A 13 V 13 N 27

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SOCIOLOGIAS
ARTIGO
Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 342-381
Controlando a Atividade Policial:

uma anlise comparada dos cdigos
de conduta no Brasil e Canad1
Arthur Trindade*
Maria Stela Grossi Porto**
Resumo:
Neste texto discutimos os cdigos de deontologia policial em uso em duas
instituies policiais: a Polcia Militar do Distrito Federal (Brasil) e o Ottawa Police
Service (Canad). Inicialmente, analisamos e comparamos os contedos destes documentos. A seguir, verificamos como cada uma destas duas instituies policiais
articula seus sistemas de treinamento e avaliao com seus respectivos cdigos de
deontologia. Por fim, conclumos que a simples existncia de cdigos de deontologia, sem normas administrativas, no assegura o controle adequado das atividades
policiais. Tambm constatamos a necessidade de assimilao destes cdigos e normas administrativas pelos sistemas de treinamento e avaliao das polcias.
Palavras-chave: Polcia. Instituies policiais. Atividade policial. tica policial. Cdigos de conduta. Deontologia.
1 Esta pesquisa foi financiada pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da
Justia.
* Arthur Trindade professor do Departamento de Sociologia da Universidade de Braslia e
coordenador do Ncleo de Estudos sobre Violncia e Segurana - NEVIS/UnB.
** Maria Stela Grossi Porto professora do Departamento de Sociologia da Universidade de
Braslia, vice-coordenadora do NEVIS e Lder do Grupo de Pesquisa em Violncia e Segurana
do Diretrio de pesquisa do CNPq.
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Introduo
relao entre as polcias e a comunidade tem sido objeto

de debate nas sociedades democrticas. As instituies
policiais so aquelas organizaes destinadas ao controle
social com autorizao para utilizar a fora, caso necessrio (Bayley, 1975). Nos regimes democrticos, a atividade
policial requer um equilbrio entre o uso da fora e o respeito aos direitos
individuais. Assim, podemos afirmar que a especificidade da atividade policial nos regimes democrticos a necessidade de limitar e administrar o
uso da fora legal, sem abrir mo de suas prerrogativas de controle social.
Diversos pases tm enfrentado o desafio de limitar e controlar a
atividade policial. Basicamente, os esforos se concentraram na criao
de mecanismos institucionais de responsabilizao e controle. Entretanto, a qualidade e eficcia desses mecanismos, que visam inibir a
violncia, a brutalidade e a arbitrariedade policial, so questes ainda
pouco problematizadas, tanto no interior das prprias polcias quanto
fora delas, pelos pesquisadores. Alm de fatores internos organizao
policial, a anlise e a compreenso de tais questes passa, igualmente,
pelas relaes entre polcia e sociedade.
Nas ltimas dcadas, vrios pases criaram cdigos de deontologia
e normas de conduta visando aumentar o controle sobre a atividade
policial cotidiana. Em todos os casos, a adoo destes cdigos e normas
implicou em transformaes no treinamento e na superviso da atividade policial (Lint, 1998; Das e Palmiotto, 2002). Resta saber como a
experincia policial pde ser transformada em cdigos de deontologia e
normas de conduta, bem como perceber seus efeitos sobre o sistema de
treinamento e avaliao das polcias.
Neste texto discutimos os cdigos de deontologia policial em uso em
duas instituies policiais: a Polcia Militar do Distrito Federal (Brasil) e o
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Ottawa Police Service (Canad). Inicialmente, analisamos e comparamos os

contedos destes documentos. A seguir, verificamos como cada uma destas
duas instituies policiais articula seus sistemas de treinamento e avaliao
com seus respectivos cdigos de deontologia. Por fim, conclumos que a
simples existncia de cdigos de deontologia, sem normas administrativas,
no assegura o controle adequado das atividades policiais. Tambm constatamos a necessidade de assimilao destes cdigos e normas administrativas pelos sistemas de treinamento e avaliao das polcias.
A Pesquisa
Ao adotar o mtodo comparado para analisar os mecanismos internos
de controle da atividade policial existentes nas duas diferentes instituies
mencionadas, a Policia Militar do Distrito Federal (PMDF), no Brasil, e o
Ottawa Police Service (OPS) do Canad, o trabalho no pretendeu tomar
nenhum sistema policial como um modelo a ser seguido. A comparao,
neste caso, serviu apenas para esclarecer aspectos ainda no conhecidos
sobre os contedos e os processos de implantao dos cdigos de deontologia e das normas de conduta, alm de as verificar especificidades e os aspectos comuns aos diferentes sistemas policiais dos dois pases analisados.
Como nossos objetos de pesquisa foram os cdigos de deontologia
e as normas de conduta existentes nas polcias, optamos por comparar diferentes instituies policiais, e no cidades ou sociedades. Obviamente,
ao fazer isso, no deixamos de considerar que o contexto social e poltico
desempenha papel importante no condicionamento das dinmicas e estruturas internas de cada instituio policial.
Para o levantamento de dados foram coletados cdigos de deontologia e manuais de instruo utilizados nas duas instituies policiais. Tambm
foram realizadas entrevistas com policiais brasileiros e canadenses envolvi-
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dos nas atividades de treinamento, avaliao e controle. Ao todo, foram

entrevistados 27 policiais militares, de ambos os sexos, 09 no Canad e 18
no Brasil. No Distrito Federal, foram ouvidos dirigentes, instrutores e alunos
da Academia de Polcia e do Centro de Formao e Aperfeioamento de
Praas, oficiais da Diviso de Ensino e da Corregedoria de Polcia Militar.
Em Ottawa, foram entrevistados policiais da
.
Cdigos de Deontologia e Normas de Conduta

Nos os estudos que buscaram entender os padres de relacionamento entre a polcia e a sociedade, dois temas tm sido destacados:
as formas de reforar os vnculos entre a polcia e a comunidade e a
necessidade de controlar a atividade das polcias. (Bayley, 1994; Geller e
Toch, 1996; Skolnick e Fyfe,1993; Monjardet, 2003). Com relao a esse
ltimo, h um debate sobre a eficcia de alguns dos principais mecanismos de controle da atividade policial, a saber: ouvidorias, corregedorias,
sistemas de superviso, procuradorias especializadas (Costa, 2004). Aqui
nos interessou discutir limites e potencialidades de um desses mecanismos: os Cdigos de Deontologia.
O conceito de deontologia refere-se idia de controlar as atividades de determinados profissionais atravs da auto-imposio de deveres. Toda profisso impe deveres e responsabilidades a quem a exerce. A deontologia , etimologicamente, a cincia dos deveres. Portanto,
a deontologia coloca-se como uma estratgia de propor e de transmitir
uma tica, cujo objetivo fazer com que os integrantes de uma profisso
predisponham-se a aderir a um sistema de valores que associe eficcia e
respeito pelas pessoas e pelas liberdades fundamentais, dentro e fora do
exerccio de sua profisso. Diferencia-se do direito no sentido de que as
normas que prope so internas. Muitas das regras previstas nos Cdigos
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de Deontologia se sobrepem s normas de conduta profissional e s

regras jurdicas, resultando, portanto, num sistema complexo de controle
profissional (Bandeira e Costa, 2003).
No que diz respeito s polcias, os cdigos de deontologia estabelecem as regras e as obrigaes essenciais ao trabalho dos policiais, inscrevendo-se num quadro jurdico de referncia que define com preciso a
natureza das modalidades da ao policial. Em outras palavras: os cdigos
de deontologia determinam os princpios e valores que devem nortear as
atitudes e o comportamento que os policiais devem assumir dentro da
corporao e na sua relao com o pblico.
Convm lembrar que, na maioria dos pases em que o cdigo de
deontologia foi criado, objetivou-se modificar as concepes tradicionais
da prtica policial, sobretudo em relao discricionariedade atribuda
prtica profissional. Em relao ao cdigo, interessante fazer um paralelo entre os policiais e os profissionais liberais. Foram estes ltimos mdicos, jornalistas e advogados que sentiram a necessidade de estabelecer
regras de deontologia para delimitar (circunscrever) suas prticas profissionais. Estes profissionais, embora respeitassem os regulamentos e as regras estabelecidas para o exerccio da profisso, ao exerc-la livremente,
tinham como respaldo apenas a confiana de seus pacientes e clientes.
No estavam submetidos a nenhum poder ou estrutura hierrquica como
os policiais. No entanto, sentiram a necessidade de criar alguns limites
suplementares a sua prtica profissional. O policial, ao contrrio dos profissionais liberais, desempenha suas funes demarcado por uma rgida
estrutura hierrquica, embora nem sempre essa estrutura seja considerada, principalmente nas situaes de patrulhamento de rua.
Apesar das diferenas quanto estrutura hierrquica, podemos notar algumas semelhanas no exerccio de tais profisses. Se compararmos
os dois grupos, observa-se, frequentemente, que o cliente de um profissional liberal se encontra numa situao de dependncia frente a este;
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o caso do paciente com seu cirurgio, por exemplo. Este no momento da

cirurgia, o nico mestre do ato, da deciso a ser tomada, pois apenas
seus conhecimentos tcnicos podem conduzi-lo. Em caso de situaes
extremas, contar apenas com sua tica profissional. Se deslocarmos essa
problemtica para a funo do policial, constataremos que este, na sua
prtica cotidiana, agir freqentemente fora da estrutura hierrquica,
dispondo de grande autonomia de ao. Nessa prtica, os policiais no
necessariamente regem suas aes pelo regulamento, leis ou normas de
conduta. Guiam-se, no geral, pelo que denominam como sua prpria
experincia. A existncia dessa margem de iniciativa da ao do policial
constitui-se exatamente no espao que deve ser ocupado pela deontologia. Portanto, instituir um cdigo de deontologia significa reconhecer,
concomitantemente, a responsabilidade e a autonomia do policial.
Entretanto, pouco se sabe sobre as diferentes dinmicas sociais, polticas e institucionais para a implantao dos cdigos de deontologia policial.
A partir de 1980, constatou-se o crescimento dos estudos sobre as polcias,
constituindo-se no que Kant de Lima, Misse e Miranda (2000) denominaram de sociologia da organizao policial contempornea. Apesar dos esforos, pouco se avanou na compreenso dos mecanismos de controle da
atividade policial, de seus instrumentos de controle e avaliao, bem como
das dificuldades polticas, culturais e institucionais para sua implantao.
Sem uma clara diferenciao entre violncia policial e uso da fora
legal no possvel estabelecer mecanismos destinados ao controle e superviso das atividades policiais. At que ponto e sob que circunstncias
legtimo ou admissvel o uso da fora? Qual a linha demarcatria entre
fora legtima e violncia policial? Estas questes tm sido debatidas pela
literatura especializada (Klockars, 1996; Muniz et alii, 1997; Mesquita
Neto, 1999; Costa, 2003; Costa e Medeiros 2002; Porto, 2000; Adorno,
2002). Os estudos destacam que essa linha demarcatria no fixa. O
limite entre fora legtima e violncia varia em funo da forma como cada
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sociedade interpreta a noo de violncia e representa a funo policial.

No contexto brasileiro, alm de insistir na necessidade de incrementar
a educao e o treinamento, os depoimentos ressaltam a dificuldade em
traduzir para a atividade prtica os princpios mais tericos disponveis, seja
em manuais de procedimentos operacionais, seja atravs da cultura oral.
Em Ottawa, a nfase repousa, sobretudo, na possibilidade de o policial justificar seus atos, apoiado em leis ou cdigos. A ao que pode ser
assim justificada no percebida como violncia policial.
Vejamos como os entrevistados do Distrito Federal definem e delimitam as distines entre fora fsica e violncia policial:
(...) algemar e conseguir incapacitar, isso uso da fora, se
usou a fora. A partir da, cidado imobilizado, incapacitado, um tapa que se d, um empurro, a j abuso, j
violncia policial... Agora, cidado na parede, a j comea
a perguntar, tocar em rgos genitais, o chute na canela
para que ele abra as pernas. Isso violncia policial, n?
(...) No limite, cumprir o dever dele, da obrigao profissional dele e sem passar pro outro lado, que o lado do
criminoso. Porque a agresso, por menor que ela seja, o
limite de policiamento, para mim.
(...) A violncia, como o nome j diz, justamente quando
ocorre o excesso da fora bruta, o que atua de m-f no
intuito de estabelecer ordem, mas que como ela ocorre em
excesso ou desvio da fora legal, e extrapola os limites, e
acaba trazendo e violando os direitos individuais ou prejudicando um bem ou servio.
(...) Existe uma diferena conceitual, uma diferena dogmtica e uma diferena prtica. O nosso grande problema
com relao a traduzir os nossos conceitos tericos em atividades prticas.
Percebe-se nos depoimentos um misto de afirmaes calcadas no

bom senso e de busca de definies extradas de situaes concretas - atravs de exemplos e de raciocnios circulares do tipo at onde a lei assegura
uso da fora, configurando a tautologia que algumas vezes preside a
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argumentao. possvel perceber que, na maioria das situaes do diaa-dia, cabe ao policial decidir o quanto de fora fsica ele vai utilizar, antes
ou depois da imobilizao, com ou sem testemunhas, em situao de risco
ou no. O mais longe que vo os informantes nesta direo a referncia
legislao federal, a qual necessariamente tem que ser referncia para
qualquer cidado, mesmo quando se insiste na questo da legalidade como
um divisor de guas entre violncia policial e uso da fora legtima; a afirmao no se faz acompanhar da referncia a um ordenamento especfico,
direcionado ao tema, produzido pela corporao militar ou civil.
No tocante ao uso da fora e de como esta se distingue de violncia,
chama particularmente a ateno, em Ottawa, a referncia explcita aos
cdigos: o Cdigo Penal, em primeiro lugar at a, nada de distinto do
que ocorre no DF mas tambm a referncia ao PSA e aos procedimentos
de rotina, que incluem a justificao, atravs de relatrio escrito, detalhando o porqu de tal ou qual interveno realizada na atuao prtica,
conforme apresentado nos depoimentos a seguir:
(...) Sobre o uso da fora, de fato ns temos aqui em Ontrio
um modelo, elaborado pelo Ministrio da Justia, que d ao
policial algumas possibilidades legais de como efetuar uma
priso quando isto envolve interaes com outras pessoas
(...), obviamente, a presena de um policial uniformizado
que pode ser um detrator (...) a qualquer momento durante
este processo o policial pode mudar ou manter sua posio
de fora, ou at mesmo desistir desta posio. Se ele puder justificar o uso da fora est tudo bem. Mas, se ele no
puder justificar, ns teremos que recorrer ao nosso Police
Service Act [cdigo de deontologia] mesmo se o suspeito
tiver uma conduta ilegal ou criminosa2.
2 Esta e as outras falas dos policiais canadenses foram traduzidas pelos autores.
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(...) A diferena que ns temos uma seo especfica do

Cdigo Criminal e do Police Service Act [cdigo de deontologia] que diz que somos autorizados a usar [a fora] se for
justificada e necessria e no houver outros meios disponveis
de evit-la. Ento ns podemos usar tanto quanto necessrio
para nos preservar, proteger a vida e aplicar a lei. Nestas sees tambm evita-se o excesso de fora. Se voc se excede
no uso da fora voc ser responsabilizado por isto e, ento,
voc ter que ser capaz de justificar sua forma de ao.
Alm dos problemas para definir o que violncia policial, h tambm a dificuldade de controlar e monitorar a atividade policial. O enorme
poder discricionrio de que gozam as polcias est no centro da questo
(Walker, 1993; Bandeira e Costa, 2003). Possivelmente, dentre os agentes
estatais, os policiais esto entre aqueles que possuem maior liberdade
para exercer suas funes, tanto em termos do exerccio da autoridade
quanto em relao aos controles a que esto submetidos.
Nesse sentido, podemos descrever a atividade policial como um sistema de peritos, ou seja, como sistemas de excelncia tcnica ou competncia profissional que organizam grandes reas dos ambientes material e social em que vivemos hoje (Giddens, 1991, p. 35). Conhecemos
muito pouco dos cdigos e procedimentos adotados pelos policiais para
o exerccio da autoridade que lhes foi delegada. Na maioria dos casos,
torna-se difcil para um leigo avaliar se a conduta policial foi adequada ou
no. Assim, o controle da atividade policial, para ter eficcia, deve levar
em conta os cdigos de deontologia e a normas de conduta, uma vez que
estas representam a experincia acumulada pelos policiais.
Os problemas de definio do que vem a ser violncia policial e as
dificuldades de monitoramento das prticas cotidianas da polcia tornam
pouco eficiente o funcionamento de trs dos principais mecanismos de
controle da atividade policial existentes: a legislao, o controle externo e
a justia. Skolnick e Fyfe (1993) sustentam que, na prtica, as mudanas
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na legislao penal e processual penal s tm efeitos concretos sobre a

conduta policial quando os departamentos de polcia decidem reformular
suas normas internas de conduta. Bayley (1991, 1994) argumenta que as
dificuldades de monitoramento do policiamento so o principal obstculo
ao funcionamento efetivo dos rgos de controle externos das polcias.
Com relao justia, alguns autores tm apontado suas deficincias para
limitar e controlar o uso da fora legal (Cheh, 1996; Chevigny, 1995;
Cano, 1997; Costa, 2003). Neste caso, o problema repousa na dificuldade de investigar adequadamente e definir, a partir de uma perspectiva
externa, o que violncia policial.
Em funo destes problemas, algumas polcias optaram por criar cdigos de deontologia e normas administrativas para controlar a atividade policial. Um dos primeiros autores a analisar o funcionamento destes cdigos e
normas, Kenneth Davis (1971) argumentava que algum tipo de discricionariedade nas atividades do sistema de justia criminal inevitvel. Para ele,
o problema no residia na existncia da discricionariedade, mas sim na falta
de controle sobre ela. Uma vez limitada e estruturada, a discricionariedade
poderia passar a ser algo positivo relacionado ao exerccio da profisso de
policial. Finalmente, Davis sustentava que a melhor forma de lidar com a
discricionariedade seria a criao de cdigos de deontologia e normas administrativas destinadas a regular o exerccio da atividade policial. Passados
quase quarenta anos do lanamento do seu livro, suas concluses, de forma
geral, continuam vlidas e bastante influentes.
Inquiridos sobre como lidar com a discricionariedade, os policiais
de Ottawa, assim como os entrevistados do Distrito Federal, tm alguma
dificuldade em se posicionar claramente a respeito; apresentam quase
invariavelmente uma resposta defensiva, como se estivesse subentendido
que falar em discricionariedade mencionar um defeito, uma lacuna,
uma arbitrariedade em sua forma de atuar, que merece recriminao. Em
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outras palavras, como se os entrevistados se defendessem por se sentir

(ou antes de se sentir) acusados de algum deslize.
(...)Bom, a primeira coisa pra gente tomar uma deciso rpida e trabalhar na rua tranqilamente justamente isso que
a gente t tentando fazer aqui na academia. investir na
formao do policial.
(...)Porque, na verdade, no h a delimitao do que fazer. A gente no tem uma manual de... talvez no seja nem
possvel tambm delimitar tudo assim, porque o servio da
polcia mais servios gerais. Assim... a gente.... n?... costuma dizer que pra servir, pra atender, mas servir abrange tudo. Ento, assim como a gente tem essa liberdade, eu
acredito que pr lidar com essa falta de normatizao, digamos assim, s o bom senso adquirido no curso de formao.
No caso de Ottawa, o que parece sobressair dos depoimentos o

fato de que discricionariedade coisa para assuntos menores, transgresses no trnsito, ou coisas do gnero. Nas demais situaes, o policial no
deve usar de (ou, uma nuance interessante, no precisa de) discricionariedade; ele aplica a lei. O que, em ltima instncia, no deixa de ser uma
forma velada de negar a discricionariedade, de no responsabiliz-la pela
prtica policial em momentos cruciais de sua atuao:
(...) Na minha viso sobre discricionariedade, ela deveria
ser aplicada apenas nas violaes de trnsito. Eu acho que
em alguns casos voc pode dar uma chance para algum,
dependendo as circunstncias. Mas quando se trata de atos
criminosos no deveria haver discricionariedade. O policial
tem que fazer o seu trabalho. Se houver um crime, voc
analisa os fatos; voc decide seir ou no proceder a uma
priso com base nas informaes que voc dispe. Em alguns casos voc tem a informao mas no pode prender.
Isto no discricionariedade de fato, [uma vez] que est
estabelecido na lei. Ento a discricionariedade que ns permitimos ao policial daqui sobre violaes de trfico. Nos
casos de crime eles tm que seguir os procedimentos, escrever os relatrios. E deve haver determinaes sobre se voc
tem ou no discricionariedade sobre os seus deveres.
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(...) Bem, depende das normas. Eu diria que h discricionariedade se voc est lidando com contravenes,
como as infraes de trnsito. Mas qualquer coisa mais sria, voc tem que fazer seu trabalho. Colocar no relatrio,
voc sabe (...)
(...) A discricionariedade nos empodera, mas tambm temos
que ter bom senso (...) voc usa a discricionariedade em
situaes, que na minha opinio pessoal, no so assuntos
srios, quando voc quer advertir algum, como numa infrao de trnsito.
Em Ottawa transparece a existncia de um procedimento que parece

acompanhar e guiar a rotina policial: a necessidade de entrega de relatrios
escritos, detalhando e justificando aes da atividade policial. As situaes
em que os policiais admitem que no pode haver discricionariedade so
aquelas que so objeto de regulamentao clara, tais como algumas previstas nos guidelines; violncia domstica, violncia contra criana ou, ainda,
como e quando perseguir um suspeito ou um carro, o que implica o uso
de velocidade pelo policial. Em suma, quando o policial conhece a lei -
o que eles subentendem em seus depoimentos -, discricionariedade no
chega a ser problema; atualmente, afirmam alguns dos entrevistados, a legislao muito clara, seja para uso da fora, seja para atuao em caso
de violncia domstica, de violncia contra a criana, de perseguio de
suspeitos ou criminosos, entre outros temas contemplados nos guidelines.
A criao de normas administrativas permite um equilbrio entre o
que prescreve a legislao e o que realmente a polcia faz no seu dia-adia. Embora a legislao possa orientar algumas atividades da polcia, principalmente aquelas relacionadas ao controle da criminalidade, na prtica
h inmeras questes no prescritas na lei que tm enorme repercusso
no exerccio da atividade policial. Pode-se dizer que a lei prescreve o que
deve ser feito, mas no diz quase nada sobre quando e como fazer.
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O desafio atual das polcias que j implantaram cdigos de deontologia e normas administrativas para regular algumas das atividades dos
seus membros evitar que estas normas tornem-se meras formalidades.
Ou seja, evitar que a discricionariedade migre da aplicao da lei para o
cumprimento das normas administrativas. Em muitos casos, exatamente isso que acontece, uma vez que a simples existncia de uma norma
no garante o seu cumprimento.
Uma norma uma diretriz formal destinada a orientar condutas
individuais. Para tal, ela precisa ser coercitiva e especfica. Coercitiva
porque necessita obrigar os membros da instituio a se adequarem s
condutas prescritas. Especfica, uma vez que as normas genricas possibilitam diferentes interpretaes sobre o seu contedo, deixando de
uniformizar as condutas individuais.
Uma vez que so internas instituio, somente a adeso dos
membros da polcia, principalmente dos mais graduados, idia de que
as normas administrativas so importantes instrumentos de gesto das
instituies policiais, poder fazer com que elas no se tornem meras
formalidades. Do contrrio, o peso das prticas informais e a relutncia dos policiais mais graduados podero torn-las sem efeito. Para que
cdigos e normas limitem e estruturem de fato a discricionariedade policial, algumas polcias adequaram seus sistemas de treinamento e de
avaliao de condutas individuais.
Comparando os Cdigos de Deontologia

Para entender melhor a natureza e o significado dos cdigos de deontologia, decidimos comparar os cdigos utilizados em duas diferentes
instituies policiais: a Polcia Militar do Distrito Federal (PMDF) e o
Ottawa Police Service (OPS). Foram considerados apenas aqueles estatutos que tem fora de lei, uma vez que o carter coercitivo caracterstica
essencial dos cdigos de deontologia. Desta forma, foram analisados: a) o
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Estatuto da Polcia Militar do Distrito Federal (PMDF); b) o Cdigo de tica

Profissional (PMDF); c) o Police Services Act (OPS) e d) o Adequacy and
Effectivenes of Police Services (OPS).
Na anlise de cada um destes documentos, consideram-se os artigos
ou sees como unidades de anlise. Embora, frequentemente os artigos
ou sees possussem inmeros incisos ou alneas, estas foram consideradas no seu conjunto e no separadamente. Cada unidade de anlise foi
examinada separadamente por pelo menos dois pesquisadores. Ao final do
processo, compararam-se todas as anlises realizadas. Os itens que apresentaram divergncias foram revistos a fim de dirimir os conflitos de interpretao. A idia geral deste tipo de procedimento de pesquisa foi construir
coletivamente uma interpretao sobre os documentos analisados.
Foram utilizadas as seguintes categorias para analisar todos os documentos: a) definio de termos, consideraes iniciais e consideraes
finais; b) organizao interna; c) deveres, direitos e proibies; d) procedimentos profissionais e e) outros.
Foram classificados como definio de termos, consideraes iniciais
ou finais aqueles artigos que traziam conceitos gerais e definies que
serviriam de base para a interpretao dos demais artigos. Por exemplo,
tanto nos documentos brasileiros quanto nos canadenses foram encontrados artigos definindo ou diferenciando policiais e funcionrios civis.
Tambm foram classificados nesta categoria os contedos que tratam da
competncia e da abrangncia de cada documento.
Muitos contedos foram classificados como organizao interna. De
forma geral, eles tratam da organizao e da distribuio de competncias
dos diferentes rgos e sees de cada organizao policial. Alguns artigos
descrevem a estrutura (composio e competncia) de determinada unidade policial. Outros tratam das relaes entre estas diferentes unidades.
A categoria deveres, direitos e obrigaes foi empregada para classificar os itens que descrevem, de modo geral, os direitos e prerrogativas
dos policiais. Tambm foram enquadrados nesta categoria os contedos
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SOCIOLOGIAS
que descrevem as especificidades de determinadas funes policiais. Nos

documentos brasileiros e canadenses foram encontrados artigos tratando dos direitos trabalhistas dos policiais (frias, remuneraes e licenas),
tambm foram encontrados contedos que dizem respeito a seus direitos
e prerrogativas judiciais. Os itens referentes s obrigaes funcionais dos
policiais foram classificados desta forma.
Os artigos que tratavam ou descreviam os procedimentos para o
exerccio da profisso de polcia foram classificados como procedimentos
profissionais. Nesta categoria esto desde a previso para o estabelecimento de procedimentos profissionais at a descrio de procedimentos
especficos. Finalmente, foram classificados como outros os contedos
que no puderam ser classificados em nenhuma das categorias anteriores.
Distrito Federal: cdigos de deontologia sem normas de conduta

No Brasil, tradicionalmente, as polcias militares estiveram ligadas ao
Exrcito. Em alguns perodos histricos, elas estiveram sobre o controle direto do Ministrio do Exrcito. Esta identidade entre policiais e militares
teve profundas conseqncias no desenvolvimento da deontologia policial.
Muitas polcias militares adotaram (ou adotam) o Estatuto dos Militares, elaborado pelas Foras Armadas, bem como, utilizam o Regulamento Disciplinar do Exrcito e inmeros manuais empregados no treinamento dos militares do Exrcito. A partir da ltima dcada, esta situao comeou a mudar
em alguns estados brasileiros. Seguindo a tendncia mundial, algumas polcias militares brasileiras criaram seus prprios cdigos de deontologia e outras iniciaram estudos para a elaborao de manuais de conduta3. o caso
da Polcia Militar do Distrito Federal (PMDF), que estabeleceu o Estatuto da
3 Dentre elas destacam-se as iniciativas verificadas em So Paulo, Minas Gerais, Gois, Mato
Grosso do Sul e Pernambuco para a criao de Cdigos de Deontologia e o estabelecimento
de Procedimentos Operacionais Padro (POPs).
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Polcia Militar do Distrito Federal, prescrevendo as responsabilidades, os direitos e os deveres de todos os membros desta instituio policial. Em 1997,
foi criado tambm o Cdigo de tica Policial. Neste cdigo esto descritos
os princpios e valores que devero orientar a atividade de policiamento e
as condutas dos policiais. Os contedos do Estatuto e do Cdigo de tica
evidenciam seu carter formal, geral e pouco restritivo quanto s orientaes que disponibilizam para a conduta policial.
Dos 145 artigos do Estatuto, os contedos relativos a procedimentos profissionais que regulamentam a relao com a sociedade no esto
contemplados. As prescries, de carter normativo, concentram-se fundamentalmente em organizao interna da polcia, definies gerais, e
direitos e obrigaes dos policiais militares. Os artigos que tratam dos aspectos organizacionais da instituio so os mais numerosos. Estes esto,
sobretudo, ligados hierarquia e disciplina e podem conter instrues
sobre a relao do policial com seus pares e superiores.
A seguir, vm os artigos com contedos administrativos e de consideraes iniciais ou finais. Os deveres, os direitos e as proibies, mais diretamente ligados postura, e que, em tese, poderiam trazer prescries de
natureza moral ou profissional, ocupam o terceiro lugar na frequncia de
artigos do estatuto. Em sua anlise, percebeu-se que os princpios norteadores da atividade profissional ocupam a posio secundria, quando comparados a deveres e obrigaes em formulaes de natureza mais geral.
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SOCIOLOGIAS
Tabela 1. Estatuto dos Policiais Militares da Polcia Militar do Distrito Federal

Contedo dos artigos
Frequncia
Frequencia Relativa (%)
Definio de termos,
consideraes iniciais e finais
38
26,21
Organizao Interna
72
49,66
Deveres, direitos, proibies
31
21,38
Procedimentos profissionais
Outros
2,76
Total
145
100
Fonte: Estatuto da Polcia Militar do Distrito Federal (Lei 7454/1986).
A anlise da frequncia dos assuntos tratados no Estatuto apenas

nos d uma pista sobre seu carter geral e sua finalidade. O Estatuto
um documento centrado nos deveres ligados disciplina e hierarquia,
estando fortemente impregnado da cultura hierrquica do exrcito. Alis,
hierarquia e disciplina formam o pano de fundo que organiza o conjunto
do documento. O grau de generalidade de sua formulao torna bastante
difcil, seno impossvel, traduzi-los em subsdios para a formulao de
normas de conduta, de procedimentos especficos, profissionais. Seus deveres so, na sua maioria, os deveres do cidado.
Isto no seria um problema se, no domnio dos procedimentos profissionais, o legislador detalhasse melhor as especificidades que da poderiam
decorrer para a atividade policial, mas no o que acontece. Da mesma
forma, a traduo destes princpios norteadores em normas ou manuais
prticos, orientadores de conduta, seria uma maneira de compensar o carter geral dos deveres policiais, mas a tambm a lacuna enorme.
Situao semelhante pode ser constatada pela leitura dos 09 artigos
que compem o Cdigo de tica, cuja frequncia dos contedos est resumida na tabela e grfico nmero 02.4 Todo o contedo do texto relativo
a prescries morais, pertinentes ao cidado mais do que ao profissional.
4 Portaria PMDF nr. 142 de 15/07/1997.
SOCIOLOGIAS
359
Tabela 2. Cdigo de Conduta tica Profissional PMDF

Contedo dos artigos
Frequncia
Definio de termos, consideraes

iniciais e finais
Organizao Interna
Outros
Total
Fonte: Cdigo de Conduta tica Profissional da Polcia Militar do DF
Na apresentao deste cdigo, seu autor aponta a adequao do

mesmo s diretrizes da Assemblia Geral das Naes Unidas, que, a 17
de dezembro de 1979, aprovou um Cdigo de Conduta para funcionrios
encarregados de fazer cumprir a lei.5 As entrevistas efetuadas indicam,
porm, que nem todos na corporao esto conscientes desta articulao.
Alm disso, chama tambm a ateno o fato de o cdigo se definir como
um cdigo de tica profissional. Com relao a este aspecto, interessante observar que, apesar do ttulo remeter questo da profisso, no
captulo que trata dos deveres, fala-se em atividade policial, em servio,
e no em profisso policial. Alm de preferir o termo atividade policial,
o Cdigo, quando faz meno profisso, o faz de modo absolutamente
vago, como indicam os exemplos abaixo:
Art. 2, Inc. II - Exercer a atividade policial com zelo, diligncia, honestidade e respeito pessoa humana e aos direitos humanos.
Art. 6, Inc. III - Praticar o profissionalismo e desenvolver
permanentemente o esprito de corpo.
Art. 6, Inc. IV - Empregar todas as energias em benefcio
do servio.
5 Em negrito no original.
360
SOCIOLOGIAS
Nenhum dos artigos do Cdigo de Conduta tica Profissional trata de

modo especfico da relao do policial com a sociedade, o que chama a
ateno, posto que se trata de um cdigo de deontologia policial. O artigo
03, que trata do desempenho das funes, diz ao policial que ele deve:
Art 3, Inc. I - se esforar para atuar oportunamente, sem
permitir que seus sentimentos (prejudiciais), animosidade
ou amizades influam em suas decises;
Art 3, Inc. II - no ceder ante o delito e perseguir incansavelmente os delinquentes, fazendo cumprir a lei com cortesia e de forma apropriada, sem temor nem favoritismo,
malcia ou m vontade; sem empregar fora ou violncia
desnecessria, nem aceitar gratificaes ou suborno;
Art 3, Inc. III - lutar constantemente para lograr estes objetivos e ideais: de dedicar a Deus, Ptria e profisso
que houvera escolhido e fazer cumprir a lei com o sacrifcio da vida se for necessrio, como um dia jurou ante nossa
Bandeira Nacional.
Aqui, onde o que especfico da funo policial poderia remeter de

modo direto questo de prescries mais claras e objetivas quanto ao uso
da fora, permanece o carter vago. Expresses como atuar oportunamente, cumprir a lei com cortesia, sem empregar fora ou violncia desnecessria, se dedicar profisso escolhida precisam ser definidas de forma clara e
objetiva. Entretanto, isso no feito nem no Cdigo e tampouco nos manuais em uso na PMDF. As possibilidades de avanar subsdios para, num
manual especfico, estruturar o espao da discricionariedade e seu uso, so
assim desperdiadas. Dentre os termos selecionados para figurarem em letras maisculas no est contemplado o que se refere profisso.
Os princpios doutrinrios, onde, a rigor, se inscrevem os valores e a
filosofia da atuao profissional, so apresentados no artigo 7, constitudo
por 23 pargrafos, que mantm o mesmo nvel de generalidade j registrado anteriormente, indo desde a observncia da boa educao, da camaradagem, do esprito de cooperao, at as exortaes que incidem sobre a
SOCIOLOGIAS
361
vida privada do cidado policial militar. Todos esses contedos so descritos

da mesma forma daqueles que tratam, por exemplo, da manuteno da
ordem e da segurana da comunidade. Como definida a segurana da comunidade? O que preveno da ordem pblica? O que significa zelar pela
sua competncia exclusiva, na preveno e manuteno da ordem pblica?
No h nenhum detalhamento sobre isto.
Da mesma forma, no art 8, que trata do valor policial, figuram conceitos como patriotismo, civismo, culto s tradies histricas da corporao, f
na misso elevada da polcia, amor profisso e o entusiasmo para exerc-la,
aprimoramento tcnico profissional, esprito de corpo e o orgulho pela corporao, dedicao na defesa da sociedade. Mistura-se, de modo abrangente e
vago, prescries de teor e de consequncias bastante diferenciadas. O que
seriam esses valores e como traduzi-los para a conduta prtica? Como eles
poderiam ser cobrados num processo de avaliao profissional?
O artigo 9 relaciona os princpios consagrados de tica profissional.
Na forma de definir a responsabilidade no trabalho, explicita-se a proteo e o socorro comunidade, que se concretiza, no entanto, pela defesa
de suas leis e, mais especificamente, da Constituio Federal. Ou seja,
mais uma vez, a relao com a comunidade contornada e apresentada
atravs da proteo s leis, distante de algo mais direcionado natureza
da relao polcia-sociedade.
Em resumo, so princpios vagos o suficiente para que no se acuse o
cdigo de no contempl-los, concedendo um maior espao discricionariedade. Como usar esta discricionariedade de forma adequada? Essa a questo
que os cdigos, pelo seu grau de indeterminao, no ajudam a dirimir. Em
si, a discricionariedade, presente na atuao policial, nada tem de bom ou de
ruim. Depende de como lidar com ela, como defini-la, como estrutur-la.
Tanto no Estatuto quanto no Cdigo, h uma enorme lacuna no tocante a procedimentos profissionais. Uma das formas de lidar com estas
362
SOCIOLOGIAS
lacunas o estabelecimento de manuais de conduta policial. No caso

da PMDF, os manuais existentes so por demais genricos. De forma geral, eles no trazem orientaes claras de como proceder em situaes
especficas, especialmente naquelas relacionadas ao uso da fora e ao
trato com os cidados.
Dos manuais existentes na PMDF, boa parte refere-se s atividades especiais de policiamento, tais como, controle de tumultos, policiamento de
trnsito e policiamento a cavalo. Embora sejam importantes, estas atividades respondem por menos de 20% do efetivo empregado no policiamento
do Distrito Federal. O policiamento ostensivo, principal atividade da polcia
militar, no conta com um manual especfico, que apresente orientaes
claras aos policiais de como proceder.
O Manual Bsico de Policiamento, utilizado no treinamento bsico dos
policiais, no contm normas de condutas especficas para os policiais. De
forma geral, nele esto descritos os principais tipos de policiamento utilizados no Distrito Federal: policiamento ostensivo, policiamento de trnsito e
rodovirio, policiamento de guardas, policiamento escolar e policiamento
feminino. Traz tambm uma seo sobre noes de direito.
No que diz respeito ao uso da fora, no diz como os policiais deveriam proceder. Na seo que trata de armamento e tiro, verifica-se uma
srie de contedos tcnicos sobre os tipos de armas, seu histrico e especificidades. No h nenhuma prescrio sobre quando e como usar o armamento. O mesmo pode ser dito quanto abordagem policial, conduta
com presos, a perseguies motorizadas e violncia domstica.
Nada dito sobre estes temas. Embora existam manuais, concretamente eles no fazem parte do dia-a-dia da prtica policial, orientando
condutas. No funcionam como a bblia do policial militar. Dito de outro
modo, no se incorporam como valores, como padro de comportamento, ou ainda como novas posturas profissionais. Enquanto no se puder
SOCIOLOGIAS
363
pensar a profisso e o conceito de profissionalismo a partir de valores,

saberes e prticas (perspectiva foucaultiana das relaes intrnsecas entre
saber e poder) que orientem a conduta policial, sobretudo no momento
em que a ao rpida exige os condicionamentos necessrios, estaremos
no domnio do senso comum e do bom senso. Situao esta que remete
ao arbtrio do ator a deciso sobre a melhor forma de agir, no momento
do exerccio da profisso.
Ontrio: cdigos de deontologia com normas de conduta

No Canad, diversas foras policiais passaram a contar com cdigos
de deontologia, a partir da dcada de 1940. Estes cdigos no necessariamente se restringiram a uma instituio policial especfica. O carter federativo do seu sistema poltico e o fato de algumas das principais
organizaes policiais estarem sob controle dos municpios so aspectos importantes do sistema policial canadense. Em funo disso, algumas
provncias estabeleceram autoridades responsveis pela coordenao e
controle dos servios de polcia: o Solicitor General.6 Para tal, estas autoridades se valem dos cdigos de deontologia e de regulamentaes administrativas sobre as condutas policiais.
o caso da provncia de Ontrio, onde todos os servios policiais
ali existentes (municipais e provinciais) devem seguir o que estabelece
o Police Services Act (PSA), criado em 1990. Nele, alm dos princpios
norteadores das atividades policiais, tambm esto previstas as responsabilidades das polcias e dos seus membros. Alm disso, o cdigo de deontologia canadense regula as relaes de trabalho dentro das organizaes
policiais, bem como as formas e procedimentos para apresentar queixas e
reclamaes sobre a conduta profissional dos policiais.
6 No Brasil, cabe aos secretrios de segurana pblica exercer boa parte das funes polticas
e administrativas do Solicitor General.
364
SOCIOLOGIAS
O Police Services Act foi criado para substituir o Police Act de 1946,
a fim de tratar mais adequadamente as mudanas sociais, polticas e econmicas ocorridas nas ltimas quatro dcadas. O PSA buscou fortalecer as
relaes entre a polcia e a comunidade, sendo bastante enftico sobre a
necessidade de parceria com a comunidade. Dentre as vrias mudanas
introduzidas no novo cdigo de deontologia, destaca-se a nfase na natureza dos servios prestados comunidade e na necessidade de aumentar
o controle da atividade policial.
O novo cdigo estabelece que os chefes das polcias municipais devem implantar a filosofia de policiamento comunitrio, voltada para a
soluo de problemas (community-oriented policing). De forma geral, o
PSA confirma a tendncia, verificada desde a dcada de 80, de enfatizar a necessidade de aproximar polcia e comunidade. No por acaso, a
expresso servio foi incorporada ao ttulo do novo cdigo canadense.
Para melhorar o controle sobre as atividades policiais, dois novos
mecanismos foram criados pelo PSA. O artigo 113 estabelece que todos
os servios de polcia na provncia de Ontrio deveriam criar uma unidade especial de investigaes - Special Investigations Unit (SIU). Cabe a esta
nova unidade conduzir investigaes sobre os desvios de conduta que
porventura forem cometidos por policiais. Esta unidade especial dever
reportar-se diretamente ao Ministrio Pblico de Ontrio.
Alm disso, o Police Services Act passou a uniformizar e detalhar
mais os procedimentos a serem seguidos para lidar com as queixas e reclamaes dos cidados a respeitos dos servios prestados pela polcia. A
parte IV do PSA estabelece os procedimentos a serem seguidos por todos
os servios de polcia. Tambm trata das funes e deveres dos chefes de
polcia, bem como dos direitos e deveres dos policiais acusados.
Outra novidade do cdigo canadense foi a criao de um rgo de
controle externo para supervisionar as atividades de todos os membros
SOCIOLOGIAS
365
dos servios de polcia de Ontrio. A seo 21 criou a Ontario Civilian Commission on Police Services (OCCPS). A comisso serve como instncia quase
judicial, destinada a servir como corte de apelao dos processos disciplinares conduzidos por cada servio de polcia. Ela pode conduzir suas prprias
investigaes, requerer investigaes especiais dos servios de polcia, bem
como rever as decises dos chefes de cada departamento de polcia.
Da mesma forma que o cdigo de conduta tica do DF, o Police
Services Act carente de contedos voltados a procedimentos, como indicam a tabela e o grfico de nmero 03, e o grfico comparativo entre
eles. Os contedos relacionados a questes organizacionais so os mais
frequentes, seguidos daqueles que tratam dos direitos, deveres e obrigaes dos policiais. Os dados agrupados permitem melhor visualizao do
que se est afirmando.
Tabela 3. Police Services Act Contedo dos Artigos
Contedo dos artigos
Frequncia
Definio de termos,
4,85
Organizao Interna
83
80,58
14
13,59
Outros
0,97
Total
103
100
Fonte: Police Services Act.
SOCIOLOGIAS
366
Grfico 1
Contedo dos artigos - comparao entre os

cdigos
90
80
70
60
50
83
40
30
20
10
72
38
5
31
1
Definio de
termos
14
0
Organizao
Police Services Act
Deveres e
direitos
Estatuto PMDF
Procedimentos
profissionais
Outros
Cod. de Conduta tica PMDF
Fonte: Police Services Act.
Grfico 2
Contedo dos artigos - composio dos cdigos (%)
49,66
Organizao
80,58
13,59
4,85
Estatuto PMDF
Definio de termos
Outros
21,38
26,21
Deveres e direitos
Police Services Act
SOCIOLOGIAS
367
Tambm, a exemplo do estatuto brasileiro, o cdigo canadense no

estabelece de forma clara como os policiais deveriam exercer suas funes.
Apenas fornece os princpios que deveriam nortear o trabalho dos policiais.
O artigo 42 do Police Services Act estabelece os deveres dos policiais:
Art 42 (a) preservar a Paz;
Art 42 (b) prevenir crimes e outras ofensas e prover assistncia e encorajamento para que outras pessoas o faam;
Art 42 (c) assistir as vtimas de crimes;
Art 42 (d) prender criminosos e outras pessoas que possam legalmente ser postas em custdia;
Art 42 (f) executar mandatos que possam ser executados
por policiais e desempenhar suas obrigaes relativas;
Art 42 (g) desempenhar as obrigaes legais que o chefe
de polcia lhes destinar.
Estas obrigaes so por demais vagas para orientar as condutas policiais. Nada dizem sobre como prevenir crimes, assistir vtimas, prender
criminosos, executar mandatos ou desempenhar obrigaes legais? De forma alguma, o Police Services Act se presta a disciplinar as atividades cotidianas dos policiais. necessrio que se estabeleam normas de condutas
especficas sobre estes princpios e diretrizes.
Em 1999, o Solicitor General de Ontrio estabeleceu o Adequacy
and Effectiveness of Police Services.7 Esta regulao visava cobrir as lacunas deixadas pelo PSA, sem,contudo, quebrar as autonomias municipais
de organizar e controlar seus prprios servios de polcia. De fato, a anlise dos seus contedos evidencia uma preocupao muito maior com o
estabelecimento de procedimentos profissionais e normas de condutas
policiais, como mostra a tabela 4.
7 Regulao provincial 3/1999.
368
SOCIOLOGIAS
Tabela 4. Adequacy and Effectiveness of Police Services contedo dos artigos

Contedo dos artigos
Frequncia
Definio de termos,
8,11
Organizao Interna
15
40,54
19
51,35
Outros
Total
37
100
Fonte: Ontario Regulation 3/99.
Uma vez que compete s autoridades municipais organizar e controlar seus prprios servios de polcia, o Adequacy and Effectiveness estabelece de forma clara e obrigatria (mandatory) que os chefes de polcia
implementem normas e procedimentos profissionais sobre determinados
assuntos. Vejamos alguns exemplos do que diz a regulao:
Art. 12 Todo chefe de polcia dever desenvolver e implementar procedimentos e processos para conduzir investigaes criminais sobre:
(a) abuso fsico e sexual de crianas;
(d) violncia domstica;
(i) homicdios e tentativas de homicdios;
(l) pessoas perdidas.
Art. 13 Todo chefe de polcia dever estabelecer processos e procedimentos a respeito de:
(f) proteo e segurana de testemunhas;
(h) revista de pessoas;
(j) prises;
(l) controle e cuidado de prisioneiros.
Ou seja, a autoridade de segurana pblica da provncia de Ontrio

exige que as policiais municipais implantem normas de condutas sobre
uma serie de assuntos. Entretanto, caber aos municpios determinar o
contedo destes procedimentos. Para se ter uma idia, o Ottawa Police
SOCIOLOGIAS
369
Service conta com mais de uma centena de normas de condutas e procedimentos policiais (policies e guidelines). Tais normas e procedimentos
tratam dos mais variados assuntos, como uso da fora policial, violncia
domstica, controle de trfico, perseguies motorizadas e proteo
testemunha. Tradicionalmente, os servios de polcia de Ontrio adotam
as mesmas normas de condutas e procedimentos profissionais. Esta medida facilita o treinamento bsico dos policiais, cuja primeira parte unificada, como veremos na prxima seo.
Normas de Conduta, Treinamento e Avaliao

A existncia de um cdigo de deontologia no assegura que seus
valores profissionais sejam compartilhados por todos, irrigando cotidianamente as aes da polcia. A eficcia dos cdigos de deontologia
proporcional ao grau de adeso aos seus valores pelos agentes policiais. Para que isto acontea, algumas polcias reestruturaram seu aparato administrativo de controle interno para fazer valer estes princpios
na prtica policial cotidiana. Enquanto o cdigo de deontologia busca
relacionar os valores e ideais de uma determinada ordem poltica e social aos ditames da profisso policial, o aparato administrativo procura
transformar estes ditames prtica cotidiana.
Diferente de um sistema voltado exclusivamente para a punio
dos desvios de conduta individual, este aparato administrativo visa, fundamentalmente, prevenir situaes e riscos para a polcia e os cidados.
Para tanto, procura reduzir os espaos discricionrios de que gozam os
policiais, bem como premiar aqueles profissionais que conduzam suas
aes de acordo com os princpios indicados no cdigo de deontologia.
Portanto, a existncia desse aparato administrativo de controle interno
no implica no fim da violncia policial, mas na reduo das situaes
370
SOCIOLOGIAS
nas quais essa violncia pode ocorrer. Basicamente, este aparato policial
composto de trs elementos: as normas de conduta, o treinamento e o
sistema de superviso e avaliao.
A seguir, comparamos o sistema de treinamento e avaliao da Polcia Militar do Distrito Federal e do Ottawa Police Service.
Polcia Militar do Distrito Federal

Existem vrias formas de ingresso na Polcia Militar do Distrito Federal. As duas mais frequentes so atravs da Academia de Polcia Militar
de Braslia (APMB) e do Centro de Formao e Aperfeioamento de Praas
(CFAP). A APMB forma os oficiais em seu curso superior, reconhecido pelo
Ministrio da Educao. O CFAP forma as praas (soldados, cabos, sargentos e sub-tenentes) da polcia. Observa-se que, a partir da dcada de
90, houve um esforo da PMDF em ampliar o currculo dos seus cursos de
formao, tanto na APMB quanto no CFAP.8
Atualmente, o curso de formao de oficiais tem durao de 03
(trs) anos, inclui quatro reas de disciplinas: ensino acadmico bsico,
ensino acadmico profissional, ensino profissional especfico e atividades
complementares. Dentre outras, fazem parte do ensino acadmico bsico
disciplinas como tica e deontologia, psicologia e relaes pblicas
e humanas. O ensino acadmico profissional envolve disciplinas de contedo jurdico, alm de criminalstica e criminologia. O ensino profissional especfico trata dos assuntos diretamente relacionados s atividades
8 Os esforos de ampliar o currculo da formao policial, incluindo disciplinas de contedos
humanistas, no ocorreram apenas no Distrito Federal. Outros estados como Rio Grande do
Sul, So Paulo, Minas Gerais, Pernambuco e Par, por exemplo, tambm fizeram grandes
mudanas nos seus programas de formao de praas e oficiais. Em 2002, o governo federal,
atravs da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP) elaborou a Matriz Curricular
Nacional. Esta matriz se prope a ser um referencial nacional para a formao de policiais no
Brasil. No currculo comum proposto pela matriz, constam disciplinas como direitos humanos, tica e cidadania e relaes humanas.
SOCIOLOGIAS
371
cotidianas da polcia. Legislao e regulamentos, policiamento ostensivo, armamento, munio e tiro so algumas das disciplinas desta rea.
Dentre as atividades complementares, constam 120 horas (40 por ano) de
prtica supervisionada na disciplina exerccio de polcia ostensivo. Para
o policiamento especfico, no entanto, os manuais existentes so apenas
obras de referncia, sem fora de lei.
A Polcia Militar do Distrito Federal conta com poucas normas de condutas estabelecidas oficialmente e sistematizadas na forma de manuais de
instruo. Elas tratam principalmente das atividades de controle de trnsito e sobre a utilizao de determinados equipamentos. Pode-se dizer que
nenhum material utilizado no treinamento bsico dos policiais no Distrito
Federal pode ser caracterizado como norma de conduta policial. As duas
principais obras utilizadas nas instrues sobre policiamento ostensivo so
o Manual de Policiamento Ostensivo e o Manual Bsico de Policiamento.
Tais manuais no estabelecem procedimentos a serem adotados nas
atividades cotidianas de policiamento que envolvam o uso legal da fora ou
outros tipos de interaes com cidados. Trazem extensas descries sobre
o que vem a ser policiamento ostensivo, suas modalidades e especificidades. Deste modo, pouco servem para orientar e limitar o uso da autoridade
policial. Assim, os princpios, responsabilidades, direitos e obrigaes descritos nos cdigos de deontologia tornam-se apenas boas intenes, pois
no se apiam em outros manuais que permitam a sua operacionalizao.
A Corregedoria da Polcia Militar do Distrito Federal (CPMDF) o
rgo encarregado de coordenar e avaliar as sindicncias e os inquritos
sobre os desvios de conduta profissionais cometidos por policiais. As denncias de desvio de conduta policial e as reclamaes acerca dos servios prestados pela Polcia Militar do Distrito Federal podem ser feitas
de vrias formas, dentre elas: nas ouvidorias de polcia, na delegacia de
polcia judiciria militar, nas delegacias de polcia civil. Alm desses, a
372
SOCIOLOGIAS
mdia e o Ministrio Pblico e a Comisso de Direitos Humanos da Cmara Legislativa do DF tambm so importantes veculos de denncias e
reclamaes. As denncias recebidas por estes rgos, via de regra so
encaminhadas para a CPMDF (Silva, 2008).
Entretanto, no h nenhum rgo especfico responsvel pela apurao e investigao das denncias de desvio de conduta policial. Tambm no h regras claras de como a polcia dever proceder. Uma vez
recebida, a denncia poder ser encaminhada ao comandante da unidade dos policiais envolvidos no incidente. Ele poder, de acordo com o
julgamento da gravidade dos fatos denunciados, determinar a abertura de
uma sindicncia ou a instaurao de um inqurito policial. Pode ocorrer
tambm que a denncia seja investigada pela prpria corregedoria que,
para isso, conta com uma equipe prpria.
Em qualquer dos casos, os procedimentos legais adequados para tratar
as denncias so as sindicncias e os inquritos policiais.9 Uma vez concludos, tanto as sindicncias quanto os inquritos devero ser encaminhados
corregedoria para a correio dos procedimentos. Para isso, a corregedoria
conta com duas sees: a Seo de Procedimentos Judiciais (SPJ) e a Seo
de Procedimentos Administrativos (SPA). Compete a SPJ receber, realizar a
correio e encaminhar ao Ministrio Pblico todos os inquritos policiais
instaurados na PMDF. Cabe tambm a SPA, receber, revisar e arquivar todas
as sindicncias e memorandos acusatrios realizados na instituio.
A reviso e a correio das sindicncias e dos inquritos tratam dos
aspectos jurdico-formais dos processos e das concluses das investigaes.
As concluses das investigaes devem estar fundamentadas pela legislao
9 A sindicncia um procedimento interno da polcia, de rito e complexidade mais simples.

J os inquritos policiais so mais complexos e devem obrigatoriamente ser encaminhados
ao Ministrio Pblico que poder: a) arquiv-lo; b) arquiv-lo com indicao de transgresso
disciplinar; c) denunciar os indiciados pelos crimes cometidos ou d) declinar da competncia
para tratar do assunto.
SOCIOLOGIAS
373
existente, bem como pelas normas administrativas em vigor. De modo geral,

so trs os principais instrumentos utilizados pela corregedoria para avaliar as
condutas dos policiais, alm do cdigo penal: o Regulamento Disciplinar da
Polcia Militar; o Estatuto da PMDF e o Cdigo de tica Profissional.
A ausncia de normas de conduta nas polcias brasileiras tem acarretado problemas tambm na superviso e na avaliao dos policiais. Como
vimos anteriormente, nem o Estatuto da PMDF nem o Cdigo de tica
Profissional estabelecem orientaes claras para as condutas dos policiais.
Tampouco o Regimento Disciplinar da Polcia Militar pode ser considerado
instrumento adequado para impor os valores profissionais da polcia.
Ottawa Police Service

De modo semelhante a alguns pases europeus, no Canad, a formao policial bastante integrada ao sistema educacional daquele pas.
Os candidatos carreira policial devem obrigatoriamente ter completado
com xito pelo menos quatro anos do ensino secundrio ou equivalente.
Muitos dos policiais do Ottawa Police Service freqentaram algum dos
cursos tcnico-profissionais oferecidos pelos colleges canadenses.
Na provncia de Ontrio, processo de seleo e parte do treinamento dos policiais responsabilidade da Ontario Association of Chiefs
of Police. A OACP a associao profissional autorizada a emitir o certificado necessrio para contratao de policiais. Para receber o certificado,
os candidatos devero completar as quatro fases do processo de seleo.
Aps ser aprovado nas primeiras etapas do processo de seleo,
compostas de teste escrito, entrevistas e investigao sobre seu passado, o
candidato enviado ao Ontario Police College. L ele ir freqentar, durante 12 semanas, o Treinamento Policial Bsico (Basic Constable Training).
Neste perodo, os candidatos frequentam as seguintes disciplinas: anti-racismo, policiamento comunitrio, tticas defensivas, violncia domstica,
374
SOCIOLOGIAS
exerccios militares, tica, legislao federal e provincial, treinamento fsico, armas de fogo, operaes com veculos, comunicaes e uso da fora.
Todos os servios de polcia da provncia de Ontrio realizam o treinamento bsico dos seus policiais no Ontario Police College (OPC). Entretanto,
algumas polcias optam por realizar outras etapas de treinamento por sua
prpria conta. o caso do Ottawa Police Service. Alm do curso realizado no
OPC, a formao dos policiais de Ottawa acontece tambm no Professional
Development Centre (PDC), responsvel por mais 21 semanas de treinamento. Ao todo a formao bsica do policial de Ottawa dura 33 semanas.
Tanto no Ontario Police College quanto no Professional Development Centre, a instruo dos policiais centrada nos manuais e normas
de conduta policial. A instruo de uso da fora, por exemplo, centrada
na aplicao do Ontario Use of Force Model.10 Este tipo de treinamento
no realizado apenas na formao inicial dos policiais. Anualmente,
todos os policiais so obrigados a passar, durante uma semana, pelo treinamento sobre o uso da fora.
O Police Services Act (1990) estabelece que cada departamento de polcia da provncia de Ontrio implemente um sistema para lidar de forma
adequada com as reclamaes (complaints) feitas pela comunidade. A fim de
cumprir com esta exigncia, o Ottawa Police Service implementou a Professional Standards Section (PSS) com a tarefa de promover a resoluo destas
reclamaes com base nos padres profissionais de conduta policial. Cabe a
esta unidade policial investigar as reclamaes, investigar todos os incidentes
que envolvam disparo de arma de fogo, conduzir investigaes paralelas e sugerir recomendaes, com base nas reclamaes recebidas, sobre mudanas
no treinamento e nas normas de conduta em uso na polcia.
10 O Modelo de Uso da Fora de Ontrio (OUOFM) foi estabelecido em 2004 pela Associao dos Chefes de Polcia de Ontrio (Ontrio Association of Chiefs of Police OACP). Trata-se
de uma representao grfica das situaes potencialmente violentas.
SOCIOLOGIAS
375
Alm desta unidade, existe a Ontario Civilian Commission on Police

Services (OCCPS). Esta comisso o rgo de controle externo destinado
a supervisionar as atividades de todos os servios de polcia de Ontrio.
Alm de investigar algumas denncias de desvio de conduta policial, a
OCCPS funciona tambm como uma instncia quase judicial, servindo de
corte de apelao das decises disciplinares adotadas pelos servios de
polcia. Alm dela, tanto os membros da comunidade quanto os policiais
podem recorrer aos tribunais judiciais.
Existem dois tipos de reclamaes: sobre os servios e polticas
implementados pelos departamentos de polcia e sobre a conduta profissional dos policiais. De forma geral, as reclamaes so feitas diretamente ao Ottawa Police Service, atravs do seu servio de queixas e
reclamaes. Uma vez recebida a reclamao, o chefe de polcia tem
30 dias para decidir como ir trat-la. Ele pode recus-la porque foi feita
fora do prazo legal (at seis meses da data do incidente), ou porque se
trata de uma reclamao sobre servio que no da competncia da
polcia ou, ainda, porque o policial acusado de desvio de conduta no
pertence ao OPS. O Chefe de polcia tambm pode recusar uma reclamao, por julg-la frvola ou de m-f. Em qualquer destas circunstncias, o(a) reclamante pode apelar a OCCPS.
Uma vez aceita uma reclamao, instaurada investigao para
avaliar as circunstncias do incidente. Para isso, designada uma equipe
de investigadores da Professional Standards Section. Aps a investigao,
a PSS poder recomendar ao chefe de polcia: a) buscar um acordo informal entre o(a) reclamante e o policial acusado (o Police Services Act
sugere que as reclamaes sejam resolvidas desta forma, princpio); b)
desconsiderar a reclamao por ser improcedente; c) impor pena disciplinar sem necessidade de audincia com o policial acusado, caso no se
trate de srio desvio de conduta profissional e d) impor pena disciplinar,
376
SOCIOLOGIAS
aps audincia com o policial acusado, quando se tratar de srio desvio

de conduta profissional.
Dependendo da gravidade do caso, o chefe de polcia pode encaminhar o policial para tratamento especfico ou para realizar novamente determinado tipo de treinamento. Ou pode, ainda, punir o policial
com multa, suspenso ou repreenso. Nos casos mais graves, o chefe
de polcia pode determinar a demisso ou remoo do policial acusado
de desvio de conduta profissional. Qualquer que seja o tipo de punio
disciplinar, ela ser incorporada nos registros pessoais do policial e ter
impacto sobre sua carreira.
Nesses casos mais graves, necessria a instalao de audincia pblica
(Public Hearing). Um policial, de posto igual ou superior ao do acusado, designado para desempenhar o papel de promotor e apresentar as provas. Um
outro policial, de posto superior, designado para a funo de juiz.
Em qualquer dos casos, uma acusao de desvio de conduta s
poder ser aceita se houver provas claras e convincentes sobre os fatos
denunciados e se fizer referncia a um estatuto legal ou administrativo
infringido pelo policial acusado. As normas de condutas e as orientaes
administrativas desempenham um papel muito importante nestes processos. Geralmente, so elas que servem de suporte legal para a avaliao
da conduta profissional dos policiais. A utilizao destas normas administrativas na avaliao das condutas policiais fica evidenciada na leitura das
decises da Ontario Civilian Commission on Police Services.
Em novembro de 1999, o policial L. Turgeon foi punido com 10 dias
de suspenso por uso desnecessrio da fora.11 O policial foi acusado de
agredir e ameaar um jovem que dirigia irregularmente um veculo roubado. De acordo com a deciso da OCCPS, o policial infringiu a seo (1)
11 OCCPS, Sumary of Decision nr. 99/06 (disponvel em 15/11/05 no stio http://www.occps.
ca/search_disciplinary.asp).
SOCIOLOGIAS
377
(G) (i) do cdigo de conduta policial (O. Reg. 927). Embora a priso do
jovem tenha sido legal, o policial no conseguiu justificar adequadamente
os procedimentos que adotou naquele incidente.12
Para avaliar a conduta deste policial, convocou-se o Sargento Rick
Keindel, instrutor do Ontario Police College, para atuar como especialista.13 s
vezes, compete a estes profissionais avaliar se as condutas adotadas pelos
policiais foram adequadas, segundo as normas administrativas existentes.
Nestes casos, a avaliao das condutas profissionais realizada por um
especialista da profisso.
As normas administrativas de conduta no servem apenas para proteger os direitos dos cidados. Elas protegem tambm os policiais quando lhes transmitem orientaes claras de como proceder. Em maro de
2003, o policial Wendy Blomfield foi inocentado da acusao de ter negligenciado os procedimentos administrativos relativos aos casos de violncia domstica. De acordo com a deciso da OCCPS, o policial seguiu
adequadamente o que prescreve as Sees 2 (1) (C) (i) e (ii) das normas
sobre violncia domstica (partner assault, O. Reg. 123/98).
Concluso
Na ltima dcada, algumas polcias brasileiras procuraram criar Cdigos de Deontologia. Estas iniciativas pouco melhoraram o controle da
atividade policial. Este foi o caso da Policia Militar do Distrito Federal, que
criou seu Cdigo de tica Policial em 1997.
Como esta pesquisa mostrou, os Cdigos de Deontologia so genricos, pois supostamente tratam de todas situaes encontradas na rotina
12 De acordo com o modelo de uso da fora em uso na provncia de Ontrio, o policial possui
discricionariedade nas suas aes, desde que justifique suas opes.
13 Entrevista com o Sargento Rick Keindel em 13/10/2005.
378
SOCIOLOGIAS
policial. So tambm abstratos, uma vez que no fornecem orientaes

claras aos policiais de como proceder. necessrio complementar as
diretrizes contidas nos cdigos com normas administrativas de condutas,
como ocorreu na provncia de Ontrio.
A escassez de normas de conduta e a sua omisso com relao s
tcnicas e procedimentos tornam o treinamento pouco til para controlar a atividade policial. Afinal de contas, s possvel treinar algum se
sabemos previamente como esperarmos que ele proceda. Do contrrio,
o treinamento policial especfico fica restrito s aulas de tiro, ordem unida, treinamento fsico e legislao penal, como na maioria das polcias
militares brasileiras. Nesses casos, pouca nfase dada s situaes de
contato entre policiais e cidados.
Sem o estabelecimento de normas claras de conduta, no possvel adequar as tcnicas de ao e o treinamento aos princpios previstos no cdigo de deontologia. O treinamento policial mais do que a
simples transmisso de habilidades especficas. Nele tambm so transmitidos os valores e princpios contidos no cdigo de deontologia. Esta
ausncia de normas de conduta tem sido objeto de preocupao de policiais e especialistas. Visando preencher esta lacuna, nos ltimos anos
algumas polcias brasileiras vm tentando elaborar normas de conduta
para determinadas situaes do policiamento cotidiano. Entretanto, o
processo ainda bastante incipiente, sem uma clara articulao entre
estas normas e os cdigos de deontologia.
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379
Monitoring police activity: a comparative analysis of codes

of ethics in Brazil and Canada
Abstract
In this paper we discuss police deontology and codes of ethics used in two
police institutions: the Military Police of the Federal District (Brazil) and the Ottawa Police Service (Canada). First, we analyse and compare contents of these documents. Following, we examine how each of those police institutions coordinates
its training and evaluation systems with its own deontological code. Finally, we find
that the existence of deontolgy codes in itself, without administrative regulation,
does not guarantee the appropriate control of police activities. Furthermore, we
identified a need for assimilation of such codes and administrative regulations by
the police training and evaluation systems.
Keywords: Police. Police institutions. Police activities. Police ethics. Behavioral codes. Deontology.
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Recebido: 07/04/2010
Aceite final: 30/07/2010

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Controlando a Atividade Policial:

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relao entre as polcias e a comunidade tem sido objeto

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Ottawa Police Service (Canad). Inicialmente, analisamos e comparamos os

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dos nas atividades de treinamento, avaliao e controle. Ao todo, foram

Cdigos de Deontologia e Normas de Conduta

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de Deontologia se sobrepem s normas de conduta profissional e s

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o caso do paciente com seu cirurgio, por exemplo. Este no momento da

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sociedade interpreta a noo de violncia e representa a funo policial.

Percebe-se nos depoimentos um misto de afirmaes calcadas no

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(...) A diferena que ns temos uma seo especfica do

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na legislao penal e processual penal s tm efeitos concretos sobre a

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outras palavras, como se os entrevistados se defendessem por se sentir

No caso de Ottawa, o que parece sobressair dos depoimentos o

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Em Ottawa transparece a existncia de um procedimento que parece

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Comparando os Cdigos de Deontologia

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Estatuto da Polcia Militar do Distrito Federal (PMDF); b) o Cdigo de tica

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que descrevem as especificidades de determinadas funes policiais. Nos

Distrito Federal: cdigos de deontologia sem normas de conduta

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Tabela 1. Estatuto dos Policiais Militares da Polcia Militar do Distrito Federal

Frequencia Relativa (%)

Deveres, direitos, proibies

Fonte: Estatuto da Polcia Militar do Distrito Federal (Lei 7454/1986).

A anlise da frequncia dos assuntos tratados no Estatuto apenas

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Tabela 2. Cdigo de Conduta tica Profissional PMDF

Definio de termos, consideraes

Deveres, direitos, proibies

Fonte: Cdigo de Conduta tica Profissional da Polcia Militar do DF

Na apresentao deste cdigo, seu autor aponta a adequao do

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Nenhum dos artigos do Cdigo de Conduta tica Profissional trata de

Aqui, onde o que especfico da funo policial poderia remeter de

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vida privada do cidado policial militar. Todos esses contedos so descritos

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lacunas o estabelecimento de manuais de conduta policial. No caso

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pensar a profisso e o conceito de profissionalismo a partir de valores,

Ontrio: cdigos de deontologia com normas de conduta

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Frequencia Relativa (%)

Deveres, direitos, proibies

Fonte: Police Services Act.

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Contedo dos artigos - comparao entre os