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A Administrao
Pblica
02
02.1 Introduo
Noes Gerais
Noes Iniciais:
Para Maria Sylvia Di Pietro a idia de administrao pblica abrange duas acepes:
administrao pblica em sentido objetivo: a atividade administrativa exercida pelo
Estado;
administrao pblica em sentido subjetivo: o conjunto de rgos e de pessoas
jurdicas aos quais a lei atribui o exerccio da funo administrativa do Estado.
Em amplo sentido, a administrao pblica abrange os rgos governamentais
(governos) e os rgos administrativos. Em sentido estrito, a administrao pblica
refere-se unicamente aos rgos administrativos, sendo somente estes objeto de estudo do
Direito Administrativo e no compreende, portanto, os rgos polticos, que exercem a
atividade poltica e so objeto de estudo do Direito Constitucional.
rgo pblico
Agente pblico
(ex: Municpio)
Entidades Pblicas
Pessoas Jurdicas Pblicas:
Administrativas
Entidades Autrquicas
As autarquias.
Entidades Fundacionais
As fundaes.
Entidades Paraestatais
Entidades Paraestatais
de Cooperao
rgos Pblicos
Noes Iniciais:
Autonomia:
Em princpio, os rgos pblicos no tm personalidade jurdica prpria. Os atos que
praticam so atribudos ou imputados entidade estatal a que pertencem. Contudo, os
rgos pblicos podem ter representao prpria, atravs de seus procuradores, bem como
ingressar em juzo, na defesa de suas prerrogativas, contra outros rgos pblicos.
Agentes Pblicos
Conceito:
Agentes pblicos so todas as pessoas, vinculadas ou no ao Estado, mas que prestam
servio pblico de forma permanente ou ocasional. Eles podem ser divididos em:
01
Agentes polticos:
So os que ocupam os cargos principais na estrutura constitucional, em situao de
representar a vontade poltica do Estado. So agentes polticos os chefes do
executivo, seus ministros e secretrios, deputados, senadores, vereadores,
magistrados, membros do Ministrio Pblico, membros do Tribunal de Contas e os
representantes diplomticos.
02
Agentes administrativos:
So os servidores pblicos (civis e militares) e os servidores temporrios, ou seja,
todos aqueles que se vinculam ao Estado ou s suas entidades autrquicas,
fundacionais e paraestatais investidos a ttulo de emprego. Representam a grande
massa dos que trabalham junto ao Poder Pblico.
03
04
Agentes honorficos:
So cidados convocados, designados ou nomeados para prestar transitoriamente,
determinados servios ao Estado, em razo de sua condio cvica, honorabilidade
ou de sua notria capacidade funcional, mas sem qualquer vnculo empregatcio ou
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Agentes credenciados:
So aqueles que recebem a incumbncia da Administrao para represent-la em
determinado ato ou praticar certa atividade especfica, mediante remunerao do
Poder Pblico credenciante.
Natureza:
Finalidade:
Poder-dever do Administrador:
A administrao, em regra, tem no s o poder, mas tambm o dever de agir, dentro de sua
competncia e de acordo com o determinado em lei.
01
Legalidade:
Este princpio, juntamente com o controle da Administrao pelo Poder Judicirio, nasceu
com o Estado de Direito. Segundo o princpio da legalidade, a administrao pblica s pode
fazer o que a lei determina ou autoriza. O administrador no pode agir, nem deixar de agir,
seno de acordo com a lei, na forma determinada. No direito administrativo, o conceito de
legalidade contm em si no s a lei, mas tambm, o interesse pblico e a moralidade.
De forma reflexa temos o princpio da autonomia da vontade, segundo o qual deve-se admitir
que, nas relaes entre particulares, pode ser feito tudo o que no for proibido por lei.
02
Impessoalidade:
Jos Afonso
da Silva
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Moralidade:
Alguns autores entendem que o conceito de moral administrativa vago e impreciso ou que
acaba por ser absorvido pelo prprio conceito de legalidade, mas no entanto, antiga a
distino entre moral e direito, ambos representados por crculos concntricos, sendo o
maior correspondente moral e, o menor, ao direito. Assim, no se identifica com a
legalidade (porque a lei pode ser imoral e a moral pode ultrapassar o mbito da lei) e produz
efeitos jurdicos, porque acarreta a invalidade do ato, que pode ser decretada pela prpria
Administrao ou pelo Poder Judicirio. A apreciao judicial da imoralidade ficou
consagrada na Constituio pelo dispositivo concernente ao popular (art. 5, LXXIII) e
implicitamente pelos artigos 15, V, 37, 4, e 85, V, este ltimo considerando a improbidade
administrativa como crime de responsabilidade.
Trata-se no da moral comum, mas da moral administrativa, ou tica profissional, que consiste no
conjunto de princpios morais que se devem observar no exerccio de uma profisso. Para anular
um ato administrativo, o Judicirio pode examinar no s a legalidade estrita, mas tambm a
moralidade do ato, bem como a sua conformidade com o interesse pblico.
Improbidade administrativa:
O ato de improbidade administrativa aquele contrrio moralidade administrativa.
A Lei de Improbidade trouxe hipteses que a improbidade depende de prova e outras
em que se presume. Presume-se atos de improbidade, entre outros a venda de bem
pblico abaixo do valor de mercado e compra de bens acima do valor de mercado
(superfaturamento).
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Publicidade:
Os atos pblicos devem ter divulgao oficial, como requisito de sua eficcia, salvo as
excees previstas em lei. Entre as excees esto a segurana nacional (art. 5o, XXVIII, da
CF), certas investigaes policiais (CPP, art. 20), processos cveis em segredo de justia
(CPP, art. 155) etc. Alm de assegurar aos atos a devida eficcia, o princpio da publicidade
tem como objetivo proporcionar transparncia atividade administrativa.
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Eficincia:
o dever da boa administrao imposto a todo agente pblico com o objetivo de realizar
suas atribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional.
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Finalidade:
A Administrao deve agir com o fim de atender ao interesse pblico visado pela lei. Assim,
a regra bsica da Administrao a finalidade de atendimento ao interesse pblico. O ato
administrativo no tem legalidade se o administrador agiu no interesse prprio, e no no
interesse pblico, ainda que obedecida formalmente a letra da lei. O interesse que deve ser
atendido o chamado interesse pblico primrio, referente ao bem-estar coletivo, da
sociedade como um todo, que nem sempre coincide com o interesse pblico secundrio,
referente a rgos estatais ou governantes do momento. O interesse pblico prevalece sobre
o interesse individual, respeitadas as garantias constitucionais e pagas as indenizaes
devidas, quando for o caso.
Caso o administrador no atenda a este princpio, acontecer o chamado desvio de finalidade, (uma
forma de abuso do poder), acarretando a nulidade do ato.
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Indisponibilidade:
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Probidade:
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De acordo com este princpio deve a Administrao sempre observar em suas decises a
predominncia do interesse pblico sobre o interesse privado (o interesse pblico tem
supremacia sobre os individuais). Este princpio tambm chamado de princpio da
finalidade pblica.
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Prestao de contas:
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Autotutela:
Pelo princpio da autotutela a Administrao pode exercer o controle sobre os prprios atos,
com a possibilidade de anular os ilegais e revogar os inconvenientes ou inoportunos.
Encontramos essa faculdade da Administrao consagrada nas smulas 346 e 473 do STF.
SMULA N 346 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL:
A administrao pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos.
SMULA N 473 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL:
A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais,
porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao
judicial.
O uso do poder prerrogativa da autoridade administrativa. Mas o poder deve ser usado
normalmente, sem abuso, e usar normalmente do poder empreg-lo segundo as normas
legais, a moral da instituio, a finalidade do ato e as exigncias do interesse pblico.
Portanto, abusar do poder empreg-lo fora da lei, sem representar utilidade pblica. O
abuso do poder ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o ato,
ultrapassa os limites de suas atribuies ou se desvia das finalidades administrativas. Assim,
o gnero abuso de poder ou abuso de autoridade reparte-se em duas espcies bem
caracterizadas: o excesso de poder e o desvio de finalidade.
O abuso do poder tanto pode revestir a forma comissiva como a omissiva, pois ambas so
capazes de afrontar a lei e causar leso a direito individual do administrado.
Excesso de Poder:
O excesso de poder ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o ato, vai
alm do permitido e exorbita no uso de suas faculdades administrativas. Excede, portanto,
sua competncia legal e, com isso, invalida o ato, porque ningum pode agir em nome da
Administrao fora do que a lei lhe permite. O excesso de poder torna o ato arbitrrio, ilcito
e nulo.
Desvio de Finalidade:
O desvio de finalidade ou de poder verifica-se quando a autoridade, embora atuando nos
limites de sua competncia, pratica o ato por motivos ou com fins diversos dos objetivados
pela lei ou exigidos pelo interesse pblico.
Remdios:
Administrao Direta:
Os entes que possuem natureza jurdica de direito pblico interno de administrao direta
so as entidades poltico-administrativas de estatura constitucional:
a Unio;
os Estados: tem sua existncia reconhecida pela Constituio Federal, so criados
atravs de leis federais e so regidos pelas Constituies Estaduais;
o Distrito Federal: previsto pela Constituio Federal, regido pela Lei Orgnica do
Distrito Federal;
os Territrios: embora no sejam unidades poltico-administrativas dotadas de
autonomia so tidos como pessoas jurdicas de direito pblico interno de
administrao direta.
os Municpios: so designados constitucionalmente como entidades autnomas
criadas por leis estaduais e regidas pelas respectivas leis orgnicas.
So pessoas jurdicas de direito pblico externo as entidades regulamentadas pelo direito
internacional, abrangendo as naes estrangeiras e organismos internacionais (ex: ONU).
Administrao Indireta:
Descentralizao e desconcentrao:
A descentralizao no se confunde com desconcentrao. Na desconcentrao, a entidade pblica
distribui a atividade internamente entre seus prprios departamentos ou rgos subalternos que esto
submetidos estrutura hierrquica. J na descentralizao a atividade administrativa transferida da
entidade pblica para outra pessoa jurdica, caracterizando-se por conferir aos organismos autnomos
esta personificao. Outra caracterstica de que a criao dessas pessoas envolve necessariamente a
participao do Poder Legislativo competente.
H outras formas de descentralizao que no se enquadram na administrao indireta, tais
como as concessionrias, as permissionrias e as autorizatrias de servios pblicos.
Fiscalizao:
Responsabilidade:
Autonomia:
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Autarquias
Noes Iniciais:
As autarquias so entidades criadas por lei para realizar atividades tpicas da administrao
pblica que requeiram para seu melhor funcionamento, gestes administrativa e financeira
descentralizadas. So dotadas de personalidade jurdica pblica e exercem servio
autnomo, tendo capacidade de auto-administrao, patrimnio e receitas prprias. So
autarquias, entre outras, o INSS, a OAB, a USP (Universidade de So Paulo), o CADE
(Conselho Administrativo de Defesa Econmica Lei n 8.884/94) e as agncias
reguladoras.
AUTARQUIAS
Somente podem ser criadas ou extintas por lei especfica (CF, art. 37, XIX).
Somente adquirem personalidade jurdica com a lei que a instituiu.
So responsveis pelos prprios atos, sendo a responsabilidade do ente criador
subsidiria.
Patrimnio:
As autarquias possuem patrimnio prprio, sendo todos os seus bens pblicos. No so
passveis de execuo, penhora ou serem objeto de direitos reais de garantia.
Princpio da Especialidade:
De acordo com o princpio da especialidade, aplicado s autarquias, no podem ter elas
outras funes alm daquelas para as quais foram criadas, salvo alterao legal posterior.
Atos e Contratos:
Regime de Pessoal:
O regime de pessoal das autarquias o mesmo dos servidores pblicos da administrao
direta (CF, art. 39).
Controle e Responsabilidade:
Incide sobre as autarquias o controle administrativo (superviso do Estado) e o controle
financeiro do Tribunal de Contas. Como sujeito de direito, a autarquia responsvel pelos
seus atos, havendo a responsabilidade subsidiria do Estado.
Imunidade a Impostos:
A imunidade recproca entre a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios para instituir
impostos sobre patrimnio, renda ou servios (CF, art. 150, VI, a) extensiva s autarquias
e s fundaes, desde que vinculadas a suas finalidades essenciais (CF, art. 150, 2).
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Fundaes Pblicas
Noes Iniciais:
As fundaes pblicas (ou governamentais) so entidades, criadas por lei especfica, com
funo de realizar atividades no lucrativas e atpicas do Poder Pblico, mas de interesse
coletivo, como a educao, cultura e pesquisa (ex.: Fundao Pe. Anchieta, Fundao de
Amparo Pesquisa).
Personalidade Jurdica:
Patrimnio:
O patrimnio das fundaes exclusivamente pblico.
Atos e Contratos:
Regime de Pessoal:
Controle:
Sofrem controle administrativo da Administrao direta, controle do Conselho de
Curadores, do Ministrio Pblico (consideradas pessoas jurdicas pblicas, no incide o
controle do Ministrio Pblico) e do Tribunal de Contas.
Empresas Pblicas
Noes Iniciais:
Empresas pblicas So pessoas jurdicas de direito privado criadas por lei especfica, com
capital exclusivamente pblico, para realizar atividades econmicas de interesse do Estado
ou para a prestao de servio pblico, instituidora nos moldes da iniciativa particular,
podendo revestir qualquer forma e organizao empresarial (ex.: Embratel, EBTC).
Empresa estatal considerada como sinnimo de empresa pblica, ou seja, aquela que pertence ao
Poder Pblico.
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Patrimnio:
O patrimnio da empresa pblica, embora pblico por origem, pode ser utilizado, onerado
ou alienado na forma regulamentar ou estatutria, independentemente de autorizao
legislativa especial, porque tal autorizao est implcita na lei instituidora da entidade. O
seu patrimnio, bens e rendas, podem servir para garantir emprstimos e obrigaes
resultantes de suas atividades sujeitando-se a execuo pelos dbitos da empresa. A
empresa pblica no est sujeita a falncia, mas seus bens so penhorveis e executveis e a
entidade pblica que a instituiu responde, subsidiariamente, pelas suas obrigaes.
Regime Jurdico:
Atos e Contratos:
Controle:
Falncia:
As sociedades de economia mista so pessoas jurdicas de direito privado, criadas por lei,
com participao do Poder Pblico e de particulares no seu capital e na sua administrao,
para a explorao de atividade econmica ou prestao de servio de interesse coletivo
outorgado ou delegado pelo Estado. As sociedades de economia mista so caracterizadas
pelo aporte de capital do Poder Pblico, que em regra possui a maior parte do capital social
votante, controlando, portanto a sociedade, mas contando ainda com a participao de
particulares na composio da sociedade. So exemplos de sociedades de economia mista o
Banco do Brasil e a Petrobrs.
Atos e Contratos:
Assim como nas empresas pblicas, os atos no so administrativos e em relao aos atos
daquelas que exploram atividade econmica tambm no pode ser impetrado mandado de
segurana. Assim como os demais entes que compem a administrao pblica direta e
Apostilas Concursos Jurdicos
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Forma:
Patrimnio:
Regime Jurdico:
Adquirem personalidade jurdica com o registro de seus estatutos e regem-se pelas normas
aplicveis s empresas privadas, inclusive quanto s obrigaes trabalhistas e tributrias.
Seu pessoal no tecnicamente funcionrio, somente para efeitos penais e para fins da
proibio constitucional de acumulao de cargos, empregos ou funes. Para os demais
efeitos sero simplesmente empregados regidos pela legislao trabalhista, previdenciria e
acidentria comum, competindo Justia do Trabalho dirimir os litgios resultantes de suas
atividades funcionais.
A Lei das S.A. (Lei n 6.404/76), dispe, especificamente, sobre as sociedades de economia
mista, em seus artigos 235 a 242.
Falncia:
O art. 242 da Lei 6.404/76 que dispunha que as companhias de economia mista no esto
sujeitas a falncias, mas os seus bens so penhorveis e executveis, e a pessoa jurdica que
a controla responde, subsidiariamente, pelas obrigaes foi revogado pela Lei 10.303/01.
Assim, como no caso das empresas pblicas, a Lei 11.101/2005 (Lei de Recuperao e
Falncias) exclui as sociedades de economia mista do seu campo de aplicao (art. 2, I).
Empresa pblica
Sociedade de
Economia Mista
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Questes de Concursos
Nas questes a seguir, assinale a alternativa que julgue correta.
01 - (Magistratura/PR 2006) Sobre a organizao administrativa, assinale a opo correta:
(
(
(
(
(
(
)
)
)
)
)
abaixo.
I A Unio e as autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico interno; a primeira,
direta, e as segundas, indiretas.
II Os Municpios so pessoas jurdicas pblicas criadas por lei estadual.
III Em nome dos princpios da igualdade e do interesse pblico, que norteiam toda
Administrao Pblica , o Municpio pode desapropriar bens do Estado.
Quais so corretas?
a) Apenas I
b) Apenas II
c) Apenas III
d) Apenas I e II
e) I, II e III
)
)
)
)
)
)
)
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)
)
(
(
)
)
06 - (Magistratura/SP
(
(
(
(
)
)
)
)
- 2000)
)
)
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09 - (Ministrio
(
(
)
)
(
(
)
)
)
)
)
)
natureza jurdica
a) autarquia federal vinculada ao Ministrio da Fazenda.
b) rgo colegiado subordinado diretamente ao Presidente da Repblica.
c) autarquia federal vinculada ao Ministrio da Justia.
d) rgo vinculado ao Conselho Monetrio Nacional.
12 - (Notrio
(
e Registrador/RJ 2005)
Observados os princpios que informam a atividade
administrativa, marque a alternativa correta:
a) O princpio da razoabilidade, quanto aos atos administrativos, incide tanto sobre
aqueles que se classifiquem como vinculados, quanto aos denominados
discricionrios.
b) A administrao pblica, ao realizar um concurso visando o provimento de cargos, no
poder fazer qualquer tipo de exigncia etria, sob pena de violao do principio da
igualdade.
c) O princpio da publicidade visa dar transparncias s atividades pblicas, alm de
assegurar aos atos a devida eficcia.
d) O princpio da segurana das relaes jurdicas permite que a Administrao, na
hiptese de mudana de entendimento ou interpretao de um dispositivo legal, possa
rever todas as suas decises anteriores tomadas com base em entendimento diverso.
e) A eficincia tida como um princpio implcito ao princpio da legalidade, e significa
uma atuao econmica.
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como princpio da impessoalidade. Deste princpio, possvel concluir como correto que
a) possvel praticar o ato administrativo sem interesse pblico ou convenincia para a
Administrao.
b) possvel promoo pessoal de autoridade em razo de sua administrao, desde que
baseada em contrato pblico.
c) fica afastada a possibilidade de promoo pessoal de autoridades ou servidores
pblicos sobre realizaes administrativas.
d) a prtica de ato administrativo para satisfazer interesse prprio no implica em abuso
do poder.
14 - (Notrio e Registrador/SP 2004) O entendimento de que ao particular lcito fazer tudo que a lei
(
(
(
(
)
)
)
)
(
(
(
(
)
)
)
)
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)
)
)
17 - Lei especial federal criou pessoa jurdica estatal de direito privado, com capital prprio e
(
(
(
(
(
)
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)
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)
)
)
)
)
a)
b)
c)
d)
e)
)
)
)
)
)
a)
b)
c)
d)
e)
atividades comerciais.
servios pblicos, ou seja, atividades tpicas.
atividades industriais.
atividades atpicas, comrcio e indstria.
atividades econmicas.
)
)
)
)
)
a)
b)
c)
d)
e)
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Gabarito
01.A
02.D
03.C
04.D
05.D
06.A
07.B
08.E
09.E
10.C
11.C
12.C
13.C
14.D
15.B
16.B
17.C
18.C
19.B
20.B
Bibliografia
DIREITO ADMINISTRATIVO
Maria Sylvia Zanella Di Pietro
Atlas
DIREITO ADMINISTRATIVO
Hely Lopes Meirelles
Malheiros
Atualizada em 10.11.2009
Todos os direitos reservados
CMP EDITORA E LIVRARIA LTDA.
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