PRESCRIO QUINQUENAL

E O PRINCPIO DA PREVALNCIA DA LEI MAIS BENGNA

Durante muitos anos vigorou o entendimento de
que o prazo para questionar a validade do ato administrativo disciplinar, era aquele
definido no artigo 1 do Decreto federal n 20.910/32, cuja definio jurdica a
seguinte:
Art. 1. As dvidas passivas da Unio, dos Estados
e dos Municpios, bem assim todo e qualquer
direito ou ao contra a Fazenda Federal, Estadual
ou Municipal, seja qual for a sua natureza,
prescrevem em cinco anos contados da data do ato
ou fato do qual se originaram.
Todavia, vinga hodiernamente o moderno
entendimento de que essa no a nica disposio jurdica aplicvel no Direito
Administrativo, mormente na seara disciplinar, quando trata do lapso temporal alusivo
prescrio do direito de reviso do ato disciplinar.
Como exemplo, possvel verificar no Estatuto do
Servidor Pblico Civil do Estado de So Paulo Lei 10.261, de 28 de outubro de 1968
, que a reviso do processo administrativo disciplinar findo, poder ocorrer quando a
deciso for contrria a texto expresso de lei, ou evidncia dos autos (I); quando
decorrer de prova oral, exames ou documentos falsos ou errados (II) e quando, aps a
deciso, se descobrirem novas provas da inocncia do punido ou circunstncia que
autorize pena mais branda.
Na seqncia, pontifica o artigo 313:
A reviso, que poder verificar-se a qualquer
tempo, no autoriza a agravao da pena. (grifei)
O leque de opes existente para motivar a reviso
do processo administrativo e do ato administrativo disciplinar exarado amplo, e
garante ao punido boa margem de discusso jurdica que vai da negao de vigncia de
texto de lei em vigor, at o julgamento contrrio prova dos autos.
Entrementes, o importante para este nosso artigo
a constatao de que a reviso poder ocorrer a qualquer tempo.
Ora, se a reviso do processo administrativo
disciplinar pode ocorrer a qualquer tempo no seio da Administrao Pblica, fica
evidente a possibilidade do questionamento do ato administrativo sancionatrio,
tambm a qualquer tempo perante o Poder Judicirio, pois seria ilgico no garantir ao
punido a chance de questionar a deciso lanada na reviso do processo disciplinar em
Juzo.

Cremos em tal viabilidade, eis que se encontra em

perfeita harmonia com o princpio da segurana jurdica, responsvel pela estabilizao
das relaes jurdicas entre a Administrao e o administrado.
Note-se que as Leis Especficas no deliram dessa
previso estatutria como, por exemplo, o artigo 122, da Lei Orgnica da Polcia Lei
Complementar n 207/1979-, onde consta:
Admitir-se-, a qualquer tempo, a reviso da
punio disciplinar.... (grifei)
A ntima relao entre o processo penal e o
processo administrativo disciplinar induz possibilidade de reviso dos atos punitivos,
a qualquer tempo, no sendo razovel aceitar quaisquer restries ao interesse
revisional, mormente se a restrio atentar contra a possibilidade de reparao da
imperfeio jurdica ocasionada por um ato disciplinar irregular.
Sensvel aos efeitos danosos da punio extremada
o Eminente Desembargador Silveira Paulillo, do nosso Egrgio Tribunal de Justia,
prolatou voto lapidar, do qual um trecho precisar ser gizado visando ilustrar esta singela
reflexo sobre tema to apaixonante, quanto o o Direito Administrativo Disciplinar:
"...De fato, o inciso LIV, do art. 5
da nova Constituio Federal, diz que ningum
ser privado da liberdade ou de seus bens sem o
devido processo legal. Bens aqui obviamente
compreende as coisas corpreas e incorpreas e,
pois, direitos. No faria sentido entender-se que
algum no pudesse ser privado de um simples
rdio porttil sem o devido processo legal, e
pudesse, sem ele, ser expulso da Polcia Militar,
com toda a desonra
e as conseqncias
econmicas de tal ato. E ao devido processo legal
h de se dar o sentido que a ele do os juristas
norte-americanos: significa o justo processo
legal...".1 (Grifei)
Se o ato administrativo traz conseqncias
gravssimas honra e ao patrimnio do punido inclusive, se agravado, impedindo-o de
prestar outro concurso pblico, de rigor que se lhe d todas as possibilidades de
reabilitao em qualquer tempo.
O Colendo Superior Tribunal de Justia, sempre na
vanguarda da melhor interpretao do Direito Administrativo, nos brindou com outra
salutar manifestao jurdica, qual seja: a de defender a prevalncia da norma mais
favorvel no mbito do processo administrativo disciplinar, garantindo, assim, o
afastamento odioso da prescrio qinqenal com escopo no aludido artigo 1, do
Decreto n 20.910/32.
1

TJSP Ap. Civ. 203.554-1/1, rel. Des. Silveira Pulillo

Vejamos um trecho da sbia manifestao do

Eminente Ministro Arnaldo Esteves de Lima, no voto exarado no RMS 20883/PE:
...A respeito do princpio da
prevalncia da norma mais favorvel ao cidado,
reporto-me ao voto condutor do julgado em tela,
que asseverou:
Impera, na atualidade, devido forte
influncia do Direito Internacional, o "princpio
de prevalncia da norma mais favorvel ao
cidado".
Sobre ele, escrevem as juristas
FLVIA PIOVESAN e DANIELA IKAWA,
Segurana Jurdica e Direitos Humanos: o Direito
Segurana de Direitos. in "Constituio e
Segurana Jurdica", Coord. Carmem Lcia
Antunes Rocha, Belo Horizonte: Editora Frum,
2004, p. 57:
Esse princpio substitui princpios
tradicionais de antinomias: o princpio de que a
norma posterior revoga a norma anterior dispe
sobre a mesma matria (critrio da temporalidade),
ou ainda, o princpio de que a norma especial
revoga a geral no que tem de especial (critrio da
especialidade).
A justificativa para essa substituio
de princpios na soluo de conflitos normativos
est ligada, justamente, idia de dignidade
humana e, por conseguinte, idia expansionista
de direitos. Aqui os critrios tradicionais de
soluo de antinomias, que se orientam por uma
lgica interpretativa fundamentalmente formal
(no pautada pelos valores em jogo), so
substitudos por uma lgica interpretativa
essencialmente
material,
orientada
pela
prevalncia da norma que melhor guarida d
dignidade da pessoa, ou seja, pela prevalncia
da norma mais favorvel, mas protetiva e mais
benfica pessoa humana.
O princpio da primazia da norma
mais
benfica
foi
consolidado
internacionalmente por declaraes e tratados
internacionais de direitos humanos, tanto no

mbito global quanto no mbito regional. No que

toca ao mbito global, a Declarao Universal de
1948 e o Pacto Internacional sobre Direitos
Civis e Polticos explicitam que as normas
contidas nesses documentos perfazem um
parmetro protetivo mnimo; constituem um "piso
mnimo" e no um "teto mximo" para a proteo
de direitos. Em seu art. 30, a Declarao estabelece
que "nenhuma disposio da presente Declarao
pode ser interpretada como o reconhecimento a
qualquer Estado, grupo ou pessoa, do direito de
exercer qualquer atividade ou praticar qualquer ato
destinado destruio de quaisquer dos direitos e
liberdades aqui estabelecidos". Nessa mesma linha,
determina o Pacto sobre Direitos Civis e Polticos,
em seu artigo 5 (2) que, "no se admitir qualquer
restrio ou suspenso dos direitos humanos
fundamentais reconhecidos ou vigentes em
qualquer Estado - parte no presente Pacto em
virtude de leis, convenes, regulamentos ou
costumes, sob o pretexto de que o presente Pacto
no os reconhea ou os reconhea em menor grau."
Outras convenes internacionais
pertinentes ao mbito global explicitam, contudo,
com maior clareza o princpio da primazia. A
Conveno pela Eliminao da Discriminao
contra a Mulher, em seu artigo 23, estipula que
"nada do disposto nesta Conveno prejudicar
qualquer disposio que seja mais propcia
obteno da igualdade entre homens e mulheres
(...).
(...) a Conveno Americana de
Direitos Humanos estabelece, em seu artigo 29,
norma de interpretao que explicitam que o
exerccio de direitos, reconhecidos interna ou
internacionalmente, no podem nunca ser limitado
ou excludo.
(...)
Alm
das
disposies
expansionistas contidas na Conveno Americana,
o Sistema Interamericano abarca outras, previstas
no artigo 4 do Protocolo de San Salvador, que
no admite restries a "quaisquer dos direitos
reconhecidos ou vigentes num Estado em virtude
de sua legislao interna ou de convenes
internacionais sob pretexto de que esse Protocolo
no os reconhece ou os reconhece em menor
grau"." (Grifamos)

Nessa mesma senda, sustenta

RENATA BARBOSA FONTES, Decadncia e
Prescrio Administrativas. in Revista Consulex,
Ano XVIII, N 37, 13.12.2004, p. 8:
"Toda lei deve ser interpretada
dentro do sistema jurdico. No h interpretao de
norma isolada. O Direito forma um conjunto, um
todo, que tem como principal fonte a
Constituio." (grifos no original)
oportuno registrar que entendo
incidir, na hiptese, o enunciado da Smula
654STF, que dispe: "A garantia da
irretroatividade da lei, prevista no art. 5, XXXVI,
da Constituio da Repblica, no invocvel pela
entidade estatal que a tenha editado".
Ao comentar referida sntese da
jurisprudncia qualificada da Suprema Corte,
ensina Roberto Rosas (Direito Sumular:
Comentrios s Smulas do Supremo Tribunal
Federal e do Superior Tribunal de Justia. 13 ed.,
So Paulo: Malheiros, 2006, p. 321):
A irretroatividade da lei uma
garantia fundamental a favor do cidado, no
podendo ser invocada pelo Estado contra o
cidado. Na aplicao da lei retroativa no pode o
Estado alegar a irretroatividade para prejudicar o
cidado. uma garantia oponvel ao Estado.
Com efeito, o art. 40, 2, inc. I, da
Lei Estadual 11.81700 tem evidente carter
retroativo, ao prever que a anulao da pena
aplicada ao integrante da Polcia Militar do Estado
de Pernambuco pode ocorrer em qualquer tempo e
em qualquer circunstncia pelas autoridades ali
especificadas. Por conseguinte, o interessado tem
direito lquido e certo de ver instaurado o processo
de reviso correspondente....2
Do mesmo jaez a manifestao do Preclaro
Ministro Paulo Medina:
...A despeito de as sanes
disciplinares terem sido aplicadas na vigncia do
2

(RMS 20883/PE, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, QUINTA TURMA, julgado em 23/08/2007, DJ
01/10/2007 p. 291)

Decreto n 20.910/32, cujo art. 1 previa o prazo

prescricional de cinco anos para reviso, com
fundamento no princpio da prevalncia da norma
mais favorvel ao cidado, os Recorrentes possuem
direito lquido e certo de terem o mrito do seu
pedido de reviso apreciado, na via administrativa,
com base no art. 40, 1 e 2, I, da Lei Estadual n
11.817/2000....3
Do exposto, conclui-se que s.m.j. seja possvel a
reviso do processo administrativo disciplinar e do ato sancionatrio dele derivado, a
qualquer tempo, tornando possvel a ao judicial para questionar a legalidade da
deciso administrativa prolatada em sede de reviso administrativa, situao que poder
ressuscitar um direito que a vetusta jurisprudncia profligava, com amparo na prescrio
qinqenal definida no artigo 1, do Decreto n 20910/32.

Paulo Lopes de Ornellas

advogado

(RMS 19942/PE, Rel. Ministro PAULO MEDINA, SEXTA TURMA, julgado em 06/10/2005, DJ 21/11/2005 p. 301)