DERECHO MUNICIPAL

I.- INTRODUCCIN
En la actualidad nuestra sociedad atraviesa por procesos sociales,
econmicos y polticos, bastante dinmicos, que se caracterizan
principalmente por la permanente demanda de necesidades y exigencia
de derechos por parte de los ciudadanos. Sin embargo, es frecuente ver
que ante estos reclamos legtimos de los ciudadanos, son justamente los
gobiernos locales o municipios, quienes en su condicin de primer nivel
de gobierno, y premunidos de facultades y competencias en nombre del
Estado, vienen respondiendo a estas demandas. En el Per, esta
situacin da a da cobra mayor relevancia y el protagonismo de los
gobiernos locales en el desarrollo del pas resulta innegable y con mayor
razn,

innegable

tambin

la

responsabilidad

de

fortalecer

estas

entidades del Estado e institucionalizar los mecanismos democrticos

que la sustentan, sobre todo la democracia en sus vertientes de
democracia representativa y participativa a favor de los ciudadanos. Por
ello, es necesario seguir conociendo y difundiendo el verdadero rol e
importancia de los gobiernos locales y el marco legal que los regula,
retos que en el presente y el futuro exigen el desarrollo y fortalecimiento
del Derecho Municipal; por lo cual se hace necesario tratar aspectos
tericos bsicos de lo que es el Derecho Municipal y cul es su objeto de
estudio e importancia en el desarrollo integral de nuestra sociedad. En
nuestro pas, una de las debilidades que esta disciplina jurdica an
sopesa, es principalmente la ausencia de aspectos doctrinarios y
jurisprudenciales

contundentes

especializados,

retos

que

corresponder superar a los nuevos profesionales en derecho y sobre

todo a aquellos que sienten afecto por el derecho municipal.
Advertimos, que el material que aqu se presenta, es una compilacin y
seleccin de lecturas cuya autora no corresponden al docente del
presente curso, pertenecen a fuentes bibliogrficas diversas, cuya cita y
titularidad se consignan al final de las lecturas, material que se pone a
disposicin con fines estrictamente acadmicos y respetando sobre todo
los derechos de autor, comprometindonos desde ya y en cualquier caso
a corregir o subsanar alguna omisin involuntaria al respecto.

CAPTULO

DERECHO MUNICIPAL
DEFINICIN:

Conjunto

de

Principios

normas

que

regulan

la

organizacin y funcionamiento del Municipio. El derecho municipal es

una rama del derecho pblico que trata los procesos jurdicos que rigen
la estructura y los fines de esa forma de sociedad humana que se
denomina municipio, de los rganos que lo gobiernan, de los poderes
que les corresponda y de las atribuciones que cause para realizar los
servicios pblicos que demandan el bienestar comn.
Para el autor Adolfo Korn Villafae, [1] el derecho municipal es: En
sntesis, podemos decir que el derecho municipal es una rama
cientficamente autnoma del derecho pblico poltico, con accin
pblica, que estudia los problemas polticos, jurdicos y sociales del
urbanismo

que

guarda

estrecho

contacto

con

el

derecho

administrativo, con el derecho impositivo, con el derecho rural, con la

historia institucional y con la ciencia del urbanismo; y Salvador Dana
Montao, [2] distingue entre derecho municipal cientfico y derecho
municipal positivo, definiendo al primero como una porcin de la
ciencia del derecho que estudia en general las relaciones jurdicas a que
da lugar el municipio, como entidad poltica de existencia necesaria, y
al segundo, como una rama del derecho pblico interno.

[1] La repblica representativa municipal, La Plata, 1944, p. 36.

[2] Estudios de poltica y derecho municipal , Maracaibo, Venezuela, Universidad del
Zulia, 1962, pp. 18 y 19.

Adriano G. Carmona Romay, [3] ilustre municipalista cubano, defini al

derecho municipal como el conjunto de principios legales y normas de
jurisprudencia referentes a la integracin, organizacin y funcionamiento
de los gobiernos locales.
Otra definicin
(), el derecho municipal es aquella parte del derecho pblico que
estudia el municipio como objeto principal y lo relativo a ste objeto, se
orienta al origen histrico, la naturaleza, definicin, elementos y fines de
la institucin municipal, as como su insercin en el Estado, sus
relaciones, competencia y dems aspectos del gobierno, administracin
y finanzas locales. El derecho municipal es un derecho de la ciudad, de
la comunidad. De ah su linaje, adentrado en la historia humana, que
alcanza momentos de esplendor y luminosidad en la Grecia y Roma de la
Edad Media, y que hoy est en permanente evolucin, ya que
marchamos a Ecumenpolis, la ciudad mundializada. Por eso es un
derecho antiguo y nuevo, de vigencia universal, ya que la ciudad es la
obra por antonomasia del hombre.
CONTENIDO DE LA CIENCIA DEL DERECHO MUNICIPAL
Es el estudio de una disciplina relativamente nueva, en tanto el cuerpo
de doctrina como es el derecho municipal, exige una triple tarea previa a
la precisin de su contenido, la justificacin de su autonoma y el
sealamiento de su importancia.
El derecho municipal es una rama del derecho pblico que trata los
procesos jurdicos que rigen la estructura y los fines de esa forma de
sociedad humana que se denomina municipio, de los rganos que lo
gobierna, de los poderes que les corresponda y de las atribuciones que

[3] Programa de gobierno municipal, La Habana, 1950, p. 19.

4

cause para realizar los servicios pblicos que demandan el bienestar

comn.
Se trata por municipio la comunidad autnoma de personas que les
asocia una tradicin, localidad y trabajo dentro del territorio de un
Estado, dirigido por la autoridad que ellos mismos han elegido para
alcanzar los fines que le son inherentes. Del mismo modo que el Estado,
el municipio as entendido comprende tres elementos:
a) Poblacin.- Est constituido por hombres y mujeres ligados por

lazos de vecindad que al comienzo fueron estrechos pero que con

el transcurso del tiempo va dilatando.
b) El Territorio.- Es aquel trmino municipal igual que ciudad, distrito

o comuna, vecinos y dentro de cuya rea ejercen su poder los

rganos municipales.
c) Gobierno.- Es el conjunto de tales rganos que realizan tareas que

le son propias a los fines del municipio, los entes que desempean
el gobierno municipal cuya composicin vara a travs de los
diversos ordenamientos nacionales, se hallan dotados de poderes,
como el de legislar y administrar las atribuciones de diversa ndole
con el propsito de satisfacer las necesidades de la comunidad.

FUNDAMENTOS DEL DERECHO MUNICIPAL

El principal fundamento del derecho municipal se sustenta en su
condicin de derecho pblico poltico, sin embargo, es necesario explicar
su situacin dentro de la ciencia del derecho, a travs de las siguientes
tesis:
Tesis negatorias: Impugna la existencia de un derecho municipal de
contenido autnomo y coloca al derecho municipal como un captulo del
derecho administrativo, del derecho constitucional, del derecho estadual
o del derecho poltico. (Rafael Bielsa, Luis Longhi).
5

Tesis afirmativa: El derecho municipal se presenta como una rama

autnoma del derecho pblico poltico, provisto de instituciones y
disposiciones propias. (Adolfo Korn Villafane).
Tesis integradora: La materia municipal se integra, sin perder la
condicin autnoma, con la materia estadual, en el plano docente, dada
su ntima vinculacin de sus objetos, mtodos y finalidades.
FUENTES DEL DERECHO MUNICIPAL
1. La Constitucin Nacional
2. Las leyes que se dicten en consecuencia de la Constitucin: la ms
resaltante

es

la

ordenanza

municipal,

que

son

actos

administrativos que tratan temas como: urbanismo, edificacin,

trnsito, higiene pblica, moralidad, uso de bienes pblicos
municipales y tributacin.
3. Las leyes orgnicas municipales. Que desarrollan las bases y
principios contenidos en las normas constitucionales.
4. Jurisprudencia
5. la doctrina
6. las costumbres
7. el derecho comparado.
8. La tcnica: debe mencionarse a la tcnica como fuente del
derecho municipal. Ello se advierte con los descubrimientos
cientficos, que a partir de la mquina de vapor revolucionaron la
vida humana, produciendo formidables modificaciones en la
estructura

social.

En

efecto,

hasta

el

advenimiento

del

industrialismo, no existan mayores diferencias entre la forma de

vida

de

los

patricios

del

Bajo

Imperio

los

nobles

del

Renacimiento, o de los campesinos de la antigua Roma y los de

6

Europa en tiempos de la Revolucin francesa. Pero luego de la

Revolucin Industrial comenz a forjarse una nueva sociedad con
el capitalismo, el proletariado, el imperialismo y el urbanismo.
Estos cambios ----como no poda ser de otra manera---- afectaron
profundamente al Estado y al derecho, siendo la municipal una de las
ramas que en mayor medida han sentido este proceso transformador. Y
como la sociedad y su producto por antonomasia: la ciudad, continan
su evolucin, es impredecible el grado de desarrollo que podr alcanzar
esta parte del derecho pblico que tiene en la tcnica una de sus
fuentes ms dinmicas.

CARACTERISTICAS DE DERECHO MUNICIPAL

Sealaremos algunas caractersticas:

Es un derecho pblico.- porque regula una actividad esencialmente

estatal

Es un derecho poltico.- porque est ntimamente vinculado con la

voluntad popular que lo alienta y es fuente de su regulacin.

Tiene como objeto principal la regulacin de las relaciones entre el

municipio y la poblacin que administra.

Su institucin orgnica principal es el Municipio

Es un derecho interrelacional: porque por su naturaleza dinmica

se relaciona con muchas ramas del derecho.

El Derecho municipal es importante porque permite fiscalizar y

controlar el desenvolvimiento econmico y administrativo del
Estado, ayudando a que las zonas ms alejadas del pas se
desarrollen, al mismo ritmo que las ciudades ms cercanas a la
capital de la Repblica. Su importancia es tan connotada para un
7

pas, que se puede decir, tambin, que es el regulador de los

servicios pblicos; que se manifiesta a travs de una organizacin
investida de poder, un cuerpo legal y un conjunto de acciones
llevadas al cabo, hacia una colectividad de seres humanos, dentro
de un espacio geogrfico determinado en la perspectiva del logro
de objetivos sociales ([6]).

Elementos constitutivos de la principal institucin del derecho

municipal: municipio

1.- POBLACIN.- No viene ser ms que las personas que habitan en la

circunscripcin de un Municipio. Conforme a las ideas doctrinales es la
facultad del hombre de accionar o afectar un lugar para poblarlo, ya sea
por fines prcticos o por fines comunes, con el objeto de convivir en
armona social.
Comprende pues a la poblacin ser la caracterstica fundamental del
municipio, ya que caracteriza por su mayor densidad y por las relaciones
de vecindad el eje fundamental del gobierno local. Es preciso sealar
que todo municipio, como todo Estado, cuenta con una poblacin, sin
esta caracterstica fundamental, no podra existir ninguna delimitacin
territorial definido como Estado o Municipio. Sin la existencia de lo
vecinal, no se comprende al Municipio, por lo que la poblacin est
constituida por un conjunto de personas heterogneas: econmica y
socialmente; pero que los une un mismo idioma, una misma religin,
una misma actividad econmica, entre otros aspectos sociolgicos casi
homogneos, pero lgicamente con las salvedades correspondientes a
un pas democrtico como es el Per, donde existe diversas libertades,
como la de idioma, de religin, etc.

[([6]) Patrn Faura, Pedro y Patrn Bedoya, Pedro. Pg. 40, Derecho Administrativo y Administracin Pblica en el Per,
Editorial GRIJLEY, Lima-1997.

2.- EL TERRITORIO.- Sin territorio no puede existir o no puede haber

fsicamente el municipio. Es por ello que existe absoluta coincidencia,
entre todas las definiciones, en considerar al Municipio como entidad
territorial. Ese territorio se caracteriza habitualmente por su escaso
tamao, mbito territorial reducido, aunque no deba esto tomarse en
trminos

absolutos,

pues

la

creciente

urbanizacin

del

mundo

contemporneo est produciendo conglomerados humanos que hace

slo un siglo hubieran sido considerados monstruosos, a tal punto que
ya no son cientos o miles los que ocupan un municipio, sino ms bien
millones de personas, ocupando superficies cada vez ms extendidas.
En el Per existen municipios que por su naturaleza territorial se les
denomina metropolitanos, teniendo como ejemplo al municipio que lo
constituye la ciudad de Lima, con ms de ocho millones de habitantes.
Mientras que otros municipios denominados provinciales o distritales,
tienen en su territorio algunos cientos a miles de habitantes, siendo
considerados pequeos o medianos municipios conforme al nivel
territorial que ocupan en el Per.
3.- AUTORIDAD COMN.- Es importante sealar que el municipio
debe adems contar con una autoridad comn a todos sus habitantes,
cuyo fin sea la satisfaccin de las necesidades de la poblacin que
puedan ser satisfechas, por sus propios medios, sin necesitar la ayuda
de otros organismos estatales. ([7]) La autoridad comn en el tema de
los municipios en el Per esta personificado en el Alcalde, quien es el
que maneja las riendas de su comunidad, acompaado de un conjunto
de personas que se les denominan Regidores, cuyas funciones estn la
de fiscalizar, controlar, constatar, verificar, denunciar entre otros
aspectos, la labor del Alcalde.

[([7]) Enciclopedia Jurdica OMEBA, Ob. Cit. Pg. 961.

9

El Poder es la energa organizadora de la vida social. Es definido

doctrinalmente como una energa de la voluntad que asume el
gobierno, gracias a su superioridad, para asegurar el orden y crear el
derecho.
4.- ORGANIZACIN.- Se constituye el municipio a travs de una
organizacin establecida por ley, en ese sentido esta organizacin
denominada municipio, lo conforman el alcalde, los regidores, los
funcionarios pblicos y los servidores pblicos municipales.
La organizacin municipal, est concebida como aquella que flanquea la
administracin moderna. En tal sentido es la funcin de la organizacin
el hecho de que la teora moderna conciba que la organizacin es algo
ms

que

una

estructura

formal,

no

reduce

necesariamente

la

importancia de esta estructura. Por ejemplo, la estructura an sirve para

dividir y agrupar estas actividades en puestos que se van a convertir en
obligaciones, responsabilidades y autoridad de las personas que ocupen
cada puesto. Adems, la responsabilidad y autoridad especficas sern
afectadas por el tipo de estructura en la cual se hayan organizado los
puestos y por las ubicaciones y relaciones de tales puestos en la
estructura. ([8])
La organizacin municipal va de la mano de la creacin de funciones,
puestos, responsabilidades, entre otros aspectos de la administracin,
en tanto toda persona que trabaja para el municipio deber tener claro
cul es su puesto, que funciones deber cumplir, bajo quin estar
supervisado, que tiempo y horario deber permanecer en su centro de
trabajo, es decir tener claro todas estas premisas mencionadas. El
problema radica muchas veces en que no existen reglamentos internos
en muchos municipios, que permitan prever cuales son las funciones de
cada servidor y/o funcionario dentro de cada estamento municipal, esto
[([8]) Herbert J. Chruden y Arthur W. Sherman, Jr., Administracin de Personal, Cia. Editorial Continental S.A. de C.V.
Mxico, Dcima Impresin, Marzo de 1986.

10

debido a la inestabilidad laboral imperante, en tanto que cada cuatro

aos se eligen nuevas autoridades ediles, muchos de estos cambian al
personal en los municipios.
Lgicamente que hay personas que ya han sido nombradas para algunos
puestos de trabajo, pero no es as para la totalidad de los trabajadores
municipales. A tal

punto

que los

servidores

y los

funcionarios

municipales, pueden ser elegidos por concurso pblico o por confianza,

dependiendo de las necesidades propias del municipio, y de los
requerimientos laborales de las autoridades ediles electas.
El derecho municipal siempre es concordante con la Constitucin del
Estado, de conformidad con el artculo 43 de la Constitucin, el Estado
peruano es unitario y descentralizado. Esta definicin, en primer
trmino, excluye la posibilidad de que nuestro Estado sea concebido
como un Estado unitario centralizado, en decir, aquel en el que las
actividades fundamentales se encuentran concentradas en un rgano
nico.
En el Estado unitario centralizado el poder central domina a los
poderes locales y particulares. No confiere poder a ningn otro rgano,
simplemente,

acrecienta

su

burocracia

travs

de

entidades

directamente dependientes, a las que en todo momento puede

subrogarse. Por lo general, en este tipo de Estado, no tiene cabida la
resolucin de conflictos mediante el principio de competencia. La
absoluta subordinacin orgnica al poder central se proyecta en una
configuracin vertical del ordenamiento jurdico, de modo tal que,
comnmente, las incompatibilidades entre las fuentes del Derecho son
resueltas apelando al principio de jerarqua normativa o a las tcnicas
que permiten resolver antinomias. En efecto, siendo el Estado peruano
un Estado unitario, sin embargo, ste no ha sido configurado como un
Estado centralizado. En efecto, el tercer prrafo del artculo 43 de la
11

Constitucin

establece

que

el

Estado

unitario

es

de

carcter

descentralizado, entendiendo por descentralizacin, una forma de

organizacin democrtica [y] una poltica permanente de Estado, de
carcter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo
integral del pas.. La descentralizacin, responde a:
1. Una pluralidad de rganos de decisin y de centros particulares de
intereses;
2. Una direccin de estas instituciones por autoridades propias, de
carcter dependiente o semi independiente (reflejado con frecuencia en
el modo de su designacin);
3. Una sujecin de estas autoridades a un control cualificado
(tutela).Un Estado unitario descentralizado es meramente un Estado
unitario complejo, es decir, aquel en el que la descentralizacin
solamente se presenta en un mbito administrativo, ms no en un
mbito poltico. En dichos Estados, las entidades descentralizadas no
gozan de verdadera autonoma, pues si bien tienen importantes
potestades reglamentarias y ejecutivas, stas, finalmente, reducen su
cometido a la ejecucin de las leyes estatales. Sin embargo, nuestra
Constitucin no slo ha conferido a los gobiernos descentralizados
(regiones

municipios)

autonoma

administrativa,

sino

tambin

econmica, y, lo que es ms importante, autonoma poltica. Esta ltima

se traduce, de un lado, en la eleccin de sus rganos por sufragio directo
(artculo 194 de la Constitucin), y, de otro, en la capacidad de dictar
normas con rango de ley (artculo 195, 196 y 200. 4 de la
Constitucin).

IMPORTANCIA DEL DERECHO MUNICIPAL

12

El Derecho municipal es importante porque permite fiscalizar y controlar

el desenvolvimiento econmico y administrativo del Estado, ayudando a
que las poblaciones ms alejadas del pas se desarrollen, al mismo ritmo
que las ciudades ms cercanas a la capital de la Repblica.
Su importancia es tan connotada para un pas, que se puede decir,
tambin, que es el regulador de los servicios pblicos; que se
manifiesta a travs de una organizacin investida de poder, un cuerpo
legal y un conjunto de acciones llevadas al cabo, hacia una colectividad
de seres humanos, dentro de un espacio geogrfico determinado en la
perspectiva del logro de objetivos sociales.

13

En resumen podemos sealar tres aspectos relevantes de la importancia

del derecho municipal:
a.-Est vinculada al significado que el municipio tiene en la vida de cada
pas y de la comunidad local, dentro de cuyos contornos se realiza
nuestra existencia, da origen a mltiples relaciones intersubjetivas de
tales relaciones y de las necesidades que generan, derivan los rganos y
servicios que se encargan de esa gran variedad de problemas lmites y
prximos que forman la textura de la vida cotidiana como los de
alimentacin, salud, higiene, vivienda, transporte, seguridad pblica,
asistencia social, educacin, cultura, moralidad, recreacin, etc; cuya
solucin corresponde al municipio.
b.-Aparte de sus funciones propias del municipio realiza otras delegadas
por el Estado; y en orden al desarrollo elabora sus programas para
integrarlos dentro de los programas regionales con miras a su ulterior
coordinacin dentro de la planificacin familiar de aqu se desprende la
especial importancia del municipio por los pases en va de desarrollo,
admitimos la opinin del economista Lewis, para

quien una de las

razones que impide el progreso de tales pases es la carencia de

gobiernos locales autnomos y eficientes que tengan como misin
atender los servicios comunales. Si tales pases desean alcanzar su
desarrollo econmico a escrito el economista citado Ser preciso
primeramente cambiar la estructura del gobierno para dotar a los
municipios y distritos rurales de autonoma. En el orden poltico, los
municipios constituyen la fuente y la ms firme defensa de la
democracia de un pas.

14

c.-El gobierno local debe estar proyectado para satisfacer tres requisitos
fundamentales de la democracia: Participacin ciudadana, vigilancia
social y transparencia en el manejo de la cosa pblica.

Relaciones del Derecho Municipal con otras ciencias del derecho

1.- Con el Derecho Pblico.- Entre las disciplinas que constituye el
derecho pblico; existe una intima relacin que estudia y en el bien
comn que es su objetivo inmediato y apropiado.
1.1.- Derecho Poltico.-

Los vnculos que se dan entre el derecho

poltico y el derecho municipal son estrechos, ya que tratan de dos

sociedades unidas entre si, como son el Estado y el Municipio. Los
elementos de tales sociedades son los mismos, sus formas de
gobierno guardan onda relacin y existe determinada coincidencia en
cuanto a sus objetivos. En efecto los vecinos que constituyen la
comunidad local son ciudadanos de un Estado o extranjeros
domiciliados; en el territorio de municipio se halla dentro del territorio
de ese Estado y las autoridades de una y del otro persiguen en ltima
instancia aunque los campos diferentes resalta el bienestar del
hombre, adems la organizacin de los sistemas del gobierno del
Estado y del municipio se inspiran en las mismas tendencias y su
accin poltica trata de alcanzar los mismos fines.
1.2.- Derecho Constitucional.- Tiene como propsito el estudio de
la constitucin positiva de un Estado en la que se hallan contenidas
entre otras reglas organizadas del municipio y preceptos que regulan
su funcionamiento. La actual Constitucin en el capitulo XIV del Ttulo
IV norma la descentralizacin, los gobiernos locales y regionales y
trata de los municipios en sus artculos 194 al 199.
1.3.- Derecho Administrativo.- Ha sido definido como el estudio
de los preceptos que rigen la actividad de los agentes pblicos
15

orientados hacia la realizacin de los servicios de dicha ndole. Las

reglas que norman la organizacin da los servicios pblicos de los
actos

los

contratos

administrativos

de

los

agentes

de

la

administracin de la responsabilidad del ente pblico en su funcin

especfica

del domicilio

pblico

y del poder

del polica

que

corresponden al derecho administrativo, se aplican dentro de su

modernidad propia derivada de la naturaleza de su objeto en el orden
municipal.
RELACIN DEL DERECHO MUNICIPAL CON OTRAS DISCIPLINAS
Sin perjuicio de lo sealado anteriormente; la Dra Carmona Romay,
vincul a la ciencia del gobierno municipal con ciencias auxiliares y
ciencias relacionadas. Las primeras, que le prestan sus primeros
principios, son:
1) La sociologa.
2) Las ciencias polticas:
a) Historia de las instituciones polticas.
b) Teora general del Estado.
c) Ciencia del gobierno.
d) Ciencia de la administracin.
3) Las ciencias jurdicas:
a) Derecho constitucional.
b) Derecho administrativo.
c) Derecho municipal.
d) Derecho tributario.

16

e) Derecho civil.
f) Derecho penal.
g) Derecho procesal.
h) Derecho mercantil.
4) Administracin pblica y administracin municipal.
5) Economa poltica.
6) Urbanismo.
7) Estadstica.
8) Higiene pblica.
Las segundas, designadas ciencias relacionadas porque le prestan
datos y noticias, son:
1) Historia de las ideas polticas.
2) Historia general.
3) Derecho internacional (pblico y privado).
4) Geografa, etctera.
Otro autor, Salvador Dana Montao, seala las siguientes relaciones
del derecho municipal:

en primer lugar, con las dems ramas del derecho, y en particular

con las de derecho pblico;

en segundo lugar, con la sociologa, que es la ciencia social

general,

y otras ciencias de carcter especulativo, fsico-naturales, como

la psicologa aplicada y la antropologa aplicada y las ciencias
17

descriptivas, como la historia (general e institucional, o poltica), la

geografa y la historia de las doctrinas polticas, y tambin con
algunas

artes

liberales,

como

la

medicina,

la

higiene,

la

administracin pblica, etctera, y estticas, como la arquitectura,

etctera.

Destaca

especialmente

las

vinculaciones

con

la

sociologa, la historia, la economa y, sobre todo, la poltica, ya que

el derecho municipal utiliza el mtodo de esta ciencia.
Relaciones con el derecho poltico, constitucional, administrativo y
financiero, consideramos que cabe mencionar especficamente, por ser
ms estrechos y prximos, las que tienen lugar con el derecho poltico,
derecho constitucional, derecho administrativo y derecho financiero. El
derecho poltico brinda su mtodo y sus estudios sobre teora del Estado,
rgimen poltico, descentralizacin, participacin poltica, etctera, de
aplicacin en la teora del municipio, la democracia local, la posicin del
municipio en el Estado, etctera.
El derecho constitucional establece los principios fundamentales del
rgimen municipal y de la organizacin poltica y administrativa del pas,
lo que resulta bsico para el derecho municipal.
El derecho administrativo ofrece su amplia temtica para el estudio del
municipio como administracin local, que tiene entre sus clsicas
funciones la de prestar servicios pblicos, ejercitar poder de polica, ser
titular de dominio pblico, realizar contratos administrativos, etctera, y
que revelan la importancia de estas relaciones. Adems, una rama del
derecho

administrativo,

el

derecho

urbanstico,

ha

alcanzado

extraordinaria dimensin, mostrando la interdependencia de estas

disciplinas. El derecho financiero, con su trada de gasto pblico, recurso
pblico y presupuesto, mantiene vigoroso nexo con el derecho municipal
en los aspectos relativos a las finanzas locales.
AUTONOMA CIENTFICA Y DICCTICA DEL DERECHO MUNICIPAL
18

El derecho municipal es una rama cientficamente autnoma dentro del

derecho pblico poltico; y posee problemas propios, los problemas del
urbanismo,

que

lo

diferencian

ontolgicamente

del

derecho

constitucional y del derecho administrativo. Aceptar la existencia de un

derecho municipal ontolgicamente catalogado como un breve captulo
del derecho administrativo, implica aceptar municipios que se definen
automticamente como simples oficinas burocrticas de los gobiernos
provinciales y territoriales. En cambio, afirmar la existencia de un
derecho municipal poltico, con autonoma cientfica propia y dotado de
un

contenido

ontolgicamente

diferencial

frente

al

derecho

constitucional y al derecho administrativo, importa afirmar que las

municipalidades se definen ostensiblemente como poderes de Estado,
dotados de autonoma poltica, o sea, como repblicas representativas.
La discusin sobre la ontologa del derecho municipal no es una sutileza
doctrinaria,

sino

el

planteo

cientfico

de

un

problema

real

de

consecuencias prcticas evidentes.

Interesa dejar establecida la efectiva existencia del derecho municipal
como

rama

autnoma

dentro

de

la

disciplina

jurdica.

Doctrinariamente se acepta ya la existencia de problemas cuyo

planteamiento mira slo a la necesidad de satisfacer exigencias nacidas
en el ncleo urbano que, grande o pequeo, presenta modalidades
propias, vale decir, susceptibles de estudiarse con arreglo a conceptos
especficos, tanto en su contenido como en la forma de enunciarse. 19
El derecho municipal aparece ya en el clan y se afirma en la ciudadEstado, que precede a la formacin de los reinos y naciones. En un
comienzo, todas las instituciones polticas, jurdicas y administrativas
son esencialmente locales. La nica institucin de derecho pblico que
existe desde los albores de la civilizacin y que subsiste y subsistir
siempre, es la del gobierno comunal. El derecho municipal es al
derecho pblico lo que la familia y la propiedad son a las instituciones de
19

derecho privado. El derecho municipal es la piedra angular de todo el

derecho pblico. Los derechos polticos y las libertades cvicas nacieron
en las comunas.
Y ms adelante agregaba:
En el derecho municipal existe, como expresamos ms adelante, una
parte que se refiere a normas administrativas, con especialidad a
servicios pblicos y organizacin financiera, que son comunes a la
organizacin administrativa del Estado en todos sus aspectos. Pero hay
otra ms inmutable, que tiene sus races en el pasado y que es anterior
al Estado mismo, en sus actuales formas de estructuracin. EL profesor
Van der Berg, de Holanda, seala que el derecho municipal es una
disciplina integrada por contribuciones de otras varias ciencias, una
amalgama de disciplinas, pero siempre distinta de las ramas del
derecho pblico que generalmente se estudian en los institutos
superiores (derecho administrativo, derecho constitucional, etctera).

Objeto
Nadie puede desconocer la importancia del tributo de estas otras ramas
para el derecho municipal; pero, reiteramos, la nica manera racional y
sistemtica de conocer al municipio es mediante una disciplina que lo
comprenda integralmente, bajo el punto de vista jurdico. Pinsese, para
corroborar este aserto, que el municipio puede ser analizado desde otras
muchas ciencias, que no son jurdicas. Por estas razones nos unimos a
los municipalistas que exaltaron la autonoma cientfica del derecho
municipal, y expresamos nuestra discrepancia con quienes trataron y
tratan de convertir a la materia en un captulo de otra disciplina de
derecho pblico.

20

Creemos que el derecho municipal, partiendo de la base sociolgica y

del anlisis histrico de la institucin comunal, debe abarcar el derecho
municipal poltico (que estudia la teora del municipio), el derecho
municipal constitucional (referido a las estructuras gubernativas
locales), el derecho municipal administrativo (que investiga al
municipio

como

administracin

local)

el

derecho

municipal

financiero(que analiza las finanzas locales), o sea, las distintas partes

del derecho municipal donde se aplican los principios de estas ciencias.
Slo de tal modo se puede aspirar a desenvolver en plenitud la honda y
compleja temtica municipal, asimismo enriquecida con los aportes del
derecho municipal comparado.
Mtodo
No se puede prescindir, pues, de enfoques histricos, sociolgicos y
polticos, que son fundamentales para conocer la realidad del municipio,
ms all de lo que disponen las normas jurdicas.
Es cierto que el esquema bsico, el punto de partida, son las
instituciones tal cual aparecen legisladas en los textos constitucionales.
Pero no se trata de llegar a ellas con criterios dogmticos, propios del
positivismo jurdico, que solamente atienden a los elementos formales o
tericos. Si no se abandona ese dogmatismo tradicional no ser posible
lograr una comprensin fecunda de los problemas constitucionales, pues
muchos de los esquemas estrictamente jurdicos descritos en la
Constitucin, slo se los interpreta cabalmente si se tienen presentes los
condicionamientos histrico-sociales que una vez influyeron sobre el
legislador para

que los impusiera; ni menos podra

darse una

interpretacin que, recogiendo las realidades vivas del presente, permita

conferirles un enfoque vivificante a institutos creados en otra poca,
pero que an la comunidad mantiene como vlidos.

21

De otra parte, hay instituciones jurdicas que han perdido todo arraigo
en la vida y en los hbitos de los pueblos. Por ello es importante superar
el criterio clsico, ya que de otro modo corremos el riesgo de hablar de
cosas en cierto modo abstractas, que carecen de vigor y vitalidad,
porque la realidad transita por otras sendas.
Una posicin metodolgica como la asumida aqu, tiene que ver con el
reconocimiento de que asistimos a una poca de cambio histrico, en la
cual

nos

hallamos

irremediablemente

inmersos.

Los

cambios

socioeconmicos, polticos y culturales hacen su impacto, en primer

lugar y en forma bastante inmediata, en el mbito constitucional, cuyo
soporte y hbitat son las estructuras polticas
Trtase de una ptica realista que es la hoy imperante en el estudio
del derecho pblico. Siendo el derecho municipal parte incuestionable
del derecho pblico, resulta de aplicacin este criterio metodolgico, que
adems encuentra fundamento en la propia ontologa del orden jurdico,
conformado por normas, hechos y valores, segn lo destaca la teora
tridimensionalista.
Autonoma didctica
Los municipalistas, en cambio, han tratado de establecer la autonoma
didctica

del

Actualmente

derecho
existen

municipal,

ctedras

de

logrndolo
derecho

en

pocos

municipal

casos.
Local

Government Law) en los programas de las facultades de derecho de las

universidades de Alabama, Berkeley (California), Georgia, Harvard,
Idaho,

Kansas

Wyoming,

entre

otras

casas

de

estudio

estadounidenses, como cursos electivos en los aos superiores de la

carrera.
Amrica

siempre

tuvo

conciencia

municipalista,

manifestada

en

conferencias de abogados y congresos interamericanos de municipios,

22

que constituyen importantsimos cuerpos de doctrina, donde sugiri la

creacin de ctedras de derecho municipal. Cabe mencionar en tal
sentido la III, IV y V Conferencia de la Federacin Interamericana de
Abogados, el IV Congreso Histrico Municipal Americano y la III y IV
Reunin Interamericana de Municipios. En posicin concordante con esta
tendencia se expidi el VII Congreso Interamericano de Municipios,
celebrado en Ro de Janeiro en 1958. Las recomendaciones adoptadas
fueron redactadas por el relator, doctor Dana Montao, y haban sido
aprobadas previamente por el Primer Seminario Interamericano de
Estudios Municipales, organizado por la Escuela de Sociologa y Poltica
de la Universidad de San Pablo.
Ellas expresan:
Primero:

recomendar

las

universidades

del

continente

la

intensificacin de los estudios municipales en todas sus ramas, o sea, en

su triple aspecto sociolgico, jurdico y poltico, estableciendo ctedras
de Sociologa Municipal, de Derecho Municipal y de Gobierno Municipal,
sin perjuicio de mantener las ya existentes de Derecho Municipal
Comparado, teniendo en cuenta la importancia que tiene el municipio
para la vida individual, familiar y estatal; segundo: propiciar la
autonoma

cientfica

del

llamado

Derecho

Municipal,

dada

la

importancia adquirida por su objeto propio, como medio de promover la

investigacin y la enseanza de los problemas municipales y de
desarrollar el espritu de autonoma comunal; tercero: recomendar a los
municipios de Amrica el fomento de la investigacin y de la enseanza
de la ciencia municipal, en su triple aspecto sociolgico, jurdico y
poltico, instituyendo centros de estudios, bibliotecas especializadas,
institutos docentes de investigaciones, bolsas y premios para los
estudios municipales.
Y con respecto al asesoramiento:
23

... que se estimule por todos los medios y especialmente por el

asesoramiento indispensable de los tcnicos, la colaboracin del
derecho municipal cientfico en la elaboracin de las normas legales,
incluyendo como asesores de los legisladores a especialistas del derecho
municipal y estableciendo legalmente los estudios, informaciones
previas, dictmenes y consultas, cuando fuera el caso, y adems
expedientes de la moderna tcnica legislativa, a fin de que la
reglamentacin de carcter general sobre la materia municipal, asegure
su legalidad, su acierto y la oportunidad de las normas que contenga.
Otras modalidades que deben ser utilizadas para estos objetivos son: la
realizacin

de

congresos,

seminarios,

cursos

ateneos

la

intensificacin de las relaciones intermunicipales. Asimismo, municipios

y sus federaciones o confederaciones deben vincularse a similares de
otros pases y a entidades de la importancia de la Organizacin
Iberoamericana

de

Cooperacin

Intermunicipal

(OICI) o

la

Unin

Internacional de Autoridades Locales (IULA). Se trata, finalmente, de

exaltar el municipalismo como medio de unin y fraternidad entre los
pueblos y ciudades del mundo.
Polmica interna a la Autonoma del Derecho Municipal
Es preciso delimitar previamente el sentido del debate sobre la llamada
autonoma del derecho municipal a fin de comprender su verdadero
alcance.
Cuando se discute sobre la autonoma del derecho municipal no se hace
referencia al derecho municipal objetivo, considerado como el conjunto
de todas las normas jurdicas atinentes al municipio sino a la disciplina
del derecho municipal que tiene como propsitos el estudio de ese
derecho municipal objetivo.
De modo semejante conviene aclarar que el vocablo autonoma cuando
es objeto de este problema reviste una certificacin lata, no conviene la
idea de autorregulacin que sera inadecuada en cuanto se refiere a un
24

estudio cientfico sino la delimitacin de un contenido problemtico

propio

conjunto

de

conocimientos

organizados

como

mbito

independiente.
Segn Bielsa: El derecho municipal no trata de normas especficas que
constituyen

un

derecho

autnomo

con

caracteres

propios

diferenciales, sino de principios generales como a lo sumo como

modalidades determinadas por la aplicacin especial a un organismo
esencialmente

administrativo,

ms

bien

autrquico,

no

siempre

autnomo.
El profesor Greca: En su valiosa obra Derecho y Ciencia de la
Administracin Municipal expresa que el derecho municipal constituye
con el derecho administrativo del que es en realidad una parte
especializada, un derecho vivo, que actualiza el porvenir y cuyo vigoroso
impulso llevar a la sociedad a realizaciones hoy imposibles de prever.
Sostienen la tesis autonomista entre otras destacados municipalistas
como Korn Villafae y Dana Montao. Segn Korn Villafae es una rama
cientficamente autnoma del derecho pblico poltico con accin
pblica que estudia los problemas polticos jurdicos y sociales del
urbanismo,

que

guarda

estrecho

contacto

con

el

derecho

administrativo, con el derecho impositivo, con el derecho rural, con la

historia institucional y la ciencia del urbanismo, Dana Montao seala
que el derecho municipal tiene como objeto propio el estudio del
derecho municipal y que este, as como la administracin municipal son
de distinta naturaleza que el gobierno y la administracin del Estado.
De las opiniones expuestas se desprende que la actitud negativa frente
a la autonoma de la disciplina jurdica denominada derecho municipal,
deriva

del

perjuicio

injustificado

que

indica

su

propsito

la

investigacin y al estudio de carcter administrativo y procedimiento de

la misma ndole, con exclusin de los dems temas bosquejados antes
que deben ser comprendidas en su contenido.

25

Dentro de este orden de ideas el I seminario Inter americano de estudios

municipales que en noviembre de 1958 antecedi a Sao Pablo Brasil.
Al

sptimo

congreso

interamericano

de

municipios,

proclam

el

reconocimiento de la autonoma cientfica del derecho municipal y

recomend a las universidades que no las tuvieran la creacin de
ctedras para la enseanza e investigacin de dicha disciplina. La
ctedra de derecho municipal fue creada en 1906 en la U. De la Habana,
en 1910 en la U. De Madrid. En las U. Argentinas comprende 2
asignaturas que se refiere al ordenamiento nacional y al derecho
comparado. En el Per Facultad de derecho de la U.N.M.S.M. de Lima a
peticin del doctor MARIO ALZAMORA VALDEZ, se acord en 1962 la
creacin de dicha ctedra, ello fue seguido por otras universidades.
MARCO LEGAL MUNICIPAL PERUANO
Por: DOMINGO GARCA BELAUNDE
()
6. UBICACIN DEL MUNICIPIO DENTRO DEL
-ESTADO MODERNO
Como se ha sealado, el municipio tuvo histricamente un papel
fundamental en la consolidacin de la democracia y en el nacimiento de
las nuevas repblicas, as como en su desarrollo posterior. Pero al
cumplir tan importante rol histrico, ha perdido gran parte de su
protagonismo. En la Edad Media y en pocas posteriores, los municipios
se mantenan inclumes, muchas veces frente al poder central, el cual
tena que respetar, a veces, sus derechos y prerrogativas. Todo esto ha
cambiado radicalmente. Hoy en da el municipio se ha articulado dentro
del aparato del Estado, cumpliendo sus propios fines pero adems con
serias limitaciones, pues debe andar dentro de los carriles que le fija el
Estado y no los propios que l quiera darse. Esto es, el municipio actual
ya no decide solo su destino: lo hace dentro de las pautas dadas por el
26

Estado, con libertad de movimiento y con fines propios, pero dentro de

un cuadrante determinado. Y esto, sin contar con la aparicin en Europa
en la llamada desmunicipalizacin, cuya problemtica es distinta y
requiere un tratamiento aparte.
Pero esta no ha sido la nica limitacin que ha tenido el municipio al
ingresar al siglo XIX y an ms, en el siglo XX. Y es que, fortalecido el
Estado moderno y existente el municipio como una realidad social e
histrica, ambos entre s se encuentran muy alejados para hacer las
coordinaciones del caso. En la Edad Media los municipios iban por un
lado y los reinos podan ir por otro, pero esto no es posible en los
Estados modernos. Entonces surge la necesidad de la coordinacin entre
el Estado y los municipios, y para ello se crean rganos intermedios.
Estos son las provincias, los departamentos, las regiones, las comarcas,
etc., o cualquiera que sea el nombre que quiera drseles. As tendramos
la siguiente pirmide: en el vrtice ubicamos el Estado; al medio la
regin, departamento o comunidad autnoma, y en la base, el
municipio.

La

forma

como

cada

uno

de

estos

estamentos

se

desenvuelve, depende, por cierto, de cada situacin y de la legislacin

existente.
7.- EL MUNICIPIO EN LA CONSTITUCIN DE 1979
La Constitucin de 1979 es la primera Constitucin moderna del siglo XX
y la que representa una innovacin con respecto a las que la
precedieron. El modelo constitucional peruano, fraguado en los primeros
aos de la Repblica, se condens, por as decirlo, en la Carta de 1828,
cuyas lneas matrices se mantuvieron durante ms de cien aos, hasta
que fue cambiada totalmente por la Constitucin de 1979, que
represent una ruptura frontal con el constitucionalismo anterior, ya
que: a) adopt una nueva estructura formal, b) moderniz

su

terminologa, c) replante el problema de los derechos humanos,

27

d)introdujo nuevas figuras constitucionales autnomas, tales como el

Ministerio Pblico, el Tribunal de Garantas Constitucionales, el Consejo
Nacional de la Magistratura, etc. e) replante la estructura clsica del
poder y su distribucin, tal como la estructura del Parlamento, f) dise
una nueva distribucin territorial del Estado, incluyendo con precisin las
competencias de los municipios, etc. Cabe sealar que esta tendencia
inaugurada en la Constitucin de 1979, se mantiene en la actualidad, si
bien es cierto que la vigente Carta de 1993 trae algunas novedades y
sobre todo un perfil ideolgico poltico ms definido, acorde con los
tiempos.
Pues bien, en la Carta de 1979 se establece dentro del ttulo dedicado a
la Descentralizacin, a los gobiernos locales y a los gobiernos regionales.
El artculo 252 seala que las municipalidades son los rganos de
gobierno local y tienen autonoma econmica y administrativa en los
asuntos de su competencia, precisando que habr consejos municipales
provinciales, distritales y dems que se establezcan, conforme a ley.
En cuanto a sus competencias, al artculo 254 indic las siguientes:
i) Acordar su rgimen de organizacin interior.
ii) Votar su presupuesto.
iii) Administrar sus bienes y rentas.
iv) Crear, modificar o suprimir sus contribuciones, arbitrios y
derechos.
v) Regular el transporte colectivo, la circulacin y el trnsito.
vi) Organizar, reglamentar y administrar los servicios
pblicos locales.
vii) Contratar con otras entidades pblicas o privadas,
preferentemente locales, la atencin de los servicios que no
administran directamente.
viii) Planificar el desarrollo de sus circunscripciones y
ejecutar los planes correspondientes, y
28

ix) Las dems atribuciones inherentes a su funcin, de

acuerdo a ley.
Por su lado, el artculo 255 estableci algunas prerrogativas especiales
para las municipalidades provinciales y en exclusiva para stas.
Finalmente, el artculo 258 previ la existencia de una Ley Orgnica de
Municipalidades.

8. EL MUNICIPIO EN LA CONSTITUCIN DE 1993.

El captulo dedicado a la Descentralizacin en la vigente Constitucin, al
igual que su predecesora, est dedicado a las regiones y
municipalidades. Las regiones se enuncian como proyecto y en forma
vaga.
En cuanto a las municipalidades, es parecida a la anterior Constitucin,
ya que les asigna las siguientes competencias (art.195):
i)
ii)
iii)
iv)
v)
vi)
vii)

viii)
ix)
x)

Aprobar su organizacin interna y su presupuesto.

Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado
con las municipalidades y la sociedad civil.
Administrar sus bienes y rentas.
Regular y otorgar las autorizaciones, licencias y derechos
sobre los servicios de su responsabilidad.
Promover el desarrollo socioeconmico regional y ejecutar
los planes y programas correspondientes.
Dictar las normas inherentes a la gestin regional.
Promover y regular actividades y/o servicios en materia de
agricultura, pesquera, industria, agroindustria, comercio,
turismo, energa, minera, vialidad, comunicaciones,
educacin, salud y medio ambiente, conforme a ley.
Fomentar la competitividad, las inversiones y el
financiamiento para la ejecucin de proyectos y obras de
infraestructura de alcance e impacto regional.
Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su
competencia.
Ejercer las dems atribuciones inherentes a su funcin,
conforme a ley.

MARCO LEGAL MUNICIPAL PERUANO

Constitucin de 1979
29

Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N. 23853 (1984)

Constitucin de 1993.

Ley Orgnica de municipalidades, Ley N. 27972 (2003).

JERARQUA DE LAS NORMAS JURDICAS EN EL SISTEMA PERUANO

Constitucin.

Leyes.

Decretos legislativos.

Decretos Supremos.

Otras.

CAPTULO II
30

EL MUNICIPIO EN EL TIEMPO
I.- HISTORIA DEL MUNICIPIO
El Municipio aparece en la historia de la humanidad como una necesidad
indispensable, para nivelar y organizar la convivencia social humana.
Esto debido a que creando ncleos sociales denominados municipios, los
recursos econmicos, polticos, sociales, de infraestructura, entre otros;
se canaliza y reparten ordenadamente, previa fiscalizacin. Esto
lgicamente considerando, que estos ncleos sociales, estn sujetos a
prerrogativas desde la ptica del poder municipal. No slo ello, sino que
muchos estudiosos del tema municipal sostienen diversas fuentes como
las causantes de la creacin de los municipios, es as que "otra tesis,
explica que, con el acrecentamiento de la poblacin de la tribu, se
present la necesidad de distribuir el trabajo y de organizar a la
sociedad para su mejor defensa y beneficio, siendo necesario encargar
de la direccin al de ms experiencia, que fue designado entre los ms
ancianos de la tribu con el nombre de "patriarca". Esta fue la primera
forma de gobierno comunal" ([19]).
En tal sentido, es importante conocer la evolucin histrica del
municipio, porque nos permite primero despejar la interrogante de saber
porqu el hombre es social, segundo porqu el hombre se une y crea
una ciudad, un pueblo, una nacin; tercero cmo esta ciudad
conformado por un conjunto de familias individuos se transforma en
municipio, y; cuarto, cmo el municipio se transforma en la clula
principal, el ncleo que crea una nacin. En tal sentido se podra sealar
que no existe nacin, no existe Estado, si en sus partes que lo integran
no existe el municipio. En la poca romana, la ciudad principal y libre
que se rega por sus propias leyes; cuyos vecinos podan obtener y gozar
de los derechos y privilegios de la misma Roma. En la actualidad, la
primera y menor de las corporaciones de Derecho Pblico, integrada por
las autoridades (o ayuntamiento) y habitantes de un trmino
jurisdiccional, constituida casi siempre por una poblacin y cierto radio
rural, con algunos ncleos poblados o casas dispersas. En las grandes
urbes, no existe descampado; en ciertas regiones poco hospitalarias, no
31

hay verdadero centro edificado. El ayuntamiento, compuesto por el

alcalde y los concejales; en otros sitios o pocas llamados corregidor o
intendente, y regidores o ediles. El trmino jurisdiccional que comprende
el municipio o que administra su ayuntamiento.
En efecto, comenta Toribio Alayza Paz Soldn que "cuando la Nacin se
organiza para desenvolver sus actividades, cuando se canaliza por
medio de reglas estables y de rganos dirigentes constituidos
previamente, sealando la funcin de stos y determinando tambin de
manera estable las facultades, derechos y las prohibiciones que se
impone a los miembros del grupo social, ha nacido el Estado, esto es,
una entidad jurdica y obliga a hacer vida jurdica a los miembros de la
Nacin" ([20]). En consecuencia, de igual manera el municipio se
organiza, se desenvuelve, se sustenta en reglas estables, y est dirigida
por diversos rganos dirigenciales, que se conforman por sus
respectivas autoridades ediles, encabezados por uno slo, el Alcalde.
Por todo ello, es indispensable enfocar al municipio en la historia, en tal
sentido esta institucin como creacin humana tuvo sus primeros inicios
para muchos estudiosos en Grecia, pero otros en cambio, sealan que
sus primeros pasos de creacin lo encontramos recin en la edad del
Imperio Romano. As que sealaremos para enfocarnos en el tema
histrico en etapas, la primera la etapa de las antiguas civilizaciones, la
segunda la etapa del renacimiento y como tercera la etapa moderna.
EL MUNICIPIO EN LAS ANTIGUAS CIVILIZACIONES
EL MUNICIPIO EN GRECIA.- Muchos autores sealan que el municipio
se cre antes an que la poca griega, es as que configuran la idea del
Municipio Primitivo. Para Moiss Ochoa Campos "hablamos del municipio
primitivo, al referirnos al paso de la vida nmada a la sedentaria, en las
agrupaciones gentilicias. Generalmente, acontece en el estadio del clan
totmico en que los miembros se consideran todava unidos por vnculos
de consanguinidad. Como casos de organizacin local fincada en clanes,
tenemos el calpulli azteca, el uji japons y el mishpacha del antiguo
Israel" ([21]).
"En la antigua Grecia al principio se encontraban fusionados Estado y
Municipio, de tal manera que durante un buen tiempo no podemos
hablar de niveles de gobierno diferentes y las pequeas ciudades de
entonces eran tanto un Estado como un Municipio, siendo esto
explicable por el escaso mbito territorial dentro del cual y por esos
32

tiempos, 600 aos A.C. se ejercitaba el instrumento de gobierno" ([22]).

Pero por la distancia entre estos Municipios considerados Estados,
hacan que constantemente existan conflictos blicos, todos por
mantener y/o acrecentar el poder de sus soberanos, ya sea instaurando
nuevos tributos, apropindose de esclavos, o haciendo expropiar para
ellos, grandes extensiones de terrenos, lo mismo que generaba envidia
entre los monarcas, y as se iniciaban aos de guerra; esto se tradujo
con el tiempo, de los gobernantes se decidieran mejor unirse, ya
cansados de tanta tragedia, y crearan una sola nacin que en la
actualidad es la nacin Griega.
Esto de crear Ciudad-Estado en la poca Griega, ha generado muchas
controversias en los estudiosos especializados en temas municipales,
porque no se puede determinar claramente si es que en la poca griega
se conoci la figura jurdica del municipio y cual fue verdaderamente su
sentido jurdico, o en su defecto cual fue primero el Estado o el
Municipio. "Kelsen expresa este concepto con claridad meridiana: "Si la
comunidad parcial hoy existente como Municipio hubiera precedido al
Estado, es que el Estado habra coincidido con el Municipio, es decir, el
Municipio habra sido Estado". Por este motivo, las ciudadesestados que
florecieron en la Grecia clsica y en la Europa del Renacimiento, no son
municipios, aunque contengan materia municipal" ([23]).
En conclusin podramos decir que lo que apareci en la Grecia antigua
no tiene nada que ver con la creacin del Municipio as como lo
conocemos hoy en da, pero si podramos sealar que el municipio como
tal pertenece al Estado Y en la poca griega fue el propio MunicipioEstado, que estn plenamente unidos en un solo rgano, que condujo
por mucho tiempo a los hombres griegos. Pero cabe recalcar tambin
que "la nota esencial de la Ciudad-Estado de Grecia, es que en ella no
hubo una diferencia precisa entre lo que hoy se denomina lo poltico
(perteneciente al estado) y lo municipal. La organizacin griega ms
parecida al municipio fue la llamada "demos", especie de ayuntamiento
dirigido por un funcionario denominado "demarca" y por una asamblea
deliberante formada por todos los ciudadanos. Cada "demo" formulaba y
aprobaba su presupuesto, tena dominio sobre sus bienes y celebraba
sus fiestas" ([24]).
EL MUNICIPIO EN ROMA.- Durante la poca romana, se llev a cabo
un conjunto de conquistas territoriales, que hicieron que Roma se
volviera un Imperio. Por todo el continente Europeo, desde lo que hoy es
33

Espaa hasta Turqua, el Norte de frica, parte de Asia y del medio

oriente, las legiones romanas anexaban nuevos territorios, nuevas
riquezas, nuevos esclavos; por lo que se les hizo indispensable crear una
forma de gobernar todo este vasto territorio. Por eso, est confirmado de
que "en nuestro mundo occidental, el municipio parece haber nacido
como consecuencia de la expansin de Roma. Las ciudades
conquistadas se incorporaban al Estado romano, pero sus habitantes
carecan de derechos polticos, (civitas sine sufragio), aunque deban
pagar un tributo que reciba el nombre de municipia, de manus (carga).
La ciudad constitua un municipium, que era un sujeto de derecho
privado, origen de la persona jurdica, con facultad de adquirir bienes y
contraer obligaciones" ([25]).
Era definido como municipio antiguo, "en la poca romana, la ciudad
principal y libre que se rega por sus propias leyes; cuyos vecinos podan
obtener y gozar de los derechos y privilegios de la misma Roma" ([26]).
No obstante ello, se puede considerar adems que antiguamente "en
Roma haba surgido el Municipio con las siguientes caractersticas: 1)
Una personalidad propia, la Cvitas, pero sujeta al Imperium; 2) Un
ncleo en relacin con ese poder dominador Imperium- que luego ha
pasado a ser, dentro su calidad de poder soberano, el Estado Nacional;
3) Asentado en un territorio determinado; 4) Manifestacin de la
voluntad popular en una asamblea general; 5) Un cuerpo deliberante
curia- con sus magistrados; 6) Un culto comn" ([27]).
No obstante ello, en la poca romana existieron grandes filsofos que
aportaron con sus ideas a desarrollar las leyes romanas y forjar una
convivencia vecinal adecuada al desarrollo personal y social en los
municipios. Por tal motivo es importante acotar el aporte que realiza un
gran pensador y filosofo de la poca; Cicern. Para este pensador "el
municipio era en Roma [una ciudad que se gobernaba por sus leyes y
costumbres y gozaba del fuero de la vecindad romana]. Su implicacin
jurdico-poltica, como puede advertirse, no coincide cabalmente con la
acepcin etimolgica de la palabra, que proviene de la conjuncin
munus oficio- y capere tomar-. Conforme al concepto romano de
municipio, este calificativo se adjudicaba a las ciudades conquistadas
que haban sido incorporadas al Estado y cuyos habitantes, por este
motivo, se convertan en ciudadanos de Roma, conservando, sin
embargo, una cierta libertad interior, el derecho de elegir a sus
magistrados y la administracin de los negocios generales dentro de los
lmites jurdicos fijados por las leyes estatales" ([28]).
34

"Hay que destacar por su trascendencia, el valioso e importante aporte

de Roma al mundo referente al rgimen municipal y al trmino o
denominacin de municipal y al trmino o denominacin de Municipio
que viene de municipium. Dentro del proceso de la evolucin histrica
del Municipio, se ha fijado el ao 387 A.C. y a la ciudad de Tusculum,
Roma, como el periodo y el lugar donde surge el Municipio como
organizacin poltico-administrativo y como nivel diferenciado de
gobierno" ([29]).
EL MUNICIPIO EN ESPAA.- "Espaa, siendo un pas de un arraigo
cultural muy rico y diverso, complementado con un conjunto de culturas,
desde pocas muy remotas conoci la figura jurdica del municipio.
Como bien seala Vctor Godos Rzuri, en su disertacin sobre el
Derecho Municipal seala que, la pennsula Ibrica fue conquistada e
invadida sucesivamente, entre los siglos II A.C. y mediados del siglo XV
de nuestra era, por los romanos, visigodos y los rabes, aportando cada
uno de estos pueblos instituciones de carcter municipal, unos ms que
otros, llegando a unos casos a conservarse y en otros a fusionarse con el
slido rgimen municipal existente por entonces en Espaa. (.) La
palabra Alcalde es de origen rabe, viene de Al-gadi que significa Juez o
Alcalde. Adems del antiguo alcalde pedneo, existi tambin es este
periodo de la dominacin rabe el Alcalde de barrio, palabra sta que
deriva del vocablo rabe barr que significa tierra, campo, afueras; de
aqu que los barrios primitivos eran sinnimos de los arrabales o
extremos de una poblacin" ([30]).
"En Espaa, en el perodo de la Reconquista, se vigoriza el municipio,
cuya autonoma es reconocida por los llamados "Fueros" y las "Cartas
pueblas". La facultades otorgadas a las ciudades eran de orden
urbanstico, administrativo, econmico o militar, y tenan la forma de
contratos colectivo sobre ocupacin de zona determinada. Segn Juan
Helvia los cabildos eran formados por Regidores, presididos por el
Corregidor que careca de voto de acuerdo a la nueva Recopilacin; en
calidad de representantes del poder real, tenan a su cargo funciones de
justicia y servicios vecinales" ([31]).
EL MUNICIPIO EN LA POCA CONTEMPORANEA.- Como hemos visto
con el recurrir del tiempo el municipio, como todo hecho y creacin
humana ha ido evolucionando, de modo que se puede sealar que "en la
actualidad, la primera y menor de las corporaciones de Derecho Pblico,
integrada por las autoridades (o ayuntamiento) y habitantes de un
35

trmino jurisdiccional, constituida casi siempre por una poblacin y

cierto radio rural, con algunos ncleos poblados o casas dispersas. En
las grandes urbes, no existe descampado; en ciertas regiones poco
hospitalarias, no hay verdadero centro edificado. El ayuntamiento,
compuesto por el alcalde y los concejales; en otros sitios o pocas
llamados corregidor o intendente, y regidores o ediles. El trmino
jurisdiccional que comprende el municipio o que administra su
ayuntamiento" ([32]).
"El Municipio como clula bsica del Estado cumplir su rol si garantiza
la participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica, econmica,
social y cultural, permitiendo su actuacin cerca de los poderes pblicos
en la solucin de los problemas de inters local y sectorial, o
permitiendo la intervencin de los ciudadanos en la toma de decisiones"
([33]). "Por ello, para nosotros el Municipio es una forma sociopoltica. Es
por excelencia, la forma de agrupacin local, derivada del clan y de la
tribu, agrupaciones de parentesco que se vuelven vecinales en cuanto
establecen su estructura econmica agraria" ([34]).
"Es desde la Constitucin de 1979, que en el Per se comenz a normar
sobre la competencia de las municipalidades para planificar el desarrollo
de sus circunscripciones y ejecutar planes y proyectos" ([35]). En la
actualidad se han escrito diversos conceptos doctrinales, que aportan
sobre el conocimiento del municipio, pero es la Enciclopedia Jurdica
Omeba, la que conceptualiza al municipio desde nuestro punto de vista
de la mejor manera. Para esta Enciclopedia Jurdica, "el municipio o
municipalidad es, jurdicamente, una persona de Derecho pblico,
constituida por una comunidad humana, asentada en un territorio
determinado, que administra sus propios y peculiares intereses, y que
depende siempre, en mayor o menor grado, de una entidad pblica
superior, el estado provincial o nacional" ([36]) que por su tamao
geogrfico estos son superiores al del municipio. Ya por el siglo pasado
"Azcrate, sealaba en 1891, que los "municipios no son asociaciones
que surgen al conjuro de los individuos o de los gobiernos, sino personas
sociales, naturales y necesarias, cuya existencia tienen que reconocer
gobiernos e individuos" ([37]), es as que los Estados debern reconocer
no slo la existencia del municipio, sino que en la actualidad el Estado
Peruano deber otorgarles los medios econmicos y administrativos,
para que cumplan a cabalidad sus funciones ediles.
ORIGEN DEL MUNICIPIO
36

Los estudiosos establecen que slo existen 02 corrientes o modelos

tericos que sustentan el origen del municipio, estos son: El modelo
clsico-aristotlico y el modelo contractualista o ius-naturalista.
EL MODELO CLSICO-ARISTOTLICO.- "El modelo clsico parte de
una concepcin histrico-sociolgica del Estado, cuyo origen se ubica en
la polis o ciudad, a partir de la cual en una suerte de evolucin natural
se va pasando por diferentes etapas -de las ms primitivas a las ms
evolucionadas- hasta llegar a la sociedad ms perfecta que es el Estado.
La familia es presentada como la primera forma de sociedad natural,
como la clula bsica del Estado, y los individuos aparecen -desde el
origen- integrados en sociedad a travs de lazos orgnicos. Esta
concepcin plantea como fundamento del poder poltico el derecho
natural. El estado sera la desembocadura natural y -en consecuencianecesaria de la asociacin de familias, aldeas y ciudades. De manera
que el principio de legitimacin de la sociedad poltica es el estado de
necesidad o la misma naturaleza social del hombre" ([38]).
EL MODELO CONTRACTUALISTA O IUS-NATURALISTA.- "Esta
escuela goz de gran predicamento en nuestro continente como
consecuencia de la difusin de la obra de Tocqueville, la democracia en
Amrica, donde de deca al estudiar las instituciones municipales de
Norteamrica a principios del siglo pasado: "sta (la comuna) es la nica
asociacin que existe tambin en la naturaleza, que donde quiera que se
encuentren hombres reunidos se forma por s misma una comuna", y
agregaba, condensando el concepto: "El hombre forma los reinos y
establece las repblicas; la comuna parece surgir de Dios" ([39]).
"El modelo ius-naturalista -cuyo primer exponente es Hobbes en el siglo
XVII- intenta romper con el modelo clsico vigente durante toda la edad
media, dando lugar a una nueva teora del Estado en la que se inscriben
diferentes pensadores de las ms variadas ideologas. As Hobbes inicia
la reformulacin de dicho modelo desde una perspectiva netamente
conservadora, posteriormente Locke lo retoma representando a uno de
los principales exponentes del liberalismo poltico y ms tarde Rousseau
desde una ptica que algunos autores denominan democrtica o
revolucionaria.
El principio de unificacin de pensadores tan diversos radica en la
utilizacin de un mtodo racional y demostrativo, y en la construccin
de un modelo lgico en donde el origen del estado ya no es la familia ni
la polis, sino un pacto concertado entre individuos libres e iguales. Esta
37

concepcin racionalista del origen del estado plantea que ste se funda
en la concertacin de un contrato, oponindose a un estado de
naturaleza donde slo se encuentran los individuos aislados con ciertos
derechos innatos. Lo nico natural son estos derechos individuales que,
a travs del contrato, el estado se compromete a garantizar y proteger.
No existe ningn derecho natural que fundamente el origen del estado,
sino que ste ser un producto artificial, lgico y racional donde su
principio de legitimidad radica en el consenso. Esta es una concepcin
esencialmente legalista que acompaa histricamente el nacimiento del
estado moderno. El estado de derecho establece la supremaca de la ley
por encima del derecho consuetudinario sustentado por el poder
tradicional1" ([40]).
NATURALEZA DEL MUNICIPIO
La naturaleza del municipio es el sustento en la que se cimienta el
municipio, es la condicin y especificacin de la institucin municipal. Es
de suma importancia su implicancia "no slo por su inters terico vale
decir por la curiosidad intelectual que lleva a resolverlo, sino por la
proyeccin prctica que deriva del tipo de solucin que se adopte en
orden a la estructura y a las actividades de las instituciones
municipales" ([41]). Cabe sealar adems, que al hablar de la naturaleza
del municipio, estamos hablando de diversas corrientes filosficas y
sociolgicas que pretenden definirla de diversa forma, pero dentro de
estas las ms importantes son las denominadas escuelas, las mismas
que son la Escuela Jusnaturalista y la Escuela Legalista.
ESCUELA JUSNATURALISTA.- Esta escuela se sustenta en la doctrina
del derecho natural, por lo que tiene mayor tiempo como postulado en el
occidente, siendo que "los postulados vertebrales han sido
sistematizados por Albi en estos tres: 1) el Municipio es una sociedad
natural, anterior al Estado, que debe ser necesariamente reconocida por
ste "donde quiera que exista", 2) las relaciones de vecindad
constituyen la base natural del Municipio y determinan la forma de
convivencia social, 3) el carcter natural "produce, como consecuencia
indeclinable, que el grupo social a que nos referimos posea una peculiar
personalidad, una vida propia, un derecho natural al autogobierno, a la
"autonoma", en una esfera de la vida humana total" ([42]).
ESCUELA LEGALISTA.- Esta escuela fue planteada por Kelsen, la
misma que "sostiene que el Municipio se halla subsumido dentro de la
38

totalidad del orden jurdico y que no existe "sino en virtud de una

delegacin estatal" ([43]).
Afirma el autor de "Teora pura del derecho" que la doctrina dominante
sobre la autonoma, separa dos rdenes distintos: la administracin
estatal y la administracin autnoma, que es colocada al margen del
estado" ([44]).

DEFINICIN DE MUNICIPIO
Entidades bsicas de la organizacin territorial del Estado y canales
inmediatos de participacin vecinal en los asuntos pblicos, que
institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses propios de las
correspondientes

colectividades;

siendo

elementos

esenciales

del

gobierno local, el territorio, la poblacin y la organizacin.

Los municipios son entes creados por la nueva ley orgnica de
municipalidades-Ley 27972, la misma que tienen personera jurdica y
son regulados por el derecho pblico, se conceptualiza y redefine como
el gobierno local
En tal sentido y dando forma a la definicin el municipio, es una
subdivisin territorial del Per, el mismo que ha sido creado por el
Estado, con la finalidad de que los funcionarios y servidores pblicos que
manejan el aparato estatal, se encuentren ms cerca a la poblacin,
brindando los servicios municipales pblicos eficientemente, haciendo
que la comunin Estado-poblacin, sea ms cercana, ms personal, con
nfasis primordial en la satisfaccin de las necesidades bsicas y
los requerimientos que la sociedad prev, en el espacio geogrfico que
conforma y/o circunscribe al municipio.
De igual modo es una forma de organizacin poltica del Estado, donde
de un lado se dispersa y subdivide en regiones, las mismas que
conformaban los departamentos, que al dividirse dan origen a las
39

municipalidades provinciales, y esta a su vez a las municipalidades

distritales, pero siempre manteniendo la salvedad de que el Estado
peruano tiene un gobierno nacional unitario, siendo un estado nico,
independiente de los otros pases.
Entindase como entidad bsica de igual modo al municipio, es el ncleo
principal de la organizacin del Estado, es el inicio y el principio, es la
base donde se cimienta la Administracin Pblica nacional. Es en
consecuencia su delimitacin territorial, parte del territorio Peruano,
cuyo mbito geogrfico abarca poblacin, siendo en consecuencia base
geopoltica de la Nacin, donde por su naturaleza jurdica se configuran
organizacin,

poblacin,

territorio

gobierno

local.

Tienen

consecuentemente personera jurdica y son promotores del desarrollo

local de su jurisdiccin.
En consecuencia debemos mencionar que el municipio, denominado en
nuestra legislacin gobierno local, es la entidad ms cercana al
individuo, al ciudadano comn, por lo que resulta indispensable que
estos deban conocer sus problemas, y planear soluciones que permitan
encaminar

las

acciones

del

gobierno

local

para

satisfacer

las

necesidades de la comunidad. As, hacer que se desarrolle la comunidad,

para propiciar las condiciones para la transformacin de la vida de los
ciudadanos de la manera ms rpida, dentro de una eficiente planeacin
y programacin para el logro de los objetivos deseados. Entindase en
consecuencia por Gobierno al conjunto de rganos encargados del
ejercicio del poder pblico. Conjunto de instituciones o de individuos que
estn por encima de los dems, o sea, que ocupan el vrtice dentro de
la estructura jerrquica total ([4]), pero que estn al servicio de la
poblacin, porque son en fin los que pagan los sueldos a travs de los
impuestos para tal fin.

[([4]) Gran Diccionario Jurdico, Pg. 624, Consejo Editorial A.F.A. Editores Importadores S.A., Per 2004.
40

Siendo consecuentemente el gobierno local parte de la estructura del

gobierno central. Es decir que al subdividirse la Nacin Peruana en
municipios, descentraliza el territorio en pequeos trozos de porcin
territorial, le otorga autonoma econmica, poltica, administrativa, y el
poder que recae en los funcionarios representantes de los ciudadanos
del nivel local. Todo ello, dependiendo de cmo lo crea la Constitucin
Poltica del Per, por eso cabe sealar que para en la carta magna de
1993, el territorio peruano se divide en regiones, departamentos,
provincias, y distritos, en cuyas circunscripciones se ejerce el gobierno
unitario de manera descentralizada y desconcentrada.
Existen diferentes criterios para definir al municipio, no obstante ello, en
el Per, los legisladores a travs de la propia ley N 27972, definen al
municipio como gobierno local. Por tal motivo conforme seala el
Ttulo Preliminar de la Ley N 27972 en el Artculo I,
los gobierno locales son entidades bsicas, porque es
desde all donde se cimienta la nacin, son los municipio ejes
fundamentales del desarrollo nacional y sobre todo son la base
donde el Estado se aproxima a las necesidades bsicas de la
poblacin;
(...) de la organizacin territorial del Estado, porque es parte de
est y depende de l para su funcionamiento, puesta en marcha y
fortalecimiento institucional, no se puede concebir un municipio como
un Estado, sino ms bien el municipio como parte integrante de este
ltimo;
() y canales inmediatos de participacin vecinal en los asuntos
pblicos, porque es el vecindario parte importante del municipio, la
misma que participa activamente en el desenvolvimiento de los
proyectos de desarrollo municipal, y son los que se organizan para

41

fiscalizar, proponer, y participar en la direccin, desarrollo, fiscalizacin y

puesta en marcha de los trabajos municipales comunales;
() que institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses
propios de las correspondientes colectividades; porque el trabajo que
realiza el municipio tiene como nico norte institucionalizar las
actividades propias del municipio, respetando la ley, y sobre todo en
comunin con las polticas de desarrollo, que el gobierno nacional y el
gobierno regional prevn desarrollar con la participacin de los
municipios y la poblacin;
() siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la
poblacin y la organizacin, porque sin estos elementos no existira el
municipio, no tendra su razn de ser y an ms no podra mantener su
autonoma.

Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de

gobierno promotores del desarrollo local, con personera jurdica de
derecho pblico y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.
Porque el sentido de la creacin de los municipio slo y nicamente se
sustenta en promover el desarrollo local, a travs de diversas acciones
que permitan sostener el bien comn de la sociedad.
Para el Diccionario Jurdico OMEBA: El municipio o municipalidad es,
jurdicamente, una persona de Derecho pblico, constituida por una
comunidad humana, asentada en un territorio determinado, que
administra sus propios y peculiares intereses, y que depende siempre,
en mayor o menor grado, de una entidad pblica superior, el Estado
provincial o nacional ([5]). En este punto, cabe establecer que esta
definicin conjuga tres elementos esenciales que crean, modifican,
[([5]) Enciclopedia Jurdica OMEBA, Tomo XIX, Pg. 961, Editorial Bibliogrfica Argentina, 1964.
42

extinguen o transforman a un municipio, estamos hablando de que los

municipios estn constituidos de poblacin, territorio y autoridad
comn.
Ahora bien, qu papel juega el Estado con respecto al municipio,
por as decirlo la interrelacin de municipios, la unin de las
poblaciones municipales, son las que crean al Estado.
Lgicamente al hablar del municipio como parte del Estado, debemos
decir que estos se conducen por personas naturales, las cuales les
conocemos

como

funcionarios

servidores

pblicos,

estas

dos

definiciones hacen prever los cargos que en los estamentos pblicos

existen, y sobre todo el trabajo que realizan estas personas para
coadyuvar a mejorar los servicios ediles y mejorar de alguna manera la
vida social de la poblacin. En este punto cabe mencionar que los fines
del Estado no se concibe sin la actividad intelectual o fsica de personas,
funcionarios o empleados segn el carcter jurdico de la actividad que
los vincule con el Estado.
Etapas de Evolucin histrica del Municipio
Ciudad - Estado
Durante esta etapa no se da una distincin ntida entre la estructura, el
plano y los fines de la comunidad local y la poltica, que subsisten
confundidos. El punto de mira ms lejano en el tiempo para alcanzar una
visin certera de lo que es el Municipio moderno, es "La Ciudad Estado"
de la antigua Grecia. En el orden de la instituciones la organizacin
Griega parecida al Municipio moderno fue llamada "Demos" (pueblo),
especie de ayuntamiento dirigido por un funcionario denominado
"Demarca" y por una asamblea deliberante formada por todos los
ciudadanos.
El legado Griego en este mbito est constituido por los conceptos de
autonoma de las comunidades locales, de democracia expresada a
travs de la libre eleccin de las autoridades y del bien comn e inters
pblico como fin del "Demos"
El Municipio Romano
43

En el curso de la evolucin histrica del occidente la figura del municipio

tal como se entiende hasta nuestros das aparece como fruto de las
conquistas romanas. El rgimen de la ciudad de Roma bajo el reinado de
la repblica y an el Imperio fue semejante al de las ciudades Griegas en
lo que se refiere a la confusin del Gobierno nacional con el municipio.
Los Municipios Romanos contaban con los siguientes elementos:
1. Territorium.- Es decir el mbito espacial
2. Pueblo.- Que formaba su comunidad municipal y se constitua en

Asamblea Municipal.
3. Gobierno.- Integrado por un cuerpo deliberante "Curia" y los

magistrados
4. Culto propio
El Municipio Medioeval
Los rasgos caractersticos de los municipios medioevales son:
Diversidad, autonoma y su sentido democrtico.
Los gobiernos locales de las diversas ciudades tienen su propia
fisonoma debido a sus particularidades geogrficas, polticas,
econmicas, etc. El Municipio es el defensor de los privilegios y de los
fueros de los vecinos frente al poder central que trata de debilitarlos y
su gobierno se sustenta sobre la voluntad del pueblo expresada en
asambleas y en elecciones
Municipio Moderno
Durante los ltimos siglos la institucin municipal ha seguido una
evolucin diversa en cada uno de los pases modernos. Los municipios
de seguridad jurdica plena, su gobierno y administracin corresponden
a sus respectivos ayuntamientos integrados por los alcaldes y regidores.
El Municipio en el Per
Periodo de la conquista.- Durante este etapa los Espaoles
instituyeron las ciudades un nuevo mundo de cabildos que existieron en
la pennsula antes de la decadencia de dicha institucin, encargndolos
de las funciones de administracin, justicia y de gobierno local.
Los Cabildos Coloniales.- En el Per el conquistador Francisco Pizarro
de conformidad con las prerrogativas que le fueron concedidas por la
Real Cdula suscrita en Toledo el 04 de Mayo de 1534, funda la ciudad
44

de Lima y designa su primer cabildo el 22 de Enero de 1535. Las

funciones principales de los Cabildos Coloniales fueron:

Administracin de Justicia
Abasto de la ciudad

Tareas Administrativas

Representacin de la Comunidad Comunal

Los cabildos tuvieron singular importancia como la de convocar a todos

los vecinos a una Asamblea General denominada Cabildo Abierto con el
objetivo de debatir sobre asuntos de extraordinaria gravedad o de
singular importancia para la comuna.
Los Municipios Republicanos
En la vida de los Municipio durante la etapa Republicana se han
alternado algunos perodos en que han existido casi siempre en forma
anmala, con otros en que fueron eliminados y sus rganos de gobierno
sustituidos en entidades administrativas designadas por el poder
central.
El Per ha vivido varios aos bajo un administracin local que se cumple
por entidades emanadas por el Poder Ejecutivo y otras etapas que se
han venido superando al haberse introducido el origen democrtico en la
eleccin de las autoridades locales a partir de la primera gestin de
gobierno del Arquitecto Fernando Belaunde Terry.
Proyecto de Reforma Municipal
En los ltimos decenios la constante preocupacin por renovar el
sistema Municipal del Pas se ha traducido en diversos anteproyectos
que buscan fortalecer el proceso descentralizador.
DEFINICIN DEL
MUNICIPALIDADES

MUNICIPIO

EN

LA

LEY

ORGNICA

DE

Los municipios son entes creados por ley, la misma que tienen
personera jurdica y son regulados por el derecho pblico. En el Per
conforme a la nueva ley orgnica de municipalidades-Ley 27972, el
municipio se conceptualiza y redefine como el gobierno local, sealando
puntualmente que son:
"Entidades bsicas de la organizacin territorial del Estado y canales
inmediatos de participacin vecinal en los asuntos pblicos, que
45

institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses propios de las

correspondientes colectividades; siendo elementos esenciales del
gobierno local, el territorio, la poblacin y la organizacin".
En tal sentido y dando forma a la definicin el municipio, es una
subdivisin territorial del Per, el mismo que ha sido creado por el
Estado, con la finalidad de que los funcionarios y servidores pblicos que
manejan el aparato estatal, se encuentren ms cerca a la poblacin,
brindando los servicios municipales pblicos eficientemente, haciendo
que la comunin Estado-poblacin, sea ms cercana, ms personal, con
nfasis primordial en la satisfaccin de las necesidades bsicas y los
requerimientos que la sociedad prev, en el espacio geogrfico que
conforma y/o circunscribe al municipio.
De igual modo es una forma de organizacin poltica del Estado, donde
de un lado se dispersa y subdivide en regiones, las mismas que
conformaban los departamentos, que al dividirse dan origen a las
municipalidades provinciales, y esta a su vez a las municipalidades
distritales, pero siempre manteniendo la salvedad de que el estado
peruano tiene un gobierno nacional unitario, siendo un estado nico,
independiente de los otros pases.
Entindase como entidad bsica de igual modo al municipio, es el
ncleo principal de la organizacin del estado, es el inicio y el principio,
es la base donde se cimienta la Administracin Pblica nacional. Es en
consecuencia su delimitacin territorial, parte del territorio Peruano,
cuyo mbito geogrfico abarca poblacin, siendo en consecuencia base
geopoltica de la Nacin, donde por su naturaleza jurdica se configuran
organizacin,
poblacin,
territorio
y
gobierno
local.
Tienen
consecuentemente personera jurdica y son promotores del desarrollo
local de su jurisdiccin.
Podemos sealar que la organizacin a que se refiere el presente
artculo, se connota al hecho de que todo gobierno local deber ser
administrado como una organizacin, donde participan los alcaldes y
regidores, los funcionarios y los servidores pblicos, con fines, objetivos,
metas y sobre todo haciendo uso de una administracin pblica a travs
de un proceso gerencial, donde los actores de la conduccin municipal,
cuenten con conocimientos tcnicos y profesionales, aunque no muy
profundos en todos los temas de la administracin pblica, pero si los
suficientes para manipular y sostener a los municipios con las
46

herramientas que otorga los conocimientos de administracin de

empresas, economa, contabilidad, entre otros.
En consecuencia debemos mencionar que le municipio, denominado en
nuestra legislacin gobierno local, es la entidad ms cercana al
individuo, al ciudadano comn, por lo que resulta indispensable que
estos deban conocer sus problemas, y planear soluciones que permitan
encaminar las acciones del gobierno local para satisfacer las
necesidades de la comunidad. As, hacer que se desarrolle la comunidad,
para propiciar las condiciones para la transformacin de la vida de los
ciudadanos de la manera ms rpida, dentro de una eficiente planeacin
y programacin para el logro de los objetivos deseados. Entindase en
consecuencia por "Gobierno al conjunto de rganos encargados del
ejercicio del poder pblico. Conjunto de instituciones o de individuos que
estn por encima de los dems, o sea, que ocupan el vrtice dentro de
la estructura jerrquica total" ([1]), pero que estn al servicio de la
poblacin, porque son en fin los que pagan los sueldos a travs de los
impuestos para tal fin.
Siendo consecuentemente el gobierno local parte de la estructura del
gobierno central. Es decir que al subdividirse la Nacin Peruana en
municipios, descentraliza el territorio en pequeos trozos de porcin
territorial, le otorga autonoma econmica, poltica, administrativa, y el
poder que recae en los funcionarios representantes de los ciudadanos
del nivel local. Todo ello, dependiendo de cmo lo crea la Constitucin
Poltica del Per, por eso cabe sealar que para en la carta magna de
1993, el territorio peruano se divide en regiones, departamentos,
provincias, y distritos, en cuyas circunscripciones se ejerce el gobierno
unitario de manera descentralizada y desconcentrada.
Esta divisin poltica a travs de municipios es importante porque evita
que exista la centralizacin y/o centralismo, que es lo que ha ido
evitando el desarrollo del Pas. "El centralismo es el sistema de gobierno
que concentra el poder a favor de un gobierno nico, del nivel central.
Supone la ausencia de entes descentralizados de gobierno. En la
estructura del Estado centralista, el poder central, que se ejerce desde la
Capital de la Repblica, es el nico nivel de decisin, direccin y control
de la administracin y de la actividad pblica" ([2]). En tal sentido es
importante que en nuestro pas se cimiente la necesidad de romper con
este centralismo, haciendo que los municipios cada vez tengan mayores
capacidades de autogobierno.
47

Existen diferentes criterios para definir al municipio, no obstante ello, en

el Per, los legisladores a travs de la propia ley N 27972, definen al
municipio como gobierno local. Por tal motivo conforme seala el Ttulo
Preliminar de la ley N 27972 en el Artculo I,
"los gobierno locales son entidades bsicas, porque es desde all donde
se cimienta la nacin, son los municipio ejes fundamentales del
desarrollo nacional y sobre todo son la base donde el Estado se
aproxima a las necesidades bsicas de la poblacin; de la organizacin
territorial del Estado, porque es parte de est y depende de l para su
funcionamiento, puesta en marcha y fortalecimiento institucional, no se
puede concebir un municipio como un Estado, sino ms bien el
municipio como parte integrante de este ltimo; y canales inmediatos de
participacin vecinal en los asuntos pblicos, porque es el vecindario
parte importante del municipio, la misma que participa activamente en
el desenvolvimiento de los proyectos de desarrollo municipal, y son los
que se organizan para fiscalizar, proponer, y participar en la direccin,
desarrollo, fiscalizacin y puesta en marcha de los trabajos municipales
comunales; que institucionalizan y gestionan con autonoma los
intereses propios de las correspondientes colectividades; porque el
trabajo que realiza el municipio tiene como nico norte institucionalizar
las actividades propias del municipio, respetando la ley, y sobre todo en
comunin con las polticas de desarrollo, que el gobierno nacional y el
gobierno regional prevn desarrollar con la participacin de los
municipios y la poblacin; siendo elementos esenciales del gobierno
local, el territorio, la poblacin y la organizacin, porque sin estos
elementos no existira el municipio, no tendra su razn de ser y an
ms no podra mantener su autonoma.
Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de
gobierno promotores del desarrollo local, con personera jurdica de
derecho pblico y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines".
Porque el sentido de la creacin de los municipio slo y nicamente se
sustenta en promover el desarrollo local, a travs de diversas acciones
que permitan sostener el bien comn de la sociedad.
Para Cabanellas municipio es, "Ayuntamiento. En algunas naciones de
Amrica, la casa consistorial" ([3]). No obstante ello, es importante
consignar que la idea de ayuntamiento vino desde pocas de la colonia
espaola, en consecuencia para muchos pases iberoamericanos, el
municipio es un ayuntamiento. An ms debemos manifestar que es una
48

institucin, constituida por una persona jurdica pblica, gerenciada por

un alcalde y sus regidores, que en representacin del municipio cumplen
la funcin de gobierno y administracin, para promover la satisfaccin
de las necesidades bsicas de los vecinos, su bienestar y desarrollo de la
circunscripcin, de los habitantes que habitan el municipio.
Giner: "No es el Municipio una delegacin del Estado nacionalcentralizacin-ni la consecuencia de un contrato sinalagmtico entre
varias familias-federacin-teniendo una existencia propia y sustantiva
que no recibe ni an del conjunto de sus miembros. El municipio se
forma mediante la atraccin que, como un centro ideal de fuerza, ejerce
sobre un cierto nmero de familias, las cuales se agrupan gradualmente
en torno de ese centro comn, y se constituyen en rganos y
representantes suyos" (Pg. 107, Mario Alzamora Valdez, Derecho
Municipal, Editorial y distribuidora de Libros S.A. (EDDILI), Pueblo LibreLima).
Mientras
que
para
el
Diccionario
Jurdico
OMEBA,
conceptualizando puntualmente al municipio sealando: "El municipio o
municipalidad es, jurdicamente, una persona de Derecho pblico,
constituida por una comunidad humana, asentada en un territorio
determinado, que administra sus propios y peculiares intereses, y que
depende siempre, en mayor o menor grado, de una entidad pblica
superior, el Estado provincial o nacional" ([4]). En este punto, cabe
establecer que esta definicin conjuga tres elementos esenciales que
crean, modifican, extinguen o transforman a un municipio, estamos
hablando de que los municipios estn constituidos de poblacin,
territorio y autoridad comn.
Ahora bien, qu papel juega el Estado con respecto al municipio, el
estado en consecuencia se define como: "Sociedad jurdicamente
organizada, capaz de imponer la autoridad de la ley en el interior y
afirmar su personalidad y responsabilidad frente a las similares
exteriores. Conjunto de los poderes pblicos; acepcin en que se asimila
con gobierno, del cual se diferencia en cuanto ste constituye la
encarnacin personal de aqul, su rgano ejecutivo. La representacin
poltica de la colectividad nacional, para oponerlo a nacin, en sentido
estricto o conjunto de personas con comunes caracteres culturales,
histricos y sociales regidos por las mismas leyes y un solo gobierno"
([5]). Y es por as decirlo la comunin de comunas, la interrelacin de
municipios, la unin de las poblaciones municipales, las que crean al
Estado.

49

Lgicamente al hablar del municipio como parte del Estado, debemos

decir que estos se conducen por personas naturales, las cuales les
conocemos como funcionarios y servidores pblicos, estas dos
definiciones hacen prever los cargos que en los estamentos pblicos
existen, y sobre todo el trabajo que realizan estas personas para
coadyuvar a mejorar los servicios ediles y mejorar de alguna manera la
vida social de la poblacin. En este punto cabe mencionar "como dice
Bielsa: la realizacin o actuacin de los fines del Estado no se concibe
sin la actividad intelectual o fsica de personas que, en sentido lato, son
sus agentes, es decir, funcionarios o empleados segn el carcter
jurdico de la actividad que realicen y segn la naturaleza de la relacin
jurdica que los vincule con el Estado" ([6]).
"El municipio, como hemos referido, es la institucin, surge, como ha
dicho Toribio Alayza Paz Soldn, del consorcio de tres elementos: un
conjunto de familias, un territorio urbano o rural, habitado por ellas y de
las necesidades, derechos e intereses comunes que atender. Presupone
un territorio porque el municipio no slo es una entidad moral, una
persona jurdica o un organismo poltico sino un grupo de familias unidas
por vnculos naturales, sociales y econmicos. Esta, adems estimula el
sentimiento poltico y educa cvicamente al pueblo en sus deberes
democrticos. Todo ello crea entre los habitantes de la ciudad un vnculo
especial: la vecindad en la que los vecinos son los prximos y los
prjimos autrquica (Derecho Constitucional General y del Per)" ([7]).
"Por otra parte, hablamos del municipio natural al referirnos a la
comunidad domiciliaria independientemente de que posea o no la forma
poltica propia del rgimen local. Y hablamos de municipio poltico al
referirnos a la comunidad domiciliaria en cuanto institucionaliza
polticamente su rgimen social" ([8]).
IMPORTANCIA DEL MUNICIPIO
"Su importancia radica en que afronta tres dimensiones claves: a)
reforma la estructura del Estado, introduciendo un nivel intermedio: el
gobierno regional, dotado de autonoma poltica, econmica y
administrativa en el marco de la Constitucin y la ley; b) abre
oportunidades para emprender polticas de desarrollo regional que
permitan un desarrollo equilibrado, armnico y sostenible; y, c) abre
oportunidades para el fortalecimiento de la democracia por el carcter
electivo de sus autoridades y por la introduccin de mecanismos de
participacin de la sociedad civil en la gestin gubernamental" ([9]).
50

"Todo municipio, como todo Estado, cuenta con una poblacin, un

territorio, y una autoridad comn a todos sus habitantes. De estos tres
elementos, el que mejor define al municipio, es el de su poblacin, que
se caracteriza por su mayor densidad y por las necesarias relaciones de
vecindad que crea entre sus habitantes. Sin la existencia de lo vecinal,
no se comprende al municipio" ([10]). Ni mucho menos puede haber
Estado, si es que primeramente no existiesen los municipios; es decir,
que los municipios en su conjunto forman al Estado.
El Municipio es importante porque permite a la poblacin fiscalizar y
controlar el desenvolvimiento econmico y administrativo del Estado,
ayudando a que las zonas ms alejadas del pas se desarrollen, al mismo
ritmo que las ciudades ms cercanas a la capital de la Repblica. Su
importancia es tan connotada para un pas, que "se puede decir,
tambin, que es el "generador de los servicios pblicos"; que se
manifiesta a travs de una organizacin investida de poder, un cuerpo
legal y un conjunto de acciones llevadas a cabo, hacia una colectividad
de seres humanos, dentro de un espacio geogrfico determinado en la
perspectiva del logro de objetivos sociales" ([11]).

ELEMENTOS ESTRUCTURALES DEL MUNICIPIO

Se podra decir que sin estos elementos, no existira el municipio. En
consecuencia, es de vital importancia, que se conozcan los elementos
que conforman el municipio y definirlos adecuadamente, en tanto son
partes constitutivas. Estos elementos esenciales son: poblacin,
territorio, autoridad comn, y; organizacin.
POBLACIN.- No viene ser ms que las personas que habitan en la
circunscripcin de un Municipio. Conforme a las ideas doctrinales es la
facultad del hombre de accionar o afectar un lugar para poblarlo, ya sea
por fines prcticos o por fines comunes, con el objeto de convivir en
armona social.
Comprende pues a la poblacin ser la caracterstica fundamental del
municipio, ya que caracteriza por su mayor densidad y por las relaciones
de vecindad el eje fundamental del gobierno local. Es preciso sealar
que todo municipio, como todo Estado, cuenta con una poblacin, sin
esta caracterstica fundamental, no podra existir ninguna delimitacin
territorial definido como Estado o Municipio. Sin la existencia de lo
51

vecinal, no se comprende al Municipio, por lo que la poblacin esta

constituida por un conjunto de personas heterogneas: econmica y
socialmente; pero que los une un mismo idioma, una misma religin,
una misma actividad econmica, entre otros aspectos sociolgicos casi
homogneos, pero lgicamente con las salvedades correspondientes a
un pas democrtico como es el Per, donde existe diversas libertades,
como la de idioma, de religin, etc.
Para Teresita Rendn Huerta Barrera: "El concepto de poblacin no
atiende a factores cualitativos que marquen diferencias en cuanto a
raza, estatura, color, grado de instruccin, etctera, sino al aspecto
cuantitativo, o sea, el nmero de individuos que forman la agrupacin
comunal, que es quien asume los objetivos sociales, como el de
satisfacer las necesidades comunes, el mantenimiento de la paz y el
orden y, en general, la defensa de los intereses colectivos". ([12])
EL TERRITORIO.- Sin territorio no puede existir o no puede haber
fsicamente el municipio. Es por ello que existe absoluta coincidencia,
entre todas las definiciones, en considerar al Municipio como entidad
territorial. Ese territorio se caracteriza habitualmente por su escaso
tamao, mbito territorial reducido, aunque no deba esto tomarse en
trminos absolutos, pues la creciente urbanizacin del mundo
contemporneo est produciendo conglomerados humanos que hace
slo un siglo hubieran sido considerados monstruosos, a tal punto que
ya no son cientos o miles los que ocupan un municipio, sino ms bien
millones de personas, ocupando superficies cada vez ms extendidas.
En el Per existen municipios que por su naturaleza territorial se les
denomina metropolitanos, teniendo como ejemplo al municipio que lo
constituye la ciudad de Lima, con ms de siete millones de habitantes.
Mientras que otros municipios denominados provinciales o distritales,
tienen en su territorio algunos cientos a miles de habitantes, siendo
considerados pequeos o medianos municipios conforme al nivel
territorial que ocupan en el Per.
Pero doctrinariamente se ha escrito mucho respecto a la definicin del
territorio municipal, por tal motivo consideramos al territorio municipal
como el mbito espacial de vigencia del orden jurdico especfico y de
asentamiento de la poblacin municipal. En consecuencia al igual que el
del estado debe se propio y exclusivo, el territorio del municipio, no
puede compartir su dominio con otro u otros municipios, pero eso no
restringe el hecho de que forma parte del territorio estatal, por ser el
52

municipio la base de la divisin territorial del estado; sin territorio

propio, un grupo humano podr constituir un pueblo, una sociedad, una
empresa o club, mas no un municipio o un estado.
AUTORIDAD COMN.- Es importante sealar que "el municipio debe
adems contar con una autoridad comn a todos sus habitantes, cuyo
fin sea la satisfaccin de las necesidades de la poblacin que puedan ser
satisfechas, por sus propios medios, sin necesitar la ayuda de otros
organismos estatales". ([13]) La autoridad comn en el tema de los
municipios en el Per esta personificado en el Alcalde, quien es el que
maneja las riendas de su comunidad, acompaado de un conjunto de
personas que se les denominan Regidores, cuyas funciones estn la de
fiscalizar, controlar, constatar, verificar, denunciar entre otros aspectos,
la labor del Alcalde.
La autoridad comn para el municipio deber estar investida del poder
municipal, que no es otra cosa que la potestad jurdica que tiene el
Alcalde de poder gobernar y poder ejecutar las rdenes necesarias para
poner en marcha y realizar las obras propuestas en su plan de gobierno
municipal. "Para Ral Ferrero Rebagliati el poder es inherente a la
naturaleza humana y el Estado, es un primer aspecto, es
institucionalizacin del poder. El Poder es la energa organizadora de la
vida social. Hauriou citado por Ral Ferrero lo define como "una energa
de la voluntad" que asume el gobierno, gracias a su superioridad, para
asegurar el orden y crear el derecho. Ello significa que la aptitud y el
gusto del poder son cualidades naturales del espritu, al menos para
ciertas personas dotadas de ascendiente (Teora del Estado, Ral Ferrero
Rebagliati). ([14])

ELEMENTOS ACCESORIOS DE LOS MUNICIPIOS

ORGANIZACIN.- Se constituye el municipio a travs de una
organizacin establecida por ley, en ese sentido esta organizacin
denominada municipio, lo conforman el alcalde, los regidores, los
funcionarios pblicos y los servidores pblicos municipales.
La organizacin municipal, est concebida como aquella que flanquea la
administracin moderna. En tal sentido, es "la funcin de la organizacin
el hecho de que la teora moderna conciba que la organizacin es algo
ms que una estructura formal, no reduce necesariamente la
53

importancia de esta estructura. Por ejemplo, la estructura an sirve para

dividir y agrupar estas actividades en puestos que se van a convertir en
obligaciones, responsabilidades y autoridad de las personas que ocupen
cada puesto. Adems, la responsabilidad y autoridad especficas sern
afectadas por el tipo de estructura en la cual se hayan organizado los
puestos y por las ubicaciones y relaciones de tales puestos en la
estructura". ([15])
La organizacin municipal va de la mano de la creacin de funciones,
puestos, responsabilidades, entre otros aspectos de la administracin,
en tanto toda persona que trabaja para el municipio deber tener claro
cul es su puesto, que funciones deber cumplir, bajo quin estar
supervisado, que tiempo y horario deber permanecer en su centro de
trabajo, es decir tener claro todas estas premisas mencionadas. El
problema radica muchas veces en que no existen reglamentos internos
en muchos municipios, que permitan prever cuales son las funciones de
cada servidor y/o funcionario dentro de cada estamento municipal, esto
debido a la inestabilidad laboral imperante, en tanto que cada cuatro
aos se eligen nuevas autoridades ediles, muchos de estos cambian al
personal en los municipios.
Lgicamente que hay personas que ya han sido nombradas para algunos
puestos de trabajo, pero no es as para la totalidad de los trabajadores
municipales. A tal punto que los servidores y los funcionarios
municipales, pueden ser elegidos por concurso pblico o por confianza,
dependiendo de las necesidades propias del municipio, y de los
requerimientos laborales de las autoridades ediles electas.
ORGANIZACIN POLTICA: Capacidad y voluntad de la poblacin o
vecindario de formar parte de un Gobierno local.
CAPACIDAD
DE
AUTOGOBIERNO:
Conjunto
de
sistemas
administrativos con autonoma para organizar y garantizar el gobierno
del municipio.

LA DESCENTRALIZACIN Y EL MUNICIPIO PERUANO

El Per en su proceso inagotable de programas gubernamentales de
descentralizacin.
Por
lo
irnico
que
parezca
ha
venido
descentralizndose constantemente y por aos al Per, promovido
esencialmente por la clase poltica errante, cambiante, desordenada,
54

hacia espaldas de la realidad geogrfica, social, econmica del Per, con

polticos movidos por sus intereses personales, y por la poca difusin e
importancia, que le otorgan los ciudadanos al tema de la
descentralizacin. El Estado, la poblacin y la sociedad civil organizada,
deben unir esfuerzos, proponer ideas, debatir punto por punto los temas
referentes a la descentralizacin, deben por decirlo comnmente; ser los
motores que generen una verdadera descentralizacin en el Per.
Podramos afirmar que lo nico rescatable en la historia de la
descentralizacin en el Per, es la municipalizacin del Estado Peruano;
en tanto lo heredamos de los espaoles de la colonia, que fueron los
creadores e impulsadores de los ayuntamientos y cabildos. As mismo,
se define municipio recin a partir de los inicios del siglo XX. En tal
sentido, Jorge Arvalo Acha en su libro un municipio rural, seala que los
gobiernos locales tuvieron que pasar por tres etapas muy marcadas:
"En la primera, la gestin en los concejos dependa estrictamente de las
haciendas. Hasta fines de la dcada del 60, la prosperidad de los
terratenientes, provena no slo del dominio que ejercan sobre la tierra
y los turnos de agua, sino tambin del control poltico que posean sobre
los gobiernos locales. Por eso, difcilmente los propietarios de las
haciendas se dejaban disputar el gobierno local.
La segunda etapa, entre 1970 y 1980, con la Reforma Agraria,
comprendi un vaco de poder local, anteriormente ocupado por los
hacendados debido a la restriccin que sufrieron elementales
instituciones democrticas, como el derecho al voto y el parlamento.
Ayud ese vaci de poder el trnsito hacia la consolidacin de una nueva
estructura productiva en reemplazo de la hacienda.
Durante esta etapa la reforma agraria fue creando nuevas condiciones,
que estimularon la vida poltica en cooperativas agrarias y comunidades
campesinas. Pero durante este proceso el gobierno local en las reas
rurales qued relativamente rezagado en la dinmica poltica local.
Alcaldes nombrados desde Lima, respondieron ms bien al manejo del
gobierno central, y difcilmente se identificaban con las perspectivas y
los problemas campesinos.
La tercera etapa, se inicia en 1981 luego de la primera eleccin de
alcaldes y regidores con el marco constitucional vigente. Hoy, sin
haciendas, el espacio poltico local es otro, tal vez an muy imperfecto,
pero con un caudal electoral que brota del pueblo como plantitas en la
55

tierra despus de la lluvia. Si bien, la poblacin rural abre mecanismos

de participacin a fin de buscar soluciones, an no encuentra del todoel nexo con el gobierno local" ([16]).
Para descentralizar al municipio es importante encaminar toda una
poltica de desarrollo sostenible, donde los gobiernos nacional y regional,
doten de los recursos esenciales para que los municipios cumplan con
sus objetivos y planes de gobierno. No slo ello, es importante que los
que han sido elegidos como alcalde y como regidores, conozcan que es
la descentralizacin, que requisitos deben de existir para que se d una
verdadera y eficiente descentralizacin, cul vendra a ser el
procedimiento descentralizador municipal, y en qu tiempo se puede
llevar a cabo la poltica descentralizadora. Es as que en un principio
cabe mencionar los sealado por Lus Chirinos cuando define que "la
descentralizacin en ese sentido, no es slo un proceso de reingeniera
del aparato del Estado, sino un proceso poltico en el que participan
diversos actores: el gobierno nacional, el Congreso, gobiernos
subnacionales, partidos polticos y sociedad civil. Se trata, pues, de una
responsabilidad compartida" ([17]).
DESCENTRALIZAR NO ES AISLAR
Mucho se podra hablar sobre la descentralizacin, pero es de todos
conocido que muchos de los pueblos altos andinos y de la selva
peruana, se encuentran completamente aislados y olvidados a su suerte.
Entonces la nueva ley orgnica de municipalidades Ley 27972, que
mejora ha trado para la nacin peruana, y el hecho de descentralizar al
pas se est consumando o es slo una utopa de mal gusto. Una
estructura descentralizada de gobierno es un proceso poltico que debe
tener un sustento tcnico y un sistema de competencias descentralizada
que le permita, dada la naturaleza de sus instituciones y su cultura
poltica, llevar a cabo sus actividades de servicio a la comunidad de
manera amplia, eficiente, ptima y participativa" ([18]), donde los
actores municipales se conjuguen, tanto la poblacin y los servidores
municipales, para desarrollar a sus respectivos pueblos.
Es un problema latente lo que viven muchos municipios a nivel nacional.
Muchos de ellos son pertenecientes a pequeas comunidades ubicadas
en las serranas, a alturas de la cordillera inhspitas, donde ni tan
siquiera existen carreteras asfaltadas, slo trochas para llegar a estos
lugares. De igual modo que decir de nuestra selva amaznica, en estos
lugares de igual modo existen infinidad de municipios, entre provinciales
56

y distritales; lugares donde solamente se puede llegar a travs de vas

fluviales por los ros. Es por estas razones, que es importante que en
nuestro pas exista una verdadera poltica descentralizadora, porque
muchas veces se manejan los recursos econmicos del Estado por color
poltico y partidario, y no basado nica y exclusivamente en la comunin
de las necesidades de nuestra poblacin abandonadas a su suerte, que
por desgracia o suerte, por falta de dinero, por falta de educacin,
porque han heredado algn terreno de sus ancestros, porqu tienen que
trabajar la tierra para sobrevivir; habitan en estos lugares tan alejados.
No podemos continuar manteniendo nuestro pas fragmentado, donde
las grandes ciudades y urbes, muchas de ellas en la costa peruana, con
todos los beneficios como son carreteras asfaltadas, lneas frreas,
lneas de telfono, interconectadas por Internet y aeropuertos; sean las
nicas beneficiarias de la descentralizacin. Mientras que los pueblitos,
municipios distritales y provinciales de la sierra y la selva, sigan siendo
marginados, sin que puedan alcanzar la modernidad, y todos estos
beneficios que de igual modo necesitan sus pobladores.

CARACTERSTICAS DE LOS MUNICIPIOS.

El municipio tiene un gobierno Representativo y Democrtico; y

por eleccin popular se designa a sus autoridades.
El municipio como el Estado cuenta con los requisitos esenciales
territorio, gobierno y poblacin. Teniendo solo autonoma poltica,
econmica y administrativa.
El municipio est organizado territorial y polticamente en
provincias y distritos.

LA VECINDAD
Vnculo que liga entre s a los habitantes de un trmino municipal; y en
virtud del cual participan de los derechos y obligaciones, que tienen
efectividad dentro del municipio.

MUNICIPIO Y DEMOCRACIA.

57

La organizacin y participacin ciudadana en la gestin de los

asuntos pblicos se construye desde de los gobiernos locales.

La municipalizacin del Estado, propone polticas pblicas de

desarrollo social y fortalecimiento de la democracia.

Los municipios son un factor clave en el desarrollo de la

democracia participativa.

La democracia es entendida como un conjunto muy especial de reglas

de juego formales. Pero a partir de esta consideracin, no se puede
entender el carcter especfico de la gobernabilidad en esa democracia.
Bajo
condiciones
democrticas
la
gobernabilidad
adquiere
problematicidad en razn de la posibilidad efectiva de la alternancia de
partidos distintos en el gobierno y del hecho de que la reproduccin del
orden democrtico en el tiempo exige la preservacin de esa posibilidad.
De aqu se deduce que, enfrentar los problemas de gobernabilidad
cancelando la posibilidad de la alternancia en el poderes es, a su vez,
liquidar la democracia.
Los problemas que enfrenta la gobernabilidad bajo condiciones
democrticas son bsicamente aquellas que las discontinuidades de la
alternancia trae consigo. Esas discontinuidades "no pueden sino afectar
desfavorablemente las posibilidades de coherencia disponibles para las
decisiones gubernamentales".
La incertidumbre respecto de los sucesivos juegos polticos representa
tambin un problema de alternancia en el gobierno. Cuanto ms
democrticamente es el orden poltico, menos garantas hay de saber
los resultados electorales.
Sin embargo la desincronizacin (estas discontinuidades) y la
incertidumbre (Producto de la alternancia en el gobierno por parte de los
partidos polticos) si bien no deben ser eliminadas (al hacerlo dejara de
ser un rgimen democrtico), deben ser acotadas dentro de ciertos
lmites que permitan mantener la gobernabilidad por encima de los
"umbrales crticos".

58

CAPTULO III
LAS MUNICIPALIDADES
EVOLUCIN HISTRICA Y SOCIAL DE LAS MUNICIPALIDADES EN
EL PER.
Se conocen dos corrientes o modelos tericos que sustentan el origen de
la municipalidad: El modelo clsico-aristotlico y el modelo
contractualista o iusnaturalista.
EL MODELO CLSICO ARISTOTLICO
Parte de una concepcin histrico-sociolgica del Estado, cuyo origen se
ubica en la polis o ciudad, a partir de la cual, por evolucin natural, se va
pasando por diferentes etapas hasta llegar a la sociedad ms perfecta
que
es
el
Estado.
La familia es presentada como la primera forma de sociedad natural,
como la clula bsica del Estado, y los individuos aparecen integrados
en
sociedad.
59

Esta concepcin plantea como fundamento del poder poltico el derecho

natural. El estado sera la desembocadura natural y necesaria de la
asociacin de familias, aldeas y ciudades, de manera que el principio de
legitimacin de la sociedad poltica es el estado de necesidad o la misma
naturaleza
social
del
hombre.
EL MODELO CONTRACTUALISTA O IUSNATURALISTA
Goz de gran predicamento en nuestro continente como consecuencia
de la difusin de la obra de Tocqueville, "La democracia en Amrica", en
la que al referirse a las instituciones municipales de Norteamrica a
principios del siglo pasado deca: "sta (la comuna) es la nica
asociacin que existe tambin en la naturaleza, que donde quiera que se
encuentren hombres reunidos se forma por s misma una comuna", y
agregaba, "El hombre forma los reinos y establece las repblicas; la
comuna
parece
surgir
de
Dios".
Los principales representantes de este modelo, Hobbes, Locke y
Rousseau utilizan un mtodo racional y demostrativo, y construyen un
modelo lgico en donde el origen del estado ya no es la familia ni la
polis, sino un pacto concertado entre individuos libres e iguales.
Esta concepcin racionalista del origen del estado plantea que ste se
funda en la concertacin de un contrato, oponindose a un estado de
naturaleza donde slo se encuentran los individuos aislados con ciertos
derechos innatos. Lo nico natural son estos derechos individuales que,
a travs del contrato, el Estado se compromete a garantizar y proteger.
No existe ningn derecho natural que fundamente el origen del Estado,
sino que ste ser un producto artificial, lgico y racional donde su
principio de legitimidad radica en el consenso. Esta es una concepcin
esencialmente legalista que acompaa histricamente el nacimiento del
estado moderno. El estado de derecho establece la supremaca de la ley
por encima del derecho consuetudinario sustentado por el poder
tradicional.
Las municipalidades en el mundo prehispnico
En la sociedad incaica asuma el gobierno el primognito, el hijo ms
hbil, o el Inca elega al sucesor entre los varones ms aptos de su
panaka. La forma de gobierno fue teocrtica. Se gobernaba no por
eleccin popular sino porque los dioses as lo queran. A nivel popular, la
antigedad de las personas era clase y categora: La mayora de edad
era condicin fundamental para ser "kuraka" o "kamachikup".
El concepto de democracia lleg a los andes, despus de la conquista
del Per, con los intelectuales iluministas posteriores a la Revolucin
60

Francesa y la Independencia de los Estados Unidos de Norteamrica,

toda vez que los conquistadores espaoles trajeron la monarqua y el
virreinato.
La democracia lleg al mundo quechua paulatinamente, despus de la
independencia. Los antiguos "kurakas" fueron reemplazados por el
"varayoq" (los que tienen vara de mando), luego por los alcaldes o,
como en el caso de la comunidad de Willoq del Tayta Ciprin, hubo el
alcalde vara, sntesis de la forma de gobierno tradicional y moderna.
Actualmente en las comunidades ms apartadas, el pueblo tiene voz y
voto. Los comuneros discuten sobre sus necesidades, luego definen por
voto, la decisin que tomarn; a esto se llama "Kamanchinakuy"
(convenir, acordar) y aqu vuelve a aparecer una vez ms el concepto
"Kamay".
Es posible que no exista comunidad en los Andes donde primero no se
haya discutido la conveniencia de tal o cual acuerdo; finalmente los
acuerdos tienen fuerza de ley, podemos decir que son muy
democrticos, porque las decisiones se cumplen sin excepcin.
Las Municipalidades en el Virreinato del Per.
Antes de conquistar Amrica, los espaoles ya haban logrado
importantes avances en el gobierno de sus ciudades, tales como:
igualdad ante la ley, inviolabilidad del domicilio, garantas procesales,
participacin en la cosa pblica, derecho de los vecinos a elegir
libremente a los magistrados concejales y la responsabilidad poltica de
los funcionarios municipales; al llegar a estas tierras reprodujeron dichas
instituciones de gobierno local. Desde los primeros aos de la Colonia, el
gobierno local o ayuntamiento se ejerci a travs de los cabildos, pero
bajo la tutela de la autoridad virreinal. Hubo momentos en que el
Cabildo lleg a tener gran importancia porque alcanz a desarrollar
funciones de gobierno y administracin de justicia. Hasta el siglo XVII el
rgimen municipal se caracteriz por el predominio de los peninsulares
en el control del ayuntamiento. Posteriormente, esta institucin
democrtica empez a declinar sobre todo a partir de la decisin de
vender
los
cargos
en
lugar
de
la
eleccin
tradicional.
De fines del siglo XVII a mediados del siglo XVIII, surgi en Amrica una
especie de gobierno local mestizo, ya que los criollos empezaron a
interesarse
por
la
poltica.
A comienzos del siglo XIX Espaa fue invadida por las tropas
napolenicas y la monarqua borbnica fue desplazada. En la pennsula
los cabildos fueron los primeros en rebelarse contra el monarca
usurpador hasta que finalmente lograron expulsarlo. Este proceso
tambin repercuti en Amrica, puesto que los cabildos locales
61

repudiaron

al

invasor

francs.

Cinco aos antes de la Revolucin Francesa, en 1784, el Virreinato del

Per intent un proceso de modernizacin administrativa y asumi el
sistema de Intendencias que, en cierta medida, revitaliz la alicada
institucin del Cabildo. En 1812, con la promulgacin de la Constitucin
de Cdiz se refundaron los Municipios y optaron, una vez ms, por la
eleccin de las autoridades. Bajo el influjo de la Revolucin Francesa se
activa la participacin de los criollos en la poltica local y los cabildos
tuvieron un papel importante en los movimientos precursores de la
independencia. En las comunidades locales fue donde se incubaron la
democracia y la libertad de Amrica. Las funciones de los Cabildos
fueron:

Distribucin de solares entre los fundadores, iglesia, funcionarios y

autoridades coloniales y para el propio Estado.
Fijacin de los arbitrios locales.
Administracin de las rentas provenientes de los servicios locales.
Defensa de la ciudad.
Control de precios de los artculos de primera necesidad.
Supervisin de la prestacin de la salud.

Las Municipalidades en la Repblica.

Las acciones patriticas y los pronunciamientos libertarios en los aos
previos a la independencia se originaron en los cabildos. La
independencia del Per se decide formalmente no por la huida del virrey
sino por una histrica sesin de cabildo en la ciudad, el 15 de julio de
1821, que vota por ella. Slo despus de conocido el pronunciamiento
de los pobladores representados en dicha sesin, el Libertador hizo su
ingreso a la capital y jur la Independencia dos semanas despus.
El perodo republicano no fue generoso con las municipalidades, an
cuando en casi todas las Constituciones, empezando por Estatuto
Provisional del Protectorado de 1821, se hicieron referencias elogiosas a
ellas. La historia demuestra que en el Siglo XIX perdieron atribuciones y
autonoma a pesar de las Leyes Orgnicas promulgadas. Es decir, que en
la medida que el Per se modernizaba, se creaban nuevas instituciones
y se haca ms eficaz la ocupacin del territorio, el papel del municipio
tenda a disminuir. El fuero edil fue suspendido por las reformas
bolivarianas y posteriormente fue restablecido en la Constitucin de
1828. Seis aos, despus se promulg una nueva Constitucin que
persisti en la tendencia reductiva de las funciones municipales. En
1856, una vez ms, se restableci en parte el fuero de los gobiernos
62

locales.
En la llamada Repblica Aristocrtica, entre 1825 y 1919, se reorganiz
tmidamente la institucin municipal. En 1892, se promulg una Ley
Orgnica, que increblemente, se mantuvo vigente hasta 1984.
Las Municipalidades en el siglo XX.
En 1920 se suspendi la eleccin de los cargos municipales. Se decidi
que el Ministerio de Gobierno, actualmente del Interior, nombrara a
alcaldes y regidores. Tuvieron que pasar cuarenta y tres aos para que
en el primer gobierno de Fernando Belande Terry (1963), se volviera a
elegir democrticamente a las autoridades locales. Posteriormente,
durante el gobierno militar (1968 1980), se retorn a la designacin de
los alcaldes por decisin de la autoridad poltica ("dedocracia").Al
recuperarse la democracia en 1980 se reinici la eleccin de alcaldes y
regidores en el segundo gobierno del Presidente Belande Terry, al igual
que en 1963, los gobiernos locales rurales tuvieron que pasar por tres
etapas
muy
marcadas:
En la primera, la gestin en los concejos dependa estrictamente de las
haciendas hasta fines de la dcada del 60 del siglo XX; la prosperidad de
los terratenientes provena no slo del dominio que ejercan sobre la
tierra y los turnos de agua, sino tambin del control poltico que posean
sobre los gobiernos locales. Por eso, difcilmente los propietarios de las
haciendas
se
dejaban
disputar
el
gobierno
local.
La segunda etapa, entre 1970 y 1980 con la Reforma Agraria,
comprendi un vaco de poder local anteriormente ocupado por los
hacendados, debido a la restriccin que sufrieron elementales
instituciones democrticas, tales como el derecho a elegir al gobernante,
al parlamento y a los Concejos Municipales. Ayud ese vaci de poder el
trnsito hacia la consolidacin de una nueva estructura productiva en
reemplazo de la hacienda. Durante esa etapa, la reforma agraria fue
creando nuevas condiciones que estimularon la vida poltica en
cooperativas agrarias y comunidades campesinas. Pero durante este
proceso el gobierno local en las reas rurales qued relativamente
rezagado en la dinmica poltica local. Alcaldes nombrados desde Lima
respondieron ms bien al manejo del gobierno central y difcilmente se
identificaban con las perspectivas y los problemas campesinos y locales.
La tercera etapa, se inicia en 1981 luego de la primera eleccin de
alcaldes y regidores. Sin haciendas, el espacio poltico local fue otro, tal
63

vez an muy imperfecto, pero con un caudal electoral que brota del
pueblo. Si bien se abrieron mecanismos de participacin, la poblacin
rural no encontr del todo el nexo con el gobierno local. Fue con la
Constitucin Poltica de 1979 que se dio un salto cualitativo respecto al
tratamiento de las municipalidades ya que, aparte de considerarlas
como rganos de Gobierno Local con autonoma econmica y
administrativa, seal que la administracin municipal se ejerce por los
concejos municipales, que los alcaldes y regidores son elegidos
mediante sufragio directo de los vecinos, estableci claramente las
competencias municipales haciendo mencin de las rentas y bienes
municipales con la facultad de administrarlos, promovi la participacin
de los vecinos en el desarrollo comunal y estableci un rgimen especial
para
la
ciudad
capital
de
la
repblica.
El ao 1981 se promulg la Ley Orgnica de Municipalidades Decreto
Legislativo N 051, desarrollando los mecanismos que la Constitucin de
1979 estableca; reafirm la autonoma econmica y administrativa en
los asuntos de su competencia motivando la descentralizacin y
modernizacin. Su vigencia fue breve y recibi muchas crticas por
cuanto fortaleca la administracin gerencial en desmedro de la
institucin municipal como gobierno local.
En 1984, se promulg una nueva Ley Orgnica de Municipalidades Ley
N 23853 que fue objeto de numerosas modificaciones posteriores. Puso
nfasis en el aspecto poltico del municipio, en la capacidad gubernativa
y en sus peculiares intereses y atribuciones arremetiendo contra el
centralismo del Estado; permiti la participacin democrtica del pueblo
no slo mediante la eleccin de sus autoridades sino tambin mediante
la
institucionalizacin
de
la
participacin
ciudadana.
Ley Orgnica de Municipalidades Ley N. 27972.
El 27 de mayo del 2003 se public en el diario oficial El Peruano la nueva
Ley Orgnica de Municipalidades Ley N. 27972, producto de un largo
proceso de discusin que involucr ms activamente a una serie de
instituciones y algunos sectores pblicos y privados que a la mayora de
Congresistas
y
alcaldes
del
pas.
Tal situacin puso de manifiesto que las municipalidades y su accin en
las localidades son percibidas por sectores de la sociedad y del Estado
como una instancia esencial para la mejora en las condiciones de vida
de los peruanos y como un factor clave del fortalecimiento de un
rgimen democrtico. A la vez, esa desatencin de un importante sector
64

del Congreso, hizo evidente, dentro del proceso de descentralizacin del

pas, cules eran a finales del 2002 las prioridades de los actores
polticos, al concentrarse esencialmente en el tema regional,
desatendiendo el espacio local y, de ese modo, descuidando a actores
que a lo largo de las dos ltimas dcadas pugnaron por avanzar en la
descentralizacin.
La ley ha sido criticada por distintas debilidades que contiene,
particularmente en lo que respecta a la ausencia de un modelo de
municipalidad a la que se aspira llegar como parte del proceso de
descentralizacin, as como por la diversidad de competencias poco
articuladas y particularmente concentradas en el mbito distrital, en
desmedro del provincial. Sin embargo, a pesar de ello, pone de
manifiesto el cierre de un ciclo caracterizado por una visin de lo
municipal identificada con la provisin de los servicios urbanos y el paso
a la legitimacin, con muchas falencias, de otra perspectiva
caracterizada por el involucramiento municipal en la promocin del
desarrollo local (urbano y rural), a travs de la planificacin, la gestin
participativa y concertada, anunciando an tmidamente la necesidad de
considerar la diversidad municipal existente en el pas.
Un grupo de organizaciones vinculadas a la gestin del desarrollo local,
promovi y desarroll el anlisis de la vigente Ley Orgnica de
Municipalidades con la finalidad de apoyar de mejor manera la gestin
de autoridades, funcionarios municipales y organizaciones sociales as
como aportar a la mejor aplicacin de la norma y su perfeccionamiento a
partir de la autonoma municipal, llevando a cabo un seminario taller en
agosto del 2003 en el que diversos profesionales y autoridades
municipales intercambiaron opiniones respecto a la ley, concluyendo en
la necesidad de enriquecer su contenido y suscitar su perfeccionamiento
a partir de las experiencias de aplicacin de la norma a la gestin
municipal; las conclusiones a las que llegaron y que se publicaron en el
libro Ley Orgnica de Municipalidades No. 27972 . Sumillada,
concordada y comentada, publicada en septiembre de 2003, y que el
tiempo ha demostrado su validez.
DEFINICIN DE MUNICIPALIDAD: La municipalidad es la institucin y
persona jurdica que en representacin del municipio cumple una
funcin de gobierno y administracin para promover la satisfaccin de
las necesidades bsicas de los vecinos, su bienestar y el desarrollo de la
circunscripcin.
DEFINICIN DE MUNICIPALIDAD SEGN LA LEY ORGNICA DE
MUNICPALIDADES

65

El ARTCULO I, TTULO PRELIMINAR DE LA LEY N 27972, seala:

() Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de
gobierno promotores del desarrollo local, con personera jurdica de
derecho pblico y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.
DEFINICIN SEGN LA CONSTITUCIN POLTICA DEL PER
El Artculo 194 de la Constitucin; seala: Las municipalidades
provinciales y distritales son los rganos de gobierno local. Tienen
autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su
competencia. Las municipalidades de los centros poblados son creadas
conforme a ley. ()

LINEAMIENTOS DEL RGIMEN MUNICIPAL

Un lineamiento es una tendencia, una direccin o un rasgo

caracterstico de algo. Por lo tanto, un lineamiento es tambin una
explicacin o una declaracin de principios.

En el marco constitucional vigente es a travs del proceso de

descentralizacin que se busca construir un pas mejor organizado
para lograr un desarrollo justo y equitativo. Con este objetivo, se
ha asignado a los gobiernos locales una serie de competencias
orientadas a lograr el desarrollo local.

La principal responsabilidad de las Municipalidades es ser

promotoras del desarrollo local (art. 1), de la adecuada prestacin
de los servicios pblicos locales y del desarrollo integral,
sostenible y armnico de su localidad (art. IV).

Las funciones que los gobiernos locales deben cumplir para la

promocin del desarrollo social y humano estn determinadas por
la Ley Orgnica de Municipalidades (LOM) N 27972.

CLASES DEMUNICIPALIDADES
Segn la Constitucin Poltica del Per:
ARTCULO 194. Las municipalidades provinciales y distritales son
los rganos de gobierno local. ().
66

Segn la Ley N. 27972:

ARTCULO 2: Provinciales o distritales, de frontera, Metropolita y las
municipalidades de centros poblados.
MUNICIPALIDADES RURALES (Segn la LOM) .

ART. 139.- Definicin.

Las municipalidades ubicadas en zonas rurales son las que

funcionan en capitales de provincia o distrito cuya poblacin urbana
no es mayor que el 50% (cincuenta por ciento) de su poblacin total.
Tienen a su cargo la promocin del desarrollo integral,
particularmente el desarrollo rural sostenible

DISTINCIN CONCEPTUAL ENTRE MUNICIPIO, MUNICIPALIDAD Y

CONCEJO MUNICIPAL
Con bastante frecuencia se escucha en seminarios o foros relacionados
con los temas del derecho municipal definiciones como municipio,
gobierno local, gobierno municipal, municipalidad o ayuntamiento o
cabildo, a veces como si todos estos trminos de forma unnime fueran
sinnimos o semejantes, resultando necesario para aquellos que se
inician en esta disciplina jurdica y su contenido; aclarar dichas
definiciones y tener una concepcin ms clara de lo que cada trmino
significa y cules son los usos adecuados que hay que hacer de ellos,
para un mejor entendimiento del derecho municipal, hacia ello vamos en
las siguientes lneas:

MUNICIPIO GOBIERNO LOCAL: Es considerado como la

entidad que agrupa tres componentes interrelacionados: La
poblacin, el territorio y la organizacin local.

MUNICIPALIDAD: Es la institucin del Estado, con personera

jurdica facultada para ejercer el gobierno de una provincia o
distrito, promoviendo la satisfaccin de las necesidades de la
poblacin y el desarrollo de su mbito.

67

CONCEJO MUNICIPAL: Constituye un rgano de gobierno

municipal que cumple las funciones normativas y de fiscalizacin,
integrado por el alcalde (sa) y los(as) regidores(as).

CAPTULO IV
AUTONOMA MUNICPAL
DEFINICIN DE AUTONOMIA MUNICIPAL
La autonoma es el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus
tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos pblicos de su
competencia. Se sustenta en afianzar en las poblaciones e instituciones
la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el desarrollo de
sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la nacin. La
autonoma se sujeta a la Constitucin y a las leyes de desarrollo
constitucional respectivas.
68

OTRAS DEFINICIONES

(Versin internet: Colecciones Nika Cyber Municipio, Eduardo Manfut Proveedor. Abril

20019).

Existen numerosas definiciones de autonoma municipal, y sta es

variable segn las leyes de cada pas. Tomaremos la del argentino Dana
Montao, citado en la obra Tratado de derecho federal, Estadual y
Municipal (Argentino y Comparado), de Ricardo Miguel Zuccherino.
Expresa el autor que la autonoma "no es tan slo un conjunto ms o
menos grande de poderes ms o menos extensos; es una cualidad
especfica de la corporacin que las distingue de las dems: su
capacidad de gobierno propio y, con ms precisin, su capacidad de
organizarse dentro de las condiciones de la ley fundamental o poder
constituyente, de darse sus intenciones o poder legislativo y de
gobernarse con ellas, con prescindencia de otro poder. (1992:94).
Algunos tratadistas enmarcan la autonoma dentro de descentralizacin
del Estado y ello los obliga a sealar la diferencia con autarqua, que es
la posibilidad de tener mando sobre s mismo. La mejor diferencia la
marca el tambin argentino Carlos Mouchet al apuntar que "la
autonoma es un concepto poltico, la autarqua un concepto
administrativo". (Ibid : 22)
En Amrica Latina existe una corriente de estudios y defensa de la
autonoma municipal que se ha expresado en foros internacionales. En
1938 se celebr el Primer Congreso Panamericano de Municipios en la
Habana, Cuba. El segundo tuvo lugar en Santiago de Chile en 1941, el
tercero en Nueva Orleans, Estados Unidos, en 1950. En el cuarto,
celebrado en Montevideo, Uruguay en 1953, se concret el tema de la
autonoma de la manera siguiente.
Finalmente, podemos agregar que la autonoma municipal es la
capacidad con la que cuenta la municipalidad para auto regularse,
autodirigirse y planificar los recursos con los que cuenta segn los
intereses del Estado. El municipio autnomo tiene la posibilidad de
gestionar y resolver los asuntos de carcter local que le competen; para
lo cual cuenta con la potestad de elegir sus autoridades
democrticamente.
En Centroamrica y Repblica Dominicana son pocos los estudios que
hacen referencia a la autonoma municipal. Las declaraciones
internacionales resaltan la autonoma municipal como la base para la
organizacin del municipio y como un principio preponderante para el
69

desarrollo local.
La Unin Internacional de Autoridades Locales en el XXXI Congreso
Mundial efectuado en Toronto en 1993 (cit. Torres, 2005: 28) establece
que: La autonoma de los gobiernos expresa la atribucin de los derechos
y deberes de los gobiernos para regular y manejar los asuntos pblicos
bajo su responsabilidad y en funcin del inters local.
Lo anterior es fundamental para comprender que la autonoma municipal
conlleva una carga poltica y una idea de gobierno definida desde los
marcos normativos de cada pas. El municipio tiene potestad de regir sus
intereses peculiares mediante rganos y normas de su propio gobierno.
Siendo esta condicin mediatizada por otras instituciones del Estado.
NATURALEZA JURDICA DE LA AUTONOMA MUNICIPAL
La autonoma municipal tiene naturaleza jurdica de derecho pblico,
caracterizada por el reconocimiento que se le ha hecho en la
Constitucin en los siguientes aspectos; a) de la autonoma poltica,
fundada en los principios democrticos; b) de la capacidad econmicas,
con recursos adecuados para el cumplimiento de sus fines, y c) de la
administracin propia de los servicios pblicos locales".
Tambin se declar "que el derecho y la competencia e los gobiernos
locales deban emanar del poder constituyente municipal, reconocido en
la carta fundamental del Estado. La Constitucin Nacional debe
establecer la atribucin de los municipios para dictar sus propias
normas.

INTROMISN A LA AUTONOMA MUNICIPAL

En nuestro pas, a lo largo de la historia republicana, la autonoma
municipal fue permanentemente cuestionada y regateada por el
centralismo imperante. La Constitucin de 1839 llega incluso a suprimir
las municipalidades y en su reemplazo instituy a los prefectos y sub
prefectos. En efecto, en el Per la autonoma local no pudo existir ni
desarrollarse hasta antes que entrara en vigencia la Constitucin de 1979,
pues hasta entonces las municipalidades eran meras dependencias controladas
por la Direccin General del Ministerio de Gobierno, donde la modificacin de
tal o cual arbitrio deba ser consultada y sometida a la aprobacin del Poder
Ejecutivo.
70

En cuanto a la autonoma, poltica, econmica y administrativa que este

artculo de la Constitucin atribuye a las municipalidades, no existe en su texto
ni en los artculos ulteriores, desarrollo ni conceptualizacin de sus contenidos
y alcances. Las autonomas poltica, econmica y administrativa de las
municipalidades tampoco tienen desarrollo ni la respectiva organizacin en la
actual Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N. 27972 de mayo del 2003.

"Se entiende que autonoma es "aquella facultad que posee una

poblacin para dirigir sin tutelaje extrao los intereses especficos de su
vida interna, que puede expresarse en la creacin de instituciones
polticas propias para los espacios donde conviven.
Estado y condicin del pueblo que goza de entera independencia
poltica. Condicin del individuo que de nadie depende bajo ciertos
conceptos. Potestad que dentro del Estado pueden gozar los municipios,
provincias, regiones u otras entidades de l", para regir intereses
peculiares de su vida interior, mediante normas y rganos de gobiernos
propios".

TIPOS DE AUTONOMA SEGN LA LEY DE DESCENTRALIZACIN

EN EL PER
Conforme al artculo 9 de la Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley
N. 27783, las autonomas municipales pueden contener las siguientes
dimensiones:
Autonoma poltica: es la facultad de adoptar y concordar las polticas,
planes y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir
sus normas, decidir a travs de sus rganos de gobierno y desarrollar las
funciones que le son inherentes.
Autonoma
administrativa: es la facultad de organizarse
internamente, determinar y reglamentar los servicios pblicos de su
responsabilidad.
Autonoma econmica: es la facultad de crear, recaudar y administrar
sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales
conforme a la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y las Leyes
Anuales de Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer el derecho a
percibir los recursos que les asigne el Estado para el cumplimiento de
sus funciones y competencias.

71

AUTONOMA MUNICIPAL EN EL DERECHO PERUANO

En nuestra legislacin, el reconocimiento de la autonoma municipal
parte de la propia Constitucin Poltica. La Carta Magna contiene un
Captulo XIV, de la Descentralizacin; y en los artculos, el 194, 195, 196,
197, 198 y 199, estn dedicados a los municipios. El jurista Hildebrando
Castro Pozo Daz, seala respecto de la autonoma municipal lo
siguiente;
El texto constitucional, asimismo, instituye que las municipalidades
tienen autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos
de su competencia. Qu es y en qu consiste la autonoma local? y
cules son los alcances de las autonomas, poltica, econmica y
administrativa que la Constitucin atribuye a las municipalidades?.
En cuanto a la autonoma local, diremos que la misma configura su
contenido nuclear en la propia Constitucin cuando en esta se asigna a
las municipalidades la condicin de rganos de gobierno local, cuando
se establece que las autoridades locales se eligen mediante sufragio
directo; cuando se dice adscribir a favor de ellas las competencias y
atribuciones para promover el desarrollo y la economa local, la
aprobacin de normas de su competencia; la reglamentacin y la
prestacin de los servicios pblicos de su responsabilidad (artculo 195).
En fin, cuando en la Constitucin se asigna a las municipalidades bienes
y rentas (artculo 196) e igualmente cuando se les encarga promover y
reglamentar la participacin vecinal (artculo 197). El maestro Mario
Alzamora Valdez aade acertadamente a las ya referidas, la garanta de
que solo judicialmente pueden cuestionarse los actos de sus
autoridades.
La autonoma local no es, pues, un concepto abstracto y sin contenido,
librado a la interpretacin de los gobernantes y servidores pblicos de
turno. La autonoma local tiene como sus componentes esenciales y
fundamentales el origen democrtico de las autoridades locales, los
poderes y la facultad normativa, las competencias y las atribuciones; los
bienes y los recursos suficientes para la adecuada gestin y el desarrollo
local; y, asimismo, la garanta de sus disposiciones, por principio general
y con excepcin de los casos de competencias concurrentes y donde
prima el inters general (por ejemplo, el caso de los bienes culturales o
la proteccin ambiental), solamente son recurrible ante los tribunales
judiciales o constitucionales competentes.
En este mismo sentido Branden Snchez Cruzat, seala que el contenido
nuclear de la autonoma local integra el principio de autogobierno; la
existencia de la administracin autnoma; la atribucin del mbito
competencial adecuado para la gestin de sus intereses; el principio de
72

suficiencia de la hacienda local, y la ausencia de relaciones de

dependencia o tutela en la presencia de controles de oportunidad en el
ejercicio
de
sus
competencias
propias
respecto
de
otras
administraciones pblicas.
"La doctrina ha determinado cuatro principios bsicos que hacen a la
autonoma municipal, ninguno de las cuales pueden ser suprimidos sin
perjuicio de la integridad de dicho poder; estos son: a) eleccin de sus
propias autoridades y potestad normativa para producir legislacin
municipal (autonoma poltica); b) organizacin de los servicios pblicos
locales y prestacin de tales servicios (autonoma administrativa); c)
creacin de rentas e inversin de las mismas (autonoma financiera); y
d) garanta de que slo judicialmente podrn impugnarse las
resoluciones y dems actos de sus autoridades realizadas en el ejercicio
de sus funciones que a stas le son propias (garanta judicial de la
autonoma)".
Es importante determinar la existencia de estos requisitos esenciales
para una verdadera autonoma municipal, no sin antes ser consientes de
que en nuestro pas, donde las capitales de las regiones tienen arraigado
el centralismo econmico, esto ha generado mucha dependencia en los
municipios provinciales y distritales. En tal sentido es necesario
implementar una verdadera autonoma municipal, donde se sealen los
lineamientos primarios de la autonoma poltica, administrativa y,
financiera, que permita el desarrollo municipal, donde se garantice
judicialmente esta autonoma.
Lgicamente, siempre se deber considerar que la autonoma municipal,
est sujeta a la supervisin permanente de la poblacin, las entidades
pblicas supervisoras y la sociedad civil organizada, que para tal fin
existen, como son: La Contralora General de la Repblica y las ONG"S
(Organismos no Gubernamentales de Desarrollo). En tal sentido y como
una verdadera descentralizacin, la autonoma municipal cobra por as
decirlo importancia indiscutible, en tanto se transforma en el motor que
impulsa, la generacin de desarrollo en los municipios provinciales y
distritales ms alejados del Pas.
Las Municipalidades en el Per tienen tres autonomas especficas:
Autonoma Econmica, Autonoma Poltica y Autonoma Administrativa.
Pero que entendemos por autonoma, segn manifiesta el Diccionario
Anaya de la Lengua "es la capacidad para gobernarse por s mismo;
Independencia. Capacidad de una provincia o regin para entender y
73

manejar su sistema econmico, poltico, administrativo, etc., sin

injerencias del poder central" ([47]).
La autonoma no es algo utpico, debe ser algo que por el bien de los
municipios sea concreto, serio y veraz, a tal punto que los gobiernos
locales cuenten con la autoridad moral de ser juzgados por sus
ciudadanos en el momento de no cumplir con las promesas y las obras
para las cuales fueron elegidas en las urnas. Lo que pasa actualmente es
que los alcaldes que fracasan en sus gobiernos municipales, por causas
exclusivas y nicas de ellos mismos, por su incompetencia, salen a
sealar que no realizan las obras, que no cumplen con sus promesas,
que no le pagan a sus servidores y funcionarios que los acompaan, por
causas inherentes a que no cuentan con los recursos econmicos para
ejecutarlos, responsabilizando de estos hechos a los gobiernos
regionales y al gobierno nacional.
En muchas ocasiones las autoridades ediles confunden autonoma con
autoritarismo, esto debido a que muchos alcaldes y regidores elegidos
para el cargo desconocen las normas que rigen el derecho municipal. Por
tal motivo se cometen exabruptos, ya sea en el gasto pblico, en la
contratacin de personal, en la ejecucin de obras, entre otros aspectos;
todo ello por el tema de la Autonoma Municipal mal entendida.
Pero cabe sealar que la Constitucin Poltica del Per, establece que las
municipalidades en el Per tienen autonoma, lgicamente tomando en
consideracin que "la mayora de las constituciones de los distintos
pases, as como las Leyes Municipalidades o Leyes de Orgnicas de
Municipalidades, consagran la autonoma municipal" ([48]). Pero
circunscriben esta autonoma a un control, que debera de haber dentro
de las mismas municipalidades, con la finalidad de garantizar el buen
uso de este derecho municipal, concretizndose con la creacin de un
rgano de control interno, capaz de sealar los lineamientos del buen
aprovechamientos de los recursos municipales en bien de la poblacin.
Esta autonoma municipal siempre estar en funcin a los recursos
municipales, en tal sentido debemos sealar que "el tpico de los
recursos municipales es de mayor importancia. Para que la autoridad
local, que se califica de autnoma, con competencias reconocidas y
funciones a cumplir, pueda efectivamente ejercer su gobierno y
administracin, es menester preveer para ella y dotarla de recursos
suficientes. En sentido amplio, los recursos constituyen medios
adecuados para atender la organizacin y gestin a desarrollar. Pueden
74

ser de ndole natural, cultural, material, tecnolgico, humano y

financiero".

CAPTULO V
ESTRUCTURA ORGNICA DEL
GOBIERNO MUNICIPAL.
BIBLIOGRAFIA
LIBROS:
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rural, 1era. Edicin, Setiembre de 1989, Fundacin Friedrich Ebert y el
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http://palestra.pucp.edu.pe/?id=228, 11.00 horas.
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Acceso

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texto

completo:

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Bobbio y Michelangelo Bovero. Sociedad y Estado en la filosofa
moderna. Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1986. 12:00 a.m. horas.
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Dra.

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Victoria

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tordonez@cue.satnet.net
7.- Daro Noli, http://www.monografias.com, eldarifacha@hotmail.com

77