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URUGUAY: LA TRANSICION DESDE

UNA PERSPECTIVA COMPARADA

Liliana de Riz

I) EL ENFOQUE (*)
Estas reflexiones tienen como propsito contribuir al estudio
comparado de la dinmica poltica del proceso de transicin uruguayo,
atendiendo a un tipo de variaciones entre los procesos de transicin en
las sociedades del cono sur de Amrica Latina y que son aquellas que
provienen de las diferencias en los marcos poltico-institucionales y en
el papel que estos cumplen en la produccin de las tensiones que marcan las etapas y rasgos de la transicin.
Para ello, estas pginas desarrollan un enfoque que privilegia la
estructura del rgimen politico y el estudio de cmo esta puede
favorecer u obstaculizar, modificar u orientar el comportamiento de los
actores sociales y polticos, asi como la incidencia de esos comportamientos sobre el aparato institucional.
Adoptar este enfoque supone abandonar una concepcin de los
autoritarismos como puros estados que los militares vinieron a crear
"de un golpe" y prestar debida atencin a los intentos institucionales
que stos hicieron por instaurar una nueva relacin entre estado y
sociedad. En consecuencia, implica enfocarlos qua regmenes polticos
en sus empeos institucionales, sean ellos los esfuerzos ms "revolucionarios" por establecer una articulacin de ndole corporativa entre
estado y sociedad; las variantes perversas de apelacin del poder autoritario a la voluntad popular (como la convocatoria de plebiscitos constitucionales en Chile y Uruguay); la fracasada frmula de crear un
partido "heredero" del rgimen, en Argentina o la empresa transformista brasilea de recreacin del sistema partidario y continuos
cambios en las reglas del juego politico (recreacin del sistema poltico
in toto).
(*) Este trabajo desarrolla algunos de los temas de mi investigacin comparativa
sobre los sistemas polticos que precedieron a los autoritarismos en el cono sur, realizada con apoyo del Social Science Research Council, cuya versin preliminar est en
redaccin,

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La literatura comparada sobre estas sociedades ha puesto el nfasis en el tipo de variaciones que derivan de los determinantes socioeconmicos, permaneciendo ajena, cuando no hostil, a la consideracin
del papel que pueden cumplir los factores politco-institucionales.
Desde esa ptica, en su variante sociocntrica o estatalista, no se concibi a los autoritarismos en tanto que regmenes polticos y, en consecuencia, no se prest atencin a la funcin reguladora del campo poltico institucional.
Si, como pensamos, la transicin en estas sociedades, es un proceso esencialmente politico, relacionado con la estructura del rgimen y,
en consecuencia, con las estrategias y concepciones de los principales
actores del proceso, concebidas en una relacin de interaccin mutua
con el campo poltico-institucional, su anlisis conduce a incluir aspectos que, lejos de pretender sustituir el enfoque socioeconmico,
vendran a complementarlo.
Al argumento que se deriva de la Subestimacin de la dimensin
poltico-institucional se agrega otro, de mayor peso terico: el enfoque
centrado en el campo poltico-institucional hace posible un mejor registro de las diferencias entre los casos nacionales. Esto explicarla el
que los estudios sociopolticos del autoritarismo, apoyados en una
tradicin que privilegia los factores socioeconmicos, terminaran enfatizando las semejanzas y las diferencias slo aparecieran en un segundo plazo.
La segunda hiptesis "fuerte" que forma parte del argumento
metodolgico aqu esbozado, es que el estudio comparado de la transicin de un rgimen hacia otro rgimen poltico lleva a adoptar una
perspectiva histrico-politica. En consecuencia, se hace necesario estudiar los cambios en el rgimen autoritario desde el ngulo de la estructutfe de los regmenes que, en cada caso nacional, los militares se proponan sustituir. Esto hace posible analizar la relacin entre instituciones polticas y comportamientos colectivos en trminos diacrnicos.
Esta estrategia metodolgica para el estudio comparado de procesos de transicin en las sociedades del cono sur descansa en un conjunto de supuestos que pueden resumir las siguientes afirmaciones:
El trmino democracia tout court, aplicado a una de las eventuales alternativas de salida del autoritarismo, denota un conjunto de
reglas del juego politico. Que ste sea un significado restringido, formal, y que un gobierno verdaderamente democrtico no se logre slo a
travs de la observancia de esas reglas, no impide afirmar, como lo
hace Bobbio,(l) que la violacin de una de esas reglas es suficiente
para convertir a ese gobierno enreodemocrtico.
La democracia no es el producto exclusivo de factores de

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ndole econmica y social; diferentes tipos de factores pueden pasar a

ser estratgicos en las distintas fases de la transicin.(2)
Si se acepta que la democracia es, antes que otras cosas, una
cuestin de procedimiento, en consecuencia, se puede sostener que
existe una pluralidad de caminos hacia ella. Esto permite afirmar que
desde el ngulo de las fuerzas polticas en lucha, el desemboque democrtico puede ser, incluso, el producto de motivos no democrticos.
Una salida democrtica depende de que en las estrategias y
concepciones de los actores polticos se opte por reconocer la diversidad y el conflicto de intereses presente en la sociedad y, de que este
reconocimiento se traslade a la institucionalizacin de un conjunto de
reglas de juego poltico democrtico como condicin para lograr acuerdos sobre el contenido de las polticas (negociar las soluciones; sea
porque esos procedimientos son percibidos como los mejores para manejar los conflictos; sea que se los acepte como los menos malos de los
conocidos.O)
Estos supuestos marcan restricciones para cualquier ambicin de
hacer una teora de la transicin en estas sociedades, tarea que por
ahora est muy lejos de ser alcanzada en la literatura especializada.
Sin embargo, su utilidad reside en evitar la tentacin de generalizaciones abusivas y en subrayar la especificidad de los procesos de transicin. En el enfoque que aqu se presenta, el propsito es atender a un
tipo de variaciones significativas que, como ya se dijo, tienen relacin
con la morfologa institucional de la poltica y, desde ese enfoque, estudiar el patrn poltico uruguayo.
Conviene adelantar que en el caso uruguayo, como ninguno de los
otros, la dimensin poltico-institucional es el determinante de mayor
peso en la explicacin de la especificidad, tanto del origen como del
desarrollo del rgimen autoritario implantado por los militares. Esta
observacin ya fue hecha por Real de Aza al esbozar la explicacin del
porqu todava (en 1971) Uruguay no estaba en la condicin brasilea
o en la argentina (4) y a nuestro entender sigue teniendo validez en el
presente.
II) EL MARCO CONCEPTUAL DEL ANALISIS
Los procesos de transicin (liberalizacin-democratizacin) de los
regmenes autoritarios del cono sur reconocen orgenes diversos como
tambin son, divergentes sus desarrollos. Sin embargo, todos ellos
pueden ser caracterizados por cambios en la direccin de significativas
alteraciones en el orden poltico sin que ocurrieran transformaciones
comparables en el orden socioeconmico, al menos hasta el presente.

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A excepcin del caso chileno una variante cuyo anlisis obliga a

incorporar el peso personal de Pinochet y la cohesin de las Fuerzas
Armadas como institucin la transaccin es, ante todo, una decisin
del rgimen y ello pese a que esa decisin involucre importantes componentes de movilizacin popular y activacin poltica. La transicin
aparece, pues, articulada a procesos de crisis y erosin-recomposicin
del rgimen autoritario (debilitamiento de sus bases sociales de apoyo,
fracaso econmico, aislamiento internacional) o en la variante argentina, el colapso del rgimen como consecuencia de la derrota militar en
una guerra internacional.
La dinmica poltica de ese proceso est signada por formas particulares y cambiantes de combinacin de la represin y la apertura de
espacios para la oposicin.
En Uruguay, el plebiscito convocado por los militares en 1980 sign el comienzo de lo que se calific como "apertura inesperada".(5) Si
se pregunta acerca del por qu de esa apertura y las caractersticas de
la dinmica poltica que a partir de entonces se desarrolla en la sociedad uruguaya, una de las maneras de buscar la respuesta ni la nica,
ni por lo tanto excluyente de otras complementarias es mirar los
dilemas que se procesan a partir de entonces, en trminos de determinadas condiciones que favorecen u obstaculizan un compromiso institucional claro de salida del rgimen. Entre estas condiciones, el enfoque que aqu se adopta privilegia, como ya se dijo, los aspectos referidos a la morfologa institucional de la poltica.
Para ello, se propone estudiar el campo politico institucional que
precedi a la instalacin de los autoritarismos, su crisis, y la naturaleza especifica de los intentos de institucionalizacin poltica llevados a
cabo por el rgimen autoritario.
Este anlisis puede articularse en cuatro dimensiones, en principio tiles para sealar las particularidades uruguayas vis a vis las
otras sociedades. La primera de esas dimensiones est referida a la
matriz institucional y a los tiempos en que se llev a cabo la incorporacin poltica de los sectores populares;(6) la segunda, al grado de
legitimidad en el cuerpo de normas tutelares de la vida civil (el sistema
de creencias); la tercera, al carcter ms o menos abierto del sistema
poltico y la cuarta, a la centralidad de los partidos vis a vis otras formas de organizacin-representacin de los intereses sectoriales, y en
relacin al Estado.
En todos los casos, los regmenes autoritarios se instalaron en la
crisis de las respectivas morfologas institucionales de los regmenes
previos. Qu papel, cabe preguntarse, cumplen las estructuras de esos

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regmenes en la produccin de las tensiones que signan las etapas y las

caractersticas de la transicin? Ms especficamente, cmo intervienen en la transicin uruguaya, en comparacin con otras situaciones
del cono sur?
1. La singularidad, poltico-institucional uruguaya
Examinar la estructura del rgimen poltico que conoci una larga
vida en la sociedad uruguaya con propsito comparado, como es el
nuestro, remite a una vasta literatura que seal, desde distintos enfoques, la singularidad del Uruguay en Amrica Latina. No es nuestra
intencin desarrollar en estas pginas la gnesis, la consolidacin y la
crisis del rgimen democrtico uruguayo, tarea que ya ha sido hecha y
a la que varios autores dedican sus esfuerzos hoy. El propsito es otro
y consiste en destacar lo que, a nuestro entender, ha sido insuficientemente subrayado en la literatura abundante y rica sobre el tema.
Que la sociedad uruguaya haya accedido, a comienzos de siglo, a
un rgimen de democracia representativa con participacin plena,
asentado en un sistema poltico cuyo eje fueron los dos partidos tradicionales que venan del siglo XIX, el Colorado y el Blanco, ambos
ideolgicamente difusos y con una extrema variedad en sus apoyos
sociales; caracterizables sobre todo por no tener fines no negociables,
por una fuerte electoralizacin de la lucha partidaria, por un nexo
clientelstico con sus territorios de caza y una baja o nula capacidad de
movilizacin (e inters en ella) y por una organizacin amorfa (carencia
de normas que estatuyan la estructura, el funcionamiento y los deberes del partido), son datos conocidos. Tambin lo es que las fuerzas
polticas disidentes, a la derecha y a la izquierda de este espectro bipartidario (que fue una mezcla de conservadurismo y social democracia) nunca representaron un desafo a los acuerdos entre los dos partidos tradicionales. Una vasta obra de ingeniera poltica cre la conformacin legal, entre 1917 y 1930, del bipartidismo a travs de las
normas que rigen la competencia partidaria. La Ley de lemas fue el
pilar en que descans el sistema de partidos, un bipartidismo fragmentario o un multipartidismo real(7) como ha sido subrayado en todos los
anlisis sociopoliticos.
Esa estructura bipartidista fue en los hechos una federacin de
"partidos" o fracciones, de modo tal que la frecuencia con que se encontraron colorados ms parecidos a los blancos ni bien se agrega un
calificativo al lema, que a otros colorados (lo mismo vale para los blancos) no sorprende al observador. Ambos partidos abarcaron siempre
ms del 80 por ciento del electorado(8) y el consenso en que articula-

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ron los pactos entre ellos hizo que la misma contingencia de la victoria
o la derrota electoral representara menos, en trminos de participacin
y provecho del sistema, que lo que representa en cualquier otra sociedad poltica conocida.(9)
Esta singularidad de la estructura de la sociedad poltica uruguaya no puede ser explicada por la exclusiva bondad de las condiciones estructurales con las que esa pequea nacin entr y recorri la
mitad de este siglo. Esa bonanza fue, sin duda, la llave de oro de la
estabilidad de un sistema consocional anclado en la poltica del prorrateo de los recursos provenientes del Estado; poltica que hizo de los
partidos-tradicionales los artfices y los conservadores de un amplio
compromiso social que lleg a tener el alcance de una verdadera doctrina nacional y del Estado mismo, un feudo de los partidos.
Lo que tiende a descuidarse, salvo excepciones en las que se
sitan los trabajos pioneros de Real de Aza, es el sistema de creencias
y su traduccin al campo institucional (la organizacin del poder sobre
la que llama la atencin Aguiar) que dio origen y mantuvo al rgimen
democrtico en el Uruguay.(10)
Que la democratizacin de las instituciones polticas tuviera en
Uruguay, desde sus tempranos comienzos, una identidad bien definida, a diferencia de Argentina(ll) y que esa identidad fuera el resultado
de una visin coincidente en los principales actores polticos de entonces acerca del rgimen democrtico deseable, no ha sido un aspecto
suficientemente destacado en los anlisis, al menos hasta el presente.
A nuestro entender, esa coincidencia de principios de una lite
poltica est en la raiz del acuerdo sobre el rgimen sobre las reglas
del juego politico como un consenso articulado en la confianza en las
garantas formales de la democracia representativa y del Estado de
derecho in toto. Como observa Real de Aza, an los sectores de la
extrema derecha uruguaya pagaron el tributo, casi sin excepciones, a
la ms virtuosa fraseologa democrtica.) 12) A lo que hoy puede agregarse que aun los militares pagaron ese tributo (tema sobre el que volveremos ms adelante). Podra afirmarse, pues, que el fuerte consenso
sobre el rgimen en las lites que disearon el trnsito del rgimen oligrquico al democrtico a diferencia del patrn clsico europeo, este
proceso fue llevado a cabo en un corto periodo de tiempo y sin la contrapartida, a la europea, de una larga etapa de luchas sociales y afirmacin de la condicin obrera en ellas est en la base de la debilidad
de las fuerzas antirrgimen, a la izquierda o a la derecha, y en el carcter marginal que cobr el disenso.
No se quiere negar en este argumento el peso de otras variables en
ese acuerdo interlites, que Real de Aza describe al calificar al Uru-

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guay como un "pas de cercanas", imagen que condensa las condiciones estructurales, sociales y polticas aui generis.{ 13) Pinsese en el
caso chileno y se tendr presente el carcter ms elitista del
sistema poltico en una sociedad con mayores contrastes sociales,
mayor heterogeneidad estructural, social y poltica.(14)
Lo que importa sealar en esta argumentacin es que esta legitimidad consensual en los orgenes del rgimen democrtico uruguayo
contribuye a explicar su posterior evolucin diferencial (el contraste
con el caso argentino es ilustrativo).
El acuerdo sobre el rgimen las reglas de juego poltico se aliment de un consenso amplio interpartidario acerca de la naturaleza y
funciones del Estado y la naturaleza y contenidos de la lucha partidaria.
El rol del Estado claramente despus de la crisis del 30 fue
concebido en los trminos de un Estado de bienestar, encargado de
distribuir los beneficios de la riqueza material sobre la sociedad y asegurar asi el empleo, los servicios sociales bsicos y el crecimiento de la
economa. La lucha partidaria, que durante casi un siglo estuvo marcada por la continuidad del partido colorado en el gobierno, se desarroll como una lucha por el reparto de los beneficios antes que como el
enfrentamiento de dos proyectos alternativos de sociedad. Fue una
lucha en torno a la definicin de los compromisos y no un conflicto
suma cero a la manera argentina. En el compromiso, blancos y colorados salan ganando, al menos hasta 1958.
Ese vasto consenso interpartidario molde el campo mismo de las
instituciones polticas. Como observa Aguiar, el intento de los blancos
a partir de su victoria electoral, en 1958, de transformar la poltica de
cooptacin en una poltica representacional, choc con las restricciones
que la propia estructura del aparato estatal le impuso.(15) La arquitectura del campo poltico institucional del Uruguay batllista resisti
y puede afirmarse que an hoy, pese al gobierno de los militares, se
resiste a perecer definitivamente. Tngase presente que nunca fue
completamente desmontado como estado asistencialista por los militares uruguayos.
En sntesis, la idea desarrollada en las pginas precedentes, afirK
ma que la legitimidad de origen del rgimen poltico uruguayo el
consenso sobre las reglas de juego poltico en las Mes que cooCrolaron
el pasaje del rgimen oligrquico al nuevo ordenamiento polltic|o
hizo posible la traduccin al campo institucional de los prUlcipids y
procedimientos de solucin negociada de los coriflitos s^oeiaJi&s.jSse
marco institucional, el aparato estatal en su conjurito, vintra | u yez, a
marcar serias restricciones poltico-institucionales^ toda pHica d^

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gobierno que intentara desmontarlo. Podra afirmarse que el marco

institucional oper, con diferente intensidad segn el perodo que se
considere despus de 1958 (fecha en que la poltica del compromiso
interpartidario hizo aguas) como un dique en el doble significado de la
expresin, o sea, de contener y separar los embates que provenan de la
lucha social.
Si se compara esta situacin con la Argentina, es interesante destacar que en Argentina nunca se edific un armazn institucional
capaz de actuar como "dique" de las luchas sociales. Esa funcin reguladora la desempe el carisma y la habilidad poltica de Pern y el
peso de la ideologa peronista. A diferencia de Chile, sociedad en que la
arquitectura institucional conoci una conformacin ms gradual en el
tiempo que en Uruguay, los elementos de la cultura poltica d las
lites chilenas vis a vis la uruguaya son difcilmente encuadrables en
un marco de amplio consenso como el uruguayo. Para usar la terminologa empleada por Aguiar(16) el peso de la poltica representativa
(el amplio espectro clasista del sistema partidario chileno) siempre fue
claro en el plano de las identidades poltico ideolgicas. El divorcio
entre el discurso ideolgico y las prcticas polticas concretas de los
partidos de la izquierda chilena fue una de las claves de la larga estabilidad del sistema. En este aspecto es paradigmtico el comportamiento del Partido Socialista chileno, particularmente durante el periodo de gobierno de la Unidad Popular. La democracia, qua rgimen
poltico fue, en el pasado reciente, una consigna tctica antes que una
estrategia de la mayora de la izquierda chilena; una izquierda que
tiene un peso significativamente mayor que la uruguaya (en las elecciones que dieron el triunfo a la Unidad Popular prcticamente duplic
los votos obtenidos por el Frente Amplio en 1971 en Uruguay).(17)

III) LA CRISIS DE UNA POLITICA DE CAMBIO ORDENADO

Un propsito central de estas reflexiones es sealar el papel que la
cultura poltica, y el marco institucional en que sta se plasm, cumplieron en la produccin de las tensiones que definieron las modalidades de la transicin en Uruguay.
Con ese fin, es preciso retener aquellos aspectos de la transformacin poltico-institucional significativos para comprender la instalacin de los militares en el poder. La crisis de la poltica de compromiso (una poltica slo comparable a la colombiana, aunque asentada
sobre bases diferentes) se remonta a fines de los cincuenta. Sin em-

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bargo, la cesura puede fijarse una dcada ms tarde, en lo que configur el Uruguay Pachequista (1968-1972), o el intento ms acabado de
ruptura con el marco batllista.C) Desde esta perspectiva de anlisis,
interesa subrayar la singularidad institucional de este proceso: fue
desde el interior mismo del gobierno legal que se proces el cambio.
Como afirma Real de Aza, desde el rgimen legal se pas a una situacin de dictadura.(18) Las "medidas prontas de seguridad" fueron el
instrumento legal con que el Presidente Pacheco gobern por decreto...
Los cambios en el rgimen pasaron a ser cambios de rgimen, sin que
mediara, como en Argentina, Chile o Brasil, un golpe militar.
La crisis econmica y el fin de la bonanza son una parte de la
historia del fin de la poltica de conciliacin. Serla un error, a nuestro
entender, adjudicarle la totalidad de la explicacin del por qu del
cambio de rgimen y minimizar, cuando no lisa y llanamente ignorar,
el papel que cumplieron las lites polticas en ese desenlace. Acaso la
timidez y vacilacin con las que los partidos tradicionales coexistieron
con el Uruguay Pachequista no fue un sntoma del deterioro de las
viejas certezas? Muchos de los polticos del compromiso, tal vez la
mayora de ellos, fueron asaltados por dudas ms fundamentales acerca de las premisas intelectuales y culturales que cimentaron la doctrina nacional de la conciliacin social sin que tuvieran con qu reemplazarlas. Asistieron a la transformacin del rgimen desde la impotencia o la claudicacin ante una realidad que no se ajustaba ya a la
tradicin del compromiso o a la componenda, a la poltica politiquera.
Los enfrentamientos entre el Parlamento y el Ejecutivo se resolvieron
con la falta de qurum de aqul o bien en la prescindencia del Ejecutivo que puede constitucionalmente decretar la disolucin de las Cmaras. La legalidad en el Uruguay de fines de los sesenta era la ley del
prncipe: los actores polticos haban desaparecido de la escena o eran
sombras, un ballet de fantasmas.
Las elecciones de 1971 no modificaron el panorama. El Frente
Amplio no logr el empuje extraordinario que lo llevara al triunfo
como era la esperanza de muchos.(19) La invocacin del peligro, si contribuy a reforzar las viejas identidades partidarias e hizo que uno de
los dos partidos tradicionales, el Colorado, volviese al gobierno, no
sirvi en cambio para gobernar una sociedad atravesada por nuevos
conflictos.
(*) La apelacin a las medidas de seguridad como rgimen permanente fue la va
de control de la radicalizacin de los sectores populares y no slo el instrumento para
enfrentar a la guerrilla. De ellas se sirvi Pacheco para disolver partidos polticos y
censurar la prensa.

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En una investigacin realizada entre 1968 y 1970(20) sealbamos

los cambios integrativos e ideolgicos que se estaban operando en el
seno del ejrcito uruguayo, atravesado, entonces, por concepciones en
pugna sobre el lugar de las FF.AA. en el sistema politico. La imagen
de unas FF.AA. profesionales y apolticas ya no se ajustaba a la realidad. Sin embargo, la intervencin de los militares en el perodo pachequista se fue definiendo por el espacio que los sectores polticos le
cedieron antes que por el claro triunfo de uno de los proyectos en su
seno.(21)
La singularidad de la instalacin de los militares uruguayos en el
poder queda marcada por el trnsito gradual de la "dictadura" constitucional a la dictadura tout court. Fueron los partidos polticos los
que al votar en el Parlamento el "estado de guerra interna" y la suspensin de las garantas como instrumentos para hacer frente a los
avances de la guerrilla tupamara y a la activacin de las luchas poltico-sindicales, firmaron su propia acta de defuncin. La ambigedad
del programa militar en 1973 termin por paralizar incluso a sectores
de la oposicin de izquierda que hablan denunciado en el Parlamento la
arbitrariedad del Ejecutivo (un populismo militar a la peruana?).(22)
IV) EL REGIMEN MILITAR URUGUAYO
Y LA TRANSICION
A los efectos de nuestro argumento no se desarrollar aqu un
anlisis del rgimen en trmino de las polticas estatales particularmente la represiva y la econmica aspectos para los cuales hay una
abundante literatura.(23) Lo que interesa destacar es la organizacin
misma del poder militar y su singularidad en relacin a los otros
regmenes del cono sur.
Los militares, al suprimir la sociedad poltica y reprimir las manifestaciones de la sociedad civil, tienden a interiorizar el dilema del
gobierno en su propio seno. En el caso uruguayo esta observacin se
cumple a pie juntillas. La democracia como rgimen se suprime para
dar paso a la "democracia de los generales", con la particularidad de
que en el Uruguay, esa democracia de los generales que hizo del pas
una gigantesca comisara (o una "colonia penitenciaria", como avizoraba con temor Real de Aza), nunca dej de ser pensada en los
trminos del viejo rgimen politico. Adoptaron una estructura colegiada del mando y la cpula militar oper en un rgimen de pares, en
cnclaves, en juntas y en asambleas, en las que los conflictos de facciones, nter e intra armas, no quebraron la unidad. Los liderazgos

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personales no prosperaron y hasta la designacin de Alvarez en 1981,

la presidencia fue ocupada por civiles.(24)
Mientras en Chile la organizacin del poder militar se asemeja a
una monarqua, en Uruguay esta variante del experimento colegiado,
con un civil en la presidencia entre 1973 y 1981, no tiene homlogo en
ninguno de los otros regmenes militares. La imbricacin cvico-militar
a la que suele referirse genricamente como "bordaberrizacin" (por el
presidente Bordaberry, sucesor de Pacheco) fue un punto de referencia
para sectores del gobierno de Isabel Pern en Argentina, que como se
sabe, no tuvo xito. (25)
Si 1973 marca un punto de inflexin en las relaciones entre civiles
y militares ya que se clausura la poltica (ms bien el remedo de la politica que quedaba), 1976, tres aos despus, muestra que esas transformaciones institucionales no encuentran su rumbo.
El desplazamiento de Bordaberry en ese ao, como consecuencia
del rechazo de los militares al proyecto del cual el Presidente era vocero (el intento de corporatizacin de la vida poltica uruguaya) signa
una opcin clara: la de reconstituir gradualmente el juego democrtico
a travs de los partidos tradicionales; amortiguadores con los que los
militares esperaban institucionalizar el proceso. Pinsese que en Argentina fueron los militares instalados en el poder en 1966 los que buscaron la solucin corporativa bajo el Onganiato, sin xito.
Si los militares brasileos recrearon a los partidos polticos, tngase en cuenta que esos partidos haban tenido una vida corta Brasil
experiment las reglas democrticas durante slo 18 aos, entre 1946 y
1964, dbil penetracin en una sociedad civil fuertemente fragmentada y heternoma, y que eran ellos mismos el fruto de la creacin
estatal de la "ciudadana regulada" por el Estado.(26) La ingeniera
poltica en Uruguay no poda tener como punto de referencia el calco
de esa experiencia que, por lo dems, se fund en la incorporacin poltica de nuevos sectores.
Los direccin militar avanz lentamente en su programa de institucionalizacin: en 1979 fij el cronograma. En 1980 llamaron a un
plebiscito sobre el nuevo texto constitucional a una ciudadana aplastada por el desencanto y el temor y a una oposicin poltica extremadamente cautelosa. El camino adoptado por los militares uruguayos
puede comprenderse a la luz de la tradicin poltica uruguaya; una
tradicin que molde sus concepciones y sus estrategias. El fracaso, a
diferencia del xito del plebiscito chileo en ese mismo ao,(*) y el res(*) (el rechazo por casi un 60 por ciento de los votos a pesar de las condiciones en
que se llev a cabo la consulta).

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peto del resultado arrojado en las urnas hacen que esa cultura legalista, que ese liberalismo constitucionalista, pueda interpretarse
como algo ms que una tctica. Los militares uruguayos quedaron prisioneros de su propio liberalismo al intentar reconstruir los puentes
entre la sociedad y el estado, en una sociedad tambin profundamente
signada en su accin por una cultura poltica liberal.
El plebiscito marca el inicio de lo que se calific como una "apertura inesperada" (Gonzlez, op. cit.). Si abusando del recurso a la analoga puede decirse que en esa consulta los militares uruguayos encontraron sus "Malvinas polticas", tambin es importante sefialar que la
perplejidad no fue slo un atributo del rgimen sino que alcanz a los
polticos de la oposicin: ellos tambin redescubran el peso de una
cultura poltica que teman o suponan ms debilitada.
Habiendo estimado que ganaran las elecciones internas de los
partidos autorizados, en 1982, el rgimen se encontr con otro dato
inesperado: sus soportes sociales, en la extrema derecha de blancos y
colorados, fueron barridos de las urnas.
En 1983, los militares llegan al dilogo con las autoridades partidarias nombradas por las convenciones de cada partido. Los avatares
de esa relacin la cerrazn de los militares y las idas y venidas de los
polticos ocurrieron en un contexto politico cambiado, en el que no
slo los partidos polticos autorizados por el rgimen ganaron espacio:
el Plenario Intersindical, la organizacin del movimiento estudiantil y
la de las cooperativas de vivienda expresaron una sociedad civil y una
sociedad poltica que emergan del largo silencio a que los haba confinado el rgimen. La oposicin poltica autorizada, blancos, colorados
y cvicos, emprendieron un camino nuevo en el Uruguay, la senda de
las movilizaciones peridicas y pacificas, a la chilena (la Intersectorial
nuclea a los partidos tradicionales, las fuerzas polticas de la izquierda
y los movimientos sociales).
En este proceso contradictorio de marchas y contramarchas del
rgimen y de la oposicin poltica, y crecientes espacios para la expresin de la sociedad civil, el regreso del lder de la fraccin mayoritaria
de los blancos, Wilson Ferreira Aldunate y su encarcelamiento, tiene,
sin duda, el efecto de un acelerador de los acontecimientos. Las negociaciones entraron, a partir de entonces, en un ritmo desusado. El 4 de
agosto, finalmente, se aprob un acuerdo sobre normas constitucionales transitorias que fija las condiciones del retorno al rgimen democrtico. El pacto institucional del cual el Partido Blanco se autoexcluy y en el que particip el Frente Amplio, fue precedido de medidas de
distensin entre ellas el permiso para que el Frente Amplio pueda
usar el lema de la Democracia Cristiana y la derogacin de las actas

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institucionales 7 y 14. Las normas transitorias acordadas (a ser refrendadas o enmendadas por el Parlamento transformado en Asamblea Constituyente) otorgan un espacio, que si bien no es el que los
militares exigan como condicin un ao atrs (julio de 1983), tampoco
parece ser el que los polticos estaban en esa poca dispuestos a negociar. Pero las elecciones estn prximas y la campaa electoral comienza a dominar la escena partidaria: el acuerdo sobre la salida del rgimen no es un acuerdo sobre el rgimen.
Mirada desde la ptica de otras situaciones, la transicin uruguaya (un "cambio en paz", como lo define el lder de los Colorados,
Julio Sanguinetti)(27) que llega a su etapa final muestra su singularidad. La negociacin concluye en un acuerdo en el que tanto los polticos, respaldados en amplias movilizaciones populares, como los militares, con su aparato represivo intacto y conservando su unidad y
cohesin, parecen haber cedido terreno. Ni el rgimen se derrumb
como consecuencia de una guerra (a la argentina), ni la dase poltica
qued sometida a la suerte que el rgimen Te asignara en sus planes de
un ao atrs. Todos tienen algo que ganar en la solucin negociada.
V) LA SALIDA PACTADA
El xito de la transicin examinada como proceso poltico, y por lo
tanto conflictual, a travs del cual un rgimen autoritario va cediendo
terreno al juego poltico ms abierto, depende de cmo se resuelve, en
cada caso, el dilema de la salida. No basta, pues, que haya una voluntad generalizada de cambio en la sociedad, y que el rgimen se debilite
y reaparezca la dimensin colectiva del proceso poltico: Chile es un
buen ejemplo hoy de esta aseveracin, como lo fue Argentina hasta la
derrota en la guerra.de las Malvinas. El problema se centra, pues, en
cmo se instrumenta la ruptura del rgimen y en quines son los encargados de llevarla a cabo.
En Uruguay, las piezas claves de la organizacin de la transicin
son los partidos polticos (y ello sin que se minimice el papel de las movilizaciones populares anti-rgimen).(*| La transicin es un affairt de
las lites polticas y de los militares, Esta culmin en un pacto insti(*)Laa manifestaciones populares y la presin de las organizaciones de la
sociedad civil comienzan a emerger como consecuencia de los fracasos del rgimen, en
particular, del resultado arrojado por el plebiscito y su articulacin con los partidos es
reciente.

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tucional cvico-militar, definido como un "cambio en paz", sin confrontacin ni represin, fruto de la automoderacin de las partes, de su
"realismo" (Lber Seregni, inhabilitado an como candidato del Frente
Amplio calific a la solucin de "salida realista", Clarn, Bs. As., 12 de
agosto/84).
El resultado de la transicin es la restauracin del viejo sistema
de partidos. Un sistema que, como se vio, est profundamente enraizado en la sociedad uruguaya.
Mientras que en Brasil, la transicin iniciada por el rgimen dio
como resultado un nuevo sistema de partidos y defini la naturaleza y
contenidos de la lucha partidaria, en Uruguay, la continuidad con el
pasado es el rasgo ms saliente, incluso si se la contempla en el transfondo de las experiencias de Chile y Argentina.
Esta continuidad con el pasado parece situarse fundamentalmente en el plano de la cultura poltica uruguaya, en el peso de laa creencias liberales y las instituciones que las encarnaron. En las otras situaciones, incluso en la chilena, los vientos liberales soplan desde hace
mucho menos tiempo.
En Chile, el rgimen no cre su propio partido pero las lealtades
polticas sufrieron alteraciones: la derecha abdic de Su representacin
partidaria y el centro poltico perdi adherentea en favor de la derecha
y de la izquierda. Los alineamientos polticos actuales, si bien mantienen el clivaje izquierda, centro y derecha, sufrieron alteraciones: la
creacin de multipartidarias como la Alianza Democrtica y el MDP
son muestras de esos cambios.
Mientras que en Brasil, los protagonistas de la transicin son los
partidos, de la oposicin y el oficial (el rgimen nunca se confundi con
la institucin como en Uruguay y Argentina ni se identific con la
figura personal de un caudillo, como en Chile), y el lugar de las negociaciones es el Congreso, una institucin que los militares brasileos
no suprimieron, en Uruguay, la salida descans en la restauracin del
sistema poltico y la perspectiva de elecciones constituyentes y de una
democracia representativa. En Brasil, el tema critico de la transicin
fue siempre el de la sucesin del rgimen. Hasta el presente, la rotacin
de militares en el gobierno se llev a cabo no sin conflictos, pero sin
quebrar el rgimen. La reciente formacin de la Alianza Democrtica
(alianza entre la oposicin moderada y el ala ms liberal del partido
oficial), emergi como solucin para encaminar la transicin, desde la
Presidencia de un poltico moderado y moderador como Taeredo Neves, el actual candidato de AD y en un contexto de creciente prdida de
la iniciativa por parte del rgimen. Comparada con la uruguaya, se observa la paradoja de que en Brasil, la salida se negocia en el Congreso,

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entre los partidos y sin ciudadanos que voten, sino con manifestantes
en las calles, mientras que en Uruguay, la salida se negocia en un
mbito privado, "los salones del Parque Hotel", entre dirigentes de
partidos polticos y militares, representantes de la institucin y del
rgimen a la vez, para situar al Congreso como el locus constituyente,
un Congreso que resulte de la voluntad de los ciudadanos expresada en
el voto.
La situacin argentina es difcilmente' comparable con las restantes: all, l rgimen se derrumba como consecuencia de una guerra que
pone al desnudo su doble fracaso, poltico y militar, y su debacle interna. Los partidos llegan por las puertas que el propio rgimen abre.
V) CONCLUSION
Este anlisis, en clave poltico institucional, de la emergencia,
erosin y actual desenlace del rgimen autoritario en Uruguay se propuso mostrar, recurriendo a un argumento comparativo, el papel que
en esa sociedad cumplieron las creencias y los marcos poltico institucionales en la poltica de las lites polticas (incluido los militares) y
en la poltica de "los de abajo". Cmo se compagina la intensidad de
la represin ejercida en Uruguay con el carcter nada drstico o dramtico de la salida?
En Uruguay, como en Brasil y en Chile, la transicin se inici
desde arriba, pero esta caracterstica no basta para comprender su
especificidad. El significado de las diferencias entre procesos iniciados
desde arriba es tan relevante como las diferencias entre estos y el caso
argentino de transicin por derrumbe del rgimen. Parece necesario,
pues, agregar una variable clave, cual es la modalidad que la apertura
reviste en cada caso nacional. Y en el caso uruguayo, esa modalidad no
puede ser separada de la tradicin poltica. La transicin no rompi esa
tradicin, por el contrario, se movi dentro de sus moldes (y ello, a
pesar de la continuidad de la represin). Acaso el proyecto politico
con el que los militares esperaron transformar las relaciones entre la
sociedad y el estado e instalar una democracia autoritaria, no fue un
proyecto legalista y civilista? El razonamiento comparativo refuerza
esta hiptesis, que como todo argumento t* poit facto, por s solo es
endeble. Al menos, ese razonamiento permite sealar significativas
variaciones en la morfologa poltica uruguaya. Esas variaciones en el
rgimen que precedi al autoritarismo y en el mismo rgimen autoritario aparecen asociadas a la poltica de los actores colectivos, a sus
estrategias y concepciones.

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Esta conclusin no implica negar el peso que el fracaso de la politica econmica tuvo en la erosin del rgimen y su bsqueda de "puentes" entre la sociedad y el estado.(*) Slo quiere sealar que la singularidad del camino emprendido por los militares en sus intentos institucionales por lograr legitimidad, y la particularidad de la salida negociada, obligan a incorporar el plano poltico institucional para comprenderlos.
Podr argumentarse que el aislamiento del rgimen (la prdida de
sus bases sociales de apoyo) ocurre en un contexto de baja amenaza de
los sectores populares (a diferencia de Chile, por ejemplo). Sigue en
pie, sin embargo, la pregunta acerca del por qu de esta ciudadana
moderada. Aun rompiendo la apata, la presin desde abajo aparece
como una presin "ciudadana"...

(*) Tampoco se niega el eventual peso de factores internacionales como la pinza

democrtica en la que el Uruguay se encuentra, entre Brasil y Argentina, pese a que
an no hay anlisis sobre el tema en la actual coyuntura uruguaya.

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REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

(1) Vase Bobbio, N. "Are there alternatives to representative democracy?":

Telos, 35. Primavera 1978, pp. 17-30. Para una precisin sobre el contenido de esas
reglas me remito a este texto, p. 17.
(2) Para un anlisis de las premisas argumntales, vase el importante trabajo de
Dankwart Rustow: "Transition to Democracy: Towards a Dinamic model", en Comparative Politics //(abril 1970), pp. 337-363. Con respecto a la inevitabilidad de una
relacin entre crisis econmica y democratizacin, Wanderley Guilherme dos Santos:
"A Ciencia Poltica na America Latina: Notas Preliminares de Autocrtica". Dados,
23 (1980), N 1.
(3) Al respecto, es interesante sealar el argumento de Bobbio (op cit., p. 18)
acerca de los procedimientos como susceptibles de ser objeto de juicios de valor. La
rotura es condenable independientemente de los fines que se persigan con ella.
(4) Real de Aza, Carlos: "Poltica, Poder y Partidos en el Uruguay de hoy", en
varios autores: El Uruguay hoy. Buenos Aires, Siglo XXI ed. 1971, 1* edicin pp.
145-321, p. 175 y p. 223 y ss.
(5) Luis Gonzlez, "Uruguay 1980-81: Una apertura inesperada" en Latin
American Research Review, 1983.
(6) Para un anlisis de la relacin entre patrones de incorporacin poltica del
movimiento obrero y diferencias en la emergencia de sistemas de partidos, remito al
interesante trabajo de Collier y Collier: Labor Party and Regime in Latin American.
(7) Vase por ejemplo Rial, J. Notas sobre el sistema de partidos polticos en el
Uruguay 1904-1971. Mimeo. Aguiar, Csar: "Clivajes Sociales y Procesos polticos en
el Uruguay. URUGUAY. CIEDUR. Documento N 13,1984.
(8) El Frente Amplio (coalicin de izquierda), en las elecciones nacionales de
1971 slo alcanz el 18% de los votos a nivel nacional.
(9) Ver Real de Aza, Carlos, op. cit.
(10) Aguiar, Csar, op. cit.
(11) Para un anlisis de la carencia de identidad definida de la democracia en el
pasaje del rgimen oligrquico al democrtico en Argentina, ver Mustapic, Ana M.
"Conflictos institucionales durante el primer gobierno radical: 1916-1922", en Desarrollo Econmico, N 93, Vol. 24, Abril-Junio 1984, pp. 85-108.
(12) Real de Aza, op. cit., p. 170.
(13) Real de Aza, C. El Impulso y su freno: tres dcadas de batllismo.
Montevideo. Ediciones de la Banda Oriental, 1964 pp. 21-25.
(14) Para esta afirmacin sobre la sociedad chilena, vase Graciarena, Jorge: "La
democracia en la sociedad y la poltica: apuntes sobre un caso concreto". Mimeo.
1981.
(15) Aguiar, C. op. cit., en part. p. 12.
(16) Aguiar, op. cit.
(17) Sobre estos aspectos del sistema poltico chileno, vase De Riz, Liliana:
Sociedad y Poltica en Chile: de Portales a Pinochet, Mxico. UNAM. 1979.
(18) Real de Aza, C. Poltica, poder... op. cit., p. 175.
(19) Remito al lector al anlisis de Aguiar sobre "Clivajes Sociales y Procesos

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Polticos en Uruguay", op. cit. En una encuesta que realizamos en 1968-69 en el

Instituto de Ciencias Sociales, la mayora de la poblacin responda que el sistema
democrtico de gobierno estaba en peligro y afirmaba la necesidad de un cambio. La
Opinin Pblica de Montevideo. 2 Vols. Instituto de Ciencias Sociales. Montevideo.
1969. Para una caracterizacin del Frente Amplio y del programa partidario
pre-elecciones de 1971 vase Real de Aza, C. Poltica, poder... op. cit. pp 266-275.
(20) De Riz, Liliana: "Ejrcito y Poltica en Uruguay" en Revista Latinoamericana de Sociologa. 1970-3. Buenos Aires. Instituto T. DI Telia, pp. 420-442.
(21) Vase Amarillo, Mara del Huerto. Algunas reflexiones sobre participacin
poltica. CIEDUR. Ddcumento N 14.1984 y Gillespie Charlie C. "The breakdown of
democracy in Uruguay: alternative poiitical models". Mlmeo. 1962.
(22) Remito a los postulados presentados por. las FF.AA. en los comunicados 4 y
7. Para un anlisis del tema vate Lerin, F. y Torres, C. "Les trantformationi
institutionnelles de l'Uruguay (1973-1978), en Probltmes d'Amiriqu Latine. XLIX,
nos. 4485-4486.
(23) Vate Lichteniztejn, Samuel "Poltica y estrategia econmica" en Uruguay:
Dictadura y realidad nacional. Mxico: Amrica Latina. Estudios y Perspectivas, 3.
ERESU. 1981. Finch, M.H.J. The military regime and dominant class interut in
Uruguay 1973-83. Institute of Latn American Studiet. Stockholm. Macadar, Luis.

Uruguay 1974-80: un nuevo ensayo de reejuste econmicof Montevideo Ed. de la

Banda Oriental. 1982.
(24) Vate Lanzare, Jorge: "Lgica burocrtica y poltica". Cuadernos de
Marcha. Mxico. Julio-Agotto 1982. Tambin Gonzlez, Luis "Uruguay 1980-81: una
apertura inesperada". Yate University. 1962. mimeo.
(25) Vase De Riz, L "/telonio y derrumbe: el ltimo gobierno peronista".
Mxico. Ed. Foliot. 1981.
(26) Sobre la "ciudadana regulada" en Bratil, vate Wanderley Guilherme dos
Santos: Cidadania * Justicia: a Politice Social na Ordem Brasilera. Rio de Janeiro
Campus. 1979.
(27) Diario Clarin. Buenos Aires. 5 de agosto de 1984.