadas de la apKe.mao.ia y la e.xpLotacn, en tanto que en las
restantes sostiene los escudos de la tatito, y el >e.Kvco.'

Do-

minar y explotar, a la vez que tutelar y servir, constituyen una

contradiccin dialctica que explica por qu la organizacin admi^
nistrativa suele ser el producto del conflicto de las clases sociales.
No existe precedente histrico conocido del hecho nico de la explotacin y la supremaca; ni tampoco del hecho exclusivo de
la tutela y el servicio.

Nunca administracin pblica alguna de-

dic su esfuerzo al fin exclusivo de la explotacin y la supremaca,

porque de haber sido as, la fuerza de trabajo se hubiera

consumido rpidamente y el dominio hubiera perdido objeto.

Tampo

co existi administracin pblica alguna que dedicara esfuerzo ex

elusivo a la tutela y el servicio, como en Utopa, porque ambas funciones no son sino el resultado de la coercin y la explota- cin, y stas consecuencia, a su vez, del proceso histrico del 9/
que brota la creacin del Estado.
La administracin pblica, -

ramente un yLn.itiwne.nto de.L gobX.in.no y el ie.KVA.don. di La coma

n-Ldad". Este concepto de Dmock expresa la contradiccin
que yace entre la violencia y la proteccin que encarnan en
la administracin pblica. Op. ct., p. 4.
_/ La dualidad contradictoria entre supremaca y explotacin y
tutela y servicio es manifiesta en la siguiente frase: "En su sentido ms amplio, los fines de la administracin son
los objetivos ltimos del Estado mismo: La conie.Kvac6n de. La. paz y e.L on.din, La Ke.aLizaci.6n pKogKiiiva de. La jaiticia
...". White, ntKodaccin aL utudio de. La ad.miniitKac.i6n pt
bLica, p. 3.
9_/ "Del mismo modo que en los estados despticos, el trabajo de

298

por decirlo as, no va del infierno al cielo dantescos, sino que

en su seno se encierra a la vez el infierno de la expoliacin y el cielo de la proteccin.

Desde su origen hasta nuestros das,

la administracin pblica ha tenido la doble funcin de ejercer la compulsin de las clases dominantes y aliviar en los gobernados los efectos de esa misma compulsin.
Todas las grandes revoluciones de la historia: la orientalizacin del Imperio Romano, la formacin del Estado capitalista, la revolucin industrial, por citar algunas, implicaron la des- truccin del aparato administrativo vigente y la creacin de otro
ms desarrollado y eficiente.

Todo cambio de forma del trabajo -

del gobierno ha resultado del mejoramiento de su propia capacidad

de actuar y ello se debe a que tras cada revolucin, el Estado, como organizacin del poder de clase, fue restaurado con otro caparazn orgnico.
La destruccin histrica de la administracin pblica supone,
entonces, la destruccin histrica del Estado.

29.

Contradiccin entre fines y medios

Acabamos de analizar una contradiccin que existe en el seno

de la administracin publica como organizacin social concreta, -

alta vigilancia y la ingerencia total del gobierno engloba -

ambas cosas: tanto a Kna.ilza.cl6n de. o a&untoi comune.i que.

e. dzhvan de.1 can.cte.1 de. toda, comunidad, como tai unc-tone e.pe,cX.6ca que. fitipondtn at antagonismo inthe. e.t gobe.{
no y a maa de.1 putblo".
Marx, El Cap-Ltat, tomo III, p. 367,

299

pero que ha de ser considerada como una parte integrante del rgjL
men poltico.

Existe sin embargo otra contradiccin que yace

en

el rgimen poltico considerado como totalidad y que afecta a

la

administracin pblica como parte: es la contradiccin entre fines y medios.

En todo rgimen se establecen metas determinadas y

con arreglo a las mismas se estiman los medios adecuados para dar
les realidad, as como los recursos destinables a la obra.

No

obstante, entre fines y medios tiene lugar un vaco de. e.4.ce.n<u.a

que habr de ser llenado por la administracin pblica como go- bierno en accin.
Como suma de los centros de poder del Estado, el rgimen poltico tiene en el poder legislativo la universalizacin -como de
legacin de las clases en las que se integran los individuos de la sociedad civil- de los intereses de clase y su expresin en
planes generales.

Del mismo modo, tiene en el poder ejecutivo la

particularizacin de esos planes en el seno de la sociedad civil,

es decir, la aptcacn de.ta.lla.da y &te.mtca de. e.o ptan&i.
El legislativo y el ejecutivo, en este sentido, no se encuentran
en una relacin de oposicin y, por tanto, no son contradictorios.
Lo que es contradictorio es la modalidad que guarda su relacin:
en tanto que el primero acomete la tarea de formular vaitoi objetivos, el segundo asume de.tatladame.nte. su realizacin; es decir,
mientras que el legislativo concibe en forma Qe.ne.tiaL los amplios
objetivos del Estado, el ejecutivo dztatta minuciosa y casustica
mente su realizacin, interponindose entre lo unA.vzn.iat y lo pan^
ti.cu.tan., un vaco de. e.ice.nca que yace entre la accin guberna-

300

mental y la vida y los intereses particulares.

Es decir, entre -

los fines y medios del Estado, entre el legislativo y el ejecutivo, existe un vaco de eficiencia que no es otra cosa que la impo
tencia de la administracin publica al tocar la vida y los intere
ses privados.
El legislativo significa, por su lado: planes, proyectos, pro
clamas, discursos; el ejecutivo, por el suyo: actividades, hechos,
obras, realizaciones.

Y entre los fines y los medios, entre el -

legislativo y el ejecutivo, salta la contradiccin entre vida pblica y vida privada, entre inters colectivo e inters particular.

La administracin publica ha de realizar sus actividades en

un alcance de eficiencia limitada por la vida civil, es decir,

condicionada a una eficiencia negativa, al tratar de franquear la
distancia entre lo universal a lo particular.

As, la administra

cin pblica ser capaz de concretar en hechos particulares fines

generales, hasta el lmite mismo donde comienza la vida civil. La
potencia negativa de la administracin pblica se convierte en im
potencia positiva al entrar en contradiccin con el inters priv
do, el inters de la burguesa como clase dominante.
Pero entre el legislativo y el ejecutivo existen necesidades
sociales.

El Estado toma de la sociedad lo necesario para su sub

sistencia; por consiguiente, la capacidad de accin del Estado so

bre la sociedad civil, por medio del ejecutivo, est en estrecha
relacin con la capacidad de accin de la sociedad civil sobre el
Estado, al travs del legislativo.

301

De aqu que, de las dos es- -

tructuras del rgimen poltico -el legislativo y el ejecutivo- es_

ta ltima sea la ms e.vde.nte. y vbz; pero con respecto a

las

clases dominantes, la administracin pblica, s as pudiera decirse, est encajada en la carne viva de la sociedad civil y

de

ella obtiene todo aquello que alimenta la existencia del Estado.

Es as como el legislativo, delegacin y organizacin polticas de las clases en el Estado, formula vastos y ambiciosos proyectos
que en la accin del Estado en la sociedad, mediante el ejecutivo,
deberan de hacerse realidad.

Sin embargo, entre la formulacin

legislativa y la realizacin ejecutiva yace la contradiccin entre

fines y medios y, por lo tanto, la tendencia dialctica al antago
nismo entre la voluntad y la fuerza del Estado.

30.

Contradiccin entre la naturaleza administrativa y

la naturaleza poltica de la administracin pblica
Hemos tratado suficientemente la dicotoma poltica-adminis-

tracin, concluyendo en su cuestionamiento.

Poltica y adminis-

tracin no son incompatibles entre s, sino que, por el contrario,

ambas estn presentes en la naturaleza de la administracin pbli^
ca: son, en unidad, la administracin pblica misma.

La adminis-

tracin pblica es, al mismo tiempo, domno poltico y d-LKe.cci.6n

a.dmn&tfi<itva..

Lo interesante de este doble carcter de la admi^

nistracin pblica, adems de la importancia de la dualidad misma,

es que la administracin pblica como relacin del Estado y la so
ciedad se presenta en uno y la otra de diferente manera: para el
Estado, la administracin pblica es una actividad subsumida a su

302

soberana, una funcin de direccin administrativa subordinada

sus intereses; para la sociedad, en contraste, la administracin

pblica es una actividad supraordenadora externa a ella que, como
dominio poltico, viene a vulnerar la independencia de la vida ci^
vil de los individuos.

De hecho, la administracin pblica no es

puramente administrativa con respecto del Estado, ni puramente po

IItica con respecto de la sociedad.

Es ambas cosas, poltica y -

administracin, tanto para el Estado como para la sociedad.

C-

mo se explica entonces la unidimensionalidad de la relacin entre

el Estado y la sociedad como puramente poltica o administrativa?
Veamos.
Debido al divorcio de la sociedad y el Estado, la administra
cin pblica no puede manifestarse sino al realizar la mediacin,
dominando y dirigiendo a la vez; pero la sociedad civil, basada en el individualismo, no percibe la presencia de la administracin
pblica sino como una actividad ajena, externa y perjudicial. Por
ello, la sociedad civil no considera tanto el carcter administra
tivo de la administracin pblica, como su carcter poltico.

El

Estado, por su parte, por el carcter individual de la vida civil,

tiende a integrar y coordinar en funciones pblicas y como direccin administrativa, las actividades que brotan de los libres que
haceres de los particulares.

Para el Estado, su contacto con la

sociedad adquiere una relevancia esencialmente administrativa.

As como el Estado representa la esfera universal, la sociedad civil -corporaciones y comunidades, como las llama Hegel- representa la esfera particular.

El Estado capitalista entra en

303

contacto con la sociedad civil, por medio de una instancia delega^

cional: la administracin publica.

Es cumpliendo este papel me-

diador que la administracin pblica aparece como administracin

para el Estado y como poltica para la sociedad.

La naturaleza -

administrativa de la administracin publica supone la existencia

de un poder superior, itobiKa.no, y el derecho tambin soberano de
creacin del caKgo pbco.'

La administracin del Estado es,

por tanto, la expresin funcional de la organizacin de cargos

con carcter objttlvo, y los requisitos de ingreso a ellos habrn
de partir de este mismo carcter.'

La creacin del cargo y el

derecho de nombramiento y remocin suponen, por tanto, la abolicin de las trabas patrimoniales del feudalismo.
El Estado capitalista liquid el feudalismo, suprimiendo a su vez el sistema prebendal y estamental de apropiacin de cargos,
cuyo ejercicio desde entonces queda desligado de la cuna y la estirpe.

Es entonces que las unc-tone obje.tA.vai del Estado, se

atribuyen a la administracin pblica como responsabilidad institucional, contrastando la patrimonializacin de los servicios
la poca de las monarquas medievales.

en

Los administradores, como

10/

"La preferencia no es nada absolutamente determinable, esta

vinculacin del individuo y del cargo como dos aspectos siem
pre contingentes el uno respecto al otro, corresponden al po_
der del prncipe como poder del Estado decisivo y soberano".
Hegel, Tlto&oba. deJL de.Ke.cho, p. 301.

11/

"Las funciones del gobierno son de natu.Kate.za. obje.t\)a paKCL

X. ya de.cdda& tgn VL&tanda y han de cumplirse y realiza^
se por individuos. EntKt amboi no &e. e.ncae.ntKa nexo nattiKat
nme.dA.ato; poK tanto, Lo ,ndv<Ldu.ot> no e.itdn de.te.Ktni.nadoh paKa elloh poK la pe.Konatdad natiiKat y e. nadmznto".
- Ibd,

304

tales, quedan sujetos a una autoridad superior que se reserva el

derecho de nombramiento.'

El ejercicio de la funcin pblica,

las funciones objetivas del Estado, se convierten en un deber inherente al cargo administrativo y, por tanto, un deber que, siendo de naturaleza objetiva para el funcionario que lo desempea, llega a ser una responsabilidad subjetiva, ligado a l, a su persona, como su propia piel.

Los yerros o imperfecciones del Esta-

do, como consecuencia, son los yerros e imperfecciones de la admi_

nistracin y han de ser atribuidos a los administradores como incumplimiento de su deber.

He aqu uno de los grandes dogmas ela-

borados por los dirigentes del Estado para distorsionar las reali
dades que yacen en el propio Estado, como expresin de las relaciones de dominacin y explotacin que pesan sobre la sociedad c
vil, y uno de los argumentos favoritos de los publiadministrativistas para reducir la administracin pblica nicamente a su naturaleza administrativa.
El Estado tiene en la administracin pblica un sistema de accin, sujeto a su autoridad superior, cuya conducta ante l mis_
rao asume la forma de un comportamiento subordinado, puramente administrativo.

Tal es la natuha.te.za. admn>tKatva de la adminis-

tracin pblica que, con carcter subordinado, asume a la vez el

papel expiatorio, tomando para s los defectos y errores del propio Estado; sin embargo, la administracin pblica tiene tambin

1_2/ "El individuo que, por un acto soberano, est ligado a una pfLO e.&6n O^-tcia, est asignado al cumplimiento de su deber",
Ib-td.

305

naturaleza poltica, de dominio.

La administracin pblica, fren

te a la sociedad, se presenta como omJLnJio pottt-Lc.0.

Al actuar -

sobre la sociedad, la administracin pblica ejerce el poder del

Estado, que no es sino el poder de las clases dominantes en la sociedad misma.

Sobre la sociedad, la administracin pblica rea

liza la dominacin poltica del Estado.

Es la relacin interpues_

ta entre el Estado y la sociedad, la cabeza de playa del Estado en los suelos ajenos de la sociedad civil.

Los funcionarios del

Estado son sus delegados ante la sociedad.'

Sin embargo, de una naturaleza a otra, del carcter administrativo subordinado al carcter poltico de dominio, la administracin pblica sufre una metamorfosis: se convierte en un centro
de poder y en cierta medida, relativamente, genera sus propios in
tereses; la posibilidad de ejercer la dominacin sobre las clases
dominadas hace de la administracin pblica un centro de poder.
Cierto es que, sin embargo, su poder fluye de arriba, de la cima,
pero tambin lo es que su contacto directo con la sociedad lleva
consigo el germen de cierta independencia necesaria para realizar
su cometido.

Craso error en el estudio de la Administracin P

blica ha consistido el concebirla como un simple instrumento ejecutor, reducirla a una mera ejecucin.

Los administradores pue-

"En el comportamiento y la cultura de los funcionarios se eii

cuentra el punto en el que las leyes y decisiones del gobiejr
no afectan a la individualidad y se hacen vigentes en la rea
lidad. Es el lugar del cual depende la satisfaccin y confianza de los ciudadanos en el gobierno, as como la realiza^
cion del debilitamiento y frustracin de sus propsitos".
Hegel, op. Ct., p. 303.

306

den fomentar clientelas y grupos interesados que estimulan, a su

vez,

su independencia relativa, haciendo ineficaces los controles

polticos que sobre ellos funcionan.'

Los administradores reba,

san hasta cierto punto los lmites del control y logran participar con xito en el poder; los funcionarios, sin ser miembros

de

las clases dominantes, disfrutan entonces los beneficios del poder gubernamental.
La administracin pblica tiene, de este modo, una naturaleza doble que es contradictoria y que histricamente adquiri la forma de conflicto en la medida en que el Estado desatendi la di^
reccin administrativa.

El divorcio entre el Estado y la socie-

dad precipita a la administracin pblica capitalista hacia la

bsqueda de un "lugar" entre ambos.

Si el Estado la subordina au_

toci&tcame.ntz, como sucedi en Oriente, la administracin pblica tiende a la bukoc>iat.za.c6n de la sociedad; es decir, el Estado engloba a la sociedad y la cubre orgnicamente por medio de
sus funcionarios.

Si la sociedad civil y sus clases propietarias

debilitan al Estado como organizacin centralizadora, como ocurri

en la Edad Media, la administracin pblica tiende a la

14/

"La proteccin del E-itado y de los gob&JLnado contra el abuso de poder por parte de las autoridades y sus funcionarios,
se encuentra, por una parte, inmediatamente en su jerarqua
y responsabilidad y por otra parte, en la legitimidad de las
comunidades, corporaciones" ..... Sin embargo, "en la inmediatez y personalidad de este contacto yace el que el control de arriba de este aspecto logre imperfectamente su finalidad,
la cual puede encontrar obstculos que el nte.Ji coman de. -

tot> lu.ncona.KOii en cuanto, cla.it que se aglutina contra los

ubon.dna.do y los Aupe.ti<oft.e.". lbd, p p . 302-303.

307

cia.tzac6n del Estado y, por lo tanto, hacia su propia desburocratizacin.

Pero, si entre el Estado y la sociedad hay un modui

vvznd. en el que fundamenten sus propias existencias, la adminis_

trac ion pblica ocupa un lugar intermedio y guarda un

e.qu.ibn.o

baA.ocA.dtX.co ; as ha ocurrido en el capitalismo.'

Cuando la administracin pblica conserva el carcter burocrtico, el equilibrio entre la sociedad y el Estado queda asegurado.

El capitalismo ha logrado mantener el divorcio entre la so

ciedad y el Estado, gracias a la interposicin delegacional de la

administracin pblica, que desarrolla su unve.n.6aildad hasta los
limites precisos de la p<vitcu.&a.A..dad de la esfera civil.

Pero,

en contraste, las sociedades precapitalistas no conocieron este equilibrio y normalmente la administracin pblica se encontr
plenamente burocratizada (despotismo oriental) o totalmente desbu
rocratizada (Grecia y Roma republicanas y Edad Media).

En situa-

cin semejante, en ausencia del equilibrio burocrtico, la historia de la administracin pblica precapitalista puede resumirse en el conflicto entre la burocratizacin y la desburocratizacin.
Sin embargo, el equilibrio burocrtico capitalista es un
equilibrio inestable, porque yace en su seno la contradiccin entre la naturaleza administrativa y la naturaleza poltica de la administracin pblica, la escisin del Estado y la sociedad.
moduA v-cvend-t entre el Estado y la sociedad no es sino una paz

15/ Con respecto a esta argumentacin ver: Eisenstadt, "Bureaucracy, bureaucratization and desbureaucratization".

308

El

pactada que, como si se tratara de una tregua, pronto adquiere un

cariz conflictivo.

El doble carcter de la administracin pbli-

ca, como yunque y martillo, hace de los administradores los prota

gonistas del drama del conflicto social, ponindolos del lado

de

las clases dominantes o, tras el cambio, del de los nuevos amos.

La administracin pblica es la administracin del Estado; del E
tado de las clases que imperan en el orden social.
Las contradicciones de la administracin pblica capitalista
evidencian desajustes en la estructura y funcionamiento de la pro
pia administracin pblica.

Sealan desfases orgnicos y funcio-

nales que se producen en la divisin de la sociedad y el Estado y

que, al mismo tiempo producen impacto en esa misma divisin.

Los

desajustes y desfases en la administracin pblica son inherentes

a su condicin mediadora y estarn siempre presentes por cuanto la administracin pblica sea una mediacin.

309

XII.

OBJETO Y ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA

La administracin pblica es un fenmeno concreto, un objeto

de estudio especfico, identificable y definible.

Tiene, como

otros estudios, una tradicin intelectual propia: la de la ciencia

poltica.

La Administracin Pblica es una disciplina desarrolla-

da como un subcampo de la ciencia poltica, desde el siglo XVI; aunque sus orgenes como formacin social concreta se remontan

los inicios mismos de la civilizacin, en el modo de produccin asitico, su estudio da comienzo con el nacimiento mismo del capJL
talismo y el Estado absoluto que se engendra en l.

Hay, enton-

ces, un vaco de conocimiento entre el objeto y el estudio de

Administracin Pblica hasta el final de la Edad Media.

la

La causa

de este vaco no es acadmica o formal; no se debe a la ausencia

de pensadores que debieran haberla atendido, ni al desinters
los cultos filsofos de la antigedad.

de

La causa brota de la rea-

lidad histrica: slo en el capitalismo la divisin de la sociedad y el Estado, aparejada a la divisin social del trabajo, desembaraz al ejecutivo de la inextricable maraa que lo aprisionaba -que lo mantena confundido con la legislacin y la jurisdiccin-, que lo constrea a los hbitos patrimoniales, a confusas
relaciones donde no hay lo pblico ni lo privado, donde lo estrechaban lentas y estorbosas formas colegiales.

El capitalismo es,

si no el origen del objeto, s lo es del estudio de la Adminis-

311

tracin Pblica, gracias a que fue el capitalismo el que desmembr las ataduras patrimoniales y colegiales que mantenan cautivo
al ejecutivo, poniendo al desnudo -en plena transparencia mediante la divisin de la sociedad y el Estado- el carcter y forma de
la administracin pblica como un fenmeno que lleg, en su momen
to histrico, a tener sustantividad.

Es el capitalismo el que da

identidad y define la administracin pblica, como especificidad

incubada en su seno.

Por lo tanto, es tambin el capitalismo

el

que crea el nico estudio de la Administracin Pblica, el estudio capitalista de la Administracin Pblica.

No obstante, la

teora capitalista de la Administracin Pblica nace con pies

de

barro y hoy, en los setentas, vive una crisis de creatividad en la cual se evidencia un divorcio entre el objeto y el estudio.
Por todo esto, el estudio de la Administracin Pblica capitalista ha sido replanteado.

Hemos tratado de ponerlo sobre ba-

ses firmes, es decir, las de la realidad.

El replanteamiento su-

pone, como consecuencia, la reformulacin del objeto y el estudio

de la Administracin Pblica.

Este mismo es el orden que tienen

los apartados siguientes.

31 .

El objeto de la administracin pblica

La administracin pblica es un objeto de estudio consisten-

te en la mediacin entre el Estado y la sociedad.

hecho, un fenmeno identificable y definible.

Es, por este -

Los fundamentos de

su identidad descansan en cuatro condiciones histricas:

312

a) El divorcio del Estado y la sociedad

b) La necesidad de la mediacin entre el Estado y la sociedad
c) La forma doble de la mediacin, al travs de las clases sociales y de la administracin pblica.

Las clases como

mediacin entre la sociedad y el Estado y la administracin pblica como mediacin entre el Estado y la sociedad
d) La organizacin bipolar de la mediacin.

Las clases so-

ciales en el legislativo y la administracin publica dentro del ejecutivo.

Estas condiciones histricas crean la sustantividad de la ad
ministracin pblica como formacin social especifica.

La admi-

nistracin pblica, como objeto de estudio, est caracterizada por

cuatro atributos que identifican su lugar en el modo de produc- cin capitalista: l)Es una de las dos formas de mediacin entre el Estado y la sociedad, entre la sociedad y el Estado; 2) Es la
delegacin del Estado en la sociedad; 3) Est organizada en el ejecutivo; y 4) Es el gobierno en accin; la accin del Estado en
la sociedad civil.

El estudio de la Administracin Pblica no

puede partir sino de estas mismas premisas.

La administracin pblica, como ser argumentado adelante, se identifica con el ejecutivo.

Este y el legislativo conforman

lo esencial del rgimen poltico.

El rgimen, por tanto, resume

los centros de poder del Estado, a saber, el legislativo y el eje_

cutivo.

Hasta la primera mitad del siglo XIX el capitalismo desa_

313

rroll6 el legislativo como centro hegemnico de poder, porque en

l la burguesa se expresaba ya como clase, dominante.. En la segunda mitad de ese siglo el capitalismo consolid las condiciones
de la burguesa como clase hegemnica en el bloque en el poder de
las clases dominantes, pero hizo rotar el centro de su poder
legislativo al ejecutivo.

del

Una burocracia poltica, organizada en

el ejecutivo, ahora gobierna en su nombre.-'

El predominio del -

ejecutivo va aparejado al pn,e.dominio poltico de la burguesa.

\_l Este proceso tuvo su manifestacin tpica en la Francia decimonnica. "Se comprende inmediatamente que en un pas como Francia, donde el podzn. e.jcutivo dispone de un ejrcito de funcionarios de ms de medio milln de individuos y tiene por
tanto constantemente bajo su dependencia incondicional a una
masa inmensa de intereses y existencias, donde. e.1 Estado tiznz
atada, iscalizada, n.e.gulada, vigilada y tutelada a a sociedad civil, desde, sus manifestaciones mis amplias de. vida hasta sus vibn.ac.one.i> mis insignificantes, desde Sus modalidades
mis ge.nzn.ales de existencia hasta a existencia pKivada de.
OS individuo*, donde este cuerpo parasitario adquiere, por medio de una centralizacin extraordinaria, una ubicuidad, una
omnisciencia, una capacidad acelerada de movimientos y una
elasticidad, que slo encuentran correspondencia en la dependencia desamparada, en el carcter caticamente informe del autntico cuerpo social, se comprende que un pas semejante,
al pzKdzn. la posibilidad
de. diipone.fi de. lo> puestos ministzn.i<
les, la ksamblza nacional pzKda toda inilae.nc.ia z^zctiva,
i
al miomo.tie.mpo no iij/npli^icaba la adminit>tKaci6n de.1 Estado,

no reduca todo lo posible el ejrcito de funcionarios y finalmente no dejaba a la sociedad civil y a la opinin pblica
crearse sus rganos propios, independientes del poder del gobierno. Pero el intz>i(.& mattiial de la burguesa francesa e^
t precisamente entretejido del modo ms ntimo con la conser_
vacin de aquella extensa y ramificada maquinaria del Estado.
Coloca aqu a su poblacin sobrante y completa en forma de
sueldos del Estado lo que no puede embolsarse en forma de beneficios, intereses, rentas y hene-raros. De otra parte, su
inte.KA poltico la obligaba a sostener una guerra ininterrumpi^
da contra la opinin publica y mutilar y paralizar recelosa- mente los rganos independientes de movimiento de la sociedad,
all donde no consegua amputarlos por completo. Ve. Hite, modo, la bu.Kgu.e.iiia ^Kanc&sa ve.a&e. Ronzada, pon. iu situacin de.
clase., de. una pan,te. a de.stn.uin. las condiciones de. vida de. to-

314

El desarrollo de la administracin pblica tambin est regjL

do por las leyes del capitalismo.

Las leyes de la administracin

pblica estn sometidas a las leyes del modo de produccin capita

lista.
La pK4.me.tia. le.y de. la a.dmn-Lt>tKac6n pdblca. consiste e n su subordinacin al crecimiento de las fuerzas productivas, al desarrollo de la productividad material.

La i&ganda. ley establece

que su desarrollo est condicionado por las luchas de clases y las

revoluciones burguesas acontecidas del siglo XVI a la fecha.

La

te.Kce.Ka. enuncia la relacin del eclipse del poder legislativo y el auge del poder ejecutivo, con la formacin de la administra- cin pblica como una institucin poltica sustantiva y peculiar.
Las tres leyes de la administracin pblica explican, en suma,
las condiciones histricas en las cuales la administracin pblica
se desenvuelve y le permiten identificarse como objeto de estudio.
En Francia, a mediados del siglo XIX, encontramos el desarro
lio ms puro de la aparicin de la burguesa como clase dominante
y hegemnica, el desarrollo tpico del Estado capitalista como
unidad de clase de las clases dominantes.

En esta poca, se mues_

tra en forma transparente cmo la centralizacin y la burocratiza

cin creada por el anc-ten Kgme se encuentran entretejidas con los intereses econmicos de la burguesa, y cmo sus intereses po

do podi.fi pa.Kla.me.nta.Kio, ncJLu.ye.ndo poK tanto el 6 ayo pKopo,

y di otKa. paKte a. hace.K KKttble. e.1 pode.K e.jecutvo hot a tita.". M a r x , E decocho bKuma.Ko de. LUL Zona.pa.Kte.,
pp. 288-289.

315

lticos, al chocar con los intereses de otras clases de la sociedad civil, tienden a promover el ejecutivo -a la par que su centra
lizacin y burocratizacin- amplificando el carcter coercitivo y represivo del Estado.

En tal situacin, el Estado asume la uni^

dad de las clases dominantes, bajo la gida hegem"nica de la burguesa.

La autonoma relativa del Estado no es, entonces, una bondadosa concesin de la burguesa a la burocracia poltica que se per
sonifica en el ejecutivo.

El ejecutivo, fuerte, poderoso, que os_

tenta y goza la autonoma del Estado, brota de la dominacin burguesa de clase, pero pone al margen del gobierno a la propia burguesa.

Para primero satisfacer sus intereses polticos, y luego

sus intereses econmicos, la burguesa mantiene su unidad de clase y su hegemona en la medida en que crea las condiciones materiales para la promocin y el ascenso del ejecutivo.

As, el au-

ge y desarrollo del poder ejecutivo est entretejido a los intere

ses econmicos de la burguesa/ a la par que est hermanado a sus
intereses esenciales de clase: los intereses polticos.
El poder ejecutivo es una creacin de la monarqua absoluta
que la burguesa y sus revoluciones utiliza y desarrolla en su
provecho.

La centralizacin, arma del antiguo rgimen contra

el

feudalismo, es esgrimida despus por la burguesa, contra el anti

guo rgimen.

Luego, el Estado burgus emprende, por medio del po

der ejecutivo, la expropiacin de la sociedad.'

La centraliza-

l_l "Cada inters comn se desglosaba inmediatamente de sociedad,

316

cin administrativa creada por el capitalismo es como un torbelli^

no; por igual la monarqua absoluta' que el Imperio Napolenico,
la repblica del 87-^que el reinado de Orleans, la parodia imperial de Luis Bonaparte que la repblica parlamentaria, promovieron e incrementaron la centralizacin, la burocracia estatal y la
creciente importancia de la administracin pblica.

El poder -

ejecutivo, fortalecido por la burguesa, no ha conocido limitacin

alguna en tal o cual rgimen poltico, en tal o cual forma de gobierno.

Todas las revoluciones burguesas de Francia no contuvie-

ron el crecimiento de la administracin pblica, sino que, por el

contrario, desataron su ampliacin.'

se contrapona a sta como inters superior, QZnt>iat, sustraa

de la propia actuacin de los individuos de la sociedad y se converta en objeto de la actividad del gobierno, desde un
puente, la casa-escuela y los bienes comunales de un municipio rural cualquiera, hasta los ferrocarriles, la riqueza nacional y las universidades de Francia". lbdt p. 340.
2/

"En el siglo XVIII, la admn.i>t>iac6n pu.bli.ca estaba ya ...

muy centralizada y era muy poderosa y prodigiosamente activa.

S-cemp-tc e. le. v&ia ata.fie.ada en ayuda*., en pnohlbiK

o en pziml-

tJi. Tena mucho que prometer y mucho que dar. Influa ya de mil maneras, no solamente en la marcha general de los asun_
tos, sino tambin en la suerte de las familias y en la vida privada de cada individuo". Tocqueville, E antiguo KQme.n
y a KzvoluciSn, pp. 15-16.
4/

"La Revolucin..., fue esencialmente... una revolucin social

y p o l t i c a . . . t e n d i . . . a acn.zce.ntaK e.1 pod&i y lo& de.ie.ch.OA -

de. La autoAXdad

pblica".

lbd,

p. 46.

5_/ "Todas las revoluciones perfeccionaban esta mquina en vez de

destrozarla. Los partidos que luchaban alternativamente por
la dominacin, consideraban la toma de posesin de este inmeti
so edificio del Estado como botn principal del vencedor".
Marx, El di.e.C4.ocho. . ., p. 340.
6./

"Pero bajo la monarqua

absoluta,

durante la pKlmtKa

Izvolu-

C6n, bajo Napoltn, la burocracia no era ms que el medio pa_

ra preparar la dominacin de clase de la burguesa. Bajo la

317

Sin embargo, ascenso del ejecutivo y el incremento de su accin en la sociedad, no superan la divisin entre el Estado y

la

sociedad; del mismo modo, el dominio absolutista y hasta desptico que asume el Estado poltico sobre la sociedad civil, no los identifica, sino por el contrario, remarca y define con mayor pre
cisin su divorcio.

El poder creciente del gobierno, resumido en

el ejecutivo, se fundamenta como condicin histrica en la escisin del Estado y la sociedad.-'

El ascenso del ejecutivo no s-

lo brota de esta escisin, sino que es su prueba ms contundente.

El ejecutivo, entonces, es el objeto de estudio de la Administracin Pblica en la medida en que, como centro de poder cimero del
Estado, concentra en su seno esencialmente las facultades y capacidades dinmicas del propio Estado, y organiza y pone en accin,
en movimiento, toda su fuerza vital en el seno de la sociedad civil.

Es as, porque a mediados del siglo XIX aueda definitivamen

te establecida la divisin del Estado y la sociedad y, al mismo tiempo, la capacidad de accin del Estado queda esencialmente con

fie.6tauKaci.6n, bajo LUJ, Tzti,pe.t bajo la Ke.pdbti.ca paKame.ntaK.CL, era el instrumento de la clase dominante, por mucho que
ella aspirase tambin a su propio poder absoluto"... "La repi
blica parlamentaria, en su lucha contra la revolucin, vise
obligada a fortalecer, junto con las medidas represivas, los
medios y la centralizacin del poder del gobierno" . .. "Es bja
jo el segundo Bonaparte cuando el Estado parece haber adquirji
do una completa autonoma. La mquina del Estado se ha cons
lidado ya de tal modo frente a la sociedad burguesa". Ibid.
]_l "La parodia del imperio _/?e Luis Napolen/ era necesaria para
liberar a la masa de la nacin francesa del peso de la tradi-

cin y hace.fi que. & de.ita.qae. nX.ti.iaxne.nte. la. contKapolicin

fie. ei. E&tado y a oclzdad. .. la centralizacin del Estado,
que la sociedad moderna necesita, slo se levanta sobre las ruinas de la maquinaria burocrtico-militar del gobierno, fo_r_
jada por oposicin al feudalismo". Ibid, p. 347.

318

en_

centrada en el seno de su centro de poder supremo: el ejecutivo.

La administracin pblica, por fin, se ha desprendido de todas las remoras medievales, de todas las trabas patrimoniales que estorbaban su completa formacin en el poder ejecutivo como una in
titucin del Estado sustancial y diferenciado.
Para precisar el objeto de estudio de la Administracin Pblica, es decir, el ejecutivo, antes debemos precisar algunos tx_
minos que se encuentran estrechamente vinculados: Estado, rgimen
poltico, gobierno, ejecutivo y administracin pblica.
El Estado, uomo ha sido definido, es la organizacin del
ejercicio del poder de las clases dominantes.

Por su parte, el -

KQ-Lmtn potXico es la suma de los centros de poder del Estado. En el siglo XIX se dio una bipolaridad alterna de los centros

de

poder; pero, desde sus orgenes en el siglo XVI, el Estado capita

lista, en su fase como monarqua absoluta, destac el poder del ejecutivo regio como arma antifeudal, en detrimento del legislati^
vo, hasta su eclipse a finales del siglo XVIII.

Con la Revolu- -

cin Francesa el centro del poder fundamental pasa al legislativo

hasta que, a mediados del siglo XIX, el capitalismo crea las condiciones del predominio del ejecutivo.
das.

Y de ah hasta nuestros -

En sntesis, el rgimen poltico resume las relaciones de

los centros de poder -el parlamento y el ejecutivo-, destacando el predominio de uno de ellos.
El predominio del ejecutivo moderno -y debido al carcter de
liberante del parlamento, a su papel clasista representativo como

319

delegacin en el seno del Estado- ha provocado una gradual tenden

cia que identifica, en el capitalismo y, sobre todo, del siglo
XIX a la fecha, goblino con e.je.cu.tvo.

Por esta razn, el ejecu

tivo como mediacin del Estado y la sociedad, como delegacin estatal en la vida civil, toma naturalmente el papel gubernamental
como su propio papel.

Hegel, por todo esto, lo mismo que Rousseau,

tuvieron razn al identificar al gobierno -es decir, el gobierno

del Estado sobre la sociedad- con la nica forma como se puede go
bernar: al travs de la mediacin, del conducto comunicador del Estado en la sociedad, es decir, el e/ecu.-t-tvo.

El legislativo, -

recordemos, es el conducto comunicador de la sociedad con el Esta

do.

Dado que la sociedad no gobierna al Estado -aunque ste haya

sido incubado en su seno-, sino el Estado a la sociedad, el concepto de gobierno queda identificado, en su propia significacin
real, con el ejecutivo.

Gobzina.K es e.jzcata.fi hechos, realizar el

dominio del Estado en la sociedad.

Gobierno y ejecutivo son idn

ticos.
KdmtiitK0LC6n Vdblca. no es distinto ni a gobierno ni a poder ejecutivo.

Rousseau, Paine, Hegel, Marx y Tocqueville, nunca

identificaron administracin pblica con fuerza, aplicacin o eje

cucin, ni tampoco la diferenciaron de voluntad, decisin o prescripcin, como inherentes a poltica.

En contraste, Wilson, Good

now, Moreland, Willoughby y Weber identifican poltica con decisin o voluntad, adscribiendo a administracin las caractersticas de realizacin o ejecucin.

Entonces por qu la dualidad le

gislativo-ejecutivo del siglo XIX, se ha convertido en la dicoto-

320

ma poltica-administracin del siglo XX?

Por qu la universal^

zacin del legislativo se falsific por la universalizacin de la

poltica y por qu la particularizacin del ejecutivo se falsific por la particularizacin de la administracin.

La respuesta -

es que se verifica una suplantacin, mediante la cual el legislativo y el ejecutivo son sustituidos por la poltica y la administracin, atribuyendo a stas las caractersticas de aquellos. Por
tanto, si bien es cierto que el objeto de estudio es primeramente
definido por los publiadministrativistas, tambin lo es que les preceden en su identificacin los filsofos polticos.

De este -

modo, Rousseau define el gobierno o upitma adm.n.>tn.a.c6n como el e.je-tc-tc-co legtimo del poder ejecutivo, sealando como su caracterstica la pote.nc.la. y la iu&fiza. Hegel define el gobierno como mediacin, esto es, como actividad encaminada a "la prosecucin y el mantenimiento de la vigencia de lo decidido, de las leyes, de las instituciones y establecimientos existentes para fina
8/
lidades comunes".

Y Marx concibi la administracin pblica co

mo a actvdad oJiga.nzadoA.a de. Estado .'

Entre los pensadores modernos destaca el concepto de Wilson
sobre la administracin pblica, como gobierno en accin, como el
ejecutivo u operativo, que es lo ms visible y obvio.

Gulick,

despus de definir al gobierno como el "grupo organizado de hombres quienes en un momento dado ejercen el poder efectivo de for-

8/
9_/

tllotolla de.1 d<LKe.cho, p. 298.

"Kritische randglossen zu dem artikel 'Der Ktnig von PreuBen
und socialreform. Von einem PreuBen'", p. 401.

321

zar conformidad y servicios, y dirigir los diversos servicios comunes", formula la que probablemente sea la ms fidedigna y real
de las concepciones elaboradas en el estudio de la Administracin
Pblica capitalista: "En e.to m>mot> tKmno>,

ta.i coa

toi gobe.A.nante.i nacen, e.6to e , &L tKa.ba.jo de. gob-Ltino,

KKotlo

y compan

i e.ti\><Lc.Lo , todo

de. contKote.>, e.t atabtc.me.nto

undo,

que e tt dtAa-

y manijo

de.

e. la. a.dmvi.>tfia.c6n pdbca.".'

Final-

mente, Dimock, en uno de sus ensayos de juventud, define la administracin pblica destacando su carcter dinmico: "La administracin pblica no es meramente una mquina inanimada, realizando
sin pensar el trabajo dtl gobe.tino.

ai la administracin pblica

est relacionada en los problemas del gobierno, est tambin por

esto mismo interesada enteramente en los fines y objetivos del Es_
tado" (...)
Eitado

como

La admn4>tKac6n

p.btca. e e.t Estado

en acc/tfn, e.t

contiactofi.'

El objeto de estudio de la Administracin Pblica es, por

tanto, el ejecutivo, ya que ste es el gobierno como mediacin: y
es al mismo tiempo la administracin pblica, porque ella es la mediacin entre el Estado y la sociedad.

Gobierno, administra- -

cin pblica y ejecutivo, son lo mismo; el objeto de estudio es la administracin pblica -con minsculas-, el gobierno y el ejecutivo, porque son idnticos.

Como convencin, en adelante nos re

feriremos al ejecutivo como objeto e estudio de 1& Administra- -

10/

"Politics, administration and 'the new deal'",

11/

"The meaning and scope of public administration",

322

p. 60.
p. 1.

cin Pblica, dando por supuesto que implica al mismo tiempo gobierno y administracin pblica.
El ejecutivo como objeto de estudio, sin embargo, no ha quedado claramente establecido en el estudio de la Administracin P
blica, excepto en los Estados Unidos.

No obstante, lo importante

no es el hecho de que el ejecutivo sea el objeto de estudio de la

Administracin Pblica, sino que el mismo ejecutivo no sea estudiado como mediacin.

Es analizado como un organismo cuyo inte-

rs radica en su Dropia composicin estructural; es decir, el eje

cutivo es estudiado internamente, en su organizacin y en sus pro
cesos interiores.

Esta aseveracin fue comprobada con el anli-

sis comparado de la temtica tratada en quince de los ms utiliza

dos textos de Administracin Pblica en Estados Unidos y Mxico.'
Todos los textos se refieren al poder ejecutivo norteamericano (a
excepcin de las obras de Muoz Amato, Mosher y Cimmino, Jameson,
Rodrguez Reyes, que se refieren al ejecutivo correspondiente a su pas), a su forma de organizacin, al carcter de su direccin,

12/ Los textos consultados son los siguientes: White, Introduccin aZ e.itadXo de. Za admXnXitKacXn pdbZXca (primera ed. en
ingls, 1926); Pffifner y Presthus, PubZXc admXnXtnatXon
( p . e . , 1 9 3 5 ) ; M o r s t e i n M a r x , Ete.me.ntA o pubZX.c
admXnX&tKat X o n ( p . e . , 1 9 4 6 ) ; S i m n e.t aZ, PubZXc
admXnXj>tKatXon
(p.e.,
1 9 5 0 ) ; D i m o c k y D i m o c k , kdmlnXAtn.ac.X6n
pdbZXca
(p.e. i., 1953);
W a l d o , AdmXnXitA.acX6n
pdbZXca
(p.e.i., 1953); Muoz Amato, I n
todu.cc.X6n
a Z a admXnXitn.ac.X6n
pdbZXca
(p.e., 1957); Jameson,
KdmXnXitiacao
pubZXca
(p.e., e nportugus, 1962); Mosher y Cim
m i n o , C X t n c X a d e Za. a.dmn.J>t>ia,c.6n
(p.e., e nitaliano, 1961);
N i g r o , ?abZc
adm.n<L>tn.(Lt.on
(p.e., 1965); Martin,
AdmX.n-CAtKa^
c-ttfn pbZca
( p . e . i . , 1 9 6 7 ) ; R e a g a n , The. admX.nX.itA.atA.on
o pi
bZic poZXcy
(p.e., 1 9 6 9 ) ; Rodrguez R e y e s , la
admlnX6tH.ac.X6n
dzZ itctoK
pdbZXco
(p.e., 1970); y Sharkansky, AdmXnXiViacXn
pdbZXca
(p.e.i., 1970).

323

a su sistema financiero, a su personal y a sus procedimientos y procesos.

El listado completo de la temtica del ejecutivo norte

americano fue clasificada en la forma siguiente:

1.

Etudo de. a Admntia.cn V&btlca.. Es tratado en todas las obras en sus primeros captulos.

2.

0HQa.n-Lza.CA.6Yi.

Tratado por White, Pffifner y Presthus,

Simn e.t ai., Morstein Marx, Dimock, Waldo, Mosher

Cimmino, Martin, Reagan, Rodrguez Reyes, Nigro y Sharkansky.

Este tema es omitido por Muoz Amato y

Jameson.
3.

V/ie.cc6n.

Tratado por White, Pffifner y Presthus,

Morstein Marx, Simn e.t a, Dimock, Waldo, Mosher

y -

Cimmino, Martin, Reagan, Rodrguez Reyes, Nigro y - Sharkansky.

4.

kdmn,tH.a.c*.6n de. pe.Kona.t. A excepcin de Jame son

Reagan, este tema aparece en todos los textos.

5.

AdmnAt*ia.c~n nancte/ia.

Lo tratan todos, menos Si-

mn, Jameson, Reagan y Sharkansky.

6.

?la.ne.a.c6n.

Tema general, salvo White, Pffifner, Jame_

son, Martin, Nigro y Sharkansky.

7.

Voltca.* y poce.dAMle.Yito. Lo tratan la mitad de los

autores: Morstein, Simn, Dimock, Mosher, Rodrguez Re
yes, Nigro y Sharkansky.

8.

ZtiKocKOLcia..

Slo es tratado por tres autores: Morstein,

Waldo y Martin.

324

9.

Poltica y adminiitKaci6n pdbtica.

Es tratado en cuatro

obras: Morstein, Dimock, Reagan y Rodrguez Reyes.

10.

Re.iponabiidad. No lo tratan cinco textos: Muoz Amato,

Jameson, Mosher, Reagan y Sharkansky.

11.

ReZacione.4 con z p<Zbco. Lo tratan Dimock, Mosher, Mar

tin, Reagan, Nigro y Sharkansky.

12.

ReJiacione

intKagube.Kname.ntae.i>.

GobX.tA.no {e.de.Kal y go-

bie.Kno e.t>tatatzt> y mu.nlc.lpa.lzi,. W h i t e , Reagan y S h a r kansky, lo tratan.

13.

B iiicu.t4.vo y o otKoi, podeJie.t>.

L o tratan White, Pffif_

ner, Morstein, Simn y Sharkansky.

14.

Comun4.cacX.6n.

Lo tratan Simn y Nigro.

15.

OtKOA (incluye temas con rendimiento, democracia, relaciones humanas; en fin, temas dismbolos).

Simn, Dimock,

Jameson, Martin, Reagan, Rodrguez Reyes y Nigro.

Este listado temtico integra el objeto de estudio de la Administracin Pblica norteamericana.

Se refiere al poder ejecuti^

vo: a su 0Kga.ni.zaci.6n, formas y caractersticas (jerrquica, funcional, etc.); a su dA.e.cci6n, autoridad, tipos de mando (lineal,
funcional), modos de obtener y estimular la obediencia, etc.; a su pe.A.Aona, formas de reclutamiento, entrenamiento, promocin, salarios, puestos, etc.; a su adminiitfiaci6n iinancieJia, mtodos
impositivos, presupuestos, gastos, tesorera, etc.; a su pane.aci.6n, instrumentos y medios de programacin, fines de la planeacin, etc.; a sus potlticai y pKoce.dimie.ntoi>, toma de decisiones
y modos de operacin, rutinas administrativas, etc.; a su cue.Kpo

325

ban.ocKd.tlco informal, sus intereses, deseos y fuerza poltica;

su Ke.i>pont>abltlda.d constitucional, a la responsabilidad de los

funcionarios, la moral y deberes del personal pblico; a sus tie.a_
clone. con 0.1 pblico interesado en sus servicios; a sus Kzlaclon.16 con los Estados y los municipios, as como sus fLQ.ta.c-iomi con
el legislativo y el judicial; a sus medios internos de comunicacin (verbal, escrita, etc.) y la importancia de sta para la integracin de su personal; y finalmente, a su carcter "democrtico" , sus principios de "equidad" y otros muchos problemas apolog^
ticos que los publiadministrativistas plantean con relacin al
ejecutivo.
La Administracin Pblica norteamericana no ha descuidado el
estudio del ejecutivo, pero se preocupa slo por su itKactafia on_
g&nlca, no por su

funcin en a oclzdad.

Esto es, se despreocu-

pa de lo esencial, por la naturaleza dinmica del ejecutivo.

Si -

la administracin pblica es la mediacin entre Estado y la sociedad, tal es su naturaleza, su esencia; por tanto el ejecutivo se
caracteriza por ser una KQ.la.cl6n y, como tal, su estructura queda
definida por ste carcter mediador.

El ejecutivo no slo debe -

ser estudiado internamente, en su estructura, sino externamente como delegacin del Estado en la sociedad; es as porque su propia composicin interna est determinada por su naturaleza mediadora.

El error norteamericano no ha consistido tanto en estudiar

internamente el ejecutivo, sino en omitir su esencia como rea- cin y, por tanto, estudiarlo hacia adentro como organizacin y
slo en cuanto tal.

326

En Europa el estudio de la Administracin Pblica ha conside_

rado tambin al ejecutivo, pero en el marco ms general del rgimen parlamentario; el problema mayor, sin embargo, ha consistido
en la estrecha relacin entre el derecho y el estudio de la Administracin Pblica.

En Francia e Italia, por ejemplo, el derecho

constitucional y el derecho administrativo contribuyeron a distor

sionar al ejecutivo como objeto de estudio; un papel similar jug
la teora general del Estado en Alemania.

Implicado en la trama

legal, el ejecutivo perdi en la teora formal lo que haba logra

do en la prctica: su especificacin como fenmeno poltico y social.

Francia, donde la consolidacin de la autonoma relativa -

del Estado frente a la sociedad civil tuvo su desarrollo tpico,

no ha logrado sin embargo construir el estudio de la Administracin Pblica al margen del derecho constitucional.

En cuanto a -

Inglaterra, su otrora papel inspirador de los primeros estudios de la administracin pblica norteamericana, se subordin al avan
ce de la investigacin administrativa en Estados Unidos.

En suma,

Europa, cuna del Estado y la administracin pblica capitalista,

seno en el cual fue engendrada nuestra disciplina, se dej arreb<a
tar la vanguardia en el estudio de la Administracin Pblica,'
En el apartado siguiente analizamos este problema.

13/

No obstante la supremaca norteamericana, la Administracin

Pblica en Europa ha tenido un importante desarrollo. Sobre
el estudio de la Administracin Publica en Francia pueden ej3
tudiarse las siguientes obras: Landgrod, "La science del'admjL
nistration publique en France au 19eme et au 20eme scle" y
Froment-Maurice, "Sur la science administrative"; en la dca_
da de los setentas aparecieron dos libros de texto: del Institut Belge y Francais des Sciences Adminxstratives, L'Adm--

nJ>tia.ton pixbtqaz y de Massenet, La nou.ve.tiz gzition

327

pub

El ejecutivo, en suma, deber ser estudiado como lo gue es:

una relacin, la delegacin del Estado en la sociedad.

Slo as

se podr, despus, iniciar el estudio de la organizacin interna

del ejecutivo.

Sin lo primero -el ejecutivo como relacin-, el es

tudio de sus entraas orgnicas y su fisiologa interna permanece

r en un crculo vicioso; el ejecutivo no se explica por s mismo:
lo explica su papel mediador, poltico y social.

Esto es lo que

lo hace ser el objeto de estudio de la Administracin Pblica.

Ahora bien cmo se ha desenvuelto el estudio del ejecutivo?
La Administracin Pblica tiene una tradicin acadmica; tiene antecedentes intelectuales?

S, los tiene.

El capitalismo, al -

crear, en las condiciones materiales de existencia, las relaciones sociales que le son correspondientes, ha creado tambin las 14/
formas intelectuales en que expresan esas mismas relaciones.

que.. Recientemente apareci un interesante y prometedor libro: Sctence admn6tn.a.t\)Z de Chevaller y Loschak. En Inglaterra, adems del estudio pionero de Moreland, "The scien_
ce o public adminis tra t ion", destacan las diferentes aporta_
ciones tanto en historia como en teora por parte de Gladden;
tambin tiene significacin el artculo de Fletcher, "Public
administration" , como el ensayo de Robson "Recent Trends in
public administration". Para una visin general del estudio
de la Administracin Pblica en Europa, se puede consultar el ensayo de Morstein Marx: "A new look at administrative
science in Europa". Sin embargo, sobre todo en Inglaterra,
existe una reorientacin del estudio de la Administracin P
blica hacia la doctrina norteamericana. Al respecto ver:
Walker, "An american conception of public administration"; Mackenzie, "The study of public administration in the United
States"; y Ridley, "Public administration: cause for discontent".
14/ "Los mismos hombres que establecen las relaciones sociales conforme a su productividad material, producen tambin los principios, las ideas, las categoras conforme a sus relacit)
nes sociales". Marx, M4tna. de, a {ilo>o{iX.a., p. 338.

328

La administracin pblica es un producto determinado de las fuerzas productivas a las cuales da cabida el capitalismo; como relacin social, ha creado ella misma las categoras y los conceptos
en que se expresa como realidad concreta.

El estudio de la Admi-

nistracin Pblica es el producto intelectual que ha sido engendrado en la relacin concreta, el ejecutivo, como objeto del propio estudio.

32.

El estudio de la administracin pblica

Si las condiciones materiales, la produccin econmica, de-

terminan las relaciones sociales, stas a su vez determinan las formas del pensamiento.

Es hasta el modo de produccin capitalis_

ta donde la administracin pblica adquiere independencia orgnica

con respecto de otros fenmenos e instituciones polticas, especialmente de las legislativas y judiciales.

La divisin del Esta

do y la sociedad, as como la necesidad de su relacin, hacen del

ejecutivo una mediacin empatada a la propia del legislativo y, por tanto, adquiere sustantividad histrica, existencia separada.
Es ms, el fortalecimiento del ejecutivo ha venido a ilustrar con
transparencia el divorcio de la sociedad y el Estado y la autonoma relativa de este mismo; estos hechos, que no son sino relacio
nes sociales' -el producto de la accin recproca de los hom- bres-, producen su expresin abstracta, las categoras y concep-

15/

"Qfi e-4 a t>oce.da.d, cuaqu.e./ia que ea. u oimat

E p/ioductO de. La. acetn Ke.cX.pH.0 ca de. 04 hombA.e.4 ... Tomad una d e terminada sociedad civil y tendris un determinado Eitado po_
Utico". Carta de Marx a Annenkov, p. 20.

329

tos intelectuales correspondientes.

El estudio de la Administra-

cin Publica deber ser la expresin abstracta de la administracin pblica como objeto.
Hemos visto en los captulos I y II, que las categoras e
ideas del pensamiento administrativo postwilsoniano no corresponden a las relaciones sociales reales; stas, como materia de anlisis, y las ideas, como su expresin conceptual, estn divorciadas en el estudio de la Administracin Pblica.

En contraste, la

filosofa poltica prewilsoniana corresponde plena y precisamente

a las relaciones sociales que la incubaron.

Las causas por las -

cuales la Administracin Pblica de Wilson a la fecha est divorciada del objeto, ya han sido tratadas con suficiente extensin en los captulos sealados; las razones por las cuales la filosofa poltica anterior a Wilson s corresponde al objeto, sern
tratadas a continuacin.
Las relaciones sociales, los hechos que producen las relacio
nes humanas, son engendrados por el desarrollo de las fuerzas pro
ductivas.'

La produccin de los medios de vida por parte de

los hombres, genera al mismo tiempo las relaciones que los integran socialmente.'

La produccin material implica un determina

16/ "San los hombres libres de escoger tal o cual forma social?
En absoluto. Tomad un determinado estado de desarrollo de las facultades productivas de los hombres y tendris una determinada forma de comeAe-to y de coniumo. Tomad determinados
grados de desarrollo de la produccin, del comercio, del coii
sumo y tendris una determinada forma de constitucin social,
una determinada organizacin de la familia,, de rdenes o ca
ses, en una palabra: una determinada > 0 c-Lzaa.d CVt". lbd.
17/

"Los hombres fabrican el pao, la tela y los tejidos de seda

330

do avance de las fuerzas productivas; por tanto, las relaciones sociales que engendran los hombres al entrar en contacto en su pro
ductividad material, existen por cuanto son correspondientes a un
determinado grado de desarrollo de las fuerzas productivas.

La -

existencia de determinadas relaciones sociales depende, por tanto,

del desarrollo de las fuerzas productivas; hay una correspondencia.

Las relaciones sociales existen en un momento histrico de-

terminado, en la medida en que corresponden al desarrollo de

fuerzas productivas.

En cuanto las relaciones sociales dejan

las
de

corresponder al desarrollo de las fuerzas productivas, dejan de existir y son sustituidas por otras engendradas por el nuevo modo
de produccin.

El desarrollo de las fuerzas productivas y de las

facultades productivas del hombre, su trabajo, ha engendrado los

progresivos modos de producir -nt a.&tco, e.t antgu.o, Z ie.md.at
y &t ca.p'Ltat.L&tcL- y las sociedades civiles y Estados polticos que
les son correspondientes.

Cada modo de produccin, por su rela-

cin de dependencia respecto al desarrollo de las fuerzas productivas, ha tenido una existencia histrica especifica; la sociedad
y el Estado, engendrados por la productividad material, han existido bajo las mismas condiciones.

Las ideas, las categoras que

expresan abstractamente esas mismas relaciones, tambin han tenido una vigencia determinada.
Si las fuerzas productivas determinan las relaciones socia-

... los hombres, segn sus facultades, producen tambin las

Jie.ta.c0ne. i>OCa.t-i>, en las que producen el pao y la tela".
Tbd, p. 28.

331

les,

stas mismas establecen sus expresiones abstractas, las cate_

goras y conceptos que se forman en el pensamiento del hombre y que

no son sino la manifestacin ideal de sus relaciones reales.-'
Las categoras que expresan las relaciones sociales reales, por engendrarse en la especificidad de cada modo de produccin, de ca_
da sociedad y Estado concretos, son tan finitas y perecederas como las propias realidades que idealmente representan; estas categoras no son leyes universales, eternas, sino e.ye. htt>t6>ica.'
Por tanto, no slo las categoras de la economa poltica estn sujetas a una validez histrica; tambin las categoras de la sociologa, de la ciencia poltica y, por tanto, de la Administracin Pblica, estn sujetas a la determinacin histrica.

Los con

ceptos de las ciencias sociales son leyes histricas relativas

cada modo de produccin particular.

Los conceptos de la Administracin Pblica, como todos aquellos conceptos de las ciencias sociales, tienen una validez y

18/

un

"Los hombres, al desarrollar sus facultades productivas, es

decir, VVe.ndo, desarrollan ciertas relaciones entre ellos,
y ... la forma de esas relaciones cambia necesariamente con
la modificacin y el acrecentamiento de esas facultades productivas ... las cate.goH.iai e.con6mca& no son mdi que. abtfiac
cionzi de. ea Ke.LacJLone.t> Ke.aLe.h, que. no ion \)e.idade. no

cond(U.6n
19/

de. que. S u b s i s t a n esas

Ke.acX.one.s".

Ib-d, p . 2 6 .

Marx atribuye a Proudhon el error de considerar a las leyes

econmicas como leyes eternas, universales en el tiempo y el
espacio. El mismo error se les puede atribuir a los pensado^
res modernos de 'la Administracin Publica. Marx trata el
problema en la siguiente forma: "Proudhon cae en el error de
los economistas burgueses que ven en esas categoras econnii
cas leyes eternas y no cate.Q0H.ia6 hiStKtcaS, que no son leyes ms que para un determinado desarrollo de las fuerzas
productivas". bd.

332

criterio de verdad enlazado, por tanto, a las relaciones sociales

de cada modo de produccin especfico.

La Administracin Pblica,

como estudio del ejecutivo, es una disciplina que nace en el modo

de produccin capitalista hacia finales del siglo XIX; existen an
tecedentes en la filosofa poltica prewilsoniana y es con Wilson
cuando ella asume un carcter acadmico.

Con Wilson, por primera

vez en 1887, se intenta definir el objeto, estudio y mtodo de la

Administracin Pblica.

Por tanto, la Administracin Pblica

es

una disciplina creada por el capitalismo y que expresa relaciones

sociales capitalistas.

El conocimiento acumulado acerca de la Ad

ministracin Pblica, consiste en el estudio de la administracin

pblica capitalista.

Esto no quiere decir que en los modos de

20/
produccin precapitalistas no se disertara' acerca de la Adminis_
tracin Pblica; simplemente afirma una verdad: si bien es cierto
que el capitalismo no inventa la administracin pblica, tambin
lo es que en l es donde asume un carcter sustancial, diferencia
do y, por este hecho, su expresin abstracta como disciplina social.
La primera obra en la cual la administracin pblica es tratada separadamente, como un problema concreto, es: Lo e

20/ A este respecto, nos han sido legados algunos trabajos muy antiguos que tratan el tema de la administracin pblica; pe_
ro no con el fin de establecer generalizaciones o explicar un problema cientfico. Son descripciones de realidades con
cretas. Existen trabajos que vale la pena sealar: Frontino,

Pe aqaadact-bui uib6 Komt ^oKmuta a.dm.n.i>tKat.oniA, escrita

en poca de Nerva; Filoteo, El ktzoKolOQ4.on, elaborado en -

el ao 900 d . c ; y Ricardo F-ble., Vl&lOQO

realizado en el siglo XII.

333

dzl ' cln.lqu.iiK,

de. la Re.pdblA.ca de Juan Bodino, especialmente en el libro III y en los captulos cuarto y quinto del libro IV.

Sin embargo, en -

el libro I se encuentra su fundamentacin: la repblica; la administracin domstica; la diferencia entre lo publico y lo privado;
la diferencia entre el poder pblico y el poder privado; la diferencia entre subdito y ciudadano; y la soberana.

Bodino parte de

la distincin, no explcita, de la sociedad y el Estado, definien

do al segundo con el nombre de Re.pdblA.ca: "un recto gobierno de 21/
varias familias y de lo que les es coman, con poder soberano".'
La base de esta definicin es la diferencia entre la Repblica, como totalidad, y la familia, las corporaciones y los colegios, con administracin propia,'como su basamento social; no hay, en
tonces, identidad entre sociedad y Estado.
La distincin de la sociedad y el Estado queda firmemente
precisada, cuando Bodino seala la insuficiencia de la soberana
como nico elemento comn, frente a lo que es Individual.

Por

tanto, primero hay que buscar la diferencia entre la "COAa

e.n co-

man y de. caKcttK pblico"'y

llbKoi

la cosa propiamente privada.'

de. la Re.pdbtX.ca.,

21/

B o d i n o , Loi itli

22/

23/

"La admlnlitKacln domitlca es el recto gobierno de varias

pZ.Kiona.il y de lo que les es pKOplo, bajo la obediencia de una cabeza de familia". Tbld, p. 18.
"Como el patrimonio pblico, el tesoro pblico, el recinto de la ciudad, las calles, las murallas, las plazas, los templos, los mercados, los usos, las leyes, las costumbres, la
justicia, las recompensas, las penas y otras cosas semejantes, que. ion comune.4 o pdbllcai, o ambas cosas a la vez. No

24/

e.xlite. Ktpdbllca il no hay nada pblico".

bld, p. 20.
"Platn ... pJie.te.ndla que. haita tai muje.Ke.i e. kljoi Razian co_
mune a b<Ln de. de.ite.Knan. de. la ciudad lai do i patabKai tuyo y

334

p. 11.

Por tanto, ms importante que la soberana como elemento comn, es la diferencia entre lo propiamente comn y lo propiamente privado.

Pero tal distincin no es solamente importante para la Re-

pblica, el Estado, sino tambin para la sociedad; es importante

para la sociedad distinguir lo suyo, lo privado, de aquello otro,
lo p b l i c o . P e r o esta distincin implica a su vez el reconoci^
miento, por parte del Estado, de un poder interno, p r i v a d o , q u e ,
aunque est sujeto a su autoridad, se ejerce en el seno de la familia, la corporacin y el colegio.
El problema central de la distincin entre lo pblico y lo privado se relaciona inmediatamente con la distincin entre ciuda
dao y subdito, cuestin a su vez vinculada al problema de la soberana.

Bodino afirma que cada jefe de familia es el amo en

su

mo ... no e daba cuanta que., de izn. a&, dziapaA.zce.xla e.1

attlbuto ml&mo de La Ke.pdbtX.ca; no zxlitz co&a pblica I no
hay algo de. pan.t-Lcu.Lati, ni z pue.de. Imaginan nada de. comn >l
no hay nada de. Individual".
Ibld, p. 21.

25/

"La administracin domstica y el recto gobierno de la familia requiere la distincin y divisin de los bienes, mujeres,
hijos y criados de las diferentes familias, y de lo que les
es pKoplo
e.6 dzcln,

26/

en paJitlculan de Lo que lz
dzl blzn pblico".
Ibld.

z comn

en ge.ne.rial,

"Toda repblica, toda corporacin, todc colegio y toda familia se gobierna por mando y obediencia, una vez que la liber_
tad natural que corresponde a cada uno para vivir a su arbitrio es puesta bajo el poder de otro. Todo poder de mando sobre otro es piblico o privado. El podzh. pblico reside en
el soberano que da la ley, o en las personas de los magistra_
dos que se pliegan a la ley y mandan a los dems magistrados
y particulares. El mando ptlvado corresponde a las cabezas
de familia y a las corporaciones y colegios en general, sobre cada uno de ellos en particular, y a la parte menor de toda la corporacin en nombre colectivo". Tbld, p. 22.

335

seno, en el marco de lo privado; pero, al salir de la familia -lo

privado- y adentrarse en la cudad -lo pblico-, entra en igualdad con otros amos de familia constituyndose la condicin de ciu
d a d a n o s . S e r c i u d a d a n o e s pertenecer a lo comn, lo pblico
y, por tanto, la ciudadana queda restringida a los amos de caaa
familia, corporacin y colegio; pero el ciudadano de Bodino, como
ciudadano en la monarqua absoluta naciente, es un ser ficticio,
alegrico, porque esta misma condicin poltica lo convierte en iu.bdi.to del soberano absoluto.
siervo, mandante y mandatario.

No se puede ser, a la vez, amo

En Bodino el hombre real vive

en

la familia, las corporaciones, los colegios; el ciudadano ficticio,

el subdito, en la Repblica, el Estado.

Lo pblico, lo co-

mn,

implica a su vez la sumisin al soberano.

La soberana, en-

tonces, da la clave; ella hace de cada jefe de familia, en el interior de la Repblica, un ciudadano dipe.ndX.inti. Dependiente, segn Bodino, en la medida en que la ciudadana es un privilegio
restringido a los jefes y que, en lo pblico, se manifiesta como
una cesin de libertad a favor de ia Repblica soberana.

La ciu-

dadana es derecho y responsabilidad; privilegio y deber.

La obra de Bodino, escrita en 1576, se encuentra situada en

27 /

"Cuando el cabeza di f^amitia sale de su casa, donde manda, para tratar o negociar con los dems jefes de familia acitica
di todo lo qui atai a todo> in gzni>ial, entonces se despoja
del ttulo de amo, de jefe y de seor, para hacerse compai-

10, gual
28/

y a & o d a d o di o& o Vio &".

Ibid,

p. 3 4 .

"Deja su familia para entrar en la ciudad, y los negocios &o_

msticos para tratar de los pdbi.co6; en vez de ser seor, se
llama ciudadano, que, hablando propiamente, no es otra cosa
que el &dbd<Lto libre dependiente de la soberana de otro". Ibid.
336

la etapa formativa del Estado capitalista/ es decir, la monarqua

absoluta, cuando est empezando a manifestarse la divisin del E
tado y la sociedad; cuando las clases sociales se estn acabando
de desembarazar de las mscaras medievales, de los estamentos y de los gremios.

La parte que nos interesa se encuentra situada -

en el libro III,donde Bodino explica la formacin del funcionara

do de la monarqua absoluta sobre la base de la autonoma del Estado.
Bodino explica una doble diferenciacin: entre oficiales y comisarios y entre magistrados y ministros.

Los oficiales son per_

manentes y los comisarios extraordinarios y removibles; los magis_

trados tienen mando y los ministros son agentes ejecutivos.

Tanto

los oficiales como los comisarios pueden ser magistrados y ministros, indistintamente, de acuerdo con la categora y la jerarqua
que asuman.

Lo importante de esta clasificacin dual yace en

el

realce de la administracin pblica, por primera vez en la filoso

fa poltica, como un fenmeno que tiende a concretarse a partir
de su desembarazo de las formas patrimoniales y colegiales del
feudalismo; del mismo modo es igualmente importante, porque estas
categoras reflejan relaciones sociales reales: en concreto, la formacin de la administracin pblica capitalista.

Bodino es el

primer pensador que trata por separado la administracin pblica,

poniendo nfasis en problemas que hoy nos resultan familiares:
1) La distincin entre cargo permanente (o .eco) y cargo extraordinario [com6n] . Actualmente es manifiesta en
los grandes conjuntos orgnicos como el mn<Lte.A.o, en el

337

cual se agrupan como cuerpo los cargos oficiales.

Tam- -

bien aparecen las comisiones (por ejemplo, las intrminis_

teriales) como cuerpo de cargos comisariales extraordinarios.
2) La distincin entre magistratura y ministerios, distincin
jerrquica bsica que separa a funcionarios con mando y funcionarios sin mando.

En la actualidad esta distincin

se presenta como una escala de esferas de discrecin en decisiones que, de la cima a la base, separa gradualmente
a los funcionarios superiores de los inferiores.
3) La distincin entre el funcionario con mando, pero remov:L
ble (magistrado-comisario) y el funcionario sin mando, p
ro fijo (ministro-oficial). Actualmente tal diferenciacin distingue al funcionario de "confianza", del empleado de "base".
4) El carcter de los nombramientos.

Los oficiales son nom-

brados por ley, en tanto que los comisarios por

decreto real.

simple -

El nombramiento del oficial supone la ins_

titucin permanente del oficio, independientemente de

quin lo ocupa; el nombramiento del comisario supone la creacin previa de la comisin que, ejecutada, desaparece
y, por tanto, el comisario deja de serlo.

Hoy en da los

oficios, los puestos pblicos, son ocupados por nombra- mientos expreso, en tanto que las comisiones se crean con
plena discrecin del titular de la administracin pblica.
5) La diferencia entre las funciones de los organismos admi-

338

nistrativos permanentes -como la justicia, hacienda, obras

pblicas, provisiones, guerra, salubridad, vas de comuni^
cacin, etc., es decir, servicios regulares- y las de los
organismos administrativos extraordinarios: el cometido de funciones que resuelvan problemas no previstos, extraordinarios, y que son de la ms variada naturaleza.
Lo principal en la obra de Bodino, como dijimos, es la repre
sentacin de los acontecimientos reales, histricos.

Su Se-t t-

bloA de. la Re.pbca tiene un valor inaprecialbe por cuanto refle

ja un acontecimiento: la etapa formativa inicial de la administra
cin pblica capitalista, en la monarqua absoluta.

Como Bodino,

Toms Hobbes tambin dedica un captulo de su Le.vatdn, el XXIII,

al anlisis ex pnol&&o de la administracin publica.

Como Bodino,

Hobbes parte de la diferencia entre lo pblico y lo privado; la primera parte del Le.va.tdn escrita en 1651, estudia al hombre como individuo, la segunda al Estado.
Hobbes concibe al hombre como individuo y al individuo como
ser natural y, por tanto, igual.

Si los hombres nacieron iguales,

corporal y espiritualmente, tres causas de discordia los enfrentan: la competencia, la desconfianza y la gloria.

Por tanto,

la

primera ley del hombre se relaciona con su condicin misma de individuo: la libertad;'pero sta no implica sino el uso irrestric_

2j)/

"Por lA.be.Ktdd se entiende, de acuerdo con el significado pro^

pi de la palabra, la ausencia de impedimentos externos, impedimentos que con frecuencia reducen parte del poder que un
hombre tiene de hacer lo que quiere; pero no pueden impedir-

339

to del poder de cada hombre frente a su semejante./^

La socie-

dad civil, por tanto, es un mundo de rivalidades, es el campo

de

guerra del hombre contra el hombre; en una situacin tal, no hay

lugar para la paz, la produccin, la sociedad misma.'

De aqu

que los hombres, como individuos, pacten la creacin de un poder

comn, el Leviatan, el Estado, que los libere de sus conflictos y
establezca la paz.

La creacin del Estado tiene como objeto, sin

embargo -con la limitacin de la libertad y el poder de cada ind

viduo-, la proteccin del derecho a poseer, es decir, el derecho a
32/
la propiedad privada.' En un estado de guerra entre individuos

le que use el poder que le resta, de acuerdo con lo que su juicio y raz6n le dictan". Hobbes, Le.vX.atdn, p. 113.
30/

"Un Znce-iante. adn de podex e.n todoi to& nombie-6. De este modo sealo, en primer lugar, como inclinacin general de la
humanidad entera, un perpetuo e incesante afn de poder, que
cesa solo con la muerte". lbd, p. 87.

31/

"Con todo ello es manifiesto que durante el tiempo en que los

hombres v-cven -Cn un pode.K coman que los atemorice a todos,
se hallan en condicin o estado que se denomina gufiJia.; una
guerra tal que es de todos contra todos ... en una situacin
semejante no existe oportunidad para la industria, ya que su
fruto es incierto; por consiguiente no hay cultivo de la ti
rra, ni navegacin, ni uso de los artculos que pueden ser importados por mar, ni construcciones confortables, ni instrumentos para mover y remover las cosas que requieren mucha
fuerza, ni conocimiento de la faz de la tierra, ni cmputo del tiempo, ni artes, ni letras, ni. &oc<Le.dad; y lo que es peor de todo, existe continuo temor y peligro de muerte violenta; y la vida del hombre es solitaria, pobre, tosca, embrutecida y breve". Ib-cd, pp. 109-110.

32/

"En esta guerra de todos contra todos, se da una consecuencia: que nada puede ser injusto. Las nociones de derecho e
ilegalidad, justicia e injusticia estn fuera de lugar. Von_
de. no hay podieJi .coman, la ley no existe: donde no hay ley, ~
no hay justicia. En la guerra, la fuerza y el fraude son las dos virtudes cardinales ... E natuiat tambn que. en <
cha condc.6n no e.xtan pn.opLe.dad y domX.nX.0, ni. d6tnc6n
znt>ie. tuyo y-mo; slo pertenece a cada uno lo que pueda tomar, y slo en tanto que pueda conservarlo". lbd, p. 111.

340

iguales, igualmente poderosos en cuerpo y espritu, en bienes ins_

trumentales (riqueza, reputacin, amistades), el conflicto hace peligrar la existencia de la sociedad civil y, por tanto la existencia misma de los individuos.

El Leviatn tiene como objeto, -

al darles seguridad, garantizar su existencia como individuos y,

con ello, asegurar la existencia de la sociedad civil como algo distinto al propio Estado.

La sociedad civil no puede gobernarse

por s misma;'si as fuera no habra Estado alguno, pero tampoco sociedad civil alguna, porque sta no existe sino como expresin de la individualidad, y la individualidad no supone sino
universalidad, el Estado.

la

Por esto, frente a la sociedad civil -

"natural", Hobbes opone un Estado poltico "artificial".

Socie-

dad "natural" porque para Hobbes lo natural, lo real, lo existente, es el individuo; el hombre natural es un individuo propietario, libre de poseer frente a los dems individuos.

Estado "arti^

ficial", porque para Hobbes el Estado es algo ajeno al individuo,

la negacin de su libertad, algo externo a la sociedad pero que,
para asegurar su existencia, es constituido negando la naturalidad individual.

El Estado "artificial" es tal porque lo univer-

sal, lo poltico, como diferente de lo civil, no puede pactarse sino negando la naturalidad del individuo; es algo no natural,

33/

"Si pudiramos imaginarnos una gran multitud de individuos concordes en la observancia de la justicia y de otras leyes
de la naturaleza, pero sin un pode.fi comdn para mantenerlos a
raya, podramos suponer igualmente que todo gnero humano hi^
ciera lo mismo, y entonces no existiera ni sera preciso que
existiera ningn gobierno civil o Estado, en absoluto, porque la paz existira sin sujecin alguna". b-cd, p. 148.

341

artificial porque no es humano, no est apoyado en la naturaleza

y, por tanto, en lo que es natural: la libertad.
El Estado, siendo algo distinto a la sociedad, es creado para garantizar la existencia de la sociedad burguesa en proceso de
formacin.

El Estado tiene su propio organismo: la administra- -

cin pblica.

En el captulo XXIII del Le.vZa.tdn, Hobbes dice: "en

ste voy a hablar de las partes orgnicas, que son los mnLbtfioi>
pbX.co" , a los cuales define en la forma siguiente: "Se denomina
mX.ni.it'io pbco a la persona que es empleado por el soberano ...
en algunos negocios, con autorizacin para representar en ese em34/
pleo la personalidad del Estado". 7
Hobbes tiene el cuidado de distinguir entre funcionarios y domsticos, situacin que el capitalismo lleva a su mxima expresin.

Son funcionarios quienes atienden los asuntos del Estado;

son domsticos quienes atienden la persona del s o b e r a n o . D e l

mismo modo, elabora una cuidadosa tipologa de los ministros: 1)
para la administracin en general; 2) para la administracin espe
cial, por servicio especfico; 3} para la instruccin del pueblo;
4) para la justicia; 5) para la administracin de un territorio;

347

1bd, p. 203.

35/

"Qu.e.nz on A&A.vdoKe. de.t obeJia.no en u capacidad na.tu.xat

no ion m4.n&tKoi> pbcoi, ndoto iotamznte. qu.X.e.ne.1, le. AJ
ven en a a.dmi.nJLhtn.a.c.6n do. o ne.QOCA.oi pdbco.
Por c o n siguiente, ni los ujires, ni los alguaciles, ni otros emplea_
dos que constituyen la guardia de la asamblea, sin otro prop6sito que la comodidad de los reunidos, en una aristocracia
o democracia; ni los administradores, chambelanes, cajeros y
otros empleados de la casa del monarca son ministros pblicos
en una monarqua". Ib-td.

342

6) para ejecucin de sentencias; y 7) para asuntos exteriores. F.i

nalmente, es de especial importancia la claridad con que Hobbes observa el carcter del ministro pblico, sobre todo cuando hace
nfasis en el doble aspecto de la administracin pblica como administracin y como poltica; esto queda expresado transparentemente en su definicin de los ministros pblicos como ministros y
como pblicos: nmn.>t>io{> porque sirven a la persona del represen
tante, y nada pueden hacer contra su mandato, ni su autorizacin;
p.bt.c.o> porque les sirven en su capacidad poltica".'
Bodino y Hobbes, como lo hemos observado, tuvieron una idea
muy clara de la administracin pblica; explicaron con precisin
las caractersticas que iba tomando conforme se consolidaba la mo
narqua absoluta.

Sus obras reflejan la etapa formativa de la or

ganizacin administrativa del Estado, la fase inicial en la cual

el legislativo y el ejecutivo comparten estelares en la escena po
ltica de los siglos XVI y XVII.

La burguesa y la nobleza real

estn disfrutando su triunfo sobre el feudalismo y reinan en santa paz; dos siglos despus, a fines del XIX, Francia y Estados
Unidos crearn los primeros gobiernos republicanos burgueses en los cuales domina el legislativo.

El equilibrio ha sido roto.

Las obras de Tocqueville, La d<moc.na.ca. e.n Am&t-tca u E an.tX.guo KQme.n y a Ktvotac.6n (escrito ms de medio siglo despus de la
Revolucin Francesa), as como la de Hamilton, Madison y Jay,
l<Lde.xa.lli>tci, son un testimonio de estos hechos.

3j>V

16-td, p. 204.

343

Las dos ltimas dcadas del siglo XVIII son claves para la comprensin del desarrollo de la administracin pblica.

En esta

poca tiene lugar el surgimiento de las dos primeras repblicas burguesas: Estados Unidos y Francia; en ambos casos, nos asomamos
al inicio del predominio del legislativo.

Comencemos con el pen-

samiento de Hamilton en El zdzn.atA.ita, coleccin de ensayos contemporneos a la elaboracin de la constitucin poltica estadounidense.
El e.de.Kal.ita, elaborado inicialmente como una coleccin pe
riodstica de ensayos, sali a la luz baje esta forma entre 1787
y 1788; un ao antes de la promulgacin de la mencionada constitu
cin.

Su objetivo general se encamina a exponer la opinin de

Hamilton, Jay y Madison, acerca de la nueva repblica, su forma federal de gobierno y la divisin y el balance de poderes.

Desta

ca en especial -y es lo que nos interesa- el anlisis del ejecuti

vo realizado por Hamilton, por cuanto nos permite acercarnos al estudio de las relaciones entre el legislativo y el ejecutivo.
Define la administracin pblica, en sentido amplio, como la
totalidad del legislativo, el judicial y el ejecutivo, pero se in
clina por restringirla a este ltimo.'

Su idea principal consis_

te en la defensa del papel del ejecutivo frente al legislativo, argumentando un desequilibrio de poderes.

37/

En su opinin, la deb:L

"La administraci6n del gobierno, en su amplio sentido, abarca toda la actividad del cuerpo poltico, lo mismo legislat^
va, que ejecutiva y judicial; pzKO en u. &gncado m&i - -

aiaa.1 y pobzmente. m p-t.ec-t.60, e contiaz a la paxte. e/ecutva y coKKz&ponde. &pe.c.alme.nte. al campo dzl de.pah.tamunto
zjzc.atX.vo". Hamilton, El e.de.fialita, p. 3 0 7 .

344

lidad del ejecutivo le vuelve ineficiente; su poder nc slo es in

ferior al correspondiente del rey de Inglaterra, sino tambin
poder del gobernador del Estado de Nueva York.

al

Desea un ejecuti-

vo fuerte porque su tarea, la realizacin de funciones pblicas, 1 '

se fundamenta en la eficacia poltica.

El ejecutivo dbil y la de_

manda de su fortalecimiento, por parte de Hamilton, no hace sino

probar la universalidad en el modo de produccin capitalista,

de

las relaciones sociales que se han incubado en su seno; ya se tra

te de Francia o Estados Unidos, la preeminencia del legislativo desde finales del siglo XVIII es un hecho que corrobora la determinacin histrica de las relaciones sociales en el capitalismo -independientemente de los pases en los que existe- y su expresin abstracta en las ideas y categoras de la poca, es decir, en el pensamiento poltico de entonces.

La demanda hamiltoniana

en pro del fortalecimiento del ejecutivo estadounidense, no hace

sino probar el predominio del legislativo en Estados Unidos.
Un pensador, posterior a Hamilton, Alexis de Tocqueville,

fue testigo del paralelo de los acontecimientos en Francia y Esta_

dos Unidos durante la primera mitad del siglo XIX.

Sus obras, La

dmocia.ca. en kmn..c.0. y E ant-guo n.gme.n y la sie.volucn, son -

una ventana al travs de la cual puede observarse el eclipse del

legislativo en Europa y la terquedad del poder legislativo norte-

38/

"Un
no.
una
que
mal

ejecutivo dbil significa una ejecucin dbil del gobier^

Una ejecucin dbil no es sino otra manera de designar
ejecucin mala; y un gobierno que ejecuta mal, sea lo
fuere su teora, en la prctica tiene que resultar un gobierno". lbd, p. 297.

americano por no dejarse desplazar.

El auge del ejecutivo en - -

Francia, ejemplo tpico en Europa, ha sido tratado con suficiencia en el apartado anterior.

Agu slo estudiaremos el caso nor-

teamericano, como ilustracin del poder ejecutivo como objeto del

estudio de la Administracin Pblica.
Tocqueville es fascinado por una institucin propiamente or
teamericana que en su PernocA.ac.-ta en AmA-tca, escrito en 1835 (pri^
mera parte) y 1840 (segunda parte), va a captar gran atencin:
la dtttce.ntiatzac6n.

Para comprender la descentralizacin, pri-

mero hay que comprender la ce.nih.alzcLCn en su doble aspecto: g(

btftnamtntat y admn6ttiatvo;' diferenciacin que, adems de ar_

tificial, resulta harto confusa.

La ce.nZH.a.tzoLc.6n gu.be.ina.me.ntat

la explica en el plano nacional y la admn.ilativa en el de los

estados federados, como si en el gobierno nacional no se requirie
ra centralizacin administrativa y en los estados federados no se
requiriera centralizacin gubernamental.
Centralizacin gubernamental y centralizacin administrativa,
en realidad, son idnticas; se refieren a lo mismo: el ejecutivo
nacional.

39/

Es un contrasentido hablar de centralizacin adminis-

"Ciertos intereses son comunes a toda la nacin, tales como

la formulacin de leyes generales y las relaciones del pueblo con los extranjeros ... otros intereses son especiales
para ciertas partes de la nacin, por ejemplo, las empresas
comunales ... Concentrar en el mismo lugar o en la misma mano el poder de dirigir a los primeros, es constituir lo que

llamar ctntn.atA.za.cX.6n QU.blKname.ntat . . . concentrar de la

misma manera el poder de dirigir a los segundos, es fundar -

lo qu llamar ctntiatA.zacA.6n admlntfiativa".

La dtmocKaca en kmKca> p. 9 7 .

346

Tocqueville,

trativa en cada estado federado, en cada parte de la nacin, porgue tal acto sera un acto de de. centralizacin, no administrativa, sino poltica.

En contraste a Hamilton,

Tocqueville deman-

da la preeminencia del legislativo sobre el ejecutivo y la "prod

giosamente descentralizada" administracin pblica norteamericana
no es otra cosa que el autogobierno municipal que, opuesto a la integracin nacional y, por tanto, al gobierno federal, tiende

ser desplazado por la centralizacin inevitable en el ejecutivo nacional.

La debilidad permanente del ejecutivo norteamericano que

se

aprecia de la poca que va de Hamilton a Tocqueville (1787 a 1835),

prueba el atraso histrico de Estados Unidos, en materia de forma
cin del Estado, con respecto de Europa.'

El aislamiento nortie

americano, con respecto a Europa, muestra cmo las relaciones ext e r i o r e s y la poltica belicista incrementan el poder del ejecu

40/

"Si el poder ejecutivo es menos fuerte en Norteamrica que en Francia, dbese atribuir su causa a las circunstancias
ms todava tal vez, que a las leyes. E principalmente en
u.4 Hitadone.6 con e.1 ixtKan.je.fio donde. eX poden, ejecutivo de.
ana nacin tizne ocasin de. de.ipZe.gai habilidad y lueJiza. Si
la vida de la Uni*n estuviera amenazada sin cesar, si sus
grandes intereses se encontraran todos los das mezclados a
los de otros pueblos poderosos, e MeKta al pode.fi ejecutivo
cfie.ce.fi ante, la opinin,
pofi lo que poda e.pe.n.an. de. l y pon.
lo que. ejecutara".
bld, p . 1 2 7 .

41/

"El presidente de Estados Unidos es en verdad el jefe del

ejrcito, pero ese ejrcito se compone de seis mil soldados;
manda la flota, pero la flota slo cuenta con algunos barcos;
dirige los negocios pblicos de la Union respecto a los pueblos extranjeros, pero los Estados Unidos no tienen vecinos.
Separado* de.1 rzto del mundo pon e.1 ocano, demasiado dbllzt> adn pafia que.fizfi dominan, el man., no tiene, zntmlgoi y u&
lnteJie.<t>e.& no eitAn Ino n.an.ai> vece en contacto con lo de. la demdi naclonzi dzl globo",
ibld.

347

tivo a costa del legislativo.

Cuando la burguesa pretende sellar

la sociedad con su imagen, dndole un carcter nacional, y sus in

tereses, en cuanto intereses nacionales, entran en conflicto

con

los de otros pueblos -como ocurri a los norteamericanos con Mxi_

co y Espaa, sus primeras vctimas-, el ejecutivo establece "neg
cios comunes" con la burguesa que rompen los tratos de sta con
el legislativo.

Las relaciones sociales no son engendradas antes

de que existan las condiciones materiales e histricas a las cuales son correspondientes.

En Estados Unidos el ejecutivo es d-

bil porque no afronta problemas vitales; es fuerte en Europa por42/

que enfrenta problemas vitales.'
En Estados Unidos no predomina el ejecutivo porque no existen las condiciones histricas y sociales, en las primeras dcadas del siglo XIX, poca del viaje de Tocqueville.

Que en Esta-

dos Unidos apenas se evidencia la divisin del Estado y la sociedad, queda de manifiesto en la concentracin de tareas y recursos
administrativos en los municipios, situacin que se desvanece en
el estado federado y, sobre todo, en el dbil e intrascendente go
43/
bierno federal.'

42 /

Aneme Tocqueville seala la desvinculacin -

"En Francia el poder ejecutivo lucha sin cesar contra inmensos obstculos, y dispone de inmensos recursos para vencerlos. Se va. CLC.ie.ce.nta.ndo pon. la. gn.ande.za de. la& coica que. e/ecua y pon la mpon.tanca de. lo> aconte.cjLmle.ntoi, que. di_
ge".
Ibld, p. 128.

43 /

"Estados Unidos tiene una constituciSn compleja: obsrvanse

all dos sociedades distintas mezcladas y, si puedo expresar
me as, encajadas la una a la otra; vense dos gobiernos completamente separados y casi independientes; uno, habitual e
indefinido, que responde a las necesidades cotidianas de la
sociedad, otro, excepcional y circunscrito, que no se aplica

348

entre el gobierno federal y el de los estados, la verdadera oposi^

cin florece entre los municipios o comunas y el gobierno federal;
es en la comuna'donde se observa la mayor densidad adminstrate
va en Estados Unidos, y no se encuentra fundada en honoKa.toKe sino en funcionarios asalariados.'

Inclusive, como lo asienta

con nfasis Tocqueville, la comuna desempea funciones para el E_

tado, misin que en Europa hara un departamento con respecto

de

un municipio.'
Probablemente la insuficiencia del Estado para relacionar a
las comunidades con el gobierno federal, haya contribuido a la

creacin del condado como entidad meramente administrativa, es de

sino a ciertos intereses generales ... un (job-teA-tto

por otra parte, como lo acabo de decir, no es ms que una eje
cepcin y el gob&ft.no de to e.ta.do es la regla comn".
lbd, p. 77.
44/

45/

46/

"La comuna en Nueva Inglaterra ... est lo suficientemente poblada para que se est seguro de encontrar en su seno
los
elementos de la buena administracin ... En Nueva Inglaterra,
la mayora obra por medio de representantes cuando se deben
tratar asuntos generales del Estado. Es preciso que as fue_
se;
pero en la comuna, donde la accin legislativa y guberna
mental est ms cerca de los gobernados, la ley de representacin no es admitida. No hay consejo municipal
... Se - cuentan entre todas diecinueve funciones principales en la comuna. Cada habitante est obligado, bajo pena de multa, a
aceptar esas funciones; pero tambin la mayor parte de ellas

s o n tittK4.bu.lda&".
ibZd,
pp. 79, 81.
Tocqueville enumera hasta nueve funcionarios comunales: el
contable, escribano, cajero, vigilante de los pobres, comisa_
rios de escuela, inspectores de caminos, oficales municipales,
comisarios de parroquia e inspectores diversos, cuya m
yora es retribuida por el municipio. Ibd.
"En Francia, el recaudador del Estado recauda impuestos cmu
nales; en Norteamrica, el recaudador de la comuna recoge el
impuesto del Estado. As, entre nosotros, el gobierno central presta sus agentes a la comuna; en Norteamrica, la comuna presta sus funcionarios al gobierno". Ib-tcf, p. 82.

349

47/
cir, de administracin de la justicia.'

Sin embargo, en la po

ca de Tocqueville, ni el estado federado ni el condado contribuyen a comunicar la cima con la base.

No es extrao, entonces,

que este pensador se sorprenda por la gran descentralizacin norteamericana y, adems de su absurda distincin entre centralizacin gubernamental y descentralizacin administrativa, afirme que:
"lo que ms llama la atencin al europeo que recorre los Estados
Unidos, e a auenc-ca de o <?ue e. tama
b.e.hno o admntA.a.c6n" . '

e.ntKt no>atn.o6 e QO- -

Evidentemente Tocqueville no se re-

fiere llanamente a la ausencia del ejecutivo, sino a la ausencia

del ejecutivo fuerte.
La "ausencia" de la administracin pblica en Estados Unidos
no significa sino una cosa: la confusin de funciones entre los tres poderes; pero sobre todo, es la prueba de que el ejecutivo no se encuentra en condiciones de predominar, si no es que antes

47/

Tocqueville se confunde al considerar al condado como algo ms que un ente de administracin de justicia.
Llega incluso a afirmar cosas como esta: "El condado viene a ser el gran
centro administrativo, y forma el poder intermedio entre el
gobierno y los simples ciudadanos", p. 93. Esta frase, adems de confusa, prueba la insuficiencia del estado federado
como relacin entre el gobierno federal y los ciudadanos, es
decir, las comunas. Ver tambin p. 85.

48/

Tocqueville agrega: "El poder administrativo en Estados U n i dos no ofrece en su constitucin nada zzntfiaZ ni. jZH6.iquA.co.
Es precisamente lo que hace que no se advierta su presencia.
El poder existe, pero no se sabe dnde encontrar a su representante".
Zbd, pp. 86.87. Y, aunque percibe algn princ
pi de centralizacin, insiste en afirmar que: "Hay algunos
estados en los cuales se comienza a notar la seal de una cen
tralizaciSn administrativa.
El estado de Nueva York es el ms adelantado en este camino ... pero en general, se puede
decir que la caracterstica saliente de la administracin p
blica norteamericana es la de ser prodigiosamente descentralizada",
bld, p. 94.

350

estas condiciones le han desembarazado no slo estructuralmente

-la constitucin y EL e.dtKaL->ta asi lo muestran-, sino tambin
funcionalmente, de los otros poderes.

Como lo seala Tocqueville,

el legislativo'y el judicial'realizan funciones administrativas que, en Europa, se encomiendan al ejecutivo.

Sin embargo, el fundamento de toda la argumentacin anticentralista de Tocqueville parte de su concepcin del Estado y la so
ciedad civil norteamericanos, cuya divisin no llega a comprender
porque an no aparece; en tanto que en su obra EL antiguo Kg-imzn
y La K&VOtu.cA.6n -escrita diecisis aos despus de La democracia
en AmK-ica- se inclina por las ventajas de la centralizacin, po
que intuye la divisin del Estado y la sociedad, en la primera
gran obra sobre Estados Unidos se muestra reacio a la centralizacin.

No lleg a comprender al ejecutivo como la fuerza decisiva

de la burguesa porque, en su momento, esa fuerza estaba en el le_

gislativo y las condiciones en Estados Unidos reclamaban la admi-

49 / "En los estados de la Nueva Inglaterra, el podzK Lg-U>Lat-ivo

se extiende ms que entre nosotros mismos. EL Ligi.hlLa.ioK pe_
ne-tKa, en ce.Kto modo, en e.L ie.no m->mo de La adm-Ln-U>tKac-C6n;
La Le.y dtic.ie.ndt a mnu.coo dttaLLti; pKticKA.be. aL m->mo tiempo Loi pKlncpoi> y e.L med-to de apLlcanLo;
encierra as
los cuerpos secundarios y a sus administradores en una gran
cantidad de obligaciones estrechas y rigurosamente definidas",
Ib-id, p . 8 8 .
50/

"Lo jue,ce, de. paz toman paute. -Lndlv-idu.aLme.nte. en La adm-in-i^

tKac-in. Unas veces estn encargados, concurrentemente con
los funcionarios elegidos, de ciertos actos administrativos;
otras forman un tribunal ante el cual los magistrados acusan
sumariamente al ciudadano que rehusa obedecer, o el ciudadano
denuncia los delitos de los magistrados. Ve.Ko~ en La COKte. de. 6e.6-Lone.6 e. donde. Loi jae.ce.i de. paz e/e-tcen Lai md& -LmpoK
tante.i> de. 4 u Rancione.6
admntKat-ivaA".
b-id, p . 8 9 .

351

nistracin en el seno de las comunidades; reclamaban la descentra

lizacin./
Por otra parte, Tocqueville tuvo el desacierto de confundir
la centralizacin y el despotismo; si bien es cierto que la monar
qua absoluta se caracteriz por eso mismo, por ab>otut>ta, y
que inclusive fue desptica, tambin lo es que la centralizacin
no implica necesariamente despotismo.

El "imperio" de Luis Bona-

parte no fue con mucho absolutista ni desptico, si bien fue auto

ritario.

La centralizacin o su ausencia no puede acreditarse, -

como lo hace Tocqueville,' a situaciones meramente polticas o,

51/

"Los partidarios de la centralizacin en Europa sostienen

que el poder gubernamental administra mejor las localidades
de lo que ellas Tnismas podran hacerlo; esto puede ser cierto, cuando el poder central es ilustrado y las localidades no tienen cultura, cuando es activo y ellas son inertes, cuaii
do tiene la costumbre de actuar y ellas la de obedecer. Se
comprende, incluso que mientras la centralizacin aumenta, ms se acrecienta esa doble tendencia y la capacidad de una
parte y la capacidad de la otra se hacen ms patentes" ...
"V&fio yo ne.go que. uce.da CL>JL cuando un putbto e Zu&tKado,

de.>pe.Kto e.n KtXa.ci.6n con u nte.Kte.&, y habituado

!>aK tn zos como o hace. e.n HoKte.amih.Lca.

a pe.n-

Estoy persuadi-

do, por el contrario, de que en ese caso la fuerza colectiva

de los ciudadanos ser siempre ms poderosa para producir el
bienestar social que la autoridad del gobierno". Ib-td, p.
100.
52/

"La ce.ntKaLJLzacA.6n logra fcilmente, en verdad, someter las acciones del hombre a una cierta uniformidad que acaba por que_
rer existir por s misma, independientemente de las cosas a las que se aplica; como esos devotos que adoran la estatua ol^
vidando la divinidad que representa. La centralizacin logra
sin esfuerzo imprimir una marcha regular a los negocios corrientes; dirigir eficazmente los pormenores de la poltica
social; reprimir los ligeros desrdenes y los pequeos delitos; mantener la sociedad en su tatU quo que no es propiamente ni decadencia ni progreso; mantener en el cuerpo social
una especie de somnolencia administrativa que los administradores tienen costumbre de llamar buen orden y tranquilidad

352

incluso, a la cultura de un pueblo; la centralizacin en el capitalismo es una consecuencia unida a la asociacin de los intereses
econmicos y polticos de la burguesa y al poder del Estado depc
sitado en el ejecutivo.

Por ello, la prosperidad de la burguesa

norteamericana habr de basarse en su dominio nacional, mismo que,

enfrentado a las comunidades, las abolir como centros autnomos
de administracin y, por tanto, de poder.

De aqu, en suma, que

la obra de Tocqueville sea ms un tratado de centralizacin que de descentralizacin.

Tocqueville nos ilustra acerca de cmo

el

ejecutivo, hasta 1840, exista en Estados Unidos embarazado y sub

sumido en los otros dos poderes, especialmente el legislativo.
Nos demuestra que la existencia histrica de un fenmeno, la admi^
nistracin pblica, est sujeta a condiciones histricas concretas que determinan su estado social confuso o diferenciado.

El -

caso norteamericano seala que el ejecutivo vivi una etapa en la

cual no adquiri sustantividad propia y, por tanto, nc gener una
categora abstracta especfica del mismo; por esta misma causa Ha
milton, aunque fue un visionario, no pudo, como otros contemporneos, analizar al ejecutivo como objeto de estudio.

La idea no -

existe sin antes existir el hecho.

Otro filsofo poltico, John Stuart Mili, escribi en su - -

pblica. E <xc.zte.nte., zn ana palabra, pana. Impdi, no pafia hace.lt.

Cuando se trata de remover profundamente la so.cie_
dad, o de imprimirle una marcha rpida, su fuerza la abandona. Por poco que sus medidas tengan necesidad del concurso
de los individuos, se queda uno muy sorprendido entonces de
la debilidad de esta inmensa mquina. Se encuentra de repen
te reducida a la impotencia". fbXd, p. 101.

353

obra Coni>4.dzKOLC4.onQ.i> bobiz

zL 30b-ceA.no Kzpxe.izntatA.vo

(1861) u n -

notable captulo -el IV-, en el que se encuentra el primer tratamiento de las caractersticas del ejecutivo moderno y del servicio civil de carrera, problemas que van de la mano.

En lo refe-

rente al ejecutivo, Mili est preocupado por cinco materias: 1) la unidad de mando; 2) la responsabilidad oficial; 3) la decisin
unipersonal; 4) el carcter consultivo de los consejos; y 5) el tipo de nombramiento.

Debe mencionarse con nfasis, que Mili

no

slo trasmite la experiencia inglesa, sino tambin el caso colonial de la India.

La obra de Mili nos sita en el momento mismo

en el cual el ejecutivo ingls se ha consolidado y, a la par, ha

comenzado por establecer una burocracia de carrera.
Mili parte de la divisin de funciones en el ejecutivo, funciones adscritas precisamente a cada ministerio para evitar traslapes y duplicidades.

Cada ministro debe ser jefe nico de su de

pendencia, es decir, debe tener u.ndad de mando.'

Esto supone

no slo una autoridad lineal, sino tambin la concentracin de

los medios de administracin bajo la autoridad del ministro.

Por

tanto, esto le hace, adems de autoridad, un funcionario que ha asumido responsabilidades.

i>abtz.'

El ministro es una

autoidad KZipon-

Mili nos muestra un momento histrico crucial, seala-

53/

"Cuando el objetivo a lograrse es nico (como el de tener un

ejrcito eficiente), la autoridad comisionada para alcanzarlo debe ser nica tambin". Mili, ConiX.dzKacA.onZ6 iobKZ Z
aoblzino KzpA.zzntatvo, p. 2 26.

54/

"Como regla general cada funciSn ejecutiva superior o subordinada, debe constituir la labor concreta de un individuo de_
terminado. Todo el mundo debe saber quin lleva al cabo - -

354

do por la pugna entre las viejas juntas y consejos colegiales,

con los mandos ejecutivos unificados.

Mili critica a las juntas

porgue ms que debilitar la responsabilidad, la destruyen.'

Los sistemas colegiales, por su parte, no deben desaparecer,
sino asumir su carcter meramente consultivo con respecto del ministro.

Las decisiones de ste, como autoridad responsable, con-

trastan completamente con las antiguas juntas en el sentido en

que las decisiones son unipersonales y, por tanto, de su responsa^
bilidad personal.

Por esto mismo, los hombres que laboran con el

ministro sern nombrados y removidos directamente por l, en la misma forma en que l ha sido designado por el jefe de Estado.-

55/

56/

ciertas cosas, o por culpa de quin se deja algo de realizar.

Cuando nadie sabe quin es el responsable, la responsabilidad es nula, y gsta, ni aun cuando es real, puede dividirse
sin que se debilite". 16-td, p. 227.
Para Mili el compartir responsabilidad la debilita. "Hay
dos modos de compartir la responsabilidad; uno solo la debilita, el otro la destruye totalmente. Se dt.b-LL.Lta. cuando se
requiere el concurso de ms de un funcionario para el mismo
acto... la situacin empeora cuando el acto mismo es solo de
una mayora -una junta que delibere a puerta cerrada sin que
nadie sepa nada, o excepto de un caso extremo, no tenga probabilidad de saber si un miembro vot en lo individual por el acto o en contra de l". lbd, p. 228.
"Uno de los principios ms importantes de un buen gobierno en una constitucin popular consiste en que ningn funcionario ejecutivo debe ser electo por sufragio popular, por los
votos del pueblo mismo, ni por los de sus representantes.
Los asuntos totales del gobierno constituyen un empleo de ha_
bilidad, cuyo desempeo requiere cualidades que son de clase
especial y profesional ... a todos los funcionarios pblicos
subordinados q.ue no sean nombrados por algn certamen pblico, deber seleccionrseles bajo la responsabilidad directa
del ministro a quien sirven ... El funcionario que hace los
nombramientos debe ser la nica persona autorizada para destituir a un funcionario subordinado que lo merezca". Ib-id,
p. 232.

355

Con respecto al servicio civil, Mili est interesado por - tres problemas: 1) el sistema de mritos; 2) el ingreso por examen; y 3) las formas de promocin.

Le preocupa especialmente

la

continuidad administrativa, misma a la que observa garantizada

por la burocracia profesional, el servicio civil ingls, oue se considera como arquetipo entre los publiadministrativistas.

El -

servicio civil'se fundamenta en el mrito, en la capacidad profesional.

El ingreso al servicio civil implica la demostracin -

inicial de esa capacidad, porque el ingrese supone un examen previo de conocimientos.'

Del mismo modo, se establece un sistema

59/
de promocin que incluye el mrito y la a n t i g e d a d . L a obra de Mili, en fin, es una ventana que nos permite observar el desem
barazo del ejecutivo ingls con respecto de las formas colegiales
de administracin, as como su gradual ascenso como centro de poder.

5 7/

58/

59/

"Respecto a ese grande e importante cuerpo que constituye la

fuerza permanente del servicio pblico, a e.0 t> e,h.\) .do Kzi> qu
no cambian con o camboi dt ta pottca, sino que se quedan
para ayudar a cada ministro con su experiencia y sus tradicio_
nes, que le informan por medio de su conocimiento del cargo,
y que dirigen los detalles oficiales bajo su control oficial
... es inadmisible que se les destituya y se les prive de t
do el beneficio de su actuacin previa". lbd, p. 239.
Debe practicarse un examen pblico ''por personas ajenas a la
poltica, que son de la misma calidad y condicin de los sinodales en las universidades". lbd, p. 240.
"Aun cuando la admisin inicial a un empleo gubernamental se
resuelva por concurso, en la mayora de los casos es imposible aplicar la misma norma para los ai czni 0 i> ... las personas
cuyas labores sean de carcter rutinario deben ascender, por
ant-glLdad, al punto ms elevado al que pueda conducirlos la
prctica de su cargo, en tanto que aquellos a quienes se encomiendan actividades de confianza /ser por7 ... verdadero
mrito". Ibld, pp. 245-246.

356

La Administracin Pblica tiene una tradicin de estudio que

se remonta a Bodino; incluye a Hobbes, Rousseau, Paine, Hamilton,
Hegel, Marx, Tocqueville y Mili.

Las aportaciones de estos pensa

dores deben servir como fuente al replanteamiento de la Administracin Pblica.

Su obra habr de servir para hacer de la Admi-

nistracin Pblica una disciplina de la realidad, no un estudio teolgico y celestial; contribuir a poner nuestra disciplina sobre cimientos de acero, no en los pies de barro en los que ahora
se encuentra.
La obra de Juan Bodino, Toms Hobbes, Juan Jacobo Rousseau,
Toms Paine, Alejandro Hamilton, Jorge Guillermo Federico Hegel,
Carlos Marx, Alexis de Tocqueville y John Stuart Mili, as como la de otros cientficos sociales que muy probablemente sean fuente importante de conocimiento, est esperando a los estudiosos de
la Administracin Pblica.

Ningn publiadministrativista, ningn

politlogofpuede seguir prescindiendo de aquellos pensadores si desea estudiar ne.aLme.ntt -es decir, dentro de la tita.tlda.d- la Administracin Pblica como un campo de conocimiento de hechos.

Va

le la pena que los estudiosos de la Administracin Pblica nos

asomemos a la obra de Bodino y Tocqueville, de Hegel y Mili, de Hamilton y Hobbes, de Rousseau y Paine, de Marx; encontraremos en
su lectura, sobre la administracin pblica, un camino slido y prometedor para estudiar el fenmeno social ms abandonado, ms tergiversado, ms deformado, ms calumniado.
abierta.

357

La invitacin sigue

Sin embargo, Bodino, Hobbes, Rousseau, Paine, Harailton, Hegel, Marx, TocqueviXle y Mili no constituyen sino el pincpo
del camino; marcan'el sendero, pero no son todo el sendero.

Toca

al estudioso, despus de seguir sus pasos, desarrollar y producir

sus tesis, sus ideas, sus aportaciones, para crear nuevo conocimiento.

Aquellos son la tradicin en el estudio de la Administra^

cin Pblica capitalista; son el testimonio de la Administracin

Pblica como disciplina con sus propias fuentes de conocimiento,
como un campo acadmico con tradicin y antecedentes.

La Adminis_

tracin Pblica no necesita "importar" profetas y santones de la

administracin privada, ni grandes "maestros" de otras disciplinas.

La Administracin Pblica tiene sus propias raices, sus

propios cimientos, puestos en tierra de la realidad; ya es tiempo

que los publiadministrativistas se olviden de la teologa adminis_
trativa y comiencen por situar la Administracin Pblica sobre ba
ses reales.

Estamos muy a tiempo, hay que comenzar.

Y, sin olvidar a Wilson y White; a Simn y Waldo, debemos y

es posible, rescatar de la Administracin Pblica contempornea lo mucho de rico que hay en ella.

No debemos poner una lpida so

bre la Administracin Pblica, con un epitafio que glorifique

muerte a la que en vida no lo mereci.
terla a crtica; disentir con ella.

en

Debemos impugnarla, some-

Slo as podr, por causa de

la contradiccin dialctica, engendrarse la nueva Administracin

Pblica en el cuerpo caduco de la antigua disciplina.

Si dudamos

de la vieja Administracin Pblica, podremos producir una nueva,

superior.

Slo en el momento en el cual dejemos de creer teolo-

358

galmente en la Administracin Pblica, podremos comenzar a crear

una verdadera disciplina cientfica.

En la medida en que dejemos

en el librero la biblia administrativa, con sus artculos de f,

con sus pecados y amonestaciones, tendremos ante nuestros ojos

ese producto terrenal de los hombres que se llama administracin

pblica.

359

E P I L O G O

DOCE CONCLUSIONES DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA CAPITALISTA

Aunque sus orgenes mediatos se remontan al modo de produccin asitico, la administracin pblica del Estado capitalista es un objeto de estudio cuya existencia data del siglo XVI, es de
cir, de la poca de la monarqua absoluta surgida de las cenizas del feudalismo.

Es, a la par que un producto histrico, el resol

tado de la lucha de clases expresada en la poca del antiguo rgi.

men y en las distintas fases en las que se ha manifestado la rea
cin entre la administracin pblica y la propia lucha de clases;
es decir, las revoluciones burguesas y el fortalecimiento del poder ejecutivo, acontecidos entre el siglo XVIII y el XIX, pero
que han dejado su profunda huella en nuestro propio siglo.
El modo de produccin capitalista elimina el complejo indife
renciado sociedad-Estado, caracterstico del feudalismo.

En la -

Edad Media la sociedad poltica implica, a la vez, un Estado civil; hay una confusin entre lo pblico y lo privado.

No existe,

de este modo, ni administracin pblica ni administracin privada.

En el capitalismo, en contraste, hay una separacin entre la sociedad y el Estado, quedando distinguidas las funciones generales
-de inters comn- de las actividades particulares -de inters
privado.

Desde entonces brot la divisin entre vida pblica y -

vida privada, entre inters colectivo e intereses particulares.

Este hecho origina y determina el reemplazo de la unidad es363

tamental de la administracin medieval, por dos formas diametralmente opuestas: la administracin del Estado, es decir, la a.dmn-L&KCLc.n pblica, y las administraciones de los organismos productivos de la sociedad, las adminii tiacio n<Li> ptiivadai .

La prime

ra se caracteriza, en general, por ser nica como administracin

del Estado; las segundas, en contraste, por su pluralidad al abar_
car las mltiples empresas de la sociedad.
La administracin pblica es la accin del Estado en la sociedad, accin que se caracteriza por la doble naturaleza de la propia administracin del Estado: dftccci6n admini-i ilativa y domi_
nio poltico.

La direccin administrativa brota de la divisin -

social del trabajo; de la armonizacin y coordinacin de conjunto

necesaria como compensacin al carcter privado de la vida civil.
Por su parte, el dominio poltico surge de la lucha de clases, de
las relaciones de seoro y servidumbre que imperan en la sociedad y cuya reproduccin queda a cargo del Estado.

Direccin y do

minio, as, integran en unidad la naturaleza dialctica de la administracin pblica.

La administracin privada es constituida en forma particular
en el seno de las organizaciones productivas de la sociedad civil,
mediante las cuales la burguesa acomete los trabajos particulares.

La administracin privada consiste en la gerencia que diri-

ge y domina el trabajo material de los obreros, haciendo realidad

la supremaca del capital sobre el trabajo.
Aunque el trmino administracin pblica es formulado y usa-

364

do desde la poca de los romanos, su concepcin ias pura y tpica

tiene lugar en el capitalismo en contraposicin a la admnitJiac6n pavada.

La oposicin administracin publica-administracin

privada, verdadera antinomia y real dicotoma insuficientemente estudiada, es una expresin del divorcio entre el Estado y la sociedad y, por tanto, de la separacin entre vida pblica y vida privada, entre inters colectivo e intereses particulares.

Por -

eso es que tal distincin no aparece fundamentada en la equivalen

cia o similitud de ambas, sino en su oposicin, como representaciones contradictorias de formas distintas.

La administracin p

blica, como p<b-cca, representa al Estado y se esfuerza en espec

ficar su universalidad en la particularidad de la sociedad; la ad
ministracin privada, por su parte, representa la particularidad
y el individualismo de la sociedad civil, pero en ningn momento
universaliza semejante individualidad en el Estado, porque no tie
ne vnculo alguno con l; la administracin privada es la sublima
cin del individualismo egosta de la sociedad civil.
La administracin pblica y la administracin privada, pues,
son radicalmente opuestas y, aunque los idelogos de la segunda han propuesto la subordinacin de la primera a la administracin
privada, bajo el velo de principios idnticos, slo encontramos como denominador comn entre ambas su papel en la reproduccin del
imperio del capital sobre el trabajo.

La comunin entre la admi-

nistracin pblica y la administracin privada es perceptible en

dos aspectos:
Primero, en la tarea de armonizacin y coordinacin del tra-

365

bajo cooperativo.

La administracin pblica dirige, por medio de

funciones generales, el trabajo conjunto de las distintas esferas

de la sociedad; armoniza y coordina la actividad productiva total
de la sociedad, como compensacin a la divisin social del trabajo.

La administracin privada, que se plasma en la gerencia capi^

talista, tambin dirige lo que como actividad particular de cada

empresa se ha convertido en una misin general, es decir, armoniza y coordina la actividad productiva total de la propia empresa,
como compensacin a la divisin tcnica del trabajo en el interior
del establecimiento fabril.
Segundo, en la tarea de control y subordinacin de los sometidos por parte de los sometedores.

La administracin pblica

tiene como misin garantizar el imperio del capital sobre el trabajo, por lo que su propia existencia es un producto de las luchas
de clases al nivel de la sociedad y, por tanto, del propio Estado,
en la medida que es el Estado mismo el que debe paliar tales

lu-

chas; por ello, siendo la administracin pblica un producto de las clases y sus conflictos, habr de asumir como tarea el coadyu
var a la reproduccin de esas clases sin reproducir sus conflictos.

La administracin privada no garantiza el imperio del capi-

tal sobre el trabajo, es el imperio mismo; pero, como la administracin pblica, es tambin un producto de las clases y sus antagonismos y debe participar en la reproduccin de las clases sin re
producir sus antagonismos.
Por tanto, la comunidad de la administracin pblica y la ad
ministracin privada no brota de su identidad, pero tampoco de su

366

equivalencia.

Surge de sus orgenes sociales comunes y de sus n

siones igualmente comunes, pero con respecto a dos problemas: sus

orgenes en las luchas de clases y sus misiones paliativas de tales luchas; sus orgenes en la divisin del trabajo y sus misiones de armonizacin y coordinacin compensatoria de tal divisin
del trabajo.

Esto no quiere decir, con mucho, que la administra-

cin pblica y la administracin privada sean idnticas ni que O

tenten principios comunes; son distintas, opuestas, pero se relacionan en un punto: su papel en la reproduccin del imperio del capital sobre el trabajo y la armonizacin y coordinacin del tr<a
bajo social y asociado.
De todo lo anterior se desprende la nulidad de toda aseveracin que argumente la oposicin de la administracin y la poltica.

Ni en la administracin pblica, ni tampoco en la administra^

cin privada, encontramos una separacin entre direccin y dominio sino, en su lugar, una unidad dialctica.

De este modo, si -

bien resulta difcil explicarse la divisin entre dominio y direc

cin en la empresa privada, ms lo es en la propia administracin
pblica.

Si la administracin privada, aJLvJLL como es, desmiente

toda antinomia entre la conduccin del trabajo cooperativo asocia^

do y el imperio del capital sobre el trabajo, ms lo hace la propia administracin pblica, pott-ica como es, con lo que respecta
a la dicotoma poltica-administracin.
La administracin pblica, como lo hemos afirmado, es la accin del Estado en el seno de la sociedad.

Pero la administra- -

cin pblica, como accin, es ejecucin, es decir, el poder ejecu

367

tivo delegacional que hace realidad la presencia del Estado en la

sociedad.

En el ejecutivo se plasman el dominio y la direccin,

se concretan en unidad la poltica y la administracin como ejecu

cin, como realizacin de la accin del Estado en la sociedad.
Por tanto, la dicotoma poltica-administracin es falsa como reali^
dad y falsa como dicotoma, es decir, como conceptualizacin
debiera representar una realidad.

que

Es falsa como realidad porque

no existe, es falsa como dicotoma porque no representa algo real.

Puede decirse, conforme todo lo anterior, que la administracin pblica no es la administracin de la sociedad, sino la admi^
nistracin del Estado en la sociedad, el poder ejecutivo que gobierna en inters de las clases dominantes en la medida en que el Estado es su propio representante.

La administracin publica

es el gobierno en accin, el poder ejecutivo delegacional del Es_

tado en la sociedad, que hace valer los intereses del Estado fren
te a la sociedad, es decir, los intereses de las clases dominantes frente al resto de la sociedad.
Poltica y administracin, tan frecuente y artificialmente opuestas, disociadas, escindidas, son la unidad dialctica de
administracin pblica.

la

Tal unidad, por tanto, excluye toda sepa_

racin o toda reduccin de una a la otra.

Decir administracin -

pblica es decir, a la vez, poltica y administracin.

No es ac-

cidental que por a.d.mn>&icLC.i6n se entienda la direccin colectiva del aparato productivo de la sociedad; tampoco lo es que por pbt-iza. se comprenda el carcter poltico del Estado como dominio
sobre la sociedad.

Reducir puramente la administracin pblica a

368

su naturaleza administrativa es deformarla, convertirla en un ins_

trumento ciberntico, racional y neutral; reducir puramente la ad
ministracin pblica a su naturaleza poltica es confundirla en el pantano de la "poltica pblica" e identificar su carcter al
de los partidos y los grupos de presin, indiferenciarla de parla_
mentos y tribunales.
Reducir la administracin pblica a la administracin o a la
poltica deriva en una misma situacin: la de engendrar un monstruo mecnico, un leviatn artificial independizado no slo de
su raiz social, sino tambin de su pertenencia estatal.

Una con-

cepcin como sta malforma la realidad histrica de la administra

cin pblica y deforma su unitario carcter poltico y administra^
tivo, al situarla al margen de los acontecimientos histricos,
fuera de la realidad misma.

La administracin pblica pierde ideri

tidad y se evapora como campo sustantivo de estudio.

Pero no slo es inadmisible la reduccin de la administracin
pblica a la administracin o a la poltica, sino tambin la redu
cin de la poltica a la administracin pblica, es decir, a la ad_
ministracin.

Cuando decimos que la administracin pblica es do-

minio poltico, es decir, poltica, estamos afirmando que la natu

raleza sustancial de aquella como accin del Estado en la sociedad est regida por el principio del propio Estado, esto es, por
su naturaleza poltica entendida como contraparte a la naturaleza
civil de la sociedad.

Por tanto, ni el Estado ni la poltica son

reductibles a la administracin pblica; el Estado integra en

su

seno, el rgimen, el conjunto de las instituciones polticas en-

369

tre las cuales se encuentra, como una de ellas, la propia adminis_

traci6n pblica plasmada en el poder ejecutivo.

La poltica, por

su parte, tampoco se limita a la administracin pblica sino que

implica una esfera de problemas que no slo definen el Estado como Estado poltico, sino tambin empapan de ella misma a las instituciones sociales que entran en contacto con l; incluye, as,
todos los aspectos de la sociedad que entran en contacto con el Estado, sea por la accin del Estado en la sociedad -la administracin pblica- o por la accin de la sociedad en el Estado -el
legislativo, los partidos, los sindicatos y otros gremios clasi
tas.

El mundo del Estado y la poltica, en suma, es ms compren-

sivo que el de la administracin pblica y, desde luego, lo inclu

ye.
Sin embargo, lo usual no es la reduccin de la poltica a la
administracin pblica, sino la reduccin doble de la administracin pblica a la poltica, por una parte, y a la administracin,
por la otra.

El primer caso es frecuente entre los politlogos;

el segundo entre los gerencialistas.

Ambos, empero, son igualmen

te peligrosos por cuanto no slo reducen el significado de la admi^

nistracin pblica, sino que distorsionan y falsifican su definicin como centro institucional de poder del Estado.
Para comprender la administracin pblica en su doble natura
leza de poltica y administracin, habr de ser estudiada como
producto histrico del modo de produccin capitalista.

Esta pers_

pectiva permitir la formulacin de leyes del desarrollo de la ad

ministracin pblica, que provisionalmente elaboradas evidencian

370

un problema esencial para su estudio: la relacin entre el desarrollo de la organizacin y accin gubernamental y las condiciones histricas en las cuales se engendr y se desenvuelve el modo
de produccin capitalista.

Tal relacin puede plantearse en doce

conclusiones de a a.dmnit>La.c.6n pdbca

dtt E&t&do ca.pta.l4j>tOL.

El modo de produccin capitalista est caracterizado por

la

divisin de la sociedad y el Estado, divisin cuyos orgenes se encuentran en la destruccin del feudalismo y la abolicin, por tanto, de aquello que lo caracterizaba: la identidad de la sociedad y el Estado.
El capitalismo es la forma de produccin aparecida en los a
bores del siglo XVI -si bien ya comienza a evidenciarse desde el
siglo XIII- a raz de la liquidacin de la propiedad terrateniente, de las relaciones de servidumbre y del dominio feudal.

La

abolicin de la propiedad territorial feudal y, con ello, la diso

lucin de los seoros patrimoniales, cre las condiciones dentro
de las cuales la antigua y endeble monarqua medieval se convirti en la fortalecida monarqua absoluta a cuyo cargo quedaron
las funciones generales del Estado, en contraste con la atribu- cin de las actividades individuales encomendadas a la sociedad civil.
A diferencia del feudalismo, en el modo de produccin capita
lista las clases quedaron desligadas de las funciones generales,

371

dejaron de tener un carcter poltico y asumieron una naturaleza

puramente civil, es decir, social.

La produccin mercantil, el -

comercio, las finanzas y otras muchas actividades, adquirieron un

matiz privado y fueron selladas por el principio del lucro, por la ganancia del empresario.

La burguesa demand tales trabajos,

los aisl a la particularidad de los individuos y se los atribuy

como actividades "naturalmente" privadas.
El Estado, por su parte, como Estado poltico, se atribuy a s mismo en la monarqua absoluta la realizacin de las funciones generales que fueron arrancadas a la sociedad, desvinculadas
de su individualidad, las cuales, al travs de la administracin
pblica, se concretaron de funciones universales en actos particu
lares y detallados.

La primera revolucin burguesa cumpli su mi^

sin: liquidar el feudalismo y sentar -con fundamento, a su vez,

en la divisin del Estado y la sociedad- las bases materiales y sociales para su domno &don6mi.co de clase.

II

La burguesa coexisti en santa paz con la nobleza real, en

tanto la monarqua absoluta cumpli la funcin de expropiar el po_
der feudal.
La supremaca poltica, no obstante, se encontraba inclinada
del lado de la nobleza que, por esto, estaba en posesin de los cargos administrativos de las instituciones polticas burguesas.
En condiciones histricas tales, la nueva sociedad no poda sino

372

implicar la coexistencia de elementos burgueses y residuos medievales; en ella, la antigua monarqua medieval encuentra condiciones que favorecen su desarrollo y permiten la gradual, pero rpida, transformaci6n de sus antiguos caracteres descentralizados, laxos y polirquicos, en atributos absolutistas y despticos propios de una monarqua fuerte y unificada.

El modo de produccin

capitalista implica una estructura econmica dinmica y favorable

que, como suelo frtil, hace florecer la centralizacin poltica
y administrativa.

III
A pesar de que la monarqua absoluta tiende gradual y sistemticamente a erradicar los vestigios medievales, nunca lograr del todo desterrarlos de su administracin.

La administracin de

la monarqua absoluta conlleva una curiosa mezcla de elementos e

tamentales y elementos burocrticos -con el predominio de los segundos- que confunden la legislacin y la ejecucin en las manos
del monarca.

En una confusin institucional de esta naturaleza,

no hay poder ejecutivo ni poder legislativo, sino legislacin

ejecucin confundidas en la voluntad del rey.

La diferenciacin

entre el legislativo y el ejecutivo, por tanto, slo es posible con la eliminacin del carcter absoluto y desptico de la nueva
monarqua, es decir, por la liquidacin de la propia monarqua ab
soluta y desptica.

373

IV

La Revolucin Inglesa del siglo XVII es la primera manifesfea

cin de fuerza del parlamento burgus frente al ejecutivo real y,
de este modo, el primer testimonio de su mutua diferenciacin.
Pero es la Revolucin Francesa el primer triunfo del legisla^
tivo sobre el ejecutivo y el principio de su plena diferenciacin;
es el poder parlamentario de la burguesa quien se instaura como
dom.n..0 pott.c.0.

La burguesa, duea de los Estados Generales,

posesionada del recinto parlamentario, no puede dominar sino en la medida en que la legislacin se haga realidad en sus manos.
Para ello, se enfrenta al rey como titular del ejecutivo, atribuyendo para s la representacin de la Nacin y el derecho constitucional de decidir su destino.

La Revolucin Francesa, al defi-

nir con toda nitidez la contraposicin entre el Estado y la socie_

dad, al erradicar los remanentes feudales, separa con precisin las esferas de la legislacin y la ejecucin y las sita distinti
vamente como instituciones de la sociedad y el Estado respectivamente establecidas para su mutua comunicacin.
La transformacin se ha consumado: la antigua confusin de la administracin pblica en el seno de las instituciones monrquicas -estamentales y burocrticas-, toma un perfil estrictamente burocrtico y se sita cabalmente en el seno del poder eiecuti_
vo.

La Revolucin Francesa rescata a la administracin pblica -

de la confusin estamental, hacindola resaltar como organizacin

puramente burocrtica, es decir, jerrquica, especializada, fornra

374

lizada, atribuida naturalmente al ejecutivo.

En la medida en que la administracin pblica queda situada
de lleno en el seno del poder ejecutivo o, ms bien, en el grado
en .que se identifican, se expresa con toda transparencia su desem
barazo con respecto a las reliquias medievales y su plena composi^
cin burocrtica.

La administracin pblica del Estado capitalis_

ta no se burocratiza plenamente sino en la poca de la Revolucin

Francesa, cuando han desaparecido totalmente de su organizacin los remanentes medievales.
La irrefrenada centralizacin creada por la monarqua absolu
ta no slo sigue su curso, sino que es estimulada por la propia Revolucin.

Por eso la repblica parlamentaria del 89 slo ten-

dr breve vida.
El parlamentarismo implica representacin multiclasista, difusin y desconcentracin de focos de poder y, por definicin,
significa un estmulo a la lucha de clases; es un peligro para la
supremaca de las clases dominantes.

El parlamentarismo, mxima

conquista institucional y poltica de la burguesa frente al antiguo rgimen, pone en peligro la existencia no slo del poder po
ltico de la burguesa, sino su propia existencia como clase.
Apenas termina de desarrollar al legislativo -elevarlo como centro cimero de su poder- la burguesa decide su cada; ahora desarrolla al ejecutivo y, en su momento, tambin decidir su ocaso.
Entre los aos que van de la Revolucin Francesa a Luis Bona_
parte, la repblica parlamentaria se alterna con la restauracin

375

y el Imperio, pero a fin de cuentas desaparece con la extincin del poder parlamentario.

Si el parlamentarismo atiza el fuego de

la lucha de clases, de la contienda poltica, de la oratoria proselitista, de los clubes partidistas, de la opinin pblica y de
los duelos periodsticos, est atentando no s61o contra el inters econmico de la burguesa, sino tambin contra su inters poltico.

En contraste al parlamento, el poder ejecutivo se presen

ta frente a la burguesa como garanta de la seguridad de sus intereses polticos y como reserva inagotable de beneficios para su
inters econmico.
El poder ejecutivo no slo ostenta el poder coercitivo del Estado, sino tambin sus medios de persuasin y su poder econmico.

Sus instituciones son un canal por el cual fluyen a las ar-

cas de la burguesa los impuestos cobrados a los contribuyentes;

tributos sustrados a todos pero que slo retornan a sus bolsi- los.

Fluyen tambin las ganancias que como ahorros brotan de la

proteccin arancelaria, las exenciones fiscales, las concesiones

de obras pblicas y los contratos de compras gubernamentales.

En

fin, el poder ejecutivo es el "cuerno de la abundancia" que suministra beneficios a la burguesa, por cuanto hace o deja de hacer,
pero siempre en su beneficio.
De este modo, si el legislativo es el atizador del fuego
la lucha de clases, el ejecutivo es su extintor.

de

El ejecutivo de_

tenta al ejrcito, a la polica, a los medios de violencia del E

tado, cuya finalidad consiste en mantener el orden, a saber, el orden burgus.

Los medios de represin del Estado limitan la ca-

376

pacidad de accin del proletariado y posibilitan la salvaguarda de la "paz social", tan necesaria para la sociedad burguesa.

En

la medida en que el ejecutivo pueda reprimir el poder de las clases dominadas, garantizar en el seno del Estado la unidad polti^
ca de las clases dominantes.

El auge del ejecutivo y el debilitamiento del legislativo

evidencian, a mediados del siglo XIX, la consumacin, la culminacin, de la divisin del Estado y la sociedad.

Desaparecido todo

vestigio feudal, la contraposicin entre el Estado y la sociedad

se da con toda nitidez, con toda transparencia.
El fortalecimiento del ejecutivo frente al legislativo impli^
ca el fortalecimiento del Estado frente a la sociedad; significa
la supremaca de la de.tzQa.cX.6n jzcu.t\>a. dzt Estado, frente a
dze.gac6n zgava. de ta. >oce.da.d.

Es, en suma, el fortalec^

miento de la autonoma del Estado frente a la sociedad.

A partir

de este momento, ejecutivo fuerte es sinnimo de Estado fuerte.

VI

El fortalecimiento del ejecutivo dentro del rgimen poltico

del Estado capitalista, lleva aparejada la concentracin en sus manos de las atribuciones ejecutivas, es decir, la administracin
pblica como capacidad de accin del propio Estado.

377

la

A excepcin de las actividades ejecutivas del poder judicial

-el judicial es esencialmente un rgano estatal ejecutivo-, el po
der ejecutivo concentra y asume toda la capacidad actuante que el
Estado tiene sobre la sociedad.

Es en este momento cuando a par-

tir de su identidad natural con el ejecutivo, la administracin pblica consolida en sustancia su distincin con respecto a otras
instituciones polticas; es el momento cuando la administracin pblica brota al desnudo, liberada de las ltimas remoras estamen
tales, plenamente burocratizada, jerarquizada, centralizada, espe
cializada y diferenciada.

Es entonces cuando surge como fenmeno

distinto, suficientemente atractivo a los ojos del investigador,

como objeto de estudio antao confundido en las reliquias medieva
les, que impedan su apreciacin con claridad.
La administracin pblica es la ltima institucin del Estado capitalista en la que se perciben los estertores precapitalistas, la ltima en aparecer en toda su desnudez como objeto de estudio cuya expresin abstracta representa con toda pureza, plenitud y fidelidad el hecho real: la accin del gobierno como relacin entre el Estado y la sociedad.

VII

Europa es la cuna del estudio de la Administracin Pblica.

Los primeros anlisis de la accin gubernamental son realizados en Francia por Bodino y en Inglaterra por Hobbes; despus apare-

oto

cen los trabajos de Rousseau, Marx* y Tocqueville en la primera y

los de Paine y Mili en la segunda.

Por su parte, en Alemania los

primeros estudios corresponden a Hegel, Marx y Weber.

Sin embar-

go, para los filsofos polticos la administracin pblica es un

problema secundario, indirecto y accesorio, dentro del estudio ge
neral de la poltica.
Por tanto, aunque Francia es el primer pas donde se evidencia y consuma la divisin del Estado y la sociedad -y por extensin, el ejecutivo se concreta como institucin sustancial y dife
rendada-, el estudio de la Administracin Pblica no tiene un
desarrollo como disciplina acadmica.

Es en Estados Unidos donde

se inaugura la Administracin Pblica como disciplina que estudia

la accin gubernamental, como un campo distintivo de conocimiento,
pero situado en el marco ms comprensivo del estudio de la polti^
ca.

VIII
En Estados Unidos la diferenciacin y sustantivizacin del ejecutivo fue tarda -pero ms radical y acelerada que en Europaporqu, aunque no existan elementos feudales, el carcter autno
mo de sus comunidades municipales y la fragilidad de sus gobiernos provincial y federal, estimularon la autogestin y los rga-

*Marx es alemn, pero en su poca fue uno de los estudiosos

mejor documentados de la poltica y la administracin p
blica en Francia.

379

nos de representacin.

Pero su poltica imperialista y la conso-

lidacin del carcter burgus de su modo de produccin, propici1

una rpida separacin del Estado y la sociedad produciendo, a
vez, el fortalecimiento del ejecutivo.

la

Sin embargo, el estudio -

de la Administracin Pblica norteamericana no surgi slo como una consecuencia domstica del fortalecimiento del ejecutivo, sino tambin por la enorme influencia de la filosofa clsica alema
na entre los acadmicos norteamericanos, sobre todo entre los tra_
tadistas de la poltica.
Segn se puede apreciar en los trabajos de Hamilton y Tocque_
ville, entre las dos ltimas dcadas del siglo XVIII y las tres primeras del XIX, en Estados Unidos slo se percibe una virtual divisin del Estado y la sociedad que, a su vez, se refleja en la
supremaca del legislativo sobre el ejecutivo.

Por tanto, las

obras de Hamilton y Tocqueville no hacen sino reflejar estos hechos,

es decir, la precaria divisin del Estado y la sociedad, y la hege_
mona del legislativo.

Evidentemente la imagen cambi durante el

siglo XIX y, sobre todo en el XX, merced a la expansin norteameri^

cana en el mundo.

A fines del siglo pasado ya era evidente la su-

premaca del ejecutivo, pero tambin la enorme fuerza conservada,

hasta la fecha, por el legislativo.

En Estados Unidos la divi- -

sin del Estado y la sociedad tuvo efectos diferentes a Europa, efectos que muestran tal divisin sin un fortalecimiento total
del Estado a expensas de la sociedad, sino ms bien un cierto
equilibrio entre ambos que culmina con una relativa inclinacin hacia el lado del ejecutivo.

380

Adems de la relativa fuerza del Estado frente a la sociedad,

el carcter descentralizado y autnomo de los estados-miembros

los municipios ha situado en ellos una gran cantidad de atribucio

nes que, en un pas europeo, hubieran correspondido al ejecutivo
nacional.
Por todo esto, la ntida divisin del Estado y la sociedad norteamericana no se correspondi con el fortalecimiento del ejecutivo, tal como ocurri en Europa.

En Estados Unidos presencia-

mos una relativa atenuacin de los poderes del ejecutivo, pero

presenciamos tambin su separacin completa como institucin
Estado.

del

Este es el origen de la miopa de los publiadministrati-

vistas norteamericanos, quienes no comprendieron la dualidad legislativo-ejecutivo y la sustituyeron por la dicotoma polticaadministracin, dicotoma inspirada en una deformacin de aquella
dualidad convertida en tema de estudio en Europa hasta el siglo pasado, pero no en Estados Unidos.

Los estudiosos norteamerica-

nos no llegaron a entender la dualidad legislativo-ejecutivo de su propio pas y, bajo la influencia alemana de la Teora General
del Estado, hicieron de esa dualidad europea una dicotoma politi
ca-administracin norteamericana.
Existen evidencias en "The study of administration" de Wilson, fundador de la Administracin Pblica como disciplina basada
en la multicitada dicotoma, que testimonian como fuente de inspi^
racin al politlogo alemn Blunschli, uno de los ms eminentes tratadistas del Estado decimonnico.

En Goodnow, por su parte, -

son perceptibles las influencias europeas del esquema bipartito -

381

de poderes y en Willoughby la inspiracin en el rgimen poltico

ingls.

As, los fundadores norteamericanos de la Administracin

Pblica no pueden considerarse sino discpulos de los filsofos polticos europeos; pero como discpulos que tergiversaron y falsificaron lo esencial del pensamiento de sus maestros.

IX

Conforme a lo anterior, puede concluirse que aunque el estudio norteamericano de la Administracin Pblica tiene como base acontecimientos domsticos, tambin recibi una influencia muy

grande desde el otro lado del Atlntico.

El estudio de la Administracin Pblica en Estados Unidos du
rante los siglos XVIII y XIX, no poda ser la expresin abstracta
de una realidad que an no apareca: el ascenso y consolidacin del ejecutivo.

Pero el estudio en el siglo XX no es tampoco la -

expresin abstracta de una realidad, la dualidad legislativo-ejecutivo, sino la formulacin ideal de una situacin igualmente
ideal: la disociacin de la poltica y la administracin.

En Europa, el estudio de la Administracin Pblica data de cuatro siglos atrs, pero esa ancestral tradicin no tuvo continuacin; en otras palabras, as como los estudiosos norteamericanos tienen por tradicin la europea, los estudiosos europeos no -

382

tienen por tradicin la suya propia, sino la de la Teora General

del Estado, el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo.
La filosofa poltica europea, aunque distorsionada, fue atendida
y continuada no en Europa, sino en Estados Unidos. Bodino, Hobbes,
Rousseau, Paine, Hegel, Marx y Tocgueville encontraron los ms im
portantes hallazgos con respecto a la accin gubernamental y formularon las ms relevantes teoras sobre la administracin pblica, es decir, la separacin del Estado y la sociedad, la dualidad
legislativo-ejecutivo y el carcter mediador del poder ejecutivo.
Pero no formaron proslitos en Europa, sino en Estados Unidos,
donde se deformaron y falsificaron sus interpretaciones.
Esta situacin puede esquematizarse en cinco puntos:
PK-LmzfLO.

El estudio de la Administracin Pblica se realiza,

entre los siglos XVI y XIX, como una secuela indirecta y secundaria de los anlisis de los filsofos polticos.

Tiene esta carac

terstica porque la administracin pblica est confundida en el

seno de las instituciones polticas hbridas, estamentales y bur
crticas, hasta la poca de la Revolucin Francesa.

Comienza a -

ser un objeto de estudio en ese momento gracias a su desembarazo

de las reliquias medievales y su ubicacin precisa y cabal en el
seno del ejecutivo.

Esta poca, pues, es una fase de formacin -

gradual de la administracin pblica como objeto de estudio, fase

definida por la superacin tambin gradual de su carcter indirec
to y accesorio dentro del estudio de la poltica.
Sz.gu.ndo.

Los filsofos polticos no engendran proslitos ni

383

escuela alguna.

En su lugar, los tratadistas europeos basan el -

estudio de la Administracin Pblica en anlisis formales del derecho y del Estado, anlisis que desplazan a la ciencia poltica
como campo de estudio natural de la Administracin Pblica.
Te.tice.io.

La tradicin europea es recogida y desarrollada en

Estados Unidos y sirve de base a la constitucin de la Administra

cin Pblica como disciplina acadmica, pero como campo incluido,
con cierta distincin, dentro del estudio ms general de la ciencia poltica; pero, paradjicamente, en oposicin a la poltica.
Cuaito.

El estudio contemporneo de la Administracin Pbli^

ca en Europa se impone un esfuerzo de reorientacin al margen, re

lativamente, de los esquemas formales; se reorienta, sin embargo,
hacia el estudio norteamericano adquiriendo de l sus virtudes, pero tambin sus defectos.

Los europeos toman de los norteameri-

canos su gran preocupacin: la crisis de identidad.

Qu-Lnto. La Administracin Pblica norteamericana desarrolla
hasta sus ltimas consecuencias la dicotoma poltica-administracin, base de su estudio, y, por tanto, desarrolla hasta su limite la propia disciplina.

La ya antigua dicotoma, formulada en -

1887 por Wilson, todava sigue inspirando tratados como el de - Riggs, en 1968.

Incapaz de renovacin, de creatividad, la Admi-

nistracin Pblica norteamericana desemboca en una crisis de iden

tidad, en una crisis en la cual la disciplina se confronta con la
realidad, con su realidad, como un estudio tergiversado, equvoco
y desligado de la propia realidad.

384

XI

Por tanto, los publiadministrativistas norteamericanos tienen el mrito de haber desarrollado, hasta su limite lo que hoy conocemos como disciplina de la Administracin Pblica; es decir,
el estudio de la disociacin o la confusin de la administracin
y la poltica.

En otras palabras, a ellos se debe el nacimiento

tardo y la muerte prematura de la Administracin Publica como e

tudio exclusivo de la relacin de la administracin con la polti^
ca.

Se les debe la estrechez, el equvoco y la tergiversacin de

la Administracin Pblica como estudio de la administracin como

confusin o separacin de la poltica.
Una interpretacin de esta naturaleza fcilmente produjo la
apologa de la administracin y el ataque a la poltica y, atln
ms, la santificacin de la primera y la satanizacin de la segn
da.

Con el propsito de elevar la administracin, legitimar su -

existencia, validar su estudio y cimentar su desarrollo, los estu

diosos se dieron a la tarea de encontrar en ella, como virtudes,
todo lo que queran ver en la poltica como defectos; a base de prestigiar la administracin, trataron de desprestigiar la pollti^
ca; a base de beatificar la administracin, excomulgaron la poltica.
Pero una interpretacin tal no daarla el prestigio de la po
ltica, sino que pondra en crisis a la propia administracin.
Enferma con el cncer de su estrechez, de su ceguera, de su irrea^
lidad, la Administracin Pblica no poda seguir confinndose a -

385

la confusin o al divorcio con la poltica, a relaciones tan irrea

les, sin llegar a una crisis de identidad que derivarla, necesaria,
mente, a su muerte como disciplina acadmica.

La crisis de iden-

tidad es el testimonio de la muerte de la Administracin Pblica

como una disciplina confinada a una relacin enfermiza con la poltica, que atestigua su muerte como estudio de la dicotoma pol^
tica-administracin.

Pero tambin es el testimonio de la necesi-

dad de una radical reorientacin, o ms bien, una real orienta- cin, sobre la base de la filosofa poltica europea.
Esta crisis de identidad de la Administracin Pblica representa la situacin del estudio de la disciplina en los momentos actuales.

La vanguardia norteamericana est en crisis y la crisis

repercute en la retaguardia.

Pero la vanguardia no tiene, ni ten

dr, medios para resolver la crisis de la disciplina porque es un

producto de esa disciplina y una de las causas de la propia crisis.

Los norteamericanos no slo no han resuelto la crisis, sino

que la han hecho un objeto de estudio, incluso una moda, y no es

difcil que inspire, paralelamente, otro "refrito" de la dicotoma poltica-administracin o un nuevo "tratado" de poltica pblica.

La Administracin Pblica seguir siendo un fsil, una mo

mia a la cual se le volvern a cambiar las vendas o, como una "re

orientacin radical", se le someter a un nuevo reembalsamiento.

XII

Y sin embargo, al margen de una disciplina tal, hay un obje-

386

to de estudio en espera de ser tratado.

La clave est dada: comen

cemos por la divisin Estado-sociedad, sigamos por el rgimen poltico bipolar y finalicemos con el ejecutivo como mediacin. Es_
ta es la base de una verdadera reorientacin del estudio del obje
to; del estudio del objeto en relacin con el objeto de estudio.
Ya es tiempo que dejemos la dicotoma poltica-administra- cin; hace casi cien aos que la estamos "rumiando".
El reto para todos los estudiosos de la Administracin Pbli
ca es, entonces, enfrentarnos a la mediocridad del estudio del ob
jeto, es decir, a nuestra propia mediocridad como estudiosos de un objeto falseado, estrecho, distorsionado.

La reorientacin de

la Administracin Pblica es, ante todo, una toma de conciencia del investigador frente al objeto investigado, considerndose, l
mismo, como parte de la realidad en estudio.
Tan pronto tomemos conciencia de esto, podremos hacer de la
Administracin Pblica una disciplina digna, til y valiosa.

387

GLOSARIO DE TRMINOS

GLOSARIO DE TRMINOS

Como una convencin terminolgica, ms que una conceptualizacin rigurosa, se ha considerado conveniente agregar a esta
obra un glosario de categoras que permita precisar el sentido con que son usadas las nociones ms importantes y que aparecen frecuentemente empleadas a lo largo de la misma.

Debe apuntarse,

sin embargo, que tal y como son elaboradas las categoras en este
glosario de ninguna manera reduce o esquematiza un concepto a una
definicin descriptiva y mecnica, y mucho menos, abioatamznte. unvoca.. Pensamos que las categoras son formulaciones intelectu
les cuya constitucin abstracta no es sino una representacin
ideal de hechos reales, de eventos cuyo significado tiene una base histrica; por tanto, una categora expresa un hecho social

histricamente determinado y, al modificarse las relaciones socia

les implicadas con el hecho, la categora viene a expresar una si^
tuacin fctica muy diferente.

As expuesto el problema, no cabe

sino subrayarse el carcter histrico de las categoras de la administracin pblica.

Tambin es oportuno mencionar que el listado terminolgico
aqu esbozado no encuadra ni compromete la investigacin histrica y terica de la obra, al significado relativamente precisado
de las categoras; esto es, que tales categoras no son un "marco conceptual de referencia", un "modelo" o "paradigma" que antecede, gua y determina el principio, el proceso y las conclusio
nes de la investigacin.

Muy por el contrario, el listado termi-

391

nolgico viene a ser un necesario colofn que deriva de la investigacin, es decir, un producto que, a manera de conjunto de categoras, nace de los resultados de la investigacin misma y expresa de manera ideal, como abstraccin, lo que la viva y e x i s
tente realidad representa en forma de hechos.

El glosario termi-

nolgico, en fin, tiene como pretencin el ilustrar al lector sobre el sentido que el autor da a las categoras empleadas en la obra, como producto de la investigacin.

LOA t&tvmJLnoh
Voti.tA.ca.. Esta categora es polivalente.

De hecho, es usada

entre los pensadores en dos sentidos ntimamente relacionados, ya

sea paralelamente o en forma alternativa.

Por ejemplo, Weber con

sidera que la poltica es: la direccin o la influencia sobre direccin del Estado, es decir, lucha por el poder; esto es, que la
poltica es dirigir el Estado y luchar para influir sobre quienes
han asumido la direccin.

Otros autores confinan el trmino a la

direccin o a la influencia sobre la direccin.

Gulick, por citar un caso, concibe la poltica como lucha
por el poder, no como la direccin del Estado; en contraste, Goodnow lo hace como direccin del Estado.

Para Wilson, por su -

parte, la poltica tiene el doble significado de direccin del Estado y de lucha por el poder.
Para el caso de la Administracin Pblica, lo interesante es
que su contacto con la poltica define a esta ltima precisamente

392

en ambos sentidos, pero con el nfasis en la poltica como direccin del Estado porque la dicotoma poltica-administracin est
planteada precisamente en esos trminos.
Nuestra investigacin concluye un planteamiento relativamente diferente.

Sin limitar la poltica a su relacin con la admi-

nistracin, s procuramos, empero, subrayar precisamente esa rela^

cin pero no como oposicin, sino como complementacion.

Lo que -

se deriva de la investigacin, precisamente no es que exista una

oposicin entre poltica y administracin sino, ms bien, una relacin de reciprocidad.

La administracin pblica no slo no es

ajena a la poltica, sino que es, a la vez como admZn-citKa.c.'Ln pd

bca, administracin y poltica.
Esta perspectiva resulta ms clara cuando en la categora poltica es enfatizado su carcter de dom-tn-co, en el sentido que el
Estado se expresa poZX.t-Ccam&nt.e. como una organizacin de dominio
o, ms bien, cuando la poltica es concebida como el dominio del
Estado sobre la sociedad.

As, sin reducir las funciones del Es-

tado al dominio, puede sin embargo establecerse que la dominacin

poltica es una de sus actividades sustanciales cuyo objeto es, al mismo tiempo, garantizar la hegemona de una clase en el conjunto de la sociedad y patentizar la supremaca del Estado poltico sobre la sociedad civil.
Kdmni>tfia.c6n. La argumentacin precedente se enlaza, d i
rectamente, con esta categora.

El dominio poltico representa

la hegemona de una clase en el concierto social y el imperio del

393

Estado sobre la sociedad; pero, bajo semejante situacin yace un

problema social: el carcter irreconciliable de la lucha de clases, carcter que evidencia la incapacidad de la sociedad para resolver el conflicto y que manifiesta la necesidad del Estado no
para solucionarlo, sino para atenuarlo.

La poltica es el p r o

ducto del antagonismo de clases y la frmula de supremaca de una clase, la dom-Lnantz, sobre el conjunto de las restantes.
Pero si bien el Estado es, en esencia, poltico, no se agota en lo meramente poltico; el Estado es, tambin, sustancial
mente, administrativo.
Uno de los argumentos ms slidos que fundamentan el estatus
cientfico de la Administracin Publica es la necesidad, histricamente determinada, que tienen las formas originales del Estado;
la administracin pblica nace junto a las primeras civilizaciones del orbe, es decir, aquellas que traspasaron el umbral del pastoreo, la caza, la pesca, la recoleccin y la hidroagricultura, adentrndose en la agricultura a gran escala.

La administra

cin nace con la necesidad de armona del conjunto de la s o c i e dad y del trabajo asociado a gran escala, cuando los intereses de las colectividades de la antigedad se entrecruzan y manifies_
tan como funciones generales, esto es, como funciones adminis- trativas atribuidas a un rgano que da forma al conjunto social
y dirige el proceso de trabajo cooperativo y asociado: el E s t a
do.

Este, pues, nace como un Estado administrativo, pero como -

un Estado precoz cuya infancia administrativa no es sino un bre-

394

ve prlogo al Estado poltico.

El fundamento de la administracin es, por tanto, que ejecu
ta una funcin directiva, que gula, armoniza y coordina el c o n
junto social.

La nocin de direccin enfatiza el carcter de la

administracin como una funcin del Estado que planifica, enlaza

y mueve el aparato productivo de la sociedad o que, al menos, iri
dica y estimula el movimiento de los agentes productivos p r i v a
dos.

La dA.e.cc6n admlnli,tKat-iva., tal como aqu lo concebimos,

es entonces una funcin ntimamente ligada a la funcin de domlno poltico del Estado que consideradas como conjunto en el seno de la administracin pblica, constituyen una relacin entre
el Estado y la sociedad.
Admlnlit/iacln P&btlca. Esta tiene, pues, una naturaleza
dual, a saber, poltica y administrativa, en la medida en que co
mo relacin entre el Estado y la sociedad, la administracin pblica los enlaza por medio del dominio y de la direccin.
La administracin pblica es una relacin entre el Estado y
la sociedad que las pone en contacto, al travs de la accin gubernamental ante los individuos privados.

Como bien lo ha dicho

Wilson, la administracin pblica es el gobierno en accin, es decir, el movimiento del Estado cuando entra en contacto con la
sociedad. Dimock, por su parte, afirm que la administracin pblica es el EAtado como covu>tKactoK y Gulick sostuvo que es el
tiabajo de.1 gobe.n.no. Un acuerdo tal entre autores de la misma nacionalidad no es de sorprender; pero s lo es, cuando se trata

395

no slo de un pensador de otro continente y de otra poca, sino

de una concepcin del mundo radicalmente opuesta:

Marx.

Pues

bien, Marx coincide con sus extemporneos norteamericanos cuando

define la administracin pblica como la act-Cv-Cdad ofiga.n-Czad.OJia
de.t Estado.

Estamos, pues, ante ms que un simple acuerdo epis-

temolgico; se trata de una categora histrica identificable y

definible como una actividad del Estado fuera del propio Estado,
es decir, no de un ciclo gerencial o un proceso de gestin interno, sino de una funcin zxtKamafLO& destinada a relacionarlo con
la sociedad.
Tal concepcin, sin embargo, no nace con Marx ni con los
pensadores norteamericanos: ya se encuentra virtualmente en la obra de Bodino y Hobbes y, en forma acabada, en Rousseau, y
Hegel.

- -

Fue Rousseau quien desarroll en forma ms elaborada, ha_

cia el siglo XVIII, la nocin de administracin pblica como relacin del Estado y la sociedad cuando la define como una intermediacin entre el soberano y los subditos, para eiecutar las le_
yes; pero correspondi a Hegel el desarrollar con todo acierto la concepcin del poder gubernativo como delegacin del Estado
en la sociedad.

El problema de la administracin pblica como -

objeto de estudio es, entonces, que relaciona dos entes d i v i d

dos:

el Estado y la sociedad.
Estado. Esta es una categora compleja; sin embargo, pode-

mos acercarnos a ella tomando como base su carcter poltico, en contraste al carcter civil de la sociedad.

396

Lo mismo que el

concepto de la administracin piblica como relacin del Estado y

la sociedad, la teora de la divisin del Estado y la sociedad ya
se encuentra en Bodino y Hobbes y, del mismo modo, es elaborada a
profundidad por Rousseau y, despus, aun ms, por Hegel.

De he-

cho, en el modo de produccin capitalista es difcil entender la

naturaleza del Estado sin comprender la sociedad, como comprender
la sociedad sin entender el Estado, por lo que el estudio del carcter civil y el carcter poltico de una y del otro es de una gran utilidad terica.
Ya Marx haba afirmado con todo acierto que el Estado capitalista avanzado es el que ms ha progresado en su carcter pol^
tico, esto es, que cuanto ms progresiva es la naturaleza polti^
ca del Estado ms avanzado, histricamente, es el propio Estado;
pero, para progresar polticamente, el Estado debe separarse de
la sociedad y abolir toda concepcin religiosa oficial.

El Es-

tado moderno es un Estado poltico, pero tambin un Estado secular.

Entre ms avanzado es el Estado, ms clara y ntida es su

autonoma y distincin con respecto de la sociedad.

Se ha dicho arriba que el Estado nace para atenuar los conflictos de clases y mantener unida la sociedad.

Esto quiere de-

cir que el Estado, como atenuador del antagonismo social y unif

cador del conjunto social, es algo externo y diferente a la sociedad ya que exe en la medida en que zxi&ttn esos problemas,
sin solucin en el seno de la sociedad. Por tanto, puede a f i r
marse, con Marx, que el Estado es, desde el punto de vista pol

397

tico, la 0A.ganza.c6n de. la oce.dad; esto es, que el Estado es,

desde su punto de vista, la organizacin de una sociedad incapaz
de ordenarse por si misma, incapaz de superar sus divisiones y conflictos.

El Estado es, entonces, la organizacin poltica aa

tnoma y auto ctala de una sociedad h&t&tinoma y ke.te.Ko ct^ala.

Soce.dad. En contraste al Estado, la sociedad civil toma forma y avanza en la medida en que conquista con plenitud su c a
rcter civil, en el grado en que concreta en su seno la unidad civil de la nacin y destruye el parroquialismo medieval, l i b e
rando al hombre del encasillamiento feudal.

Tal liberacin es, -

sin embargo, el rompimiento de las cadenas que atan e inhiben el

egosmo burgus, individualista y privado, el desencadenamiento
de la ambicin ilimitada a la ganancia.

La sociedad civil, por

tanto, no supera sus contradicciones sino que se muestra incapaz

de superarlas; ella no se caracteriza por la igualdad, sino por el contrario, por la desigualdad; no por la unidad, sino por la
divisin.
Atomizada en la individualidad de sus miembros privados y
escindida en los agrupamientos clasistas, la sociedad civil funciona sobre la base del principio del egosmo individual y la ga^
nancia econmica; en su seno, en sus unidades econmicas, en las
empresas, el individualismo y la ganancia se plasman en la expo
tacin del trabajo asalariado y, como consecuencia, en la s u s
traccin del plustrabajo.
En una situacin tal, en que la sociedad civil se atomiza -

398

en sus unidades elementales, los individuos, el Estado no puede

comportarse en relacin a la sociedad sino en forma opuesta a como lo hace la sociedad en relacin al Estado.

El Estado polti-

co, al que estn atribuidas las funciones generales que han sido
desglosadas de la sociedad, no puede sino tener una relacin individual izado ra con la sociedad, relacin que slo es posible me
diante una actividad que especifica y detalla en operaciones
concretas, las normas de carcter general: la admnttia.o.6n p&_
btca.

En contraste, si la sociedad se desagrega en sus indivi^

dos, hasta el mnimo, no puede sino tener una relacin universalizadora con el Estado, relacin que slo es posible mediante
agrupamientos de individuos:

cu

CLat>e.& ocaz.&. La categora clcue. oca no solo es com

pieja y tiene, a la vez, un carcter especialmente polmico,

sino que tambin es un campo de conocimiento tradicionalmente marginado del estudio de la administracin pblica.

Esto nos -

inclin a relativizar conve.nconatmzntz el concepto de clase so

cial, a su relacin con la administracin pblica, ambos como vnculos entre el Estado y la Sociedad.
Tal como se ha visto, una sociedad escindida en clases pue
de agregar en ellas a sus individuos y paliar, al menos parcial^
mente, los efectos atomizantes y desagregadores de una situacin
como esta.

La clase, por tanto, puede agregar individuos y po-

sibilitar la expresin colectivizada de su voluntad en una r e

presentacin parlamentaria; la clase, por tanto, resuelve rela-

399

tivamente el individualismo y sirve de relacin universalizadora

de la sociedad y el Estado, relacin que se plasma en una delega^
cin parlamentaria.
Pod&K te.QJ>tcut.\JO.

El parlamento es una representacin so-

cial multiclasista en el seno del Estado o, ms bien, es la delegacin de la sociedad civil en el Estado poltico.

La catego-

ra poder legislativo o parlamento, sirve para comprender como se constituye la delegacin de la sociedad en el Estado, concretando en su organizacin la universalizacin que como relacin hacen las clases sociales; pero tambin nos ayuda a entender la
forma en que en la ley general es paliado, relativamente, el carcter individualista de la sociedad civil.
e/ecu&tvo. El ejecutivo es la contraparte del p a r l a mento y tiene, como su denominacin lo seala, el cometido de

aplicar la poltica estatal en el seno de la sociedad civil. Tal

aplicacin se caracteriza por la conversin de la poltica del Estado, universal y general, en actividades especficas y d e t a
liadas, correspondientes a la individualidad de la sociedad c i
vil.

El ejecutivo es, pues, la delegacin del Estado en la so-

ciedad en la medida en que concreta, en su organizacin, la relacin individualizadora que establece la administracin pblica entre el Estado y la sociedad.
El poder ejecutivo es un concepto estrechamente ligado al
de administracin pblica y de hecho, en la actualidad o b s e r

400

van una relativa identidad.

Tal relatividad debe tomarse en con

sideracin porgue el ejecutivo es, hoy en da el titular de la administracin pblica por lo que queda en claro que sta es organizada sustancialmente en el seno del poder ejecutivo; pero que
en tanto el ejecutivo es la aplicacin que se da especifica y detalladamente, la administracin pblica es la relacin traductora de lo general en individual, que es presupuesta en la ejecucin misma.

Asi, puede afirmarse que en tanto la administracin

pblica es la relacin entre el Estado y la sociedad, el e j e c u

tivo es la concrecin de esa relacin en un cuadro organizado
que le sirve de delegacin.
Rg-tmen polX.ti.co.

Por este se entiende el conjunto i n s t i

tucional del Estado, esto es, la organizacin que asume el Estado en trminos de sus relaciones con la sociedad.

El rgimen

poltico muestra la forma en que se establece la relacin sociedad-Estado, por medio del legislativo, as como la relacin Estado-sociedad, al travs del ejecutivo, y nos ayuda a compren-der la situacin que guarda la autonoma del Estado frente a la
propia sociedad; porque tal autonoma se refleja en el fortalecimiento del ejecutivo frente al legislativo, asi como en la
gradual y creciente centralizacin administrativa.
Entre ms fuerte es el Estado frente a la sociedad, ms po
deroso es, a la vez, el ejecutivo trente al legislativo; es as
porque el centro del poder de las clases dominantes yace en el
ejecutivo, al situarse en su seno los intereses polticos y eco

401

nroicos de esas mismas clases.

El rgimen poltico nos permite

observar la lucha de clases y los esfuerzos de las clases dominantes por unificarse en torno a un centro de poder estatal. El
rgimen poltico sirve para entender, finalmente, como el gobier
no tiende gradualmente a identificarse con el ejecutivo en la medida en que el centro de hegemona de las clases dominantes pa_
sa del parlamento al propio ejecutivo.
Gobzino. Finalmente, ser abordado el gobierno como una ca
tegorla estrechamente relacionada a las categoras de poder e j e
cutivo y de administracin pblica.

As como la relativa iden- -

tidad entre estas dos ltimas categoras est histricamente determinada en la fase bonapartista del Estado capitalista, por la
gradual, pero decidida, incorporacin de la administracin ptSbl_i
ca en el seno del ejecutivo, en detrimento del parlamento, la

identidad del gobierno con poder ejecutivo y administracin p

blica igualmente tiende a darse en ese momento histrico, en la medida en que la direccin de la sociedad se da al travs del

poder ejecutivo; esto es, en la medida en que el parlamento d e

cae como fuerza decisiva en el concierto del Estado, pasando la
funcin legislativa, de jtiK y de acto, a manos del ejecutivo.
Gobernar es, como bien lo defini Mosca, conducir poltica
mente el conjunto del organismo del Estado e, inclusive, p a r t i
cipar en la conduccin merced a la influencia ejercida sobre
quienes dirigen.

La funcin gubernamental pas, hacia mediados

del siglo pasado, del legislativo al ejecutivo y, de este modo,

402

gobernar se ha identificado gradualmente con administrar con sen_

tido pblico.

El listado de categoras, tal como fue presentado, pretende

rebazar un posible encasillamiento de cada una en su propia definicin, derivando en el aislamiento y la autosuficiencia concep
tual.

Por el contrario, deseamos ligar las categoras unas a - -

otras, de modo que como conjunto nos sealen el funcionamiento

conceptual bsico de la obra y aporten una idea concreta del centro terico de la misma.

Asi, las categoras forman un cuadro de

ideas que se desprende de la investigacin y nunca un marco terico apriorstico que sirve como supuesto.

Las categoras, en suma,

ms que dispuestas estticamente en un listado sucesivo, han sido

organizadas y puestas en movimiento de tal modo que contribuyen a
explicar el sentido en que se emplean y las relaciones que guardan
entre s.

403

B I B L I O G R A F A

I.

LIBROS

Althusser, Louis.
La fie.volucA.6n te.6KX.ca de. Maix.
Mxico, Siglo XXI Editores. 1973.
Althusser, Louis y Etienne Balibar.
Vana le.e.K ti capital.
Mxico, Siglo XXI Editores. 1974.
Aristteles.
La poltica.
Madrid, Edit. Espasa-Calpe.

1962.

Barbier, Pierre.
El pfLOQKio tcnico y la organizacin
Madrid, Tauros Ediciones. 1960.

de.1 trabajo,

Barnard, Chester.
The. unctlon o the. e.xtcutlve..
Harvard niversity Press. 1968.
Bodino, Juan.
Loi zli llbKo& de. la Ktpilbllca,
Madrid, Edit. Aguilar. 1973.
Boulding, Kenneth.
Tfie oKganlzatlonal Jie.volu.tlon.
Chicago, Quadrangle Books. 1968,
Braverman, Harry.
TKabajo y capital monopolista.
Mxico, Edit. Nuestro Tiempo. 1975.
Burnham, James.
La Ke.volucl6n de. lo dlK&ctoie.
Buenos Aires, Edit. Sudamericana. 1967.

407

Caiden, Gerald.

Vnamci> o<J pubLc a.dmnAtn,a.ton.

New York, Holt, Rinehart and Winston. 1970.
Cerroni, Umberto.

Man.x y z dzKzcho

modzn.no.

Mxico, Edit. Grijalbo. 1975.

Crdova, Arnaldo.

Soczda.d y e-itado zn zL mando modzn.no,

Mxico, Edit. Grijalbo. 1976.
Corson, John and Joseph Harris.

?ubL.c a.dmni.i>tn.a.tjLon n modzin

New York, 1 9 6 3 .

>oci.zy.

Chapman, Brian.

Thz pn.o{z>i>.on o govzn.nmznt.

Londres, George Alien and Unwin. 1963.
Chevalier, Jacques e t Danile Loschak.
Sczncz a.mJLnJLbtn,a.t.\)Z.
Paris, Libraire Genrale de Droit et Jurisprudence. 1978.
Childe, Gordon.
Qu >uczd6 en a.
Buenos Aires, Edit. La Plyade. 1973.
Dahrendorf, lalf.
Lcu> CZCLAZ ioca.i.Zi> y a con(tcto

zn la. oczdad

Madrid, Edit. Rialp. 1962.

Dimock, Marshall y Gladys Dimock.

Admntn.a.c6n

pblica.

Mxico, UTHEA. 1967.

Duverger, Maurice.
JntKoducC'Cn a a poltica.
Caracas-Barcelona, Edic. Ariel. 1968.

408

ndutia.Z.

Duverger, Maur ice.

Soc.lotogX.OL poLX.ti.aa,
Caracas-Barcelona, Edic. Ariel. 1968.
Eisenstadt, S.N.

Lo 6ite.mai poLXti.co, de. Lo& mpe.A.io .

Madrid, Revista de Occidente. 1966.
Ellul, Jacgues.

Hi>toA.ia de. Lai inAtitu-cXonzi

de. La. anti.glle.da,d,

Madrid, Edit. Aguilar. 1970.

Engels, Federico.

kyiti.-dh.kKi.YiQ.
Mxico, Edit. Grijalbo. 1975.
Engels, Federico.
EL oiigtn
de. La. (a.mLa, La. pA.opi.idad pKi.\a.da
y e.L e.Atado.
Mosc, Edit. Progreso.

Sin ao.

Fayol, Henri.

Admini.itA.aci.on induith.i.a.L y ge.neJia.L.

Mxico, Edit. Herrero Hermanos. 1969.
Fioravanti, Eduardo.

EL conce.pto de. modo

de. pn.oducc.i.6n.

Barcelona, Ediciones Pennsula. 1974.

Fonseca Pimentel, A.

Te.on.ta, dtL e.4tado y admini^tfiacln pdbLi.c.a..

San Jos, ESAPAC. 1964.
Galbraith, John.

EL nue.vo atado

ndu.-itA.iaL.

Barcelona, Edit. Ariel. 1974.

Gladden, E.N.

A ni.ton.y o i pubLic admi.ni.ittia.ti.on.

London, Frank Cass. 1972. Dos tomos.

409

Godelier, Maurice.
Eique.ma de. e.voluci6n de. lai iocie,dade.i.
La Habana, Instituto del Libro. Sin ao.
Godelier, Maurice.
Te.on.Za maixta di lai iociidadu pn.e.capitaliitai,
Barcelona, Edit. Estela. 1971.
Goodnow, Frank.
Voti.ti.ct> and admi.ni.itn.ati.on.
New York, The Mac Milian Company. 1900.
Guerrero, Ornar.
Te.on.Za adminiitn.ati.va de. a cie.nc.ia poltica.
Mxico, NAM. 1976.
Halphen, Louis.
Caxlomagno y e.1 impeAio can.olingio.
Mxico, UTHEA. 1955.
Hamilton, Alejandro et al.
El {e.dexaliita.
Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1957.
Hegel, Jorge Guillermo Federico.
Tiloio^Za de.1 de.n.e.cko.
Caracas, Universidad Central de Venezuela. 1976.
He11er, Hermn.
Te.on.Za de.1 titado.
Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1963.
Hintze, Otto.
Hiitoxa di lai onjmai polZticai.
Madrid, Revista de Occidente. 1968.
Hobbes, Toms.
Le.viatd.n.
Ro Piedras, Universidad de Puerto Rico. 1966.

410

Institut Belge et Francais des Sciences Administratives.

La adminiitKation publique..
Paris, Armand Colin Editor. 1971.
Jacoby, Kenry.
La baKoc.Katlzac6n de.1 mundo.
Mxico, Siglo XXI Editores. 1972.
Jimnez Nieto, Juan.
Poltica y adminii>tKaci6n.
Madrid, Edit. Tecns. 1970.
Jimnez Nieto, Juan.
T&oKa ge.ne.Kat de. La admi.n4.6tKacA.6n.
Madrid, Edit. Tecns. 1975.
Kosk, Karel.
Vi.aticti.ca de. lo concK&to.
Mxico, Edit. Grijalbo. 1967.
Krader, Lawrence.
La 0Kmaci6n de.1 e.htado.
Barcelona, Nueva Coleccin Labor. 1972.
Lefebvre, Henri.
Sociotoga de. maKx.
Barcelona, Ediciones Pennsula. 1969.
Lepawsky, Albert.
kdmi.nitttKaci.6n.
Mxico, Compaa Editorial Continental. 1961.
Locke, John.
Eniayo obKe. e.1 gobieJino civil.
Madrid, Edit. Aguilar. 1963.
Lpez Alvarez, Francisco.
La admini&tKaci6n pdblica y la vida e.con6mica
de. Uxico.
Mxico, Edit. Porrta. 1956.

411

Lukcs, Georg.
Hiitoxa y conciencia de. clone..
Mxico, Edit. Grijalbo. 1969.
Mac Curdy, Howard.
Public adminiitlatan: a bibtA.03ta.phy.
Washington, The American University. 1972,
Mallart y Cuto, Jos.
Organizacin ce.nt{ica de.1 trabajo.
Barcelona, Edit. Labor. 1942.
Maquiavelo, Nicols.
El prncipe..
La Habana, Edit. de Ciencias Sociales. 1971,
March, James y Herbert Simn.

Te.ota de. la. oiQa.niza.clon.

Barcelona, Edit. Ariel. 1969.
Marx, Carlos.
El capital.
Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1968. Tres tomos,
Marx, Carlos.
Crtica, de. la. e,conoma poltica.
Mxico, Editora Nacional. 1973.
Marx, Carlos.

Crtica

de. la ilosoiZa. deJL. de.fie.cko de. ke.ge.

Mxico, Edit. Grijalbo. 1968.

Marx, Carlos.
Fundame.nto de. la critica

de. la e.conomia

poltica.
La Habana, Edit. de Ciencias Sociales. 1970. Dos tomos.
Marx, Carlos.

Mie.iZa de. la (
Mxico, Editora Nacional. 1973.

412

Marx, Carlos.
Pie.Zmnai a una ciZt-Cca de. a dconoma polt-ica,
Mxico, Editora Nacional. 1973.
Marx, Carlos.
SoaZotogZa y
^ ^
Buenos Aires, Lotus Mare. 1976.
Marx, Carlos y Federico Engels.
La doloQa. ati.ma.na..
Mxico, Ediciones de Cultura Popular. 1974,
Marx, Carlos y Federico Engels.
La aguada. ^am.ta.
Mxico, Edit. Grijalbo. 1967.
Marx, Carlos y Federico Engels.
lkan\e.t>to deJL paitado comandita.
Mosc, Ediciones en Lenguas Extranjeras. Sin ao.
Mayo, Elton.
Viobttmai de, a cvlzac6n ndu>txi.at.
Buenos Aires, Edit. Nueva Visin. 1972.
Meehan, Eugene.
?n&ame.nto potttco contejmpoKd.ne.0.
Madrid, Revista de Occidente. 1973.
Melott, Umberto.

MaA.x y e.t te.io.ti

mando.

Buenos Aires, Edit. Amorrortu. 1974.

Merton, Robert.

Te.on.Za y e-4tiac.tu.ta

&ocate.4>.

Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1972.

Messenet, Michel.
La noavilte. gestin pubtque..
Paris, Editiones Hommes et Tecniques. 1975,

413

Millet, John.

Gove.Knm&nt and pu.bc

admntKaon.

New York, Mac Graw Hill Co. 1959.

Mills, Wright.

?ode.K, pott-ica y pu.e.bto.

Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1964.
Montesguieu.

El e.pitu de. a e.yz&.

Ro Piedras, Universidad de Puerto Rico. 1964,
Molitor, Andr.

kdmn>tKaon

pubqu.e..

Paris, UNESCO. 1958.

Mosca, Gaetano.
Etejme.n-L di. >ce.nza potca.
Roma, Tipografa della Camera dei Diputati. 1895,
Muoz Amato, Pedro.

Intioducc.6n a. a a.dmn6ttt.a.c.6n p&btca.

Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1973.
Nigro, Flix.

Uodtin

pu.bL.c. a.dmntia.ton.

New York, Harper and Row Publishers. 1970.

Ostrom, Vincet.

The. nte.e.ctu.a cA.-64.t4 n a.mtKcan

admn tiat-o K .

pubc

The University Alabama Press. 1974.

Paine, Toms.

Lo de.ie.cho.& de.1 hombtie..

Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1947.
Palerm, ngel y Eric Wolf.

kQKlcu.ttu.Ka y c\)lzac6n. en
Mxico, Sep-setentas. 1972.-

M&oamKca.

414

Palerm, ngel.
AgKicultiLKa y ocie.dad en Me.oamKca.
Mxico, Sep-setentas. 1972.
Petit-Dutaillis, C.
La mona.Kqu.ta. {e.ada.1 en lngta.te.fLKa y
[igloi X al X I I I ) .
Mxico, UTEHA. 1961.

fKancia

Pffifner, John y Robert Presthus.

Public admini&tKation.
New York, The RoaId Press Co. 1960.
Poulantzas, Nicos.
Higimonta y domi.nac.t6n en e. estado moddKno.
Crdoba, Cuadernos d Presente y Pasado. 1975.
Poulantzas, Nicos.
Pode.K poltico y ilat>tj> ocialt en e_
t&tado
capitalista.
Mxico, Siglo XXI Editores. 1972.
Rehfuss, John.
Public admini&tKation a political pKoce.4.
New York, Charles Scribner's Sons. 1973.
Roescoe, Martin.
AdminiAtKacin publica.
Mxico, Edit. Herrero. 1973.
Rousseau, Juan jacobo.
ViicaKio iobKe. t i OKQK de, la desigualdad.
Mxico, Editora Nacional. 1963.
Rousseau, Juan jacobo.
El contKato &ocial.
Mxico, Edit. Nacional. 1963.
Rodrguez Reyes, Alvaro.
la admini&tKacin dtl zcteK pdblico,
Mxico, Edit. Herrero. 1970.

415

Schmitt, Cari.
La dictadura.
Madrid, Revista de Occidente. 1968.
Sharkansky, Ira.
kdm4.ntn<LC.6n pblica..
Mxico, Editores Asociados. 1971.
Sieys.
Qu && e.1 te.tic.zfi &tado?
Madrid, Edit. Aguilar. 1973.
Simn, Herbert et al.
kdminiithacin publica.
Mxico, Edit. Letras. 1968.
Simn, Herbert.
El compo Ktamie.nto administrativo .
Madrid, Edit. Aguilar. 1970.
Sofri, Gianni.
El modo de, produccin asitico.
Barcelona, Ediciones Pennsula. 1971.
Steiss, Alan Walter.
kdminitKacin
y pie.-&upu.o.to pdblicoi.
Mxico, Edit. Diana. 1975.
Taylor, Federico.
VKincipio& de. la a.dminiith.acin cie.ntZ^ica.
Mxico, Edit. Herrero. 1969.
Tocqueville, Alexis de.
La dmocKacia e.n amnica.
Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1973.
Tocqueville, Alexis de.
El antiguo A.gime.n y la fie.v o lucin.
Madrid, Edit. Guadarrama. 1969.

416

Truman, David.

The. gove.ft.nme.ntal pft.oce.

New York, Alfred A. Knopf. 1960.
Ullmann, Walter.

Vft.ncpo> de. g&be.ft.no y poltica

en. la e.dad me,da,
Madrid, Revista de Occidente. 1971.
Urwick, Lyndal1.
Ete.me.ntoi, de. la admn tft.ac6 n.
Mxico, Edit. Herrero. 1974.
Vegara, Jos Mara.

La. oigan.-CzacA.6n cie-nt^ica

deJL trabajo.
lQ.ie.ncia o de,ooga?
Barcelona, Edit. Fontanella. 1971.
Waldo, Dwight.
E&tu.do de. la adm,nitfiac6n

p.btc.a..

Madrid, Edit. Aguilar. 1964.

Waldo, Dwight.

Te.oH.ta potZt-Cca de. la admnitfiac.6n

pblZca.

Madrid, Edit. Tecns. 1961.

weber, Max.
Economa y oce.dad.
Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1964. Dos tomos,
White, Leonard.

Introduccin
al e.tudo de. la admn&t>iac6n
Mxico, Compaa General de Ediciones. 1964.
Whyte, William.
El hombie. oh.ganjLzaci.6n.
Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1973,
Willoughby, William.
The. govzft.nme.nt

o mode.ft.n >tate.>.

New York, Appleton-Century Crofts. 1947.

417

ptlbl-Lca,

Wittfogel, Karl.

VeJ>potmo on.z.nta.1.
Madrid, Ediciones Guadarrama. 1966.

418

II.

ARTCULOS EN ANTOLOGAS

II. 1. Antologas

Bartra, Roger (Corap.).

Et modo de pKodaccin asitico.
Mxico, Ediciones Era. 1969.
Charlesworth, James (Comp.).
ThzoKy and pfia.ctA.ce. o i pubtic admini&tKation.
Philadelphia, The American Academy of Political
and Social Sciences. 1968.
Chesnaux, Jean et al.
El modo de pKodu.cc6n asitico.
Mxico, Edit. Grijalbo. 1973.
Cipolla, Cario et al.

La de.cade.ncia

econmica

de. Zo> impe.Kio,

Madrid, Alianza Editorial. 1970.

Dalby, Michael and Michael Warthman (Comps.)
BuKtaucKacy n hi.htoKi.caL piK&pictivi.
Glenview, Scott, Foresman and Co. 1971.
Eisenstadt, S.N. (Comp.).
Volitical &ociology. A KzadzK.
New York, Basic Books, Inc. Publishers. 1971.
Etzioni, Amitai (Comp.).

On.QCLniza.c.ao <L>

compe.xa.

Sao Paulo, Edit. Atlas. 1967.

Etzioni, Amitai (Comp.).
A ociotogic anay6 in comptfx. oKganization&,
New York, Holt, Rinehart and Winston. 1969.

419

Fbregas, Andrs (Comp.).

Antropologa poltica., lina, antologa.
Mxico, Prisma. 1976.
Gaus, John et al.
The. \rontz.rs o public adminiitn.atA.on.
New York, Russell and Russell. 1967.
Griffith, Ernest (Comp.).
Ri6<a/ich n political sciznce..
The University of Carolina Press. 1948
Gulick, Luther and Lyndall Urwick.
Ensayos oble, la ciencia de. la administracin.
Madrid, Escuela Nacional de
Administracin Pblica. 1973.
Kliksberg, Bernardo et al.
Cuestionando en administracin.
Buenos Aires, Edit. Paids. 1973.
Lenin, V.I.
Obras escogidas.
Mosc, Edit. Progreso. Sin ao. Tres tomos.
Marini, Frank (Comp.).
Towand a ne.ui pablc administration.
The. Mnnouibrook Pzrspe.ctive..
Scranton, Chandler Publishing Co. 1972.
Mailick, Sidney y Edward van Ness (Comps.).
La conducta administrativa.
Buenos Aires, Edit. Hobbs-Sudamericana. 1966.
Marx, Carlos, Federico Engels y Maurice Godelier.
El modo de. produccin asitico.
Barcelona, Edit. Martnez Roca. 1969.
Marx, Carlos y Arnold Ruge.
Los anales franco-ale.manzs.
Barcelona, Edit. Martnez Roca. 1973.

420

Marx, Carlos y Eric Hobsbawm.

Fon.macione.i zconmicai
pKe.capitaliitai.
Crdoba, Cuadernos de Presente y Pasado. 1972,
Marx, Carlos y Federico Engels.
Cafi.tai oble, e.1 capital.
Barcelona, Edima-Edicin de Materiales. 1969.
Marx, Carlos y Federico Engels.
Obn.ai zic.OQA.dai .
Mosc, Ediciones en Lenguas Extranjeras.
Sin ao. Dos tomos.
Marx, Karl und Friedrich Engels.
Wzike..
Berlin, Dietz Verlang. 1974.
Merrill, Harwood (Comp.).
Cldiicoi en adminiitnaci6n.
Mxico, Edit. Limusa. 1975.
Merton, Robert (Comp.).
Rzadzfi -tu bu.n.e.a.u.ctia.cy.
Glencoe, Free Press. 1960.
Morstein Marx, Fritz (Comp.).
Ele.me.nti o publc ddmi.ni.itn.citi.on.
Englewood Cliffs, Prentice-Hall. 1959.
Panzieri, Raniero et al.
La diviiin capitaliita de.1 trabajo.
Crdoba, Cuadernos de Presente y Pasado. 1974,
Reagan, Michael (Comp.).
Tne. adminiitKation o pablic policy.
Genviw, Scott, Foresman and Co. 1969.
Sola Pool, Ethiel (Comp.).
Conte.mpon.any potitical ic.ie.nce..
New York, Mac Graw-Hill Co. 1967.

421

Steward, Julien et al.

La cvzacone.
antgua. de.t Vzjo
Mundo
y de. kmtnJic.<i. Sympoum
>ob>ie c\)tza.con
Washington, Unin Panamericana. 1955.

de. tie.ga.dZo.

Waldo, Dwight (Comp.).

KdmnitKac6n pdbt-cca.
Mxico, Edit. Trillas. 1967.
Wiseman, Victor (Comp.).
VolltlcaJL 6c.le.nce..
London, Routlege and Kegan.

1967.

11.2. Articulos

Anderson, William.
"Public administration".
En Friffith, p. 68-81.
Aymard, Andr.
"Greek cities during the classical epoch".
En Eisenstandt, p. 202-203.
Babbage, Charles.
"Sobre la divisin del trabajo".
En Merrill, p. 31-43.
Bailey, Stephen.
"Objetives of the theory of public administration",
En Charlesworth, p. 128-139.
Beard, Charles.
"Filosofa, ciencia y arte de la administracin
pblica".
En Waldo, p. 97-101.

422

Bernardi, Aurelio.
"Los problemas econmicos del imperio romano
en la poca de la decadencia".
En Cipolla, p. 27-92.
Caldwell, Lynton.
"Methodology in the theory of public administration"
En Charlesworth, p. 205-235.
Chroust, Anton-Herman.
"The corporate idea and the body politics in the
middle ages".
En Eisenstadt, p. 226-231.
Crozier, Michel.
"La fabricacin de hombres".
En Kliksberg, p. 63-102.
Dihel, Charles.
"La decadencia econmica de Bizancio".
En Cipolla, p. 101-111.
Dimock, Marshall.
"The criteria and objetives of public administration"
En Gaus, p. 116-133.
Dimock, Marshall.
"The meaning and scope of public administration".
En Gaus, p. 1-12.
Eisenstadt, S.N.
"Bureaucracy, bureaucratization and desbureaucratization'
En Etzioni, p. 304-312.
Engels, Federico.
Contribucin al problema de la vivienda.
En Marx y Engels, tomo II.
Engels, Federico.
El papel del trabajo en la transformacin
del mono en hombre.
En Marx y Engels, tomo II.

423

Fayol, Kenri.
"La teora administrativa del Estado".
En Gulick y rv/ick, p. 163-180.
Finley, M.I.
"La mano de obra y la cada de Roma".
En Cipolla, p. 93-100.
Fletcher, Peter.
"Public administration".
En Wiseman, p. 51-77.
Frederickson, George.
"Toward a new public administration".
En Karini, p. 309-332.
Friedman, George.
"Taylorismo y ciencias del hombre".
En Kliksberg, p. 15-61.
Gulick, Luther.
"La ciencia, los valores y la administracin pblica",
En Gulick y Urvick, p. 281-288.
Gulick, Luther.
"Notas scbre la teora de la organizacin".
En Gulick y Urwick, p. 33-91.
Harmon, Kichael.
"Normative theory and public administration"
En Marini, p. 172-190.
Hintze, Otto.
"El estado en perspectiva histrica".
En Fbregas, p. 57-62.
II Manifiesto.
"La divisin del trabajo en la fbrica",
En Panzieri, p. 107-132.

424

Kikhart, Larry.
"Toward a theory of public administration".
En Marini, p. 127-163.
Kliksberg, Bernardo.
"La racionalidad irracional de la burocracia".
En Kliksberg, p. 139-181.
Landau, Martin.
"El concepto de la toma de decisiones en el campo
de la administracin pblica".
En Mailick y van Ness, p. 13-45.
Lenin, V.I.
"Las tareas inmediatas del poder sovitico".
En Lenin, tomo II.
Lichfield, Edward.
"Notes on a general theory of administration"
En Reagan, p. 4-5.
Marx, Carlos.
"Carta a Annenkov".
En Marx y Engels, tomo II.
Marx, Carlos.
"Crtica del programa de Gotha".
En Marx y Engels, tomo II.
Marx, Carlos.
"Cartas sobre la India".
En Godelier, p. 71-78.
Marx, Carlos.
"El dieciocho brumario de Luis Bonaparte"
En Marx y Engels, tomo I.
Marx, Carlos.
"El problema de la India oriental".
En Godelier, p. 93-94.

425

Marx, Carlos.
"La lucha de clases en Francia".
En Marx y Engels, tomo I.
Marx, Carlos.
"La guerra civil en Francia".
Marx y Engels, tomo I.
Marx, Carlos.
"La compaa de la India oriental1
En Godelier, p. 86-92.
Marx, Carlos.
"La India".
En Godelier, p. 95-99.
Marx, Carlos.
"La cuestin juda".
En Marx y Ruge, p. 223-251.
Marx, Karl
"Kritische randglossen zu dem artikel 'Der Konig von
PreuBen und socialreform. Von einem PreuBen 1 ".
En Marx,'e.ike.,tomo I, p. 392-409.
Kui.dtein Marx, Fritz.
"The study of public administration"
En Morstein Marx, p. 23-48.
Palma, Armando de la.
"La divisin del trabajo capitalista en
El capital de Marx".
En Panzieri, p. 1-40.
Panzieri, Raniero.
"Sobre el uso capitalista de las mquinas",
En Panzieri, p. 41-56,

426

Parsons, Talcott.
"Sugestoes para um tratado sociolgico de la
teora de organizacao".
En Etzioni, p. 43-57.
Riggs, Fred.
"Professionalism, political science and the
scope of public administration".
En Charlesworth, p. 32-62.
Salvati, Michele y Bianca Bacalli.
"La divisin del trabajo. Capitalismo, socialismo
y utopa".
En Panzieri, p. 57-106.
Simn, Herbert.
"Decision-making and administrative organization".
En Merton, p. 185-194.
Simn, Herbert.
"The changing theory and changing practices".
En Sola Pool, p. 86-120.
Smith, Michael.
"Sobre poltica y gobierno".
En Fbregas, p. 73-83.
Urwick, Lyndall.
"La funcin de la administracin".
En Gulick y Urwick, p. 183-201.
Urwick, Lyndall.
"La organizacin como problema tcnico".
En Gulick y Urwick, p. 97-145.
Waldo, Dwight.
"Scope of the theory of public administration"
En Charlesworth, p. 1-31.

427

White, Leonard.
"The meaning of principies in public
administration".
En Gaus, p. 13-25.
Wittfogel, Karl.
"Aspectos del desarrollo en las sociedades
hidrulicas".
En Steward, p. 45-54.
Wittfogel, Karl.
"La teora de la sociedad oriental".
En Fbregas, p. 125-137.

428

III.

III.1.

ARTCULOS EN REVISTAS

Revistas

ASQ.

Administrative Science Quarterly, Estados Unidos.

AMJ

Advancement Management Journal, E.U.

APSR

The American Political Science Review, E.U.

The Annals, E.U.

CS

Cahiers Internationaux de Sociologie.

CEP

Crticas de la Economa Poltica, Mxico.

IRAS

International Review of the Administrative Sciences.

IESS

International Encyclopaedia of the Social Sciences.

UPA

The Indian Journal of Public Administration.

JAS

Journal of Asian Studies, E.U.

JCA

Journal of Comparative Administration, E.U.

JP

Journal of Politics, E.U.

JPA

Journal of Public Administration, E.U.

NA

Nueva Antropologa, Mxico.

PJPA

Philipinne Journal of Public Administration.

?SQ

Political Science Quarterly, E.U.

PS

Political Studies, Inglaterra.

VQ_

The Political Quarterly, Inglaterra.

PAA

Public Administration, Australia.

PAI

Public Administration, Inglaterra.

PAS

Public Administration, Israel.

PAR

Public Admxnistration Review, E.U.

PM

Public Management, E.U.

QR

Quarterly Review, Inglaterra.

RMCP

Revista Mexicana de Ciencia Poltica.

RA

La Revue Administrative, Francia.

TM

Terzo Mundo. Italia.

IPQ,

Western Political Quarterly, E.U.

(U?

World Politics.

430

III.2. Artculos

Appleby, Paul.
"Toward better public adrainistration".
PAR, Vol. VII, nm. 2, pp. 93-99. 1947.
Armastrong, John.
"Old-regime administrative lites: prelude to
modernization in France, Prussia and Russia".
IRAS, nm. 4, pp. 21-40. 1972.
Beard, Charle s.
"Administration, a foundation of government".
APSR, nm. 34, pp. 232-235. 1940.
Berstein, Harver.
"The scope of public administration".
WPC>, march, pp. 124-137. 1952.
Caiden, Gerald.
"In defense of public administration".
PAA, Vol. 24, nm. 3, pp. 224-228. 1965.
Caldwell, Lynton.
"Public administration and the universities"
PAR, Vol. 25, pp. 52-60. 1965.
Clapp, Gordon.
"The long road to profession".
PAR, Vol. 6, pp. 171-174. 1946.
Crisp, L.F.
"Public administration as a profession".
PAA, VOl. 28, pp. 125-140. 1969.
Dahl, Robert.
"The science f public adrainistration: three problems1
PAR, Vol. 7, nm. 1, pp. 1-11. 1947.

431

Davy, Thomas.
"Public administration as a field of
study in the United States".
IRAS, nm. 28, pp. 63-78. 1962.
Dhoquois, Guy.
"Le mode de nroduction asiatique'
CIS, Vol. 40 1 41, pp. 83-92. 1966.
Diraock, K a r s h a l l .
"VJhat i s public a d m i n i s t r a t i o n ? " ,
PM, Vol. 15, pp. 259-262. 1933.
Dinock, Marshall.
"The study of administration".
APSR, Vol. 31, pp. 28-40. 1937.
Eisenstadt, S.N.
"Political struggle in bureaucratic societies".
/P, Vol. 9, nm. 1, pp. 15-36. 1956.
Eisenstadt, S.N.
"The study of oriental despotisms as systems of
total power".
JAS, Vol. 17, pp. 435-446. 1958.
Eisenstadt, S.N.
"Some reflexions on the variability of development
and organizational structures".
ASO, Vol. 13, nm. 3, pp. 491-497. 1968.
Framont-Maurice, A.
"Sur la science administrative".
RA, mai-juin, pp. 264-267. 1972.
Frederickson, George.
"Organizational design: a post Minno\vbrook perspective
for the 'new' public administration".
PAR, Vol. 35, nm. 4, pp. 425-435. 1975.

432

Gaus, John.
"The present status of the study of
public administration".
APSR, Vol. 1, pp. 120-134. 1931.
Gaus, John.
"Trends in the theory of public administration".
PAR, Vol. 10, nm. 3, pp. 161-168. 1950.
Gladden, E.N.
"Public administration and history".
IRAS, Vol. 38, nm. 4, pp. 379-392. 1972.
Gordon, Lincoln.
"Public administration in perspective".
PAR, Vol. 7, pp. 263-267. 1947.
Graham, George.
"Trends in the teaching of public administration"
PAR, Vol. 10, pp. 69-77. 1950.
Gulick, Luther.
"Politics, administration and'the new deal 1 "
A, sept., nm. 169, pp. 55-66. 1933.
Henry, Nicholas.
"Paradigms of public administration".
PAR, Vol. 35, nm. 4., pp. 378-386. 1975.
Hilling, Hellen.
"Public administration: study, practice,
profession".
PAR, Vol. 26, pp. 320-328. 1966.
Hinderaker, Ivan.
"The study of administration: interdisciplinary
dimensions".
nm. 16, pp. 5-12. 1963.

433

Jain, R.B.
"Research Methods in public administration".
U P A , Vol. 17, oct.-nov., pp. 668-672. 1971.
Jump. Williair..
"The professors and the practitioners".
PAR, Vol. 7, nm. 3, pp. 208-213. 1946.
Kaufman, Herbert.
"The administrative function".
IESS, Vol. I, pp. 61-67. 1968.
Landgrod, George.
"La science de I1administration publique en
France au 19me et au 20me scle".
RA, pp. 5-11 et 125-131. 1961.
Legendre, P ierre.
"Le rgime historique des bureaucraties occidentales'
IRAS, Vol. 37, nm. 4, pp. 361-378. 1972.
Lyal, E.A.
"The teaching and practice of public
administration".
PAA, nm. 1, pp. 70-78. 1972.
Mackenzie, W.M.M.
"The study of public administration in the
United States".
PAA, Summer, pp. 131-143. 1951.
Mandel, Ernest.
"El estado en la poca del capitalismo tardo"
CEP, nm. 4, pp. 15-43. 1977.
Martin, Roscoe.
"Political science and public administration: a
note on the state of the unin".
APSR, Vol. 46, nm. 3, pp. 660-676. 1952.

434

Martnez Silva, Mario.

"Discusiones sobre administracin pblica y poltica*
RMCP, nm. 60, pp. 209-239. 1970.
Melotti, Umberto.
"Modo di produzione asitico e despotismo orintale".
TU, ao III, nm. 9, pp. 11-28. 1970.
Merriam, Charles.
"The development of the theory for
public administration".
AMJ, nm. 5, pp. 130-138. 1940.
Millet, John.
"A critical appraisal of the study of
public administration".
, pp. 171-188. 1956.
Moreland, W.H.
"The science of public administration".
QR, Vol. 235, pp. 213-228. 1921.
Morstein Marx, Fritz.
"A look at administrative sciences in Europe"
IRAS, Vol. 31, nm. 4, pp. 292-301. 1969.
Mosher, Frederick.
"Research in public administration: some notes
and sugestions".
PAR, Vol. 16, pp. 169-178. 1956.
Nurock, Max.
"The etimology of administration".
PAS, nm. 4, pp. 38-42. 1963.
Ostrom, Vincent.
"Public choic: a differet approach to the
study of public administration".
PAR, Vol. 31, pp. 203-216. 1971.

435

Page, Richard.
"A new public administration?".
PAR, may-june, pp. 303-304. 1969.
Parker, R.S.
"The end of public administration".
PAA, Vol. 24, nm. 2, pp. 99-103. 1965,
Parker, R.S.
"Public administration as the study of bureaucracy".
PAA, Vol. 15, pp. 25-37. 1956.
Poullet, Ed.
"Evolution des 'roles' dirigeants dans 1'administration
de l'etat".
IRAS, Vol. 33, nm. 24, pp. 293-303. 1974.
Ridley, F.F.
"Public administration: cause for discontent".
PAI, Vol. 50, pp. 65-77. 1972.
Riggs, Fred.
"The crisis of legitimity: a change of
administrative theory".
PJPA, nm. 2, pp. 147-164. 1968.
Robson, William.
"Recent Trends in public administration".
P, Vol. 25, pp. 336-346. 1954.
Savage, Peter.
"Dismantling the administrative state: paradigm
reformulation in public administration".
?S, Vol. 22, nm. 2, pp. 147-157. 1974.
Sayre, Wallace.
"Premises of public administration: past and emerging",
PAR, Vol. 18, pp. 103-105. 1958.

436

Schott, Richard.
"Public adrainistration as a profession:
problems and perspectives".
PAR, Vol. 36, nm. 3, pp. 253-259. 1976.
Simn, Herbert.
"The proverbs of administration".
PAR, winter, pp. 53-67. 1946.
Simn, Herbert.
"A comment on the 'Science of public administration1'
PAR, Vol. 7, nm. 3, pp. 200-203. 1947.
Simn, Herbert.
"Administrative decision-making".
PAR, march, Vol. 25, pp. 31-37. 1965.
Simn, Herbert.
"Administrative behavior".
IESS, pp. 74-79. 1968.
Stene, Edwin.
"An approach to a science of administration1
APSR, Vol. 34, pp. 1124-1137. 1940.
Thuillier, Guy et Jean Tulard.
"Problemes de l'histoire de 1'administration'
IRAS, Vol. 38, nm. 2, pp. 128-132. 1972.
Waldo, Dwight.
"Administrative theory in the United States:
a survey and prospect".
?S, Vol. 2, nm. 2, pp. 71-86.
Waldo, Dwight.
"The administrative state revisited".
PAR, Vol. 25,. nm. 1, pp. 5-30. 1965.

437

Waldo, Dwight.
"Public administration".
JP, Vol. 30, nm. 2, pp. 443-479. 1968.
Waldo, Dwight.
"Public administration".
IESS, pp. 145-156. 1968.
Walker, Harvey.
"An american conception of
public administration".
JPA, jan., pp. 15-19. 1933.
Walker, Robert.
"Public administration: the universities
and the public service".
APSR, oct., pp. 926-933. 1945.
Weber, Max.
"La poltica como vocacin".
RMCP, ao V, nms. 16 y 17,
pp. 243-274 y 453-475. 1959.
Wengert, Egbert.
"The study of public administration".
APSR, Vol. 36, pp. 313-322. 1942.
Wettenhall, R.L.
"Concepts of ministry".
PAS, Vol. 29, nm. 4, pp. 319-329. 1970.
White, Leonard.
"Public administration".
IESS, pp. 440-450. 1930.
White, Leonard.
"Administration as a profession"
A, nm. 34, pp. 84-90. 1937.

438

White, Orion.
"The concept of administrative praxis'
JCA, pp. 55-86. 1972.
Wilson, Woodrow.
"The study of administration".
PSO, Vol. 2, pp. 197-222. 1887.
Willbern, York.
"Is the new public adrainistration
still with us?".
PAR, Vol. 33, nm. 4, 1973.

439

SBB K U M QC n p n H T cfl osm i i oc ywifiitff

db WBft, en b e TaBeres Litografieos fe
FEUUL EDITORES IMPRESORES,, S. A.
BuIJL 18, (M. f - i lleKisxt, Di F.