Universidad Nacional Autnoma de Mxico

La administracin estatal y el rgimen poltico

Author(s): Matilde Luna
Source: Revista Mexicana de Sociologa, Vol. 50, No. 3 (Jul. - Sep., 1988), pp. 247-268
Published by: Universidad Nacional Autnoma de Mxico
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3540564 .
Accessed: 26/04/2013 20:58
Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at .
http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp

.
JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of
content in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms
of scholarship. For more information about JSTOR, please contact support@jstor.org.

Universidad Nacional Autnoma de Mxico is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend
access to Revista Mexicana de Sociologa.

http://www.jstor.org

This content downloaded from 171.67.216.22 on Fri, 26 Apr 2013 20:58:09 PM

All use subject to JSTOR Terms and Conditions

La administracion
estatal
y el regimenpolitico
MATILDE

LUNA

El propositode este trab-ajoes la caracterizacionde las condicionesinstitucionalesque se establecieronen el periodo 1940-1970,en funcionde
las formasdominantesde representacion.intervenciony administracion
estatal,y de la manera en que estas se escuentranarticuladasen lo que
constituyeel regimenpoliticoadministrativo.
En esta presentacion,
se han
privilegiadolas relacionesentreel Estado y los empresarios.
La investigacionparte de la idea de que la adninistracionestatal ha
tenidoun peso relevanteen la ccnfiguracion
del regimenpoliticomexicano
por medio de la consolidaciondel presidencialismo,
del corporativismo
y del Estado intervencionista.
Sobre todo en lo concerniente
al Estado y a
los empresarios,
el aparato administrativo
fue en este periodo,un terreno
privilegiadopara la estructuracion
de sus relaciones.
El periodo de 1940 a 1970 ha sido considerado,por muchos autores,
como el iniciode una nueva etapa en el desarrolloeconomicoy politicode
Mexico, calificadocomo un proceso de modernizaciondel pais. Los eldcmentosque lo definenvarian en funciondel enfoque adoptado y de los
temas tratados.Lo que aqui se sostienees que, entre los efectosmas
importantesde este procesode cambio est'a la consolidaciondel aparato
de una efectivaparticipacionde partidosadministrativo
-en detrimento
como terrenode lucha politica y como ambito privilegiadode la labor
politica.
Asi, la exposiciontiene como eje centralla caracterizaciondel aparato
administrativo
desde,una perspectivapolitica,procurandoir m'as alla de
las funcionesque cumplenlas diferentes
agenciasgubernamentales,
asl como
de una visionmonoliticadel aparato estatal.Se pueden identificar
en este
trabajo tresobjetivosprincipales:el primeroes el de observarlas formas
especificasy los contenidosque adoptan algunosde los principiosjuridicos
y politicosestablecidosen el periodoprevisto;el segundoes el de proveer
e marco politico ideol6gicoque pueda contribuira la comprensiondel
procesopoliticoposteriora los aniossesenta,en particular,las confrontaasi Como los proyectosinstituciones entreel gobiernoy los empresarios,
cionales que en ese periodo posterioremnergerJin,
y el terceroes el de
localizar algunos de los puntosde -tensionpolitica en el regimen.
En este sentido,se proponela distincionde variosnivelesde organiza247
17

This content downloaded from 171.67.216.22 on Fri, 26 Apr 2013 20:58:09 PM

All use subject to JSTOR Terms and Conditions

248

REVISTA MEXICANA DE SOCIOLOGIA

cion burocra6tica
para identificardiversostipos de integraciony conflicto
en la administracion
estataly en sus relacionescon la sociedad,en particular con el sectoremrresarial.El primero,el de la cohesion,se basa en la
unidad administrativa
que. se configurapor medio de relacionespersonales;
el segundo,el de la coherencia,parte del supuestode que el Estado capitalista,al igual que requiereun distanciamiento
formalentrela economia
y la politica (que se realiza por medio del Estado democraticoliberal),
requierede un relativoaislamientode las tareasadministrativas
o tecnicas
y de las politicas;el tercernivel,el de la consistencia,
se refiereal grado
relativode correlacionentre decisionespu'blicase interesesprivados,de
manera particular,los interesesempresariales.
Estos tresnivelesde organizacionburocratica,como se vera mas adelante, son problematicospero permitenestablecerun parametroinicial
para la especificaciony analisisdel regimenpoliticoadministrativo.
Tomando como base estos elementosanaliticos,la exposici6nse divide
en cinco apartados: en el primero,de caraictergeneral,se enuncian los
elementosconstitutivos
del regimenpoliticoadministrativo
y se describela
manera en que se relacionanentresi; el segundo,terceroy cuarto se refieren,respectivamente,
a cada uno de los nivelesde organizacionburocriatica arriba mencionadosy que se encuentran,a su vez, relacionadoscon
el regimenpresidencialista,
con las modalidadesde formulacion
de politicas
publicasy de intervenci6n
estatal,y con las relacionescorporativascomo
mecanismode integracionde los interesespu'blicosy privados;el quinto y
'iltimoapartado,a manerade conclusion,se refierea las tensionesy condicionesideologicoinstitucionales
de existenciadel regimendescrito.
El trabajo esta' fundamentalmente
apoyado en diversasinvestigaciones
empiricassobreel periodoy, en este sentido,es mas bien una reinterpretacion de las caracteristicas
que definenel regimenpoliticoadministrativo,
en funcionde las normaso principiosde organizaciony valoresen los que
se inscribela accion politica empresarialy en funcionde la consideracion
del aparato administrativo
como una virtualarena politica.
1.

CARACTERISTICAS

GENERALES

DEL

COMPLEJ O POLITICO

ADMINISTRATIVO

Como la gran mayoriade los estudiososdel sistemapolitico lo han

reconocido,el eje presidentede la Republica-PRI(Partido Revolucionario
Institucional)constituyeel elementoprincipaldel regimenpolitico.Otra
de sus piezas clave la constituyolo que podria denominarsecomo "la
naturaleza"intervencionista
del Estado mexicano.
El modelo democraticoliberal propio del capitalismose caracteriza
por un equilibrioentrelos poderesEjecutivo,Legislativoy Judicial,por una
politicade partidosy una logica ciudadana, por una diferenciacion
formal
entre la economia,la administracion
y la politica y por un predominio

This content downloaded from 171.67.216.22 on Fri, 26 Apr 2013 20:58:09 PM

All use subject to JSTOR Terms and Conditions

LA ADMINISTRACION ESTATAL Y EL REGIMEN POLITICO

249

de la economia.Frentea este
de las fuerzasdel mercadoen la conduccio6n
mexicanose caracteriza
politico
el
regimen
capitalismo,
del
propio
modelo
por un acentuadopoderdel Ejecutivo,por un regimende tipo ccrporativo
en el marcode la asi lIlamadaeconomia
y por una politicaintervencionista
mixta, lo cual produjo un nivel muy bajo de diferenciacionentre la
y la politica y un privilegiodel aparato adeconomia,la administraci6n
ministrativo
como aimbitode la politica.
del EsEstas tendenciasfueron,en mayoro menorgrado,constitutivas
a partirde la cirisisgeneralizadade
tado capitalistaque se reestructura
finalesde los aiios veintey principiosde los treinta,marcandola decadencia
del Estado democraticoliberaly la emergenciadel asi llamado Estado de
bienestaro Estado social, caxacterizadopor una conduccionestatal del
procesoecon6micosocial por medio de funcionesde producci6n,regulaci6n
de planeacion.'
y direcciondel procesode acumulacionmedianteestrategias
Asociado tambiencon este tipo de Estado aparece en los paises metropolitanos el fenomenocorporativo,el cual erige a la colaboracionentre las
clases como un valor fundamentaly bajo formasy grados de importancia
variables,2y encuentrasu versionmas radical en los regimenesfascistas.
populistas.
En variospalsesde AmericaLatina surgentambienlos regimenes
con modalidades especificasde estas nuevas tendenciasgenerales.Aun
cuando este tipo de regimenesno siempregeneraronestabilidadpolitica.
si Ilegarona cuestionarla idea de que la democracialiberal era la mejor
coberturapolitica del capitalismo.3 Este seria tambienel caso del regimen
1 La bibliografia respecto de la expansi6n de las actividades del Estado a partir
de la crisis de 1929 es nmuyextensa, ademas de ser esta expansi6n un hecho ampliamente reconocido, auin cuiando su evaluacion difiere en funci6n de la perspectiva
te6rico ideol6gica desde el cual se analiza. Como ejemplos son de mencionarse
los siguientes textos: E. James, Historia del pensainiento econdmico en el siglo xx,
Fondo de Cultujra Econ6mica, Mexico, 1957; A. Shonfield, El capitalismo moderno, Fondo de Cultura Econ6mica, Mexico, 1967 y M. y R. Friedman, Libertad de
elegir, Grijalbo, Mexico, 1980.
2 VWasepor ejemplo respecto de Estados Unidos: J. L. Orozco, "Politica v Administraci6n: Democracia liberal y democracia corporativa en Estados Unidos", en
Revista Mexicana de Ciencias Politicas y Sociales, afio XXVII, nim. 110, oct.-dic.,
Facultad de Ciencias Politicas y Sociales, UNAMN, Mxico, 1982, pp. 109-122 y del mismo auitor "Darwinismo y elitismo corporativo", en Revista Mexicana de Ciencias
Politicas y Sociales, afio XXXIII, enero-marzo,niim. 127, Fac. de Ciencias Politicas
y Sociales, UNANM, Mexico, 1987, pp. 91-108. Eni Gran Bretafia: B. Jessop, "The
transformationof the state in post-war Britain" en R. Scase, (ed.), The state ill
western europe, Crom Helm, Londres, Inglaterra, 1980, pp. 55-60. En Suecia V
Francia: C. Buci-Glucksmann y G. Thereborn, L.e defi social democrate, FrancoisMasper6, Paris, Francia, 1981. Respecto dc otros paises Y'case el volumen dc Phv.
Londoln
Schmittery G. LehmbruLc,(eds.), Trends tozwardscoi-poratistinter-itiediatioiz,
Sage, Bevery Hills, Inglaterra, 1979.
3 Este punto es tratado por B. Jessop, "Capitalism and Democracy: the best
posible political shell?" en G. Littlejohn, et al., (eds.), Power and the state, Croom
Helm, Londres, Inglaterra, 1978, pp. 10-51,para el caso de los paises metropolitanos,
y por T. Evers, El estado en la periferia capitalista, Siglo XXI, Mexico, 1979, para
el caso de paises "subdesarrollados".

This content downloaded from 171.67.216.22 on Fri, 26 Apr 2013 20:58:09 PM

All use subject to JSTOR Terms and Conditions

250

REVISTA

MEXICANA

DE SOCIOLOOfA

politicomexicano,en el cual se presentaun largo periodo de estabilidad

politica (1934-1968) v un crecimientoeconomicosostenido(1950-1970).
Aunque de manerasubordinada,elementosdemocratico-liberales
se tomaron en ctientapara la consolidaciondel Estado mexicano,y han desempenado uinafuncionfundamentalen la vida politicadel pais. Si bien el
PRI se ha mantenidoen el poder desde su ccnstitucioninicial en 1929,
el principiode no reeleccion,asi como los abruptoscambios sexenalesson
crucialesen la historiapoliticadel Mexico moderno;asimismo,bajo formas
peculiares,la distinicion
formalentreeconomnia
y politica propia del capitalismotuvo su expresionen la exclusionde. la representacion
empresarial
en el partidodominante(a diferenciade los sectoresobrero,campesinoy
popular), en la definicionde los organismosrepresentativos
de ese sector
como 6rganosde consulta del Estado a los que quedaba vedado hacer
politica4 y en el propioalejamiiento
de los empresarios
del PartidoAccion
Nacional (PAN), en cuya creacio6iparticip6la faccionradical del empresariado.5 Esta separ-acionformalentre el poder economico y el poder
politicoconstituyoun elementoprimordialde legitimidaddel regimeny
a fundarsu caracterpcpular y.el "equilibrio"entrelos factores
contribuyo
de la produccion.tal como lo establece la Constitucion.Es importante
senialartambienque, bajo la formulade la economiamixtay la particular
del "desarrolloestabilizador",hubo una combinacionvariable entre politicas de corteliberale intervencionista.
Por uiltimo,
aunque desde una perslos intentospor diferenciarlas tareas administrapectiva interv,,encionista,
tivasy la politicahan sido pernanentesen la historiade la administraci6n
p'iblica mexicana,conmose vera m's adelante.
La crisiseconomicay la institucional
de finalesde los aiios veinteimpulsaron,respectivamente,
el Estado intervencionista
y la formaciondel
partido del gobierno,los que se consolidaronen el periodo cardenista
(1934-1940). en el cual el Estado mexicanoaleanzo su mayorgrado de
autonomiafrenteal empresariadonacional v extranjero.En este periodo
la representacion
obreray campesinaadquirio una base politica al insertarseen el partido.mientrasque la representacion
empresarialquedo principalnente confinadaal aparato economicoadministrativo.
Durantelas tresdecadas que van de 1940 a 1970, la formadel regimen
politicoadministrativo
experimento
pocos y aisladoscambios; sin embargo,
las condicionesen las cuales este regimenoper6 cambiaronsignificativa4 Ley de 1936 de CAmaras de Comercio y de las de Industria. Este documento
puede consultarse eni: Confederaci6n de Cimaras Industriales de los Estados Unidos
Mexicanos (La). 1973. lItegracid?n, orgatzizaci6ny ftnciones y objetivos, Concamin,
M6xico, 1973, pp. 53-59.
Tirado, 'Los empresarios y la derecha en Mexico", en Revista Mexicana de
Sociologia, vol. XLVII. num. 1, enero-marzo, Instituto de Investigaciones Sociales,
UNAMT,M6xico. 1985, pp. 105-124, y R. Tirado y M. Luna, "La politizaci6n de los
emiipresarios,1970-1982",en J. Labastida, (comp.), Grupos econiumicosy organiza.
ciones empresariales en Mexico, Alianza Editorial Mexicana-uNAM, Mexico, 1986,
pp. 411453.

This content downloaded from 171.67.216.22 on Fri, 26 Apr 2013 20:58:09 PM

All use subject to JSTOR Terms and Conditions

LA ADMINISTRACION

ESTATAL

Y EL REGIMEN

POLITICO

251

al Esmenteimprimiendomodificacionessustancialesal presidencialismo,
tado "promotordel desarollo"y a las relacionescorporativas.Destaca la
tendenciaa la diselucionde la distincionentre los interesesprivadosy
entre la politica y las politicas.En terrminos
los puiblicos,y la confusio6n
genexales,con brevesepisodiosde conflictoen los que destaca el enfrentamientocon el presidenteLopez Mateos, puede decirseque las negociaciones con el gobiernoen materiade politicaecon6mica,asl como su influenincluyendoal propio presidente
cia en la designacionde altosfuncionarios,
para
de la Repuiblica,parecian ser la garantia necesaria y suficieente
del empresariadoen el aparato estatal.En
cumplircon la representacion
el marco de un modelo de economiamixtay de, un procesode desarrollo
las tasas sostenidasde crecifincadoen la sustitucionde importaciones,
los bajos niveles de
miento,el relativoprogresode la industrializacion,
en bases importantes
inflaciony la estabilidadcambiaria se convirtieron
de la legitimidaddel re6gimen.
2.

LA COHESION

BUROCRATICA

Y EL REGIMEN

PRESIDENCIALISTA

El sistemaadministrativo
mexicano,con frecuenciacaracterizadopor
los especialistascomo un sistemaineficientey con una organizacionmuy
pobre,6 presenta, sin embargo, una solida unidad derivada del regimen
presidencialista que permite el control discrecional del personal que ocupa
los puestcs cupulares, tanto en el aparato administrativo como en el
politico.
Como muchos autores lo han reconocido, aun cuando en un marco
jurldico de caracter republicano y federal, la propia Constitucion de 1917
otorgo una amplia gama de poderes a la rama ejecutiva, tales como la
facultad de reglamentacion (iniciativa, promulgacion y ejecucion de las
leves v decretos) y la facultad del presidente de nombrar a sus colaboradores para el ejercicio de su gobierno. Estos poderes se fueron ampliando
al paso de la consolidacion del regimen, en particular con la subordinaciori de los poderes legislativo y judicial al ejecutivo.
Con la creacion del partido de gobierno en 1929, el poder del presidente st- amplio, ya que el presidente de la Repu'blica es tambien desde
entonces el jefe del partido, nombra a los gobernadores de los estados, tiene
capacidad
legal para removerlos y una influencia determinante en la
designacion de su sucesor, quien tradicionalmente ha estado antes al frente
de alguno de los organismos de la administracion central.7
ti

VWase por ejemplo: MI. Duhalt Krauss, (1964), "The case of Mexico", en

Putblic administration in Latin America, Panamerican Union, Washington, D. C.,

i 'i+
N1
M S Wionczek,et al., Bases para la planeaci6n econ6mica y social de Mdxico,

Siglo XXI, Mexico, 1966.

7 J. Carpizo, El presidencialismto mexicano, Siglo XXI, Mexico, 1978; D. Cosio
Villegas, El sistemna politico mexicano, Cuadernos de Joaquin Mortiz, M6xico, 1972.
P. GonzUilezCasanova, La democracia en Mcxiro, Era, Mexico, 1965.

This content downloaded from 171.67.216.22 on Fri, 26 Apr 2013 20:58:09 PM

All use subject to JSTOR Terms and Conditions

252

REVISTA

MEXICANA

DE SOCIOLOGIA

El regimenpresidencialista
otorga asi al Ejecutivo un amplio poder
discrecional,proveelas bases para una unidad de la administracio6n
fundada en una cohesionadared de relacionespersonalesy estrechala relaci6n
y la politica,puesto que el Ejecutivo es a la vez
entrela administracion
jefe del gobiernoy jefe del partido.
Con el desarrollodel Estado interventor,
estas facultadesjuridicas y
se ampliaronat'rnmas al ser el Ejecutivo el depositariode los
po1it-icas
recursosmaterialesen poder del Estado y de los controlesgubernamentales
para la conduccionde,la economia.
El predominiodel Ejecutivo estaria,asimismo,asociado con una muy
debil politicade partidosy, como contraparte,
al fortalecimiento
de estrategias de representacion
de tipo corporativo,como formadominantede
estructuracion
de las relacioresentreel Estado v la sociedad. Esta formula
contribuiirla
de manera significativa
a la no distincionentrepoliticay las
politicaso, en otraspalabras,a Ia politizaciondel aparato administrativo.
Sin mecanismosformalesde sancionpu'blica,las politicasse formularon
atras de la escena politica,sobre la base de acuerdos cupularesentrela
burocraciapolitica, los sectoresempresarialesy los dirigentesde los sectorespopularesreconocidospor el Estado.
La discrecionalidadgubernamental
propia del regimenpresidencialista,
los mecanismosde decision informalesy el establecimiento
de poderosos
conglomeradosburocraticosde caracterpu'blicoy privado constituyeron,
junto con un alto grado de cornrpcion,las pautas normativasde la
formulacionde las politicaspu'blicas.
3.

SOBRE

LA FORMIJLACION

DE

LAS

POLITICAS

PUBLICAS

La cohesionde la administracionestatal alcanzada en el marco del

regimenpresidencialistano se tradujo en una coherencia del aparato
administrativo;
es decir, la elaboracionde las politicas gubernamentales
no responderiani a reglasrlgidasprestablecidas
por la ley o las mayorias
politicas,ni a normasde efectividadtecnica,ni a metasu objetivospreviamente establecidos,sino principalnentea condicionesexternasal propio
regimen,8tales como la correlacionde fuerzaso los cambios en las condicioneseconomicas.
3.1. La estrategia ad-hoc9

Aun cuando la planeaciontuvo un lugar centralen el discursogubernamental,los estudiososde la administracion

pu'blica coincidenen el si8 Los parAmetroscorresponden a los modelos de C. Offe, "The theory of the
capitalist state and the problem of public policy formation",en L. Lindberg, et al.
(eds.), Stress and contradiction in modern capitalism, D. H. Lexington, Hearth,
1975, pp. 125-144,y de J. Hayward, "Change and choice: the agenda of planning",
en J. Hayward y M. Watson (eds.), Planning, politics and public policy, Cambridge
UniversityPres, 1975, pp. 1-21.
9 Una versi6n preliminar de este punto se encuentra en M. Luna, "'Los em-

This content downloaded from 171.67.216.22 on Fri, 26 Apr 2013 20:58:09 PM

All use subject to JSTOR Terms and Conditions

LA ADMINISTRACI6N

ESTATAL

Y EL REGIMEN

POLITICO

253

guientediagnosticorelativoa los aniossesenta: el predomninio

de criterios
politicossobre criteriosadministrativos
en la toma de decisiones; la dispersiondel poder en el interiordel gobierno;un elevado grado de competencia entre las distintasinstancias de la administracioncentral; el
predominiodel secretoen la toma de decisionesy la faltade una estructura
uniformede informacion,
la que con frecuenciaes tratada como confidencial; la escasa efectividadde los planes y programaselaborados por
el gobierno,y, por lo tanto,el dominiodel pragmatismoy la atencionde
los problemasde la agenda estatal caso por caso.10
Se puede observar,sin embargo,que este "modelo" de toma de decisionesno parecehaberinfluide,
de maneranegativaen el "exito" economico

politico alcanzado ein el pai's en aquellos anos: el primero, caracterizado

por una tasa sostenida de crecimiento,bajos niveles de inflacion, estabilidad
cambiaria , un progreso de la industrializacion, y el segundo por una
continua estabilidad politica.
En parte quizas per su funcionalidad, este modelo administrativo fue
definido por Shafer como "mutual adjustment planning", tanto en lo que
se refiere a las distintas instancias de poder del gobierno, como en Ic
concerniente a la relacion entre el gobierno v la inicinltivaprivada.1" Asi,
la les-itimidaddel modelo parece haber descansado, sobre todo, en la clientela dce la administracion o en los receptores de sus beneficios.
En este sentido, puede observarse que los permanentes intentos por
crear mecanismos de coordinacion en la toma de decisiones o que permitielrancperar al margen de los intereses economicos y politicos inmediatos
y

de Los grupos involucradosfueron.en general,muy limitados.

Se pueden distinguir
dos grandesetapas en la aplicacionde estrategias
de planeaci6n: en la primera,de 1933 a 1940, predominaroncriterios
politicos,y en la segunda,de 1953 a 1970,se aplicaronreglasde eficiencia
econ6mica,pero ademfasde que se carecia de criteriosde eficacia tenica,
esos criterioseconornicos respondieron cada vez ma's a intereses muy particulares.

El discurso gubernamental de planeacion nacional tiene sus bases juri-

(licas en el articulo27 de la ConstitucionPolitica Mexicana, en el que se

estableceque el Estado tienefacultadespara regularel desarrolloecono6mico
y social del pais; sin embargo, hasta 1933 se puso esto en practica con el
Primer Plan Sexenal para el periodo 1934-1940, continuando con el Se-

gundo Plan Sexenal, elaborado en 1939 para el periodo 1940-1946.Respecto de la naturalezapolitica de estos planes, destaca el hecho de que
presarios,el corporativismoy la tecnocratizaci6nde la politica", en Revista Mexicana
de Sociologia, vol. XLVII, ni'sm. 1, enero-marzo de 1985, Instituto de Investigaciones
Sociales, UNAM, Mexico, pp. 125-138.
10 En particular, R. Shafer, Mdxico: Mutual Adjustment Planning, Syracuse
UniversityPress, Nueva York; 1966; Duhalt Krauss, op. cit.; I. Pichardo, "Administrative aspects of planning in Mexico", en Administrativeaspects of planning, CEPAL,
1969, pp. 284-323; M. Wionczek, et al., op. cit.
11 R. Shafer, op. cit.

This content downloaded from 171.67.216.22 on Fri, 26 Apr 2013 20:58:09 PM

All use subject to JSTOR Terms and Conditions

254

REVISTA MEXICANA DE SOCIOLOGIhA

ambos fueronelaboradospor el partidodel gobiernoen colaboracion,s6lo

en el caso del segundo,con una divisio6n
de planeacion de la Secretaria
de Gobernacion,esto es, de una agencia netamentepolitica. Asimismo,
ambos planes tuvieronuna funcionpoliticam6asque econ6micao tecnica:
aprobados justo antes de la nominaciondel candidato a la presidencia,
con ello se pretendladar continuidada las politicasadoptadas y a las
relacionesde poder establecidasen el gobiernoanterior.Por otra parte,
en estos planes prevalecia un lenguaje eminentemente
politicoy social y
la ausencia de mecanismostecnicos.12
Aun cuando estosplanes tuvieronpoca efectividad,
es necesariosenialar
que en el perlodo de su cobertura,en el que se establecieronlas bases
mas amplias del Estado interventor,
se impulsosignificativamente
la planeacion sectorialy regional,aunque limitada a los recursoscontrolados
por el Estado.'3
Un hecho significativo
en el perlodo intermediode estas dos grandes
etapas fue la creacion del Consejo Nacional de Economia, que se bas4
en el pacto obreroindustrialfirmadoen 1945 por la CTM y la entonces
recientemente
creada CANACINTRA, el cual aunque tuvouna cortaexistencia
etsableciolas bases para la estructuraci6nde un gran pacto social de
caractergremial.
Despues de la elaboraciondel Segundo Plan Sexenal,no fue sino hasta
1953 cuando aparecieronnuevosintentosde planeacionnacional.En el periodo 1953-1970,se elaborarontresdocumentos:el ProgramaNacional de
Inversiones1953-1958,el Plan de Accion Inmediata 1962-1964,y el Plan
Nacional de DesarrolloEco6mico y Social 1966-1970.Estos tresdocumentos,si bien integrabanobjetivoscontenidosen el SegundoPlan Sexenal,tales
comomejorarla distribucion
del ingreso,fortalecer
la independenciaecon6mica y avanzar el procesode industrializacion,14
tuvieroncaracteristicas
muy
diferentes
de los anteriores.
En primertermino,
esosplanesfueronelaborados
en el seno mismode la administracion
centraly sinla participacion
del partido como tal; en segundolugar,fueronelaboradosde acuerdocon criterios
de
eficienciaeconomica,y,por ultimo,tuvieronlos tresuna dimensionlimitada
a la planeacionde la inversion.En cuantoa las instituciones
encargadasde
la planeacionnacional,destacaen esteperlodola creacionde la Secretaria
de la Presidenciaen 1958, que intentabacubrirlas funcionesde coordinacion y tecnocratizaci6n
de la toma de decisiones,asi como las frecuentes
pugnas entre los organismosencargadosde las decisionesfinancieras,en
particularla Secretariade Hacienda y Gredito P(ublicoy el Banco de
Mexico, y la nueva secretariade. Estado.
12 VWase
R. Pozas Horcasitas,"La consolidaci6ndel nuevo orden institucional
en MWxico(1929-1940)
", en P. GonzAlezCasanova (coord.),AmericaLatina: Historia

de medio siglo, vol. 2, Mexico, Centroamericay el Caribe, Siglo XXI, MWxico,1981,

pp. 259-327.
13 Sobre los avancesen este terrenov6ase R. Shafer,op. cit., pp. 43-47.

14 L. Solis, Planes de desarrollo economico y social de Mexico, Sepsetentas, M&

xico, 1975.

This content downloaded from 171.67.216.22 on Fri, 26 Apr 2013 20:58:09 PM

All use subject to JSTOR Terms and Conditions

LA ADMINISTRACI6N ESTATAL Y EL REGIMEN POLInCO

255

Los organismos
a largo
encargados
de la definicion
de las estrategias
plazofueron
dos: la Secretaria
de Hacienday la de la Presidencia.
Aunque
formalmente
esta tenlatodaslas facultades
en materiade planeacionnacional,las politicasfiscal,crediticia,
presupuestaria
y monetaria
quedaron
a cargoexclusivo
de la Secretaria
en el Banco
de Haciendaen coordinacion
de Mexico.
Antesde la creacionde la Secretaria
de la Presidencia,
el Banco de
Me6xico
habia venidohaciendoconsiderables
esfuerzos
para realizaruna
planeacion
centralizada
de lasinversiones
estaatribucion
puiblicas;
fuetransferidaen 1948a la Secretaria
de Hacienda,v en 1954, debidoa las friccionesentrelos departamentc~s
y las agenciasautonomas
gubernamentales,
reubicada en la oficina del presidene.1-'La agrenciaencargada fue la
ComisionNacionalde Inversiones,
la cual elaboroel Programa
Nacional
de Inversiones.
Atinquede hechoesta comision
no realizoactividades
de
ya quiese limitoa coordinarlos planesde inversion
planeacion,
de las
distintas
agenciasgubernarnentales.
el experimento
constituyo
administrativode mayorexitoen el periodo1934-1970,
porquelogrouna relativa
separacionde las tareas politicas y las administrativas.-5
Este experimentointentoser institucionalizado
con la creacion de la
Secretariade la Presidenciaen 1958. De acuerdo con Ia legislacion,esta
era la ulnicaautoridadcon absolutospoderesy responsabilidad
para tratar
las cuestionesecono6nicasde caracterglobal.'7 Sin embargo,sus funciones
se vieronpra6cticamente
disminuidasal poco tiempo,en buena parteporque
desproveiaa la Secretariade Hacienda de una de sus principalesfunciones: la de elaborarlos presupuestosde la federacion.18
El an'alisisde las tensionesen el aparato administrativo
permitededucir
que el regimenpresidencialista
y su particularcohesionburocraitica
enfrentaban limitesimpuestespor los organismosencargadosde las decisiones
financieras.Cabe recordartambienque tanto el Plan Nacional de Inversionescomo el Plan de Accion Inmediata fueronsolicitadosy supervisados
por organismosfinancieros
internacionales
como condicionpara el otorgamientode creditos;el primero,por el Banco Interamericano
de Desarrollo
y, el segundo,por el Banco Mundial.
El conflictofue resueltoa favor del eje financieroen cuanto a las
politicasde desarrollo19 y a favorde una estrategiaad hoc en la formulacion de las politicasputblicasmaisespecificas,que responderiaprioritaria-

15 R. Shafer, op. cit., pp. 52-55.

16 M. S. Wionczek, "Antecedentes e instrumentosde la planeaci6n en MWxico",
en M. Wionczek, et al., op. cit., pp. 33-42.
17 I. Pichardo, op. cit., pp. 290-292.
18 M. Wionczek, op. cit., p. 43 y R. Shafer, op. cit., p. 57.
19 En este sentido, I. Pichardo, op. cit., R. Shafer, op. cit.; M. Wionczek, op. cit.,
y la propia visi6n oficial: Secretaria de Programaci6n y Presupuesto, La reforma
administrativa,documento, 1980.

This content downloaded from 171.67.216.22 on Fri, 26 Apr 2013 20:58:09 PM

All use subject to JSTOR Terms and Conditions

256

REVISTA

MEXICANA

DE SOCIOLOGIA

mentea la correlacionde fuerzasy a las cambiantescondicioneseconomincas

en el plano nacional e internacional.20
Los dos u'Itimosintentosde planeacionintegralen este perlodohabrian
de confirmar
las limitacionesde la Secretarfade la Presidencia:el Plan de
Accion Inmediata y cI Plan Nacional de DesarrolloEcono6micoy Social
dedicadosa coordinarprogramasdc inversionp?iblicay a promover,m6as
que controlar,la inversionprivada. La creacion,en 1962, de la Comision
Intersecretarial
para FormularPlanes de Desarrollo Economico y Social
e(videnclola incapacidad de. la Secretarlade la Presidenciapara coordinar
v administrar
poder de la Secrelos recursospublicosy el extraordinario
taria de Hacienda y del Banco de Mexico, el que a su vez tenia una
relativaindependenciarespectode la primerapara elaborar las politicas
de desarrollo.Adema'sde ser la Secretariade Hacienda la fuenteprincipal
se estableciasu
en la ComisionIntersecretarial
de los recursosfinancieros,
obligacionde controlarlos programasde inversionreteniendoun poder
En la practica,afirma Pidiscrecionalpara asignar recursosprioritarios.
chardo,los planes anuales de inversiony los programasde desarrollose
efectuabansolamentecuando eran incorporadosen el presupuestode gastos
de la federaci6n.2'
3.2. Sobre la nzaturaleza
intervencionista
del Estado mexicano
los ideales nacionalista
Desde los primerosgobiernosposrevolucionarios,
se orientaron"bajo
y estatista,contenidosen el articulo27 constitucional,
la intelectualidaddirigentede la Secretariade Hacienda" a la conformacion de una fuerte burguesia nacional que requeria de una vigorosa
accion estatal que creara las condicionespara la inversiondel sectorprivado. En este sentido,los primerospasos se habian dado ya con grandes
obras de
(en 'areas como los ferrocarriles,
inversionesen infraestructura
irrigaciony construccionde carreteras)y, ante el colapso financierodel
perlodo revolucionario,
se avanzo en la reorganizaciondel sistemamonetario nacional y del sistemabancario privado. A diferenciadel porfiriato,
gubernamental
y los
los bancosfueronpuestosbajo una estrechasupervision
bancos extranjerosprohibidos;22 la nacienteburguesianacional financiera
ocupo rapidamenteel lugar de 'stos.
20 En este sentido, son muy ilustrativoslos trabajos de M. S. Wionczek, El nacionalismo mexicano y la inversion extranjera, Siglo XXI, MWxico,1967, y R. Vernon
et al., Public policy and private enterprise in Mexico, Harvard University Press,
Cambridge, Massachusetts, 1964.
21 I. Pichardo, op. cit., pp. 311-313.
22 D. Bennett, y K. Sharpe, "El estado como banquero y empresario: el carActer
de sltima instancia de la intervenci6necon6mica del estado mexicano, 1917-1970",
en Foro Internacional, vol. xx, num. 1, julio-septiembre, El Colegio de Mdxico,
Mkxico, 1979, pp. 30-72, en particular v6ase pp. 33-43.

This content downloaded from 171.67.216.22 on Fri, 26 Apr 2013 20:58:09 PM

All use subject to JSTOR Terms and Conditions

LA ADMINISTRACION ESTATAL Y EL REGIMEN POLITICO

257

Como consecuenciade la depresionde 1929, en muchospaises capitalistas el Estado asumio bajo diversasmodalidades,una funci6oncrucial
como ordenadory reguladorde la economia,y Mexico no fue la excepcion. Si bien la gestaciondel Estado intervencionista
tieneen Mexico raices
mas antiguas,se reconoce que fue durante el periodo cardenistacuando
este caracterdel Estado mexicanose institucionalizo
de manera mas plena,
en medio de significativos
conflictoscon los interesesextranjeros,lo que
contribuyo
a su dimensionnacionalista,y con interesesprivadosnacionales,
lo que contribuyo
a su dimensionpopular.
Entre las medidas adoptadas en este periodo destacan las de caracter
politicoinstitucional,
vinculadascon la restructuracion
del partidodel gobiernoen un partidode masas y con la organizaci6nobligatoriadel sector
privado,mediantela Ley de C6amarasde Industriay Comercio de 1936,
con la cual las grandes organizacionesdel empresariadoafirmabansu
estattisde organismosde consultadel Estado con cara'cterestrictamente
econ6micoy se reconociancomo uinicasinstituciones
legitimaspara negociar con el gobierno.Por otra parte, con la ReformaEducativa se establecio que solo el Estado podia impartir educacion primaria,secundaria
y normal,que esta educacion deberia excluir toda doctrina religiosa,y
se normaba tambien la educacion privada. Con la Reforma Agraria se
revolucionaron
las formasde prcpiedaden el campo,y con base en la Ley
de Expropiacionesse expropiaronel petroleoy los ferrocarriles.
En estos
aniosse crearonorganismosgubemamentalesde control,apoyo e impulso
a la empresaprivada, tales como la ComisionFederal de Electricidady
la Comision de Fomento Minero. Con el Comite Regulador de Precios
para el Mercado de Viveresse empezo a intervenir
en la comercializacion.
Con la ReforinaFiscal se establecieron
limitesa las gananciasde las grandes empresasnacionalesy de los monopoliosextranjeros;al mismotiempo,
comenzoa implantarseel proteccionismo
medianteexencionesde impuestos
a empresasinvolucradasen nuevas actividadesindustrialesy medianteel
establecimiento
de arancelesprohibitivos
para la importacionde mercancias
que se produjeranen el pais. La Reformaal sistemabancario nacional
implico la restructuracion
del Banco de Mexico, creado en 1925 como
banco central,y la creacion de numerososbancos estatalespara el financiamientode obras de,infraestructura
para la agricultura,la industriay
el comercioexterior.23
Para los propositosde este apartado destaca la intervencion
del Estado
23 La bibliograffasobre este tema es muy amplia. Para este texto se consultaron:
A. C6rdova, "La transformaci6ndel PNR en PRM: el triunfo del corporativismoen
Mexico", en Wilkie, Meyer, Wilkie (eds.), Contemporany Mexico, IV International
Congress of Mexican Studies, California, 1973, pp. 204-227; M. Gutelman, Capitalismo
y reforma agraria en Mexico, Era, M6xioo, 1974; L. Meyer, "La etapa formativa
del Estado mexicano contemporineo (1928-1949)", en Foro Internacional, vol. xvii,
ndm. 4, Centro de Estudios Internacionales, El Colegio de Mexico, 1977; R. Pozas
Horca.sitas,op. cit. y A. Shulgovsky,Mdxico en la encrucijadi de su historia, Fondo
de Cultura Popular, Mexico, 1968.

This content downloaded from 171.67.216.22 on Fri, 26 Apr 2013 20:58:09 PM

All use subject to JSTOR Terms and Conditions

258

REVISTA MEXICANA DE SOCIOLOGIA

en actividadesestrategicas,
como el petr6leo,los ferrocarriles
y la electrisustentariala funci6n
cidad, lo que aunado a sus actividadesde regulacio6n
del Estado como promotory rectordel desarrollo.En cuanto a las funciones del Estado en la asignacionde recursoses importanteresaltarla
de un aparatofinanciero
configuracion
estatal,central,estrechamente
vinculado con el sector financieroprivado,que administrarialas cues,tiones
financierasy hacendariasdesde entonces.24
Por otra parte,el periodocardenistafue tambienun periodode transicionde una economi'abasicamente
agrariahacia una economima
en la que la industriase convirtioen el eje
en tornodel cual se estructuro
la politicaeconomica,la cual tuvosu centro
de decisionesen el aparato financiero.
El intervencionismo
estatal experimentocambios importantesen los
anos posteriores.
En el marco de una suertede equilibrioiniestableentre
una concepcionque asigna al Estado la funcioncentral del desarrollo
economico y una concepcion mas ortodoxa que impugna el intervencionismoestatal,'5la intervencion
del Estado en actividadesestrategicas
perdio sensiblemente
fuerzav el Estado rectorse convirtio,sobre todo, en
proveedorde infraestructura
de bienesy serviciossubsidiados.con politicas
fiscalesampliamentebeneficaspara la empresaprivada y con un amplio
conjuntode politicasproteccionistas.
Nuevos monopoliosestatalessolamentesurgieronhasta el periodo del
presidenteLopez Mateos, con las disposicionesestatales sobre la petroquimica basica y la expropiacionde la industriaelectrica.En este periodo
se implemento la politica de "mexicanizacio'n" de empresas extranjeras
vinculadascon la explotacionde recursosnaturalesy de industriasestrategicas; esta politica consistioen pasar la mavorla del capital de una
empresaa manos nacionales,con una participaciongeneralmente
mayoritaria de firmasprivadas nacionalesy minoritariadel Estado. Este procedimientoimplicoel desplazamientoparcial del capital extranjero,ya que
se reubico en otras etapas del proceso economico, tales como las de
financiamiento,
comercializaciono aprovisionamiento
de tecnologia.28
-No ajena al modelo ad hoc de formulacionde pcliticas ptublicas,
la
intervenciondel Estado se amplio en el periodo poscardenista,pero de
manera discontinua.En estos anioshubo un crecimientode empresasv
organismosde la mas diversa indole que precipitaronla perdida de Ia
capacidad reguladoradel Estado.
A partirde los anioscuarenta,y coincidiendocon el abandono de una
24 Ademis de los datos antes presentados, esta afirmaci6n puede
desprenderse
de D. Bennett y K. Sharpe, op. cit., y E. V. K. Fitzgerald, "Stabilization policy in
Mexico: The fiscal deficit and macro economic equilibrium, 1960-1977", en R. M.
Thorp, y L. Whitehead, Inflatiotn and stabilization in Latin America, McMillan,
Londres, 1979, pp. 23-64.
25 Sobre la presencia de estas dos corrientes v6ase E. V. K. Fitzgerald, op. cit.
26 M. Luna, "Empresas estatales y capital privado en Mexico, 1971-1976",en Revista de AdministracidnPublica, ndim. 41, enero-marzo,Edicones INAP, M6Xico, 1980,
pp. 11-64.

This content downloaded from 171.67.216.22 on Fri, 26 Apr 2013 20:58:09 PM

All use subject to JSTOR Terms and Conditions

LA-ADMINISTRACION ESTATAL Y EL REGIMEN POLITICO

259

estrategiaamplia de planeacio6n,el Estado se interesoen muydiversasramas

y de servicios;adopto entoncesempresasprivadasen bancaindustriales
iota, con conflictos
obreropatronaleso bien se involucroen aireasparticuDe
larmentedificilesen el desaxollode la activdad de los particulares.27
actierdocon datos oficiales,en el cursode estas decadas el endeudamiento
de la
el 50% del financiamiento
internoy externoalcanzo a representar
inversionpuilblica.
En 1946 se establecioun esquema de tarifasy cuotas para apoyara la
industriacon base en un modelo de sustitucionde importacionesy, en
1954, se configurola politica del desarolloestabilizadorresponsabledel
liamado "milagroeconomicomexicano".

4. LA

CON-SISTENCIA

DE LA UNIDAD

BUROCRATICA

4.1. Lo, rcd corporativa

del presidenteLopez
Con un breveparentesisdurantela administracion
con la faccion
Mateos (1958-1964) y con esporadicosenfrentamientos
de ampliar
radical del empresariadodebido a los intentosgubernamentales
el campo de la intervencion
estatal,en el periodo de 1940-1970se establecio un acuerdo basico entreel gobiernoy los empresariosque tendio
a diluir la, diferenciasentre lo privado y lo pu'blico.El exitoso sistema
de ajuste mutuodescritopor Shaferfue la expresi6nadmidc planeacio6n
nistrativacle la consistenciade la unidad burocraitica.Sobre esos anfos
dijo Wionczek: "Io que era bueno para.el Estado era bueno para los emy' viceversa".28
preiQ.arios
La ausencinde una politicade partidos,la institucionalizacion
del Es-

en la
tado intervencionitsa
y el dominiodel Ejecutivo y la administracion
elaboracionde las politicaspu'blicasdeterminaron
el privilegiode formas
de representacion
estatal cada vez
corporativa,que con una intervencion
ias particulartendierona degeneraren procedimientos
mas bien clientelistas.
Con sus bases juridicasen los articulos73 -el derecho de obrerosy
patrones"para coaligaxseen defensade sus respectivosintereses"- y 123,
--el conjuntode principiosque suponenel "equilibrioentre los factores
de la produiccio'n"
y la "armonizacion"de los derechos del trabajo y
en Mexico adopto
los del capital por mediodel Estado--, el corporativismo
formasmuv diversasy tuvo contenidosdistintos.
Aunque el caractercorporativodel Estado mexicanofue ampliamente
reconocidoen los estudiossobre el Estado o el sistemapoliticomexicano
elaboradosen la decada de los setenta,la utilizacionde este instrumento
Ibid.
28 M. S. Wionczek, op. cit., p. 29.

27

This content downloaded from 171.67.216.22 on Fri, 26 Apr 2013 20:58:09 PM

All use subject to JSTOR Terms and Conditions

260

REVISTA MEXICANA DE SOCIOLOGIA

analiticose limit6,en gran medida, al estudiodel PRi y de sus organizaciones: los sectoresobrero,campesinoy popular.29Desde esta perspectiva
fue consideradacomo un mecanismoestatalde inclula corporativizacion
sion y de control de los sectorespopulares. Se hablo de un sistema
en tanto que implicabaun ciertopluralismoy un juego
semicorporativo,
mexicanode las experiencias
politico.30Para diferenciarel corporativismo
militaresde los ainos sesentay setenta en Sudamerica, se marco una
de caracterpopulistao incluyentey un
distincionentreun ccrporativismo
autoritarioo excluyente.31
corporativismo
Se especific6tambienque el corporativismomexicanotenia mas la funcionde ampliar las bases sociales
En un sentidomas amplio,
del Estado que de desactivarla lucha politica.32
a diferenciade los regimenesfascistasque incluyerona obrerosy patrones
en una sola organizacion,el corporativismo
mexicano,al asignardistintas
instanciasde representacion
a cada uno de estossectores,reconocia,instila lucha de clases.3 Diversos trabajossobre la organizatucionalizAndola,
cion de los sectorespopularesy, en particular,sobre el sectorobrerohan
destacadoel predominiode un rigidocontrolverticaly de una estructura
muy selectiva,en el marco de la cual la burocraciasindical alcanzo un
poder significativo.
Pero la corporativizacion
empresarial,auinmas tempranaque la consolidada por el partido,fue distinta.
Como se sefialoen la introduccion,
en el marco de un discursogubernamentalpopular y revolucionario,la distincionformalentre economia
v politica,propia de un modelo democraticoliberal,se instrumento6
por
medio de la exclusionde la representacion
empresarialen el partido del
gobierno,de la definicionde los organismosempresarialescomo organos
de consulta del Estado excluidos de la actividad politica,y del propio
de los empresariosdel Partido Accion Nacional. Este fue un
alejarmiento
importanteelemento de legitimidaddel Estado mexicano.
En el periodo de 1940-1970los cambios formalesfueronpocos. Los
tresprimeros,
Avila Camacho,conefectuadosen el gobiernodel presidente
sistieronen la eliminaciondel sectormilitarde la estructuradel partido
Uno de los trabajos pioneros sobre este tema seria el de A. C6rdova, op. cit.
Por ejemplo: C. Pereyra, "Mexico: los limites del reformismo",en Cuadernos
Politicos, julio-septiembre,Era, Mexico, 1974, y M. Camacho, El futuro inmediato,
Colecci6n "La clase obrera en la historia de Mexico", vol. 15, Siglo XXI, MWxico, 1980.
31 J. L. Reyna, "Redefining the authoritarian regime", en J. L. Reyna y R. S.
Weinert (eds.), Authoritarianismin Mexico, Interamerican Political Series, vol. 2,
Filadelfia, pp. 155-171, 1977, y A. Stepan, The state and society: Peru in comparative
perspective,Princeton University Press, Princeton, 1978.
32 J. Labastida, "Proceso polftico y dependencia en M6xico (1970-1976)", en
Revista Mexicana de Sociologia, vol. xxxix, ndm. 1, enero-marzo,Instituto de Investigacion-esSociales, UNAM, MWxico,1977, pp. 193.227.
33 J. F. Leal, Estado, burocracia y sindicatos, Ediciones El Caballito, MWxico,
1975.
29

30

This content downloaded from 171.67.216.22 on Fri, 26 Apr 2013 20:58:09 PM

All use subject to JSTOR Terms and Conditions

LA ADMINISTRACION ESTATAL Y EL REGIMEN POnco

261

y su subordinacional Ejecutivo y en la creacionde la Confederaci6nNacional de OrganizacionesPopulares (CNop),34 como complemento de la

CNC (Confederacion
Nacional Campesina) y de la CTM (Centralde Trabajadores de Mexico); 3 asimismo,como parte de la consolidaciondel sistema corporativo,
cabe iiencionarla creacionde la Secretariadel Trabajo
y PrevisionSocial en este sexenio. Otro cambio. a finales de los a-nos
sesenta,fue la creaciondel Congresodel lTrabajo,representando
el maximno
nivel de agregaciondel sectorobrero,estructurado
fueradel partido,pero
con una presenciasignificativade la CTM.
En cuanto a las organizacionesempresariales,
podria decirse que son
amas
corporativas"que las del conjuntodel sector popular, ya que las
principalesconfederaciones
especializadas:la CONCAMIN (Gonfederacionde
CarmarasIndustriales),la CONCANACO (Confederacionde Camaras Nacionales de Comercio) y la Asociacionde Banquerosde Mexico (ABM) reu'nen
al conjuntode las empresasdedicadas a la industria,al comercioy a la
banca, respectivamente;
en cambio, si bien las organizacionesdel partido
son los medios privilegiadosde acceso al Estado, no son los u'nicos,y su
posiciondepende de otras organizacionesque no perteneceno no pertenecieronal partido; por ello el calificativode sistema semicorporativo.
Formalmente,las organizacioines
empresarialesantes mencionadasson las
unicas vias de acceso al Estado.
A este conjunto pertenecela CANACINTRA (Camara Nacional de la
Industriade Transformacion)creada en 1941, organizacionque agrupa
a los peque-nosy medianosindustriales,
caracterizadaen el periodopor sus
favorablesa la intervencion
posicionesprogobiernistas,
del Estado y conesta
trariasa la inversionextranjera.De acuerdocon varias investigaciones,
organizaciontuvo una posicion e influenciaimportantesen las negociaciones entreel gobiernoy diversossectoresempresariales,
asi como en la
propia formulacionde las politicaspiu'blicas.36
Adema'sde estas organizacionesde caractereconomicoadministrativo
existenotrascomo la COPARMEX (ConfederacionPatronalde la Repuiblica
Mexicana), la cual surgiocomo reacciona la Ley Federal del Trabajo, con
una afiliacionvoluntariay una composicionmultisectorial;esta organizaen coyunturas
de conflictocon
cion ha participadoactiva y ptublicamente
el gobierno.Reconocida como sindicato patronal por la Secretariadel
Trabajo, tiene un caracteral menos mas privado que las anterioresen el
complejaen la que se encuentranasciaciones
34 La CNOP es una organizaci6n
de j6venes,de mujeres,e incluso
de la ma'sdiversaindole,comode profesionistas,
como la Confederaci6n
Nacional de la Pequefia
empresariales
algunasorganizaciones
Propiedad.
en L. Meyeret al., Lecturas
35 L. Meyer,"El estadomexicanocontemporAneo"
El Colegio de M4xiWo,
de politica mexicana,Centro de Estudios Internacionales,
Mexico, 1977,p. 30.
y politicaen Mexico",
op. cit. y C. Puga, "Empresarios
3ffVease M. S. Wionczek,
en S. Corderoy R. Tirado (coords.),Clkes doninantesy Estado en Mdxico,UniversidadNacional Aut6nomade Mexico, MWxico,1967, pp. 185-202.

This content downloaded from 171.67.216.22 on Fri, 26 Apr 2013 20:58:09 PM

All use subject to JSTOR Terms and Conditions

262

REVISTA

MEXICANA

DE SOCIOLOGIA

sentidode que ha forzado la aperturade espacios estatalesa la representacionde interesesprivadosorganizados.7A este tipo de agrupacion,
por su caractervoluntarioy multisectorial,
pertenecela CaimaraAmericana
de Comercio-Mexico,creada en 1917.2.
En el periodo de 1940 a 1970 aparecierondiversas organizaciones
empresariales
de caraxcter
privado,que si bien Ilegan a teneruna posicion
importante
en la estructura
de las relacionesentreel gobiernoy los empresarios,no tienen un reconocimiento
formal.Cabe mencionaral consejo
Mexicano de Hombresde Negociosque se creo como parte de la reaccion
del sectorprivadoa las reformasdel presidenteL6pez Mateos; se tratade
una organizacionmuy selectiva,con un muy reducidonu'merode miembrosy que en generalno actu'ade manerapublica. En este periodose creo
tambien,en 1951,el ComiteMexico-Norteamericano
de Hombresde Negocios que propicia los vinculosentre diversosorganismosempresarialesde
Mlexicoy EstadosUnidos caracterizadoporsu ideologialiberaly antiestatista
y quterespondea la busqueda de "modalidadesde organizacionempresarial
3 entoncesse fundotamque no estensujetasa reglasgubernamentales";
bien el ahora Consejo EmpresarialMexicano para AsuntosInternacionales.
Por u'ltimo,cabe destacarla creacionde la Unio6nSocial de Empresarios
Mexicanos en 1957, en la ciudad de Mexico, la cual en 1960 entroa
la UNIPAC (InternationalChristianiUnion of Directorsof Enterprises)
v que tiene como objetivo difundirla doctrinasocial cristiana;en 1961,
agrupandoa sus filialesen otrassieteciudadesdel pais, se estableciocomo
asociacion civil.4

Tradicionalmente,
la COPARMEX ha tenidouna posicionmas dura frente
a las iniciativasgubernamentales
que las corporacionesespecializadas.En
su creacion intervino,de manera destacada, el Grupo Monterrey,uno
de los gruposeconomicosmas antiguosque empezo a gestarsedesde el
siglo XIX41 y lhallegado a teneruna funcionfundamentalen actividades
din'amicasde la economia nacional.42En problemascon el gobierno,el
Grupo Monterreyha influidoy ha Ilegado a movilizara otros sectores
de la poblacionpor medio de la COPARMEX. Sus ataques se diaigenprincipalmentea atacar el intervencionismo
estatalen sus diferentes
modalidades.
37 Sobrela distinci6n
entreun corporativismo
estataly uno privatista
o "societal",
vease: G. O'Donnel,"Corporatism
and the quiestion
of the state"en J. Malloy (ed.),
Authtoritarianism
anzd corporatism in Latiiaimerica, University
of PittsburghPress,

197-,7.
i8

Sobreesta organizacion
vease S. Ortega,"La cAmco-M&xico:
Historiay evolu-

ci6n", en J. Labastida (comp.), op. cit., pp. 293-312.

69
G. Zabludovsky,
del Comite M6xico-Norteamericano
"Antecedentes
de Hombres de Negocios",en S. Corderoy R. Tirado, op. cit., pp. 63-96.

40

R. Shafer, Mexicani business organizations. History and analysis, Syricuse

University
Press,Nueva York,1973,pp. 97-98.
41 M. Cerutti,'Producci6ncapitalistay articulaci6n
del empresariadoen Monterrey(1890-1910)
", en J. Labastida (comp.), op. cit.,pp. 15-55.
42 M. Luna, "El Grupo Monterrey
en la economi'amexicana",en J. Labastida
(conmp.),
op. cit., pp. 263-290.

This content downloaded from 171.67.216.22 on Fri, 26 Apr 2013 20:58:09 PM

All use subject to JSTOR Terms and Conditions

LA ADMINISTRACION ESTATAL Y EL REGIMEN POLfTICO

263

Desde una perspectivamas amplia,puede decirseque la transfornaci6n

del Partido de la Revolucion Mexicana en Partido RevolucionarioInstitucionalen 1946 fue el acto simbolicode tres cambios que ya se habian
empezado a gestar: la subordinaciondel partidoal Ejecutivo,43la estructuracio6n
de un acuerdc de base tripartitay la despolitizaciondel sector
empresarial,el que se concentraria,sobre todo, en la negociacionde sus
demandasparticulares.
A la manera del estatismoautoritariode Poulantzas,el partidoperdio
sus ligas de repreqentacio6n
para convertirse
en u-nasimple"correade transmisio6n"de las decisionestomadas en el ambito del Ejecutivo y la administracioncentral.44
Con la creaciondel PRI, el partidoya no tuvo como meta la democracia
de los trabajadores,sino el desarrolloecono6mico
por medio de la colaboracion entrelas ciases;45 se constituyo
asi un gran acuerdo de base tripartita, que si bien tuvo una efimeraexpresionformalcon la creacion del
Consejo Nacional de Economia, el cambio opero como palanmetro
de las
negociacionesy como sirmbolo
de la estabilidadpolitica del regimen.
Ciertamente,
la incorporacionno fue la usnicaformade estructuracion
de las relacionesentre el Estado y los empresarios:el intercambiode
personalentrelos sectcrespti'blicoy privado en los puestosde direccion,
las negociacionesdirectaso la formaci6nde clientelasen torno de las
iniciativasgubernamentales
dieron contenidospracticosal gran pacto de
caractergremial,lo que junto con la discrecionalidad
propia del regimen
presidencialista
permitioun manejo agil de la toma de decisionesy relajo
Ia ricidez propia de un esquema corporativo.46
Las experienciaspropiamentetripartitasfueronmuy localizadas y se
estructuraron
en tornode aspectosdirectamente
relacionadoscon el capital
y el trabajo. Entre las instituciones
mas importantes
de este tipo creadas
en esteperiedo,destacanlas siguientes:los tribunaleslaborales,la Comisi6n
Nacional de Salarios Minimos,la ComisionNacional de Precios -de corta
duracion- la ComisionNacional para la Participacionde los Trabajadores
en las Utilidadesde las Empresas,el Consejo Tecnico del InstitutoMexican<odel Seguro Social y el Gonsejo Nacional de RecursosHumanos para
Ia Industria.

Aunque el partidocomo tal perdio importanciaante la consolidacion

del complejo politico administrativo
como campo politico, mantuvo no
s"lo una funcionde legitimidad,que es la que generalmentese le reconoce, sino tambie'nde homogeneizacione identidad,al menos en lo conL. Meyer, "El Estado...", cit., pp. 32-36.
N. Poulantzas, State, power and socialism, Verso, Londres, 1980.
45 L. Meyer, "El Estado...", cit., p. 31.
46 Con motivo del conflicto por la nacionalizaci6n de la banca los empresarlos
han evocado esta forma de hacer politica de la siguiente manera: "Es diffcil que
la confianza (del sector empresarial en el gobiemno) se d& como en el pasado,
cuando se daba con dos o tres discursos, una o dos palmaditas en el hombro y
bucna voluntad". Declaraci6n de Goicoechea Luna, dirigente de la Concanaco.
43

44

is

This content downloaded from 171.67.216.22 on Fri, 26 Apr 2013 20:58:09 PM

All use subject to JSTOR Terms and Conditions

264

REVISTA

MEXICANA

DE SOCIOLOGfA

cernientea los sectorespopularesorganizados.En cuanto al sectorempresarial,un grado considerablede estabilidad fue alcanzado con la
consolidaciondel eje financiero,compuestopor los sectorespu'blico y
privado, como determinanteen la estructuracion
de las estrategiasde
desarrollo.
En efecto,en el cursode estasdecadas el aparato financierofue adquiriendo una posicion estrategicav un poder que, incluso, parece haber
puesto en entredichoel poder propio del regimenpresidencialista.
Como
antes se observo,el aparato financiero,al que concurrieronlos sectores
pu'blicoy privado,tenia una posici6nprincipalen la formulaci6nde los
lineamientosgeneralesde la politica economica. En este espacio, el alto
nivelde institucionalizacion
que alcanzaronlas relacionesentreel gobierno
y los empresarios,tanto por media de mecanismosformales(como el
encaje legal), como informales(como fue el caso de las reunionesanuales
de la ABM con las ma's altas autoridadesdel gobierno) constrastocon
formasmas frecuentesde negcciacioncon sectoresa cargo de actividades
especializadaso reunidosl'inicamente,
para la negociacionde una medida
gubernamental
determinada.
En lo que respectaal propio sectorprivado,es importantesenalar el
espectaculardesarrollodel sectorbancario vinculado con un proceso de
concentracioncrecientey con su asociacion con el capital industrial,comercial y de servicios,que le confirioun gran poder econ6mico; asimismocabe destacar,la posiciondominantedel sectorbancario respecto
de otrossectoresen la toma de decisiones.48
Por otra parte, la participacion de prominentes
empresarios,
representantes
de inuy diversascorrientes
ideologicas: desde el Grupo Monterreycon sus posicionesradicales (por
medio de los gruposSerfiny Banpals), hasta representantes
de posiciones
muy moderadas,como fue el caso del Grupo del Banco del Atiantico
ligado con el grupoICA--l cual se desarrolloen organicarelacioncon la
actividadestatal-,49 favoreci6la capacidad hegemonicadel sectorbancario.
Su posici6nprivilegiadaen el plano nacionalestuvoarticuladacon una
funciontambiencada vez mas destacada de organismosfinancierosinternacionalesen la determinacion
de la politicade desarrollo,asociada entre
otrosfactoresal crecienteendeudamientoexterno.
47 Wanse: S. Cordero y R. Santin, "Concentraci6n,grupos monop6licos y capital
financiero del sector privado en Mexico" y M. Luna y R. Tirado, "Los grupos
privados nacionales y las empresas estatales en los setenta", en J. Labastida (comp.),
op. cit., pp. 163-220 y 221-252 respectivamente,y M. E. Cardero, J. M. Quijano y
J. L. Manzo, "Casos recientes en la organizaci6n bancaria y el caso de M6xico"
en J. M. Quijano (toord.), La banca: pasado y presente, CIDE, M6xico, 1983, pp.
161-219.
48 Vease en este sentido, M. E. Cardero y J. M. Quijano, "Expansi6n y estranggulamientofinanciero",-en J. M. Quijano, op. cit., pp. 221-285.
49 M. Luna, R. Millhn y R. Tirado, "Una nueva voluntad politica", en Revista
Mexicana de Sociologia, num. 4, octubre-diciembrede 1985, Instituto de Investigaciones Sociales, UNAM, pp. 215-257.

This content downloaded from 171.67.216.22 on Fri, 26 Apr 2013 20:58:09 PM

All use subject to JSTOR Terms and Conditions

LA ADMINISTRAC6N ESTATAL Y EL REGIMEN POLITICO

265

4.2. La ideologia empresarial

coiimoes natural,
En el plano ideologico,los empresarioscompartieron,
los valoresde la libre empresa,que se hicieronpresentes,sobretodo, para
del Estado en la economia.Los vinculosorganicos
combatirla intervencion
del empresariadomexicano con los defensoresdel liberalismose establecieron de manera particularpor medio de los organismosempresariales
tales como la CAMCOencargadosde promoverel comerciointernacional,
ma's
e instituciones
Me&xico,el Comite Bilateral M6exico-Norteamericano,
especializadascomo el CEMAT (Consejo EmpresarialMexicano para Asuntos Internacionales).
la influenciade los te4ricosliberalesen la
Si bien ha sido determinante
de la ideologia empresarial6sta ha tenido en Me'xico sus
configuraci6n
propiasparticularidades
y en especialsus propioscambiosv significacionles
en el contextonacional.
y sobre todo en lo referentea los
Ell cuanto a sus particularidades,
a la doctrinasocial de
radicales,destaca su articulaci6ny suborciinacion
la Iglesia,? cuva influ!enciafeic notableen organismoscomo la IUSEM. Esta
doctrina,de indole conservadora,ftieadoptada en diversosgrados y formas por la gran mayoriade los organismospatronales.Sin embargo,las
de
noclionesde Estado subsidiario,de persona,de sociedadesintermedias,
parte principaldel acervo ideologico
bien comu'n,etceteraconstituyeron
de los empresariosradicales,en el marco de una ideologia marcadamej,te
anticomunistay dominada por la oposicion entre cristianismoy coinunismo.51

La asimilacionde preceptossocial cristianos,colimoel relativoa "la

cooperacionentre el capital y el trabajo", facilitola identificacionde
este sectorcon la formacioncorporativadel regimen,una vez superados
"los excesos del radicalismo cardenista".En 1947 la COPARMEX, "frente
a los viciosdel capitalismoliberal" y "los peligrosdel Estado totalitario",
hizo explicitosu compromisode mantener"un principiode colaboracion
en las relacionesobreropatronales,supervisadopor el gobiernoy debidamente protegido por la ley".52

Puede decirseque, en este periodo, los principiosconservadoresy liberales de la faccion radical se hicieron presentesen las coyunturas

50 Sobre la influicnciade la doctrina social cristiana en el pensamiento de la

facci6n radical vease: R. Tlirado, op. cit., y M. Vellinga, Industrializaci6n, burguesia
y clase obrera en Mdxico, Siglo XXI, M6xico, 1985, pp. 135-140.
5' C. Puga, op. cit.
52 Citado por L. F. Mena Bravo, "COPARMEx
and Mexican Politics" en S. Maxfield
y R. Anzaldda (eds.); Governmetntand private sector in contemporary Mexico,
Monograph Series 20, Center for U.S.-Mlexican Sttudies,San Diego, California, pp.
13-43.

This content downloaded from 171.67.216.22 on Fri, 26 Apr 2013 20:58:09 PM

All use subject to JSTOR Terms and Conditions

266

REVISTA

MEXICANA

DE SOCIOLOGIA

conflictivas
entreel gobiernoy los empresarios;mientrasque en periodos
de concordia el empresariadoacepto, de manera implicita,lo que para
finesde esta exposicionpodria denominarsesimplemente
como el nacionalismrorevolucionario,
asi como los principiosde organizacionpropios del
recrimenpolitico contemporaneo.
Asl, la eficacia de la apelacion de valoresasociados con las doctrinas
y liberalesparece haber radicadomas bien en modificaciones
conservadoras
de la orientaciony de los contenidosdel nacionalismorevolucionario,
que
en cambiosde los valoresy de los principiosde organizaciondel Estado.
De maneraque en el marcodel nacionalismorevolucionario,
del presidencialismo,del Estado corporativoy promotordel desarollo,se gestaronlos
siguientescambios: el notable crecimientodel sectorfinancieroy el derecho de veto empresarial;el incrementosubstancialde la inversionextranjera y su reubicacion; la consolidacionde un nuevo regimende
dependenciapor el incrementode la deuda externa; el dominiode interesesparticularesen las orientacionesde la intervencion
estatalen detrimento de interesesmas generales,y la emergenciade organismoscorporativosde caratcter
privado.
En lo concerniente
a la posicionde los empresarios
en la sociedad,estos
lograronuna notableinfluenciaen la formaciony difusionde valorespor
medio de diversosmedios: el impulsode la educacion privada,el control
de los mediosde comunicacion,en particularla television,y la promocion
o intervencionen asociacionesciviles de muy diverso tipo. Entre estos
uiltimospueden destacarselos clubes de. leones, los grupos"Sembradores
de la Amistad"(que tienencomopropositodeclaradocrearamistad,estimular el individualismo
como base del bien comnun,
promoverprincipioseticos
en los negociosy los profesiones,alentar una vida privada decorosa y
estimularel nacionalismo),o la Union Nacional de Padres de Familia,
cuya existenciaha estadoligada con la COPARMEX,hasta grupostales como
el FrenteUniversitario
Anticomunista
o la Cruzada RegionalAnticomunista
patrocinadospor gruposempresarialesregionales,principalmente
de Puebla y Monterrey.
5.

UN

EQUILIBRIO

INESTABLE

EN

EL REGIMEN

POLITICO

Con una continuidadsorprendente

en la formadel regimenpolitico
mexicanoque se configuroen el periodo posrevolucionario,
en el periodo
1940-1970ocurrieroncambios sustancialesen sus relacionesde contenido
que modificaronel pacto social apenas consolidadoen el gobiernocardenista. Este pacto, que involucroa las fuerzasmas importantesdel pais
fortaleciendo
la unidad nacionaly el caracterpopulardel Estado, puso de
manifiestola funciondirectivade la burocracia politica. La dimension
politica institucionalde esta hegemoniaadopto la formade un reginen
presidencialista
que se sustentoen una solida cohesi6on
burocraticay que

This content downloaded from 171.67.216.22 on Fri, 26 Apr 2013 20:58:09 PM

All use subject to JSTOR Terms and Conditions

LA ADMINISTRACI6N ESTATAL Y EL REGIMEN POLfTco

267

se consolidocon el desarrollo
involucrado
de un Estadointervencionista
de la riqueza,y
en la direccion
de la produccion
estrategica
y distribucion
con una
que incluyouna estrategiade desarolloagricolae industrial,
de,log
ampliabase socialnormada,por una parte,por el reconocimiento
comoactorespoliticos
de un aparato
sectores
populares
legitimos
pormeedio
corporativo
inscrito
en el partidode gobierno,
y,por la otra,por el reconocimiento
de una representacio6n
al ambitoecono'confinada
empresarial
micoadministrativo.
De esta matrizinstitucional
se iniciaronotrasconfiguraciones
que en
el cursode 1940a 1970impusieron
limitesa la direcionde la burocracia
politicae imnprimieron
modificaciones
al pacto social del
sustanciales
periodocardenista.
y a la unidadburocr'atica,
En cuantoal regimenpresidencialista
la
y consolidacion
reestructuracion
de un poderosoaparatofinanciero
estatal
y privadoconstituvo
el germende nuevasrelacionesy tensiones
enrla
organizacion
burocratica,
que se manifestaron
en periodosde conflictos
comopugnasentrela Secretaria
de la Presidencia
y el eje financiero,
ce
cual alcanzoun alto gradcde continuidad
e instiducionalidad.
Por otraparte,la ausencia de reglasrlgidasde decisionde las politic-tas

p'blicas,de naturaleza
tecnicao politica,
pesea que contribuyo
a fomentar
el regimen
presidencialista,
con lo que posibilito
uinalto gradode discre-

cionalidadgubernamental,
y a mantenerla estabilidadformaldel regimen
politico,con lo que impriniioflexibilidada sus instituciones2tusvocomo
contraparteutnparadigmade negociacionescupulary semisecreto,
a partir
del cual la tecnocraciapuiblicay privada tuvoacceso directoa la toma de
decisionessin que mediara ningufn
mecanismode sancion piiblica.
En estas condiciones,el desarollo del Estado intervencionista
estuvo
marcado por un equilibrioinestableentre los siguienteselementos: una
rigida disciplinaeconc6mica
impuestapor el eje financiero,UIncrecimiento
caotico de organismosestatalessujeto a condicionesexternasal propio
regimeny un intentopor mantenerlas bases socialesdel Estado mediante
recompensassimbo6licas
a los selectossectorespopularesque tuvieronacceso al aparato estatalpor medio de la burocraciasindicalvinculada con
el partido.En este proceso, el Estado subordinosu caracter rectordel
desarrolloeconomico y social a su caracter subsidiariode la empresa
privada. La perdida de la capacidad directivadel Estado estuv'otambien
asociada con la reubicacioiidel capital extranjeroen aci,vidades claves
de la economianacional y con un proceso,proegresivo
de endeudamiento.
internoy externopara financiarla actividad econo6mica.
El desplazamientodel desarrolloagrlcola en favor del capital indus-.
trial, bancario y agroexportadorprcduo una reducci6ndc los espacios
economicesy politicospara los sectorescampesinosv el dominio de la
burocracia sindical. En 1965 se inicio una larga crisisde ese sector,a
la que sucediola crisisde la industriaen los aniossetentav la crisisfiranciera en los ochenta.

This content downloaded from 171.67.216.22 on Fri, 26 Apr 2013 20:58:09 PM

All use subject to JSTOR Terms and Conditions

268

REVISTA

MEXCANA

DE SOCIOLOIfA

En el periodo analizado, la eficienciaeconomica'se convirtioen un

clementocrucial de legitimidaddel regimenasi constituido.El "milagro
economicomexicano" fue sobre todo evaluado en funcionde las tasas
de crecimientosostenido,de los bajos niveles de inflacio6ndel relativo
progresode la industrializacion
alcanzada al abrigo del sistemaproteccionista estatal. de la politica subsidiariadel Estado y del estrechovinculo
entreel capital industrialy el bancario en los niveles mas altos de la
jerarquia economica.
La consistenciade la organizacionburocriticase fue consolidandode
manera principalpor medio de la formacionde poderososconglomerados
y financieros.Las consultascon los empresarios
burocraticosiindustriales
se hicieronobligatoriasy el veto empresarialpermaneciointramurosen
el marcode un equilibriocada vez mAsinestableentreel intervencionismo
estatal y las politicasde estabilizacionde tendenciamas liberal2 entrela
precaria situacion de la agriculturay el fortalecimiento
de poderosos
gruposindustrialesy financieros,
entreun corporativismo
estatal de base
economicoadministrativa
orientacionempresariala insy una persistente
tituirmodalidadesde organizacionde caracterprivadoy clientelista,
entre
la cohesionburocraticay la incoherenciadel aparato administrativo.
Pero solo los acontecimientospodlan marcar las inconsistencias
del
paradigma.Nfilnovecientossesentay ocho marco el inicio de un proceso
de crisisv transfcrmacion
del regimenpolitico que modificolas perspectivas de los conflictes.En este procesolas caracteristicas
previasdel regimen y la unidad alcanzada entrelo privado y lo publico experimentaron
En los afios setenta,las transformaciones
importantesinodificaciones.
del
regimene8tuvieronmarcadas pcr el movimientopopular de 1968 y por
un acelerado proceso de politizacionempresarial.
Analizado el proceso politico mexicano desde una muy amplia perspectiva historica,podria decirse que mientrasque el periodo 1940-1970
significola modificacionsustancialde las relacionesde contenidodel pacto
social establecidoen los aniostreinta,el periodo 1970-1988entrainara
cuessustancialesen la propia formadel regimen
tionamientos
y modificaciones
politico: en sus instituciones
y elementosde legitimidad.

This content downloaded from 171.67.216.22 on Fri, 26 Apr 2013 20:58:09 PM

All use subject to JSTOR Terms and Conditions