Jornadas de la Carrera de Comunicacin de la UBA

23, 24 y 25 de Septiembre de 2004

Grupo de Trabajo: Agenda pblica, agenda periodstica y sociedad
La formacin de una agenda pblica. El caso de los jvenes que no estudian ni
trabajan.
Lic. Ianina Tun
Ctedra Metodologa y Tcnicas de Investigacin Social
Carrera de Ciencias de Comunicacin Facultad de Ciencias Sociales- UBA

Introduccin
La existencia de jvenes que no estudian ni trabajan es hoy un tema de la agenda
pblica en la Argentina. La problemtica ha ganado progresivamente la consideracin
de los medios de comunicacin y de la opinin pblica, con una tendencia a
afianzarse como una importante preocupacin poltica.
Cmo es posible que un fenmeno cuya problemtica no constituye una
consecuencia ni es exclusiva de la condicin de ser joven, haya pasado a integrar un
eje central en las polticas sociales y a cristalizarse como criterio de focalizacin de
las mismas?
A nivel de la prensa en general se difunde este tema con una comn urgencia,
destacando la importancia de los jvenes que no estudian ni trabajan ni buscan
empleo en la poblacin joven. Sin embargo, la focalizacin en este grupo de jvenes
resulta paradjica dado que a nivel de la poblacin entre 15 a 24 aos de edad, slo
un 11,5% se encuentran en esta situacin y dicha proporcin no se ha incrementado
en el transcurso de la ltima dcada.
Por lo tanto y atento a dicha situacin objetiva es lcito preguntarse cmo es posible
que una situacin que ha afectado a una misma y menor proporcin de jvenes a lo
largo de toda una dcada haya cobrado en los ltimos aos amplia trascendencia
social y se constituya en criterio de focalizacin de polticas pblicas?
Estos son algunos de los interrogantes que guan este ejercicio de investigacin. Si
bien no creo estar en condiciones de responder acabadamente a estas preguntas,
me propongo utilizar dichas preguntas para aplicar a partir de ellas algunos
instrumentos analticos. En efecto, para avanzar sobre estas preguntas nos
remitiremos a ciertos presupuestos tericos que caracterizan la llamada perspectiva
constructivista de los problemas sociales; ellos permiten una va de ingreso para el
1

abordaje y anlisis de los factores que sustentan la visibilidad social que han
adquirido los jvenes que no estudian, ni trabajan, ni buscan empleo en la
problemtica juvenil.
La perspectiva constructivista
A pesar que la idea de explorar la naturaleza histrica de los problemas sociales se
remonta a los primeros abordajes positivistas, ha sido la perspectiva propugnada desde
la tradicin del interaccionismo la que ha trabajado la idea de que los problemas
sociales son esencialmente construcciones sociales subjetivas.
H. Becker (1963) fue quien realiz una importante contribucin al estudio de los
problemas sociales. Sus aportes tuvieron un fuerte impacto en la promocin del
enfoque constructivista.
La idea central que parece distinguir a la perspectiva constructivista de otras formas
de abordaje -desde Becker en adelante-, es el supuesto de que los problemas
sociales no son producto tan slo de condiciones objetivas en la sociedad, sino que
son el fruto de procesos de definicin colectiva de ciertas condiciones como
problemas (Blumer, 1971). Tan slo algunos fenmenos sociales se constituyen, en
momentos sociales especficos, en causa de preocupacin y pasan a ser
considerados problemas sociales (Spector y Kitsuse, 1977).
As, por ejemplo, ciertas condiciones pueden existir objetivamente durante mucho
tiempo antes que sean definidas como problemas. Tal es as que temas como la
pobreza, la desigualdad civil y poltica de las mujeres, la discriminacin a las
minoras, el intervencionismo estatal en lo econmico, los poderes centralizados,
entre muchas otras condiciones sociales, son actualmente considerados y aceptados
como problemas, sin embargo durante ciertos perodos histricos pertenecieron al
orden natural de las cosas, eran parte del consenso de la poca.
La perspectiva terica mencionada enfatiza que la percepcin pblica de muchos de
los desrdenes o problemas de la vida cotidiana no tienen necesariamente que ver
con los cambios que ocurren realmente en las condiciones de vida esto es, la
visibilidad de un problema no es la expresin de su agravamiento. Ello refleja ms
bien el inters pblico por determinadas cuestiones que pueden concitar en
determinado momento una alta intensidad de atencin, lo cual en gran medida
depende de la relacin entre la naturaleza de ciertos problemas y el papel de los
medios de comunicacin, en especial como los medios interactan con el pblico con
relacin a dichos temas (Downs, 1993:142).

La relevancia del llamado proceso de expansin de un tema (Parsons, 1995) a

partir de los medios de comunicacin, radica en que la incorporacin de un problema
a los procesos institucionales de toma de decisiones y depende en gran medida del
grado en que el mismo se haga visible para diferentes pblicos, es decir, se traslade
desde la atencin especfica de un grupo particular a la preocupacin de un pblico
mayor.
De manera que si bien la agenda es definida en ltima instancia por el gobierno, los
problemas que la originan mantienen relativa autonoma dado que la dinmica de
expansin de un tema depende en gran parte de los elementos que lo caracterizan.
Autores como Cobb y Elder (1983) argumentan que para que un asunto alcance el
status de pblico y logre ser incorporado a la agenda necesita cumplir con tres
requisitos:
1. ser objeto de amplia atencin y conocimiento del pblico;
2. que buena parte del pblico considere que se requiere algn tipo de accin y
3.

que a los ojos de la comunidad, la accin sea competencia de alguna entidad

gubernamental.

Este modelo parte de la supuesta conflictividad actual o potencia del tema en

cuestin. El carcter controvertido del tema es un factor que favorece su expansin y
difusin en la comunidad poltica. Adicionalmente, cuanto ms grande es la
audiencia, plantean los autores, ms grandes sern las chances de que un tema
entre en la arena en dnde se toman las decisiones.
Pero adems de las caractersticas que reviste el tema, ciertos acontecimientos,
eventos y personalidades sirven de mecanismo disparador, transformando hechos
circunscriptos al mundo de lo privado en demandas y cuestiones que adquieren
status de cuestin pblica (Kingdon, 1994). Los actores sociales que se encargan de
convertir dichos sucesos en cuestiones, ofrecen una primer definicin y propuesta de
solucin de los hechos, que han de favorecer o limitar la difusin del problema.
Sin embargo son los factores de contexto los que delimitan de manera fundamental
el universo de los problemas pblicos y de competencia gubernamental. Por lo que
cuanto mayor sea la extensin del significado social y la relevancia temporal de un
tema, mayor parece ser la probabilidad de que este se extienda a un pblico mayor.

El proceso de formacin de la agenda pblica

Qu es una agenda pblica, cmo se forma y qu temas logran formar parte
de la misma?
Por formacin de una agenda se entiende el proceso social por el cual un conjunto de
demandas o cuestiones se tornan problemticas, convocan la atencin de la opinin
pblica y cmo afecta a la agenda de gobierno, convirtindose muy probablemente
en asunto pblico. Esta definicin de agenda hace hincapi en la idea de proceso.
Esto implica considerar la dinmica de su elaboracin e implementacin. En este
proceso lo que est en juego no es slo la seleccin de los temas que han de formar
parte de la agenda, sino tambin las definiciones que se han de adoptar.
Esto nos define el marco en el que han de interactuar los reclamos de diferentes
grupos de la poblacin que se transforman en asuntos que compiten por alcanzar la
atencin de las autoridades pblicas. De acuerdo con este enfoque sobre el proceso
de formacin de la agenda, cabe esperar que surjan situaciones de conflicto entre
mltiples grupos en torno a las formas (procedimientos) en que se distribuyen
posiciones, recursos y bienes escasos (Cobb y Elder, 1972).
Las teoras que estudian los procesos de formacin de una agenda debaten acerca
de cules son las cuestiones que se incluyen o excluyen de una agenda poltica y
por qu? Si bien la construccin de la agenda pblica resulta de procesos sociales
mediante los cuales un tema que tiene atencin especfica para un determinado
grupo -interesado e informado sobre las cuestiones pblicas- alcanza a un pblico
mayor, no todos los problemas logran en la misma medida formar parte del temario
de los asuntos pblicos y colocarse como asunto de posible poltica pblica. No todas
las cuestiones se vuelven pblicas, ni todos los temas pblicos forman parte de la
agenda de gobierno o se constituyen en objeto de polticas pblicas.
El intento de lograr el reconocimiento y suscitar la atencin hacia condiciones
sociales que se ponderan como dignas de ser problematizadas, es un proceso
complejo en el que intervienen grupos especficos de reclamadores sobre una
determinada cuestin y ciertos mbitos o arenas dnde las definiciones de
problemas se despliegan.

mbitos de definicin de los problemas sociales

El rol de los reclamadores en la construccin de problemas
Es fcil advertir que difcilmente los problemas puedan ser reconocidos como tales al
margen de los principales interesados en la cuestin, las vctimas, quienes se sienten
afectados por el problema y reclaman solucin. Sin embargo, los grupos afectados no
siempre cuentan con la organizacin ni la capacidad como para realizar campaas, y
requieren por lo tanto de otros reclamadores.
Desde la perspectiva constructivista se considera que los reclamos que buscan el
reconocimiento y llamar la atencin hacia ciertas cuestiones, para tener xito
necesitan ser empujados (Best, 1990). Los actores sociales que cumplen esta
funcin son llamados reclamadores por Best (1990) u operadores por Hilgartner y
Bosk (1988).
Entre estos reclamadores u operadores, los profesionales suelen cumplir con la
funcin de promover y definir ciertos problemas. En la construccin de los problemas
aquellos que conocen o reclaman tener conocimiento sobre un determinado tema
tienen un input vital en el proceso de definicin, en tanto tienen el poder de definir
necesidades y problemas, dar interpretaciones que gocen de legitimidad (Spector y
Kitsuse, 1977). En este sentido, cabe destacar la creciente profesionalizacin de los
temas pblicos, as como la influencia de los especialistas en el debate pblico.
Muchos de estos reclamadores se constituyen en redes que pueden ser
analizadas en trminos de productoras y promotoras de sentido (frames)
(Klandermans, 1997) que operan difundiendo interpretaciones del problema
compatibles con ciertos propsitos buscados.
Sin embargo, independientemente de las formas que adopten los diferentes
reclamadores involucrados en el proceso de construccin de un tema, son los
medios de comunicacin quienes suelen actuar como generadores de oportunidades
polticas y culturales e incluso en ocasiones los medios de comunicacin operan
favoreciendo a determinados reclamadores. De modo que quienes utilizan a los
medios

como vehculo de sus reclamos pueden lograr estigmatizarse como

referentes del tema en cuestin (Gamson y Meyer, 1992:290).

El papel de los medios, una perspectiva para el anlisis

Desde esta perspectiva de anlisis, el impacto de los medios en los problemas
sociales es un aspecto clave en la designacin y rotulacin del problema, as como
en el proceso de expansin del mismo.
Para Hilgartner y Bosk (1988) existen ciertos principios de seleccin propios de cada
sociedad (y de cada momento) que influyen en la determinacin de algunos temas
como problemticos. Entre estos principios estaran: 1) la apetencia de los medios
por temticas dramticas y novedosas y 2) los temas culturales propios de cada
sociedad.
La teora de la construccin de agenda sostiene, que ms all de una serie de
caractersticas que pueden condicionar la importancia de un tema (espectacularidad,
imprevisibilidad, anormalidad, etc.), uno de los factores fundamentales para la
eficacia de un determinado mensaje es el grado de implicacin que consiga
(M.Alsina, 1989).
En este sentido, los medios de comunicacin son una arena especialmente
apropiada para la instauracin de problemas. Ellos no slo transmiten una
determinada imagen de los problemas y una interpretacin de los mismos en el
marco de sus propias convenciones, sino que al mismo tiempo reciben las
interpretaciones de los especialistas e influyen finalmente en las arenas que
usualmente ponen en prctica las polticas especficas. 1 De modo, que las imgenes
pblicas de los problemas tienden a formarse principalmente en los medios de
comunicacin.
Quizs, desde una perspectiva de sentido comn, los medios aparezcan sobre todo
como un espejo de lo que sucede en la sociedad. Sin embargo, de la enorme
cantidad de eventos que se producen cotidianamente, los medios de comunicacin
seleccionan -segn su propia lgica y dinmica de produccin- cules son
considerados noticia. En este sentido, los medios proporcionan a la audiencia una
indicacin fuerte, constante y visible (McClure-Patterson, 1976:26) de los temas y
problemas presentes en la agenda de los medios, los cuales han sido seleccionados
con base a cierta jerarqua de importancia y de prioridad que delimita aquellos
acontecimientos o temas pblicos que son valorados como importantes. Ciertos
temas o eventos adquieren una dimensin desproporcionada en los medios, en tanto
1
De modo que los acontecimientos de la vida privada o colectiva se transforman en demandas,
reclamos y cuestiones que pretenden el status de cuestin pblica. Reclamos particulares logran
argumentarse como generales, y llegan a originar leyes, adquirir recursos, etc.

otros -que podran ser considerados relevantes- son omitidos.

En la base de la competencia que se establece entre diferentes situaciones que
potencialmente podran transformarse en problemas, se encuentra el hecho
destacado por Hilgartner y Bosk- que la atencin del pblico es un recurso escaso,
localizado a travs de la competicin en un sistema de arenas pblicas (1988:55),
que el destino de los potenciales problemas no depende de su naturaleza objetiva,
sino de un proceso altamente selectivo en el cual compiten con otros problemas por
la atencin del pblico y los recursos sociales.
De manera que el rol de los medios de comunicacin es crucial para instalar
preocupaciones alrededor de un tema, en tanto se constituyen en mbitos de
absorcin, transmisin y re-elaboracin de reclamos. Los medios se han constituido
en

el

mbito

ms

importante

para

la

construccin

de

problemas,

para

McCombs/Shaw (1972) en la creacin de estados de opinin es necesario ante todo,

que alguien, una instancia emisora, personas, grupos o instituciones propongan un
tema para su circulacin pblica; hoy diramos que establezcan la agenda.

Qu caractersticas rene el tema de los jvenes que no estudian ni trabajan

que lo constituye en un tema de agenda?
Pensar a los jvenes como sujetos de polticas laborales y sociales es un desafo que
ha movilizado a los Gobiernos del mundo desde un tiempo relativamente reciente.
Por la urgencia y gravedad de los problemas de empleo e inclusin social, el
concepto de juventud ha logrado instalarse en las agendas pblicas y se ha
posicionado en los diversos mbitos de la vida social (acadmicos, culturales,
empresariales). Este ha sido tambin el caso de la Argentina durante la dcada del
noventa.
En efecto, no son pocos los estudios y diagnsticos gubernamentales y acadmicos
que coinciden en que: la juventud en general, y en particular la actual coherente de
edad que transita la salida de la escuela media y la entrada al mercado laboral,
constituye un segmento social fuertemente afectado por los cambios ocurridos en el
sistema productivo, el mercado de trabajo y la crisis de las instituciones pblicas y
sociales que tradicionalmente mediatizaban sus mecanismos de integracin a la vida
adulta.
Muchos de los estudios y diagnsticos tcnicocientficos que abordan la
problemtica juvenil consideran conveniente evaluar la evolucin de la participacin
7

educacional de los jvenes segn su condicin de actividad. Al respecto, utilizan una

variable de participacin juvenil que da cuenta de: 1) jvenes que slo estudian, 2)
jvenes

que

estudian

adems

trabajan

buscan

trabajo

(poblacin

econmicamente activa), 3) jvenes que no estudian pero que s trabajan o buscan

empleo, y 4) finalmente, jvenes que no estudian, ni trabajan, ni buscan empleo.
A travs del anlisis de esta variable se confirma la mejora educacional en trminos
de participacin escolar. En efecto, durante la dcada tuvo lugar un aumento
sistemtico de jvenes de 15 a 24 aos en la categora de los que slo estudian. La
doble participacin de jvenes que estudian y al mismo tiempo trabajan o buscan
empleo tendi a crecer en forma relativamente regular pero con una tasa bastante
ms baja. De manera proporcional cay el peso de los jvenes que no estudian y
forman parte de la poblacin econmicamente activa, a la vez que la tendencia casi
no tuvo efectos sobre jvenes en situacin de inactividad absoluta. En efecto, se
observa que la situacin de inactividad absoluta se mantiene estable y tiende a
disminuir en los ltimos aos. Contra la idea instalada a nivel de la opinin pblica,
los jvenes que no estudian, ni trabajan, ni buscan empleo representan una
proporcin menor de jvenes que se mantiene estable entre 1991 y el 2001.
Argentina 1991-2001: Participacin juvenil en la estructura de actividades econmicas y
educacionales. Porcentajes. Total Urbano de 15 a 24 aos.

Slo Estudia
Estudia y trabaja o busca Empleo

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
38,3 37,9 37,7 38,8 38,3 38,1 40,1 42,5 43,6 44,3 46,9
9,4
9,6 10,7 9,4 10,1 10,1 10,9 10,8 11,9 12,2 10,1

No estudia y trabaja o busca empleo.

39,6

39,7

38,6

40,2

38,9

38,6

36,5

34,2

32,5

31,7

31,5

No estudia, ni trabaja, ni busca empleo

12,7

12,8

13,0

11,6

12,8

13,2

12,4

12,5

11,9

11,8

11,5

Fuente: Elaboracin propia con base en datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INDEC).
Repblica Argentina. Onda de Octubre de 1991 2001.

Pese a que esta ltima categora social ha mantenido la misma prevalencia media
durante la ltima dcada, adquiere en los ltimos aos relevancia como categora de
anlisis en el mbito acadmico y como forma de rotulacin de la problemtica
juvenil en los medios de comunicacin.
A nivel de la agenda de los medios de comunicacin el tema de los jvenes que no
estudian ni trabajan ni buscan empleo, rene un conjunto de atributos que parecen
favorecer su difusin y tratamiento.
Hay temas con los cuales mantenemos una experiencia directa, con los cuales por
ende nos sentimos ms involucrados, en tanto hay otros temas que son de dominio
exclusivo de la mass-media. Dentro de los primeros, encontramos que el grado de
implicancia que consiguen se relaciona con la potencialidad de que cualquier ser
cercano se vea afectado. En el caso especfico de los jvenes que no estudian ni
8

trabajan, en forma creciente se instala en el imaginario colectivo la creencia de que

cualquier joven puede ser potencialmente afectado por este fenmeno. 2
Por lo tanto, es probable que la raz de la motivacin pblica hacia la temtica de los
jvenes que no estudian ni trabajan proceda fundamentalmente del hecho que este
fenmeno cumple holgadamente con los principios de seleccin sealados por
Hilgartner y Bosk (1988).

En primer lugar, las caractersticas dramticas y novedosas de un fenmeno

que porta la amenaza de tener una potencialidad de consecuencias para el
futuro de toda una generacin y que representa una potencial poblacin de
riesgo en tanto se asocia a la pobreza, la delincuencia y la marginalidad.

En segundo lugar, es un tema que remite a nuestra propia cultura, valores y

significados ampliamente aceptados en

nuestra sociedad. Esta nueva

categora social rompe con un modelo de subjetividad dominante desarrollado

en la Argentina desde el siglo pasado, que supuso que la Argentina
sustentaba expectativas de movilidad social ascendente para las clases
populares urbanas a travs del paso por el sistema educativo, primero, y la
insercin laboral posterior en un empleo estable, despus. En este sentido, se
advierte una ruptura con las ideas motoras del progreso que detentaban los
progenitores de los jvenes de hoy en su juventud; tal es el caso de las
expectativas de ascenso social, la valorizacin de la educacin o la
dignificacin del trabajo.

En tercer lugar, el origen tcnico- cientfico de la categora social. En efecto, la

categora social de los jvenes que no estudian ni trabajan es definida y
utilizada como categora analtica en los mbitos acadmicos y alcanza al
pblico mayor y se convierte en cuestin pblica a partir de la promocin que
los mismos tcnicos y cientficos sociales le dan al problema juvenil. De modo
que en la definicin y promocin de esta cuestin la voz de los expertos es
fundamental y proporciona a los medios de comunicacin no solo una
interpretacin del fenmeno que goza de legitimidad, sino que adems facilita

La juventud es un perodo crtico de gran vulnerabilidad, etapa de grandes cambio (emocionales,

fisiolgicos, etc.), unido a que estn expuestos a numerosos e intensos cambios exgenos de carcter
social y cultural que ocurren en la sociedad contempornea, la escuela, la familia, la religin y el trabajo
parecen perder su centralidad como fuentes de identidades nicas y para toda la vida. En s mismo,
esto implica la conformacin de una heterognea estructura de expectativas, exigencias e intereses con
cada nueva generacin, al tiempo que por falta de canales econmicos e institucionales ms legtimoscrece la imposibilidad de acceder a un proyecto compartido de identidad y progreso social. Todo lo cual
es una fuente constante de desafos. De modo que, como dijimos antes, cuanto ms gente se sienta
involucrada por un acontecimiento, mayor ser la importancia de este.

una forma de etiquetar el problema que enfatiza los aspectos ms

dramticos y emotivos del mismo.

En cuarto lugar, el tema es trasmitido con una combinacin de informacin de

tipo objetiva (estadstica) con informacin subjetiva y relatos vivenciales de
sus vctimas. Esta caracterstica facilita una definicin del problema clara y
concisa, sin ambigedades, lo cual contribuye a la accesibilidad del mensaje y
su expansin a un pblico mayor. El dato objetivo, sobre el nivel de
prevalencia de esta categora social en la poblacin de mayor riesgo que son
los jvenes se constituye en el principal insumo para contextualizar el tema en
la prensa. En este sentido por un lado tenemos un elemento que pretende
objetivar el problema a travs de su nivel de prevalencia y por otro tenemos
los factores sociales, econmicos y culturales de nuestra sociedad que
colocan al receptor en un lugar de cierta vulnerabilidad, desde el momento
en que todo joven podra ser afectado por el fenmeno de la desocupacin y
la exclusin social.

Teniendo en cuenta la implicacin social del tema y por otra parte, valindonos de
ciertas premisas conceptuales sobre la construccin de agenda, es posible
aproximarnos a la importancia adquirida por el tema en cuestin, as como al modo
en que el problema es incorporado como asunto de agenda.
Desde esta perspectiva la categora social de los jvenes que no estudian ni trabajan
ni buscan empleo se constituyen en imperativo categrico de nuestra poca. Es esta
justamente una categora social que representa a los principales excluidos: quedan
afuera de la sociedad formal y se refugian en la pobreza, la delincuencia y la
marginalidad. Esta forma de tratar el problema conduce a la convergencia y
articulacin con otros problemas como es la delincuencia juvenil y la inseguridad.
Condiciones que conjeturamos propician que esta categora social, en el marco de
los mltiples problemas juveniles que compiten por la atencin del pblico, resulte
ms factible de ser tematizados en los medios.
El proceso de formacin de una agenda en torno a la problemtica de empleo juvenil
implica en lo fundamental la eleccin de una definicin del problema. Las definiciones
sirven para poder encuadrar las polticas posteriores. Cabe sealar que la forma que
asumi la definicin del problema en la agenda pblica se fue modelando presionada
por los cambios en la coyuntura econmica y poltica, la capacidad de presin de
diferentes reclamadores y operadores organismos internacionales de crdito,
organizaciones empresariales, sindicales y las distintas orientaciones dentro de la
propia instancia gubernamental- entre los que los medios de comunicacin pueden
10

ser reconocidos como un reclamador secundario que recibe el input de expertos del
mundo acadmico e influye en el proceso de definicin y promocin del tema en
cuestin.
La definicin del problema juvenil que se centra en los jvenes que no estudian ni
trabajan domina varios mbitos de discusin y gana terreno en la agenda de
gobierno y en este sentido posibilita la continuidad de la lgica de las polticas
sociales de los 90, que focalizaban en pequeos grupos.
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