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T C 034.496/2012-2
T C 034.496/2012-2
Com o propsito de obter um diagnstico das 247 UCs no bioma Amaznia, o TCU criou
o ndice de Implementao e de Gesto de reas Protegidas (Indimapa), ferramenta
georreferenciada de avaliao, comunicao e monitoramento. Esse instrumento classifica as
UCs em faixas: vermelho, amarelo e verde. Atualmente, somente 4% das UCs avaliadas
encontram-se na faixa verde, indicativa de alto grau de implementao e de gesto, necessrio
ao cumprimento de seus objetivos.
Assim, o TCU constatou que as UCs no bioma Amaznia no esto atingindo plenamente
os resultados esperados, uma vez que h um baixo aproveitamento do potencial econmico,
social e ambiental dessas reas. Isso decorre principalmente de fragilidades na gesto que
dificultam: o uso pblico; as concesses florestais; o fomento s atividades extrativistas; e as
atividades de pesquisas e monitoramento. Alm disso, a insuficincia dos recursos humanos e
financeiros compromete a realizao de atividades essenciais como fiscalizao, proteo,
pesquisa etc. Ainda em relao avaliao dos insumos, foram constatadas a inexistncia e a
inadequao dos Planos de Manejo, principal instrumento de planejamento e gesto que regula
o acesso e o uso dos recursos naturais naquela rea. Somado a isso, o passivo identificado de
regularizao fundiria impacta diretamente na gesto das UCs, haja vista a indefinio quanto
posse e propriedade dessas terras. Por fim, no Sistema Nacional de Unidades de
Conservao da Natureza (Snuc) foram identificados problemas de articulao entre os atores
envolvidos na gesto de UCs, decorrentes de uma insuficiente coordenao, da baixa
cooperao e da frgil comunicao. Desse modo, tais gargalos acabam por expor ao risco o
patrimnio pblico ambiental. Ademais, tendo em vista a carncia de dados individualizados
que demonstrassem a participao das UCs em dois processos relevantes: o desmatamento e o
fluxo de carbono, o TCU elaborou outros produtos. O primeiro concluiu pela efetiva
contribuio dessas reas na reduo do desmatamento no bioma Amaznia. J o segundo, ao
calcular a emisso ou remoo de CO 2 para cada uma das 247 UCs avaliadas, obteve dados que
demonstram o benefcio trazido pelas UCs na reduo da emisso de gases de efeito estufa.
Quais so as principais deliberaes?
As principais deliberaes foram no sentido de fomentar o efetivo exerccio da
coordenao do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (Snuc), a cargo do
Ministrio do Meio Ambiente, de modo a incrementar as aes de articulao entre os atores
envolvidos nesse tema para melhor aproveitamento do potencial econmico, social e ambiental
dessas reas. Foi determinado ao Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade
(ICMBio) que apresente plano de ao com as providncias cabveis para aprimorar o
diagnstico necessrio reduo do passivo de regularizao fundiria, e para dotar as UCs de
planos de manejo, instrumento que deve ser adequado realidade da UC a fim de que as aes
nele previstas sejam efetivamente implantadas. Assim, cada UC poder exercer de forma plena
os objetivos para os quais foi criada. Alm disso, considerando que a situao verificada neste
T C 034.496/2012-2
Introduo
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Questo 3
Em que medida a gesto das unidades de conservao federais localizadas no
bioma Amaznia est contribuindo para a proteo do patrimnio natural e a promoo
do desenvolvimento socioambiental? Resultados
1.4. Critrios
17.
A fim de permitir uma visualizao rpida dos principais critrios utilizados
no presente trabalho, foi elaborado um quadro de normativos organizado de forma a possibilitar
uma avaliao acerca da suficincia e possveis lacunas existentes na gesto de unidades de
conservao, conforme Apndice A desse relatrio. Os critrios especficos aplicveis s
questes de auditoria esto descritos no captulo correspondente.
1.5. Mtodos utilizados
18. O mtodo utilizado no presente trabalho consistiu no uso de diferentes tcnicas e
procedimentos de auditoria para permitir a realizao de uma avaliao sistmica das unidades
de conservao (UCs) no bioma Amaznia. Nesse sentido, a seguir so descritas sucintamente
as mais relevantes atividades e ferramentas desenvolvidas especificamente para atingir o
objetivo da auditoria. As informaes completas relativas aos mtodos empregados na coleta e
na anlise dos dados podem ser encontradas no Apndice B.
19. Na fase de planejamento merece destaque o instrumento de diagnstico denominado
rvore de Problemas. Trata-se de ferramenta visual, aprimorada pela equipe de auditoria, que
permitiu obter um diagnstico preliminar dos principais aspectos e fragilidades da gesto de
UCs, bem como as relaes entre causa e efeito (Apndice C).
20. Por se tratar de uma auditoria coordenada que visa avaliao sistmica das
unidades de conservao nas esferas federal e estadual da Amaznia, houve a participa o das
Secretarias Regionais de Controle Externo do TCU e dos Tribunais de Contas Estaduais (TCEs)
da regio norte e do estados do Maranho e do Mato Grosso. A lista com os nomes de todos os
integrantes est no Apndice D.
21. Assim, ainda na etapa de planejamento, realizou-se Workshop de capacitao,
ocorrido em Braslia , que visou capacitar as equipes de auditoria por meio de palestras tcnicas
acerca da gesto de unidades de conservao e das tcnicas de auditoria operacional. A
capacitao de uma semana, a cargo da equipe coordenadora, foi necessria para uniformizar
conceitos e definir estratgias de fiscalizao para os 35 auditores, entre servidores do TCU e
dos TCEs participantes, permitindo a confeco de papis de trabalho padronizados. O
cronograma do referido evento encontra-se no Apndice E.
22. Em relao fase de execuo, deve-se destacar a utilizao da Fiscalizao de
Orientao Centralizada (FOC) que contou com a participao de sete regionais do TCU
(Secex-AM, Secex-AP, Secex-MA, Secex-MT, Secex-PA Secex-RO e Secex-RR)
possibilitando visitar in loco aproximadamente 25% das 107 UCs federais situadas naquele
bioma. Por se tratar de uma auditoria coordenada, as equipes dos TCEs utilizaram os papis de
trabalho validados no Workshop, o que permitiu a consolidao dos dados para toda a regio. O
principal instrumento de coleta de dados foi o questionrio eletrnico, escolhido como forma
mais adequada de comunicao realidade da Amaznia. Merece destaque o alcance de 100%
das respostas dos gestores a esse instrumento.
23. Quanto fase de relatrio, foi elaborada uma ferramenta especfica que
possibilitasse uma avaliao ampla e um acompanhamento contnuo da performance da gesto
desses territrios. Assim, criou-se o ndice de Implementao e de Gesto de reas Protegidas
(Indimapa), instrumento que permite o monitoramento da evoluo da gesto dessas reas por
rgos de controle, pelas entidades gestoras, por organizaes no governamentais, por
doadores internacionais e pela sociedade, aumentando, dessa maneira, o controle social
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Viso Geral
31. As unidades de conservao (UCs) so uma das formas mais utilizadas no mundo
todo para proteo da biodiversidade in situ, que a conservao de ecossistemas e habitats em
seus ambientes naturais (Pressey et al, 1993). As UCs fazem parte de um conjunto de territrios
denominados como reas protegidas, que tambm incluem as terras indgenas, as reas de
preservao permanente, as reas de reserva legal e as reas remanescentes de quilombolas, as
quais no sero objeto de avaliao neste trabalho.
32. Quanto s UCs, em 2000 foi publicada a Lei Federal 9.985 que institui o Sistema
Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (Snuc), o qual estabelece dois grupos
divididos em 12 categorias de unidades com objetivos especficos para cada uma delas (Figura
1).
Figura 1 Grupos e categorias do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da
Natureza
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33. De acordo com o Snuc, o objetivo bsico das unidades de proteo integral
preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, onde em
regra no permitida fixao de pessoas. Por sua vez, a principal finalidade das unidades de uso
sustentvel compatibilizar a conservao da natureza com o uso sustentvel de parcela dos
seus recursos naturais. Nesse grupo, a presena de populaes tradicionais admitida e
incentivada.
34. Nesse contexto, a ttulo de exemplo, as Estaes Ecolgicas (Esec) juntamente com
as reservas biolgicas (Rebio) so as unidades mais restritivas. Por outro lado, as reas de
proteo ambiental (APA) possuem menor restrio. O Snuc composto por unidades das trs
esferas de governo (federal, estadual e municipal), alm de reas particulares. Cabe salientar que
no foram objeto desse trabalho as unidades municipais tampouco as UCs definidas na categoria
Reserva Particular do Patrimnio Natural (RPPN), uma vez que se trata de rea privada cuja
gesto cabe ao proprietrio daquele territrio.
35. No bioma Amaznia, na esfera federal, as categorias reserva extrativista, floresta
nacional e parque nacional so as mais representativas (Grfico 2).
Grfico 2 Quantidade de UCs federais do bioma Amaznia por categoria e rea
ocupada
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Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria co m dados do site do ICM Bio e do MMA
36. Vale a pena frisar que as UCs no devem ser percebidas como espaos destinados
exclusivamente a proteger a natureza. Em verdade, busca-se regular e estabelecer regras para
o acesso e o uso dos recursos da fauna e flora ali existentes, portanto, no se trata de impedir a
presena humana, mas de disciplinar determinadas atividades. Assim, preciso reconhecer que
existem milhares de pessoas vivendo nesses territrios, conforme ser tratado no Captulo 4.
37. O Snuc prev, como alguns dos seus objetivos centrais, contribuir para a preservao
e a restaurao da diversidade de ecossistemas naturais; e promover o desenvolvimento
sustentvel a partir dos recursos naturais. Nesse contexto, a relevncia do referido sistema
perpassa a manuteno da biodiversidade, uma vez que ele tem o potencial de se tornar um
instrumento que tambm pode contribuir para a gerao de emprego e renda, para o aumento da
qualidade de vida da populao e para o desenvolvimento do pas, sem prejuzo para a
conservao ambiental (O Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza, 2011).
38. As unidades de conservao no so espaos intocveis onde nenhuma atividade
humana pode ser desenvolvida. Em 88,3% da rea total protegida por UC so permitidos usos
diversos passveis de gerar efeitos positivos imediatos economia regional (Gurgel et al. 2009).
Apenas 11,7%, apresenta restries do ponto de vista de uso direto dos recursos naturais,
embora sejam permitidas atividades desde que reguladas e controladas pelos rgos ambientais.
39. Assim, as UCs no buscam exclusivamente a proteo da biodiversidade, mas visam
tambm o manejo da natureza pelo uso humano de forma sustentvel, ou seja, pela explorao
do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais renovveis, de seus
servios ecossistmicos e valores culturais associados, conforme prev a Unio Internacional
para a Conservao da Natureza (IUCN), organizao internacional dedicada conservao dos
recursos naturais.
40. No mbito internacional, o Brasil parte da Conveno das Naes Unidades sobre
Diversidade Biolgica (CDB), considerada o principal acordo ambiental multilateral na rea de
biodiversidade. Essa conveno dispe que o estabelecimento de um sistema de reas protegidas
medida fundamental para promover a conservao in situ.
41. Aberta para a assinatura durante a Conferncia Rio-92, a CDB entrou em vigor no
dia 29 de dezembro de 1993. A Conveno conta atualmente com 193 partes, ou seja, rene
quase todos os pases do mundo (com exceo dos Estados Unidos que signatrio, porm no
ratificou, portanto no considerado uma das partes). Ao se tornarem partes da Conveno, os
pases iniciaram um processo de adequao das suas legislaes nacionais para que pudessem
cumprir com os compromissos estabelecidos nos 42 artigos do tratado. O artigo 6, por
exemplo, determina que as partes devem desenvolver uma estratgia nacional para guiar a
elaborao de uma poltica nacional de biodiversidade que reflita os princpios ali acordados.
42. Desde 2002 os esforos para atingir os objetivos e garantir o cumprimento da CDB
so acompanhados atravs de um conjunto de metas acordadas entre as partes. Em 2010 um
conjunto de metas foi internacionalmente negociado, as metas de Aichi, para guiarem os
esforos no perodo de 2011 a 2020. A meta nmero 11 diz que:
At 2020, pelo menos 17 por cento de reas terrestres e de guas continentais e 10 por
cento de reas marinhas e costeiras, especialmente reas de especial importncia para
biodiversidade e servios ecossistmicos, tero sido conservados por meio de sistemas de reas
protegidas geridas de maneira efetiva e equitativa, ecologicamente representativas e
satisfatoriamente interligadas e por outras medidas espaciais de conservao, e integradas em
paisagens terrestres e marinhas mais amplas (Metas de Aichi, objetivo estratgico C, Meta 11).
43. Por sua vez, a fim de atender os compromissos internacionais assumidos, o Brasil
aumentou consideravelmente a rea do territrio nacional protegido por unidades de
conservao. Vale destacar que o pas foi responsvel por criar 74% das reas protegidas no
mundo entre 2003 e 2008. Conforme dados do Cadastro Nacional de Unidades de Conservao
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(CNUC), o Brasil possui atualmente 17,15% de seu territrio continental protegido por UCs, o
que evidencia o alcance da meta estabelecida.
44.
Embora o governo brasileiro tenha conseguido atingir a meta de criao de
UCs continentais, deve-se salientar que as Metas de Aichi no se resumem criao desses
territrios. O pacto assinado estabelece que essas reas devem ser geridas de maneira efetiva e
equitativa, ou seja, imprescindvel uma boa gesto que contribua para o alcance dos objetivos
previstos para cada uma das unidades criadas, os quais vo alm da proteo da biodiversidade.
45.
Estudo da CDB (CBD Technical Series n 18) analisou as reas protegidas
do mundo e chegou concluso que o crescimento global de reas protegidas nem sempre foi
acompanhado de uma gesto eficiente destes novos territrios. Algumas delas, apesar de
legalmente existirem, no foram de fato implementadas ou consolidadas, e muitas no tm
capacidade gerencial para seu adequado funcionamento. As causas das deficincias apontadas
pelo estudo so: baixo nvel de governana, lacunas na legislao, e falta de recursos
financeiros, entre outras.
46.
Desse modo, aliada a uma gesto eficiente, so necessrias condies
adequadas que possibilitem a plena implementao e consolidao dessas reas, no sendo
suficiente apenas a criao de territrios. Nessa linha, alm de uma boa administrao,
necessrio que as aes governamentais relativas governana das UCs sejam articuladas e
coordenadas para que essa poltica pblica de proteo da biodiversidade e promoo do
desenvolvimento socioambiental seja executada de forma efetiva.
47. Assim, busca-se aqui identificar as principais fragilidades e oportunidades de
melhoria na gesto das UCs do bioma Amaznia para que essas reas produzam resultados
ainda mais expressivos e positivos. Alm disso, por constiturem parte extremamente relevante
e significativa do patrimnio ambiental brasileiro e, consequentemente, da humanidade,
compete aos rgos de controle avaliar como esto sendo geridas essas reas e quais resultados
esto sendo alcanados em termos de promoo do desenvolvimento socioambiental e proteo
do patrimnio pblico.
48. Desse modo, direito do cidado e dever do Estado prover de forma acessvel
sociedade, ao governo e aos demais atores interessados, informaes a respeito da gesto das
unidades de conservao permitindo o acompanhamento do desempenho individual e
consolidado desses territrios.
49. Sabe-se que, para gerir o patrimnio pblico ambiental, necessrio um conjunto de
normas que disciplinem e fortaleam a governana relativa s reas protegidas brasileiras. Nesse
sentido, cabe abordar, de forma resumida, o arcabouo jurdico-normativo referente s unidades
de conservao. Para isso, o TCU elaborou um quadro de normativos que apresenta um
fluxograma das normas concernentes governana das UCs e as suas interelaes. O referido
documento pode ser melhor visualizado no Apndice A.
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Avaliao do TCU
56. A avaliao efetuada pelo TCU na governana das unidades de conservao (UCs)
no bioma Amaznia analisou as aes empreendidas e os resultados obtidos em trs vertentes: o
Brasil no contexto internacional; o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) enquanto coordenador
do sistema de reas protegidas no plano nacional; e o Instituto Chico Mendes de Conservao
da Biodiversidade (ICMBio) como entidade gestora das UCs federais.
57. De incio, destaca-se que, segundo o Sistema Nacional de Unidades de Conservao
da Natureza (Snuc Lei 9.985/2000), as UCs tm, dentre suas finalidades, a proteo da
biodiversidade, bem como o desenvolvimento sustentvel a partir dos recursos naturais. Nesse
sentido, a criao desses espaos tem permitido o alcance dos objetivos de proteo do
patrimnio natural e de promoo do desenvolvimento socioambiental.
3.1 Benefcios advindos da criao de unidades de conservao
58. O presente captulo far uma avaliao da proteo do patrimnio natural das UCs
da Amaznia sobre a tica dos resultados alcanados no controle do desmatamento, bem como
dos benefcios advindos da reduo da emisso de carbono nesse bioma.
3.1.1
natural
12
reduzida,
percentual
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de
reas
protegidas
foi
ampliado
(Grfico
3).
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Estados
Total
AC
AM
AP
MA
MT
PA
RO
RR
TO
164.123,04
1.559.159,15
142.828,52
112.858,73
487.817,74
1.247.954,67
237.590,55
224.300,51
24.994,85
rea
das
Federais (B)
UCs
40.445,04
196.312,84
53.148,49
2.886,43
19.582,04
201.191,25
57.235
16.373
rea
das
Estaduais (C)
UCs
12.987,52
193.094,93
32.661,90
17.340,21
11.586,79
202.172,64
21.032
1.206
1.004
493.085,93
53.432,56
389.407,77
85.810,39
20.226,64
31.168,83
403.363,89
78.267,12
17.579,33
1.004,13
1.080.260,65
110.690,48
1.169.751,38
57.018,13
92.632,09
456.648,91
844.590,78
159.323,43
206.721,18
23.990,72
3.121.367,10
4,90
20,80
19,20
1,70
465,30
46,70
0,30
9,70
0,30
17,50
311,10
74,30
413,20
5,20
30,50
19,50
19,20
776,40
121,00
971,80
4.201.627,75
587.174,72
(D = B + C)
rea total fora de
UCs no estado
(E = A D)
558,60
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171,30
971,90
6,70
251,80
6.489,30
5.209,00
1.098,80
697,30
26,60
14.922,70
176,50
1.002,40
6,70
271,30
6.508,50
5.985,40
1.219,80
697,30
26,60
15.894,50
72. Soares-Filho, B. et al. (2009) tambm apontaram a eficcia das reas protegidas
como inibidoras do desmatamento aps analisar 521 reas protegidas, sendo 233 UCs. O
referido trabalho indica que a probabilidade de ocorrer desmatamento no interior das reas
protegidas inferior quando comparada s chances de ocorrncia nas zonas de entorno dessas
reas.
73. Assim, quando o poder pblico decide criar uma unidade de conservao, a afetao
desse territrio atua efetivamente na reduo do desmatamento naquela regio, conforme
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Desmatamento (hectares/ano)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
17.733
2.977
5.645
422
1.811
1.169
1.707
7.997
15.349
6.135
1.348
2.351
342
213
Parna do Jamanxim
731
1.881
1.799
600
644
1.165
289
Parna M apinguari
414
402
1.333
1.976
1.852
1.174
39
Resex Renascer
2.977
214
255
1.051
457
926
272
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Fonte: Estimativas anuais de emisses de gases de efeito estufa no Brasil. MCTI, 2013
79. O relatrio destaca uma modificao no ranking dos setores que mais emitem gases
de efeito estufa no Brasil. O setor de florestas saiu de maior responsvel pelas emisses
nacionais em 2005 (57%) para a terceira posio em 2010, com 279 milhes de toneladas de
CO2 (22%), quando os setores agropecurio e energtico passaram a liderar o ranking das
emisses (Grfico 6).
Grfico 6 Variao da participao de cada setor nos anos de 2005 e 2010
Fonte: Estimativas anuais de emisses de gases de efeito estufa no Brasil. M CTI, 2013
80. Essa inverso permitiu que setores como energia, resduos, processos industriais e
agropecuria ampliassem sua participao na economia nacional sem impactar no crescimento
global das emisses do pas. Nesse sentido, a criao de unidades de conservao (UCs)
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88. Quanto aos resultados obtidos pela avaliao do TCU, foi possvel classificar os
Estados do bioma Amaznia por suas emisses mdias de toneladas de carbono (Tabela 4).
Tabela 4 Emisses de carbono por Estado no bioma Amaznia entre 1996 e 2006
Estado
rea (ha)
Emisso
mdia
(tC/ha)
Estado do M aranho
MA
7.977.775
255.482.088,63
32,02
Estado de Rondnia
RO
17.805.025
428.718.461,00
24,08
Estado do Tocantins
TO
2.270.050
35.974.224,25
15,85
MT
45.943.600
561.398.734,13
12,22
Estado do Par
PA
77.376.125
639.155.214,50
8,26
Estado do Acre
AC
9.313.600
61.854.506,75
6,64
Estado do Amap
AP
5.201.875
6.372.443,50
1,23
Estado de Roraima
RR
17.611.100
14.828.944,38
0,84
Estado do Amazonas
AM
107.345.925
64.193.457,63
0,60
89. Os estados que apresentaram maior emisso mdia de carbono por hectare foram:
Maranho (32,02 tC/ha), Tocantins (24,08 tC/ha), Rondnia (15,85 tC/ha) e Mato Grosso (12,22
tC/ha). Deve-se destacar que Mato Grosso, Par e Rondnia encontram-se na regio conhecida
como Arco do Desmatamento, rea que sofre grande presso antrpica, com os maiores ndices
de desmatamento na Amaznia. Alm disso, necessrio salientar que a emisso mdia dos
estados do Maranho, do Tocantins, de Mato Grosso e de Rondnia relativa apenas parcela
desses estados que se encontra no interior do bioma. Por outro lado, notria a baixa emisso
mdia de carbono dos estados do Amazonas (0,60 tC/ha), de Roraima (0,84 tC/ha) e do Amap
(1,23 tC/ha).
90. Outro ponto importante da avaliao efetuada diz respeito participao das UCs no
fluxo (emisso/remoo) de carbono no bioma Amaznia no perodo entre 1996 e 2006 (Tabela
5).
Tabela 5 Fluxo de carbono (emisso/remoo) dentro e fora de UCs no bioma
Amaznia entre 1996 e 2006
Estado
Estado
Fora de UCs
Parcela
do
estado
localizada no
bioma
Amaznia
(ha)*
Frao da rea
fora de UC
(A)
Emisso
mdia de
carbono
(tC/ha)
(B)
Dentro de UCs
rea total
(federais e estaduais)
Frao
da
rea
protegida no
estado por
UCs
Emisso
mdia
de
carbono
(C)
(D)
(tC/ha)
Emisso total de
carbono (tC)
Emisso
mdia
carbono
(tC/ha)
de
=(BxA)+(Dx
C)
Acre
14.185.700
65,65%
6,64
34,35%
-1,50
54.544.714,00
3,85
Amazonas
146.676.100
73,19%
0,60
26,81%
-3,07
-56.698.970,13
-0,39
Amap
13.704.675
37,96%
1,23
62,04%
-3,16
-20.513.191,75
-1,50
M aranho
10.883.325
73,30%
32,02
26,70%
8,78
280.990.820,75
25,82
M ato Grosso
48.235.075
95,25%
12,22
4,75%
-1,89
557.064.605,13
11,55
Par
115.737.750
66,85%
8,26
33,15%
-0,99
600.985.860,50
5,19
19
T C 034.496/2012-2
Rondnia
23.606.000
75,43%
24,08
24,57%
-3,31
409.520.741,00
17,35
Roraima
22.179.725
79,40%
0,84
20,60%
-2,76
2.233.115,50
0,10
Tocantins
2.283.225
99,42%
15,85
0,58%
55,01
36.699.027,00
16,07
Bioma
Amaznia
397.491.575
73,17%
7,11
26,83%
-1,90
1.864.826.722,00
4,69
91. Dessa anlise realizada pelo TCU, nota-se que a maior parte das UCs dos estados do
bioma Amaznia, com exceo do Maranho e do Tocantins, apresenta valores negativos de
emisso mdia de carbono, o que significa que essas unidades de conservao removeram
carbono no perodo avaliado.
92. Em alguns casos, o papel de remoo de carbono exercido pelas UCs to relevante
que pode alterar o panorama de emisso de CO 2 de determinado Estado. Assim, conforme
Tabela 5, em Estados como Amazonas e Amap, o valor das remoes mdias em UCs to
significativo que chega a alterar o quadro da emisso total do estado. Isso significa que, graas a
suas UCs estaduais e federais, os Estados do Amazonas e do Amap contribuem para remover
carbono da atmosfera.
93. Cabe ainda ressaltar os valores globais para o bioma Amaznia. Constata-se que as
UCs removem em mdia 1,9 tC/ha. No obstante, o valor total de CO2, liberado pelas reas
externas s UCs, apresentou uma emisso mdia de 7,11tC/ha. Tal valor foi reduzido para 4,69
tC/ha devido ao papel desempenhado pelas UCs. As informaes quanto ao fluxo de carbono,
individualizadas por unidade de conservao, bem como os mtodos utilizados pelo TCU, esto
disponveis no Apndice G. A ttulo de exemplo, as 21 UCs que mais emitiram carbono so da
esfera estadual e as cinco UCs que mais removeram CO 2 tambm so unidades estaduais.
Salienta-se que anlise efetuada no considera o carbono abaixo do solo, o que poderia duplicar
o valor dos resultados obtidos.
94. Assim, o TCU, ao avaliar o desmatamento (entre 2008 a 2012) e o fluxo de carbono
decorrente das mudanas de uso do solo (entre 1996 e 2006) nas 247 unidades de conservao
do bioma Amaznia (estaduais e federais), produziu dois mapas pioneiros que permitem a
individualizao da estimativa para cada UC de rea desmatada e da quantidade removida ou
emitida de CO2 . Desse modo, possvel realizar um acompanhamento do fluxo de carbono e,
ainda, obter uma viso sistmica da regio Amaznica (Mapas 1 e 2 e Apndice J).
Mapa 2 Estimativa de fluxo de carbono nas UCs do bioma Amaznia
20
T C 034.496/2012-2
Governo
Noruegus
(A)
(A)
(B)
(B)
(A-B)
(A-B)
Valor Contratado
Valor
Contratado (R$)
Recursos
ingressados
Recursos
Ingressados
(R$)
Recursos no
ingressados
Recursos
no
ingressados
(R$*)
NCK 3.550.000.000,00
1.231.495.000,00*
NCK 655.746.000,00
205.302.533,10
NCK
2.894.254.000,00
1.004.016.712,60
21
T C 034.496/2012-2
Repblica
Federativa
da
Alemanha KFW
EUR 21.000.000,00
54.480.300,00*
EUR 9.000.000,00
22.598.700,00
EUR 12.000.000,00
31.131.600,00
P etrleo Brasileiro
S.A. P etrobras
US$ 4.879.186,80
8.614.281,14
US$ 4.879.186,80
8.614.281,14
1.294.589.581,14
235.515.514,24
Total
1.035.148.312,60
acessado
22
T C 034.496/2012-2
23
T C 034.496/2012-2
109. Das imagens anteriores, possvel notar que houve crescimento populacional aliado
ao desmatamento, que acabou provocando a perda significativa de cobertura vegetal, levando
redelimitao (nesse caso a diminuio) daquela rea. Ou seja, a ausncia estatal pode provocar
consequncias de difcil reparao. Por outro lado, a presena do Estado nas UCs no significa
necessariamente a disponibilizao de postos de fiscalizao com servidores a cada km2 da
unidade.
110. Com efeito, no razovel supor existir a presena do poder pblico quando h
diversas unidades na Amaznia sem servidor ou com apenas um ou dois funcionrios para
realizar as atividades necessrias gesto da UC, conforme ser visto no Captulo 6.
111. Ademais, as presses por acesso e uso dos recursos naturais das unidades de
conservao tendem a aumentar nessas reas. Essa a concluso das avaliaes realizadas nas
UCs federais em 2005 e 2010 pelo Rappam (Rapid Assessment and Prioritization of Protected
Areas Management), metodologia internacionalmente reconhecida para anlise da efetividade
das reas protegidas.
112. O aumento das presses sobre essas reas ampliar a necessidade da atuao estatal.
Essa presena deve ocorrer por meio de uma gesto eficiente que permita a esse patrimnio ser
bem gerido, de forma a atingir os objetivos de proteo do patrimnio natural e da promoo do
desenvolvimento socioambiental.
113. Por fim, em pesem os resultados positivos alcanados na proteo do patrimnio
natural, deve-se salientar que tambm foram previstos outros objetivos para as UCs relativos ao
potencial social, econmico e ambiental dessas reas.
3.2. As unidades de conservao no esto atingindo plenamente os resultados esperados
24
T C 034.496/2012-2
25
T C 034.496/2012-2
122. Pesquisa eletrnica realizada com os gestores dos Parnas no bioma Amaznia
apontou que, das 18 unidades dessa categoria, somente 11 possuem plano de manejo,
instrumento de planejamento e gesto. Essa ferramenta estabelece o zoneamento, as normas e as
restries que devem presidir o uso da rea e o manejo dos recursos naturais, inclusive a
implantao das estruturas fsicas necessrias gesto da unidade. Nesse sentido, por se tratar
de um problema sistmico, que atinge a outras categorias de UCs, optou-se por analisar o tema
plano de manejo em item destacado, Captulo 6.
123. Dos 11 parnas que possuem plano de manejo, apenas em oito possvel aproveitar,
ainda que de forma parcial, o potencial de uso pblico da rea (Figura 2).
Figura 2 Panorama dos Parques Nacionais no bioma Amaznia
124. No processo de avaliao das questes afetas s UCs no bioma Amaznia foi
desenvolvido um instrumento de diagnstico que contm indicadores de implementao para
diversos aspectos de gesto nessas reas. A avaliao composta por at 14 temas que, sob a
tica do controle externo, comunicam de forma resumida a situao de cada unidade. Esse
instrumento foi denominado ndice de Implementao e de Gesto de reas Protegidas
(Indimapa), ferramenta georreferenciada de avaliao, comunicao e monitoramento que
permitiu obter um diagnstico efetuado nas 247 UCs federais e estaduais no bioma Amaznia.
125. Utilizando o Indimapa a avaliao efetuada nas UCs do bioma Amaznia elencou
alguns critrios de implementao dessas reas. Esses critrios so materializados por
indicadores que funcionam segundo uma escala que varia de 0 a 3. Ou seja, os indicadores so
mais bem posicionados medida que se aproximam do preenchimento da totalidade de cada
escala. Deve-se salientar que o produto Indimapa ser metodologicamente detalhado no captulo
seguinte.
126. Segundo o Indimapa, o uso pblico (indicador U) nos parques nacionais foi o
indicador que apresentou a menor pontuao dentre os 11 critrios utilizados para a avaliao da
implementao e gesto dos Parnas. A pontuao obtida para uso pblico foi de 0,56, conforme
Grfico 7.
Grfico 7 Grau de implementao dos Parques Nacionais no bioma Amaznia
26
T C 034.496/2012-2
Fonte: Indimapa/TCU
127. As caractersticas da Amaznia impactam no uso pblico dos Parnas da regio. Essas
UCs, em geral, so marcadas pela dificuldade de acesso, em razo de sua localizao, e pelos
meios de locomoo necessrios visitao. Tais peculiaridades devem ser consideradas na
avaliao do uso pblico no bioma.
128. Alm disso, a estrutura de visitao existente nessas unidades precria. Na presente
auditoria a infraestrutura foi apontada como o problema mais recorrente para os parques
nacionais localizados no bioma. Para 100% dos gestores dos Parnas da Amaznia a estrutura de
visitao inexistente ou insuficiente o principal fator que dificulta o aproveitamento do
potencial de uso pblico do patrimnio natural dessas reas. O ICMBio reconhece essa
dificuldade ao afirmar (ofcio 78/2013-DIPLAN/ICMBio) que todos os Parnas da Amaznia
que recebem visitantes carecem de estruturao mnima para a visitao. Some-se a isso a
existncia de unidades que possuem visitao, mas no realizam cobrana de ingressos em
virtude da falta de estrutura para a arrecadao.
129. Segundo o Frum Econmico Mundial, o Brasil considerado a maior potncia
turstica do planeta em recursos naturais. Contudo, de acordo com o P lano Nacional de Turismo
2013-2016, elaborado pelo Ministrio do Turismo, o pas carece de uma poltica de turismo
voltada s suas reas protegidas. O tema sustentabilidade ocupa posio perifrica na estratgia
de turismo no pas. Como consequncia dos fatores elencados, o Brasil passa de primeiro para
52 lugar em competitividade de turismo, quando analisada a questo de infraestrutura, entre
outras.
130. Uma das consequncias negativas do baixo aproveitamento do uso pblico dos
Parnas o desconhecimento pela sociedade do papel dessa categoria de UC para a preservao
de biodiversidade. O uso pblico, por meio do turismo, pode ser apontado como uma das
formas de promover e fomentar a economia local, gerando emprego e renda. Ao no propiciar o
aproveitamento do uso pblico, dificulta-se a legitimidade dessas reas pela sociedade, em
especial pelas comunidades locais.
131. Como forma de enfrentar essa situao de baixa legitimidade foi lanado pelo
ICMBio o projeto Park View numa parceria com o Google. A ao objetiva contribuir para a
divulgao das UCs, em sua maioria parques nacionais, ao realizar um passeio virtual. Assim,
amplia-se a visibilidade dessas reas, alm de despertar e promover o interesse pela visitao
nos futuros turistas. O projeto tambm busca propiciar sociedade a criao de um sentimento
de pertencimento e apropriao em relao ao patrimnio natural utilizando o contato visual
com a natureza.
132. Tendo em vista a necessidade de incrementar o uso pblico nos Parques Nacionais
do bioma Amaznia, cabe ao TCU recomendar ao ICMBio que, em conjunto com o Ministrio
do Turismo, estude formas de implementar Projetos Piloto que busquem alternativas para o
27
T C 034.496/2012-2
incremento da visitao, do turismo e da recreao nas UCs do bioma Amaznia. Com isso,
espera-se o aumento na legitimidade social desses territrios, fator que os aproximaro do
cumprimento dos objetivos para os quais foram criados.
133. Por fim, a visitao no exclusividade dos Parques Nacionais , uma vez que essa
atividade tambm pode ocorrer em Florestas Nacionais, onde permitido o acesso ao
patrimnio natural. Todavia, o principal atrativo dessas florestas est no potencial madereiro por
meio da explorao sustentvel, seja de forma onerosa ou em base comunitria, tema a ser
tratado no prximo tpico.
3.2.1.2.
28
T C 034.496/2012-2
Fonte: Indimapa/TCU
140. Vale observar que, em relao ao plano de manejo, embora o instrumento seja prrequisito legal, a implementao de diversas atividades nas UCs requer esforos de gesto que
vo alm da simples elaborao do plano, conforme ser abordado no Captulo 6.
141. Outras causas para a baixa implementao das concesses florestais onerosas foram
identificadas na auditoria realizada pelo TCU (TC 046.126/2012-0), que avalia a implantao e
consolidao das concesses florestais federais reguladas pela Lei 11.284/2006. Nesse trabalho,
ainda no apreciado pelo plenrio do TCU, verificou-se que o baixo nmero de UCs em
explorao florestal impacta na oferta de madeira certificada no mercado, com possibilidade de
gerar descrdito na poltica de gesto de florestas pblicas para a produo sustentvel. Essa
situao pode levar reduo dos benefcios esperados de gerao de emprego e renda, e
desestimular a economia florestal de base sustentvel na Amaznia.
142. Ao no promover a explorao legal de madeira nas Flonas, permite-se o
questionamento a respeito do cumprimento da funo social da UC, uma vez que perdem-se os
benefcios potenciais oriundos da presena de um concessionrio na rea, o que pode gerar um
aumento das presses sobre seus recursos naturais. Devido existncia de um trabalho mais
29
T C 034.496/2012-2
especfico que avalia o processo de concesso florestal federal, a presente auditoria deixa de
efetuar proposies no tpico relativo explorao florestal onerosa.
143. relevante destacar que, alm da concesso florestal onerosa, tambm existe a
concesso de carter no oneroso. Essa modalidade realizada em reas habitadas por
populaes tradicionais, a exemplo do identificado na Flona Tapajs, no estado do Par. Nessa
unidade a populao tradicional se organizou por meio de uma cooperativa, a Cooperativa Mista
da Floresta Nacional do Tapajs (Coomflona), desenvolvendo as atividades de manejo florestal
madeireiro comunitrio.
144. Em 2009 a Coomflona recebeu o Prmio Chico Mendes, categoria Negcios
Sustentveis, pela produo e comercializao sustentvel de produtos da floresta, ajudando a
proteger a vegetao, alm de garantir s famlias que vivem na floresta gerao de renda e
incluso social (Foto 2). Vale citar que, segundo informaes do gestor dessa unidade, a
Coomflona, ao manejar 0,2% da Flona, gerou mais de trs milhes de reais, beneficiando a
populao residente na floresta.
Foto 2 Imagens da Flona Tapajs e do ptio de explorao da Coomflona
145. Por fim, sabe-se que a forma de acesso no oneroso aos recursos naturais no
exclusiva das Flonas, encontra-se tambm presente em outras categorias de UC, a exemplo das
Reservas Extrativistas (Resex). Nessa categoria o carter antrpico das demandas ganha nfase
e expresso pela presena de populaes extrativista, que buscam o desenvolvimento
socioambiental por meio da explorao sustentvel, em base comunitria ou no, dos produtos
madeireiros e no madeireiros.
3.2.1.3.
30
T C 034.496/2012-2
Fonte: Indimapa/TCU
151. Assim, em que pese a existncia de acordos de gesto em 82% das Resex, foram
constatadas dificuldades na sua implementao. Em apenas 12 UCs esse instrumento foi
avaliado com mdio ou alto grau de implementao (Figura 4), sinalizando a existncia de
problemas de acesso das populaes tradicionais aos recursos naturais das Resex no bioma
Amaznia. O quadro de baixa implementao de acordos de gesto coloca em risco a
continuidade do modo de vida extrativista, na medida em que populaes tradicionais ficam
impossibilitadas de acessar e comercializar os recursos naturais que poderiam gerar renda, e,
consequentemente, melhorar a qualidade de vida.
Figura 4 Panorama das Reservas Extrativistas no bioma Amaznia
31
T C 034.496/2012-2
produo e a agregao de valor aos produtos extrativistas, por vezes, ultrapassam a capacidade
de execuo do rgo gestor.
153. Nesse sentido, a baixa lotao de servidores nas Resex do bioma Amaznia dificulta
essa articulao. Das 33 Resex, 14 UCs contam com apenas dois servidores, sete UCs com
somente um servidor e duas unidades sem nenhuma lotao. A ttulo de exemplo, a Resex
Tapajs-Arapiuns no estado do Par possui trs servidores para a gesto de um territrio com
mais de 18 mil habitantes distribudos numa rea de 677 mil hectares, territrio superior ao do
Distrito Federal.
154. Todavia, essa necessidade de articulao para melhoria da qualidade de vida no fica
restrita esfera local, uma vez que tambm depende da adoo de medidas a cargo de outros
ministrios, alm do Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Nessa linha, a gerao de renda nas
Resex transcende as questes ambientais, necessitando de polticas pblicas que promovam a
diversificao e o fortalecimento do extrativismo e da agricultura familiar.
155. Noutro ponto, em que pese os avanos normativos trazidos pela lei do Snuc para a
gesto de unidades de conservao, a economia do extrativismo continua enfrentando limitaes
para melhorar as condies de vida das populaes das Resex, o que leva a uma cadeia de
consequncias.
156. As dificuldades de acesso aos recursos naturais, aliadas a problemas na produo, no
escoamento e na comercializao dos produtos extrativistas, tm influenciado populaes
tradicionais a abandonar atividades como a comercializao da borracha e a explorao da
castanha. Isso tem levado a mudanas na maneira de explorar os recursos naturais, com impacto
no modo de vida extrativista, uma vez que, ao buscar alternativas para manter a renda familiar,
essa populao acaba por acessar de forma no sustentvel os recursos naturais. Esse quadro
pode levar ao aumento da presso para acessar indevidamente recursos madeireiros, entre
outros.
157. O Diagnstico Socioeconmico da Reserva Extrativista Chico Mendes, elaborado
em 2010 pelo Governo do Acre, apontou que o aumento do desmatamento e a adeso ao modelo
pecuarista pelos extrativistas daquela regio foram motivados pela falta de opes econmicas
decorrentes do declnio do mercado de borracha e de castanha, e pela insuficincia de polticas
pblicas para o extrativismo e a agricultura familiar.
158. O panorama encontrado na Resex Chico Mendes se deve, em parte, pela baixa renda
gerada pelas atividades extrativistas, em especial quando comparadas a de outras atividades. A
renda mdia com origem em atividades de extrativismo, principalmente extrao de ltex e
coleta de castanha, ocupou apenas o terceiro lugar com o valor de R$ 111,96 por famlia. A
renda originada pela pecuria ficou acima da atividade extrativista (Tabela 7).
Tabela 7 Renda familiar oriunda de atividades produtivas desenvolvidas pelos
moradores da Resex Chico Mendes, em 2009
Atividade
N
famlias
de
Volume
M dia familiar
Volume
M dia
227
42.604,83
187,69
13,4
511.257,96
2.252,24
Pecuria
713
111.011,55
155,70
35,0
1.332.138,60
1.868,36
Extrativismo
993
111.180,90
111,96
35,0
1.334.170,80
1.343,58
Agricultura
463
45.866,38
99,06
14,4
550.396,56
1.188,76
Assalariado
257
6.964,00
27,10
2,2
83.568,00
325,17
Total da renda
1.811
317.627,66
175,39
100,0
3.811.531,92
2.104,66
Benefcios
aposentadoria
Fonte: Diagnstico Socioeconmico da Reserva Ext rativista Ch ico Mendes , SEMA/AC, 2010.
32
T C 034.496/2012-2
159. Assim, no caso analisado, a renda mdia gerada pela atividade extrativista no se
mostra capaz de competir com outras atividades, o que pode comprometer o desenvolvimento
sustentvel do extrativismo florestal no madeireiro.
160. Necessrio se faz possibilitar aos extrativistas o acesso e o uso dos recursos naturais
de forma economicamente sustentvel, o que passa pela existncia e adequao de instrumentos
que regulem a explorao extrativista na realidade da Amaznia. Assim, as fragilidades da
gesto, constatadas pela baixa implementao dos acordos de gesto, contribuem para que as
Resex tenham dificuldade em oferecer as respostas que as populaes tradicionais esperam em
termos de melhoria de qualidade de vida.
161. Portanto, cabe ao TCU recomendar ao MMA que conduza aes de articulao com
os ministrios envolvidos nas polticas afetas aos territrios das UCs do bioma Amaznia, com
o objetivo de fomentar atividades sustentveis para a regio, de forma a fornecer alternativas
economicamente viveis para os extrativistas residentes.
3.2.2.
Outras questes (pesquisa e monitoramento) ligadas ao alcance e
comunicao dos resultados
162. Outras questes tambm impactam no alcance dos resultados das UCs. Dentre elas,
podemos citar as fragilidades relacionadas s pesquisas, bem como as dificuldades de
monitoramento da biodiversidade e de promoo do desenvolvimento socioambiental.
163. Problemas na realizao de pesquisas e nas atividades de monitoramento levam a
uma dificuldade em mensurar e comunicar os resultados alcanados na proteo do patrimnio
natural e na promoo do desenvolvimento socioambiental das UCs localizadas no bioma
Amaznia. Esse fato vai de encontro a um dos objetivos previstos no Snuc, que proporcionar
meios e incentivos para atividades de pesquisa cientfica, estudos e monitoramento ambiental
(art. 4, X da Lei 9.985/2000).
164. O bioma Amaznia apresenta baixo percentual de pesquisas quando correlacionados
rea das unidades e pesquisas autorizadas. Ou seja, apesar de possuir maior rea e nmero de
UCs que os demais biomas brasileiros, a Amaznia, segundo os dados do Sistema de
Autorizao e Informao em Biodiversidade (Sisbio) em 2012, estava em terceiro lugar em
quantidade de autorizaes emitidas para pesquisa. J em 2013, com a atualizao das
informaes sobre pesquisas autorizadas at setembro desse ano, verificou-se que mais de 18%
das autorizaes de pesquisa foi para o bioma Amaznia, montante inferior apenas ao obtido
pelo bioma Mata Atlntica.
165. Conforme pesquisa eletrnica realizada pelo TCU, mais da metade dos gestores do
bioma Amaznia afirmou que realiza com pouca frequncia a atividade de fomento e
acompanhamento de pesquisas. Os principais fatores, apontados pelos chefes de UC, que
dificultam o processo de pesquisa nas UCs do bioma Amaznia so: a infraestrutura incipiente e
as dificuldades de acesso. Isso se materializa na avaliao da quantidade de pesquisas
autorizadas no bioma. Em relao infraestrutura, mais de 90% dos gestores questionados
afirmou que sua unidade no possui infraestrutura de apoio pesquisa ou, quando possui, no
est satisfatria.
166. No contraponto desse raciocnio, vale ressaltar o esforo de pesquisa encontrado em
determinadas unidades, a exemplo do Parque Nacional (Parna) do Viru, que, mesmo sendo o
segundo menor Parna em rea no bioma Amaznia, foi o que teve a maior quantidade de
pesquisas autorizadas. Essas questes evidenciam uma das caractersticas encontradas na gesto
das UCs: a personificao da gesto, concretizada na dependncia da proatividade do gestor
para o incremento de determinada atividade, nesse caso das pesquisas. Essa questo ser
abordada no Captulo que tratar da articulao dos atores envolvidos na gesto de UCs.
167. Numa anlise mais ampla, apesar de o Brasil ter desenvolvido importantes sistemas
de informaes sobre a biodiversidade, como o Sisbio, o prprio MMA reconhece algumas
dificuldades ao afirmar no Relatrio Nacional elaborado em 2011 para a Conveno das Naes
33
T C 034.496/2012-2
Unidas sobre Diversidade Biolgica (CDB) que nem todos os sistemas existentes possibilitam a
troca de dados, o que dificulta a integrao, o intercmbio de informaes e o prprio acesso a
elas.
168. Em relao ao processo de pesquisa em UCs surgem questionamentos como: de que
forma o processo de pesquisa gera conhecimento sobre a biodiversidade e como isso se reverte
em benefcios para a gesto dessas reas? Ou seja, em que medida os dados e informaes
gerados pelas pesquisas so utilizados pelo ICMBio para fazer o planejamento de aes
destinadas gesto das UCs, ao uso sustentvel dos recursos naturais e conservao da
biodiversidade?
169. Vale ressaltar que o ICMBio, ao publicar a Instruo Normativa 33/2013, reconhece
a necessidade de aprimorar a gesto da informao sobre a biodiversidade para subsidiar tcnica
e cientificamente a formulao de polticas pblicas e o planejamento de aes que visem
promover a conservao e o uso sustentvel da biodiversidade nas unidades de conservao.
170. Quanto ao monitoramento, foi identificado que grande parte das UCs no faz
monitoramento da biodiversidade e da promoo do desenvolvimento socioambiental. Das 107
UCs federais pesquisadas no bioma Amaznia, 60% dos gestores afirmaram no ter sido
realizado monitoramento da biodiversidade nos ltimos 5 anos. Ademais, tambm foi apontada
por 66% dos gestores a insuficincia do monitoramento para prover a UC das informaes
necessrias aferio de seus resultados.
171. Essas afirmaes vo ao encontro do que foi exposto pela Diretoria de Pesquisa,
Avaliao e Monitoramento da Biodiversidade do ICMBio (Dibio), quando reconhece a
necessidade de estabelecimento de uma metodologia de monitoramento. De acordo com essa
diretoria, o desenvolvimento de uma metodologia passa necessariamente por algumas fases,
dentre elas, est a etapa de validar o protocolo de campo para coleta de dados, o qual est em
fase de testes.
172. Necessrio se faz salientar que o monitoramento da biodiversidade uma atividade
reconhecida internacionalmente como complexa, possuindo alto custo e demandando
significativo tempo para sua realizao. Por sua vez, o MMA afirmou no relatrio nacional para
CDB, em 2011, que ainda no foi desenvolvido um sistema abrangente e coordenado de
monitoramento da biodiversidade. Isso porque, em que pese o monitoramento da cobertura
vegetal possuir um sistema operante e padronizado de acompanhamento do desmatamento, os
outros sistemas de monitoramento da biodiversidade so pontuais e no integrados.
173. Na avaliao efetuada nas Estaes Ecolgicas (Esec) e nas Reservas Biolgicas
(Rebio) do bioma Amaznia, o monitoramento da biodiversidade foi um dos piores indicadores
para essas categorias de UC (Grfico 10). Vale ressaltar ainda que, dentre os objetivos
principais das referidas categorias de UC, est prevista a realizao de pesquisas cientficas.
Grfico 10 Grau de implementao das Esec e Rebio no bioma Amaznia
34
T C 034.496/2012-2
Fonte: Indimapa/TCU
174. Segundo estudo publicado pelo MMA (2009) (Pilares para a Sustentabilidade
Financeira) uma das questes fundamentais para o planejamento, gesto e financiamento do
Snuc est na correo da deficincia de dados sobre as unidades de conservao federais,
estaduais e municipais, onde muitas informaes bsicas so desconhecidas e outras, embora
disponveis, no esto organizadas.
175. Por fim, em que pese ser considerado eficiente o monitoramento das aes de
combate ao desmatamento, que utilizado como proxy para a anlise da proteo do patrimnio
natural, cabe ressaltar que o monitoramento do desenvolvimento socioambiental nas UCs ainda
necessita ser aperfeioado, a fim de permitir uma avaliao fidedigna dos impactos das aes
governamentais na qualidade de vida das populaes ali residentes.
176. Pelo exposto, cabe ao TCU recomendar ao ICMBio que promova aes de
articulao institucional para aprimorar a infraestrutura de apoio pesquisa a fim de
incrementar o nmero de pesquisas realizadas na Amaznia, cumprindo, dessa forma, o art. 32
do Snuc.
177. Assim, cabe, ainda, recomendar ao MMA que seja avaliada a elaborao de uma
estratgia nacional de monitoramento da biodiversidade, por meio do aprimoramento dos
mecanismos de comunicao dos resultados socioambientais alcanados nas unidades de
conservao, com o desenvolvimento de indicadores e outros instrumentos que demonstrem os
avanos ocorridos nessas reas, conforme prescreve o art. 4, X da Lei 9.985/2000.
178. Desse modo, espera-se que o estabelecimento de uma sistemtica nacional de
monitoramento por meio da consolidao das informaes acerca das UCs possibilite que seja
conhecido, divulgado e compartilhado com a sociedade o valor do patrimnio ambiental.
179. Alis, a obrigatoriedade de tratar as reas protegidas, em especial as UCs, como
patrimnio pblico tem aparo legal. Segundo o normativo que institui a Poltica Nacional do
Meio Ambiente (Lei 6.938/1981), a ao governamental na manuteno do equilbrio ecolgico
deve considerar o meio ambiente como um patrimnio pblico a ser necessariamente
assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo. Nesse sentido, as UCs devem ser
analisadas como patrimnio pblico porquanto principal estratgia da conservao da
biodiversidade e fornecedoras de bens e servios essenciais a toda sociedade, satisfazendo
inclusive a vrias necessidades produtivas.
3.3. Indimapa
180. A auditoria buscou trazer uma viso sistmica das unidades de conservao (UCs)
do bioma Amaznia, identificando gargalos no processo de gesto dessas reas, bem como
oportunidades de melhoria e boas prticas. Para obter esse amplo e pioneiro diagnstico na tica
35
T C 034.496/2012-2
do controle externo, foram elaboradas trs questes de auditoria que analisaram aspectos
relacionados a insumos, articulao e a resultados. Como produto dessa avaliao, o Tribunal
de Contas da Unio (TCU) desenvolveu o ndice de Implementao e de Gesto de reas
Protegidas (Indimapa).
181. O Indimapa um instrumento georreferenciado de avaliao, comunicao e
monitoramento, visualizado por meio de um mapa do bioma amaznico brasileiro. Essa
ferramenta foi elaborada a partir de ndices e indicadores de implementao e de gesto das 247
UCs federais e estaduais avaliadas. Dessa maneira, dela se extraem dados individualizados da
gesto de cada unidade de conservao, assim como informaes consolidadas das avaliaes
efetuadas pelo TCU e pelos nove Tribunais de Contas Estaduais do bioma Amaznia.
182. A avaliao composta por 14 indicadores relativos implementao e gesto
aplicveis a cada UC, os quais analisam aspectos sobre resultados, articulao e insumos. O
mapa tambm traz um ndice de implementao que o resultado da mdia de todos os
indicadores aplicados, de sorte que a cada UC cabe apenas um ndice.
183. Desse modo, o Indimapa uma ferramenta com trs propsitos principais: servir
como instrumento de diagnstico individualizado por UC; ser um mecanismo de comunicao
dos resultados da auditoria; e possibilitar um acompanhamento da implementao e da gesto
das UCs ao longo do tempo. Essa avaliao permite uma viso sistmica do bioma Amaznia,
uma vez que se tem o resultado consolidado de todas as UCs federais e estaduais dessa regio,
informao no disponvel no incio da auditoria. Os gestores das UCs federais foram a
principal fonte de informao do Indimapa, tendo, em sua totalidade, respondido o questionrio
eletrnico.
184. O Indimapa permite sistematizar o conjunto de informaes geradas pelos dez
Tribunais de Contas num nico documento, de forma que possvel identificar numa rpida
visualizao os principais pontos fortes e fracos na gesto e implementao dessas reas. Para a
presente auditoria , implementao de uma UC significa um processo contnuo e dinmico que
pressupe: o provimento a essas unidades dos insumos necessrios sua gesto, a articulao
eficiente com outros atores que compartilham a sua governana e o funcionamento adequado
dos processos orientados aos objetivos da unidade.
185.
Assim, os 14 indicadores escolhidos para avaliar, sob a tica
do controle, a implementao e a gesto das UCs foram construdos segundo alguns parmetros.
Inicialmente buscou-se incorporar critrios legais previstos no Sistema Nacional de Unidades de
Conservao da Natureza (Lei 9.985/2000). Alm disso, recorreu-se metodologia Rappam
(Rapid Assessment and Prioritization of Protected Areas Management), ferramenta
internacionalmente reconhecida para avaliao da efetividade de reas protegidas. Tambm
serviu como referncia o instrumento de avaliao desenvolvido pela Secretaria de Estado do
Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel do Estado do Amazonas (Indicadores de
efetividade da implementao de unidades de conservao estaduais do Amazonas). A
explicao completa sobre a elaborao do Indimapa encontra-se no Apndice H.
3.3.1
Indicadores de implementao
186. Os 14 temas selecionados para serem avaliados por meio dos indicadores do
Indimapa so os constantes da Tabela 8, e sero detalhados e analisados em captulos
especficos ao longo do trabalho. Deve-se salientar que os referidos temas foram criados para
uma aplicabilidade geral. Contudo, devido s caractersticas singulares das unidades de
conservao, alguns dos indicadores so especficos para determinadas grupos e categorias de
UCs, ou seja, nem todas UCs sero avaliadas pelos 14 indicadores.
Tabela 8 Indicadores de Implementao
Indicador
Tema
Plano de manejo
36
Recursos humanos
Recursos financeiros
Consolidao territorial
Pesquisa
M onitoramento da biodiversidade
M anejo comunitrio
Uso pblico
Articulao local
T C 034.496/2012-2
187. Os indicadores possuem escalas que variam de zero a trs pontos para cada requisito.
Assim, um ponto atribudo por requisito alcanado. Atingidos os 3 requisitos, a UC recebe a
pontuao mxima (3 pontos) e considera-se que aquela unidade atingiu, naquele aspecto, a
situao esperada. Se nenhum dos requisitos preenchido, a UC recebe pontuao zero (0
ponto) naquele aspecto, o que significa nenhum avano na sua implementao.
188. Para superar a dificuldade de comparar diversos aspectos de gesto sem incorrer no
risco de igual-los, a soluo encontrada foi o grfico de radar. Esse tipo de grfico permite
comparar diferentes aspectos na medida em que demonstra a distncia entre a uma situao
existente e a situao esperada.
189. Assim, conforme Grfico 11, para cada indicador h um eixo. Marca-se sobre cada
eixo o ponto que representa o grau de implementao do aspecto. A linha formada pela ligao
dos pontos dos eixos vizinhos forma um polgono. Esse polgono formado permite a
identificao de picos e vales dentre os aspectos (isto , foras e deficincias de gesto,
respectivamente), bem como a situao geral da gesto da unidade (mostrada pela expanso ou
contrao do polgono do grfico sobre a teia de fundo).
Grfico 11 Exemplo do grfico de radar
37
3.3.2.
T C 034.496/2012-2
190. Uma vez definidos os critrios e meios de avaliao, foram analisadas as UCs
individualmente e de forma consolidada, tanto na esfera federal quanto na esfera estadual. Na
esfera federal, as mdias de cada indicador para as 107 UCs esto evidenciadas no Grfico 12.
Grfico 12 Implementao das UCs federais
38
T C 034.496/2012-2
196. De uma forma geral, o panorama encontrado nas UCs estaduais e federais no bioma
Amaznia similar, exceto por questes especficas como estrutura fsica e fiscalizao.
possvel notar que, em relao ao indicador E (estrutura fsica, mobilirio e servios), h uma
diferena significativa entre as UCs das duas esferas. Nesse caso, essa discrepncia pode ser
atribuda a uma priorizao do ICMBio em dotar de estrutura mnima suas unidades. Ademais,
em diversas unidades estaduais ainda no foi disponibilizada a estrutura mnima necessria para
a gesto daquelas reas.
197. Quanto ao indicador F (fiscalizao e combate a emergncias ambientais), constatouse uma diferena entre as esferas federal e estadual, que pode ser explicada pela maior carncia
de recursos humanos nas UCs estaduais.
198. Alm dos dados consolidados, tambm possvel individualizar a avaliao para
cada UC do bioma Amaznia. Nesse sentido e a ttulo de exemplo, cabe trazer por meio do
Indimapa a visualizao do grau de implementao de duas UCs federais (Mapa 3).
Mapa 3 Grficos de Radar da Flona Carajs e do Parna Pico da Neblina
Extrado do Indimapa
199. Dos mapas acima, nota-se que a Floresta Nacional de Carajs, localizada no Par,
apresenta nveis altos dos indicadores A (Acesso s polticas pblicas); C (Conselho gestor); E
(Estrutura fsica) e P (Pesquisa). Por sua vez, o Parque Nacional Pico da Neblina, no Amazonas,
apresenta fragilidades nos indicadores B (Monitoramento da biodiversidade), L (Articulao
local) e U (Uso pblico).
200. A visualizao desses mapas permitiu demonstrar que possvel individualizar
informaes sobre a implementao e a gesto das UCs da Amaznia. Ao agrupar os dados da
esfera federal, foi elaborado um mapa com as 107 UCs federais, onde possvel visualizar o
desempenho de cada um dos 14 indicadores (Mapa 4).
39
T C 034.496/2012-2
3.3.3.
ndice de implementao
201. Na busca por uma viso sistmica das unidades de conservao (UCs) do bioma
Amaznia, elaborou-se, como produto da avaliao dessas reas, o ndice de Implementao e
de Gesto de reas Protegidas (Indimapa). Essa ferramenta permite obter um panorama do grau
de implementao das 247 UCs federais e estaduais do bioma Amaznia, pois consolida uma
gama de informaes sobre o conjunto das UCs, bem como disponibiliza dados individualizados
para cada um desses territrios. Nesse sentido, possvel, por exemplo, a identificao das UCs
que mais necessitam de aes de implementao e de melhorias na gesto.
202. O ndice de implementao a mdia dos 14 indicadores (Tabela 8) aplicveis a
cada categoria de unidade de conservao (UC). Dessa forma, varia na mesma escala que os
indicadores: entre zero e trs pontos. A vantagem do ndice que ele permite uma visualizao
sinttica do grau de implementao e de gesto das UCs, ao classific-las em trs faixas:
vermelho, amarelo e verde.
203. Atualmente, somente 4% das UCs federais e estaduais avaliadas encontram-se na
faixa verde, indicativa de alto grau de implementao e de gesto necessrios ao cumprimento
dos objetivos previstos para essas reas (Grfico 14).
Grfico 14 Avaliao do grau de implementao das UCs na Amaznia
40
T C 034.496/2012-2
204. Quando se analisa apenas as UCs federais, nota-se que elas obtiveram um resultado
mais expressivo que a mdia conjunta (Grfico 15).
Grfico 15 Implementao das unidades federais
205. Em relao implementao das UCs estaduais, pode-se concluir que apenas 1%
possui alta implementao numa amostra de 140 unidades avaliadas (Grfico 16).
Grfico 16 Implementao das unidades estaduais
41
T C 034.496/2012-2
206. Verifica-se tambm que nenhuma das 107 UCs federais encontra-se entre 0 e 0,5
ponto, contra 17 UCs estaduais nesse patamar. Nota-se, tambm, que a nica UC a figurar entre
2,5 e 3 pontos uma unidade federal, a Reserva Biolgica Uatum. A mdia dos ndices das
UCs federais da Amaznia 1,35, enquanto a mdia das estaduais 0,98. Por fim, a mdia dos
ndices das 247 UCs do bioma igual a 1,14. Assim, foi elaborado mapa que possibilita a
visualizao do grau de implementao e de gesto de todas as UCs do bioma Amaznia. Devese salientar que as informaes individualizadas das UCs federais e estaduais esto no Apndice
H.
Mapa 5 ndice de Implementao e Gesto das UCs federais e estaduais no bioma
Amaznia
42
T C 034.496/2012-2
213. baixo o percentual de UCs do bioma Amaznia com plano de manejo aprovado,
bem como reduzido o grau de implementao dos planos de manejo existentes. Alm disso,
significativo o nmero que UCs com plano de manejo aprovado que no esto adequados
realidade da unidade.
214. De acordo com a Lei do Snuc, o plano de manejo de uma unidade de conservao
deve ser elaborado no prazo de cinco anos a partir da data de sua criao (Lei 9.985/2000, art.
27, 3). Alm disso, o Plano Amaznia Sustentvel (PAS) estabeleceu como uma de suas
diretrizes assegurar os recursos necessrios elaborao e implementao dos planos de manejo
(PAS, diretriz 3.1.3, b). O plano de manejo o documento tcnico mediante o qual, com
fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservao, se estabelece o seu
zoneamento e as normas que devem presidir o uso da rea e o manejo dos recursos naturais,
inclusive a implantao das estruturas fsicas necessrias gesto da unidade (Lei 9.985/2000,
art. 2, XVII), de forma a cumprir os objetivos estabelecidos na sua criao.
215. Assim, de suma importncia que a UC possua um plano de manejo aprovado em
perodo razovel, cujo limite legal de cinco anos. Contudo, no basta a aprovao desse
instrumento. necessrio que o plano aprovado seja aderente realidade da unidade. Do
contrrio, no se consegue executar o que est previsto no plano e esse instrumento se
transforma em mera formalidade. Uma vez implementado o plano necessrio que se faam
avaliaes peridicas a respeito do alcance dos objetivos. As alteraes da situao local e
regional, dentre outras, podero ensejar a necessidade de reviso do plano. Os ciclos pelos quais
podem passar um plano de manejo esto representados na Figura 5.
Figura 5 Ciclo do plano de manejo
43
T C 034.496/2012-2
216. Das 107 UCs federais do bioma Amaznia, apenas 45 possuem plano de manejo
aprovado, ou seja, 62 UCs (58%) desse bioma no contam com o principal instrumento de
planejamento das atividades e gesto da unidade. Conforme respostas dos chefes das unidades
pesquisa eletrnica, das 45 UCs que possuem plano de manejo, 26 possuem planos adequados
realidade da unidade, enquanto as outras 19 possuem planos que no esto adequados
realidade da unidade. Alm disso, dessas 45 UCs, apenas 5 apresentam alto grau de
implementao do plano de manejo, 14 com grau mdio e 26 com grau de implementao baixo
ou nulo, conforme respostas dos chefes das unidades aos questionrios eletrnicos
(Grfico
17).
Grfico 17 Existncia de plano de manejo nas UCs do bioma Amaznia e grau de
implementao
217. Observa-se, ainda, que para as 62 UCs que no possuem plano de manejo, 41 delas
encontram-se em processo de elaborao do instrumento e 21 sequer esto em processo de
elaborao. Das unidades sem plano de manejo, apenas a Resex Renascer (criada em 2009)
possui menos de cinco anos de criao. As outras 61 UCs sem plano de manejo aprovado
44
T C 034.496/2012-2
possuem mais de cinco anos de criao, em desacordo com o que estabelece a norma de
regncia (Lei 9.985/2000, art. 27, 3). H 40 UCs no bioma Amaznia que vm sendo geridas
entre 10 e 34 anos sem contar com esse importante instrumento de planejamento (Grfico 18).
Grfico 18 UCs do bioma Amaznia sem plano de manejo aprovado por ano de criao
10
9
Quantidade de UCs
8
7
6
5
4
3
2
1
0
1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1988 1989 1990 1992 1998 1999 2000 2001 2002 2004 2005 2006 2008 2009
Ano de criao
218. Com relao distribuio das unidades que possuem ou no plano de manejo
quanto categoria, observa-se que as de proteo integral (Parna, Esec e Rebio) possuem uma
cobertura percentual maior do que as de uso sustentvel (Flona, Resex, APA, RDS e Arie). Das
36 unidades de proteo integral, 20 delas possuem plano de manejo, ou seja, 56%. Por outro
lado, das 71 unidades de uso sustentvel, apenas 25 possuem plano de manejo, o que representa
35% (Grfico 19). O dado positivo que das 41 unidades do bioma Amaznia que esto com o
plano de manejo em elaborao, 28 so de uso sustentvel (14 Resex, 12 Flonas, 1 RDS e 1
Arie), o que poder contribuir para o desenvolvimento socioambiental dessas regies.
Grfico 19 Existncia de planos de manejo no bioma Amaznia por categoria
Total
UCs
Amaznia
106
de
44
62
58%
45
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M ata Atlntica
79
44
35
44%
M arinho Costeiro
59
22
37
62%
Cerrado
41
12
29
71%
Caatinga
24
10
14
58%
Pampa
50%
Pantanal
50%
Total
313
134
179
57%
225. O montante de recursos financeiros disposio do ICMBio nos ltimos cinco anos
no est compatvel com as necessidades de gesto das UCs federais no bioma Amaznia, dada
a insuficincia dos recursos oramentrios. A Lei do Snuc estabelece como uma de suas
diretrizes a garantia de alocao adequada dos recursos financeiros necessrios para que, uma
46
T C 034.496/2012-2
vez criadas, as unidades de conservao possam ser geridas de forma eficaz e atender aos seus
objetivos (Lei 9.985/2000, art. 5, XI). De forma mais especfica, o Plano Amaznia Sustentvel
estabelece que sejam assegurados recursos necessrios s aes de regularizao fundiria,
demarcao, sinalizao, elaborao e implementao dos planos de manejo, aquisio de
equipamentos, contratao de pessoal, e vigilncia (PAS, diretriz 3.1.3, b). Contudo, o Brasil
aparece com a pior relao de recursos aplicados por rea de unidade de conservao, de acordo
com concluses constantes de artigo cientfico apresentado no XIV Congresso Internacional do
Centro Latino-americano de Administrao para o Desenvolvimento (Clad).
226. A criao do ICMBio em 2007, com o objetivo de gerir as unidades de conservao
federais, a partir da ciso do Ibama, bem como a consignao de dotao oramentria nova
autarquia federal a partir de 2008, possibilitou maior transparncia a respeito do montante de
recursos aplicados nas unidades de conservao federais. De 2008 a 2012, o valor empenhado
pelo ICMBio oriundo do Oramento Geral da Unio variou entre R$ 282,6 milhes em 2008,
atingindo um pico de R$ 511,6 milhes em 2011 e reduzindo ao patamar dos R$ 475,3 milhes
em 2012 (Tabela 10).
Tabela 10 Valores oramentrios empenhados pelo ICMBio entre 2008 e 2012
Natureza da Despesa
2008
2009
2010
2011
2012
Total 2008 a
2012
166.911.778
185.835.857
226.180.866
241.950.826
243.494.805
1.064.374.132
51,8%
3 Outras Despesas
Correntes
102.048.934
129.586.158
170.458.387
210.166.749
217.305.805
829.566.033
40,4%
4 Investimento
13.650.798
7.357.739
13.520.280
8.233.538
11.952.996
54.715.351
2,7%
Subtotal
282.611.510
322.779.754
410.159.533
460.351.113
472.753.606
1.948.655.516
94,9%
50.997.609
51.327.046
2.569.444
104.894.099
5,1%
282.611.510
322.779.754
461.157.142
511.678.159
475.323.051
2.053.549.615
100%
1
Pessoal
Encargos Sociais
Financeira
Total
Inverso
Fonte: Siga Brasil Senado Federal e Ofcio 73/2013-DIPLAN/ ICM Bio, de 15 de maio de 2013
47
T C 034.496/2012-2
Grfico 20 rea protegida e recursos financeiros por km2 do principal rgo de cada
231. Enquanto o principal rgo gestor de reas protegidas dos Estados Unidos (National
Park Service) responsvel pela administrao de 340 mil km2 , dispondo de US$ 7.806 por
km2 , o ICMBio responsvel pela gesto de 750 mil km2 , dispondo de US$ 277 por km2 para o
desempenho de tal funo. Em situao intermediria encontram-se os rgos do Canad e do
Mxico, com rea protegida de aproximadamente 225 mil km2 e relao de recursos aplicados
entre US$ 2.000 e US$ 2.500 por km2 . Apesar de tratar-se de um estudo comparativo, cabe
ressaltar que as reas administradas pelos rgos gestores pesquisados apresentam diferenas
significativas, sendo o ICMBio responsvel pela gesto da maior rea, alm de serem unida des
pertencentes a pases de economia bem diferentes e ocuparem percentuais distintos dos
respectivos territrios.
232. Em razo da escassez de recursos financeiros, h atividades essenciais gesto das
UCs, com impacto direto no cumprimento dos seus objetivos, que deixaram de ser realizadas ou
foram realizadas de forma insatisfatria (Grfico 21), com destaque para fiscalizao, combate a
emergncias ambientais, aes de educao e sensibilizao ambiental e monitoramento da
biodiversidade.
Grfico 21 Atividades que deixam de ser realizadas por escassez de recursos financeiros
48
T C 034.496/2012-2
49
T C 034.496/2012-2
236. Ocorre que tais receitas so classificadas como de aplicao no vinculadas, ou seja,
uma vez recolhidas aos cofres do Tesouro Nacional, mesmo que em razo da atuao do
ICMBio, no esto vinculadas necessariamente s atividades dessa autarquia. A ttulo de
exemplo, no exerccio de 2012 houve um incremento na arrecadao de receitas pela autarquia
federal de aproximadamente R$ 21,5 milhes, enquanto o valor empenhado pelo ICMBio em
2012 foi R$ 12,4 milhes maior do que o valor relativo ao exerccio de 2011 ( Grfico 22).
Ademais, das fontes potenciais de recursos financeiros acima citados, o ICMBio possui
estimativa concreta de arrecadao somente com relao compensao ambiental oriunda da
explorao do Pr-Sal. As demais fontes de recursos precisam de regulamentaes que no
dependem somente do ICMBio.
237. A alocao de recursos oramentrios a rgo, programas e aes uma deciso
poltica e econmica, compartilhada pelos Poderes Executivo e Legislativo. Nesse sentido, a
margem de influncia desta Corte de Contas reduzida, uma vez que no participa das
discusses a respeito do volume de recursos necessrios ao financiamento das polticas pblicas.
Assim, cabe ao TCU dar conhecimento da situao encontrada ao Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto; Casa Civil, Secretaria de Assuntos Estratgicos , Comisso Mista de
Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, Comisso de Finanas e Tributao da Cmara
dos Deputados, Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico da Cmara dos
Deputados, Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel da Cmara dos
Deputados, Comisso de Integrao Nacional, Desenvolvimento Regional e da Amaznia da
Cmara dos Deputados, Comisso de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e
Controle do Senado Federal e Comisso Mista Permanente sobre Mudanas Climticas.
238. Com isso, espera-se dar publicidade s carncias enfrentadas pela entidade gestora
das UCs federais brasileiras e subsidiar a discusso no Congresso Nacional a respeito da
alocao de recursos financeiros para a gesto dessas unidades. Porm, para que tenha acesso a
um maior volume de recursos oramentrios, o MMA e o ICMBio devem demonstrar os
benefcios oriundos da preservao e conservao proporcionado pelas unidades de
conservao, de forma a sensibilizar os tomares de deciso na alocao dos recursos pblicos
(rea econmica do governo, deputados e senadores) da importncia de se aplicar recursos
pblicos nessas reas.
239. Uma boa prtica adotada pelo ICMBio para melhorar o gerenciamento dos recursos
financeiros e permitir o suprimento de materiais de escritrio, de combate a incndios e outros
insumos necessrios ao atendimento das demandas das unidades de conservao foi a
contratao de um servio continuado de gerenciamento de meios. Trata-se de uma espcie de
almoxarifado virtual, em que cada UC possui uma cota de pedidos de produtos que fazem parte
de uma cesta com mais de 600 itens. Por se tratar de um contrato nacional, com previso de
entrega dos produtos em UCs espalhadas pelo Brasil inteiro, muitas vezes em regies de difcil
50
T C 034.496/2012-2
acesso, esse servio permite um melhor gerenciamento dos recursos financeiros escassos,
evitando a compra de materiais a serem estocados por prolongados perodos pelas unidades
descentralizadas da autarquia e o comprometimento de recursos financeiros com materiais no
utilizados imediatamente. Essa prtica foi premiada no 17 Concurso Inovao na Gesto
Pblica Federal, promovido pela Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap), realizado
no exerccio de 2012.
240. Alm dos recursos oramentrios, o ICMBio conta com a disponibilizao de
recursos extraoramentrios oriundos, principalmente, de doaes internacionais. Por meio do
Ofcio 78/2013-DIPLAN/ICMBio, de 24 de maio de 2013, foi informado o volume de recursos
extraoramentrios destinados s UCs federais do bioma Amaznia entre os exerccios de 2008
a 2012 (Tabela 11). A disponibilizao de R$ 45,7 milhes de recursos extraoramentrios em
cinco anos representou um acrscimo de aproximadamente 2,2% aos valores oramentrios
(R$ 2,05 bilhes) aplicados nesse perodo (Tabela 10). Esses dados demonstram que o Snuc
fortemente dependente dos recursos aplicados pelo Governo Federal no custeio de suas
atividades.
Tabela 11 Recursos extraoramentrios aplicados pelo ICMBio entre 2008 e 2012
Origem
Ano de aplicao
Arpa
2008
2009
2010
2011
2012
M onitorament
o e pesquisa
(2012/14)
Total
9.645.164
3.107.621
206.149
2.177.050
3.047.836
1.093.000
19.276.821
9.200.572
123.067
9.323.638
1.075.886
3.995.781
8.493.823
3.697.919
4.972.477
1.611.094
2.608.488
801.048
801.048
DNIT (BRA/08/023)
GEF Noruegus
1.420.508
2.001.648
Compensao
Ambiental
1.173.635
100.923
GEF M angues
103.373
231.965
662.057
Corredores
Ecolgicos
Total
Extraoramentrio
9.645.164
5.805.137
2.540.686
13.115.56
5
13.276.745
1.093.000
45.476.296
51
T C 034.496/2012-2
245. O quadro de pessoal do ICMBio insuficiente para gerir as UCs federais do bioma
Amaznia, em que pese o aumento de quase 65% do nmero de servidores lotados em UCs no
bioma Amaznia entre 2008 e 2012 (de 179 para 295).
246. O Plano Amaznia Sustentvel estabeleceu como uma das diretrizes para as
unidades de conservao assegurar os recursos necessrios (...) contratao de pessoal e
vigilncia das unidades de conservao da Amaznia (PAS, diretriz 3.1.3 unidade de
conservao). Alm disso, o Plano Estratgico Nacional de reas Protegidas (Pnap) estabeleceu
como uma das estratgias compor os quadros efetivos dos rgos de meio ambiente para a
gesto das unidades de conservao, para atingir o objetivo geral de estabelecer um ambiente
poltico, administrativo e socioeconmico favorvel para implementao do Snuc nas trs
esferas de governo (Decreto 5.758/2006, anexo, eixo temtico 5).
247. Quando da criao do ICMBio, ficou definido que os servidores do Ibama alocados
gesto de unidades de conservao seriam transferidos para ICMBio (Lei 11.516, 28 de agosto
de 2007, art. 3), o que representou uma alocao inicial no ICMBio de aproximadamente 1.700
servidores, dos quais 179 estavam lotado em UCs do bioma Amaznia. Em 2008 foi realizado
concurso para preenchimento 175 vagas, a serem alocados em UCs daquele bioma. Com esse
concurso e a requisio de pessoal de fora dos quadros atravs da nomeao para Cargos de
Direo e Assessoramento Superior (DAS), a lotao de servidores no ICMBio chegou a 1.909
em 2013, sendo 295 das UCs do bioma Amaznia.
248. A proporo de km2 de rea de UC para cada servidor do ICMBio muito superior
relao observada no principal rgo responsvel pela gesto de UC em outros pases, conforme
52
T C 034.496/2012-2
estudo contendo anlise internacional comparada, apresentado no XIV do Clad (Martins et al,
2009). A proporo nas UC do bioma Amaznia ainda pior que a mdia do ICMBio,
conforme os dados administrativos coletados (Grfico 23).
Grfico 23 Relao de rea (km2 ) por servidor efetivo
53
T C 034.496/2012-2
253. A ttulo de exemplo, a Esec Terra do Meio/Par, com rea de 33,7 mil km2
(equivalente a mais de 3 milhes de campos de futebol ou quase 6 vezes a rea do Distrito
Federal), localizada no arco do desmatamento, regio que sofre alta presso pela explorao
ilegal de madeira e grilagem de terra, conta com apenas 2 servidores para gesto da rea.
254. Corroborando essas informaes, 89,2% dos chefes de UCs do bioma Amaznia
(100 de 112 UCs) que participaram do Rapid Assessment and Prioritization of Protected Areas
Management (RAPPAM) Avaliao Rpida e Priorizao da Gesto de reas Protegidas
realizado pela WWF-Brasil em 2010, responderam que no h recursos humanos em nmero
suficiente para a gesto efetiva da unidade. Alm disso, todos os 25 gestores de UCs
entrevistados na fase de execuo da auditoria ressaltaram a falta de pessoal em suas unidades.
Por fim, somente 1,9% dos respondentes da pesquisa eletrnica informaram que a quantidade de
pessoal atende completamente as demandas da UC, enquanto 15% responderam que atendem
parcialmente e 83,2% que no suficiente para atender.
255. Esse quadro de escassez de pessoal pode ser agravado caso seja confirmada a
previso de aposentadoria dos servidores que cumprem todos os critrios para tal e no haja a
recomposio do quadro. J no exerccio de 2013, 15% (277 de 1909) dos servidores do
ICMBio cumprem os critrios para aposentadoria. At 2019, o percentual dos atuais servidores
que cumpriro esses critrios ser de 35% (665 de 1909).
256. sabido que o oramento federal no comporta grandes ajustes para aumentar a
despesa com pessoal por meio da criao de novos cargos pblicos nas quantidades apontadas
nos estudos citados como necessrias adequada gesto da UCs federais. Contudo, desde 2002,
quando foram criados 2.000 cargos na estrutura do Ministrio do Meio Ambiente e do Ibama
(Lei 10.410, de 11 de janeiro de 2002), no eram criados novos cargos para a gesto das
unidades de conservao. Somente entre 2003 e 2012 foram criadas 78 novas unidades de
conservao, com rea de 267.964 km2 , que passaram a ser geridas por servidores ento lotados
nas unidades pr-existentes. No ltimo dia 2 de setembro de 2013, foram publicadas as Leis
12.856/2013 e 12.857/2013 criando 800 cargos de Analista Ambiental, 200 cargos de Analista
Administrativo e 400 cargos de Tcnico Administrativo, a serem partilhados entre o MMA e as
autarquias a ele vinculadas. Ainda no foi definida a distribuio desses cargos entre as
unidades e autarquias vinculadas ao MMA. Contudo, espera-se que os novos servidores
contribuam para minimizar a situao de escassez de pessoal no ICMBio e consequentemente
na melhoria de sua gesto.
54
T C 034.496/2012-2
257. Parte da escassez de pessoal nas UCs do bioma Amaznia deve-se dificuldade
encontrada pelo ICMBio de manter o pessoal lotado nessas unidades. H uma forte demanda de
servidores oriundos de outras regies (principalmente do Sul e Sudeste) para serem removidos
da Amaznia para unidades mais prximas de sua origem. Dos 107 chefes de UC participantes
da pesquisa eletrnica, 106 responderam que os critrios de alocao, remoo e permanncia
de servidores nas UCs do bioma Amaznia no so adequados. Esses dados demonstram que
99% dos chefes de UC do bioma Amaznia entendem que deve haver mudana nos critrios de
alocao, remoo e permanncia de servidores no ICMBio. Corroborando essa percepo, 84%
dos chefes de UCs do bioma Amaznia responderam no RAPPAM/2010 que difcil a
permanncia da equipe da UC.
258. As principais inadequaes apontadas foram a falta de incentivos (financeiros e no
financeiros) aos servidores lotados no bioma Amaznia, a ausncia de estabelecimento de
critrios objetivos de remoo e da vedao de remoo de servidores lotados em unidades com
menos de 3 servidores. As principais sugestes apresentadas pelos participantes da pesquisa
para soluo desse problema dizem respeito criao de gratificao por localidade de difcil
acesso (interiorizao), pontuao diferenciada como critrio de remoo de pessoal, criao de
nveis de lotao a ser alcanado pelos servidores (UC de nvel 1, 2 e 3, por exemplo),
pagamento de adicionais de insalubridade e periculosidade, sistema institucionalizado de rodzio
de servidores, lotao provisria de servidores para desenvolvimento de projetos especficos,
dentre outros.
259. Tendo em vista que alguns dos possveis mecanismos que permitiriam a
permanncia dos servidores nas UCs do bioma Amaznia podem ser adotados pelo ICMBio,
cabe recomendar quela autarquia que aprimore sua poltica de pessoal, considerando as
carncias observadas nas UCs do bioma Amaznia, avaliando a convenincia, oportunidade e
exequibilidade da criao de incentivos para a alocao, remoo e permanncia de servidores
naquelas unidades.
260. Contribuem ainda para dificultar a fixao dos servidores nas UCs do bioma
Amaznia as condies de vida nas localidades onde ficam lotados e as condies de trabalho
oferecidas nessas unidades. A esse respeito, 73% dos respondentes da pesquisa afirmaram que
as condies disponveis para o servidor na UC e no entorno da unidade (sade, educao,
habitao, transporte, deslocamento etc.) no contribuem para sua permanncia na Amaznia.
Essa informao corroborada pelos dados de IDH municipal, recentemente publicados no
Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil 2013 pela Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (Pnud), em parceria com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e
com a Fundao Joo Pinheiro, do Governo de Minas Gerais, com base no censo realizado pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), em 2010. Algumas das cidades sedes de
unidade de conservao do bioma Amaznia apresentam baixo ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH), a exemplo de Aailndia/MA: 0,672 (2621); Itaituba/PA: 0,604 (3291);
Tef/AM: 0,639 (3312); Belterra /PA: 0,588 (4444); Boca do Acre/AM: 0,588 (4444); Novo
Airo/AM: 0,570 (4841).
261. Em razo da escassez de recursos humanos, h atividades essenciais gesto das
UCs do bioma Amaznia que deixaram de ser realizadas ou foram realizadas de forma
insatisfatria, com destaque para fiscalizao, articulao local e gesto de conflitos, educao e
sensibilizao ambiental e monitoramento da biodiversidade (Grfico 25).
Grfico 25 Atividades que deixam de ser realizadas por escassez de recursos humanos
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56
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% de terras privadas
pendente
de
regularizao
no
bioma
% de terras privadas
pendentes
de
regularizao
no
bioma em relao ao
total das UCs
29.706
587.175
5,1%
54,6%
Caatinga
1.027
40.010
2,6%
1,9%
Cerrado
16.769
52.540
31,9%
30,8%
Pampa
358
35.781
1%
0,7%
M ata Atlntica
6.528
30.213
21,6%
12%
M arinho
Costeiro
3.198
0,2%
0%
Pantanal
1.472
0%
0%
Total
54.395
750.389
7,2%
100%
Bioma
Terras
(km2)
Amaznia
privadas
58
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Bioma
Amaznia
2.970.592
800,00
2.376.473.600
Caatinga
102.696
2.000,00
205.392.000
Cerrado
1.676.925
1.500,00
2.515.387.500
Pampa
35.826
2.000,00
71.652.000
M ata Atlntica
652.781
3.000,00
1.958.343.000
M arinho Costeiro
633
2.000,00
1.266.000
Total
5.439.453
750.389
7.128.514.100
Fonte: Ofcio 360/2013, de 31/05/2013, co mplementado pelo Ofcio 658/ 2013, de 25/09/2013,
ambos GABIN/ PRESI/ ICM Bio.
271. Alm disso, h a estimativa de que existam 182,5 mil km2 de terras supostamente
devolutas no interior das unidades de conservao federais, que ainda no passaram pelo
processo de demarcao pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), nos
casos de terras devolutas da Unio (CF, art. 20, II; Decreto-Lei 9.760/1946, art. 1, e; Lei
6.634/79, art. 1; Lei 6.383/1976, art. 2), ou pelos rgos estaduais responsveis nos casos de
terras devolutas estaduais (CF, art. 26, IV).
272. Somente no bioma Amaznia so estimados 170,6 mil km2 de terras supostamente
devolutas, o que equivale a 93,5% das terras devolutas situada em unidade de conservao por
demarcar. Dada a dimenso da Amaznia, em regra as terras devolutas l existentes pertencem
aos estados e devem ser por esses demarcadas, arrecadadas e registradas. Aps esses
procedimentos, essas terras podem ser repassadas Unio atravs de procedimento prprio.
Porm, a legislao permite que sejam firmados convnios entre o rgo estadual responsvel e
o Incra para a demarcao de terras devolutas estaduais (Lei 6.383/76, art. 27, II). As pe ssoas
residentes nessas terras que no possurem ttulos de propriedade sero indenizadas pelas
benfeitorias existentes e, caso sejam populaes tradicionais , realocadas pelo Poder Pblico.
273. Vale ressaltar que o ICMBio no tem um cadastro de famlias residentes no interior
da UCs federais, no possuindo por isso estimativa de custos para indenizar as benfeitorias
realizadas nas terras devolutas. Ademais, de acordo com a pesquisa eletrnica realizada com
chefes das UCs do bioma Amaznia, em 40 das 107 unidades existentes h presena de pessoas
no admitidas pela categoria de manejo e que por isso devem ser realocadas. Por fim, em
resposta pergunta do Rappam/2010 sobre se a situao fundiria est regularizada, 62 dos
112 chefes da UC do bioma Amaznia responderam que no, 12 responderam
predominantemente no, 21 predominantemente sim e apenas 17 responderam que sim.
Assim, apenas 15,1% das UCs do bioma Amaznia no apresentavam problemas de
regularizao fundiria (Grfico 26).
Grfico 26 Situao Fundiria das UCs do bioma Amaznia segundo o Rappam 2010
59
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274. Outro procedimento que deve ser observado aps a criao da unidade de
conservao a sua demarcao e sinalizao. A demarcao consiste na utilizao de algum
mecanismo que demonstre os marcos de onde comeam e terminam as terras da unidade. A
sinalizao a fixao de placas nos principais pontos de acesso unidade. Apenas 27,1%
(29/107) das UCs do bioma Amaznia esto demarcadas e sinalizadas, de acordo com as
respostas pesquisa eletrnica.
275. A complexidade do processo de demarcao e arrecadao de terras devolutas, as
inconsistncias na cadeia dominial constantes dos cartrios de registros de imveis, a existncia
de ttulos de propriedade falsos, a escassez de recursos financeiros para custear as indenizaes
e os obstculos ao processo de reassentamento das famlias so os principais empecilhos
encontrados no processo de regularizao fundiria das UCs do bioma Amaznia. Questionados
a respeito de quais seriam as dificuldades enfrentadas no processo de desapropriao, podendo
eleger mais de uma, 51,4% (55/107) dos chefes das UCs do bioma Amaznia apontaram a
insuficincia de recursos financeiros para o pagamento das indenizaes, 26,2% (28/107)
afirmaram que se deve a inconsistncias na cadeia dominial das terras e 20,6% (22/107)
indicaram os obstculos ao processo de reassentamento das famlias como dificultador.
276. Para tentar equacionar a questo da escassez de recursos financeiros, o Poder
Executivo elegeu a regularizao fundiria como ao prioritria na aplicao dos recursos da
compensao por significativo impacto ambiental (Lei 9.985/2000, art. 36 e Decreto 4.430
/2002, art. 33, inciso I). Alm disso, foram alocadas dotaes do Oramento Geral da Unio
(OGU) ao ICMBio para essa finalidade, com valores mais expressivos nos exerccios de 2010 e
2011 rubrica Inverso Financeira (Tabela 10). Em razo dessas aes, foram aplicados R$
279,7 milhes na regularizao fundiria das UCs federais entre 2009 e 2012. Esse montante
representa uma mdia anual de R$ 69,9 milhes. Se o pagamento de tais indenizaes seguisse
no ritmo dos ltimos 4 anos, seriam necessrios aproximadamente 100 anos para solucionar a
questo da desapropriao dessas terras (Tabela 14).
Tabela 14 Recursos financeiros aplicados em regularizao fundiria entre 2009 e 2012
Ano
Origem do Recurso
2009-2011
162.763.218
Compensao Ambiental
2009
OGU
2010
50.997.609
OGU
2011
51.327.046
OGU
2012
2.569.444
OGU
2012
12.075.534
Compensao Ambiental
Total (A)
279.732.851
69.933.213
7.128.514.100
101,9 anos
277. Contudo, h que se ponderar que os nmeros apresentados pelo ICMBio a respeito
das terras supostamente devolutas e privadas so apenas estimados. Tais dados no so
resultado de levantamento exaustivo de informaes junto aos residentes das UCs, nem
baseados na existncia de justos ttulos de posse e propriedade das terras a serem indenizadas.
Ademais, no h levantamento a respeito do nmero de famlias residentes em unidades de
conservao que possuem apenas a posse do terreno e que, por isso, devem ser indenizadas
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somente pelas benfeitorias realizadas. Deve-se ressaltar, no entanto, que o levantamento dessas
informaes um procedimento complexo, dada a dificuldade de acesso e locomoo na
Amaznia e a disperso das famlias no territrio amaznico.
278. A existncia de pessoas no autorizadas pela categoria de manejo no interior da
unidade de conservao pode resultar no desenvolvimento de atividades incompatveis com os
objetivos da UC. As famlias que plantavam, pescavam, desmatavam ou recolhiam produtos no
madeireiros antes da criao da unidade de conservao tendem a continuar exercendo tais
atividades e utilizando os recursos naturais disponveis, at serem indenizadas ou reassentadas.
Esse fato gera conflitos pela posse e uso da terra e dos recursos naturais nela existentes,
prejudicando a gesto do territrio pelo ICMBio e dificultando o alcance dos objetivos pela
unidade de conservao. Alm disso, a precria demarcao e sinalizao das unidades faz com
que haja dvidas sobre os limites da unidade e onde podem ser praticadas as atividades nela
permitidas.
279. Alm do pagamento de indenizaes e reassentamentos das famlias, uma das
solues adotadas recentemente pelo Governo Federal foi redelimitar algumas unidades,
retirando de seus limites as reas ocupadas por comunidades cuja permanncia no prejudique o
manejo do territrio e o alcance de seus objetivos. Esse procedimento ocorreu na Flona de
Tapajs/PA, no Parna da Amaznia e no Parna dos Campos Amaznicos (Lei 12.678, de 25 de
junho de 2012).
280. Ademais, a aprovao do novo Cdigo Florestal Brasileiro criou um mecanismo que
poder contribuir para a regularizao fundiria das unidades de conservao. Trata-se da
compensao de reserva legal de propriedades privadas por meio da aquisio de terras
particulares no interior de unidades de conservao e posterior doao ao poder pblico (Lei
12.651/2012, art. 66, 5, inciso III).
Art. 66. O proprietrio ou possuidor de imvel rural que detinha, em 22 de julho de
2008, rea de Reserva Legal em extenso inferior ao estabelecido no art. 12, poder regularizar
sua situao, independentemente da adeso ao PRA, adotando as seguintes alternativas, isolada
ou conjuntamente:
III compensar a Reserva Legal.
5o A compensao de que trata o inciso III do caput dever ser precedida pela inscrio
da propriedade no CAR e poder ser feita mediante:
III doao ao poder pblico de rea localizada no interior de Unidade de Conservao
de domnio pblico pendente de regularizao fundiria;
281. Tendo em vista a complexidade do tema, cabe ao TCU determinar que o ICMBio
apresente, no prazo de 180 dias, Plano de Ao com definio dos responsveis, prazos e
atividades acerca das medidas a serem tomadas no sentido de realizar levantamento detalhado
de informaes a respeito da situao fundiria nas unidades de conservao federais. Assim, de
posse de um diagnstico mais consistente, o ICMBio ter os elementos necessrios para
planejar sua atuao, definindo as reas prioritrias, de forma a que possa conseguir avanar na
regularizao fundiria e consolidao territorial das unidades de conservao.
282. Alm das aes a serem adotados pelo ICMBio, parcela significativa da resoluo
dos problemas relatados nesse captulo depende da participao de outros rgos do Governo
Federal, tais como aqueles responsveis pela rea econmica do governo, bem como do
Congresso Nacional. Assim, necessrio que se desenvolvam diversas aes de articulao pelo
MMA, que sero tratadas no prximo captulo.
3.5. Articulao insuficiente para o alcance dos objetivos das unidades de conservao
283. Este captulo tem por objetivo avaliar a articulao entre os atores que possuem
interface com o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza. Ser avaliada a
forma pela qual o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) vem exercendo a coordenao do
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at 2012 e Conama exercendo sua funo de rgo consultivo e deliberativo do Snuc at 2013,
dentre outras. As concluses e encaminhamentos constantes em tal programa, que foi finalizado
em 2012, encontram-se alinhados com as anlises e concluses constantes desse relatrio.
309. Corroborando o entendimento da falta de coordenao do MMA, destaca-se a
auditoria operacional para avaliao das concesses florestais (TC 046.126/2012-0), a qual
identificou que no existem instrumentos de coordenao, por parte do MMA, da atuao dos
vrios atores envolvidos no processo de concesso florestal, o que pode influenciar
negativamente nos resultados alcanados, em desacordo com o estipulado no artigo 8 do
Decreto-Lei 200/1967.
310. Nos referidos autos foi proposta determinao ao MMA para que sane a falta de
coordenao uma vez que tal ausncia impacta diretamente na baixa implementao da poltica
de concesses florestais. At o final do presente trabalho a auditoria de concesses florestais
no havia sido julgada por este Tribunal.
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rgo central, com a identificao de boas prticas, gargalos e oportunidades de melhorias que
incrementem a gesto do Sistema Nacional de Unidades de Conservao.
318. Como ser visto a seguir, melhorias na coordenao do sistema e na articulao
tambm podem contribuir para aprimorar o processo e as formas de comunicao e cooperao
entre os atores, tais como o estabelecimento de parcerias com organismos no governamentais e
sociedade civil, to importantes para a gesto das unidades de conservao.
3.5.2.
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347. Os canais formais de comunicao entre os atores envolvidos na gesto das unidades
de conservao e entre eles e a sociedade precisam ser aprimorados, com vistas a alcanar maior
legitimidade do Snuc.
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348. A comunicao no Snuc tem obtido grandes avanos nos ltimos anos, a exemplo da
criao do Cadastro Nacional de Unidades de Conservao (Cnuc) e da Estratgia Nacional de
Comunicao e Educao Ambiental no Snuc (Encea). No entanto, precisa-se aprimorar ainda
mais os canais de comunicao inter e intragovernos e principalmente com a sociedade, pois as
unidades de conservao ainda carecem do conhecimento e do reconhecimento da sociedade
como importantes espaos destinados a preservao ambiental e ao desenvolvimento
sociambiental. Deve-se traar estratgias para aproximar as unidades de conservao da
sociedade.
349. Consta do Plano Nacional Estratgico de reas Protegidas a necessidade de se
estabelecer e implementar a estratgia nacional de comunicao, divulgao e sensibilizao
sobre as unidades de conservao (Decreto 5.758/2006, art. 5.5, I, b). Em cumprimento a tal
comando o Ministrio lanou, no final de 2009, o Encea, que uma estratgia nacional para
fortalecer e estimular a comunicao e divulgao no mbito do Snuc.
350. O Pnap tambm prev a necessidade de se garantir a ampla divulgao e o acesso
pblico s informaes relacionadas s reas protegidas e ainda promover o intercmbio de
informaes sobre formas de planejamento e gesto das UCs (Decreto 5.758/2006, princpio
XXIV e art. 3.2, II, b). Nesse sentido, o MMA administra e mantm, com o auxlio dos rgos
gestores federais, estaduais e municipais, o Cadastro nacional de Unidades de Conservao
(Cnuc), que um sistema de gesto da informao que busca disponibilizar informaes oficiais
e atualizadas sobre as unidades de conservao para a academia, governos, setor privado e
sociedade, com vistas a subsidiar o planejamento e gesto do Snuc
(http://www.mma.gov.br/areas-protegidas/cadastro-nacional-de-ucs).
351. Cite-se tambm o Frum Nacional de reas Protegidas (FNAP), criado pelo
Governo federal, em 2004, no mbito da Secretaria de Biodiversidade e Florestas (SBF/MMA),
para atender a compromissos assumidos pelo Pas, durante a Stima Conferncia das Partes da
Conveno sobre Diversidade Biolgica (COP-7). Seu objetivo foi de facilitar o acesso e o
intercmbio de informao e de estimular a participao da sociedade na discusso de diretrizes
e na implementao do Pnap (Portaria MMA 134/2004).
352. O Pnap tambm prev a necessidade de implantao e o fortalecimento do FNAP,
divulgando-o e disponibilizando-o para a sociedade, com vistas a potencializar seu espao de
comunicao (Objetivo Especfico I, c, Estratgias II, d). Tambm prev que devem ser
realizadas campanhas de divulgao das experincias bem sucedidas sobre os temas: educao
ambiental, sensibilizao e controle social em unidades de conservao (Objetivo Especfico I,
Estratgias II, b). Por fim, estabelece que o Frum deve ser utilizado como instncia de
comunicao, participao, colaborao e controle social do Pnap (Princpio XIV). O
Regimento Interno do MMA estabelece que cabe Dap/MMA, na qualidade de Secretaria
Executiva, a coordenao das atividades do FNAP (Decreto 6.101/2007, art. 21, III). No
entanto, no foram encontradas evidncias de seu funcionamento.
353. Destaca-se ainda o documento Estratgia Nacional para Ampliao e Consolidao
do Snuc, que tambm aborda questes afetas comunicao no Snuc. No Eixo Temtico 6
aproximao com a sociedade, o documento destaca como viso de futuro para 2020 todos os
cidados brasileiros reconhecendo a importncia do Snuc.
354. Apesar da importncia das unidades de conservao como patrimnio nacional,
verificou-se, a partir das entrevistas com gestores das UCs, que os visitantes que frequentam os
principais pontos tursticos do Brasil no identificam estes espaos como unidades de
conservao. So unidades de conservao: Fernando de Noronha (PE); Cataratas do Iguau
(PR), Pantanal Matogrossense (MT); Chapada dos Guimares (MT); Chapada dos Veadeiros
(GO); Chapada Diamantina (BA); Parque Nacional da Tijuca/Cristo Redentor (RJ); Serra dos
rgos (RJ); Restinga de Jurubatiba (RJ); Jericoacara (CE); Anavilhanas (AM); Serra da
Canastra (MG); Serra da Capivara (PI); Serra do Cip (MG); Lenis Maranhenses (MA);
70
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Abrolhos (BA); Reservas Biolgicas do Atol das Rocas (RN); Floresta Nacional de Tapajs
(PA), dentre outras.
Foto 4 Exemplos de Parques Nacionais brasileiros
Parque
M aranhenses
Nacional
dos
Lenis
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divulgao do Snuc e propiciaria maior participao da sociedade nos processos de gesto das
unidades de conservao. O FNAP foi pensado para ser um espao destinado a estimular a
participao social no debate sobre as reas protegidas, funcionando como ambiente de
discusso e difuso de informao.
360. As deficincias na coordenao do Snuc por parte do MMA tambm interferem na
questo de comunicao entre os atores que possuem interface com o Sistema Nacional de
Unidades de Conservao. Uma comisso nos moldes da prevista no art. 2 do Pnap, que busca
agregar integrantes de diversos rgos federais, estaduais e municipais, Ongs e representantes
da sociedade civil, contribuiria para incrementar a troca de informaes e a divulgao dos
resultados das UCs.
361. A ineficincia dos canais de comunicao e divulgao do Snuc ocasiona srios
problemas para o sistema, tal como a baixa legitimidade das unidades de conservao perante a
sociedade, advinda da falta de conhecimento do que uma unidade de conservao (principais
pontos tursticos do pas) e de sua importncia como patrimnio natural nacional a ser mantido
para as geraes atuais e futuras (manuteno do clima, do regime de chuvas, preservao da
biodiversidade e das espcies ameaadas).
362. crtica a falta de reconhecimento desses espaos. Ou seja, mesmo identificando a
existncia da UC, a comunidade tem que acreditar que cuidar e preservar a rea traz mais
benefcios para sua vida e para a sociedade do que desmatar, retirar madeira ou caar
ilegalmente. A falta de reconhecimento pode gerar presses sociais pelas populaes residentes
no interior ou nos arredores das unidades de conservao.
363. Dessa forma, entende-se que deve ser proposta recomendao ao MMA para que
promova campanhas nacionais de comunicao com o objetivo de informar que alguns dos
principais pontos tursticos brasileiros encontram-se em UCs, com vistas a buscar maior
legitimidade perante a sociedade e conscientiz-la da importncia das UCs para a preservao
do patrimnio natural.
364. Cabe tambm recomendar ao MMA que implemente mecanismos que assegurem
maior divulgao e troca de informaes entre os atores que compem o Sistema Nacional de
Unidades de Conservao da Natureza, a exemplo do contido no art. 2, anexo I do Decreto
6.101/2007, com vistas a possibilitar maior participao e controle da sociedade sobre a gesto
das unidades de conservao.
365. Espera-se que a implementao das medidas acima elencadas proporcione maior
legitimidade social do Snuc perante a sociedade o que auxilia a preservao da biodiversidade e
o desenvolvimento socioambiental.
366. Como boa prtica destaca-se tambm o projeto ParkView. Tal projeto resultado de
parceria entre o ICMBio e a Google Brasil e permite um tour virtual pelos parques e reservas
naturais brasileiros. Foi assinado Termo de Reciprocidade, com durao de trs anos, podendo
ser prorrogado por mais trs, que garante desenvolvimento e implementao do Park View. O
projeto possibilita ao internauta fazer um passeio virtual de 360 com o zoom ao nvel da trilha
pelo interior das unidades de conservao e proporciona ainda a utilizao gratuita das imagens
nos moldes do Street View, do Google, que mapeia estradas e avenidas urbanas. Est prevista a
coleta e uso de imagens em 30 unidades de conservao. O projeto vai contribuir para a
divulgao das UCs federais, em especial os parques nacionais, sem qualquer nus para o
ICMBio.
367. Portanto, um dos grandes desafios propostos no presente trabalho aprimorar a
articulao, coordenao, cooperao e comunicao com vistas a melhorar a implementao do
Snuc e os resultados esperados para as reas protegidas.
4.
72
T C 034.496/2012-2
368. A verso preliminar deste relatrio de auditoria foi enviada para que os gestores do
Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e do Instituto Chico Mendes de Conservao da
Biodiversidade (ICMBio) apresentassem seus comentrios, especialmente quanto s
determinaes e recomendaes propostas.
369. O MMA e o ICMBio ofereceram consideraes (peas 47 a 48) que integraram a
verso final do relatrio, sem, no entanto, alterarem o entendimento da equipe de auditoria. A
anlise completa dos comentrios dos gestores pode ser consultada na pea 49 do Processo
Eletrnico TC 034.496/2012-2.
370. Em linhas gerais, o ICMBio trouxe informaes mais atualizadas quanto ao nmero
de pesquisas autorizadas no bioma Amaznia e fez algumas consideraes sobre os valores de
inverso financeira nos exerccios de 2010 e 2011. Tais observaes foram incorporadas no
presente relatrio.
371. Por sua vez, o MMA salientou a necessidade de reviso do Plano Estratgico
Nacional de reas Protegidas (Pnap), no qual est previsto que a implementao do referido
plano ser coordenada por comisso instituda no mbito do Ministrio do Meio Ambiente (art.
2 do Decreto 5.758/2006). Entretanto, a pasta continuou sem apresentar elementos nem
evidncias sobre a existncia e a implementao de mecanismos institucionalizados utilizados
para exercer seu papel de coordenador, conforme estabelece o art. 6 da Lei 9.985/2000.
372. Assim, ficam mantidas para o MMA e para o ICMBio as anlises, concluses e
propostas de encaminhamento constantes deste relatrio da auditoria.
5.
Concluso
373. Uma das principais estratgias mundiais de proteo da fauna, da flora, dos recursos
hdricos e minerais, dentre outros bens naturais, a criao e a manuteno de unidades de
conservao (UCs). Nessa linha, o Brasil ampliou significativamente a rea ocupada por UCs
entre 2001 e 2012. No citado perodo foram institudos 375,5 mil km2 de UCs federais, sendo a
maior parte (88,8%) no bioma Amaznia, considerado um dos hotspots de biodiversidade
mundial.
374. O estabelecimento desses territrios ocorreu, entre outros motivos, em funo de
compromisso internacional assumido pelo Brasil para combater a perda da biodiversidade, o
qual prev como meta que 17% do territrio continental de cada pas devem ser transformados
em reas protegidas.
375. Com o intuito de realizar um levantamento da situao das UCs do bioma Amaznia
e sistematizar as principais relaes de causa e efeito envolvidas na governana dessas reas, foi
elaborado instrumento de diagnstico preliminar denominado rvore de Problemas (Apndice
C). Alm disso, buscou-se avaliar o arcabouo jurdico que ampara a gesto das reas
protegidas no Brasil, o que levou elaborao de um quadro de normativos (Apndice A).
376. Essas ferramentas subsidiaram as anlises necessrias para traar uma viso ampla
da situao das UCs no bioma Amaznia, regio que ocupa 49% do territrio nacional. Assim,
em que pese o governo brasileiro j ter atingido a meta de criao de UCs continentais, esse
processo nem sempre veio acompanhado das condies necessrias a sua efetiva implementao
e adequada gesto. Isso posto, muitas reas no dispem de insumos suficientes a uma boa
administrao e ressentem-se de uma articulao eficiente com atores que compartilham a sua
governana, o que compromete o alcance dos objetivos previstos para esses territrios.
377. Nesse sentido, por meio do ndice de Implementao e de Gesto de reas
Protegidas (Indimapa), instrumento elaborado pelo TCU para obter um amplo diagnstico das
247 UCs do bioma Amaznia, constatou-se que apenas 4% das unidades federais e estaduais
apresentam alto grau de implementao e de gesto (Apndice J Mapas elaborados na
Auditoria).
73
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378. Destarte, a quase totalidade das UCs avaliadas no dispe de condies compatveis
com suas necessidades e no possuem uma gesto que permita uma articulao eficiente para o
alcance dos resultados. Esse quadro leva a dificuldades na realizao de atividades necessrias
para produzir os resultados esperados, em especial, a promoo do desenvolvimento
socioambiental, provocando o baixo aproveitamento do potencial econmico, social e ambiental
das UCs.
379. Nessa linha, foram constatadas importantes deficincias, tais como: parques sem uso
pblico (visitao, recreao e educao); florestas sem explorao legal de madeira
(concesses florestais) e reservas extrativistas com dificuldades em implementar alternativas
economicamente sustentveis para gerao de emprego e renda.
380. Os problemas identificados esto ligados a diversos fatores. Dentre eles, tem
destaque a no disponibilizao, pelo Governo Federal, das condies necessrias para a
implementao e a boa gesto das unidades de conservao no bioma Amaznia.
381. Alm disso, foram identificados no Sistema Nacional de Unidades de Conservao
da Natureza (Snuc) problemas de articulao entre os atores envolvidos na governana de UCs.
As dificuldades verificadas na coordenao desse Sistema, a cargo do Ministrio do Meio
Ambiente (MMA), prejudicam a construo de uma viso sistmica das reas protegidas e a
execuo de aes articuladas com o fim de atingir os objetivos previstos na Lei 9.985/2000.
382. Por sua vez, o Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio),
autarquia responsvel pelas UCs federais, apresenta fragilidades na gesto dessas reas. Dentre
elas, cita-se a inexistncia e a inadequao dos planos de manejo. Essa situao cria obstculos
para o funcionamento pleno da UC, pois, sem o plano de manejo, ficam prejudicados o acesso e
o uso dos recursos naturais naquela rea.
383. Nos ltimos cinco anos, verificou-se que atividades essenciais como fiscalizao,
pesquisas, proteo da biodiversidade, educao ambiental foram impactadas pela insuficincia
de recursos humanos e financeiros. Somado a isso, as UCs da Amaznia apresentam relevantes
pendncias de regularizao fundiria e de consolidao de seus limites que causam
dificuldades na gesto dessas reas, alm de conflitos pela posse e uso da terra.
384. Ademais, a maioria das unidades de conservao do bioma Amaznia no realiza o
monitoramento da biodiversidade e da promoo do desenvolvimento socioambiental, o que
compromete a mensurao e a comunicao dos resultados obtidos. Por outro lado, o governo
federal tem conseguido acompanhar e divulgar as aes referentes ao controle do
desmatamento, o qual apresentou significativa reduo.
385. A instituio de reas protegidas foi uma das estratgias adotadas pelo governo
brasileiro para diminuir o desmatamento na Amaznia Legal, cujas taxas anuais passaram de 27
mil km2 no exerccio de 2004 para 4,5 mil km em 2012. Os quase 1,2 milhes de km de UCs
federais e estaduais no bioma Amaznia se mostraram efetivos na proteo do patrimnio
ambiental.
386. Essa efetividade foi confirmada pelo TCU ao avaliar e quantificar os alertas de
desmatamento ocorridos no bioma Amaznia entre 2008 e 2012, individualizando-os por rea
de ocorrncia dentro ou fora de unidades de conservao. Assim, as informaes geradas pela
anlise permitem afirmar que, do total de rea desmatada naquela regio, 94% ocorreram fora
de unidades de conservao. Desse modo, conclui-se que a ocorrncia de desflorestamento em
reas no protegidas , pelo menos, 4,3 vezes maior do que em unidades de conservao.
387. A reduo do desmatamento, alm de evitar a perda da biodiversidade, contribui
para uma menor emisso de carbono (CO 2 ), o que tem proporcionado ao Brasil significativos
benefcios. Nesse sentido, destaca-se a captao de recursos externos decorrentes do
cumprimento de metas para a diminuio do desmatamento, o que representa, em valores j
recebidos ou a receber at 2015, o montante superior a 1 bilho reais.
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388. Tendo em vista a carncia de dados que demonstrassem, por cada UC, o benefcio
trazido por essas reas na reduo das taxas de emisso de gases de efeito estufa, o TCU, com
base em metodologia utilizada pelo MCTI, elaborou pela primeira vez o clculo individualizado
da participao das UCs nesse processo. Por conta disso, foi possvel produzir um mapa do
bioma Amaznia com a quantidade de emisso ou remoo de CO 2 para cada uma das 247 UCs
avaliadas (Apndice J Mapas elaborados na Auditoria).
389. Dessa avaliao, verificou-se que as UCs da Amaznia, entre 1996 e 2006,
removeram 217.396.356 toneladas de carbono, o que representa, em mdia, 1,9 toneladas de
carbono removido por hectare. Essa contribuio das UCs pode trazer ao Brasil significativos
benefcios financeiros.
390. Logo, tendo em vista o clculo do TCU relativo quantidade de CO2 removido por
essas reas, os crditos de carbono, se comercializados, podem alcanar valores na ordem de 2
bilhes de reais. Alm disso, a significativa reduo da emisso de carbono originada no setor
de florestas permitiu ao Brasil expandir outras reas imprescindveis economia nacional, a
exemplo da indstria, da agricultura e da energia, e ainda manter a meta de reduo nacional.
Ou seja, o Brasil ampliou suas atividades produtivas e ainda conseguiu reduzir a emisso total
de CO2 , um dos principais gases de efeito estufa (GEE).
391. O estabelecimento de reas protegidas contribuiu para a diminuio da emisso de
gs carbnico pelo Brasil, permitindo que o pas j alcanasse 65% da meta de reduo prevista
para at 2020, o que o coloca numa posio de destaque no cenrio internacional. Isso porque,
as naes mundiais buscam reduzir suas emisses de GEE, uma vez que reconhecida pela
comunidade cientfica a correlao entre o aumento da emisso desses gases e o aquecimento
global, com a consequente mudana no padro climtico mundial.
392. As consequncias das mudanas do clima so transfronteirias, pois seus efeitos
ultrapassam o carter regional. Entre as potenciais consequncias pode-se citar: a savanizao
da Amaznia, a maior frequncia e intensidade de secas no Nordeste, o maior volume de chuvas
e inundaes no sul e sudeste, todos podendo ocasionar impactos significativos na agricultura,
na pecuria, na infraestrutura e na atividade econmica do pas.
393. Tendo em vista a relevncia das polticas pblicas relativas instituio e
implementao de reas protegidas, em especial as unidades de conservao, concluiu-se pela
necessidade de que o Ministrio do Meio Ambiente exera de forma satisfatria a coordenao
do Snuc uma vez que ele tem o potencial de se tornar um instrumento que pode contribuir para a
gerao de emprego e renda, para o aumento da qualidade de vida da populao e para o
desenvolvimento do pas, sem prejuzo da conservao ambiental.
394. Recomenda-se ainda a implementao de mecanismos formais e institucionalizados
necessrios para o exerccio dessa atribuio, incrementando a cooperao entre os atores
envolvidos na governana das unidades de conservao. Espera-se, dessa forma, que as UCs do
bioma Amaznia apresentem resultados mais expressivos e que o tema biodiversidade seja
tratado de forma transversal, extrapolando os rgos ambientais e perpassando as diversas reas
do governo.
395. Por fim, deve-se destacar que o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da
Natureza (Snuc) no carece de uma gama significativa de novas normas, uma vez que o sistema
possui um arcabouo de normativos e estratgias em quantidade e qualidades satisfatrias.
Portanto, o problema da governana ambiental no Brasil esbarra na capacidade de implementar
as polticas, diretrizes e estratgias existentes. Uma vez superada essa dificuldade, cria-se a
oportunidade a esses territrios de atingir plenamente os resultados de proteo do patrimnio
ambiental e de promoo do desenvolvimento socioambiental, o que assegurar a boa gesto de
todo o patrimnio ambiental.
396. A seguir, so apresentadas as propostas de encaminhamento que visam contribuir
para a melhoria da governana das unidades de conservao do bioma Amaznia.
75
6.
T C 034.496/2012-2
Proposta de encaminhamento
397. Ante o exposto nos captulos anteriores e com o propsito de contribuir para o
aperfeioamento da gesto das unidades de conservao no bioma Amaznia, submete-se o
presente relatrio apreciao superior, com as seguintes propostas:
Ministrio do Meio Ambiente - MMA
I. Determinar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, combinado com
art. 250, inciso II, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, ao Ministrio do
Meio Ambiente (MMA) que:
a) adote e comunique ao Tribunal de Contas da Unio, no prazo de at 180 dias da
cincia da deciso que vier a ser prolatada, as providncias necessrias para exercer a
coordenao do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza, em cumprimento
ao art. 6, II da Lei 9.985/2000, a exemplo do contido no art. 2 do Decreto 5.758/2006, que
institui o Plano Estratgico Nacional de reas Protegidas (item 3.5.1).
II. Recomendar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, combinado com
art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, ao Ministrio do
Ministrio do Meio Ambiente (MMA) que:
a) conduza aes de articulao com os ministrios envolvidos nas polticas afetas aos
territrios das unidades de conservao do bioma Amaznia, com o objetivo de fomentar
atividades sustentveis para a regio, de forma a fornecer alternativas economicamente viveis
para os extrativistas residentes com vistas a atender o art. 18 da Lei 9.985/2000 (item 3.2.1.3);
b) avalie a elaborao de uma estratgia nacional de monitoramento da biodiversidade,
por meio do aprimoramento dos mecanismos de comunicao dos resultados socioambientais
alcanados nas unidades de conservao, com o desenvolvimento de indicadores e outros
instrumentos que demonstrem os avanos ocorridos nessas reas, conforme prescreve o art. 4,
X da Lei 9.985/2000 (item 3.2.2);
c) promova campanhas nacionais de comunicao com o objetivo de informar que
alguns dos principais pontos tursticos brasileiros encontram-se em unidades de conservao,
com vistas a buscar maior legitimidade para a criao e consolidao das unidades de
conservao perante a sociedade, conscientizando-a da importncia dessas reas para a
preservao do patrimnio natural (item 3.5.3); e
d) implemente mecanismos que assegurem maior divulgao e troca de informaes
entre os atores que compem o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza, a
exemplo do contido no art. 2, anexo I do Decreto 6.101/2007, com vistas a possibilitar maior
participao e controle da sociedade sobre a gesto das unidades de conservao (item 3.5.3).
Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade - ICMBio
III. Recomendar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, combinado com
art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, ao Instituto Chico
Mendes de Conservao da Biodiversidade que:
a) dote as unidades de conservao federais de plano de manejo adequados sua
realidade visando o aproveitamento do potencial econmico, social e ambiental dessas reas,
conforme preceitua o art. 27 da Lei 9.985/2000 (item 3.4.1);
b) estude, em conjunto com o Ministrio do Turismo, formas de implementar Projetos
Piloto que busquem alternativas para o incremento da visitao, do turismo e da recreao nas
unidades de conservao do bioma Amaznia, de forma a atender o exposto no art. 4, XII, da
Lei 9.985/2000 (item 3.2.1.1);
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b)
c)
d)
Casa Civil;
e)
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Arquivar os autos.
o relatrio.
78
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Proposta de Deliberao
Trata-se de auditoria operacional realizada pela SecexAmbiental com o objetivo de
"avaliar a existncia das condies normativas, institucionais e operacionais necessrias para que as
unidades de conservao (UCs) no bioma Amaznia atinjam os objetivos para os quais foram criadas"
(relatrio, pargrafo 11), em cumprimento comunicao realizada pelo eminente Ministro Augusto
Nardes, na sesso do dia 22/8/2012.
A auditoria
2.
Quando da proposio da auditoria, identificou-se a necessidade de o seu escopo abranger
apenas as unidades de conservao federal, mas tambm as unidades de conservao estaduais, pois
embora estejam sob a responsabilidade dos governos estaduais, estas reas interagem com as federais,
estando inclusive, em reas contguas.
3.
Optou-se ento pela realizao de trabalho coordenado entre o Tribunal de Contas da
Unio e os tribunais de contas estaduais dos estados do Bioma Amaznia. Participaram da auditoria
coordenada os tribunais de contas dos seguintes estados: Acre, Amazonas, Amap, Maranho, Mato
Grosso, Par, Rondnia, Roraima e Tocantins.
4.
O objetivo central da auditoria coordenada avaliar se existem as condies normativas,
institucionais e operacionais necessrias para que as 247 UCs federais e estaduais localizadas no bioma
Amaznia cumpram as finalidades para os quais foram criadas. Essas unidades ocupam 1,1 milho de
km, equivalente soma dos territrios da Espanha e Frana, e representam 73% da rea total das UCs
federais e estaduais no Brasil.
5.
Auditorias coordenadas so auditorias realizadas simultaneamente por diferentes
instituies, que concordam em um tema e metodologia comum e compartilham um planejamento. Ao
final do trabalho, em adio ao relatrio individual de cada equipe, feito um relatrio comum,
consolidando informaes dos trabalhos individuais.
6.
Questes ambientais, por suas caractersticas muitas vezes transfronteirias, so temas
frequentemente sujeitos a auditorias coordenadas na comunidade internacional de entidades de
fiscalizao superior (EFS). Estados federativos tambm podem se beneficiar da realizao de
auditorias coordenadas em questes sobre as quais os governos estaduais tm um papel relevante e, na
maioria das vezes, complementar ao papel do governo federal.
7.
A presente auditoria representa um paradigma por se tratar de uma iniciativa inovadora
realizada num estado federativo, que envolveu rgos de auditoria de entes estaduais e do ente federal,
com o objetivo de avaliar questes sobre as quais tanto a Unio quanto os estados tm competncias e
atribuies.
8.
Alm da obteno de uma anlise mais completa e consistente que resulta do trabalho
conjunto, a utilizao da metodologia de auditorias coordenadas traz outros benefcios para as
entidades participantes, entre eles a construo de capacidade, ao permitir que o conhecimento
metodolgico e tcnico sejam diretamente aplicados a temas concretos.
9.
Ainda na fase de planejamento, participaram dos trabalhos especialistas de diferentes
instituies, tais como: Banco Mundial, WWF, CGU, IPEA, Nexucs Consultoria, Imazon, GIZ, Pnud e
consultorias legislativas do Congresso Nacional.
10.
Deve-se destacar que, apesar das dificuldades operacionais e logsticas para proceder s
visitas a campo, como por exemplo, sazonalidade de acesso (terrestre, fluvial e areo), meios de
transporte (veculos, barcos e avio), tempo de deslocamento e custos de transportes, foram
inspecionadas in loco quase 25% das 107 UCs federais situadas naquele bioma.
1
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50740951.
TC 034.496/2012-2
11.
A etapa de execuo foi finalizada com a realizao de painel de referncia, oportunidade
em que foram discutidos e validados com especialistas (WWF, Banco Mundial, PNMA, Ipea, Nexucs,
RA Consultoria, Imazon, consultores legislativos) os principais resultados da auditoria, a adequao
das anlises realizadas e a pertinncia das propostas de encaminhamento.
12.
Por se tratar de uma auditoria coordenada, as equipes dos tribunais de contas utilizaram os
papis de trabalho validados no workshop, o que permitiu a consolidao dos dados para toda a regio.
O principal instrumento de coleta de dados foi o questionrio eletrnico, escolhido como forma mais
adequada de comunicao realidade da Amaznia. Merece destaque o alcance de 100% das respostas
dos gestores a esse instrumento.
13.
Esse trabalho conjunto dinamizou a integrao e a cooperao entre este Tribunal e os
tribunais de contas estaduais em um tema no qual as aes governamentais so complementares e
sinrgicas.
14.
Devo destacar, desde logo, que o ICMBio colaborou integralmente com os trabalhos de
auditoria, ofertando o apoio logstico e prestando prontamente os esclarecimentos necessrios.
Panorama das unidades de conservao
15.
A Amaznia uma imensa extenso de floresta (1/3 das florestas tropicais do planeta) de
importncia global, com enormes reservatrios de gua doce (1/5 da disponibilidade mundial de gua
potvel), o maior banco gentico do mundo, e est no centro das polticas de mitigao das mudanas
climticas por suas funes de estoque e sumidouro de carbono. Grande parte desse patrimnio est
situada em unidades de conservao ambiental.
16.
Em todo o mundo, as unidades de conservao so criadas, implementadas e geridas tendo
como principal objetivo a manuteno e preservao de habitats e ecossistemas em seu estado natural,
garantindo que os servios por eles prestados sejam mantidos e abrigando espcies que no podem
sobreviver em reas em que a interferncia humana ocorra, permitindo que a evoluo natural possa
continuar.
17.
Um amplo levantamento internacional denominado Ecosystem Millennium Assessment
(Avaliao Ecossistmica do Milnio) identificou e classificou os servios fornecidos pelos
ecossistemas: servios de suporte (formao de solo, produo de oxignio, ciclagem de nutrientes);
servios de proviso ou abastecimento (alimentos, gua, madeira para combustvel, fibras,
bioqumicos, recursos genticos); servios de regulao (regulao climtica, regulao de doenas,
regulao biolgica, regulao e purificao de gua, polinizao, regulao de danos naturais);
servios culturais (ecoturismo e recreao, espiritual e religioso, herana cultural).
18.
Por se tratar de produtos e servios em geral de natureza pblica, prestados de forma
difusa, seu valor no percebido pelos usurios, que na maior parte dos casos no pagam diretamente
pelo seu consumo ou uso. Em outras palavras, o papel das unidades de conservao no facilmente
internalizado na economia nacional.
19.
2
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 50740951.
TC 034.496/2012-2
20.
As unidades de conservao no constituem espaos protegidos intocveis, apartados de
qualquer atividade humana. Admite-se, e at demanda-se em muitos casos, a permisso para uso
sustentvel dos recursos naturais ali presentes, podendo a gesto ser compartilhada por governos de
diferentes nveis (federal, estadual e municipal) o u ser atribuda a comunidades locais e indgenas e a
proprietrios no governamentais.
21.
Desse modo, na criao de uma unidade de conservao tomam-se em conta objetivos de
desenvolvimento econmico, social e cultural, juntamente com a preservao da biodiversidade, em
diferentes tipos de unidades de conservao.
22.
A importncia econmica dos recursos biolgicos foi reconhecida pelo mais amplo e
abrangente acordo internacional de proteo da biodiversidade, a Conveno sobre Diversidade
Biolgica (CDB).
23.
A CDB vai alm de preocupaes conservacionistas para abranger a perspectiva
econmica, enfatizando como um dos seus trs objetivos a utilizao sustentvel dos componentes da
biodiversidade, posicionado no mesmo nvel de prioridade que os outros do is: conservao da
diversidade biolgica e a repartio justa e equitativa dos benefcios derivados da utilizao dos
recursos genticos (art. 1). A conveno alia preservao ambiental reduo da pobreza, melhoria
do bem estar das populaes e valorizao da cultura e modo de vida tradicional.
24.
A conservao in situ definida pelo art. 2 da CDB como a conservao de ecossistemas e
habitats naturais e a manuteno e recuperao de populaes viveis de espcies em seus meios
naturais e, no caso de espcies domesticadas ou cultivadas, nos meios onde tenham desenvolvido suas
propriedades caractersticas. A principal medida para promover a conservao in situ, estabelecida em
seu art. 8, o estabelecimento de um sistema de reas protegidas, promovendo-se tambm o
desenvolvimento sustentvel em reas adjacentes s reas protegidas.
25.
A relevncia das reas protegidas para a implementao dos objetivos da CDB
constantemente reforada nas Conferncias das Partes (instncia de deciso da conveno). Desde
2002, os pases signatrios da CDB passaram a definir metas para acompanhar o cumprimento dos
objetivos do acordo.
26.
Em vigor desde 2011, as chamadas metas de Aichi devem ser atingidas at o ano de 2020.
A meta nmero 11 se refere proteo de pelo menos 17% de reas terrestres, por meio de sistemas
de reas protegidas geridas de maneira efetiva e equitativa, ecologicamente representativas e
satisfatoriamente interligadas e por outras medidas espaciais de conservao (Meta de Aichi, objetivo
estratgico C, Meta 11).
27.
Assim, nos termos da meta 11, o Brasil se comprometeu a proteger pelo menos 17% de seu
territrio e de modo a que as reas protegidas sejam:
a. Ecologicamente representativas: as reas protegidas ser representativas de todos os
ecossistemas e processos ecolgicos, e abranger pelo menos 10% de cada
ecorregio do Pas.
b. Satisfatoriamente interligadas: as reas protegidas devem estar interligadas com as
reas que a circundam utilizando redes ou corredores ecolgicos, de forma a que
possa existir conectividade essencial para a adaptao a distrbios e processos
ecolgicos.
3
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35.
Antes de passar a discorrer sobre os achados da auditoria, necessrio abordar o Sistema
Brasileiro de Unidades de Conservao (Snuc).
36.
Segundo a organizao internacional IUCN (sigla em ingls para Unio Internacional para
a Conservao da Natureza) uma rea de preservao uma rea de terra e/ou mar especialmente
dedicada proteo e manuteno da diversidade biolgica e de seus recursos naturais e culturais
associados e manejada atravs de instrumento legais ou outros meios efetivos, havendo diversos tipos
de reas para a proteo ambiental, categorizadas de acordo com diferentes objetivos de gesto desses
espaos.
37.
O Sistema Brasileiro de Unidades de Conservao (Snuc ) tambm se baseia na ideia de
que nessas reas pode-se aliar preservao ambiental com pesquisa, educao, lazer e atividades
econmicas. Tanto a classificao da IUCN quanto o Snuc, preveem que as reas protegidas podem ser
4
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39.
A criao das unidades de conservao est disciplinada no art. 22 da mencionada
Lei 9.985/2000, do qual destaco as regras fundamentais:
"Art. 22. As unidades de conservao so criadas por ato do Poder Pblico.
(...)
2 A criao de uma unidade de conservao deve ser precedida de estudos tcnicos e
de consulta pblica que permitam identificar a localizao, a dimenso e os limites mais
adequados para a unidade, conforme se dispuser em regulamento.
3 No processo de consulta de que trata o 2, o Poder Pblico obrigado a fornecer
informaes adequadas e inteligveis populao local e a outras partes interessadas.
(...)
5 As unidades de conservao do grupo de Uso Sustentvel podem ser transformadas
total ou parcialmente em unidades do grupo de Proteo Integral, por instrumento normativo do
mesmo nvel hierrquico do que criou a unidade, desde que obedecidos os procedimentos de
consulta estabelecidos no 2 deste artigo.
(...)
7 A desafetao ou reduo dos limites de uma unidade de conservao s pode ser
feita mediante lei especfica."
40.
As unidades de conservao ambiental esto divididas em dois grandes grupos: (i) as de
proteo integral; e (ii) as unidades de uso sustentvel. As unidades de conservao federais so,
administrativamente, unidades vinculadas ao ICMBio. Atualmente, compete a essa autarquia executar
as aes do SNUC, cabendo- lhe propor, implantar, gerir, proteger, fiscalizar e monitorar as unidades
de conservao institudas pela Unio.
41.
O uso econmico dos recursos das reas de proteo integral mais restrito. So reas
administradas diretamente pelos governos e so assim categorizadas (informaes coletadas no stio do
Ministrio do Meio Ambiente):
a) Estao Ecolgica (IUCN categoria Ia): rea destinada preservao da natureza e
realizao de pesquisas cientficas.
5
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42.
Nas reas de uso sustentvel, permitem-se diferentes formas de explorao econmica
sustentvel. Podem tambm ser administradas conjuntamente com comunidades locais ou
exclusivamente por particulares. As diferentes categorias de uso sustentvel so:
a) rea de Proteo Ambiental (IUCN categoria V): rea em geral extensa, com certo
grau de ocupao humana, dotada de atributos naturais, estticos e culturais importantes para a
qualidade de vida e o bem-estar das populaes.
b) rea de Relevante Interesse Ecolgico (IUCN categoria IV): rea de pequena
extenso, com pouco ou nenhuma ocupao humana e com caractersticas naturais singulares,
cujo objetivo manter ecossistemas naturais de importncia regional ou local e regular o uso
admissvel dessas reas. Permite a existncia de propriedades privadas em seu interior.
c) Floresta (IUCN categoria VI): rea com cobertura florestas onde predominam espcies
nativas, cujo principal objetivo o uso sustentvel e diversificado dos recursos florestais e a
pesquisa cientfica.
d) Reservas Extrativistas (IUCN categoria VI): rea natural com o objetivo principal de
proteger os meios, a vida e a cultura de populaes tradicionais, cuja subsistncia baseia-se no
extrativismo e, ao mesmo, assegurar o uso sustentvel dos recursos naturais existentes.
e) Reserva de Fauna (IUCN categoria VI): rea com populaes animais de espcies
nativas, terrestres ou aquticas, onde so incentivados estudos tcnico-cientficos sobre o
manejo econmico sustentvel dos recursos faunsticos.
f) Reserva de Desenvolvimento Sustentvel (IUCN categoria VI): rea natural onde
vivem populaes tradicionais que se baseiam em sistemas sustentveis de explorao de
recursos naturais.
g) Reserva Particular do Patrimnio Natural (IUCN categoria IV): rea privada criada
para proteger a biodiversidade a partir de iniciativa do proprietrio.
43.
Considerando as diversas categorias, as unidades de conservao no devem ser vistas
como unidades separadas contidas em si mesmas. Para atingir seus objetivos, uma unidade de
conservao precisa estar articulada no somente com as reas ao seu redor que no esto sob regime
de proteo, mas tambm com outras unidades de conservao da regio. Essa necessidade de viso
sistmica especialmente importante numa regio to extensa q uanto a Amaznia.
44.
No bioma Amaznia, somadas as esferas federal e estadual, as categorias mais
representativas so as reservas extrativistas (Resex), as florestas, os parques e as reas de proteo
ambiental (APA).
45.
6
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a) dentre as de uso sustentvel: duas (2) reas de proteo ambiental (Apas), trs (3)
reas de relevante interesse ecolgico (Aries), trinta e d uas (32) florestas, trinta e trs (33)
reservas extrativistas (Resex), e uma (1) reserva de desenvolvimento sustentvel (RDS).
b) dentre as de proteo integral: nove (9) estaes ecolgicas (Esecs), nove (9) reservas
biolgicas (Rebios) e dezoito (18) parques (Parnas).
46.
O SNUC abrange, alm de reas federais, estaduais e municipais, reas particulares. Para
efeito do presente trabalho, so levadas em considerao somente as UCs federais, excluindo a
categoria reserva particular do patrimnio natural, por serem particulares. Outras categorias tambm
no so analisadas por no existirem exemplos localizados no bioma Amaznia no mbito federal,
como a reserva de fauna (h somente uma na esfera estadual no Par), o monumento natural e o
refgio da vida silvestre. As UCs federais do bioma Amaznia esto listadas no apndice H do
relatrio (pea 50).
47.
Segundo o relatrio, em 88,3% da rea total protegida por UC so permitidos usos diversos
passveis de gerar efeitos positivos imediatos economia regional. No restante, h restries do ponto
de vista de uso direto dos recursos naturais, embora sejam permitidas atividades desde que reguladas e
controladas pelos rgos ambientais.
Reduo do desmatame nto e re moo de CO2
48.
O bem elaborado e didtico relatrio da equipe de auditoria, que levou em conta muitas das
consideraes apresentadas por mim e minha assessoria nas diversas reunies de trabalho que
realizamos, permite que me valha dele em maior extenso, e sem alterar substancialmente a redao
original, para realar as principais anlises e concluses nesta proposta de deliberao.
49.
Um dos primeiros achados reportados que as unidades de conservao tm trazido
resultados positivos na proteo do patrimnio natural, na medida em que a criao dessas reas
contribui para uma significativa reduo do desmatamento na Amaznia.
50.
No processo de criao de uma UC, o poder pblico poder decretar limitaes
administrativas ao exerccio de atividades (art. 22-A, Lei 9.985/2000). Assim, a afetao dessas reas
como terras pblicas traz a presena do Estado, o que diminui a presso pelo uso indevido daquele
territrio e desestimula pretenses ilegais de posse, em especial a explorao desautorizada de
madeira.
51.
No perodo de 2008 a 2012, mais de 15 mil km foram desmatados no bioma Ama znia.
Desse total, apenas 971 km tiveram origem em UCs.
52.
Um segundo achado, tambm relacionado aos efeitos benficos da criao de unidades de
conservao ambiental e da reduo do desmatamento refere-se remoo de CO 2 .
53.
Segundo a equipe, o desflorestamento acarreta a mudana do uso do solo, liberando o
carbono estocado na biomassa. Assim, a preservao da floresta em p, alm de se manter
significativas quantidades de carbono estocado na biomassa, ainda permite que o ecossistema retire da
atmosfera carbono oriundo de outros setores (industrial e agropecurio).
54.
A equipe de auditoria elaborou, de forma pioneira, estimativa de emisses e remoes
de carbono por mudanas de uso da terra em unidades de conservao na Amaznia, uma vez que no
identificou a existncia de estudo semelhante.
55.
Ressalte-se, como foi bem enfatizado no relatrio, que a estimativa empreendida no tem a
pretenso de substituir estudos de instituies especializadas no assunto, sendo sua finalidade a
fortalecer as evidncias da auditoria e acurar as estimativas de seus benefcios.
56.
Foram avaliados o desmatamento entre 2008 a 2012 e o fluxo de carbono decorrente das
mudanas de uso do solo entre 1996 e 2006 nas 247 unidades de conservao do bioma Amaznia
7
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(estaduais e federais), para a elaborao de dois mapas (mapas 1 e 2 e apndice J), os quais permitem a
visualizao da estimativa, por UC, da desmatada e da quantidade removida ou emitida de CO 2 .
57.
Depois de oneroso e demorado processo de construo e manipulao de dados, a equipe
de auditoria estimou que ao longo de 10 anos (1996-2006) as unidades de conservao removeram
1,9tC/ha.
58.
Essa estimativa relativa apenas s remoes. No foi avaliado o estoque de CO2
armazenado nessas reas. A equipe explica que, quando a floresta desmatada, podem ocorrer
diversos efeitos, dentre eles: 1) o carbono que estava estocado nas rvores inserido na atmosfera, de
forma imediata pela queima e emisso de CO 2 ou de forma lenta pela deteriorao natural da madeira;
2) as rvores que diariamente sequestravam gs carbnico e devolviam oxignio deixam de funcionar
como sumidouros naturais; e 3) o carbono estocado no solo comea a ser liberado .
O problema do plano de manejo
59.
O instrumento fundamental para a gesto das unidades de conservao o plano de
manejo. O art. 2, XVII, da Lei 9.985/2000 assim o define:
XVII - plano de manejo: documento tcnico mediante o qual, com fundamento nos
objetivos gerais de uma unidade de conservao, se estabelece o seu zoneamento e a s normas
que devem presidir o uso da rea e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantao das
estruturas fsicas necessrias gesto da unidade;
60.
O plano de manejo define os usos especficos das diversas reas dentro das UCs, as normas
especficas de funcionamento e os meios e condies necessrias ao alcance dos objetivos de cada
unidade de conservao.
61.
Entretanto, como constatou a equipe de auditoria, apenas 45 das 107 unidades de
conservao federais do bioma Amaznia, ou seja, 40%, dispem do seu principal instrumento de
planejamento e gesto.
62.
Alm disso, as respostas dos gestores das unidades de conservao revelaram que apenas 5
planos de manejo j foram totalmente implementados, 14 esto em fase intermediria de
implementao e outros 26 ainda se encontram em fase inicial de implementao.
63.
De acordo com a lei do SNUC, o plano de manejo de uma unidade de conservao deve ser
elaborado no prazo de cinco anos a partir da data de sua criao (Lei 9.985/2000, art. 27, 3).
64.
Assim, de suma importncia que cada unidade de conservao disponha de plano de
manejo, para que possa ser gerida com racionalidade e de acordo com suas finalidades legais. Contudo,
no basta a aprovao desse instrumento. necessrio que o plano aprovado seja aderente realidade
da unidade. Do contrrio, no se consegue executar o que est previsto no plano e esse instrumento se
transforma em mera formalidade. Uma vez implementado o plano, necessrio que se faam
avaliaes peridicas a respeito do alcance dos objetivos. As alteraes da realidade local e regional,
podero ensejar a necessidade de reviso do plano.
65.
A inexistncia de plano de manejo um obstculo quase intransponvel ao alcance dos
objetivos das unidades de conservao. Sem o estabelecimento do devido zoneamento, das normas que
norteiam o uso de cada rea, bem como das regras de utilizao dos recursos naturais e da definio da
estrutura fsica necessria gesto da unidade, mesmo difcil dimensionar com clareza e razovel
preciso a necessidade de recursos financeiros e humanos de cada unidade de conservao.
66.
O custo e o tempo de elaborao, aliados insuficincia de pessoal, foram apontados pelos
gestores do ICMBio como fatores preponderantes para o reduzido nmero de UCs com plano de
manejo aprovado. O levantamento de informaes para caracterizao e diagnstico da unidade a
fase mais demorada e dispendiosa, pois envolve conhecimentos de diversas reas (biologia, geologia,
8
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10
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TC 034.496/2012-2
90.
Nessa linha, conforme avaliou a equipe de auditoria, a gerao de renda nas Resex
transcende as questes ambientais, requerendo a adoo de polticas pblicas que promovam a
diversificao e o fortalecimento do extrativismo e da agricultura familiar.
91.
A equipe registra que as dificuldades de acesso aos recursos naturais, aliadas a problemas
na produo, no escoamento e na comercializao dos produtos extrativistas, tm levado populaes
tradicionais a abandonarem atividades como a comercializao da borracha e a explorao da castanha.
Tal situao acarreta mudanas no modo de explorao das Resex, com abandono gradual do modo de
vida extrativista, uma vez que, ao buscar alternativas para manter a renda familiar, essa populao
acaba por acessar de forma no sustentvel os recursos naturais. Alerta a equipe, que essa situao
pode aumentar a presso para acessar indevidamente recursos madeireiros.
92.
A gesto deficiente de muitas reservas extrativistas, constatadas pela inexistncia de planos
de manejo e baixa implementao dos acordos de gesto, contribui para que as Resex no
proporcionem as populaes tradicionais a melhoria de qualidade de vida esperada, com manuteno
do seu modo econmico de agir.
Pesquisa cientfica e monitoramento da biodive rsidade
93.
Em resposta pesquisa eletrnica realizada, mais da metade dos gestores do bioma
Amaznia afirmou que realiza com pouca frequncia a atividade de fomento e acompanhamento de
pesquisas. Os principais fatores, apontados, segundo esses administradores dificultam o processo de
pesquisa nas UCs do bioma Amaznia so as deficincias da infraestrutura e as dificuldades de acesso.
94.
Mais de 90% das respostas afirma que a unidade no dispe de infraestrutura de apoio
pesquisa e, quando dispe, no satisfatria.
95.
Quanto ao monitoramento da biodiversidade, constatou-se que na maior parte das UCs no
se faz esse monitoramento. Nas 107 unidades federais pesquisadas, 60% dos gestores afirmaram no
ter sido realizado monitoramento da biodiversidade nos ltimos 5 anos. Ademais, 2/3 dos respondentes
disseram que o monitoramento realizado no prov as informaes necessrias aferio do alcance
das finalidades da UC.
96.
A equipe salienta que o monitoramento da biodiversidade uma atividade reconhecida
internacionalmente como complexa, de alto custo e demandante de longo perodo de tempo para ser
realizado. O Ministrio do Meio Ambiente afirmou no relatrio nacional para CDB, em 2011, que
ainda no foi desenvolvido um sistema abrangente e coordenado de monitoramento da biodiversidade,
pois muito embora exista, em termos de cobertura vegetal, um sistema operante e padronizado de
acompanhamento do desmatamento, para os demais aspectos de monitoramento da biodiversidade os
sistemas so pontuais e no integrados.
97.
A boa gesto das unidades de conservao requer informaes tcnicas e cientficas sobre
as reas protegidas. Diante da necessidade de se incorporar a experincia e o conhecimento adquiridos
ao longo do processo de gesto e manejo para aprimorar processos e melhorar resultados, a realizao
de atividades de pesquisa e monitoramento da biodiversidade dentro de UCs so essenciais.
98.
Registre-se que o Brasil j desenvolveu importantes sistemas de informao sobre a
biodiversidade, como o Sistema de Autorizao e Informao em Biodiversidade (Sisbio). Entretanto,
nem todos os sistemas existentes possibilitam a troca de dados, o que dificulta a disseminao de
informaes entre pesquisadores.
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Recursos financeiros
99.
A Lei do SNUC estabelece como uma de suas diretrizes a garantia de alocao adequada
dos recursos financeiros necessrios para que, uma vez criadas, as unidades de conservao possam ser
geridas adequadamente e atender aos seus objetivos (Lei 9.985/2000, art. 5, XI).
100.
De forma mais especfica, o Plano Amaznia Sustentvel estabelece que sejam
assegurados recursos necessrios s aes de regularizao fundiria, demarcao, sinalizao,
elaborao e implementao dos planos de manejo, aquisio de equipamentos, contratao de pessoal,
e vigilncia (PAS, diretriz 3.1.3, b).
101.
No entanto, de acordo com o relatrio da auditoria, a disponibilizao de recursos
financeiros ao ICMBio nos ltimos cinco anos foi incompatvel com as necessidades de gesto das
UCs federais no bioma Amaznia, concluso alcanada, dentre outras fontes, com base na resposta
pesquisa eletrnica.
102.
Dos 107 chefes de UCs do bioma Amaznia que participaram da pesquisa eletrnica,
apenas 4 gestores responderam que o montante de recursos financeiros suficiente para atender s
demandas da UC. Dos outros respondentes, 47 afirmaram que os recursos financeiros atendem
parcialmente s demandas e 56 disseram que no so suficientes para atend- las.
103.
Informa a equipe de auditoria que o Brasil aparece como o pas de pior relao de recursos
aplicados por rea de unidade de conservao, de acordo com concluses de artigo cientfico
apresentado no XIV Congresso Internacional do Centro Latino-americano de Administrao para o
Desenvolvimento (Clad).
104.
Avaliaes dessa natureza, expostas em trabalhos tcnicos em congressos internacionais,
entendo, devem ser vistas tidas apenas como parmetro inicial de avaliao, ainda mais quando se sabe
que nem sempre razovel afirmar que a necessidade de recursos financeiros requerida para levar uma
unidade de conservao ao alcance de suas finalidades est diretamente correlacionada sua extenso
territorial.
105.
Outra fonte de informaes foi o prprio ICMBio, que avaliou em R$ 470 milhes o
incremento de recursos necessrio para financiar adequadamente seus macroprocessos finalsticos.
106.
No mesmo sentido, estudo do MMA denominado Pilares para a Sustentabilidade
Financeira do Sistema Nacional de Unidades de Conservao divulgado em 2009 previa a necessidade
de incremento do oramento do ICMBio da ordem de R$ 543,2 milhes, a partir do clculo de
Investimentos Mnimos para a Conservao (IMC), que se baseou no M inimus Conservation System
(Micosys), do Banco Mundial.
107.
Em razo da escassez de recursos financeiros, h atividades essenciais gesto das UCs,
com impacto direto no cumprimento dos seus objetivos, que deixaram de ser realizadas ou foram
realizadas de forma insatisfatria, com destaque para fiscalizao, combate a emergncias ambientais,
aes de educao e sensibilizao ambiental e monitoramento da biodiversidade.
108.
H estudos patrocinados pelo MMA (Pilares para a Sustentabilidade Financeira do Sistema
Nacional de Unidades de Conservao) e pelo Fundo Brasileiro para a Biodiversidade - Funbio
(Quanto Custa uma Unidade de Conservao Federal? ) que apontam fontes potenciais (oramentrias
e extraoramentrias) de recursos destinveis ao SNUC, ainda no adequadamente exploradas.
109.
Dentre elas destacam-se: a efetividade na cobrana de ingressos nos parques nacionais, a
expanso da concesso de servios florestais, a cobrana de multas administrativas, a regulamentao
dos artigos 47 e 48 da Lei do Snuc (compensao financeira pela utilizao dos recursos hdricos para
fins de gerao de energia eltrica), a participao especial do petrleo, a troca da dvida externa por
investimentos em conservao, a alterao da Lei 8.001/90, art. 2, III, para destinar ao ICMBio os
recursos da Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais (CFEM) de
12
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unidades de conservao, com rea de 267.964 km2, que passaram a ser geridas por servidores ento
lotados nas unidades pr-existentes.
121.
No ltimo dia 2 de setembro de 2013, foram publicadas as Leis 12.856/2013 e 12.857/2013
criando 800 cargos de analista ambiental, 200 cargos de analista administrativo e 400 cargos de tcnico
administrativo, a serem partilhados entre o MMA e as autarquias a ele vinculadas.
122.
Parte da escassez de pessoal nas UCs do bioma Amaznia deve-se tambm dificuldade
encontrada pelo ICMBio para manter o pessoal lotado nessas unidades. H forte demanda de
servidores oriundos de outras regies (principalmente do Sul e Sudeste) para serem removidos da
Amaznia para unidades mais prximas de sua origem.
123.
Outro aspecto de relevncia concernente contratao de pessoal foi relatado pelos
gestores do ICMBio entrevistados durante as viagens exploratrias. Refere-se importncia da
contratao de pessoas para executar atividades de campo (pilotar barcos, combater emergncias
ambientais, auxiliar pesquisadores, fazer monitoramento da biodiversidade, apoiar a visitao, etc),
preferencialmente entre pessoas residentes prximas s unidades de conservao, principalmente no
bioma Amaznia. Sobre essa relevante questo, ainda no h definio no mbito do ICMBio quanto
forma de seleo e ao regime jurdico do vnculo desse pessoal com a administrao federal (cargo
pblico, contratao temporria, prestador de servios).
Regularizao fundiria e consolidao te rritorial
124.
A Lei do Snuc estabelece que as unidades de proteo integral (Esec, Rebio, Parna) e
algumas categorias de unidades de uso sustentvel (Flona e Resex) sero de posse e domnio pblico, e
que as reas particulares includas em seus limites sero desapropriadas (Lei 9.985/2000, artigos 9,
10, 11, 17 e 18).
125.
Estimativas do ICMBio apontam para a existncia de aproximadamente 54 mil km2 de
terras privadas no interior das unidades de conservao federais, nas quais no se permite a fixao de
pessoas em seu interior, e que no foram devidamente desapropriadas e indenizadas.
126.
Com relao s unidades do bioma Amaznia, essa realidade representa aproximadamente
29,7 mil km2, o que representa 5,1% do territrio das UCs desse bioma e 54,6% do total pendente. Se
os proprietrios/posseiros dessas terras forem populaes tradicionais, alm de serem indenizados,
devem ser realocadas pelo Poder Pblico (Lei 9.985/2000, art. 42).
127.
Levando-se em considerao estimativas de custos de indenizao de terras privadas
apresentas pelo ICMBio, seriam necessrios aproximadamente R$ 7,1 bilhes para pagar as
indenizaes pela desapropriao dessas terras, sendo R$ 2,3 bilhes relativos ao bioma Amaznia.
128.
Deve ser ressaltado que o ICMBio no dispe de cadastro das famlias residentes no
interior da UCs federais, no sendo possvel estimar os custos para indenizar as benfeitorias realizadas
nas terras devolutas.
129.
Estima-se tambm que existam 182,5 mil km2 de terras supostamente devolutas no interior
das unidades de conservao federais que ainda no passaram pelo processo de demarcao pelo
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), nos casos de terras devolutas da U nio,
ou pelos rgos estaduais responsveis nos casos de terras devolutas estaduais.
130.
Somente no bioma Amaznia existiriam 170,6 mil km2 de terras supostamente devolutas, o
que equivale a 93,5% das terras devolutas situada em unidade de conservao po r demarcar. Na
Amaznia, em geral as terras devolutas pertencem aos estados e devem ser por eles demarcadas,
arrecadadas e registradas, para posterior repasse Unio.
131.
As principais dificuldades encontradas no processo de regularizao fundiria das UCs do
bioma Amaznia so a complexidade do processo de demarcao e arrecadao de terras devolutas, as
14
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153.
Na pesquisa eletrnica apurou-se que 98 chefes de unidades de conservao do bioma
Amaznia (92% do total de 107 UCs) entendem que as unidades precisam de parcerias para o seu
funcionamento ou que elas contribuem em alto grau para a boa e eficiente gesto da unidade.
154.
A cooperao e articulao entre o diversos atores que atuam nas UCs e particularmente
relevante nas unidades de conservao habitadas.
155.
De acordo com dados do questionrio eletrnico, das 107 unidades federais do bioma
Amaznia, 101 possuem moradores, com destaque para as reservas extrativistas, que representam
cerca de 30% do total das unidades do bioma Amaznia. Nessas unidades, exige-se acentuada
articulao para que as aes governamentais, tais como as de sade e educao, cheguem at essas
populaes, e ajudem a legitimar a existncia da unidade e a fortalecer o compromisso dessas
populaes com preservao do meio ambiente.
156.
Sobre esse ponto, nada mais apropriado que citar trecho de entrevista realizada com o sr.
Nenzinho, lder comunitrio da UC de Cazumb-Iracema, localizada na Boca do Acre/Amazonas, para
quem a soluo para o problema ambiental passa pelo estabelecimento do equilbrio homem x
natureza. Acredito na permanncia do homem dentro da reserva extrativista e acredito que resolvendo
o problema do homem, o problema da natureza resolvido tambm. Se voc tenta resolver o problema
da natureza sem considerar o homem, uma hora o homem vai atuar e modificar a natureza da sua
maneira.
157.
A cooperao e o estabelecimento de parcerias tambm so de grande importncia para o
financiamento do SNUC. Dos 107 gestores das UCs da Amaznia, 73 (68%) responderam que as
fontes extraoramentrias financiam atividades essenciais para a unidade de conservao e so, fontes
de recurso importantes para a gesto dessas reas protegidas.
158.
No entanto, mais de 84 gestores (78%) afirmaram que o ICMBio no estabelece diretrizes
e mecanismos para a captao de outras fontes de recursos financeiros extraoramentrios pelas UCs.
159.
Bastante apropriada a avaliao da equipe e auditoria de que o ICMBio deve no atual
cenrio de restries oramentrias, fortalecer sua rea de negcios, capacitar e profissionalizar parte
de seu corpo tcnico, com vistas elaborao de projetos para captao de recursos.
160.
A questo aqui discutida (exerccio da coordenao do SNUC pelo MMA) insere-se num
contexto maior de governana. Segundo Borrini-Feyerabend, G., N. Dudley, T. Jaeger, B. Lassen, N.
Pathak Broome, A. Phillips and T. Sandwith (Governance of Protected Areas: From understanding to
action. Best Practice Protected Area Guidelines Series No. 20, Gland, Switzerland IUCN. xvi + 124pp,
2013), o foco em questes de governana demandar esforos dos formadores de polticas, gestores e
diversas partes interessadas, mas no longo-prazo ser mais do que recompensador, pelas seguintes
razes:
- Governana a varivel com maior potencial para afetar cobertura . Em muitos casos,
somente por meio de mecanismos de governana que pases sero capazes de expandir a
cobertura das suas reas protegidas (...) a fim de cumprir a Meta 11 de Biodiversidade de Aichi
do plano estratgico 2011-2020 da CDB.
- Governana o principal fator na determinao da efetividade e da eficincia dos
gestores. Por esse motivo, a governana de grande interesse para governos, agncias
financiadoras, rgos reguladores e sociedade em geral.
- Governana determinante na adequao e equidade das decises. O aperfeioamento
da governana ajuda a maximizar os benefcios ecolgicos, sociais, econmicos e culturais das
reas protegidas sem que se incorra em custos desnecessrios ou ocorrncia de danos.
17
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- Governana pode assegurar que as reas protegidas tornem-se mais bem incorporadas
sociedade. Arranjos de governana que se encaixam no seu contexto fomentam ligaes com
uma paisagem mais abrangente e ajudam a assegurar que as reas protegidas sejam levadas em
considerao num processo amplo de tomada de decises.
- As partes envolvidas concordaram em relatar sobre a governana das reas protegidas
como parte de suas obrigaes sob a Conveno da Diversidade Biolgica (CDB). Na verdade,
esse mesmo documento foi requerido pela Secretaria da CDB com a finalidade de ajudar as
partes a monitorar o seu prprio progresso.
- Governana pode ser aperfeioada e oferecer preciosa colaborao para encarar os
desafios contnuos e a mudana global. Longe de serem imutveis, as instituies e as regras
vigentes para as reas protegidas devem ser dinmicas e adaptveis em resposta aos desafios
existentes e as mudanas globais. Processos de governana adaptativa devem ser cuidadosos e
bem informados, mas tambm visionrios. (traduo livre)
161.
importante esclarecer, no contexto da discusso sobre coordenao do SNUC e o papel
articulador do governo federal na esfera ambiental, as diferenas entre gesto e governana (BorriniFeyerabend, G., N. Dudley, T. Jaeger, B. Lassen, N. Pathak Broome, A. Phillips and T. Sandwith,
Governance of Protected Areas: From understanding to action. Best Practice Protected Area
Guidelines Series No. 20, Gland, Switzerland IUCN. xvi + 124pp, 2013):
Tabela 3. Qual a diferena entre gesto e governana?
Gesto
Governana
. diz respeito a
162.
Tendo em vista que a gesto das unidades de conservao envolve diferentes atores,
instrumentos, poderes e mltiplos nveis de normas processos de tomada de deciso, que vo desde
polticas internacionais, restries oramentrias nacionais, comunidades regionais a desapropriao
de terras particulares, as decises de governana so tomadas por vrias instituies sobre diferentes
questes.
163.
Assim, por exemplo, um rgo (ou entidade) encarregado de definir uma rea que ser
protegida, outro tem competncia para zelar pelos interesses das comunidades afetadas enquanto outro
cuida da legislao sobre espcies em extino.
164.
Embora questes legais e de posse da terra sejam muito importantes, as questes mais
importantes no que se refere s unidades de conservao so as relacionadas biodiversidade, recursos
naturais e pessoas. Essas decises abrangem:
a) estabelecimento do territrio da rea e definio precisa do seu permetro e extenso;
b) estabelecimento dos objetivos de longo prazo, objetivos gerenciais e como eles se
relacionam com a populao local e o desenvolvimento;
c) estabelecimento do sistema de zoneamento para a rea, incluindo regras de
governana e gesto;
d) aprovao das regras e planos de gesto; deciso sobre quem os implementar e
fornecimento dos recursos naturais e humanos para o alcance dos objetivos e fazer cumprir
as leis;
e) estabelecimento de um sistema de monitoramento, avaliao e ajuste dos planos de
gesto e processos de implementao luz dos resultados obtidos (gesto adaptativa);
f) estabelecimento do estado de direito e observncia legislao internacional, que
dever ser cumprida e respeita dentro e na rea adjacente rea protegida.
18
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165.
A falta de elaborao/implementao de planos de manejo, conforme identificada pela
equipe de auditoria, demonstram que as decises expressas nos itens b, c e d acima no foram
tomadas ou foram tomadas de forma incipiente.
166.
Alm disso, a falta de um sistema de monitoramento da gesto motivou a equipe de
auditoria a desenvolver o Indimapa, com a finalidade de suprir essa lacuna de governana e avaliar o
grau de maturidade da gesto/implementao das unidades de conservao.
167.
Essas constataes, associadas s respostas pouco elucidativas do MMA relativamente s
questes do exerccio da coordenao do SNUC revela que o processo de governana ambiental no
mbito do governo federal precisa ser aperfeioado.
Divulgao e comunicao institucional
168.
De acordo com a unidade tcnica, a cooperao incipiente no mbito do SNUC tambm
resultante do baixo grau de conhecimento da sociedade, da iniciativa privada, dos rgos
governamentais e no governamentais acerca do potencial de gerao de emprego, renda, qualidade de
vida e bem estar que podem ser proporcionados pelas unidades de conservao.
169.
Destaca a equipe a importncia da divulgao dos benefcios proporcionados pelas
unidades de conservao ambiental como instrumento de legitimao de sua existncia.
170.
A comunicao no contexto SNUC tem avanado nos ltimos anos, a exemplo da criao
do Cadastro Nacional de Unidades de Conservao (Cnuc) e da Estratgia Nac ional de Comunicao e
Educao Ambiental no SNUC (Encea).
171.
No entanto, avalia a equipe, os canais de comunicao inter e intragovernos e,
principalmente, com a sociedade devem ser aprimorados e mais rapidamente, pois as unidades de
conservao ainda no so bem conhecidas e no obtiveram pleno reconhecimento da sociedade como
importantes espaos destinados a preservao ambiental e ao desenvolvimento socioambiental.
Portanto, devem ser traadas estratgias para aproximar as unidades de conservao da sociedade.
172.
A esse respeito e a ttulo de exemplo que corrobora o entendimento acima, registre-se que
os gestores entrevistados disseram, que os visitantes dos principais pontos tursticos do Brasil no
identificam esses destinos como unidades de conservao: Fernando de Noronha (PE); Cataratas do
Iguau (PR), Pantanal Matogrossense (MT); Chapada dos Guimares (MT); Chapada dos Veadeiros
(GO); Chapada Diamantina (BA); Parque Nacional da Tijuca/Cristo Redentor (RJ); Serra dos rgos
(RJ); Restinga de Jurubatiba (RJ); Jericoacara (CE); Anavilhanas (AM); Serra da Canastra (MG);
Serra da Capivara (PI); Serra do Cip (MG); Lenis Maranhenses (MA); Abrolhos (BA); Reservas
Biolgicas do Atol das Rocas (RN); Floresta Nacional de Tapajs (PA), dentre outras.
173.
De acordo com as respostas ao questionrio eletrnico, aproximadamente 80% dos
gestores das UCs acreditam que as formas de divulgao da UC aos atores externos (instituies
governamentais e no governamentais e comunidades) so inadequadas ou pouco adeq uadas.
174.
O desconhecimento da sociedade sobre as unidades de conservao provm, na avaliao
da equipe de auditoria, dentre outros fatores, da insuficincia de campanhas nacionais de divulgao e
sensibilizao para a importncia e necessidade de preservao dessas reas, bem como da
insuficincia de recursos destinados promoo de aes de comunicao e divulgao.
Indimapa: instrumento de avaliao desenvolvido pelo Tribunal
175.
Ao longo da auditoria foi identificada a necessidade de se criar uma ferramenta que
permitisse comparar as unidades de conservao e que oferecesse viso sistmica sobre a gesto
dessas organizaes. Com esse objetivo a equipe de auditoria elaborou o ndice de Implementao e de
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Gesto de reas Protegidas (Indimapa), incorporando sugestes e recomendaes feitas por mim e
minha assessoria, e indo alm.
176.
Esse instrumento foi concebido e construdo a partir da estrutura do Rapid Assessment and
Prioritization of Protected Areas Management (Rappam), e utilizou elementos do Sistema de Gesto
Integrada do ICMBio e de sistema desenvolvido pela Secretaria de Estado do Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentvel do Estado do Amazonas.
177.
O Indimapa foi construdo a partir de catorze indicadores que se prestam a oferecer
informaes a respeito do grau de implementao e da gesto das UCs:
"G Plano de manejo
H Recursos humanos
$ Recursos financeiros
E Estrutura fsica, mobilirio e servios
T Consolidao territorial
F Fiscalizao e combate a emergncias ambientais
P Pesquisa
B Monitoramento da biodiversidade
C Conselho consultivo ou deliberativo
M Manejo comunitrio
A Acesso das populaes residentes s polticas pblicas
U uso pblico
N Concesses florestais onerosas
L Articulao local"
178.
As informaes para a construo dos indicadores foram obtidas das respostas aos
questionrios eletrnicos enviados aos gestores das 107 unidades de conservao (UCs) federais do
bioma Amaznia.
179.
O Indimapa apresenta o painel das unidades de conservao em trs cores: verde (alta
implementao/gesto),
amarelo
(mdia
implementao/gesto)
e
vermelho
(baixa
implementao/gesto).
180.
uma ferramenta que pode ser usada para avaliao individual de unidades de
conservao, comparao entre UCs e viso geral das unidades de conservao. Viabiliza a
padronizao de avaliaes e a comparabilidade dos dados coletados. Para seu bom uso, deve-se ter
em considerao que a implementao de uma unidade de conservao um processo contnuo,
envolvendo: o provimento dos insumos necessrios adequada gesto da unidade, a permanente e
eficiente articulao dos gestores da UC com outros atores que compartilham a sua governana e o
bom funcionamento dos processos orientados aos objetivos da unidade.
181.
O instrumento aplicvel a todas as unidades do Sistema ou s unidades de uma mesma
categoria e torna possvel o estabelecimento de um ranking entre todas as unidades, fornecendo
subsdios gesto sistmica e particular das UCs.
182.
183.
Quanto ao indicador G (plano de manejo), numa escala de 0 a 3, as UCs federais atingiram
o valor de 0,84, o que representa um baixo grau de implementao desse instrumento essencial
gesto das unidades de conservao.
20
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184.
Em relao ao indicador B (monitoramento da biodiversidade), obteve-se o valor de 0,65,
um dos mais baixos dentre os 14 indicadores avaliados. Esse resultado sinaliza que h dificuldades em
realizar atividades sistemticas de monitoramento de biodiversidade nas UCs do bioma Amaznia.
185.
No que se refere ao indicador H (recursos humanos), as unidades federais alcanaram o
valor de 1,18, representativo da conhecida insuficincia da lotao de pessoal nas UCs.
186.
Quanto ao indicador E (estrutura fsica, mobilirio e servios), as reas avaliadas
obtiveram o valor de 2,78. Esse resultado deve ser visto como bom apenas e to somente como reflexo
de existncia de estrutura fsica, mas no como indicador da qualidade e adequao da estrutura
mltiplas necessidades da UC. Esse um ponto a ser aprimorado no processo de aperfeioamento do
Indimapa.
187.
De uma forma geral, o panorama encontrado nas UCs estaduais e federais no bioma
Amaznia similar, exceto por questes especficas como estrutura fsica e fiscalizao. possvel
notar que, em relao ao indicador E (estrutura fsica, mobilirio e servios), h diferena significativa
entre as UCs das duas esferas. Nesse caso, essa discrepncia, segundo a equipe, pode ser atribuda
disposio do ICMBio em dotar de estrutura mnima suas unidades. Ademais, em diversas unidades
estaduais no h sequer a estrutura mnima necessria para a gesto daquelas reas.
188.
No geral, atualmente, somente 4% das UCs federais e estaduais avaliadas encontram-se na
faixa verde, representativa de alto grau de implementao.
189.
A observao dos catorze indicadores individualmente, dentro do grfico de radar, mostra
que os piores aspectos de implementao/gesto para o conjunto das unidades de conservao federais
so o monitoramento da biodiversidade, o uso pblico e as concesses florestais onerosas, seguidos da
pesquisa, do aporte de recursos financeiros e do plano de manejo. Os melhores aspectos, por sua vez,
so a estrutura fsica e o acesso a polticas pblicas.
190.
Nos parques nacionais, o grfico de radar (pea 50, p. 173) demonstra que o uso pblico e
o monitoramento da biodiversidade so os indicadores mais frgeis, ao passo que estrutura fsica,
mobilirio e servios, conselho consultivo/deliberativo e fiscalizao e co mbate a emergncias
ambientais so aspectos mais positivos da gesto.
191.
Observando-se o mapa, no possvel distinguir uma relao entre a localizao da UC e o
grau de maturidade da sua gesto.
192.
J o Alerta de Desmatamento (Indimapa), pea 50, p. 222, mostra que as unidades de
conservao de fronteiras, mais afastadas dos centros urbanos, recebem menos presses de
desmatamento.
193.
Num contexto de escassez, em que os responsveis pela governana ambiental afeta ao
governo federal se deparam com decises de alocao de recursos e custos de oportunidade para
implementao de medidas gerenciais, as informaes fornecidas pelos mapas elaborados pela equipe
de auditoria so de grande utilidade. Por exemplo, alocao de recursos em unidades de conservao
com baixo ou mdio grau de maturidade de gesto que estejam em reas com poucos alertas de
desmatamento pode ser diferida em favor da alocao em unidades de conservao com baixo ou
mdio grau de maturidade de gesto que estejam localizadas em reas com muitos alertas de
desmatamento.
Boas prticas
194.
Foi lanado pelo ICMBio o projeto Park View em parceria com o Google. A ao objetiva
contribuir para a divulgao das UCs, em sua maioria parques nacionais, ao proporcionar ao usurio
um passeio virtual. Assim, amplia-se a visibilidade dessas reas, alm de despertar e promover o
interesse pela visitao nos futuros turistas.
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195.
Na Floresta Nacional do Tapajs, no estado do Par, a populao tradicional se organizou
por meio de uma cooperativa, a Cooperativa Mista da Floresta Nacional do Tapajs (Coomflona), com
o apoio do gestor da unidade, desenvolvendo as atividades de manejo florestal madeireiro comunitrio.
196.
A Coomflona recebeu, em 2009, o Prmio Chico Mendes, categoria Negc ios
Sustentveis, pela produo e comercializao sustentvel de produtos da floresta, ajudando a proteger
a vegetao, alm de garantir s famlias que vivem na floresta gerao de renda e incluso social
(Erro! Fonte de referncia no encontrada.). De acordo com o gestor dessa unidade, a Coomflona, ao
manejar 0,2% da Flona, gerou mais de trs milhes de reais, beneficiando a populao residente na
floresta.
197.
Uma boa prtica adotada pelo ICMBio para melhorar o gerenciamento dos recursos
financeiros e permitir o suprimento de materiais de escritrio, de combate a incndios e outros insumos
necessrios ao atendimento das demandas das unidades de conservao foi a contratao de um servio
continuado de gerenciamento de meios. Trata-se de uma espcie de almoxarifado virtual. Por se tratar
de um contrato nacional, com previso de entrega dos produtos em UCs espalhadas pelo Brasil inteiro,
muitas vezes em regies de difcil acesso, esse servio permite melhor gerenciamento dos recursos
financeiros escassos, evitando a compra de materiais a serem estocados por prolongados perodos pelas
unidades descentralizadas da autarquia e o comprometimento de recursos financeiros com materiais
no utilizados imediatamente. Essa prtica foi premiada no 17 Concurso Inovao na Gesto Pblica
Federal, promovido pela Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap), realizado no exerccio de
2012.
198.
Outra boa prtica, agora referente gesto de gesto de pessoas, foi a criao, em 2009, da
Academia Nacional da Biodiversidade (Acadebio), voltada capacitao dos servidores daquela
autarquia. Localizada no interior da Floresta Nacional de Ipanema, no municpio de Iper/SP.
199.
Apesar de haver ainda um grande potencial de parecerias a ser explorado, pode-se registrar
como boas prticas as parcerias celebradas para captar recursos financeiros de doadores internacionais
para o financiamento de atividades das unidades de conservao, a exemplo do Programa Arpa, e
projetos de cooperao internacional, tais como Gef-Marinho, Gef-Terrestre e iniciativa LifeWeb.
200.
Os projetos GEF-Marinho e GEF-Terrestre esto em fase final de negociao e destinamse ampliao e consolidao do SNUC em reas costeiras e marinhas da Caatinga, Pampa e Pantanal.
O LifeWeb foi criado no mbido da Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB) com o objetivo de
facilitar o contato entre pases solicitantes e doadores com foco na implementao da agenda de reas
protegidas assumida durante a CDB. Os recursos provenientes da plataforma sero destinados a aes
que estruturem o SNUC e preencham lacunas de financiamentos, com recursos oriundos do oramento
e de projetos conduzidos ou em negociao pelo MMA e suas vinculadas.
201.
Cite-se tambm as parcerias firmadas entre o governo federal e o governo do estado do
Acre que resultou na implantao da Fbrica de Preservativos Masculinos de Xapur (Natex), que
utiliza matria prima proveniente, exclusivamente, de seringais da Reserva Extrativista Chico Mendes,
gerando renda para as comunidades e legitimando a existncia da unidade de conservao e do modo
de vida extrativista.
202.
A Usina de Beneficiamento de Castanha localizada em Brasilia/Acre tambm exemplo
de boa prtica. Tal indstria buscou introduzir a castanha do Brasil no processo de industrializao
com vistas a garantir a gerao de renda para os moradores da Reserva Extrativista Chico Mendes que
coletam amndoas. Da mesma maneira, toda a matria prima processada na indstria fornecida pelos
comunitrios.
203.
A Resex Chico Mendes tambm passou a adotar oficialmente, a partir de 14/3/2013, a
gesto compartilhada entre o governo federal, por meio do ICMBio, e o governo do estado do Acre.
Dessa forma, as Secretarias Estaduais do Acre podem atuar no interior da reserva, em parceria com o
ICMBio, na execuo de programas de apoio aos moradores (stio do MMA).
22
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204.
Na Floresta Nacional de Amap tambm registra boas prticas. O gestor , identificando o
potencial turstico da unidade e verificando que no disporia de recursos, articulou e captou recurso s
da Agncia dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (USAID) e contratou uma
consultoria externa para o desenvolvimento de um plano de negcios de ecoturismo para a regio.
*-*-*
205.
Apesar da grande maioria das UCs brasileiras no gerar receitas prprias, elas so
responsveis por uma vasta gama de servios ambientais e seu valor econmico pode ser obtido pela
soma, ao longo do tempo, desses servios.
206.
Em alguns casos a determinao do valor do servio ambiental mais simples, como a
proviso de produtos madeireiros e nomadeireiros (borracha, castanhadopar, ervamate, etc.) que
j so precificados no mercado. Para outros servios encontram-se maiores dificuldades de valorao,
como o impacto econmico da visitao sobre a economia local ou a reduo de emisses de gases de
efeito estufa por conta do desmatamento evitado pela criao e manuteno da UC.
207.
H situaes nas quais a valorao extremamente difcil. Mas mesmo nessas situaes a
explicitao do servio ambiental em unidades fsicas, sem a converso para valores monetrios, j
indicam a significativa importncia das UCs: podese incluir nesse caso a prpria biodiversidade,
objetivo maior do SNUC, mas para a qual as tcnicas de valorao ainda encontram enorme
dificuldade para obter resultados robustos.
208.
O Brasil o pas que abriga a maior diversidade biolgica do mundo (estima-se que 18%
da biodiversidade mundial) e parte importante forma o bioma Amaznia. A informao gentica
contida nesta biodiversidade um patrimnio tambm de difcil estimativa. Um estudo feito em 1999
por Ten Kate & Laird (Biodiversity and Business: Coming to Terms with Grand Bargain) estimou
que o mercado global para produtos derivados de recursos genticos estaria entre US$ 500 e 800
bilhes. Esta apenas uma das maneiras possveis de atribuir valor levando em considerao um dos
usos da biodiversidade, que a demanda por recursos genticos, incluindo aspectos importantes como
o potencial de insumos para o desenvolvimento de medicamentos e de novas variedades de espcies
alimentcias.
209.
Conforme destaquei, o principal objetivo de uma unidade de conservao a preservao
de habitats naturais para garantir a manuteno do funcionamento dos ecossistemas. Dentre os diverso s
servios que os ecossistemas amaznicos prestam, gostaria de destacar trs: sua funo como
reservatrio de gua doce, sua posio de maior banco gentico do mundo e finalmente seu potencial
como estoque e sumidouro de gases de efeito estufa, principalme nte o gs carbnico. Estes fatores
devem ser ressaltados por sua importncia na segurana ambiental nacional e global e tambm pelo
seu papel no desenvolvimento nacional.
210.
A Amaznia um patrimnio muito valioso para o Brasil. Mesmo que estimativas
econmicas sejam ainda limitadas e no consigam chegar a um consenso sobre como converter toda
esta riqueza em nmeros, o elemento comum a todas as anlises o reconhecimento da necessidade da
preservao deste patrimnio que no s natural, mas tambm econmico.
211.
A criao e consolidao das unidades de conservao no bioma Amaznia no e no
deve ser visto apenas como poltica ambiental conservacionista que restringe atividades econmicas na
Amaznia e impede o crescimento econmico, mas sim como uma estratgia ampla de
desenvolvimento do pas como um todo, que alia conservao a objetivos sociais e econmicos, os
trips da sustentabilidade.
212.
Antes de encerrar esta proposta de deliberao, gostaria de parabenizar todos os membros
da equipe de auditoria ( Carlos Eduardo Lustosa, Clayton Arruda, Dashiell Velasque, Hugo Chudyson,
Wanessa Carvalho, Fernando Dorna), o secretrio da SecexAmbiental (Junnius Marques), os
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TC 034.496/2012-2
integrantes de minha assessoria que atuaram neste processo (Larcio Mendes, Gualter Ramalho e
Paula Hebling), agradecer ao apoio prestado pelo Ministro Augusto Nardes para o perfeito
desempenho da relatoria, e registrar a harmonia e sinergia alcanadas entre as funes de presidncia
do processo, a meu cargo, e a execuo da auditoria, ao longo de mais de um ano de trabalho e vrias
reunies de mtua colaborao e aprendizado.
Diante do exposto, acolhendo integralmente a proposta de encaminhamento da unidade
tcnica, manifesto- me pela aprovao do acrdo que ora submeto apreciao deste Colegiado.
TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 20 de novembro de
2013.
WEDER DE OLIVEIRA
Relator
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T C 034.496/2012-2
T C 034.496/2012-2
T C 034.496/2012-2
(Assinado Eletronicamente)
WEDER DE OLIVEIRA
Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)