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2 ADMINISTRAO PBLICA
CONCEITUAO
A noo de Administrao Pblica pode ser visualizada em
dois sentidos:
No seu sentido amplo (formal), a expresso abrange tanto
os rgos governamentais (Governo), aos quais cabe traar
os planos e diretrizes de ao, quanto os rgos
administrativos, subordinados, de execuo (Administrao
Pblica em sentido estrito), aos quais incumbe executar os
planos governamentais. Portanto, compreende tanto a funo
poltica, que estabelece as diretrizes governamentais, quanto
a funo executiva, que as executa.
J o conceito de Administrao Pblica em sentido
estrito (material) que deve ser utilizado nesse resumo no alcana a funo poltica de Governo, de fixao de
planos e diretrizes governamentais, mas to-somente a
funo propriamente administrativa, de execuo de
atividades administrativas.
Em sentido formal (subjetivo ou orgnico), conceitua-se
Administrao Pblica como o conjunto de agentes, rgos e
pessoas jurdicas destinadas execuo das atividades
administrativas. Neste sentido, a Administrao Pblica
corresponde a todo o aparelhamento de que dispe o Estado
para a consecuo das polticas traadas para o Governo.
Em sentido material (objetivo ou funcional), a expresso
administrao pblica (em minsculo mesmo) consiste na
atividade administrativa executada pelo Estado por meio de
seus rgos e entidades.
Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, funo
administrativa a funo que o Estado, ou quem lhes
faa as vezes, exerce na intimidade de uma estrutura e
regime hierrquicos e que no sistema constitucional
brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada
mediante
comportamentos
infralegais
ou,
excepcionalmente, infraconstitucionais, submissos todos
a controle da legalidade pelo Poder Judicirio.
ADMINISTRAO PBLICA COMO FUNO DO
ESTADO:
Estado, Governo e Administrao so termos que andam
juntos e muitas vezes confundidos, embora expressem
conceitos diversos nos vrios aspectos em que se
apresentam.
1. ESTADO a pessoa jurdica de direito pblico, a
nao politicamente organizada, que detentora de
SOBERANIA.
O
Estado
NO
tem
DUPLA
PERSONALIDADE, mesmo que esteja praticando atos
privados, trata-se de pessoa jurdica de direito pblico, no
perde a personalidade PBLICA.
1.1. Elementos do Estado so 03 elementos: POVO
(elemento subjetivo), TERRITRIO (elemento objetivo) e
GOVERNO SOBERANO (soberania como poder absoluto,
indivisvel e incontrastvel; independncia na ordem
internacional e supremacia na ordem interna). O ESTADO DE
DIREITO o estado politicamente organizado, que obedece
s suas prprias leis.
1.2.
Poderes do Estado no so poderes da
ADMINISTRAO, so os poderes decorrentes dos
elementos principais do Estado: PODER EXECUTIVO,
LEGISLATIVO e JUDICIRIO, so os elementos orgnicos
ou estruturais do Estado. A tripartio de Montesquieu
adotada no texto constitucional.
1.3.
Funes do Estado (tpica e atpica) so
decorrentes dos poderes. FUNO o exerccio de uma
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DIREITO ADMINISTRATIVO
Organizao da Administrao a estruturao das
entidades e rgos que iro desempenhar as funes,
atravs de agentes pblicos.
TEORIAS sobre as relaes do Estado com os
agentes:
A pessoa jurdica criada pelo ordenamento jurdico depende
de uma pessoa fsica para manifestao de sua vontade
jurdica. As teorias esto voltadas para definir ou explicar a
relao entre pessoa jurdica e o agente pblico. H vrias
teorias, aqui sero apresentadas 03 teorias:
Teoria do mandato
Teoria da representao
VONTADE
DA
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DIREITO ADMINISTRATIVO
a) simples (unitrio) so os rgos que no tm outros
rgos agregados sua estrutura. ATENO: so rgos e
no pessoas. Tratam-se dos rgos que no tm outros
rgos agregados sua estrutura. EXEMPLO: gabinetes.
b) compostos so os rgos que tm outros rgos
agregados sua estrutura. EXEMPLOS: delegacia de ensino
e as escolas ligadas ela; hospital e postos de sade a eles
ligados.
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DIREITO ADMINISTRATIVO
ligados por regras de competncia. Cada rgo ter sua rea
de competncia estabelecida na lei. Cada agente ter sua
esfera de competncia estabelecida na lei. Cada pessoa
administrativa, cada entidade paraestatal ter suas
finalidades, sua competncia estabelecida na lei.
FORMAS DE PRESTAO DA ATIVIDADE
ADMINISTRATIVA:
O Poder Pblico quando presta a atividade administrativa
pode faz-lo de 03 maneiras diferentes, para a garantia do
princpio da eficincia:
a) FORMA
CENTRALIZADA
OU
ADMINISTRAO
CENTRALIZADA: a prestao feita pelo ncleo central da
Administrao, ou seja, a ADMINISTRAO DIRETA; a
atividade prestada pelos entes polticos: Unio, Estados, DF
e Municpios.
b) FORMA DESCENTRALIZADA OU ADMINISTRAO
DESCENTRALIZADA: a prestao que sai do ncleo e
deslocada para outras pessoas jurdicas, que podem
receber a atividade: autarquias, fundaes pblicas,
empresas pblicas e sociedades de economia mista, ou seja,
os ENTES DA ADMINISTRAO INDIRETA. Os
particulares tambm podem receber a descentralizao.
Planos da descentralizao - Decreto-lei 200/67 prev a
possibilidade de descentralizao para outros entes
polticos (esse DL tem srios defeitos).
c) FORMA
DESCONCENTRALIZADA
OU
ADMINISTRAO DESCONCENTRADA: prestao
distribuda dentro do mesmo ncleo central da Administrao.
EXEMPLO: transferncia de uma Secretaria para outra, ou se
um Ministrio para outro. Na CONCENTRAO ( terica, na
prtica, no existe), no h diviso interna, cada uma das
pessoas jurdicas resultantes da descentralizao pode optar
por trabalhar de forma concentrada (tudo concentrado na
pessoa do presidente) ou desconcentrada.
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ENTIDADES DESCENTRALIZADAS
Compem a ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA:
AUTARQUIAS: pessoas jurdicas de direito pblico. No tm
capacidade poltica (criar seu prprio direito).
FUNDAES: institudas pelo poder pblico caracterizem-se
por ser um patrimnio, total ou parcialmente pblico, a que a
lei atribui personalidade jurdica de direito pblico ou privado,
para consecuo de fins pblicos.
SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA: pessoas jurdicas
regidas pelo Direito Privado, nas quais h conjugao do
capital pblico e privado, participao do Poder Pblico na
gesto e organizao sob a forma de SA, com as
derrogaes estabelecidas pelo Direito Pblico e pela prpria
lei de SA. Nos concursos, so consideradas como
personalidade de direito PRIVADO.
EMPRESAS PBLICAS: pessoas jurdicas regidas pelo
Direito Privado, com capital inteiramente pblico e
organizao sob qualquer das formas admitidas em direito.
Nos concursos, so consideradas como personalidade de
direito PRIVADO.
EMPRESAS CONCESSIONRIAS E PERMISSIONRIAS
DE SERVIOS PBLICOS: pessoas jurdicas de Direito
Privado que prestam atividades econmicas (pblicas ou
privadas), mas que faltam um dos requisitos essenciais para
que sejam consideradas empresas pblicas ou sociedades
de economia mista; em geral, prestam servios pblicos
comerciais e industriais do Estado.
Caractersticas comuns s entidades da administrao
indireta
Personalidade jurdica prpria
Criao/autorizao por meio de lei especfica
Vinculao administrao direta por meio de controle
finalstico
Possuem patrimnio prprio
De acordo com a nova redao do art. 41 do CC/2002, so
pessoas jurdicas de DIREITO PBLICO INTERNO:
UNIO;
ESTADOS, DISTRITO FEDERAL E TERRITRIOS;
MUNICPIOS;
AUTARQUIAS, inclusive as associaes pblicas
DIREITO ADMINISTRATIVO
DEMAIS ENTIDADES DE CARTER PBLICO CRIADAS
POR LEI.
REGIME COMUM entre as pessoas jurdicas pblicas e
privadas INSTITUDAS PELO ESTADO:
1) Personalidade jurdica prpria, com seu prprio patrimnio
e receita, demonstrando sua capacidade de autoadministrao;
2) Sua criao sempre feita por lei (na verdade, a
autarquia criada por lei. Por outro lado, lei autoriza a
criao de empresa pblica, sociedade de economia mista e
fundao).
3) Sua finalidade essencial NO o lucro e sim a
consecuo do interesse pblico;
4) No tem liberdade de fixao ou de modificao de seus
prprios fins, o que s pode ser determinado por lei;
5) No pode se extinguir pela sua prpria vontade, somente
por lei.
6) A todas se aplica o controle positivo do Estado.
AUTARQUIAS so pessoas jurdicas de direito pblico, so
CRIADAS por lei, est submetida ao regime de direito
pblico:
- caractersticas:
Personalidade de direito pblico
Patrimnio prprio
Capacidade de auto-administrao
Sujeio ao controle ou tutela
Desempenho de atribuies pblicas tpicas
Dever de licitar
Ingresso de servidores por meio de concurso pblico
Prerrogativas e privilgios de direito pblico
Privilgios processuais - As autarquias gozam de
privilgios processuais, dentre outros os seguintes: DILAO
DE PRAZO (artigo 188, CPC): qudruplo para contestar e
dobro para recorrer. No se estende para as contra-razes
recursais. JUZO PRIVATIVO: quando a organizao
judiciria estabelecer; se for federal, a competncia da
Justia Federal. REEXAME NECESSRIO ou DUPLO GRAU
DE JURISDIO OBRIGATRIO (artigo 475, CPC): a
smula 620, do STF no produz mais efeitos em razo do
artigo.
Imunidade tributria
Impenhorabilidade de seus bens e rendas
Imprescritibilidade de seus bens
Prescrio qinqenal
Crditos sujeitos a execuo fiscal
Direito de regresso
AGNCIAS REGULADORAS so autarquias em regime
especial, que so criadas para finalidade especial, possuindo
algumas caractersticas que as diferenciam das autarquias
acima:
Mandato fixo para o presidente da agncia reguladora;
O presidente ter que cumprir uma QUARENTENA, at por
12 meses, depois que sair do cargo no poder trabalhar em
nenhuma concessionria que tenha fiscalizado.
DO
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DIREITO ADMINISTRATIVO
do direito constitucional. No prestam servio pblico, no
esto ligados Administrao indireta.
EMPRESA PBLICA
por lei especfica - CF/88, art. 37, XIX, com redao dada
pela EC n 19;
pessoa jurdica de direito privado - titular de direitos e
obrigaes prprios distintos da pessoa que a instituiu;
Forma de organizao societria - qualquer das formas
admitidas em direito;
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DIREITO ADMINISTRATIVO
SENAR servio nacional de aprendizagem rural
SEST servio social do transporte
SENAT servio nacional de aprendizagem do transporte
H dois servios sociais autnomos que tm nome de
agncia:
APEX/BR: Agncia de Produo de Exportao do Brasil
que segundo a sua lei um servio social autnomo
institudo pela Lei 10668/2003. Serve para incentivar a
exportao no Brasil. Atua normalmente junto ao SEBRAE.
ABDI: Agncia Brasileira de Desenvolvimento da
Indstria instituda pela lei 11.080/2004 (31/12/2004).
Segundo a lei um servio social autnomo. Serve para o
desenvolvimento da indstria no Brasil.
FINALIDADE
Servem para fomentar, incentivar ou dar estrutura
determinadas categorias profissionais: comrcio, indstria e
transportes.
Esses servios se sustentam por meio de: verbas
oramentrias ou receitas prprias ou contribuies que so
cobrados dos membros da categoria, como exerccio de sua
PARAFISCALIDADE. Os entes polticos no podem delegar a
sua competncia tributria (aptido para instituio de
tributos). Por outro lado, a capacidade tributria (aptido para
cobrar tributos) pode ser delegada (PARAFISCALIDADE).
Assim, os servios sociais autnomos podem cobrar a
contribuio porque so beneficirios de parafiscalidade.
Se receberem o dinheiro pblico, estaro submetidos ao
controle do TRIBUNAL DE CONTAS.
E a licitao? Tem que licitar? Sim. Mas atente-se para o
fato de que as entidades do Sistema S no precisam
observar a lei 8.666/93, bastando seguir os procedimentos
licitatrios previstos em seus regulamentos prprios.
O regime de pessoal celetista, porque pessoa jurdica de
direito privado. No h exigncia de realizao de
concurso pblico, mas deve obedecer a processo
seletivo simplificado.
ORGANIZAES SOCIAIS NO fazem parte da
administrao indireta
So pessoas jurdicas de direito privado. Servem para
prestao de servios pblicos, que esto elencados na lei de
sua instituio (pesquisa, sade, ensino e outros). Seu
fundamento Legal: Lei 9.637/98, que a sua lei de
instituio.
O poder pblico tem que dar a prestao de servio pblico
para elas por meio de CONTRATO DE GESTO (no h
mais conceito, porque tudo que se cria de novo coloca-se
esse nome; antes era sempre que se tratasse de um contrato
celebrado entre dois entes pblicos; entretanto, depois da
reforma de 1995, com o estabelecimento do Estado mnimo,
passou-se a estabelecer vrios contratos de gesto entre o
poder pblico e o particular, estabelecendo uma relao
PBLICO-PARTICULAR).
Recebem o dinheiro que vem do contrato celebrado com o
poder pblico.
Como recebe dinheiro pblico, est submetida ao controle do
tribunal de contas. Entretanto, no esto submetidas s
regras de licitao (artigo 24, XXIV, Lei 8.666), por dispensa
expressa da lei. evidente que a doutrina critica firmemente
a lei. H divergncia:
MARAL JUSTEN FILHO: o dispositivo no pode ser
interpretado assim de maneira to geral; o contrato da
administrao para a organizao social DEVE ser feita a
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DIREITO ADMINISTRATIVO
Tabela simplificada
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DIREITO ADMINISTRATIVO
a) CORRENTE MINORITRIA: A lei constitucional que trata
desse assunto de EFICCIA CONTIDA, podendo ser
exercido de imediato, mas a lei restringir o contedo no
futuro;
b) CORRENTE MAJORITRIA: essa lei constitucional de
eficcia limitada, ou seja, no pode ser exercido o direito de
greve antes da promulgao da lei especfica. Se a greve for
tida por ilegal, pode ser descontado o dia no trabalhado, por
entendimento da maioria da doutrina e da jurisprudncia.
Aqui, v-se um exemplo da SNDROME DA INEFETIVIDADE
(STF), a CF prev muitos direitos que no so efetivos.
OBS: Com relao ao direito de greve dos servidores
pblicos, o STF firmou entendimento de estes podero se
valer das normas traadas para o setor privado enquanto
inexistir a regulamentao legal especifica.
CONTINUIDADE PARA OS CONTRATADOS - os contratos
administrativos possuem clusulas exorbitantes:
CLUSULAS EXORBITANTES
MUTABILIDADE
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DIREITO ADMINISTRATIVO
(ilegalidade = anulao; convenincia e oportunidade =
revogao). Sumulas 346 e 473, STF, e lei 9784/99 anulao
(05 anos) e revogao (no h limite temporal, mas limites
materiais: direitos adquiridos e outros) de atos
administrativos. MARIA SYLVIA afirma que tambm o dever
de cuidado e zelo com o interesse pblico.
5. PRINCPIO DA ESPECIALIDADE um princpio que
surgiu com a idia de descentralizao. A administrao
direta (artigo 37, XIX, CF) para criar as pessoas da
Administrao indireta depende de lei, que tambm definir a
finalidade da pessoa jurdica criada, que no poder ter a
finalidade modificada por ato administrativo. Esse o
princpio da finalidade: uma vez definida a finalidade da
pessoa jurdica da administrao indireta, essa finalidade no
poder ser modificada por ato administrativo, j que definida
por lei, somente poder ser modificada por lei. MP/MG:
atualmente essa idia vem sendo aplicada para os rgos
da administrao DIRETA, ou seja, qualquer rgo pblico
est afeito a sua finalidade. SUPERVISO MINISTERIAL a
fiscalizao ou controle que a administrao direta faz sobre
a administrao indireta.
6. PRINCPIO DA PRESUNO DE LEGITIMIDADE
presuno de legalidade, legitimidade e veracidade. O ato
administrativo goza de presuno de todos os itens:
legalidade (obedincia lei), legitimidade (obedincia
moral) e veracidade (presuno de que o ato verdadeiro).
Trata-se de PRESUNO RELATIVA, na medida em que,
admite prova em contrrio, podendo ser discutida e afastada.
O ato administrativo goza dessa presuno (privilgio) em
decorrncia dos seguintes aspectos:
os atos administrativos esto submetidos ao princpio da
legalidade, ou seja, o administrador somente poder fazer o
que a lei autoriza e determina, ou seja, em tese, todos os
seus atos so legais;
os atos administrativos esto submetidos ao controle
exercido pelo Poder Judicirio, ou seja, os atos
administrativos so desfeitos por outro Poder;
os atos administrativos precisam agilizar suas decises, a
presuno tornar a atuao da administrao mais eficiente.
O princpio da legitimidade permite a instituio de uma
obrigao para o administrado, EXEMPLO: administrao
determina que o padeiro coloque azulejo em todo o
estabelecimento. Note-se essa obrigao deve ser cumprida
imediatamente, tambm em decorrncia do princpio.
O ato da administrao pode ser controlado pela prpria
administrao (autotutela) ou pelo Poder Judicirio, ou seja,
mesmo com a presuno NO se afasta o controle
(presuno iuris tantum). Produo de efeitos: EX TUNC
(anulao = ilegalidade) e EX NUNC (revogao =
convenincia e oportunidade). EXEMPLO: pessoa nomeada
sem concurso pblico. At a declarao de nulidade o ato
produzir todos os seus efeitos.
7.
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10
DIREITO ADMINISTRATIVO
necessidade de CONHECIMENTO ou CINCIA, que so
conseqncias do princpio. O titular do poder administrativo
o POVO, o cidado, assim, deve tomar conhecimento do
que est sendo feito com o direito do qual titular.
Publicidade significa tambm o incio de produo de efeitos,
ou seja, condio para ser eficaz. EXEMPLO: artigo 61,
pargrafo nico, Lei 8666/93 (os contratos administrativos
devem ser publicados no prazo de 05 dias para ter
EFICCIA), os contratantes no devero praticar nenhum ato
at a publicao. O incio de prazo somente pode ser contado
a partir da cincia do administrador. A publicidade garante a
possibilidade de controlar e fiscalizar os atos administrativos,
EXEMPLO: contas municipais devem ficar disposio, para
serem questionadas.
A publicidade garantida por meio de publicao no rgo
oficial e pela expedio de certides, quando no for possvel
a publicao. A publicao de atos, contratos e outros
instrumentos jurdicos, salvo os normativos, pode ser
resumida. Atos normativos no podem ser publicados de
forma resumida.
O princpio da publicidade relativo, h algumas excees a
esse princpio:
o
Artigo 5 , X: inviolabilidade da intimidade da honra (colocar o
artigo), o objetivo da norma no violar, sob pena de
punio, nesses casos no tem que publicar
o
Artigo 5 ., XXXIII: informao x segurana. Esse o mais
aceito pela doutrina, no h divergncia exceo mesmo,
CELSO ANTONIO reconhece s essa as outras no so
exceo ao princpio da publicidade.
o
Artigo 5 .LX: atos processuais e administrativos x sigilo.
EXEMPLO: processo administrativo tico dos conselhos
(CRM, CRO); Lei 8112/90 convenincia da instruo.
CUIDADO: particular pedindo informao do seu interesse,
que negada, o remdio constitucional cabvel o
MANDADO DE SEGURANA, o HABEAS DATA cabvel
somente quando for PESSOAL, pode ser do seu interesse,
mas se no for pessoal no o hbeas data o MS, que
garante a proteo ao direito lquido e certo de obter
informao.
11. PRINCPIO DA EFICINCIA (artigo 37, caput) foi
introduzido pela EC/19, ganhando roupagem de princpio
constitucional.
Entretanto,
mesmo
antes
disso
a
administrao deveria ser eficiente, o que no existia era o
princpio expresso na CF, mas na Lei 8987/95 (Lei de
o
delegao de servio pblico), artigo 6 j previa o princpio.
conhecido como o DEVER DA BOA ADMINISTRAO.
Eficincia significa presteza, agilidade, ausncia de
desperdcio, o administrador eficiente no poder desperdiar
dinheiro pblico. CONSEQUNCIAS:
Eficincia quanto aos meios deve o administrador gastar o
menor valor possvel;
Eficincia quanto aos resultados deve o administrador obter
um bom resultado, como menor custo.
Para o servidor pblico a EC/19 estabeleceu a queda da
estabilidade, no artigo 41, h a previso de que a aquisio
da estabilidade ocorre (hipteses do artigo). A avaliao de
3
desempenho a verificao de eficincia, que permitir a
aquisio da estabilidade, que pode ser perdida somente por
3
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11
DIREITO ADMINISTRATIVO
Aos iguais impe-se tratamento impessoal, igualitrio ou
isonmico. O princpio visa a evitar os privilgios e quando
existirem visa a servir de fundamento para a sua extino.
Essa igualdade no significa nivelamento econmico, pois
no se trata de uma igualdade material, mas jurdico-formal.
Mas no deve ser entendido como um princpio absoluto, que
seja capaz de se converter em obstculo ao bom e eficaz
desempenho da atividade administrativa.
14. PRINCPIO DA AMPLA DEFESA - a ampla defesa e o
contraditrio so princpios distintos. O contraditrio para ser
efetivo precisa da ampla defesa e vice-versa. E para garantir
a efetividade da ampla defesa preciso o contraditrio.
Ampla defesa defesa das pretenses ou alegaes, assim,
do ru e do autor, das duas partes. ATENO: devem
ser garantidos e sedimentados no processo administrativo.
Consiste na oportunidade para que o interessado se defenda,
se no quiser no obrigado. a oportunidade para que a
parte se defenda, no precisa ser efetivada a defesa.
LV aos litigantes, em processo judicial ou
administrativo, e aos acusados em geral so
assegurados o contraditrio e a ampla defesa, como os
meios e recursos a ela inerentes.
Desdobramentos do princpio:
Toda a defesa deve ser prvia em relao ao julgamento
final; se no h um procedimento prvio estabelecido no h
como ser garantida a ampla defesa, o procedimento deve ser
anterior possibilidade de defesa.
Direito informao; CUSTO: corre a cargo do interessado,
como se posiciona a jurisprudncia, mas a administrao no
pode se negar a fornecer o acesso.
Produo de provas; na prtica, o administrador at deixa
fazer a prova, mas julga sem aproveitar o conjunto probatrio.
Direito a recurso; mesmo que no exista previso expressa
para o caso especfico, a regra geral o cabimento.
Defesa tcnica; dispensvel a presena de advogado, mas
se o advogado quiser participar, o administrador deve
viabilizar a defesa, porque o advogado garante maior justia
e isonomia entre as partes.
o
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