38pensando Direito

SRIE PENSANDO O DIREITO
N 38/2011 verso publicao
O Desenho de Sistemas de Resoluo Alternativa de

Disputas para Conflitos de Interesse Pblico
Convocao n. 001/2010
Escola de Direito de So Paulo da Fundao Getulio Vargas
DIREITO GV
Coordenao
Daniela Monteiro Gabbay
Luciana Gross Cunha
Equipe
Adolfo Braga Neto
Carlos Alberto de Salles
Eduardo Span Junqueira de Paiva
Marco Antnio Garcia Lopes Lorencini
Natlia Langenegger
Nathalia Mazzonetto
Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL)

Esplanada dos Ministrios, Bloco T, Edifcio Sede 4 andar, sala 434
CEP: 70064-900 Braslia DF
www.mj.gov.br/sal
e-mail:sal@mj.gov.br
Secretaria
Ministrio
de Assuntos Legislativos
da Justia
CARTA DE APRESENTAO
INSTITUCIONAL

Quatro anos aps o lanamento do projeto Pensando o Direito, a Secretaria de Assuntos
Legislativos do Ministrio da Justia (SAL/MJ) traz a pblico oito novas pesquisas para que toda a
sociedade conhea mais sobre aspectos diretamente ligados s leis e normas vigentes no Brasil.
Esta publicao consolida os resultados das pesquisas realizadas pelas instituies selecionadas
na Convocao 001/2010 do Projeto Pensando o Direito
A cada lanamento de novas pesquisas, a SAL renova sua aposta no sucesso do projeto
Pensando o Direito, lanado em 2007 com o objetivo de qualificar e democratizar o processo de

elaborao legislativa. Com essa iniciativa, a SAL inovou sua poltica legislativa ao abrir espaos
para a sociedade participar do processo de discusso e aprimoramento do ordenamento normativo
do pas. Isso tem sido feito pelo fortalecimento do dilogo, principalmente, com a academia
jurdica, a partir da formao de grupos multidisciplinares que desenvolvem pesquisas de escopo
emprico, como estas aqui apresentadas.
A incluso do conhecimento jurdico de ponta na agenda legislativa tem estimulado
tanto a academia a produzir e conhecer mais sobre o processo legislativo, quanto qualificado
o trabalho da SAL e de seus parceiros. Essa forma de conduzir o debate sobre as leis contribui
para o fortalecimento de uma poltica legislativa democrtica e permite levantar argumentos
mais fundamentados e convincentes para apresent-los ao Congresso Nacional, ao governo e
opinio pblica.
O Pensado o Direito consolidou, desse modo, um novo modelo de participao social para
a Administrao Pblica. Por essa razo, em abril de 2011, o projeto foi premiado pela 15 edio
do Concurso de Inovao da Escola Nacional de Administrao Publica (ENAP).
No contexto da democratizao do processo de elaborao legislativa, os resultados das
pesquisas do Pensando o Direito fazem parte de uma srie de publicaes. A srie, que leva o
mesmo nome do projeto, lanada ao final das pesquisas como compromisso de transparncia e
de disseminao das informaes produzidas.
O presente caderno faz parte do conjunto de publicaes em verses resumidas que
renem os volumes 32 a 40 da Srie Pensando o Direito. A verso integral de cada uma das 40
APRESENTAO DA PESQUISA
pesquisas j realizadas at o momento pode ser acessada no sitio eletrnico da Secretaria de

Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia, em www.mj.gov.br/sal.
Braslia, novembro de 2011.
com muita satisfao que apresentamos o relatrio final da pesquisa sobre O
Desenho de Sistemas de Resoluo Alternativa de Disputas para Conflitos de Interesse

Pblico, realizada na DIREITO GV por equipe de pesquisadores e consultores que se
Marivaldo de Castro Pereira
dedicou com afinco ao tema: Adolfo Braga, Carlos Alberto de Salles, Eduardo Junqueira
Secretario de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia
Span de Paiva, Marco Antonio Garcia Lopes Lorencini, Nathalia Langenegger e Natalia
Mazzonetto, sob a coordenao de Daniela Monteiro Gabbay e Luciana Gross Cunha.

O objetivo da pesquisa foi mapear e analisar casos brasileiros que envolvam
direitos coletivos e conflitos de interesse pblico e que possam servir de mote para se
pensar um desenho extrajudicial de soluo de conflitos feito sob medida.

Quando a Administrao est presente, contudo, as caractersticas do desenho,
o papel dos atores envolvidos, o nvel de institucionalizao, os desafios e dificuldades

para a sua resoluo extrajudicial assumem contornos prprios, diferentes de quando o
desenho de sistemas envolve apenas atores privados. Tais dificuldades no so barreiras
instransponveis, e a pesquisa buscou analisar as possibilidades e potencialidades de um
desenho extrajudicial de soluo de conflitos envolvendo a Administrao Pblica por
meio do estudo emprico de casos e das percepes dos diferentes atores entrevistados.

A anlise dos casos se baseou em cinco eixos centrais: i. O conflito e partes
interessadas/envolvidas; ii. As formas e alternativas de soluo de disputas adotadas; iii.

A possibilidade de soluo extrajudicial dos conflitos e criao de um sistema de soluo
de disputas; iv. Quem implementaria e quem fiscalizaria este sistema; e v. Quem arcaria
com os custos.

Com base no estudo de casos concretos, a pesquisa buscou analisar estas
questes, alm de identificar e sugerir campos frteis para se pensar o desenho de

sistemas de resoluo alternativa de disputas para conflitos de interesse pblico.

Por fim, foram apresentadas algumas proposies, de carter geral e especfico,
para que o desenho de sistemas de resoluo alternativa de disputas seja considerado uma
opo vivel e real para conflitos de interesse pblico. Estas proposies trazem tambm
Fundao Getulio Vargas
novas hipteses e perguntas sobre o tema da pesquisa, incidindo principalmente sobre
Escola de Direito de So Paulo
os incentivos necessrios para que a Administrao considere o desenho extrajudicial de
DIREITO GV
soluo de conflitos como uma alternativa.

Agradecemos Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL-
MJ) pela oportunidade de realizarmos esta pesquisa e esperamos que ela contribua ao
debate acadmico e legislativo sobre o tema.
So Paulo, 05 de outubro de 2011.

SRIE PENSANDO O DIREITO
Daniela Monteiro Gabbay e Luciana Gross Cunha

Coordenadoras da Pesquisa
O DESENHO DE SISTEMAS DE RESOLUO ALTERNATIVA DE DISPUTAS PARA

CONFLITOS DE INTERESSE PBLICO
Relatrio de Pesquisa apresentado ao Ministrio da Justia/ PNUD, no projeto
Pensando o Direito, Referncia PRODOC BRA 07/004
S o Paulo
DEZEMBRO de 2010
SUMRIO
APRESENTAO: CONTEXTUALIZAO DO TEMA E RELEVNCIA DA
PESQUISA....13
1. PERCURSO DA PESQUISA....17
2. DESCRIO DOS CASOS....21
2.1. CASO DOS AUTISTAS....21
2.2. VTIMAS DO CHOQUE DE TRENS DA CPTM....31
2.3. CASO DE LOTEAMENTO IRREGULAR....35
3. ANLISE DOS CASOS....41

3.1. CASO DOS AUTISTAS....41
A) Replicabilidade do caso....41
B) Poder Judicirio como ponto de partida?....41
C) Critrios objetivos e isonomia de tratamento (alguma padronizao)?....44
D) Quem paga a conta?....45
E) Quem fiscaliza?....45
F) Forma de soluo de conflitos (desenho provisrio ou permanente? Vantagens
ou desvantagens?....46G) Dilogo interinstitucional....48
H) Barreiras da Administrao Pblica?....50
I) Comportamentos oportunistas? Vulnerabilidades?....51
3.2. VTIMAS DE CHOQUE DE TRENS DA CPTM....52
A) Replicabilidade Do Caso....52
B) Poder Judicirio Como Ponto De Partida?....52
Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no a do Ministrio da Justia
C) Critrios Objetivos E Isonomia De Tratamento (Alguma Padronizao)?....52

D) Quem Paga A Conta?....53
5.3. A FIGURA DO DESIGNER, DO OBSERVADOR E DO SPECIAL MASTER....85

5.4. CRIAO DE FUNDOS....88
E) Quem Fiscaliza?....54
F) Forma De Soluo De Conflitos (Desenho Provisrio Ou Permanente?
Vantagens Ou Desvantagens? Incentivos Ou Desincentivos?)....54
6. REFERNCIAS....91
G) Dilogo Interinstitucional....55
H) Barreiras Da Administrao Pblica?....56
I) Comportamentos Oportunistas? Vulnerabilidades?....58
3.3. LOTEAMENTO IRREGULAR....58
A) Replicabilidade Do Caso...59
B) Poder Judicirio Como Ponto De Partida?....59
C) Critrios Objetivos E Isonomia De Tratamento (Alguma Padronizao)?....60
D) Quem Paga A Conta?....62
E) Quem Fiscaliza?....64
F) Forma De Soluo De Conflitos (Desenho Provisrio Ou Permanente? Vantagens Ou
Desvantagens? Incentivos Ou Desincentivos?)....64
G) Dilogo Interinstitucional....69
H) Barreiras Da Administrao Pblica?....70
I) Comportamentos Oportunistas? Vulnerabilidades?....70
4. CONCLUSES E PROPOSIES....74
5. PROPOSIES NORMATIVAS....80
5.1.1. REGRAS CLARAS PARA AUTORIZAR OS ENTES PBLICOS A CELEBRAR
ACORDOS E TRANSACIONAR....80
5.1.2. A CONTRIBUIO DO PROJETO DE LEI 5139/2009....81
5.2. CRIAO DE CMARAS E FOROS DE SOLUO DE CONTROVRSIAS
ENVOLVENDO A ADMINISTRAO ....84
10
11
APRESENTAO:
CONTEXTUALIZAO DO TEMA
E RELEVNCIA DA PESQUISA

O objetivo desta pesquisa foi mapear e analisar casos brasileiros que envolvam
direitos individuais homogneos, difusos e coletivos e que possam servir de mote para se
pensar o desenho de sistemas de resoluo alternativa de disputas (Dispute System Design
- DSD) para conflitos de interesse pblico.

Para fins da pesquisa, consideramos como conflitos de interesse pblico aqueles
que envolvam a Administrao Pblica como parte (elemento subjetivo), que tenham por
objeto um interesse pblico, social ou coletivo (elemento objetivo), e que, quando levados
ao Judicirio, visem obter tutela jurisdicional coletiva (direitos e interesses difusos,
coletivos e individuais homogneos)1.

Dentro dessa perspectiva, existem trs diferentes perfis de conflitos: i. entre
atores privados; ii. entre atores pblicos (Administrao); iii. entre atores pblicos
(Administrao) e atores privados. O objeto da pesquisa compreende os conflitos que
envolvem a Administrao e atores privados.

H uma srie de questes que podem advir desta relao, no campo da
responsabilidade do Estado, de contratos pblicos, da prestao de servios, dentre

outros. Os casos escolhidos na pesquisa refletem em alguma medida esta diversidade.
1 Sobre as crises da noo de interesse pblico e o direito administrativo, vide AZEVEDO MARQUES, Floriano. Regulao estatal e interesses
pblicos. So Paulo: Malheiros, 2002, pp.144-170. No adotamos na pesquisa uma separao rgida entre o pblico e o privado, estando
de acordo com Mauro Cappelletti, que considera que a summa diviso pblico-privado aparece irreparavelmente superada diante da
realidade social de nossa poca, que infinitamente mais complexa, mais articulada, e mais sofisticada do que aquela simplista dicotomia
tradicional. Assim, nossa poca traz preponderantemente ao palco novos interesses difusos, novos direitos e deveres que, sem serem
pblicos no senso tradicional da palavra, so, no entanto, coletivos: pertencem, ao mesmo tempo, a todos e a ningum. Cf. CAPPELLETTI,
Mauro. Formaes Sociais e Interesses coletivos diante da justia Civil, Revista de Processo, So Paulo, n. 05, jan./mar. 1977, p. 135.
12
13
O desenho de sistemas de soluo de disputas pode ser feito sob medida para
Nesse contexto, experincias bem sucedidas em DSD tm um papel muito
diferentes contextos e envolver diferentes atores e tipos de conflitos. Notou-se, contudo,
importante para a transposio dessas barreiras, revelando, alm do como fazer, os
que quando a Administrao est presente, normalmente na posio de demandada
possveis resultados que podem ser alcanados. Foi o caso das recentes experincias
(devedora ou prestadora de servios), as caractersticas do desenho, o papel dos atores
envolvendo a criao de cmaras indenizatrias em acidentes areos: a Cmara de
envolvidos, o nvel de institucionalizao, os desafios e dificuldades para sua resoluo
Indenizao Voo 3054, criada em decorrncia do acidente areo com o Voo Tam 30544; e o
extrajudicial assumem contornos prprios, diferentes de quando o desenho de sistemas
Programa de Indenizao 447, originado com o acidente do Voo Air France.
envolve empresas privadas.
Ambos so importantes precedentes, fruto de iniciativa do Ministrio da Justia
A responsabilidade objetiva do Estado, as restries autocomposio e os
que, juntamente com as companhias areas, suas seguradoras, rgos integrantes
limites negociao pela Administrao, o pagamento de dvidas atravs de precatrios,
do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor e do Sistema de Justia5 e os prprios
as restries oramentrias, a responsabilidade do gestor pblico (sob o efeito das leis
familiares das vtimas, construram um sistema com o intuito de fixar e pagar indenizaes
de responsabilidade fiscal e de improbidade administrativa), a indisponibilidade do bem
coletivas, atravs de um modo eficiente e menos custoso (o que inclui tambm os custos
pblico, a inafastabilidade da jurisdio, e a posio restritiva do Tribunal de Contas quanto
de transao), alm da reduo dos desgastes emocionais e psicolgicos das partes e do
aos meios alternativos de soluo de conflitos2 foram alguns fatores apresentados pelos
seu maior controle e satisfao sobre o processo e o resultado6.
entrevistados nesta pesquisa como dificuldades e desincentivos resoluo extrajudicial

de conflitos de interesse pblico.

Essas dificuldades, por outro lado, no foram consideradas como barreiras
instransponveis3, e o objetivo da pesquisa foi refletir acerca das possibilidades e

potencialidades de haver um desenho extrajudicial de soluo de conflitos envolvendo a
Administrao Pblica por meio de um diagnstico da situao atual, com base no estudo
de casos e nas percepes dos atores entrevistados.
Houve tambm a criao da Cmara de Conciliao e Arbitragem da Administrao
Federal (CCAF), pelo Ato Regimental n 5, de 27.09.2007; e, no mbito do Ministrio

Pblico do Estado de So Paulo, tem-se estudado a criao de uma Cmara de Mediao
para Interesses Difusos, Coletivos e Individuais Homogneos.

Em termos legislativos, importante destacar a proposta de criao de um
programa extrajudicial de preveno e reparao de danos para interesses ou direitos

difusos, coletivos e individuais homogneos, no Projeto de Lei de Ao Civil Pblica (PL
5139/2009), que analisado na parte propositiva deste relatrio.
2 Sobre essa posio restritiva do Tribunal de Contas, no admitindo que seja realizada resoluo extrajudicial na falta de autorizao
legislativa, vide a posio do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo (TCE/SP), que limitativa a esse respeito, mesmo em relao s
Parcerias Pblico-Privadas. Posiciona-se o TCE/SP: enquanto a declinao do juzo estatal possa ser prtica comum em ajustes privados,
a possibilidade de escolha do juzo arbitral para contratos pblicos tem outros contornos, eis que a Administrao deve agir com supremacia
Nesse cenrio de incentivos ao desenho extrajudicial de soluo de conflitos, que
tem sido bastante estudado e aplicado fora do Brasil7, o objetivo da pesquisa foi mapear,
e indisponibilidade do interesse pblico. Nessa qualidade, os bens e interesses pblicos no esto prontos disposio do prprio rgo
administrativo que os representa, ou entregues livre vontade do administrador. Tribunal de Contas do Estado de So Paulo. Contratos
de Parcerias Pblico-Privadas: Guia Bsico 2005. Disponvel em http://www.tce.sp.gov.br/arquivos/manuais-basicos/guia-basico-2005PPP.pdf. Acesso em 30.06.2010 .Vide tambm SALLES, Carlos Alberto de. A arbitragem na soluo de controvrsias contratuais da Administrao
4 Para um relato mais aprofundado da experincia, vide FALECK, Diego. Introduo ao Design de Sistemas de Disputas: Cmara de
Pblica. Tese entregue Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo como requisito para obteno do ttulo de Livre-Docente junto
Indenizao 3054. Revista Brasileira de Arbitragem. Ano V, n. 23, jun-ago-set 2009, Porto Alegre: Sntese; Curitiba: CBAr, pp. 7-32.
ao Departamento de Direito Processual, So Paulo, 2010, (cap. 2, Parte IV).
5 Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, Defensoria Pblica do Estado de So Paulo, Fundao Procon/SP e o Departamento de
3 E nem impediram que algumas experincias fossem vivenciadas no desenho de sistemas de resoluo alternativa de disputas (DSD),
Proteo ao Consumidor da Secretaria de Direito Econmico, rgo vinculado ao Ministrio da Justia.
como foi o caso das indenizaes coletivas negociadas pela Defensoria Pblica no acidente do metr em So Paulo, em 2007. Mais detalhes
6 Os sistemas foram construdos sobre os pilares da confiana e compreenderam fatores como transparncia, isonomia, apoio em critrios
em
objetivos, eficincia e participao governamental; por outro, a lei e decises do STJ foram usadas como parmetros para que as partes
http://www.premioinnovare.com.br/praticas/indenizacoes-extrajudiciais-relacionadas-ao-acidente-do-metro-em-sao-paulo-2546/.
Importante destacar que foi um incentivo para a adoo deste mtodo resoluo de conflito extrajudicial o precedente da Cmara de
pudessem negociar montantes dignos de indenizao que correspondessem peculiaridade de cada caso.
Indenizao para a Reparao das Vtimas do acidente areo da TAM. Conforme entrevista realizada com integrante da Defensoria Pblica,
7 Nos EUA, h inmeras e diversificadas experincias que envolvem o desenho de sistemas de resoluo alternativa de disputas para
foi um pedido do governador a instalao de procedimento tendo como parmetro aquele adotado nos casos de acidentes areos.
contextos variados. No mbito de empresas, vide relato sobre o caso da Toyota em CARVER, Todd B. VONDRA, Albert A., Alternative
15
a partir de estudo emprico, casos e conflitos de interesse pblico, identificar os atores
sociedade civil. Percebe-se que as formas de resoluo de conflitos vigentes no Brasil
envolvidos, as vantagens e desvantagens de se implementar o DSD, os problemas e as
possuem grande conexo com o Sistema de Justia. Tanto o Judicirio quanto o Ministrio
ineficincias do sistema adotado, e, a partir deste diagnstico, sugerir campos frteis para
Pblico foram atores institucionais bastante citados nas entrevistas, o que tambm se
se pensar no desenho de sistemas de resoluo alternativa de disputas para conflitos de
observou em relao Defensoria Pblica. Mas h outros partcipes e atores, pblicos e
interesse pblico.
privados, que sero considerados nos casos analisados, conforme se ver nos captulos
A vantagem econmica alcanada com o DSD, se comparada com a via judicial,
o clculo a partir da relao custo vs. benefcio, a exposio financeira das partes, os
2 e 3 deste relatrio.

A pesquisa no realizou o desenho de um novo sistema, mas sim investigou por
custos de imagem para o indenizador, o dispndio de tempo e custos com o processo,
que as partes preferem ou no o sistema e formas de soluo de conflitos vigentes,
advogados, rbitros, percias e recursos, so argumentos importantes para convencer
quais so os seus problemas e ineficincias, quais seriam os benefcios, dificuldades
determinado ator a adotar ou aderir a um programa relacionado a DSD. Porm, esses
e possibilidades de um novo desenho, os principais desafios e os atores envolvidos, a
argumentos parecem ter maior apelo e convencer mais as empresas privadas do que o
fim de averiguar se os conflitos de interesse pblico podem ser tidos como possveis
Poder Pblico.
campos para a aplicao de Dispute System Design (DSD), e quais seriam os principais
A tomada de deciso em diferentes esferas leva em conta critrios e incentivos
diferenciados, agregando-se no contexto dos conflitos de interesse pblico o custo

poltico e social das decises, a imagem poltica e visibilidade do conflito, muitas vezes
maximizadas pela atuao da mdia.

argumentos favorveis ou contrrios a isso.

Este relatrio est organizado em 5 captulos. O primeiro deles trata dos objetivos,
etapas e metodologia da pesquisa, com o detalhamento do estudo de casos. O captulo 2

faz uma breve descrio dos casos escolhidos, que so analisados no captulo seguinte,
Quais so os incentivos Administrao para adotar desenho de resoluo
extrajudicial e alternativa de disputas (DSD)? Quais so as barreiras? Quem teria
a partir de diferentes variveis. O captulo 4 contm a parte propositiva da pesquisa; e o

captulo 5, as referncias.
legitimidade para ser o designer em conflitos de interesse pblico? Quem arca com os
custos? Qual o papel que deve assumir o Judicirio? E os demais atores envolvidos?
Qual o nvel de institucionalizao que pode ter o desenho? O desenho deve ser sempre
feito caso a caso (one size does not fit all) ou h um mnimo de padro a ser seguido? So
I. PERCURSO DA PESQUISA
algumas das perguntas que surgiram no decorrer da pesquisa.

Ao longo da pesquisa, notamos que alguns atores institucionais esto presentes de
Na 1 etapa, o levantamento de casos foi feito com base em pesquisa
forma mais recorrente, tais como o Ministrio Pblico, o Judicirio, a Defensoria Pblica,
jurisprudencial no TJSP8 e em pesquisa junto a banco de dados e informaes de entes
a Administrao, assim como algumas associaes, na qualidade de representantes da
governamentais e no governamentais9. Muito embora se tenha dividido os casos em

judicializados e no judicializados, isso foi feito apenas para fins de sistematizao e
Dispute Resolution: why it doesn`t work and why it does, in Harvard Business Review, may-june 1994; e sobre o programa de mediao
implementado no U.S. Postal Service: REDRESS - Resolve Employment Disputes Reach Equitable Solutions Swiftly, vide BUSH, Robert Baruch,
8 A pesquisa jurisprudencial foi realizada em julho de 2010, sem recorte temporal, e consistiu no emprego das seguintes combinaes de
FOLGER, Joseph. The promise of mediation: the transformative approach to conflict, San Francisco: Jossey Bass, 2005, pp. 26-31/107 e www.
palavras-chave no campo de pesquisa jurisprudencial do TJSP, separada e conjuntamente: sentena genrica, individuais homogneos,
businessofgovernment.org/pdfs/Bingham_Report.pdf. Sobre Cmaras Indenizatrias envolvendo acidentes, destacam-se o Fundo de
ao coletiva, liquidao, execuo, consumidor, meio ambiente, ambiental.
Compensao criado para indenizar os familiares e beneficirios das vtimas do ataque terrorista de 11 de setembro de 2001 nas torres
9 Como o Instituto Acende Brasil, Secretaria da Habitao do Governo do Estado de So Paulo - CDHU, Instituto Plis, Instituto Brasileiro
gmeas em Nova Iorque, o caso British Petroleum (Gulf Coast Claims Facility) e o caso Orange (Agent Orange Settlement).
de Defesa do Consumidor IDEC, dentre outros
16
17
diferenciao da fonte de busca dos casos e informaes.
Com base nestes critrios, foram escolhidos os seguintes casos: 1. Choque de
trens da CTPM12 - caso envolvendo acidente, danos psicolgicos e vtimas fatais, questo

Ainda durante a 1 etapa da pesquisa, foi apresentada uma moldura analtica
indenizatria e obrigaes da fazer e no fazer, em demandas coletivas e individuais,
para o exame dos casos, que deu origem ao questionrio de entrevistas e aos 5 eixos em
com a participao de diferentes atores, privados e pblicos; 2. Caso dos autistas13 -
relao aos quais os casos objeto do estudo emprico foram analisados e organizados.
caso envolvendo obrigao de fazer e no fazer, assistncia continuada aos autistas (caso
Na 2 etapa, teve incio o estudo de casos, que se baseou em entrevistas presenciais

de diferentes atores envolvidos nos trs casos selecionados. Estas entrevistas buscaram
colher dados e informaes a partir das experincias de cada entrevistado, considerando
a sua posio institucional (de onde falam), muito embora tenha sido resguardado o
sigilo quanto aos seus nomes. Esta 2 etapa foi composta de entrevistas, da anlise in loco
dos casos e das pesquisas realizadas pela equipe sobre cada um dos casos.
A 3 etapa da pesquisa, por fim, foi destinada parte analtica dos casos, a partir dos
dados das entrevistas, alm do estudo comparativo do caso British Petroleum10. Nesta fase foi
tambm debatida a parte propositiva voltada implementao de sistemas de resoluo
alternativa de disputas de conflitos de interesse pblico, com a realizao, ao final, de
workshop que contou com a participao de diferentes especialistas e convidados11.
permanente), interferncia do Judicirio em poltica pblica, dilogo interinstitucional

entre Executivo e Judicirio sobre gesto e implementao de poltica pblica; 3. Caso
de loteamento irregular14 caso que tem por base o cenrio de So Luiz de Paraitinga,
com foco no loteamento irregular, nas enchentes, no direito de moradia e na questo
indenizatria, com a constituio de fundos por doaes e outras verbas.

So trs demandas coletivas que chegaram ao Judicirio e que poderiam ser
replicadas em outros cenrios fticos, com diferentes pedidos de tutela indenizatria

e especfica (obrigao de fazer e no fazer). Elas encontram-se em fases distintas,
conforme se ver na descrio dos casos a seguir: a ao civil pblica proposta no caso
de So Luiz do Paraitinga a mais recente, ajuizada pela Defensoria Pblica do Estado de
So Paulo em agosto de 2010, sem apreciao de seu pedido definitivamente. No caso dos
autistas, por outro lado, j houve sentena, que julgou procedente a ao, para condenar
Todos os treze casos mapeados na 1 etapa da pesquisa envolvem interesses e
a Fazenda Pblica do Estado de So Paulo, em 28.12.2001, tendo transitado em julgado.
direitos individuais homogneos, coletivos ou difusos e apresentam multiplicidade de
A ao civil pblica no Caso CPTM, ajuizada em 06.08.2000, teve o pedido de antecipao
partes. Para a escolha de trs deles, objeto da pesquisa de campo, foram utilizados os
de tutela indeferido pelo juzo de primeira instncia, deciso que foi confirmada pelo
seguintes critrios: i. dificuldade de liquidao de danos e obrigaes; ii. acesso a dados/
Tribunal, e encontra-se atualmente em fase de produo de provas15.
informaes e a pessoas envolvidas no caso para serem entrevistadas; iii. diferentes temas
e tipos de danos - ligados a acidentes, danos ambientais, urbanos, na rea de sade,
responsabilidade objetiva, questes indenizatrias, tutelas especficas de obrigao de
fazer e no fazer; iv. diferentes atores envolvidos; v. (in)disponibilidade de interesses e
direitos; vi. diferentes nveis de institucionalizao, recorrncia do dano e potencial de ser
As entrevistas dos atores envolvidos em cada caso tiveram as respostas e os
dados organizados nos 5 eixos centrais anteriormente citados (com base na moldura
analtica elaborada coding frame e no roteiro de entrevista):
i. O conflito e partes interessadas/ envolvidas;
reproduzido em outros contextos (replicabilidade).
10 Entramos em contato com o advogado norte-americano Kenneth Feinberg, que atuou como special master e designer em diferentes casos,
12 Ao civil pblica proposta por Associao em defesa das vtimas e familiares, Processo n 583.53.2000.020559-5, que tramita na 34.
como (i) no Fundo de Compensao s vtimas do acidente de 11 de setembro de 2001, em que realizou um trabalho pro-bono de 33 meses;
Vara Cvel do Frum Central Civel Joo Mendes Jnior.
(ii) na mediao do conflito entre veteranos da Guerra do Vietnam e produtores do herbicida Agente Laranja, que aps 8 anos no Judicirio
13 Ao civil pblica proposta pelo Ministrio Pblico, Processo n 053.00.027139-2, que tramitou perante a 6 Vara Cvel da Fazenda
resolveu-se em acordo; e no caso British Petroleum (Gulf Coast Claims Facility), relatado nesta pesquisa.
Pblica de So Paulo.
11 O workshop para debate dos resultados desta pesquisa ocorreu na Direito GV, em So Paulo, no dia 10.12.2010, com a participao
14 Em ao civil pblica proposta pela Defensoria Pblica, Processo n 0000546-21.2010.8.26.0579, em trmite perante a Comarca de So
de representantes do Ministrio da Justia (SAL Secretaria de Assuntos Legislativos, SDE Secretaria de Direito Econmico e SRJ
Luiz do Paraitinga SP
Secretaria de Reforma do Judicirio), e de especialistas de diferentes reas do direito e rgos da Administrao.
15 Muitas indenizaes foram negociadas em demandas individuais ajuizadas pelos familiares das vitimas.
18
19
ii. As formas e alternativas de soluo de disputas adotadas;

iii. A possibilidade de soluo extrajudicial dos conflitos e criao de um sistema
desvantagens? Incentivos ou desincentivos?); G) Dilogo interinstitucional; H) Barreiras

da Administrao Pblica?; I) Comportamentos oportunistas16? Vulnerabilidades?
de soluo de disputas;
iv. Quem implementaria e quem fiscalizaria este sistema?
II. DESCRIO DOS CASOS
v. Quem arcaria com os custos?

Ao todo foram realizadas 19 entrevistas, considerando a diversidade de percepes
dos entrevistados e a sua posio institucional (de onde falam), alm de anlise dos
dados e materiais referentes a cada caso e visita So Luiz do Paraitinga. As vozes dos
II.1. Caso dos Autistas

Impulsionado pela denncia oferecida por um pai de autista, o Ministrio Pblico
entrevistados compem este relatrio, mas se resguardou a identidade dos mesmos,
do Estado de So Paulo instaurou inqurito civil para verificar se o Estado de So Paulo
com referncia apenas sua posio.
disponibilizava tratamento e educao especficos s necessidades de pessoas com

autismo17. Tendo verificado que o Estado somente disponibilizava tratamento psiquitrico
No Caso de Loteamento Irregular, entrevistamos membros e representantes do
CERESTA, UNESP, Poder Executivo local (Prefeitura), Associao Civil AMI Paraitinga,
no especializado no cuidado de autistas, o Ministrio Pblico tentou firmar acordo com

a Administrao Pblica Paulista.
Secretaria de Turismo de So Luiz do Paraitinga, Judicirio, Ministrio Pblico, Governo

do Estado (CDHU) e Defensoria Pblica do Estado de So Paulo.
Conforme relatado por membro do Ministrio Pblico, no houve interesse
do Estado de So Paulo em incluir o tratamento especializado de autistas na lista do

No caso dos autistas, foram entrevistados os atores que estiveram diretamente
envolvidos no deslinde do caso, como representantes do Ministrio Pblico, do Poder
Sistema nico de Sade SUS e disponibilizar entidades especializadas no tratamento e

educao de autistas.
Judicirio, da Defensoria Pblica, da Secretaria da Sade e da sociedade civil (familiares

Em nome dos outros autistas, ele que trouxe primeiro a denncia pro MP, dizendo que
de autistas).
o Estado ou o SUS no ofereciam tratamento especializado. Na verdade, eles tratavam os

No caso do choque de trens da CPTM, entrevistamos integrantes do Departamento
autistas com tratamento psiquitrico, mas no especializado em autista. A nosso colega
Jurdico da CPTM e advogados de vitimas que estavam no acidente.

O estudo de casos apresentado a seguir atravs de dois momentos: i. descritivo,
16Por oportunismo entendemos nesta pesquisa os casos que no se enquadram no escopo do desenho de soluo de conflitos
(considerados nas Cmaras de Indenizao da TAM e da Air France como falsos positivos) e que, sem observarem as regras do jogo,
no captulo 2; ii. analtico, no captulo 3.
buscam obter vantagens. Em um desenho extrajudicial de soluo de conflitos, importante que estas regras estejam claras, com a
A parte analtica feita com base na anlise das seguintes questes: A) Replicabilidade
do caso; B) Poder Judicirio como ponto de partida?; C) Critrios objetivos e isonomia de
tratamento das partes (alguma padronizao)?; D) Quem paga a conta?; E) Quem fiscaliza?
F) Forma de soluo de conflitos (desenho provisrio ou permanente? Vantagens ou
descrio dos critrios e casos de elegibilidade, evitando desvios e oportunismos

17 Conforme relata este pai de autista e tambm advogado que levou inicialmente a questo ao Ministrio Pblico: o tratamento do autista
tem algumas correntes, mas todas elas caminham no mesmo sentido. O autista precisa de um atendimento especializado no porque ele seja diferente,
ele especializado porque assim como voc trata de um cncer, por exemplo, com determinados remdios com determinadas aes, o autismo tambm
assim. Ele precisa de determinadas aes de acompanhamento, voc tem que ter um monitor ou dois monitores que acompanhem o autista diariamente
porque o monitor quem faz a convivncia com o autista, ento ele fechado ele no se comunica; muito difcil voc achar um autista que fale, ele
fica fechado no mundo dele. Ento h necessidade de voc fazer esse vnculo pra voc aos poucos ir trazendo ele pro nosso mundo e voc consegue..
(Advogado e pai de autista)
20
21
do MP instaurou inqurito civil e confirmou essa informao de que realmente o SUS no
representantes legais ou responsveis, acompanhado de atestado mdico que
disponibilizava nada especfico para autismo. Tentou acordo no inqurito civil e o Estado
comprove a situao de autista, endereado ao Exmo. Secretrio de Estado da
no se interessou. (Promotor)
Sade e protocolado na sede da Secretaria de Estado da Sade ou encaminhado

por carta com aviso de recebimento, ter o Estado o prazo de trinta (30)
dias, a partir da data do protocolo ou do recebimento da arta registrada,
conforme o caso, para providenciar, s suas expensas, instituio adequada
Este cenrio motivou o Ministrio Pblico Paulista a ajuizar Ao Civil Pblica18,
com pedido de antecipao de tutela contra a Fazenda Pblica do Estado de So Paulo,
para o tratamento do autista requerente; III A instituio indicada ao autista
objetivando a condenao da r ao pagamento do valor integral necessrio ao tratamento,
solicitante pelo Estado dever ser a mais prxima possvel de sua residncia e
assistncia e educao de autistas em entidades de tratamento especializadas.
de seus familiares, sendo que, porm, no corpo do requerimento poder constar

a instituio de preferncia dos responsveis ou representantes dos autistas,
A ao ajuizada pelo Ministrio Pblico Paulista foi julgada procedente em
cabendo ao Estado fundamentar inviabilidade da indicao, se for o caso, e
primeira instncia para condenar a Fazenda, enquanto no dispuser de unidades prprias
eleger outra entidade adequada; IV - O regime de tratamento e ateno em
especializadas no tratamento de autistas, a arcar com o valor integral do tratamento,
perodo integral ou parcial, sempre especializado, dever ser especificado
assistncia e educao de autistas em entidade privada de tratamento especializada,
por prescrio mdica no prprio atestado mdico antes mencionado,
bem como providenciar, no prazo de trinta dias da comprovao da situao de autista,
devendo o Estado providenciar entidade com tais caractersticas; V - Aps o
instituio adequada para o tratamento do autista requerente .
Estado providenciar a indicao da instituio dever notificar o responsvel
19
pelo autista, fornecendo os dados necessrios para o incio do tratamento.
Abaixo est transcrito trecho da sentena:

(grifo nosso).
JULGO PROCEDENTE a ao civil pblica movida pelo Ministrio
Pblico do Estado de So Paulo contra a Fazenda Pblica do Estado de So

Paulo, com fundamento no artigo 269, inciso I, do cdigo de Processo Civil,
A Fazenda Pblica do Estado de So Paulo interps recurso de Apelao contra
para CONDEN-LA, at que, se o quiser, providencie unidades especializadas
referida deciso, qual foi negado provimento pela Terceira Cmara de Direito Pblico do
prprias e gratuitas, nunca as existentes para o tratamento de doentes
Tribunal de Justia de So Paulo.
mentais comuns, para o tratamento de sade, educacional e assistencial

aos autistas, em regime integral ou parcial especializado para todos os
Ocorrido o trnsito em julgado da sentena, iniciou-se a fase de habilitao e
residentes no Estado de So Paulo, a: I - Arcar com as custas integrais do
execuo individuais ou coletivas fundadas em ttulo executivo judicial. No havendo
tratamento (internao especializada ou em regime integral ou no), da
instituies pblicas especializadas no tratamento deste grupo de deficientes fsicos,
assistncia, da educao e da sade especficos, ou seja, custear tratamento
as habilitaes ou execues individuais requeriam a insero e custeio do autista em
especializado em entidade adequada no estatal para o cuidado e assistncia
instituio particular20.
aos autistas residentes no Estado de So Paulo; II Por requerimento dos

20 Promotor de Justia do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo relata as dificuldades iniciais enfrentadas pelo Poder Executivo,
decorrentes da especificidade do teor da sentena, e que estimularam os representantes de autistas a promoverem habilitaes na ao
18 Processo n 053.00.027139-2, que tramitou perante a 6 Vara Cvel da Fazenda Pblica de So Paulo.
civil pblica: A sentena delimita no s que o Estado tem que pagar ou conveniar com alguma entidade, mas que o tratamento deve ser adequado
19 Sentena proferida em 28 de dezembro de 2001.
e prximo da casa do menino. Assim, se a instituio indicada for boa, mas distar quarenta e cinco quilmetros da casa do autista, ela inadequada.
22
23
Paralelamente s habilitaes e execues judiciais, em 2002 a Secretaria da
Os altos valores cobrados pelas instituies particulares23 de ensino e educao,
Sade editou portaria, que determinou a incluso de procedimentos mdicos voltados ao
somados crescente demanda por esta prestao divulgao do contedo da sentena
tratamento de autistas no Sistema de Informaes Ambulatoriais do Sistema nico de
entre os responsveis por autistas24, passaram a interferir na gesto oramentria das
Sade SIA-SUS.
Secretarias. Conforme relatado por Assessor da Secretaria da Educao, o deslocamento

de verbas para atender somente s necessidades de autistas importa em menor
As Secretarias da Sade e Educao passaram ento a receber e solucionar os
investimento em outras necessidades da sociedade civil25.
reclames de responsveis por autistas sem a necessidade de interveno judicial21. Com

a comprovao da condio de autista perante a Secretaria da Sade, o indivduo passou
Buscando otimizar os gastos despendidos exclusivamente no tratamento
a ser encaminhado pela Administrao Pblica Paulista a instituies mdicas e/ou
de autistas, as Secretarias da Educao e Sade editaram resolues26, as quais
educacionais especializadas no tratamento de pessoas com autismo, conforme explica o
determinavam a celebrao de convnios, em regime de cooperao, entre elas e
representante da Secretaria da Educao do Estado de So Paulo:
Instituies Particulares, sem fins lucrativos, que comprovadamente ofeream atendimento a

educandos portadores de necessidades especiais, verificada a impossibilidade de atendimento dessa
Basta o requerimento administrativo e a prova que a me a responsvel, os documentos

da criana, documento de endereo e laudo mdico que d conta que ele seja autista. Isso
j est minuciado na ao civil pblica: s a me se deslocar at a Secretaria da Sade,
que faz a verificao da validade desse atestado mdico. Verificada a veracidade de tudo
aquilo que foi veiculado, eles montam o processo e encaminham pra ns, daqui da chefia
de gabinete vai pra um departamento que chama CAPE Centro de Apoio Pedaggico
Especializado. No CAPE eles viabilizam de acordo com o estudo da regio geogrfica que
a pessoa reside e eles disponibilizam o atendimento, sempre atentos ao prazo de 30 dias
a contar do dia do protocolo. (Assessor da Secretaria da Educao do Estado de
clientela em escolas da rede estadual de ensino27.

Pelos convnios, o Estado destinaria instituio de tratamento mdico e
educacional, que preenchesse determinados requisitos, verba mensal calculada conforme

a quantidade de autistas por ela atendidos. Atualmente, a Secretaria da Sade destina R$
610 (seiscentos e dez) reais/ms por autista internado e a Secretaria da Educao destina
R$ 1.000 (um mil) reais/ms por autista estudante28.

Segundo informaes prestadas pelo representante da Secretaria da Educao
do Estado de So Paulo, o valor pago s instituies que celebraram convnio com as
So Paulo)
dentro da realidade praticada pelo mercado. (Assessor da Secretaria da Educao do Estado de So Paulo)
23 Informao obtida a partir de entrevista realizada com o representante da Secretaria da Educao do Estado de So Paulo: Essa ao
A ausncia de instituies pblicas capazes de prestar atendimento adequado
s necessidades especficas dos autistas forou as Secretarias da Sade e Educao a

encaminhar os autistas a instituies particulares de tratamento especializado22.
gerou algo muito benfico, mas ela trouxe algo muito perigoso. Hoje est bem mais tranqilo, mas no incio quando saiu o fundamento foi um problema
s, oramentos de sete mil reais, seis mil e duzentos, seis mil e oitocentos que queriam pagar cuidador dentro de casa, que queriam que pagassem as
fraldas, que queriam que pagasse a natao, o deslocamento, a perua escolar e talvez existia uma privatizao de atendimento de autistas e no isso,
esse no ...
24 Nas palavras do representante da Secretaria da Educao do Estado de So Paulo: O que existiu foi uma veiculao muito profunda dessa
matria pelo representante do Ministrio Pblico. Alm disso, pela especificidade de ter um filho autista, os pais se comunicam. Isso uma reao em
cadeia. (Assessor da Secretaria da Educao do Estado de So Paulo)
(Promotor)
25 Na fala do representante da Secretaria da Educao do Estado de So Paulo, a educao de uma criana autista custa doze vezes o valor
21 Conforme relatado pelos representantes do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo: Inclusive o Estado tem resolvido administrativamente.
da educao de uma criana normal.
O indivduo diz que o meu filho precisa de um medicamento X e precisa de fraldas X, Y ou Z. O Estado encaminha, manda pra casa da pessoa por
26 Nesse sentido, vide resoluo n 79/2007, de 21 de novembro de 2007
motoboy. O motoboy vai e entrega mensalmente o medicamento tal, tal e tal. Isso tudo est sendo feito administrativamente. Ento j est havendo uma
27Disponveis em: http://siau.edunet.sp.gov.br/ItemLise/arquivos/notas/79_07.HTM?Time=8/18/2010%208:33:47%20PM, acesso em
acomodao nesse sentido e a gente est sentindo at nas execues nas habilitaes. (Promotor
24.11.2010.
22 Nas palavras do representante da Secretaria da Educao do Estado de So Paulo: Como tudo muito novo, o Estado no se arregimentou
28Nas palavras do representante da Secretaria da Educao do Estado de So Paulo: Hoje pela via judiciria so 580 atendidos, uma
no sentido de vamos disponibilizar por nossos prprios meios o atendimento. Ento a gente se vale de quem faz quem faz: A rede conveniada ou
expectativa de gasto de 5 ou 7 milhes de reais s com essas crianas, cada uma o valor mximo pago de at mil reais. (Assessor da Secretaria da
credenciada. Quem conveniada? AMA, Pestalozzi, AACD e APAE. Quem credenciada? So algumas escolas particulares que apresentaram valores
Educao do Estado de So Paulo)
24
25
Secretarias da Sade e da Educao foi calculado considerando a mdia dos valores
Pblica, grande nmero de habilitaes e execues individuais31 continuaram a ser
cobrados no mercado pelas instituies especializadas no tratamento de autistas.
ajuizadas. Tamanha foi a quantidade de incidentes propostos junto ao civil pblica que
o magistrado julgou necessrio extinguir todas as habilitaes e execues, conforme
Alm da celebrao de convnios, a Secretaria da Educao passou a equipar
revela a transcrio a seguir:
escolas pblicas com professores capacitados, material especializado e grade curricular

especfica para alunos portadores de deficincias fsicas, dentre elas o autismo. De acordo
Portanto, sob pena de ofensa dignidade da Justia e de litigncia de m f,
com informaes prestadas pelo representante da Secretaria da Educao, a cada 2 kms
depois de oito anos do ajuizamento da ao civil pblica, chegado o momento
(dois quilmetros) deve haver uma dessas escolas pblicas capacitadas29.
de resolver, definitivamente, a questo do tratamento dos autistas. (...) So

inmeros os comparecimentos pessoais de parentes dos autistas no cartrio
Vale mencionar que as iniciativas empreendidas pelas Secretarias da Sade e
judicial, muitos deles pessoas sem recursos vindas de diversas regies
da Educao relacionadas aos autistas no representaram significativas alteraes em
do Estado, os quais solicitam o empenho pessoal do magistrado para que
seus procedimentos internos. As novas atribuies referentes aos autistas apenas foram
recebam os seus valores ou que haja a internao em clnica privada. A partir
includas entre os demais procedimentos das respectivas Secretarias.
de hoje, isso vai mudar (os interessados e os advogados devem, diretamente,
Ocorre que, devido complexidade e individualidade de cada caso30, bem como
ao constante surgimento de situaes inusitadas relacionadas ao atendimento mdico

e educacional de autistas, nem sempre simples a realizao de acordos entre o
responsvel pelo autista e a Administrao Pblica. Nesses casos, h, em regra,
interveno do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica.
procurar o Secretrio de Estado da Sade ou o Ministrio Pblico). (...) Assim,

para todos os autistas residentes no Estado de So Paulo, nos termos da
sentena confirmada pela superior instncia, como a executada Fazenda
Estadual deve manter registro de quem procurou o servio especializado,
determino que o Estado de So Paulo, por intermdio da Secretaria de Estado
da Sade, diretamente, receba os requerimentos dos representantes legais ou
Os representantes de ambas as instituies informaram que buscam aproximar
responsveis dos autistas, instrudo com o atestado mdico que comprove a
o responsvel pelo autista Administrao Pblica (Secretarias da Sade e Educao) e,
situao clnica do paciente, a ser protocolado na Sede da Secretaria da Sade
somente quando invivel a conversa, ajuzam aes, habilitaes, execues individuais
(endereo: Av. Doutor Enas de Carvalho Aguiar, n 188, CEP n 05403-000, So
e/ou execues coletivas.
Paulo, Capital) ou no gabinete do Secretrio Estadual de Sade, Dr. Luiz Roberto
Barradas Barata (tel 3066- 8656/gabinete e 3085-4315/fax), e providencie, s

Deste modo, a despeito das medidas e solues extrajudiciais empreendidas
suas expensas, em 30 dias, instituio adequada para o tratamento do autista,
pelas Secretarias da Sade e Educao, pelo Ministrio Pblico e pela Defensoria
(...) Finalmente, recebido o tratamento de sade, educacional e assistencial

aos autistas, pertinentes condenao judicial, na hiptese de algum
responsvel do autista discordar da forma do tratamento ou da indicao da
29 Nas palavras do representante da Secretaria da Educao do Estado de So Paulo: quando leve (o grau de autismo) e tem uma escola
clnica especializada pela Secretaria do Estado e da Sade, dever procurar o
pblica prxima da residncia da pessoa cuja distncia no seja superior a dois quilmetros, e de acordo com a aceitao da famlia, ns fazemos o
encaminhamento dessa criana para uma escola pblica que tenha uma sala que chama sala de recursos. Ou seja, a criana tem atendimento de manh
e, dependendo do horrio, volta de novo. No perodo vespertino ele tem um atendimento na manh, e no contra turno ele faz essa sala de recurso que
uma sala que tem toda a parafernlia que possa viabilizar um atendimento de acordo com as necessidades daquela criana, o autista leve. (Assessor da
31O andamento processual da Ao Civil Pblica disponibilizado na internet informa que ela contm 60 incidentes processuais. Os
Secretaria da Educao do Estado de So Paulo)
entrevistados, por sua vez, afirmam que foram ajuizadas centenas de demandas judiciais embasadas na sentena proferida em referida
30 Relata o representante da Secretaria da Educao do Estado de So Paulo que h diferentes tratamentos para os diferentes graus de
ao. Nas palavras do representante da Secretaria da Educao do Estado de So Paulo: Hoje pela via judiciria so 580 atendidos (Assessor
autismo: So dois modelos distintos de atendimento: o pedaggico especializado e o clnico. O atendimento pedaggico especializado para pessoas
da Secretaria da Educao do Estado de So Paulo)
com grau de autismo moderado ou leve. Para as crianas cujo autismo importe de comportamento violento, agressivo, o tratamento clnico e quem
viabiliza so as duas Secretarias conjuntamente. (Assessor da Secretaria da Educao do Estado de So Paulo)
26
27
Ministrio Pblico (Rua Riachuelo, 115, 3 andar, sala 335, So Paulo, Capital,
o comando da sentena seja, efetivamente, respeitado) em nada contribuem
tel. 3119-9090/gabinete do GAESP ou 3119-9355/fax da Secretaria.), para que
para garantir assistncia, educao e sade especficos dos autistas.
o prprio promova a execuo complementar do julgado, de uma nica s vez,

com relao a todos os descontentes. (...) A partir de agora, por isonomia aos
demais autistas ainda no atendidos, todas as habilitaes em curso sero
extintas (carncia superveniente da ao, nos termos do artigo 462 do Cdigo
de Processo Civil), no sero processadas novas habilitaes (os interessados
devero, diretamente, diligenciar perante a Secretaria de Estado da Sade)
b) falta de estrutura institucional de um nico cartrio judicial para processar
dezenas ou centenas de habilitaes e execues vinculadas a uma nica sentena

genrica34:
e o julgador somente intervir para fins de execuo da multa diria (no
Diante do nmero diminuto de escreventes na 6 Ofcio da Fazenda Pblica
necessria a presena fsica do interessado no cartrio judicial).
da Capital (em torno de quatorze) e da notcia de que o Tribunal de Justia

pretende a relotao de 450 escreventes de primeira instncia para ocupar o
cargo de 2 escrevente nos gabinetes dos ilustres desembargadores, no h
pessoal para atender os parentes dos autistas que procuram o cartrio judicial
Esta deciso foi cassada pelo Tribunal de Justia de So Paulo32_33. Embora
esperanosos de receber o auxlio objeto da condenao judicial.
extremada e contrria ao princpio da inafastabilidade da jurisdio, a deciso trouxe

baila importantes aspectos relacionados dificuldade de se judicializar determinados
conflitos, quais sejam:

a) necessidade de tratamento isonmico a todos os autistas:
c) falta de formao tcnica de um juiz para analisar e resolver problemas
relacionados rea mdica ou finanas pblicas:
E, mesmo a Lei n 7.347/85, a qual disciplina a ao civil pblica, prev a

possibilidade de habilitao dos interessados, nota-se que apenas um nmero
reduzido de autistas (levando-se em conta a populao em todo Estado de
So Paulo) est sendo beneficiado porque somente aqueles que contratam
advogados particulares esto recebendo assistncia estatal mediante ordem
deste juzo. preciso que a sentena seja cumprida, em todos seus termos,
porque o procedimento seguido pela executada (ntido carter protelatrio) e
a postura adotada pelo Ministrio Pblico, autor da ao (limita-se a lanar
cotas nos autos das habilitaes e no toma nenhuma providncia para que
No cabe ao julgador, nos termos da sentena proferida, como vem
sendo feito (atualmente), verificar a situao pessoal de cada autista e,

particularmente, determinar o abrigo em uma determinada instituio; verificar
se o atestado mdico comprova ou no a condio de autista; mandar a executada
providenciar o recolhimento do valor da mensalidade da instituio privada de
educao; expedir guia de levantamento; suspender a internao; promover
a remoo do autista para outra entidade especializada ou outras coisas do
gnero. Conforme o dispositivo da sentena, acima destacada, o Secretrio
de Estado da Sade que, a requerimento dos responsveis do autista, mediante
atestado mdico comprobatrio, deve verificar, individualmente, a instituio
32 Tribunal de Justia do Estado de So Paulo. Agravo de Instrumento n 767.934-5/4-00, julgado em 09/07/2008. Des. Relator: Laerte
indicada ao paciente mais prximo possvel de seus familiares, facultando-se
Sampaio
33 O membro do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo relata este acontecimento: A ele avocou todos os processos e encerrou. Mas no
foi a que o problema surgiu: o problema surgiu quando nessa deciso ele determinou a todos os juzes do Estado, a todos os promotores do Estado e
34 O membro do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo entrevistado tambm concorda que, da forma como so organizados os
encaminhou para o Procurador Geral, para o Presidente do Tribunal de Justia, para a Procuradoria de Justia qual o procedimento que tinha que ser feito.
cartrios atualmente, uma ao dessa natureza pode inviabilizar o trabalho de um cartrio: Quebra! Duas aes dessas numa Vara... quebra! O
Ou seja, ele achou-se acima do bem e do mal e a o acrdo foi assim. Jamais vi coisa igual na minha vida (Promotor)
Estado tem que pensar nisso e deve se aparelhar pra tanto. (Promotor)
28
29
a indicao de outra entidade adequada, se houver fundamentao vlida para
ou coletivas) so ajuizadas quando no possvel a soluo pacfica do conflito entre o
isso. No h, no dispositivo da sentena, previso para que o juiz da execuo
responsvel pelo autista e a Administrao Pblica.
substitua atividade cabente, exclusivamente, ao Secretrio de Sade do Estado

de So Paulo (o julgador no mdico para identificar um quadro de autismo,
no sabe escolher a instituio mais adequada para cada caso especfico e no
possui conhecimento tcnico para analisar a prescrio mdica para saber
qual o regime de tratamento cabvel a uma situao especfica).
II.2. Vtimas do Choque de Trens da CPTM

H 10 anos, em 28 de julho de 2000, dois trens da Companhia Paulista de Trens
Metropolitanos se chocaram, deixando 104 pessoas feridas e 9 mortas. Conforme relatado

pelos advogados das vtimas38 e na mdia, uma falha na rede de energia eltrica da linha
frrea reduziu a capacidade de imobilizao de um trem que estava parado em trecho de
Esta deciso instaurou verdadeiro tumulto processual tendo, inclusive, sido
oferecida exceo de suspeio contra o magistrado por falta de sensibilidade causa

autista. Apesar de julgada improcedente a exceo, o juiz foi afastado da causa.

Conforme relatado por membros do Ministrio Pblico, outra peculiaridade
do caso foi constatada no primeiro pedido de execuo, que foi instrumentalizado na

via coletiva. Objetivou-se, por meio de uma mesma execuo, a insero de diversos
autistas em instituies especializadas de tratamento mdico e educacional. Ocorre que
o quadro clnico dos autistas bastante variado, sendo o tratamento varivel conforme as
caractersticas de cada paciente . Assim, a tentativa de liquidar objetos distintos em um
35
declive entre as estaes Jaragu e Perus, que passou a se movimentar at se chocar

com outro trem que se encontrava parado na estao Perus.

A Companhia adotou iniciativas com o objetivo de identificar as vtimas imediatas
do acidente e seus familiares (pessoas que estavam presentes na estao no momento do

acidente e foram efetivamente feridas) para lhes prover assistncia mdica, restituio de
gastos funerrios e indenizao. As medidas consistiram tanto na abertura de escritrio
e fornecimento de nmero telefnico 0800 especialmente para cadastramento e
acompanhamento das vtimas do acidente, como no pagamento de indenizaes em
dinheiro ou cestas bsicas39.
mesmo incidente processual tambm contribuiu para tumulto no processo36.

Esta dificuldade, entretanto, foi rapidamente solucionada pela dissoluo da
Segundo informaes prestadas pelos advogados da Companhia Paulista de Trens
execuo coletiva em execues individuais. Importante ressaltar que nem sempre a
Metropolitanos entrevistados, houve somente 4 casos de negociao de indenizao. O
execuo coletiva relacionada ao civil pblica dos autistas invivel, como no exemplo
valor pago nas indenizaes variou entre R$ 15.654,67 e 18.700,0040. Devido s dificuldades
de questionamento sobre a qualidade dos servios prestados por instituio conveniada37.
de contatar as vtimas que realizaram negociaes e ao sigilo de informaes sobre as
Atualmente a ao continua em curso. Novas habilitaes e execues (individuais
vtimas garantido pela CPTM, o grupo de pesquisa no conseguiu obter detalhes sobre o
38 Informao retirada de despacho proferido em 30/11/2001, nos autos ao civil pblica, n 583.53.2000.020559-5, em curso perante a
35 Nas palavras dos representantes do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo: Acho que tinham trinta e dois autistas numa mesma
34 Vara Cvel do Frum Central da Comarca da Capital de So Paulo.
habilitao ou execuo. Foi assim que descobri que cada caso era um caso. No se pode pedir um mesmo tratamento para autistas com 18 anos, outro
39 Corrobora com o afirmado o advogado da CPTM: O acidente de Perus que foi um acidente que teve uma repercusso grande na mdia pelo
com 4, outro com 3, outro com 7. No dava pra pedirmos numa nica execuo o tratamento para cada um deles. Num determinado momento do processo
nmero de vtimas que foram envolvidas, sejam as vtimas fatais ou as vtimas de dano de leso corporal. A CPTM poca fez uma proposta s vtimas pra
o juiz falou que seria necessrio individualizar. Ento ns comeamos a ajuizar aes individuais. (Promotor)
poder evitar o litgio judicial, tal qual como ocorreu agora no metr tambm com a questo da linha 4 l do buraco que teve o acidente. Tambm foram
36 exemplo de fator que contribuiu para o tumulto na execuo coletiva a constante juntada de peties de inmeros interessados (partes
chamados os parentes das vtimas e foram propostos algum acordo, o objetivo, o padro, o mesmo valor e tal. Quem aceitou essa proposta no precisou
e instituies de tratamento especializado).
levar para o Judicirio e j teve ali a sua indenizao recebida (Advogado CPTM
37 O membro da Defensoria Pblica do Estado de So Paulo entrevistado informou que possivelmente ajuze execuo coletiva.
40 Dados obtidos a partir de petio juntada pela CPTM em ao civil pblica, processo n 583.53.2000.020559-5.
30
31
ambiente e tempo das negociaes.

So Paulo42. Abaixo transcrito trecho do acrdo:
A despeito das iniciativas mencionadas acima, foi instituda a Associao de
Posto que a responsabilidade objetiva do transportador, cuja culpa
Defesa das Vtimas do Choque de Trens da CPTM ADV, que houve por bem ajuizar ao
presumida, permita admitir a verossimilhana do pedido, ausente est, nas
civil pblica com pedido de antecipao de tutela, cujo objetivo foi obter a condenao
circunstncias descritas pelo magistrado, o requisito do perigo de dano
genrica da CPTM consistente na fixao de sua responsabilidade pela totalidade dos
grave e de difcil reparao, eis que em caso de procedncia a condenao
danos materiais e morais causados pelo acidente e realizao das seguintes obrigaes
ser genrica, nos termos do artigo 95 da Lei n. 8.078/90, no podendo
especficas relacionadas prestao de servios da companhia: a) a no colocao em
prescindir de liquidao especfica dos danos causados ao consumidor, que
funcionamento de composies que no possuam calos de segurana e b) o treinamento
ter de provar-lhes a existncia, amplitude e nexo causal, antes de passar a
dos seus funcionrios para situaes de emergncia, c) construo de muros nas
execuo, provisria at o trnsito em julgado de sentena genrica, a qual
plataformas, e d) a reduo da velocidade dos trens.
haver de ser necessariamente liquidada por artigos (...). Diante disso e da

situao de verdadeiro caos que se instalaria no processo, caso as liquidaes
Ajuizada em 06 de agosto de 2000, a ao teve o pedido de antecipao de tutela
de interesse de cada uma das vtimas nele houvesse de se fazer, a rigor nem
indeferido pelo juzo de primeira instncia , conforme se verifica pelo trecho da deciso
41
haveria utilidade prtica na antecipao, se, com muito maior agilidade e
transcrito abaixo:
economia, os interessados podero propor aes reparatrias individuais, com

especificao e demonstrao dos eventuais danos sofridos, pleiteando, ali, a
Existe inequvoca verossimilhana em torno da pretenso voltada
antecipao dos efeitos da tutela condenatria, se for o caso.
responsabilizao genrica da r, na forma do art. 97 do CDC, pelos danos

experimentados pelas vtimas do trgico acidente da Estao Perus, ou
por seus sucessores. O saneador, nesse ponto no questionado, proclama
Passados 10 anos do ajuizamento da demanda coletiva, ainda no houve juzo
definitivo de mrito, encontrando-se a ao em fase de produo de provas.
tal aparente responsabilidade, que independe de culpa, com base no art.

14 do CDC e, mesmo, no art. 17 do Decreto 2.681/12 (v. fl. 818, item 13.2).
Na viso dos advogados entrevistados da Companhia Paulista de Trens
Contudo, valendo-me do raciocnio exposto no mesmo tpico do saneador, no
Metropolitanos, a criao da associao e o ajuizamento da demanda coletiva foram
enxergo, em absoluto, o chamado perigo da demora. Efetivamente, ao invs
resultados de atitude oportunista de um advogado, que vislumbrou no acidente uma
de antecipao de tutela, o que no deixa de representar medida anormal,
chance de obter vantagens polticas e financeiras atravs da captao de clientes e da
por inverter a ordem natural do processo, parece-me muito mais adequado,
visibilidade obtida com o acidente.
consoante tambm assinalado no mesmo item 13.2 de fl. 818, que os prprios
interessados cuidem de ajuizar as respectivas aes individuais.
J o advogado de uma das vtimas do acidente, que ingressou com demanda
individual, informou no possuir conhecimento sobre a existncia da Associao de Defesa

das Vtimas do Choque de Trens da CPTM ADV ou do ajuizamento de ao coletiva.
Contra referida deciso foi interposto Agravo de Instrumento, cujo provimento foi
Isso porque outra via utilizada para solucionar o conflito foi o ajuizamento de
negado pela Dcima Segunda Cmara do Primeiro Tribunal de Alada Civil do Estado de
42 Tribunal de Justia do Estado de So Paulo. Agravo de instrumento n 1.177.921-6, julgado em 26 de julho de 2003. Des. Relator:
Matheus Fontes.
41 Despacho proferido em 19/02/2003
32
33
demandas individuais. Conforme informaes obtidas por petio juntada pela Companhia
Paulista de Trens Metropolitanos aos autos da ao civil pblica43, foram ajuizadas 53
(cinqenta e trs) aes indenizatrias individuais perante os fruns da Lapa, de Franco
da Rocha e Joo Mendes (Frum Central da Capital de So Paulo).

Dentre as 53 (cinqenta e trs) aes individuais, 1 (uma) foi julgada extinta sem
exame de mrito, 11(onze) foram julgadas improcedentes, 18 (dezoito) foram julgadas
Judicirio quando da fixao dos valores indenizatrios.

Devido ao decurso de 10 anos de ocorrido o acidente, e crendo que a maioria dos
indivduos interessados em obter indenizao j se apresentaram extrajudicialmente ou

judicialmente, os representantes da Companhia de Trens acreditam que o conflito est
sendo solucionado pelas vias da negociao e principalmente das demandas individuais,
tendo a demanda coletiva perdido o objeto.
procedente em parte, 8 (oito) foram julgadas procedentes, 4 (quatro) ainda se encontram

em fase instrutria, 6 (seis) tiveram acordo homologado judicialmente, 1 (uma) tramitou
em segredo de justia e 4 (quatro) no foram localizadas.

Salvo um processo que foi julgado improcedente no ano de 2002, todos os demais
processos obtiveram sentena somente entre os anos de 2005 e 2010. Tendo os processos
sido ajuizados entre 2001 e 2002, a mdia de julgamento foi entre 3 (trs) e 9 (nove) anos.

Somente foi possvel encontrar o valor de indenizao arbitrado em 7 (sete) das
aes individuais. O menor valor arbitrado foi de R$ 3.988,24 (trs mil novecentos e oitenta
e oito reais e vinte e quatro centavos) e o maior valor arbitrado foi de R$ 148.846,50 (cento
e quarenta e oito mil reais oitocentos e quarenta e seis reais e cinqenta centavos). As
II.3. Caso de Loteamento Irregular

O conflito verificado em So Luiz do Paraitinga, em termos amplos, tem por
objeto questes relativas moradia e ao loteamento irregular de reas ambientalmente

protegidas (urbanas e rurais) ou de risco44.

Este conflito antecedeu ao desastre ocorrido em 2009 com a enchente do Rio
Paraitinga45. Muitos dos problemas de loteamento irregular, que ganharam maior

visibilidade pelo desastre, j existiam anteriormente como consequncia da ausncia
de planejamento urbano e da devida fiscalizao por parte da administrao pblica,
conforme se apurou nas entrevistas realizadas e em visita ao municpio46.
demais indenizaes foram de 4.000,00 (quatro mil reais), R$ 10.000,00 (dez mil reais),
R$ 21.148,84 (vinte e um mil cento e quarenta e oito reais e oitenta e quatro centavos), R$
30.000,00 (trinta mil reais) e R$ 53.968,29 (cinqenta e trs mil novecentos e sessenta e
oito reais e vinte e nove centavos).
44 A Lei n 6.766/99 dispe sobre o parcelamento do solo urbano. Conforme o seu artigo 37, vedado vender ou prometer vender parcela de
loteamento ou desmembramento no registrado. Uma vez notificado a respeito da irregularidade do loteamento, o loteador dever providenciar
a sua regularizao, sob pena de, em no o fazendo, autorizar a Prefeitura a faz-lo, s expensas daquele, para evitar leso aos seus
padres de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes (art. 40). A despeito das penalidades e consequncias
Considerando os sete processos em que foi possvel identificar o valor arbitrado
civis e administrativas decorrentes do desenvolvimento e manuteno de loteamento irregular, o fato tambm constitui crime contra a
Administrao Pblica (art. 50).
a ttulo de indenizao, o nico processo contra o qual foi interposto recurso aquele
em que o valor da indenizao foi de R$ 148.846,50 (cento e quarenta e oito mil reais
oitocentos e quarenta e seis reais e cinqenta centavos). Atualmente, o processo est
pendente de julgamento de recurso especial pelo Superior Tribunal de Justia.
45 Na virada do ano de 2009 para 2010 a cidade de So Luiz do Paraitinga foi praticamente destruda em razo do transbordamento do Rio
Paraitinga. Um dos motivos para o desastre foi a mudana do regime de chuvas, que acabou por deixar a terra da regio saturada, muito
encharcada, no permitindo mais a absoro pelo solo das guas das chuvas. Conforme informaes do Instituto Nacional de Pesquisas
Espaciais (INPE), em dezembro de 2009, o ndice de precipitao de chuvas na regio foi de 605 (seiscentos e cinco) milmetros, quando o
Bem assim, no foi possvel identificar os critrios considerados pelo Poder
normal para o ms varia entre 150 (cento e cinqenta) e 200 (duzentos) milmetros. So Luiz do Paraitinga uma cidade histrica de mais
de 10.417 (dez mil, quatrocentos e dezessete) habitantes, localizada no Estado de So Paulo, prxima ao municpio de Parati (RJ) e de Cunha
(SP), a aproximadamente a 241 km (duzentos e quarenta e um quilmetros) do municpio de So Paulo.
46 A corroborar essa afirmao, as palavras do Defensor Pblico entrevistado: (...) na verdade eu j tinha um contato prvio de outras aes
civis ambientais com movimentos populares ligados aos pequenos agricultores em So Luiz do Paraitinga. Ns j havamos implementado com certo
43 Em entrevista, os representantes jurdicos da Companhia de Trens optaram por manter o sigilo de informaes sobre as demandas
xito aes questionando os impactos scio-ambientais derivados da expanso descontrolada do monocultivo no municpio. No mesmo sentido, as
individuais. Alm disso, a busca processual disponibilizada pelo stio eletrnico do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo no apresenta
consideraes do representante da Secretaria de Turismo de So Luiz do Paraitinga a respeito da preexistncia do problema da ocupao
dados suficientes que indiquem serem as demandas ajuizadas contra a CPTM decorrentes do acidente ora em anlise.
irregular do municpio: O problema antigo, n? Ento, ns estamos no meio de uma serra, vales e serras, uma cidade construda na beira do rio,
34
35
Como destacou um dos entrevistados, ao se referir ao episdio das enchentes
ocorridas em So Luiz do Paraitinga na passagem de 2009 para 2010:
Este foi o nico caso que se teve notcia de que resultou na propositura de Ao
Civil Pblica por parte do Ministrio Pblico48, objetivando o cumprimento de obrigao

de fazer, consistente na construo de obras de infraestrutura e saneamento bsico49.
Foi a gota d gua. E, alm disso, eu provei, a gente prova e ns vamos provar na
ao civil que toda aquela ocupao de reas de risco, classificadas como topo de morro
Nesta ao foi celebrado Termo de Ajustamento de Conduta, que, descumprido, ensejou

a propositura de execuo por parte do Parquet. A demanda continua em curso.
de comunidades pobres no Alto do Cruzeiro, que independem dessa tragdia, toda

poca de chuva forte havia interdio de casas por rachaduras, escorregamento de solo
Vale destacar que at 2009 a cidade de So Luiz do Paraitinga no dispunha de um
e movimentao de solo e tudo o mais foi no s insuflada, fomentada por aes do
Plano Diretor que ordenasse e regulasse a ocupao urbana na localidade, no obstante,
municpio como patrocinadas por ex-candidatos a prefeitos que bancaram usucapies
ao que foi informado, j houvesse empenho por parte das autoridades pblicas nesse
gratuitas para aquela populao regularizar o solo ali. Por incrvel que possa parecer a total
sentido, juntamente com equipe da UNESP50. O Plano Diretor teve longa tramitao na
irresponsabilidade.
Cmara, sendo que sua aprovao veio a culminar com o desastre verificado na regio no
fim do ano de 2009 e incio de 201051.
(...) Como eu falei para voc, a tragdia vinha dando sinais de que um dia ia acontecer,
todo ano (...) Essas ausncias de polticas habitacionais e ambientais consistentes fizeram
com que a tragdia atingisse a dimenso que atingiu (Defensor Pblico).
Esse episdio de destruio da cidade pelas chuvas e enchente do rio somente
veio a agravar, assim, a questo da moradia na regio, que alm de j ser irregular,
resultou na urgente necessidade de remoo da populao que ocupava zonas de risco,
Conforme os relatos de moradores e autoridades da cidade, muitos so os ncleos
e a sua realocao.
urbanos constitudos de maneira irregular, em reas de risco ou sem infraestrutura

adequada, no apresentando, ainda, as caractersticas exigidas pela Lei federal n
6.766/99 (Lei do Uso do Solo Urbano). Prova disso so os bairros de So Benedito, o Alto
do Cruzeiro, a Vrzea dos Passarinhos e o bairro das Casas Populares, situado prximo
ao cemitrio da cidade47.

Particular ateno merece o bairro de Santa Terezinha, resultado do loteamento
de um terreno particular. Nesse caso, a rea foi partilhada e os lotes vendidos, sem,
contudo, que os proprietrios da rea construssem a infraestrutura bsica necessria,
A reconstruo de So Luiz do Paraitinga, aps o desastre j relatado, contou com
a participao de diferentes atores. Houve a criao e revitalizao de diversos conselhos,
48 Loteamento Santa Terezinha. Processo no. 579.03.000.681-7 (Autos Principais) e no. 579.03.000.350-8-1 (Embargos)_TJSP_Comarca
de So Luiz do Paraitinga. De se destacar, contudo, que h notcia de outras aes judiciais envolvendo a questo de ocupao/explorao
irregular do uso do solo, em detrimento da preservao ambiental. A esse respeito, confiram-se as seguintes aes civis pblicas em
trmite perante a Comarca de So Luiz do Paraitinga SP ns 0000784-74.2009.8.26.0579 e 0001195-88.2007.8.26.0579. De acordo com a
de modo a viabilizar a prestao dos servios pblicos, em contrariedade ao disposto na
assessoria jurdica da prefeitura: (...) j tinham vrios inquritos. A gente tinha, no incio do ano, decretado congelamento de algumas reas de alguns
Lei do Uso do Solo Urbano.
loteamentos clandestinos. A gente j tinha tomado essa iniciativa e agora por risco de vida mesmo as pessoas tm que ser removidas imediatamente.
49 No foi possvel aferir, no caso, se houve pedido indenizatrio, j que o processo encontra-se apenas parcialmente digitalizado.
50 A primeira atuao da UNESP em So Luiz do Paraitinga aconteceu em 2005, com o Programa Sistema de Governana Municipal,
promovido com apoio da Fundao para o Desenvolvimento da Unesp (Fundunesp) e governo estadual. O programa, voltado para cidades de
que hoje estaria de forma irregular pela atual Lei Ambiental, e depois ela se expandiu para os morros. E devido aos poucos cuidados, ambientais e mtodo
baixo IDH (ndice de Desenvolvimento Humano), auxilia a administrao com um conjunto de softwares que organizam um banco de dados
de construo tambm que fizeram de qualquer jeito, construes populares e essas construes vieram quase a cair com essas chuvas a (...) Antes das
nico, com informaes de reas como Educao e Sade disponveis para os cidados. (Informaes obtidas em <http://www.unesp.br/
enchentes j tinha esse problema de ocupao irregular. Ainda, as palavras da assessoria jurdica da prefeitura de So Luiz do Paraitinga: (...) a
aci/jornal/255/capa.php>, acesso em 12.10.10).
cidade inteira, ela foi construda numa rea de preservao (...). A gente tinha episdios de enchentes que as casas, as pessoas estavam at acostumadas,
51Esse plano, aprovado em 15 de dezembro de 2009 e sancionado em meio crise das enchentes, permitiu que diferentes rgos
que a gua entrava e tudo, mas nunca na proporo que aconteceu. (...) o dficit habitacional j era imenso no municpio e agora se agravou, ento a
de governo estaduais e federais tomassem atitudes imediatas para enfrentamento emergencial dos problemas, segundo informaes
gente priorizou essas pessoas que perderam as suas casas e esto em rea de risco, ento vo ser imediatamente removidas, ento elas tiveram prioridade
disponveis em <http://www.unesp.br/aci/jornal/255/capa.php>, acesso em 12.10.10. Um exemplo foi a construo de casas populares pela
na escolha das casas.
CDHU (Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano), em razo da aprovao das chamadas Zonas Especiais de Interesse Social,
47 Nesse sentido, vide: <http://www.saoluizdoparaitinga.sp.gov.br/plano_diretor/jornal/jr-n9.pdf>, acesso em 12.10.2010.
previstas no plano.
36
37
formados por representantes de instituies da sociedade civil e rgos pblicos.

Dentre as partes envolvidas/interessadas, destacam-se: a) a populao
diretamente atingida; b) os proprietrios e responsveis pela construo do loteamento
do loteamento irregular, importante distinguir dois momentos: um anterior e outro

posterior ocorrncia das enchentes e transbordamento do Rio Paraitinga.

Antes, verificou-se a propositura de ao civil pblica por parte do Ministrio
irregular; c) a prefeitura da Municipalidade; d) os membros do Ministrio Pblico atuantes
Pblico em alguns casos, como o do loteamento irregular de Santa Terezinha. Neste
em So Luiz do Paraitinga; e) a Magistrada da Comarca local; f) associaes civis (dentre
processo, houve a celebrao de Termo de Ajustamento de Conduta que foi descumprido,
elas, destaca-se a AMI Paraitinga); g) os professores da UNESP, responsveis pela
ensejando execuo judicial, a qual ainda se encontra pendente.
conduo do projeto do Plano Diretor; h) o governo do Estado, por meio da CDHU; i)

Defesa Civil (Coronel Aquita); j) CERESTA (Centro de Reconstruo Sustentvel de So
H notcias, tambm, de instaurao de procedimentos investigativos, como
Inquritos Civis, por parte do Ministrio Pblico local, para apurar supostas situaes de
Luiz do Paraitinga)52.
irregularidade55.

No caso do loteamento os atores diretamente envolvidos so os adquirentes dos
lotes desses parcelamentos irregulares ou clandestinos; o proprietrio ou loteador que,
Depois das enchentes, manteve-se a instaurao de procedimentos investigativos
no mais das vezes, desaparece ou queda-se inerte quanto regularizao do loteamento;
por parte do Parquet. Diante da necessidade emergencial de remover moradores de reas
e o Poder Pblico (no caso, o Municpio ou o Distrito Federal), que normalmente
de risco e da exigidade de terrenos disponveis para a construo de casas populares
demandado em juzo para a regularizao do empreendimento ilcito ou para fins de
por parte do Governo do Estado (CDHU), foram tambm realizadas desapropriaes e,
ressarcimento.
nos casos em que houve resistncia por parte dos proprietrios, houve o ajuizamento de
Conforme pesquisa jurisprudencial realizada, geralmente a questo do
loteamento irregular levada apreciao do Judicirio pelo Ministrio Pblico53_54. o
aes expropriatrias56.

Nessa etapa, dos relatos colhidos pode-se constatar que o Ministrio Pblico
que se verifica, inclusive, no caso do loteamento Santa Terezinha, situado em So Luiz do
desempenhou importante papel de interlocuo e de canal de comunicao, sendo a
Paraitinga, antes referido.
instituio eleita pela comunidade local como legtima intermediadora entre Poder
No que diz respeito s formas de soluo adotadas visando regularizao
Pblico e a populao57.

Nos casos levados ao Judicirio, diante da necessidade de uma soluo rpida
e eficaz a fim de viabilizar a desapropriao dos terrenos e a construo de conjunto

52 O CERESTA nasceu para ser um centro integrado de trabalho, a juntar rgos pblicos e demais instituies envolvidas na reconstruo
da cidade e na aplicao do Plano Diretor do municpio. Segundo informaes obtidas no Jornal da reconstruo, Ano I, n 1, So Luiz do
habitacional para a realocao das pessoas que tiveram suas casas destrudas ou
Paraitinga, 1 quinzena, maro de 2010, estaro no local destinado instalao do centro, a Universidade de So Paulo (USP), a Universidade
Estadual de So Paulo (UNESP) e a Universidade de Taubat (Unitau), alm de: o Conselho da Defesa do Patrimnio Histrico, Arqueolgico,
Artstico e Turstico (Condephaat); o Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan); a Companhia de Desenvolvimento
55Segundo relato do membro do Ministrio Pblico local, o rgo est bem sobrecarregado desde a poca da enchente, tm sido
Habitacional Urbano do Estado de So Paulo (CDHU); a Defesa Civil; e o programa de incluso digital Acessa So Paulo e a Assessoria de
realizados atendimentos ao pblico de segunda-feira a sexta-feira, sendo que foram instaurados mais de 70 (setenta) inquritos civis e a
Planejamento da Prefeitura.
maioria relativa aos problemas da enchente.
53A respeito da atuao do Ministrio Pblico em conflitos fundirios, vide consideraes crticas constantes do Relatrio Final de
56 Processos nos. 579.10.000.077-4 e 579.10.000.078-2 _TJSP_Comarca de So Luiz do Paraitinga.
Pesquisa Conflitos Coletivos sobre a Posse e a Propriedade Urbana e Rural (Srie Pensando o Direito - volume 7, pp. 78-79, da Secretaria de
57 Vale destacar as consideraes apresentadas por integrante da associao civil local AMI PARAITINGA no sentido de que, no dia da
Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL), disponvel em <http://portal.mj.gov.br/main.asp?View={329D6EB2-8AB0-4606-B054-
enchente, o cargo do Ministrio Pblico local estava vago. Quem estava respondendo era o Dr. Antonio Carlos Osrio, que promotor e luizense, mas
4CAD3C53EE73}>, acesso em 18.11.2010).
atua em Taubat. Quando a gua estava subindo muito, o pessoal do rafting procurou por ele e ele, muito antes da Defesa Civil chegar, j foi atuando no
54 Confira a este respeito dois acrdos proferidos pelo Tribunal de Justia de So Paulo, um deles envolvendo situao ocorrida na
salvamento das pessoas com auxlio do pessoal do rafting. importante mencionar que ele mesmo idealizou a criao da AMI, pois conta com
Comarca de So Luiz do Paraitinga: TJSP, Apelao Cvel n 209.366.4-8-00, 9 Cmara de Direito Privado, Rel. Des. Srgio Gomes, j.
uma experincia de atuao em misso no Timor Leste. Idealizou a AMI para conseguir material de construo e ajudar muita gente a
28.03.2006 e Apelao Cvel n 990.09.366578-6, 3 Cmara de Direito Privado, Rel. Des. Doneg Morandini, j. 28.09.2010.
reconstruir suas casas. Mobilizou-se para conseguir doaes, pois a atuao isolada do Poder Pblico seria insuficiente.
38
39
encontravam-se em reas de risco, a Magistrada props a realizao de audincia

preliminar, to logo as aes foram distribudas, convocando todas as partes envolvidas e
III. ANLISE DOS CASOS
incentivando a composio dos interesses, assumindo postura conciliatria.

Paralelamente s iniciativas acima, houve aps as enchentes a criao do CERESTA,
a que j se fez referncia, para unificar todos os organismos atuantes na reconstruo e
III.1. CASO DOS AUTISTAS
ordenao sustentvel da cidade. Entretanto, ainda no se tem notcia da criao de um
A) Replicabilidade do caso
canal unificado de ouvidoria ou comunicao para a escuta mais prxima da populao58.

Segundo os relatos, a populao no recorre a este centro com frequncia, sendo que, no
caso em que ali chega, deve dirigir-se ao rgo do qual necessita informao.

No houve ainda nenhuma tentativa ou projeto para utilizao de mecanismos
extrajudiciais para a soluo de conflitos, muito embora esta demanda tenha aparecido
nas entrevistas.

(sade e educao) e ao controle jurisdicional de polticas pblicas. Casos semelhantes

podem ser objeto de demandas coletivas em relao a outros direitos e temas: trabalho,
moradia, lazer, segurana, previdncia social, assistncia aos desamparados, proteo
infncia, dentre outros includos ou no na agenda poltica do Poder Executivo.
B) Poder Judicirio como ponto de partida?
Dos relatos obtidos, conforme j se ressaltou, observa-se que a populao sempre
recorreu ao Ministrio Pblico, a fim de legitimar toda e qualquer situao envolvendo a
O caso dos autistas relaciona-se proteo constitucional de direitos sociais
Foi ajuizada ao civil pblica com o objetivo de compelir a Fazenda Pblica do
desocupao das reas e realocao. Salienta-se que quando da ocorrncia do desastre
Estado de So Paulo a custear tratamento mdico e educacional especializado s pessoas
natural, verificou-se verdadeira situao de caos na localidade. A populao desamparada
com autismo residentes no Estado de So Paulo. Ao final do processo foi proferida
no atendia a qualquer comando, sendo que imediatamente foi determinado o envio da
sentena genrica que julgou procedente a demanda para compelir o Administrador
Defesa Civil de So Paulo para a cidade, tendo atuado na conteno da calamidade um
Paulista a realizar polticas pblicas voltadas aos autistas.
dos profissionais que atuaram por ocasio do acidente do avio da TAM. De acordo com o
relato de representante do Judicirio, colhido em entrevista realizada em 28.09.2010, uma
das vozes mais ativas na ordenao de tal situao de pnico inicial foi a do Coronel Aquita.
Esta sentena genrica foi o ponto de partida para a criao de sistema de
encaminhamento de casos internamente s Secretarias da Educao e da Sade59, e

para o ajuizamento de habilitaes e execues individuais ou coletivas.

A despeito de admitir o papel desta sentena no reconhecimento do direito
dos autistas em obter tratamento especializado custeado pelo Estado, representante

da Secretaria da Educao do Estado de So Paulo entrevistado afirma que o caso foi
uma exceo. Para ele, a maioria dos conflitos envolvendo direitos sociais resolvida
58 H que se destacar, contudo, que, conforme se apurou, foram realizadas algumas audincias pblicas, em 09.04.2010, 12.04.2010 e
administrativamente e no funo do Poder Judicirio intervir na fixao da agenda
01.10.2010, na Praa da Matriz de So Luiz do Paraitinga com o intuito de permitir a participao da populao nos processos decisrios
de polticas pblicas do Poder Executivo, conforme pode ser verificado no trecho da
relacionados reconstruo da cidade e de conferir transparncia gesto do centro. Este, nesse primeiro momento, apresentou-se como
o principal canal de comunicao entre populao, Poder Pblico e demais instituies comprometidas com a reestruturao do municpio.
entrevista transcrito abaixo60:
De acordo com as informaes colhidas em entrevista realizada com o representante da Defensoria Pblico do Estado, as audincias
pblicas foram conduzidas levando em conta os parmetros bsicos fixados na resoluo n 25 do Ministrio das Cidades, disponvel em:
http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/programas-urbanos/legislacao/regularizacao-fundiaria/legislacao-federal/resolucoes-
59 Conforme informado na descrio do caso.
do-conselho-nacional-das-cidades/ResolucaoN25De18DeMarcoDe2005.pdf, acesso em 28.11.2010.
60 Adicionalmente, o Assessor da Secretaria da Educao do Estado de So Paulo afirmou: Mas ento dentro de uma vertente de vinte,
40
41
Na questo dos autistas no existia uma poltica pblica incisiva como
avisar o administrador que existe uma lei de responsabilidade e que vamos
tem hoje. De fato foi necessria uma provocao judicial. No que os autistas
entrar com uma ao. S assim eles falam: ah, verdade. (Promotor de Justia)
no tivessem atendimento, mas no o tinham nesses moldes. Para os libras,

por outro lado, no foi necessria uma interveno do Ministrio Pblico
A grande dificuldade a seguinte: o Estado tem uma obrigao, s que eles
para ter um intrprete de libras dentro de uma sala de aula; no precisou
simplesmente no tm interesse em fazer. Isso um absurdo porque o autista
da manifestao do Ministrio Pblico para ter cuidador dentro de sala de
cuidado no mundo inteiro sem haver necessidade nenhuma de ter condenao
aula. (...). So atividades extremamente pontuais at mesmo porque para
judicial, uma obrigao de fazer imposta pelo Judicirio. No mundo inteiro no
todas essas tratativas eles nos convocam: olha recebi uma demanda de que tem
existe isso. Existem entidades que cuidam de autistas e so prestigiadas pelos
um cego sem atendimento e ns vamos ver o que est acontecendo, buscando
governos. Elas tratam, cuidam e os governos fazem vrias aes pra ajudar
resolver o problema na fonte. Ento, hoje no imprescindvel a interveno
os autistas (...) Aqui na Amrica Latina ns encontramos no Uruguai um bom
do Ministrio Pblico pra tomarmos qualquer medida administrativa ou com
atendimento, e aqui no Brasil ns estamos com essa dificuldade. (advogado e
poltica. At mesmo porque judicializao no nosso objetivo. Hoje o que
pai de autista)
tem ocorrido o fenmeno da judicializao; o Poder Judicirio decidindo

questes de poltica pblica. No nem o perfil. O Poder Judicirio no
J o Defensor Pblico do Estado de So Paulo entrevistado concorda que h a
revestido para tanto e nem quer essa atribuio, e o Estado no quer deixar a
possibilidade de o Poder Judicirio intervir em polticas pblicas e que, no caso envolvendo
poltica social ao talante de outro poder. Ele Poder Judicirio e ns somos o
o custeio de tratamento especializado para autistas, a sentena genrica foi um ponto de
Executivo.
partida importante. Entretanto, acredita no poder de mobilizao da sociedade civil, que

permite a resoluo do conflito fora do cenrio judicial:
Sem o Judicirio os direitos poderiam ser efetivados. Alis, eu acredito muito
J para os membros da magistratura, do Ministrio Pblico e da sociedade civil
no poder do povo, no poder da sociedade, na capacidade de mobilizao. A
entrevistados, o Poder Judicirio um importante ambiente de dilogo e visibilidade de
Defensoria uma criao da sociedade civil. Ningum precisou do Judicirio..
conflitos sociais, na medida em que atua como elemento de presso, sem o qual o Poder
Ento, eu acho que muitos direitos no precisariam do Judicirio para serem
Executivo se mantm inerte:
efetivados, embora obviamente eu acredite na possibilidade do Judicirio

efetivar polticas pblicas que no so efetivadas na omisso do Estado.
Eu vejo o Estado profundamente afastado da vida das pessoas. Eu no vejo o

Poder Judicirio como um salvador da ptria, mas eu acho que, nessas questes
de sade, fora da fora do Poder Judicirio no h qualquer alternativa. (Juiz)
Eu acho que o Poder Pblico continua muito omisso. Isso eu estou vendo
na rea da sade e tambm na rea de fuso. Temos, a todo o momento, que
pblica e a prolao de sentena genrica procedente como ponto de partida importante

para o desenvolvimento de uma poltica de atendimento e custeio de tratamento mdico
e educacional de autistas no Estado de So Paulo.

trinta questes o Judicirio intervm em uma, por exemplo, cadeirante, voc no tem nenhuma manifestao do Ministrio Pblico relativamente
Assim, nota-se que os entrevistados identificaram o ajuizamento da ao civil
Houve inclusive um ceticismo dos entrevistados quanto possibilidade de um
mecanismo eficaz fora do Poder Judicirio para obrigar o Poder Pblico a assumir a
inacessibilidade, ns j estamos tornando acessveis todas as escolas pblicas, at 2012, 2013 o objetivo tornar acessveis todas.(Assessor da
obrigao de prestar a assistncia que a lei prev. Sendo omisso, a ao do Poder Pblico
Secretaria da Educao do Estado de So Paulo)
dependeria da coero de que uma deciso judicial dotada.
42
43
Muito embora a sentena tenha estimulado a criao de uma sistemtica para
Inclusive, o prprio texto da sentena inicialmente estimulou a desigualdade
resoluo do conflito internamente s Secretarias da Educao e da Sade, esta iniciativa
de tratamento entre seus beneficirios: ao determinar que o autista seja atendido por
no foi imediata. Inicialmente foram promovidas habilitaes e execues no Judicirio
instituio especializada prxima de sua residncia, a sentena obrigou o Estado a custear
visando, dentre outros pedidos, (i) o custeio do tratamento de autista em instituio
instituies caras para autistas residentes em reas nobres da cidade, enquanto custeava
particular especializada, (ii) a transferncia do autista para outra instituio e (iii)
instituies muito mais baratas para os autistas residentes em reas pobres da cidade.
questionar a qualidade do tratamento oferecido pelas instituies indicadas pelo Estado.

Mas algumas limitaes apareceram no Judicirio: alm dos servidores, juiz e
funcionrios do cartrio no possurem expertise para lidar com as questes levantadas
61
Tal desigualdade passou a ser combatida com o estabelecimento, pelas Secretarias
da Sade e da Educao, de convnios com entidades particulares especializadas

na educao e tratamento clnico de autistas. Assim, atualmente a Secretaria da
, a grande quantidade de habilitaes e execues passou a interferir significativamente
Sade paga R$ 610,00 e a Secretaria da Educao paga R$ 1000,00 para cada autista,
no funcionamento do cartrio.
independentemente da instituio e de suas caractersticas e localizao.
62
Paralelamente, o receio da multa de R$ 50.000 (cinqenta mil reais) fixada para
a hiptese de descumprimento da obrigao declarada em sentena estimulou as
Essa estimativa mdia do valor de tratamento pago por autista sugere uma
preocupao com o estabelecimento de critrios objetivos para a isonomia de tratamento.
Secretarias da Educao e da Sade a cumprirem a deciso e se estruturarem para

63
o atendimento dos autistas. A partir desse momento, o Poder Judicirio passou a atuar
D) Quem paga a conta?
essencialmente como fiscalizador do sistema, na medida em que atua somente em casos

nos quais no foi possvel solucionar consensualmente o conflito entre a administrao e
Por se tratar de direito social, cuja prestao foi constitucionalmente designada ao
Poder Executivo, os gastos necessrios sua efetivao devem ser arcados pelo Estado.
o beneficirio da poltica pblica.

C) Critrios objetivos e isonomia de tratamento (alguma padronizao)?
Considerando esse nus da Administrao, houve certa convergncia no
entendimento dos entrevistados ao reconhecerem que compete s Secretarias da Sade

A possibilidade de ajuizamento das liquidaes e execues em juzo pode importar
em tratamento desigual dos requerentes, uma vez que cada caso ser solucionado
e da Educao cumprirem o determinado na sentena condenatria e arcarem com os

custos de implementao de um possvel sistema de soluo do conflito.
individualmente.
61 O juiz, em regra, no possui conhecimentos aprofundados sobre medicina, que seriam essenciais para determinar a prestao de uma
interveno mdica em detrimento de outra. Alm disso, o juiz tambm carece de conhecimentos especficos sobre gesto oramentria,
especialmente no que se refere gesto de recursos pblicos.
E) Quem fiscaliza?
O Ministrio Pblico, o Poder Judicirio, as Secretarias da Sade e da Educao
foram os atores indicados pelos entrevistados como possveis agentes fiscalizadores da

criao de um sistema alternativo de soluo do conflito.
62 No se sabe precisar ao certo quantas habilitaes foram ajuizadas. Entretanto, a deciso de extino das habilitaes e os relatos dos
entrevistados indicam que foram ajuizadas centenas de habilitaes e execues relacionadas ao objeto da sentena proferida na ao civil
pblica ora em anlise.
63 Corrobora com esta afirmao a fala do representante da Secretaria da Educao do Estado de So Paulo: Por qu? Se ns no fizermos
isso multa diria de cinqenta mil reais por dia de no cumprimento da obrigao. Nenhuma vez ns sofremos nenhum processo de improbidade
administrativa nem de desobedincia nem de descumprimento. At hoje ns no tivemos nenhum evento relativamente ao no cumprimento da deciso
judicial. O que a gente busca hoje no s o cumprimento de medida judicial. Na verdade, isso gerou uma srie de aes (Assessor da Secretaria da
Embora seja parte autora (substituto processual) da ao coletiva, o Ministrio
Pblico foi indicado como um possvel designer de sistemas alternativos de soluo de

conflitos, uma vez que possui certo know how e experincia em meios autocompositivos
adquiridos no mbito do Inqurito Civil e na elaborao de Termos de Ajustamento de
Educao do Estado de So Paulo).
44
45
Conduta64. Ao mesmo tempo, o Ministrio Pblico no corre o risco de vir a ser julgador
educacional especializado custeado pelo Estado de So Paulo.
de uma demanda caso as partes resolvam abandonar o meio de soluo extrajudicial

escolhido e partir para a soluo adjudicada estatal.
Um dos obstculos enfrentados pelos atores envolvidos no conflito foi a tentativa
de implementao da poltica pblica com intermdio do Poder Judicirio. Tal como

O Poder Judicirio tambm foi visto como um ator necessrio ao suporte deste
exposto anteriormente, o ajuizamento de diversas habilitaes trouxe complicaes
desenho de sistemas alternativos, na medida em que possui distanciamento do objeto do
soluo do conflito. A proposio de habilitaes e execues em um mesmo juzo
conflito e poder de coero, estabelecendo obrigaes s partes e criando presses para
sobrecarregou o cartrio judicial onde a ao civil pblica fora julgada, especialmente
que elas atuem dentro da legalidade.
considerando a escassez de funcionrios e espao fsico para comportar a quantidade de

incidentes promovidos.
No se descartou tambm a construo do sistema pelo Executivo (no caso, as
Secretarias da Educao e da Sade) por conhecer de perto o conflito e ser diretamente
Outra complicao enfrentada pelo juzo da condenao foi a falta de expertise
afetado em caso de demanda judicial. Mas este parti pris por parte do Executivo foi
dos magistrados para lidar com questes especficas de outras reas do conhecimento,
apresentado como obstculo para a sua indicao como o responsvel pelo desenho e
como a medicina ou a gesto de oramento pblico.
implementao da soluo.

A existncia de sentena com previso de multa diria de R$ 50.000 e prazo de
Quando indagados a respeito do eventual responsvel pela fiscalizao de um
30 dias para cumprimento da obrigao foi um importante elemento de presso, mas
possvel sistema extrajudicial de soluo de conflitos, os entrevistados tenderam a
tambm implicou em gastos maiores dos que seriam necessrios caso no houvesse
reconhecer o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico como rgos indicados. O Poder
essa deciso judicial. Um exemplo disso foram os considerveis gastos realizados em
Judicirio foi recomendado em razo de sua imparcialidade para lidar com o forte
seguida prolao da sentena, poca em que ainda no existiam os convnios ou
componente pblico das questes tratadas, bem como pelo seu poder de coero. O
estipulao de valor mensal de pagamento s instituies por autista.
Ministrio Pblico foi indicado por sua funo de identificar e fiscalizar as ilegalidades e

omisses no agir do Poder Pblico.
A deciso judicial, se por um lado garantiu de forma permanente o tratamento
prioritrio de autistas em relao s demais pessoas portadoras de deficincias fsicas e

ou desvantagens? Incentivos ou desincentivos?)

O desenho criado para a soluo deste conflito permanente. A obrigao do
mentais66, por outro tambm contribuiu a uma burocratizao e engessamento na poltica

pblica voltada aos autistas.

Quando questionados sobre a instituio de um sistema alternativo de soluo
Estado de So Paulo em prestar atendimento mdico e educacional aos autistas est
de conflitos, os entrevistados ressaltaram vantagens como a facilitao da comunicao
declarada em sentena transitada em julgado e volta-se a todos os autistas residentes
entre a Administrao Pblica e os familiares de autistas, aprimoramento da divulgao
no Estado, cujo nmero atual se desconhece. H tambm a constante possibilidade
da poltica pblica e fiscalizao das instituies de tratamento especializado. Isto
de nascimento de novos autistas65, que tambm devero receber tratamento mdico e

CEADES no tem esse dado, ns no temos esse dado e nem o Ministrio da Sade. Ningum sabe. Ns partimos de um estudo cientfico que diz que um
autista a cada cem mil, a vem um outro estudioso e diz um a cada cinqenta. Eu fui numa reunio na Linamara que disse ser um pra cada dez mil. Ento
64 Conforme afirmado pelos membros do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo: E eu tenho chamado as diretorias e os responsveis junto
no se tem dado crvel algum.
com a sociedade civil. Eles sentam juntos.
66 Nesse sentido se posicionou o representante da Secretaria de Educao do Estado de So Paulo: Por que voc trabalhar s com autista e
65 Conforme se verifica pela fala do representante da Secretaria da Educao do Estado de So Paulo, no se sabe ao certo o nmero de
esquece do deficiente fsico? Como que ele vai se sentir? Ento trabalha em benefcio do cadeirante, mas no trabalha em benefcio do cego? Ento na
autistas residentes no Estado de So Paulo: No existe nenhum dado estatstico dizendo quantos so os autistas residentes no Estado de So Paulo.
verdade tenta se atingir a se abarcar todas essas questes de relevncia. (Assessor da Secretaria da Educao do Estado de So Paulo)
46
47
implicaria em uma possvel reduo na quantidade de habilitaes que continuam a
competncia e ao mesmo tempo conferindo-lhe capacidade de agir politicamente.
ser ajuizadas.

A propositura da ao coletiva em busca de tutela aos direitos de pessoas autistas
demonstra a viso que diferentes atores (Sociedade, Ministrio Pblico, Defensoria

Alem disso, na sistemtica existente atualmente, a responsabilidade de divulgar
o contedo da sentena condenatria ficou a cargo das partes envolvidas no conflito,

quais sejam: a Fazenda Pblica do Estado de So Paulo (representada pelas secretarias
da Sade e da Educao), o Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, advogados
particulares e a Defensoria Pblica do Estado de So Paulo.

Entretanto, conforme relatado pelos entrevistados, no houve por parte de nenhum
dos envolvidos mobilizao especfica para divulgar a existncia de poltica pblica

voltada ao tratamento mdico e educacional. A comunicao dos possveis beneficirios
do contedo da sentena foi feita boca a boca pelos familiares de autistas.
Ns no temos tradio disso, n? O Poder Pblico no faz propaganda
e o Judicirio tambm no. E no algo que interesse mdia. Vamos dizer
mdia que agora tem tratamento para autismo no Estado de So Paulo. O
reprter dir: E da? Eu vou publicar isso numa manchete? Para que? Vai beneficiar s
os autistas. Acho que isso cultural. (Promotor)
A nossa clientela vem aqui muito de boca em boca. (Defensor)
Pblica, entre outros) possuem do Poder Judicirio como um agente poltico legtimo
para solucionar situaes de incerteza envolvendo as atribuies da Administrao
Pblica. Bem assim, a prolao de sentena genrica favorvel representa uma chancela
do Poder Judicirio quanto sua legitimidade para atuar em tais casos, atuando na fase
de reconhecimento dos direitos de autistas e de liquidao e execuo da sentena.

Isto significa que, in casu, o Poder Judicirio atuou tanto na criao como
na implementao da poltica pblica. Mas interessante notar, contudo, que

independentemente de questionamentos sobre a legalidade do despacho que determinou
a extino das habilitaes, naquela oportunidade o magistrado declarou sua limitao
para interferir na criao e implementao da poltica pblica.

Quando assumida a funo de implementar polticas pblicas pelo Poder
Executivo, a realizao do direito dos autistas em obter custeio estatal de tratamento

mdico e educacional especializado passou a se dar de forma mais clere e menos
custosa. Isto porque os autistas so atendidos diretamente pelas Secretarias da Sade e
da Educao e encaminhados a instituies por elas indicadas sem que seja necessrio
apresentar documentaes para processamento pela mquina judiciria, nem pagar as
custas exigidas para tanto.
A comunicao estabelecida entre as Secretarias da Sade e da Educao na
Por fim, a criao de um sistema alternativo ao existente tambm permitiria uma
implementao de poltica pblica envolvendo autistas tambm foi importante, embora
maior fiscalizao das instituies particulares de tratamento especializado conveniadas.
no tenha significado a criao de uma poltica global ou implicado em deslocamento de
Segundo relatos dos entrevistados, foi possvel identificar tratamento oportunista por
parte de algumas instituies, fato este que ser analisado adiante.

G) Dilogo interinstitucional
Vrios marcos legais e institucionais, como a Constituio Federal de 88, a Lei da
verbas oramentrias para tanto. O procedimento institudo o mesmo que para outros
casos no judicializados envolvendo deficientes mentais.

Ao Civil Pblica, e o Cdigo de Defesa do Consumidor (estes dois ltimos compondo

o microssistema processual coletivo), contriburam para que as demandas sociais
No momento atual de implementao da poltica pblica pela Administrao
Pblica, o Poder Judicirio passou a agir apenas como fiscal, na medida em que
pode intervir nos casos em que for inviabilizada ou prejudicada a negociao entre as
Secretarias e o responsvel por autista.
passassem a ser propostas com mais frequncia ao Poder Judicirio, ampliando a sua
48
49
H) Barreiras da Administrao Pblica?
A principal barreira enfrentada pela Administrao pblica no caso diz respeito
exclusivamente porque no existe melhor pagador do que o Estado. (...) Ento,

hoje estamos nesses termos. Quando ns pagadores de uma ao civil pblica
diagnosticamos que uma instituio est em vias de falncia e acaba se
impossibilidade de realizar polticas pblicas para solucionar todos os conflitos
valendo de um dispositivo desse, ns trabalhamos no sentido de inviabilizar
envolvendo prestao de direitos sociais existentes na sociedade. A infinitude de conflitos
essa conduta. (...) Clnicas que cuidavam de toxicmanos estavam comeando
existentes combinada com limitaes oramentrias obriga o Poder Executivo a eleger
a mudar a razo social pra cuidar de autistas. um absurdo, um absurdo.
prioridades de atuao.

(Assessor da Secretaria da Educao do Estado de So Paulo)
Desta maneira, alguns interesses inseridos no contexto dos direitos sociais
necessariamente deixaro de ser tutelados pelo Administrador. So duas as maneiras de

inserir interesses sociais na pauta de polticas pblicas: a) estar entre as prioridades do
administrador ou b) obter sentena judicial procedente.

Segundo explicaes do representante da Secretaria da Educao do Estado de
So Paulo, a escolha das prioridades realizada pela Casa Civil com o auxlio de membros
da sociedade:
A demanda chega atravs da Cmara dos Deputados, atravs da Casa Civil, do
Governador do Estado. Em conversas com alguns representantes da sociedade,
eles elegem prioridades. Sempre tem que ter eleio de prioridade porque no
d pra fazer tudo, mas ao menos vamos sentar e, num prazo programado de
quatro anos, tentar atingir a todos.. (Assessor da Secretaria da Educao do
Estado de So Paulo)
As Secretarias da Educao e da Sade, com o auxlio dos membros do Ministrio
Pblico, realizaram a atividade de fiscalizao sobre a idoneidade das instituies

particulares que pleitearam o custeio de suas atividades ao Estado Paulista.

H ainda, no caso, desnvel de poder entre as partes. De um lado se encontra
o Estado, responsvel por realizar polticas pblicas voltadas aos direitos sociais, e do
outro lado esto os autistas e seus familiares, beneficirios de poltica pblica.

O momento no qual o desnvel de poder entre as partes envolvidas no conflito esteve
mais visvel foi antes da judicializao do conflito, quando da tentativa de inserir o custeio
de tratamento especializado a autistas entre as prioridades polticas do Administrador.
Considerados individualmente, pois ausente a articulao entre os familiares de autistas,
os reclames destes no possuram fora suficiente para adentrar na pauta do Poder
Executivo.

Aps a prolao da sentena genrica procedente, a situao modificou-se. A
I) Comportamentos oportunistas? Vulnerabilidades?
Segundo informaes prestadas pelo representante da Secretaria da Educao,
fornecer tratamento especializado a autistas. Entretanto, segundo informaes prestadas
houve comportamento oportunista por parte de instituies particulares. Diante da
por pai de autista, mesmo aps a prolao da sentena procedente os autistas enfrentam
possibilidade de obter financiamento de suas atividades pelo Estado, instituies
dificuldades em exigir ao Estado o fornecimento de tratamento especializado adequado67.
existncia de multa diria no valor de R$ 50.000 coagiu o Estado a encontrar meios de
particulares com problemas oramentrios, mal geridas ou que cuidam de pessoas com
outras enfermidades passaram a tentar estabelecer convnios com as Secretarias da

Educao e da Sade sob o pretexto de serem especializados no tratamento de autistas:
3.2. Vtimas de choque de trens da CPTM

voc no tem ideia da quantidade de instituies que quiseram ser

patrocinadas exclusivamente pelo Governo. Na verdade, o que a gente
faz inviabilizar isso, mas uma srie de instituies quis ser patrocinada
50
67A dificuldade que a gente est encontrando que o governo se recusa a cumprir a sentena, ento a gente est... se v obrigado a se socorrer do
Judicirio pra obrig-lo a cumprir. O Ministrio Pblico j pediu o complemento h seis anos atrs e o governo at hoje no fez nada. uma luta ingrata
porque eles tm o poder. (advogado e pai de autista)
51
A replicabilidade do caso est justamente no fato de que, a despeito dos cuidados
J no mbito judicial, o ajuizamento de aes individuais espalhadas por diversas
adotados pelas Companhias, ainda ocorrem diversos acidentes na prestao do servio
varas do Estado de So Paulo significou em soluo diferente para cada vtima, conforme
de transporte pblico que resultam na morte ou ferimento de usurios. Um exemplo
se verifica quando da anlise dos valores arbitrados a ttulo de indenizao, que variam
recente de desastre com caractersticas semelhantes o acidente ocorrido na construo
de 4.000,00 (quatro mil) a 150.000,00 (cento e cinqenta mil).
da linha 4 do metr da cidade de So Paulo em 2007, com a formao de uma grande

cratera, morte de vrias pessoas e risco s edificaes do entorno.
Nesse sentido se posicionou um dos advogados do Jurdico da CPTM: Varia muito:
tem juiz que d cem salrios mnimos de dano moral, outros quinhentos, outros duzentos, outro no d
e outro d dez mil
Nas diversas aes individuais no houve critrios de tratamento isonmico entre
as partes, o que poderia ser garantido pela resoluo do conflito pela via coletiva.

Salvo os poucos casos em que a companhia de trens negociou indenizaes
extrajudicialmente, o Poder Judicirio esteve intimamente ligado com a soluo do

conflito (individual e coletiva).

Nas 26 (vinte e seis) aes individuais em que a Companhia de Trens foi condenada
a indenizar a vtima do acidente, o Poder Judicirio esteve presente desde a fase de

conhecimento at o pagamento do valor arbitrado na sentena condenatria. Em 6 (seis)
casos houve homologao de acordo no curso do processo.

Na ao coletiva objetivou-se a obteno de uma sentena genrica que
permitisse aos interessados ajuizarem liquidaes e execues individuais. Ocorre que,

conforme informado pelos advogados da companhia de trens, a obrigao j foi quase
Tendo em vista que o conflito consiste em acidente ocorrido em relao
prestao de servios de transporte, h responsabilidade objetiva da transportadora.

Esta responsabilidade objetiva est prevista no art. 734 do Cdigo Civil e corresponde
quela prevista no artigo 14 do Cdigo de Defesa do Consumidor, na qual a fornecedora
de servios responde pelo ato ou fato danoso independentemente de culpa.

Nesse sentido, e segundo determinao legal, a CPTM responsvel por suportar
os custos na reparao dos danos causados aos usurios pelo fato do acidente.

importante notar que no houve envolvimento de seguradoras no caso, uma vez
integralmente cumprida em sede das aes promovidas individualmente pelas vtimas, o
que a CPTM no possui contratos de seguro voltados cobertura de gastos em casos de
que pode significar a perda de objeto do processo coletivo.
acidente.
Verifica-se, pois, que o conflito foi amplamente judicializado, desde a fase de
Pelos motivos acima apresentados e segundo opinio dos entrevistados, o sujeito
imputao de responsabilidade Companhia de Trens at o momento de pagamento das
responsvel por suportar os custos de implementao de suposto desenho de soluo
indenizaes.
de conflitos acabaria sendo o mesmo responsvel pelo cumprimento das obrigaes
A despeito de os advogados da Companhia Paulista de Trens Metropolitanos no
terem divulgado informaes sobre os acordos, possvel verificar que os valores pagos
s vtimas em negociao extrajudicial foram, em mdia, de R$15.000.
52
especficas e pagamento das indenizaes, ou seja, a Companhia Paulista de Trens

Metropolitanos.

A responsabilidade objetiva da CPTM neste caso foi objeto de questionamento
em ao judicial, que j dura alguns anos e ainda se encontra em fase de produo

probatria. Essa judicializao pode representar um obstculo para a instaurao de
53
um procedimento de soluo de controvrsias extrajudicial, diante da discusso levada
Estes dados apenas confirmam que uma significativa desvantagem do processo judicial
a juzo sobre a existncia ou no de responsabilidade. Mas no se trata um obstculo
a demora para se obter uma sentena de mrito.
intransponvel, e mesmo no caso CPTM houve acordos extrajudiciais de indenizao

s vtimas, ainda que sem um critrio uniforme que garantisse replicabilidade e maior
previsibilidade e segurana jurdica ao prprio gestor pblico.
Assim, tendo o conflito sido resolvido principalmente por meio de aes individuais
processadas e julgadas em juzos distintos, houve desigualdade nos valores arbitrados e

na estipulao de critrios indenizatrios para cada caso. A significativa diferena entre
os menores e os maiores valores arbitrados apenas corrobora com o afirmado.
E) Quem fiscaliza?
Considerando que o conflito foi solucionado majoritariamente pela via das aes
individuais indenizatrias, o Judicirio se destacou como ator fiscalizador.
Vale ressaltar que houve isonomia de tratamento das vtimas nos quatro casos
em que houve negociao extrajudicial de indenizao, uma vez que os valores pagos
variaram pouco (giraram em torno de R$15.000,00).
Por outro lado, se considerada a realizao de um desenho de resoluo
alternativa de disputas, os entrevistados apontaram o Ministrio Pblico, enquanto
Os principais desincentivos para a criao e implementao de um desenho
aglutinador de interesses diversos e responsvel por resguardar o interesse pblico e a
alternativo para a soluo deste conflito esto relacionados com certa blindagem da
adequada aplicao da Lei, como possvel responsvel pela implementao e fiscalizao
Administrao pblica, que ser analisada a seguir.
do desenho.

A ampla judicializao do conflito importou na transferncia ao Judicirio da
Bem assim, tambm indicaram o Poder Judicirio como possvel responsvel pela
fiscalizao do desenho criado, na medida em que, havendo envolvimento de interesse

pblico no conflito, competiria a este rgo garantir com imparcialidade a observncia da
apurao da extenso da responsabilidade da Companhia de Trens pelos danos sofridos

pelas vtimas.
Lei.

Durante as entrevistas realizadas com os advogados da Companhia Paulista de
Trens metropolitanos foram levantados alguns problemas e dificuldades em relao

possibilidade de o Poder Pblico remover do ambiente judicial a soluo de seus conflitos.
O desenho de soluo de conflitos do caso CPTM provisrio porque existiria
somente at a resoluo do conflito, ou seja, somente at o pagamento das indenizaes
Primeiramente, por se tratar de sociedade de economia mista, suas atividades
so fiscalizadas pelos organismos de controle da administrao. Caso a CPTM queira
s vtimas envolvidas no acidente.
negociar indenizaes, estas devero ser justificadas ao Tribunal de Contas do Estado,

A via adotada para solucionar o conflito apresentou debilidades relacionadas
ao Procurador Geral e em alguns casos ao Governador, havendo uma burocracia que
demora da prestao jurisdicional e falta de isonomia quanto ao valor indenizatrio
visa a resguardar a Companhia da ocorrncia de fraudes, hiptese em que haveria a
pago para cada vtima.
responsabilizao direta dos funcionrios e dirigentes envolvidos na negociao68.
Pela anlise dos processos individuais ajuizados, foi possvel identificar que o
processo encerrado mais rapidamente perdurou por cerca de 3 (trs anos). H, entretanto,
processos que demoraram 9 (nove) anos para encerrar ou que ainda esto em curso.
68 Nesse sentido se posicionou o advogado da CPTM entrevistado: quando voc lida com dinheiro pblico voc sempre tem aquele cuidado
de no cair em improbidade, porque voc s vezes voc faz um acordo nos autos que pode ser questionado no futuro.. Tem sempre esse
receio.
54
55
O agente pblico responde pessoalmente se o acordo vier a ser considerado ilegal,
O problema que surge em relao ao princpio da inafastabilidade do judicirio
fazendo com que a sentena d maior segurana sua atuao. Por este motivo, muitas
a possibilidade dos beneficirios de transao realizada extrajudicialmente poderem
vezes a Companhia de Trens prefere arcar com o valor imputado em sentena judicial
pleitear ao Poder Judicirio a reviso ou mesmo nova indenizao sobre o mesmo fato,
do que com o risco de negociar indenizaes, ainda que isto signifique o pagamento de
uma vez que no h trnsito em julgado do acordado em negociaes, ainda que se trate
valores muito superiores aos que poderiam ser pagos na soluo extrajudicial.
de titulo executivo.
Outro argumento utilizado pelos advogados da CPTM para justificar as
dificuldades de realizao de negociao nos conflitos mais complexos o fato de que,

pelo ordenamento jurdico vigente, a Administrao Pblica ser obrigada a recorrer de
decises desfavorveis at as instncias de superposio, salvo nos casos de dispensa
legal69_70.

At mesmo frente existncia hipottica de sentena que declare genericamente
o direito das vtimas ao recebimento de indenizao, caso em que o DSD surgiria apenas
na fase de liquidao e cumprimento da obrigao, os entrevistados entenderam ser
difcil criar um sistema alternativo de soluo para os conflitos envolvendo empresas
pblicas. Isto porque o Tribunal de Contas do Estado de So Paulo tende a se posicionar
contrariamente utilizao de mecanismos extrajudiciais de soluo de conflitos nas

causas em que o Poder Pblico est envolvido71.
Os advogados da CPTM levantaram alguns problemas e dificuldades em relao
possibilidade de o Poder Pblico fazer uso de desenho de sistemas de resoluo
Igualmente, a necessidade de cobrar o valor liquidado no poderia escapar do
alternativa de disputas, relacionados principalmente inafastabilidade da jurisdio e
sistema de precatrios, o que significa ser necessria a judicializao do conflito em
indisponibilidade do bem pblico.
algum momento72.
H, entretanto, a possibilidade de serem resolvidos extrajudicialmente os conflitos de
Os entrevistados sustentam que o desenho de sistemas extrajudiciais de soluo
pequena complexidade ou valor, alm de determinados conflitos serem tratados, inclusive
de conflitos seria melhor recepcionado por instituies privadas73, nas quais h grande
preventivamente, com o intermdio do Ministrio Pblico em momentos de Inqurito Civil
preocupao com a imagem da empresa, gerenciamento e contingenciamento de
e atravs da celebrao de Termos de Ajustamento de Conduta.
recursos, e no h gesto de verba pblica ou obrigatoriedade de recorrer.
Os bices levantados em relao criao de um desenho de sistema alternativo
Por fim, foram indicadas como variveis que devem necessariamente ser
de soluo de disputas para seus conflitos de maior complexidade esto diretamente
consideradas nas hipteses de antecipao da soluo do conflito a possibilidade de
relacionados indisponibilidade dos direitos envolvidos e ao princpio da inafastabilidade
encurtar/evitar o confronto judicial, autorizao legal para dispensa de recurso, o valor
da jurisdio.
71 Sobre essa posio restritiva do Tribunal de Contas, vide nota de rodap n.2 acima.
72 Atualmente, a questo est pendente de julgamento pelo STF: Ao Cautelar (AC) 2719, ajuizada pela Companhia de Abastecimento
69 Nesse sentido se posicionou o representante jurdico da CPTM: A fala poxa passaram 10 anos e ainda no houve pagamento de todas
de gua e Saneamento do Estado de Alagoas (Casal) contra o Sistema PRI Engenharia de Planejamento S/C Ltda, que, por sua vez,
as indenizaes?, a responsabilidade no da CPTM, a responsabilidade de todo um processo que foi levado um processo judicial e
props o recurso contestando a deciso do TJ-AL. Ao analisar o pedido, o ministro Gilmar Mendes considerou que questo idntica est
que a CPTM no apresenta recurso protelatrio, mas essa regra do jogo de apresentar recurso, de recorrer e de ir para o Tribunal uma
sendo discutida em um Recurso Extraordinrio (RE 599628). Como o STF reconheceu a repercusso geral da matria, todos os recursos
regra que obrigatria para a administrao, ela no pode no fazer isso, tem at recurso de ofcio. Ento eu vejo de forma positiva essa
propostos sob o mesmo fundamento ficaro suspensos at que seja decidido o mrito da questo.
iniciativa, mas vejo muitos problemas para a gente tentar equaciona-los e achar uma via alternativa que a gente consiga atingir os objetivos
73 O advogado da CPTM informa que as empresas privadas tem maior preocupao com a imagem da empresa: a Air France tem a
sem ferir Constituio, sem ferir a lei, entendeu? (Advogado da CPTM)
preocupao com a imagem da empresa e a empresa vive disso. Ela tem que ter uma imagem positiva pra ela ter uma rentabilidade. Afirma ainda que,
70 A obrigatoriedade do Poder Pblico recorrer de decises em seu desfavor, constante do Cdigo de Processo Civil, se limita s
a despeito de ser uma sociedade de economia mista, ela possui preocupao com a imagem da empresa: Na administrao j diferente.
condenaes superiores a 60 salrios mnimos. Entretanto, em 2004 foi proposto projeto de Lei n 3615 que objetiva acabar com o duplo
lgico que ela leva em considerao critrios de imagem. At a gente tem um sistema aqui que o sistema de atendimento ao usurio que o SAU. Esse
grau necessrio. Referido Projeto de Lei ainda est em trmite no Congresso Nacional
SAU para questes pequenas tambm uma forma de solucionar problemas de forma extrajudicial..
56
57
patrimonial da imagem da empresa, a gesto oramentria e a possibilidade de xito na
A presena de loteamentos irregulares e clandestinos uma realidade dos
demanda judicial.


Sob a tica dos advogados da Companhia Paulista de Trens Metropolitanos, a
criao da associao e o ajuizamento da demanda coletiva foram resultados de atitude

oportunista de um advogado, que vislumbrou no acidente uma chance de obter vantagens
centros urbanos, realidade esta recorrente e resultante, sobretudo, da especulao, da

carncia de oferta imobiliria75 e, tambm, da grilagem de terras pblicas. Esta realidade
tem sido observada no Estado de So Paulo.

Sob a tica ambiental, as consequncias decorrentes do loteamento irregular
polticas e financeiras atravs da captao de clientes e da visibilidade obtida com o
podem ser gravssimas, em alguns casos, inclusive, irreparveis, na medida em que se
acidente.
executam obras sem o necessrio e prvio licenciamento ambiental nem a observncia
Apesar disso, no conseguimos entrar em contato com a associao ou com o
advogado que ajuizou a ao coletiva, no sendo possvel afirmar ao certo se tal conduta
foi realmente oportunista .
74
de quaisquer condies mnimas sanitrias e urbansticas.

H a construo em reas de risco, como encostas e margens de cursos dgua,
muitas vezes com o lanamento de detritos slidos e esgotos nos rios e lagos naturais, em
Outra possibilidade de oportunismo neste caso est relacionado ao efeito carona.
Por se tratar de empresa de transporte pblico na qual h a circulao de milhares de

pessoas por dia em cada uma de suas estaes, existe a possibilidade de indivduos
no atingidos diretamente pelo acidente ou que no estiveram presentes na estao ao
razo da inexistncia de rede de coleta de guas pluviais, com a ocorrncia de enchentes

e desabamentos nesses locais, o que coloca em risco e causa prejuzo populao que
ali habita, fauna, flora e toda a biodiversidade existente.

Nesse caso, o Judicirio no funcionou como verdadeiro ponto de partida, mas
momento da coliso tentarem receber indenizaes devido ao fato do acidente.

Na soluo atribuda ao caso, coube ao Poder Judicirio identificar tais prticas,
casos em que os processos foram julgados improcedentes.

O caso possui desnvel de poderes entre as partes. Em um plo do conflito est a
Companhia Paulista de Trens Metropolitanos, sociedade de economia mista e prestadora

de servios de transportes a uma massa consumidora, e do outro esto os consumidores
vtimas do acidente. Entretanto, a incidncia das normas constantes do Cdigo de Defesa do
Consumidor ao conflito atua no sentido de remover a desigualdade entre as partes em litgio.
como foro de visibilidade ao problema, principalmente aps as enchentes ocorridas no

final de 2009 e no incio de 2010 que, amplamente divulgadas pela mdia, deflagraram,
com consequncias ainda mais graves, o problema preexistente da ocupao urbana
irregular. Posteriormente, a questo veio a ser efetivamente judicializada atravs da
propositura de ao civil pblica76, por parte da Defensoria Pblica do Estado, a qual
ainda continua em curso.

Como se destacou, a ao judicial est em curso, de modo que ainda no foi
prolatada a sentena na ao civil pblica referida, mas de acordo com o pedido da

Defensoria Pblica, cada muncipe que tenha experimentado perda habitacional ou
3.3. Loteamento irregular
75 A respeito da situao do municpio de So Luiz do Paraitinga em particular, destaca a assessoria jurdica da prefeitura: (...) So Luiz
74 Um possvel indicativo de que as alegaes feitas pelos advogados da CPTM sobre a existncia de comportamento oportunista do
no tem terreno mais, no tem rea mais para se construir. As pessoas sofrem e a especulao imobiliria aqui muito alta porque, como no tem imvel,
advogado autor da ao civil pblica o fato de que ele foi, no ano de 1998, eleito para o cargo de Deputado Federal. http://www.seade.gov.
ento hoje o imvel aqui muito caro, o terreno aqui muito caro.
br/produtos/eleicoes/candidatos/index.php?page=pol_det&cand=10541722859 (acesso em 09/12/2010)
76 Processo n 0000546-21.2010.8.26.0579, em trmite perante a Comarca de So Luiz do Paraitinga SP.
58
59
interdio de moradia em decorrncia das enchentes teria direito a receber individualmente
Segundo um dos entrevistados, os valores indenizatrios foram postulados na Ao
indenizao por danos morais e materiais, de acordo com o art. 97 do Cdigo de Defesa
Civil Pblica com base nos ndices fornecidos pelo Instituto de Pesquisas Tecnolgicas
do Consumidor (CDC), alm de danos morais coletivos. Estar-se- diante de sentena
(IPT):
genrica, nos termos do artigo 95 do CDC, que dever ser liquidada e executada pelos
Ele (o IPT) diz que o custo mdio no mercado no Estado de So Paulo de
beneficirios e seus sucessores na forma estabelecida no mesmo diploma legal.

construo civil de mil reais o metro quadrado. Uma casa de pessoa pobre
segundo eles (o mesmo Instituto) tem quarenta a cinqenta metros quadrados,
cinqenta mil reais, mais a compra de um terreno em local seguro e tal,

Nos casos de calamidades que atingem diretamente as condies de moradia
cinqenta mil.
e habitao de uma determinada populao, tais como aquela que se verificou em So

Luiz do Paraitinga, questiona-se a possibilidade de atribuir um tratamento uniforme s
Podia ser de 100 (cem) mil, em termos indenizatrios, dependendo da
vtimas, na medida em que as condies de moradia variariam de um cidado para outro.
origem daquela populao, em termos de indenizao material, para que ela

(a vtima) tivesse dinheiro rpido pra comprar e construir. E mais, vamos supor,
possvel, por exemplo, que uma pessoa possua um imvel mais valioso do que
100 (cem) mil pra danos morais79, que mais ou menos a mdia do que se
a outra, tanto pela propriedade em si, quanto em funo de sua localizao; que um
paga a uma vtima ou parente de vtima da tortura no regime militar. Duzentos
indivduo sofra maiores perdas materiais do que o outro, o que acabaria por interferir na
mil reais por pessoa, e isso eu volto a repetir, existe precedente. (Defensor
eventual possibilidade de tratamento isonmico da questo.
Pblico)
Contudo, vislumbra-se, em termos gerais, a possibilidade de criao de critrios
objetivos para garantir uma padronizao de tratamento dos indivduos envolvidos.
A despeito da possibilidade de uniformizao, ressaltou, criticamente, o
entrevistado:
Dentre tais critrios, destacaramos (i) a renda familiar ; (ii) o valor do metro quadrado
77
Nunca vai ser o ideal, porque sempre a pessoa vai reclamar, mais ou
conforme a localizao da propriedade78.
menos. Mas, o seguinte. a velha histria: entre um bom processo, como eu

Da anlise dos pedidos formulados na Ao Civil Pblica ajuizada pela Defensoria
acho que o nosso da Defensoria - essa ao coletiva que est incorporando
Pblica do Estado verifica-se que, de algum modo, foram eleitos critrios, redundando
o discurso da alterao climtica e a ausncia de polticas habitacionais e
na fixao de um valor padro de 80 (oitenta) mil reais a ttulo de reparao pelos danos
ambientais -, vai durar uns vinte anos para transitar em julgado, j que com
materiais, assim como de um valor uniforme de 200 (duzentos) salrios mnimos, a ttulo
certeza seja eu, seja o Estado vamos levar isso ao STF, e 200 (duzentos) mil na
de danos morais.
mo agora ou 100 (cem) mil, eu vou sempre recomendar que pegue.

(...) Essa soluo extrajudicial para pacificar o conflito, conciliatria.
77 Segundo informaes fornecidas pela representante da AMI Paraitinga, foram elevados como critrios para a escolha das casas a
serem reconstrudas pela associao civil, notadamente os seguintes: (i) condies de sade do possvel beneficiado; (ii) idade; e (iii)
condio financeira.
Na conciliao, ambos tm que ceder um pouco. S que eu volto a repetir: a

populao que eu atendo est disposta, est disposta a ceder, eles perderam
78 De acordo com o relato do membro Defensor Pblico, possvel, em casos como os de So Luiz do Paraitinga, que envolve desastre
natural decorrente, dentre outras causas, de alteraes climticas, e perdas habitacionais, tarifar os valores devidos s vtimas. Para ele, o
valor indenizatrio j deveria vir tarifado no regramento de textos normativos como o da Lei n 12.187/2009, que institui a Poltica Nacional
sobre Mudana do Clima PNMC. Com base nesses possveis parmetros legais gerais, fixar-se-ia o valor reparatrio devido a cada vtima.
79 Segundo o entrevistado, os danos morais so estimados com fulcro no artigo 953, pargrafo nico, do Cdigo Civil. Como destacado, os
valores so meras propostas. Podem ser fixados a menor, inclusive. So anseios coletivos, apenas.
60
61
tudo, mas os exercentes do poder so arrogantes, eles no cedem, eles no
aproximadamente R$ 150 (cento e cinquenta) milhes de reais a 163 (cento e sessenta e
reconhecem. (Defensor Pblico)
trs) municpios, dentre os quais se inclui So Luiz do Paraitinga83.

Vale destacar tambm, que So Luiz do Paraitinga atualmente integra o Plano de
Ao (PAC) para as Cidades Histricas, lanado pelo Ministrio da Cultura em outubro de

A concluso a que se chega que se pensarmos uma poltica geral, no h sada
2009. Sua adeso foi realizada em carter emergencial84.
seno a eleio de um tratamento isonmico. Em assim sendo, como destacou o Defensor

Pblico: Tanto o Poder Judicirio, o Poder Pblico e as vtimas vo ceder. O Poder Pblico vai ceder
Segundo informaes coletadas em entrevista realizada com a representante do
o qu? Eu no vou mais ter o processo moroso de vinte anos pra eu pagar l na frente por precatrio
jurdico da Prefeitura de So Luiz do Paraitinga e com a representante do CERESTA, a
eterno, eu vou pagar j 200 (duzentos) mil. A pessoa pode at pensar que tem direito a 1 (um) milho,
cidade contou, ainda, com o repasse de verbas por parte do Ministrio da Integrao.
mas vai receber 200 (duzentos) mil. (...) uma forma justa e clere de recompor isso da.80
So Luiz do Paraitinga foi tambm uma das localidades eleitas para ser beneficiada
com os valores destinados ao Fundo Estadual de Defesa dos Interesses Difusos (FID)85.
Vale dizer que 3 (trs) dos 12 (doze) projetos selecionados pelo Conselho Gestor do Fundo

Em conflitos dessa natureza, constata-se que o Poder Pblico o rgo mais
Estadual de Interesses Difusos encontram-se em So Luiz do Paraitinga.
diretamente envolvido e, portanto, o candidato natural para suportar os custos de um

programa extrajudicial de soluo de conflitos.

Segundo as entrevistas, com os custos arcaria o Executivo, j que coordenou,
inclusive, o recebimento de doaes81 aps a divulgao do desastre que acometeu a

cidade.

sobre Mudana do Clima FNMC, vinculado ao Ministrio do Meio Ambiente, que tem
como objetivo assegurar recursos para apoio a projetos ou estudos e financiamento
de empreendimentos que visem mitigao e adaptao da mudana do clima e seus
efeitos.

No obstante as doaes individuais recebidas82, ressalta-se a preocupao do
Governo Federal com relao a esta questo atravs da realizao de recente chamada
pblica para a seleo de propostas com vistas ao atendimento de localidades atingidas
por fenmenos naturais causadores de danos s condies de habitabilidade.
Em 9 de dezembro de 2009, a Lei n 12.114 criou tambm o Fundo Nacional
Vale dizer, ainda, que o FNMC ter como agente financeiro o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES, que poder habilitar outros agentes

financeiros pblicos. O fundo em questo foi recentemente regulado pelo Decreto n
7.343, de 6 de outubro 2010. Os recursos do FNMC poderiam, assim, servir a custear
um programa extrajudicial de soluo de conflito para casos tais como o de So Luiz
do Paraitinga, conforme salientou, inclusive, o membro da Defensoria Pblica, que
O resultado da referida chamada pblica culminou no desembolso de
apenas lamentou a inexistncia de um desenho prvio, estabelecido na prpria lei, para a
80 A corroborar essa colocao, a considerao final e exemplificativa do integrante da Defensoria Pblica: Pergunta para as vtimas pobres
83 Informaes disponveis em: <http://www.cidades.gov.br/ministerio-dascidades/destaques/SelecaoCalamidade_Jun2010.pdf>, acesso
de So Luiz se voc tivesse recebido 100 (cem) mil reais voc estaria mais feliz do que estar aqui ainda nessa Creche Me Maria at hoje? Com certeza eles
em 12.08.2010.
aceitariam.
84 Vide: Jornal da reconstruo, Ano I, n 8, So Luiz do Paraitinga, 2 quinzena, junho de 2010 e <http://www.estadao.com.br/noticias/
81 Valor estimado em R$ 539.949,00 (quinhentos e trinta e nove mil, novecentos e quarenta e nove reais).
geral,pac-das-cidades-historicas-preve-r-150-mi-por-ano,412352,0.htm>, acesso em 14.10.2010). Para maiores informaes, vide:
82 Segundo a assessoria jurdica da prefeitura, algo em torno de 500 (quinhentos) e 600 (seiscentos) mil reais. Vale destacar que, em razo
<http://www.cidades.gov.br/noticias/pac-cidades-historicas-tem-lancamento-em-ouro-preto-mg/>, acesso em 14.10.2010.
da ao ajuizada pela Defensoria Pblica do Estado, a aplicao de tais valores a qualquer destinao foi bloqueada por deciso judicial.
85 Previsto na Lei Federal n 7.347, de 24 de julho de 1985, o FID teve sua criao autorizada no mbito do Estado de So Paulo pela Lei
Determinou-se que o Executivo local apresentasse um plano de aplicao de tais valores.
Estadual n. 6.536, de 13 de novembro de 1989, alterada pela Lei n. 13.555, de 9 de junho de 2009.
62
63
liberao clere e emergencial de verbas em casos de desastres e calamidades86.

No obstante tenha se verificado esta variada destinao de recursos, no houve
hiptese de a Prefeitura ser acionada para efeitos de indenizaes civis.

A respeito especificamente do possvel designer, a atuar como interlocutor na
no caso um planejamento de investimento e prioridades de objetivos para a reconstruo
soluo de conflitos tais como aquele verificado em So Luiz do Paraitinga, o entrevistado
da cidade.
acima referido destaca que: o fato um protagonista das questes que esto na melhoria da
qualidade da prestao de servio e das aes de Estado. voc ter esse personagem podendo ser
E) Quem fiscaliza?
Indagados sobre a possibilidade de um desenho extrajudicial de soluo de
acionado pelo Estado, dotado, portanto, de iseno. Por isso ele no pode, ele tem que estar ligado a
conflito para o caso de So Luiz do Paraitinga, a maioria dos entrevistados apontou como
possvel designer do sistema o prprio Executivo a Municipalidade, a quem caberia
implementar o projeto, sendo que a fiscalizao seria exercida pelo Ministrio Pblico e
uma instituio de muito peso, porque se isso virar um prestador qualquer de servio no mercado, a ele
fica mais vulnervel ao contratador.

O desenho do sistema de soluo de conflitos em So Luiz do Paraitinga
provisrio, porque sua durao vai at a resoluo do conflito, porm recorrente.
pelo Poder Judicirio .

87

Pensando na implementao de um possvel desenho extrajudicial para solucionar
o conflito que se vislumbra em So Luiz do Paraitinga, o agente do Governo do Estado e
Nas entrevistas realizadas foi constatada a desarticulao dos atores envolvidos:
em mais de uma entrevista, a criao do CERESTA foi apontada como um modo de

suplantar a dificuldade de dilogo interinstitucional e uniformizao das diretrizes e
medidas de reconstruo de So Luiz do Paraitinga.

Entretanto, de acordo com as entrevistas, sobretudo com membros da sociedade
funcionrio da CDHU sugeriu que se buscasse um designer ou mediador que j tivesse
civil vinculados a associaes locais e do membro da Defensoria Pblica, a populao
expertise nesse sentido dentro do Estado. Para ele, o ideal seria pensar em algum que
no vai ao CERESTA, mas sim recorre aos integrantes do Ministrio Pblico local e da
representasse iseno de interesses. Com base nisso, ele sugere a prpria instituio
Defensoria Pblica, exercendo estes rgos, portanto, a funo de canal de comunicao.
do Ministrio Pblico, que no est atrelada ao Poder Executivo, sobretudo ao pensar na
Afirmou-se que o CERESTA acabaria atuando como uma espcie de brao do Poder
Municipal local88.
86 Nesse sentido as palavras do entrevistado: Mas a (referncia feita Lei que institui o FNMC) no reconhece o direito indenizatrio s vtimas
dessas alteraes, como existe o direito indenizatrio extrajudicial mais clere das vtimas da ditadura militar. Por exemplo, sem entrar no mrito das duas
coisas, so duas coisas gravssimas, deu para entender? Como j existe ento reconhecido que existem verbas tarimbadas para direcionar indenizao
pelo menos habitacional de quem perdeu casas ou fonte produtiva com um desastre climtico ou no, deu para entender? Voc teria uma comisso
no mbito estadual ou at municipal para no municpio coletar as provas, documentos, as provas, pelo menos testemunhais, e os requerimentos das
pessoas que comprovassem os requisitos mnimos de que no nexo causal entre a ao destrutiva e a sua perda, n, coletaria, mandaria para uma comisso
estadual que, num prazo de at 6 (seis) meses, daria a resposta. E a resposta sendo positiva, j estaria tarifado no regramento que, a partir dessa lei, iria
No caso da AMI So Luiz do Paraitinga, segundo entrevista realizada com uma
das idealizadoras e coordenadoras do projeto, deliberou-se, que a associao civil no

se vincularia a nenhuma instituio pblica, tampouco se instalaria no espao destinado
ao CERESTA. Essa opo objetivou, acima de tudo, desvincular a entidade de qualquer
questo poltica.
regulamentas esse direito do valor indenizatrio que eu postulo de acordo com os ndices do IPT. (Defensor Pblico)
87 Na verdade, a fiscalizao mais de uma vez atribuda ao sistema de justia, como um todo. Nesse sentido as palavras da representante
do jurdico da prefeitura: a Defensoria, na verdade ela vem fiscalizar, que o que ela alega, que est fiscalizando, a aplicao do recurso, enfim, mas
(...). De acordo com a entrevistada, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica no tm apresentado atuao conjunta na cidade. Conforme
De acordo com o relato de representante da associao civil em referncia, o
Poder Pblico municipal em So Luiz do Paraitinga hoje muito medroso, de modo
narrado: Algumas medidas que vo ser feitas, a gente vai at o Ministrio Pblico e conversa para fazer isso, para ter esse fundamento com o Ministrio
Pblico, para a gente fazer junto e a Defensoria est mais, assim, ausente e fazendo esse poder que ela entende fiscalizatrio.
88 Indagada a respeito da existncia de um canal de ouvidoria no CERESTA, a representante do centro entrevistada salientou: (...) isso a
gente est tentando ainda implantar. Um sistema, criar um site, criar alguma coisa mais direta com a populao.
64
65
que todas as decises tomadas so muito vacilantes. Tudo chega, de um modo ou de outro, ao
Fundo Nacional, derivando para fundos estaduais de indenizao por desastres atravs das mudanas
Ministrio Pblico, sendo que to-somente quando a promotora fala ok, se faz. Trata-se,
climticas, ele vai comear a pegar no bolso. Pensa-se: (...) t aumentado isso aqui, no mais
segundo se apurou, de caracterstica da gesto atual. Este teria sido tambm um dos
paliativa, est me custando muito. Com base nisso, ento, ele vai comear a implementar
fatores que levou a AMI a optar por no se articular com o Poder Pblico local, para no
polticas preventivas srias que no existem (...). (Defensor Pblico)
estar relacionada e sua imagem no se atrelar temeridade e, sobretudo, morosidade na

conduo da reconstruo da cidade e na tomada de decises.
Outro ponto que tambm foi destacado, anteriormente, pelo representante da
mesma instituio, a morosidade de um processo judicial. Pensando-se em um modelo
Um dos aspectos que foi destacado como desvantagem do sistema adotado
alternativo ao judicial, evita-se a transposio da soluo da questo para a fila dos
a falta de implementao de polticas preventivas para problemas que j so antigos e
precatrios, o que no pacifica o conflito, tampouco resolve o problema daqueles que
conhecidos de todos, sobretudo do Poder Pblico.
ainda no retornaram para suas casas e que perderam tudo.
Ao tratar do FNMC, o integrante da Defensoria Pblica do Estado destacou:
Foi destacada a necessidade e importncia de uma participao geral, das mais
diversas vozes, na soluo de conflitos como o que se verifica em So Luiz do Paraitinga.

(...) eles (referncia feita s trs esferas de governo) tinham primeiro que
reconhecer as falhas em termos de polticas ambientais e habitacionais no
Essa seria uma forma de legitimar qualquer atuao. Nesse sentido as consideraes da
assessoria jurdica da prefeitura:
pas que detm o maior dficit habitacional do continente americano, deu para
(...) ser uma atitude isolada do poder pblico, a gente sabe que vai ter
entender?
questionamento. por ser aqui uma comarca pequena.
So mais de oito milhes de unidades habitacionais da populao pobre
(...) Ento, a ideia mesmo colocar numa mesa de discusso o poder
aqui que obriga esses pobres a ficar em alta vulnerabilidade social, n? E
pblico municipal, executivo, legislativo, o Ministrio Pblico, sociedade, para
incorporar, por exemplo, nesse Fundo Nacional de Alteraes Climticas,
a gente definir o que vai ser feito.
que recentssimo, ele contempla o qu? Financiar pesquisa igual a que voc
est fazendo, mas eles no contemplam. Criar atravs do Fundo mecanismos
srios de indenizao habitacional para quem teve a perda, deu para entender?
Ou indenizao para quem teve perda produtiva, porque eu posso ter perda
Pensando em um sistema eficaz de solucionar conflitos tal como aquele verificado
habitacional, mas eu posso ter perdido a minha fonte de renda (...), deu para
em So Luiz do Paraitinga, a representante do CERESTA destacou que os Conselhos
entender?
Municipais poderiam funcionar como bons interlocutores entre Estado e populao. Isso
porque so compostos por pessoas da comunidade e sempre atuam como portadores
Esse Fundo deveria incorporar isso que seria, eu acho, que a forma
das expectativas da comunidade89.
mais honesta, clere e justa de uma resposta rpida at para essas perdas

habitacionais.
Em entrevista realizada com representantes do Judicirio e Ministrio Pblico
locais, foi destacado que para solucionar conflitos como aquele que ocorrido em So Luiz

Quanto s vantagens de um desenho alternativo ao aplicado ao caso, um dos
entrevistados destacou que as polticas extrajudiciais so as mais consistentes e cleres

para tentar solucionar casos como o de So Luiz do Paraitinga, de polticas pblicas
envolvendo sade, dentre outros. Para ele, (...) cada vez que o Estado comear a gastar de um
66
89 Segundo a entrevistada, o Conselho formado pelo Poder Pblico, pela sociedade civil, por representantes de ONGs, h representantes
de todos os setores, inclusive da Cmara de Vereadores.
67
(...) por melhor que o juiz seja, por melhor que o tribunal mantenha, n?
do Paraitinga o Judicirio deveria figurar como ltima opo.
Muitas vezes ela (a sentena) no tem a praticidade, a deciso no casa com o

Pensando em um sistema alternativo ao Judicirio, as entrevistadas destacaram a
que voc quer, entendeu? Ento muitas vezes voc precisa fazer ajustes como
possibilidade de constituio de uma comisso administrativa, com pessoas relacionadas
fazer, dar um prazo pra ele sair, como que eu vou colocar na sentena todos
rea especfica (por exemplo, de perigo, de urbanismo, de reconstruo, etc.). Essa
esses detalhes (...), no d pra pensar tudo isso, (...)
comisso administrativa deveria possuir poderes para embasar aes inclusive da

prefeitura, tudo com base em um planejamento feito especificamente para tais fins. Nesse
caso, Cmara Municipal caberia fiscalizar os atos administrativos do Poder Executivo.
So situaes novas no Brasil, como destacado por uma das entrevistadas, mas que em
outros pases funcionam muito bem. S se chegaria ao Judicirio em situaes extremas.
A moradia direito social constitucionalmente assegurado no artigo 6 da CF/88,
sendo matria de competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, conforme dispe o artigo 23, IX, do mesmo diploma.
Valendo-se do exemplo implementado no Canad, invocado durante a entrevista,
foi ressaltado que naquele pas os advogados so as pessoas que normalmente coordenam
as antes referidas comisses administrativas, os setores de conciliao e mediao.

Ao se imaginar a adoo de sistema semelhante ao canadense para a realidade
Alm de constituir matria de competncia comum, a questo da habitao figura,
ainda, no rol do artigo 21 da CF (incisos XX e XVIII).

Paralelamente, o artigo 30, inciso VIII, do texto constitucional atribui ao Municpio
brasileira, suscitou a representante do Judicirio entrevistada que se falssemos, aqui,
a competncia de promover adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle
que um advogado coordenaria um sistema de soluo de conflitos haveria um verdadeiro
do uso parcelamento e da ocupao do solo urbano.
tumulto, pois o advogado no seria a pessoa mais indicada, capaz de inspirar confiana.
Isso ainda mais se considerada a situao de So Luiz do Paraitinga, que um municpio
pequeno e tem um agravante, ao ver das entrevistadas (representantes do Judicirio e do
Ministrio Pblico): o esprito poltico que todas as pessoas tm90.

O desincentivo via judicial, segundo estas mesmas entrevistadas, no teria por
motivo apenas o fato de querer desafogar o Judicirio, pois para isso j h, por exemplo,
o processo eletrnico, que resolve parte do problema. A verdade, como ressaltado, que,
na grande parte das vezes, uma sentena no resolve um litgio. Ao contrrio, ela compra
outro. Nas palavras das prprias entrevistadas:
Tem-se, assim, que a questo da moradia/habitao matria que envolve todos
os entes federados

Voltando-nos especificamente para o caso em estudo, pode-se afirmar que houve
um dilogo interinstitucional, sobretudo entre Governo do Estado e Governo do Municpio.

O CERESTA, a que se fez referncia acima, foi idealizado e criado justamente para
permitir que em um nico local estivessem todos os rgos envolvidos na reconstruo

de So Luiz do Paraitinga, facilitando, como foi destacado em algumas entrevistas, o
dilogo entre os diversos poderes institucionais envolvidos no projeto de reconstruo da
cidade.
90 Para as entrevistadas, fundamental que haja um despreendimento dos anseios polticos ou dos interesses pessoais que norteiam
todas as aes na cidade. Tudo em So Luiz do Paraitinga seria ainda mais complicado porque todos so parentes, amigos de infncia ou
Importante destacar que uma pessoa, originariamente pertencente aos quadros
conhecidos uns dos outros. A criao de uma comisso administrativa nos termos propostos e destituda de todo e qualquer interesse
da Secretaria da Habitao do Governo do Estado de So Paulo (CDHU), foi designada e
pessoal seria muito difcil, portanto. Da porque o que teria funcionado muito bem logo aps a ocorrncia do desastre natural foi a atuao
emprestada Casa Civil do Estado para coordenar, articular as aes do Estado em So
da Defesa Civil. Como seus integrantes vieram totalmente desprendidos e com expertise para atacar o problema em si, todas as suas
orientaes foram imediatamente acolhidas, sem qualquer resistncia.
68
Luiz do Paraitinga.
69
Um dos aspectos que restou destacado em quase todas as entrevistas envolvendo
do auxlio moradia. Conforme relatou o agente do Governo Estadual e funcionrio da

CDHU, para sua concesso feito um cadastro da populao. Esse cadastro realizado
o caso, como fator a gerar maiores dificuldades na conduo de qualquer projeto, o
com base nas informaes transmitidas pelos moradores do municpio. Na medida em

que cessa a situao emergencial que justifica o auxlio, cessa-se a sua concesso.
fato de So Luiz do Paraitinga ser um municpio pequeno. Esse aspecto d origem a

dificuldades de ordem poltica. Tudo indica que mais difcil implementar e legitimar
Ocorre que foram verificados casos em que o indivduo que no fazia jus ao
novas iniciativas, tal como a eventual apresentao de um sistema alternativo para a
benefcio estava auferindo-o. Diante dessa realidade, chegou-se a bloquear de um modo
soluo de conflitos.
geral a concesso do auxlio, o que ensejou a propositura de ao judicial pela Defensoria

Pblica questionando casos de pessoas que estavam recebendo o benefcio e no tinham
Ao tratar da cultura da Administrao Pblica brasileira, o agente do Governo
do Estado e funcionrio da CDHU ressaltou que h uma diferena fundamental de
direito a ele e, de outro lado, casos de pessoas que no o recebiam, a despeito de a ele
fazerem jus91.
mentalidade em relao iniciativa privada quando se cuida de solucionar eventuais

conflitos.
No caso em estudo, foram aferidos alguns ncleos humanos classificados como
vulnerveis. Via de regra, integram a populao de baixa renda local, em particular a

Na opinio do entrevistado, as empresas privadas adotam solues como aquelas
implementadas nas Cmaras de Mediao TAM/Airfrance porque a imagem delas um

patrimnio violento. Ento, quanto mais eu cuidar desse patrimnio... Alm disso, a imagem est
sob risco quando acontece uma coisas dessas, n? E, no setor privado, o raciocnio : eu vou
populao rural. Para o membro da Defensoria Pblica, so pessoas que estavam em estado
de vulnerabilidade habitacional por ao direta dos poderes pblicos, assim como aqueles que,
mesmo no estando, tradicionalmente, em rea de vulnerabilidade ambiental e habitacional perderam
suas moradias e as tiveram interditadas por omisso de polticas ambientais srias.
perder lucro, n? Porque se a minha imagem fica ruim, o cara no viaja na minha companhia e tal.

Ao ser indagado sobre a eventual transposio do mesmo raciocnio ao segmento
pblico, destacou o entrevistado que muitas vezes at h a preocupao na resoluo do

problema de plano. Ocorre que, como salientado: (...) o ponto crucial de qualquer prestao de
servio o cara que fica no guich, o cara que d o atendimento. Se ele no est imbudo do mesmo
Essa populao ficou margem, em um primeiro momento, de qualquer
informao, esclarecimento em relao s solues ambientais que seriam empreendidas,

quanto ao destino a ser imposto s suas vidas, assim como sobre a possibilidade de ter
novamente suas casas e como as ter (mediante financiamento? Com o auxlio do Estado?
A fundo perdido a ttulo ressarcitrio?).
esprito, ele acaba traduzindo coisas que no so adequadas. Ento, talvez algum especializado nisso
pudesse colimar melhor o objetivo do Estado e no ah, vamos dar uma maquiada no problema. A
ideia que ele trouxe de no apenas solucionar o problema porque se aproxima o perodo
91 (...) a discusso a respeito do auxlio moradia tinha muita discusso assim: tinha gente que recebeu e no deveria ter recebido. Por que como que
eleitoral.
isso? feito um cadastro da populao, mas o cadastro da populao feito com as informaes que eles que a populao d e depois na hora que voc
vai habilitar que voc pede, mas foi feito o cadastro a CDHU vai e acata a indicao das famlias que o pessoal do social da prefeitura fez. A ah porque
um recebeu e o outro no recebeu e a pessoa no se informou, ento coisa desse tipo, mas nada que vamos dizer assim que merecesse maior ateno
que seno a de ah o senhor no cadastrou? Ento cadastra. Fulano l denunciou que outro est recebendo e apura e conserta t. At a prpria Defensoria
moveu da uma ao contra a CDHU que ela estava pagando estava concedendo... primeiro que estava concedendo pra quem no deveria ter recebido
Alguns entrevistados apontaram haver uma motivao poltica por trs das medidas
adotadas em So Luiz do Paraitinga, muitas delas justamente na vspera das eleies.
e de fato aconteceu, tinha gente que tinha casa de aluguel na rea que foi l na Vrzea dos Passarinhos, mas ele no morava l, morava o inquilino
e ele se cadastrou. (...) E as regras do auxlio moradia o seguinte, na medida em que a razo de ser do auxlio moradia auxlio emergencial at que se
regularize a situao da moradia, na medida em que se regulariza a situao fulano, fulano morava de aluguel l a casa rodou, ele foi para o abrigo, ele
precisa do auxlio moradia, a ele achou uma outra casa para alugar e ele alugou a casa. Desconfigurou a situao emergencial, ele voltou situao em
Com relao a comportamentos oportunistas, destaca-se a questo da concesso
que ele estava antes. Ento a se vai interromper, ento vai se fazendo avaliao ms a ms da situao auxlio moradia. Ento teve uma ao que de fato
foi movida pelo Defensor pra continuar dando auxlio moradia para as pessoas porque tinham algumas pessoas... por que o que acontece? As pessoas vo
l reclamar olha perdi o meu auxlio, a o cara pegava e movia... (grifos nossos)
70
71
O que restou ressaltado em alguns dos depoimentos colhidos92 que a
Em So Luiz do Paraitinga tudo condomnio, ser considerada a renda de
reestruturao do comrcio e da economia luizense foi muito rpida, pois teria contado
quem? As casas no municpio so caras tudo patrimnio histrico, cultural,
com o apoio financeiro do BNDES, que inclusive teria aprovado uma linha de crdito com
tombado a linha de crdito aprovada muito baixa para o que se precisa fazer
grandes vantagens.
obedecendo s determinaes legais. Resultado: a populao vai e ningum
realidade, a representante da sociedade civil local chega a indagar e a sugerir: O Governo

Federal no teria uma linha de crdito para essas situaes de catstrofes? Deveria ser
algo semelhante ao que ocorreu com o comrcio.

sabe informar nada. Acaba no surtindo efeito.
O mesmo, porm, no ocorreu com relao questo habitacional93. Diante dessa
Ao tratar da vulnerabilidade da populao civil, destaca a idealizadora da AMI
Paraitinga:
Parece que est todo muito perdido. Est tudo muito desarticulado. Muitas
Outro aspecto que tambm foi destacado quanto a essa populao tida por
vulnervel foi o fato de terem muitas promessas, mas at o final de fevereiro (mais de
ms aps o desastre), no tinha uma soluo. Ao contrrio, tinham em mos contas de
cobrana de eletricidade, gua, etc., baseadas em estimativas do consumo mdio dessas
casas que vieram a ser destrudas, a despeito do consumo inexistente em tal perodo.

Vale, nesse ponto, ressaltar que So Luiz do Paraitinga uma estncia turstica,
pessoas que sabem que no podem fazer e no suportam mais a situao,
muito conhecida pelo ecoturismo (destaque para o rafting), pelas festas e folclore locais,
acabam fazendo por conta e escondido.
destacando-se o seu carnaval de marchinhas. A festa tem importante papel econmico

na realidade da cidade, sendo que, no perodo, a populao da cidade chega a triplicar94.
(...) Muitos reclamam que no conseguem reconstruir suas casas, que h

lentido para aprovao dos projetos arquitetnicos. Tudo isso chega ao MP
Conforme os depoimentos de professor da UNESP entrevistado e do representante
da Secretaria de Turismo municipal, o carnaval sempre foi um divisor de opinies em So
(Ministrio Pblico).
Luiz do Paraitinga. De um lado, h os que defendem uma regulamentao da festa e

Um exemplo da ineficcia do sistema adotado que IPHAN e CONDEPHAAT
forte interveno do Poder Pblico, coordenando as questes de trnsito local, horrios
teriam que ter um grupo/conselho deliberativo na cidade. Isso no h, tudo
de funcionamento do comrcio, passagem dos blocos, inclusive, limitando o nmero de
feito em So Paulo. H at um grupo desses rgos no CERESTA, mas l s
visitantes, em virtude dos vrios episdios de depredao do patrimnio histrico da
obtm as plantas e levam tudo a So Paulo. No resolve nada.
cidade. De outro, h os sustentam que o evento seja livremente realizado, sem qualquer
(...) No caso da CDHU, estabeleceu-se prazo para as pessoas que quisessem

reconstruir suas casas se cadastrarem. A CDHU, ento, forneceria crdito
conforme o salrio. As pessoas foram fazer os cadastros.

ingerncia do Poder Pblico, uma vez que o carnaval no lhe pertenceria.

Com a ocorrncia da tragdia das enchentes em So Luiz do Paraitinga, a
discusso a respeito do assunto se intensificou. Isso porque o evento sempre foi associado
Foram, porm, suscitados os seguintes problemas:

94 Nesse sentido, as palavras da assessoria jurdica da prefeitura: Ento, a gente est retomando, porque a cidade, ela vive praticamente do
turismo, n? A gente no tem indstria, a gente no tem agronegcio aqui. Enfim, voc pega duas ou trs grandes empresas que tm plantao de
92 Nesse sentido, as colocaes da representante da AMI Paraitinga e do Defensor Pblico do Estado.

93 De acordo com o depoimento do representante do Governo do Estado e funcionrio da CDHU, paralelamente reconstruo das casas,
foi necessrio ir rapidamente para o caso da atividade comercial e de servios e industrial. O Estado pde dar financiamento com uma linha de
crdito facilitada atravs da Nossa Caixa Desenvolvimento. Destacou o entrevistado, entretanto, que: Infelizmente, o fato de ter vendido a Nossa Caixa
(Banco do Estado de So Paulo) no permitia que a gente desse financiamento para outras atividades. A nossa Caixa Desenvolvimento financia capital de
eucaliptos, mas isso para a grande populao. E todo mundo se beneficiava, de um jeito ou de outro, direto ou indiretamente do carnaval. Ento, era
famlia que alugava a sua casa, era o comerciante que abria um bar eventual. Todo mundo, a economia era movida pelo carnaval. A inteno de se
fazer, realizar o carnaval em 2011, est sendo difcil para a gente. Muito difcil, porque os poucos funcionrios que a gente tem est ligado com projetos
de reconstruo, fazendo todas as aes e ainda tem que ter uma comisso especial para tratar disso, porque demanda um trabalho muito grande. (...)
giro e o reequipamento, ento, mas isso foi importante. Uma srie de mais de quase 100 (cem) dos empresrios locais, que para uma cidade do tamanho de
J tem uma comisso, estamos fazendo. Tudo por conta da prefeitura, n? O carnaval por conta da prefeitura, a gente no tem nenhum patrocinador
So Luiz, bastante contraram emprstimos para recompor, comprar uma mquina e tal com a Nossa Caixa Desenvolvimento.
que vem at aqui.
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73
movimentao da economia e, diante da destruio da cidade, seria mais uma forma de
desta parte propositiva da pesquisa trazer algumas formas de se incentivar a
obteno de renda para a sua reconstruo. Como se destacou em entrevista realizada
implementao de desenho de sistemas de resoluo alternativa de disputas (Dispute
com professor da UNESP e representante da Secretaria de Turismo municipal:
System Design - DSD) para conflitos de interesse pblico.
(...) deixou de ser injetado na economia da cidade algo em torno de 20 (vinte)

milhes de reais que o equivalente a um oramento anual da prefeitura,
que (com o carnaval) entra em 5 (cinco) dias. Ento um valor considervel.
As pessoas esto endividadas, alguns esto at desesperados aqui na cidade,
mas tambm um grande momento pra reflexo, pensar no modelo ideal de
carnaval, um evento sustentvel, n? Porque j no era mais.
Alm da considerao de casos concretos, a partir de dados obtidos em relao
a precedentes que deram certo (leading cases)95, realizou-se nesta pesquisa a anlise de
outras formas de incentivo soluo extrajudicial de conflitos. A parte propositiva tem
a funo de apontar alguns pontos fundamentais para que se possa pensar a respeito
da implantao de DSD envolvendo conflitos de interesse pblico no Brasil. Trata-se de
questes necessrias para que o debate em torno do tema avance.
Os entrevistados antes referidos antevem que, aps a ocorrncia do desastre,
Nos casos analisados no captulo 3 deste relatrio, h um forte envolvimento
e, sobretudo, no ano de 2011, em que a vida voltar um pouco ao normal, sendo possvel
da Administrao (principalmente do Municpio e Estado), ator em face do qual se
retomar as atividades festivas, tais como a relacionada ao carnaval, os conflitos envolvendo
pretende algum tipo de prestao ou valor. Nem sempre ficou claro o quanto os aspectos
essa questo sero ainda maiores.
envolvendo o conflito so passveis de transao e o quanto os entes estatais so dotados
Diante da nova realidade da cidade, a tendncia parece ser a de liberar e intervir
pouco durante a festa, at para a recuperao da economia local. Porm h o temor de

parcela da populao quanto precariedade em que se encontram alguns casares, h
de mecanismos internos de deciso para dar uma resposta rpida no caso de implantao
de um programa extrajudicial de soluo de conflitos.

A incerteza sobre a extenso do conceito de indisponibilidade do bem pblico
insatisfao daqueles que no puderam reconstruir suas casas e no podero com elas
dificulta a tomada de decises administrativas inovadoras, especialmente no que diz
auferir a renda programada com a locao do imvel no perodo festivo.
respeito adoo de mecanismos alternativos de soluo de conflitos. Ainda h muita

resistncia na incorporao de mecanismos extrajudiciais de soluo de conflitos que
envolvem o Poder Pblico. Essa resistncia, todavia, pode ser supervel atravs de
uma releitura do conceito de indisponibilidade do interesse pblico, pois a adoo de
4. CONCLUSES
mecanismos extrajudiciais de soluo de conflitos pode ser sinnimo de tutela adequada

ao interesse pblico, ao passo que ainda pode importar em menores gastos e maior
efetividade na soluo do problema.

Outro desincentivo realizao de transaes pelo Poder Pblico est na
A partir da pesquisa emprica, constatou-se que atualmente h uma srie
de desincentivos resoluo extrajudicial de conflitos por parte da Administrao

Pblica (aspectos culturais, legais, o sistema de cobrana por precatrios, os controles
exercidos pelo Tribunal de Contas dos Estados e da Unio, dentre outros). O objetivo
95 Como, no Brasil, a criao de cmaras indenizatrias em acidentes areos: a Cmara de Indenizao Voo 3054, criada em decorrncia
do acidente areo com o Voo Tam 3054; e o Programa de Indenizao 447, originado com o acidente do Voo Air France. E, nos EUA, os casos
do Fundo de Compensao criado para indenizar os familiares e beneficirios das vtimas do ataque terrorista de 11 de setembro de 2001,
o caso British Petroleum (Gulf Coast Claims Facility) e o caso Orange (Agent Orange Settlement)
74
75
necessidade de mobilizar toda uma estrutura permeada de burocracia, que no
Embora a eficincia da Administrao Pblica tambm seja princpio consagrado
necessariamente trabalha em harmonia, e que impede uma resposta rpida na soluo
constitucionalmente, as entrevistas realizadas deixaram entrever uma dificuldade dos
do conflito. Para transacionar o administrador deve contar com o apoio de um advogado/
componentes dos rgos pblicos em adotar idias ligadas a formas de resoluo
procurador, considerar globalmente a poltica de governo, garantir a isonomia de
de controvrsias que no sejam a sentena judicial. que a adoo de um DSD ou a
tratamento perante os administrados e verificar a existncia de recursos suficientes. Tais
adeso a uma modalidade de mecanismo alternativo de soluo de conflito significa,
procedimentos mobilizam uma srie de instncias administrativas que devem trabalhar
para o ente pblico, assumir certas posies e responsabilidades. Neste aspecto, as leis
em conjunto para garantir a eficincia na soluo de um conflito.
de responsabilidade fiscal e de improbidade, a falta de regras claras do que pode ser

transacionado e a ausncia de mecanismos geis dos rgos para autorizar decises
importante chamar mesa de negociao estas diferentes instncias
administrativas para que busquem em conjunto solues satisfatrias e que facilitem
funcionam como desincentivos para a criao de um DSD envolvendo conflitos de

interesse pblico.
a execuo da obrigao estabelecida, sempre observando os princpios da legalidade e

isonomia.
As regras e mecanismos de accountability em todas as suas dimenses (vertical,
horizontal e societal) so ingredientes importantes no arranjo de um programa

A falta de clareza no tocante extenso do conceito de interesse pblico tambm
contribui para que o papel dos rgos fiscalizadores (Tribunal de Contas, Ministrio
Pblico, dentre outros) possa variar conforme o casusmo da situao e a subjetividade
da percepo de cada ator. Com isso, a tomada de decises criativas deixa de ser uma
opo segura para o administrador, que se sente acuado pela possibilidade de sofrer
pessoalmente com aes de responsabilidade e na maior parte das vezes acaba indo ao
Judicirio.

para o ente pblico, j que a soluo judicial se sobrepe (embora no elimine) s vrias
formas de controle externo do Ministrio Pblico, do Tribunal de Contas dos Estados
e da Unio, alm das Leis de Responsabilidade Fiscal e de Improbidade Administrativa.
A atuao da Administrao no processo judicial, no qual tudo burocrtico e lento,
deixa-a confortvel, tendo em vista que os ditames de transparncia e controle esto
atendidos, ainda que a soluo judicial conspire contra a exigncia de eficincia96, seja
Esta falta de clareza quanto aos limites do que possvel ser objeto de transao,
assim como as dificuldades em relao forma de sua satisfao (v.g., precatrios)

constituem claros desincentivos adoo de DSD pelo Poder Pblico. Trata-se de ponto
sensvel, pois qualquer sistema a ser pensado envolvendo DSD para tratar de conflitos de
interesse pblico deve levar em conta estes aspectos essenciais. Se o Poder Pblico age
ou responde sem a eficincia e a velocidade que se espera em um desenho extrajudicial
proposto, o prprio programa ou forma alternativa de soluo tem sua serventia
questionada ou comprometida.

extrajudicial de soluo de conflitos. Sob este aspecto, a via judicial muito mais segura
da Administrao, seja na forma de resoluo da controvrsia. Ao mesmo tempo em

que se transfere a questo ao Poder Judicirio, isentando a Administrao de maior
responsabilidade pois, afinal, a deciso caber ao Poder Judicirio ganha-se tambm
no quesito tempo pois a demora do Poder Judicirio pode ser estrategicamente benfica
aos interesses da Administrao, embora nociva aos interesses da sociedade.

Assim, no basta a previso de um programa de DSD se os atores envolvidos
desconhecerem seu conceito, funcionamento e finalidade. Da mesma forma, a inexistncia

de regras claras de atuao e incentivos para abandonar a forma judicial, visando adoo
Considere-se, por exemplo, o ponto envolvendo a Lei de Improbidade Administrativa
e a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF. Cada uma, a seu modo, constitui um marco
de desenho de sistemas de resoluo alternativa de disputas, constituem empecilhos

para a adoo de programa extrajudicial no Brasil para conflitos de interesse pblico.
na histria recente da administrao pblica brasileira. Elas reforam a necessidade

de planejamento, transparncia, controle e responsabilizao, para que assim a noo
de accountability seja incorporada ao cotidiano do gestor da coisa pblica brasileira.
96 Valor que norteia a atividade da Administrao Pblica, como enuncia o artigo 37 da Constituio Federal. importante destacar que a
76
77
CF/88 inaugura uma nova ordem jurdica, fundada em princpios tais como o da moralidade, o da eficincia, o da boa-f, etc.
Agrega-se a tudo isso a cultura e mentalidade dos envolvidos. A via do DSD
de meios alternativos de soluo de controvrsias em procedimentos administrativos e
necessita conquistar a confiana dos envolvidos no conflito. Nos casos estudados, boa
disputas envolvendo a Administrao Pblica, notadamente as agncias, encorajado e
parte dos temas relaciona-se com o interesse pblico, em que o grau de indisponibilidade
disciplinado. H, ainda, meno a determinadas figuras de resoluo de controvrsias,
do bem em jogo , no raras vezes, objeto de discusso97. Por essa razo, to importante
como o caso da arbitragem, assim como a aluso a rbitros e neutrals. tratado tambm
quanto prever, seja por meio de lei, seja pela via de projetos pilotos, a adoo de DSD e
o tema da confidencialidade desses players, outro tema sensvel quando se fala de DSD e
mecanismos extrajudiciais de soluo de conflitos, a criao de incentivos para que
meios alternativos de soluo de conflitos (ADR), ainda mais quando se trata de conflitos
haja a sua adoo em casos concretos.
complexos de interesse pblico.
As entrevistas realizadas e at mesmo a seleo dos casos demonstraram
A definio do DSD tambm est ligada ao mbito do conflito. Nos conflitos em
uma forte dependncia do Poder Judicirio como rgo decisor e foro para a resoluo
que a questo gira em torno da definio de valores para indenizar, havendo um limite
dos conflitos. Nessa linha, o Poder Judicirio funciona como arena no propriamente
previamente definido (fundo ou seguro), o foco na administrao destes valores. Tarefa
para resolver conflitos, mas para transferir o problema98. Do lado do jurisdicionado,
mais ambiciosa submeter ao DSD a soluo do conflito que significa uma transao mais
no entanto, a viso diferente. O Poder Judicirio enaltecido como instncia que
ampla. No caso de So Luis do Paraitinga, por exemplo, a discusso no girou apenas
transmite confiana, mas cuja velocidade e efetividade para resolver conflitos so vistas
em torno de valores de indenizao, mas, antes disso, ao que estaria compreendido na
como defeito99. Por essa razo, um DSD deve ter a virtude de congregar a confiana
indenizao. Da mesma forma, no caso dos Autistas, a definio das obrigaes um
que o Poder Judicirio inspira com uma celeridade e efetividade que ele no tem. Neste
problema em si, j que muitas delas surgem a cada dia, sem dizer que a forma de sua
aspecto, o Poder Judicirio poderia desempenhar, em um eventual desenho extrajudicial
satisfao no , na maior parte das vezes, em dinheiro, mas sim em obrigaes que
de conflitos, um papel certificador e legitimador.
consistem em prestaes do Estado, entregando determinado bem, servio ou fazendo

alguma coisa. H, ainda, importantes aspectos do conflito que no se circunscrevem ao
Na experincia norte-americana, alguns atos normativos - The Administrative
Dispute Resolution Act of 1996 (ADRA), The Alternative Dispute Resolution Act of 1998 e The Freedom
valor da indenizao material, mas sim a aspectos envolvendo os desgastes emocionais

e psicolgicos daquele que pretende algum tipo de reparao moral.
of Information Act (FOIA) tratam de temas aqui trazidos. Por meio destes diplomas, o uso
97 Vale destacar, contudo, que a indisponibilidade do interesse pblico um conceito doutrinrio/jurisprudencial e no legal, e que deve
ser mais um norte para o exerccio da funo pblica do que um bice a imobilizar o gestor pblico.
preciso mencionar que, no raras vezes, o conflito tem um encaminhamento
98 Os resultados da pesquisa deixaram clara a centralidade da soluo de conflitos no Judicirio, que de certa forma pautou providncias
em funo de presses internas e externas sofridas pelos entes envolvidos que tambm
do Executivo, designando prioridades na agenda (como se verificou no caso dos autistas), alm de exercer o controle judicial de omisso
podem ser um incentivo para que um programa de DSD seja pensado. Neste aspecto,
administrativa.
99 Vide os dados do relatrio do 3o trimestre de 2010 do ndice de Confiana na Justia (ICJBrasil), que visa a retratar sistematicamente
casos confiados ao Poder Judicirio podem sofrer presso em razo da repercusso
a confiana da populao no Judicirio. Trata-se de uma pesquisa trimestral, realizada em sete regies metropolitanas brasileiras, que
social e nos meios de comunicao que provocam um empenho do Poder Judicirio em
trabalha com dois subndices: o subndice de percepo, pelo qual medida a opinio da populao sobre a Justia e a forma como ela presta
o servio pblico; e o subndice de comportamento, atravs do qual se busca identificar a atitude da populao, se ela recorre ao Judicirio
para solucionar determinados conflitos ou no. Seguindo tendncia j identificada nos trimestres anteriores, houve a m avaliao do
Judicirio como prestador de servios pblicos, mas embora o Judicirio seja considerado lento, caro e de difcil utilizao, nas perguntas
sobre comportamento, a maioria dos entrevistados declarou que certamente procuraria o Judicirio para resolver eventuais conflitos.
dar uma resposta (ainda que provisria) mais breve. Por sua vez, a resposta do Poder
Judicirio, a presso dos meios de comunicao, da opinio pblica e mesmo presses
polticas provocam, no caso da Administrao, uma urgncia que influencia a velocidade
41% dos entrevistados declaram que j entraram com algum processo ou ao na Justia (pessoalmente, ou algum residente em seu
de suas decises internas e providncias. Esses aspectos, que combinam elementos de
domiclio). respostas possveis para esta pergunta so: (i) no; (ii) dificilmente; (iii) possivelmente; (iv) sim, com certeza. Cf Relatrio
accountability, so tambm relevantes e tanto podem servir como ingrediente a fomentar
ICJBrasil, 3o trimestre de 2010, 2a onda, Ano 2. Disponvel em <http://www.direitogv.com.br/Default.aspx?PagId=DKHFMLQM&navid=1262.

Acesso em 09/12/2010.
78
a adoo de DSD como podem funcionar como desincentivo.
79
A seguir, algumas proposies, de carter geral e especfico, para que o desenho
Alm de regras de competncia, so importantes as regras de procedimento que
de sistemas de resoluo alternativa de disputas seja considerado uma alternativa vivel
estabeleam diretrizes para a resoluo alternativa do conflito, e permitam um maior
e real para conflitos de interesse pblico. Estas proposies trazem tambm novas
controle e transparncia das decises, respeitando o elemento de accountability. Vale
hipteses e perguntas sobre o tema da pesquisa, incidindo principalmente sobre os
notar, entretanto, que essas normas no podem ser rgidas a ponto de asfixiar a atuao
incentivos necessrios para que a Administrao considere o desenho extrajudicial de
administrativa. Nesse sentido, um olhar detido deve tambm recair sobre a atual lei
soluo de conflitos como uma alternativa.
que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal (Lei

9784/1999).

5. Proposies normativas
Outra preocupao que se deve ter em mente no estabelecimento de um
permissivo para a Administrao transacionar a questo da isonomia no tratamento das

partes e das demandas. No se pode permitir que os agentes ou entes administrativos
transacionem sem que qualquer critrio de isonomia seja levado em considerao. Para
evitar uma tal desigualdade poderiam existir diretrizes e balizas determinando critrios
de tratamento, alm de um arquivo centralizado com a memria dos precedentes para a
5.1.1. Regras claras para autorizar os entes pblicos a celebrar

acordos e transacionar
consulta dos padres anteriormente utilizados.

Durante a pesquisa dos casos, ficou evidenciado que as partes envolvidas e os
A ausncia de regras claras sobre o que possvel ser objeto de acordo e
operadores do direito sentem a necessidade de que haja uma participao, ainda que
transao, com a aplicao de uma ou mais modalidades de meios alternativos de
mnima, da autoridade estatal para legitimar a atuao de algum para resolver conflitos.
soluo de conflitos, dificulta enormemente a atuao da Administrao nesta rea.
Notou-se um entendimento dos entrevistados no sentido de que s a autoridade
Saber se determinado ponto disponvel ou passvel de transao, assim como dot-la
judicial seria capaz de encaminhar solues para conflitos, de modo que, no caso de
de poderes para transao, premissa fundamental para qualquer programa de DSD em
designao de uma pessoa/ente diferente dela, haveria a necessidade de autorizao
que a Administrao participe. Quando h disposio clara acerca desta autorizao, a
para essa designao. Do lado dos entes estatais envolvidos (Estado e Municpio), essa
atuao do Poder Pblico ganha em eficincia e objetividade100.
necessidade veio tona, assim como das pessoas lesadas nos casos estudados, que
tambm externaram maior conforto quando se trata de caso em que o Poder Judicirio

Por essa razo, a definio de competncia da Administrao para transacionar,
esteja presente de alguma forma.
com a definio exata (i) das matrias, (ii) dos valores e limites e (iii) dos agentes
competentes ou da possibilidade de delegao de tal competncia, com a adoo de
A diversidade de temas, a peculiaridade dos casos, a variao dos entes
mecanismo interno gil para decidir com eficincia, so fatores que cimentam o caminho
envolvidos e o mbito daquilo que pode ser objeto de um DSD impedem a predefinio ou
em direo adoo de DSD em conflitos de interesse pblico no Brasil.
padronizao de um desenho nico (one size does not fit all).
100 Um exemplo disso est no artigo 10, pargrafo nico, da Lei 10.259/2001 (Lei dos Juizados Especiais Cveis e Criminais no mbito da
5.1.2. A contribuio do Projeto de Lei 5139/2009
Justia Federal), segundo o qual Os representantes judiciais da Unio, autarquias, fundaes e empresas pblicas federais, bem como os indicados
na forma do caput, ficam autorizados a conciliar, transigir ou desistir, nos processos da competncia dos Juizados Especiais Federais. H tambm um
debate sobre a possibilidade negocial de bens indisponveis, dispensa de recorribilidade e de execuo fiscal (pagamento por precatrios e
Requisio de Pequeno Valor) no mbito da Fazenda Nacional (PGFN), com variadas disposies normativas a respeito.
80
Uma forma bastante interessante de concretizar a experincia do DSD no Brasil
est no Captulo XI (Do Programa Extrajudicial de Preveno ou Reparao de Danos)
81
do Projeto de Lei n. 5139/2009101. Compreendido dentro de um projeto de lei que visa
e se necessrio) do que resultasse decidido, sem prejuzo de tambm funcionar por
aperfeioar os mecanismos voltados ao civil pblica atual, constata-se que ele rene
ocasio da execuo da deciso.
condies de ganhar vida prpria e de compor, por si s, um projeto de lei autnomo

voltado implementao de programas de DSD no Brasil.
A despeito de os casos pesquisados terem sido judicializados e algumas vozes
terem defendido esta judicializao, sem a qual, segundo elas, no haveria progresso no

A participao e o papel do Poder Judicirio so um pontos-chaves na concepo
encaminhamento da soluo, outras externaram abertura ao DSD desde que assegurada
do projeto. O projeto reserva ao Poder Judicirio um papel de legitimador de programas
a participao e transparncia. O problema de um programa de DSD instalado sem a
de resoluo de controvrsias, seja porque cabe a apresentao do programa perante
participao do Poder Judicirio est ligado ao aspecto cultural, e tambm confiana e
ele, seja porque ser ele o rgo responsvel pela homologao (certificador, portanto)
transparncia que o rgo encarregado de instaur-lo e implement-lo pode transmitir.
do que os envolvidos resolverem, seja ainda porque o Judicirio o responsvel pela

liquidao e execuo do decidido.
As experincias das Cmaras de Mediao envolvendo os acidentes da TAM e da
Air France, assim como a da CCAF so exitosas porque romperam esta barreira cultural

luz da pesquisa empreendida, no haveria empecilho que um projeto tendo
como base o Captulo XI referido, alm de prever a apresentao de um programa
e transmitiram confiana aos envolvidos, que viram nestes programas uma alternativa
factvel soluo adjudicada pelo Poder Judicirio.
de DSD perante o Poder Judicirio, pudesse ser apresentado perante um rgo da

Administrao, tendo o cuidado, no entanto, de assegurar a participao de todos os
envolvidos em todas as etapas, desde a definio do programa at a sua etapa final, e
observar no s as regras de accountability, mas tambm as garantias mnimas de um
procedimento. Nessa hiptese, o Poder Judicirio no seria o rgo perante o qual o
pedido de instaurao do programa seria apresentado, mas sim o certificador (ao final
Assim, o Captulo XI do Projeto de Lei 5139/2009 rene condies de se
transformar em um projeto de lei autnomo, inclusive com adaptaes que contemplem,

por exemplo, a possibilidade de um programa de DSD ser apresentado no s perante o
Poder Judicirio, mas tambm perante um rgo da Administrao.

Nas experincias de DSD dos casos de acidentes areos da TAM e da Air France,
por exemplo, ficou claro o papel de destaque do Ministrio da Justia, inclusive como um
101 CAPTULO XI DO PROGRAMA EXTRAJUDICIAL DE PREVENO OU REPARAO DE DANOS
elemento chave para a superao das barreiras e resistncias para a aplicao do DSD
nos conflitos indenizatrios decorrentes dos acidentes areos.
Art. 57. O demandado, a qualquer tempo, poder apresentar em juzo proposta de preveno ou reparao de danos a interesses ou direitos
difusos, coletivos ou individuais homogneos, consistente em programa extrajudicial.
1o. O programa poder ser proposto no curso de ao coletiva ou ainda que no haja processo em andamento, como forma de resoluo
consensual de controvrsias.
2o. O programa objetivar a prestao pecuniria ou a obrigao de fazer, mediante o estabelecimento de procedimentos a serem utilizados no atendimento e satisfao dos interesses e direitos referidos no caput.
3o. Em se tratando de interesses ou direitos individuais homogneos, o programa estabelecer sistema de identificao de seus titulares
e, na medida do possvel, dever envolver o maior nmero de partes interessadas e afetadas pela demanda.
4o. O procedimento poder compreender as diversas modalidades de mtodos alternativos de resoluo de conflitos, para possibilitar a
satisfao dos interesses e direitos referidos no caput, garantidos a neutralidade da conduo ou superviso e o sigilo.
Art. 58. A proposta poder ser apresentada unilateralmente ou em conjunto com o legitimado ativo, no caso de processo em curso, ou com
qualquer legitimado ao coletiva, no caso de inexistir processo em andamento.
No caso da British Petroleum, por sua vez, um elemento que aparece como
determinante para a utilizao do DSD a existncia de um dispositivo legal no Oil

Pollution Act que determinava a criao de programas de indenizao no caso de
acidentes e derramamentos de leo, ressaltado tambm o papel do governo federal na
criao e fiscalizao destes programas extrajudiciais, inclusive na indicao do special
master (designer) do caso.
Art. 59. Apresentado o programa, as partes tero o prazo de cento e vinte dias para a negociao, prorrogvel por igual perodo, se houver
consentimento de ambas.
Art. 60. O acordo que estabelecer o programa dever necessariamente ser submetido homologao judicial, aps prvia manifestao
do Ministrio Pblico.
Art. 61. A liquidao e execuo do programa homologado judicialmente contaro com a superviso do juiz, que poder designar auxiliares
tcnicos, peritos ou observadores para assisti-lo.
82
83
5.2. Criao de Cmaras e foros de soluo de controvrsias

envolvendo a Administrao

As cmaras so instrumentos interessantes para o incentivo de resolues
extrajudiciais de conflitos j que consistem em foros que so colocados disposio de
A diviso entre cmaras ad hoc e institucionais tambm depender do ente envolvido
e de sua disposio em resolver o conflito via DSD. A criao de cmara institucional

perante rgo do Executivo no empenhado em resolver o conflito pode comprometer a
sua utilizao cotidiana.
potenciais demandantes, abrindo-se um novo caminho para que se busque a resoluo

5.3. A figura do designer, do observador e do Special Master
do conflito antes (ou mesmo sem) que ele chegue ao Judicirio.

A experincia de determinados foros criados com a finalidade de resolver
O estudo emprico dos trs casos selecionados, bem como os casos que serviram
controvrsias envolvendo a Administrao j uma realidade no cenrio brasileiro, sendo
de forma instrumental pesquisa, suscitaram diversas perguntas sobre a figura do
o principal exemplo o da Cmara de Conciliao e Arbitragem da Administrao Federal
designer de um programa de resoluo extrajudicial de conflitos. Quem deve ser esse
(CCAF). Criada no seio da Advocacia-Geral da Unio102 que possui a competncia de
designer? Deve ser um grupo de pessoas ou um nico indivduo? Deve ser indicado pelas
transacionar nas aes de interesse da Unio pelo Ato Regimental n 5, de 27.09.2007,
partes ou por alguma instituio (Judicirio)? Qual deve ser o seu perfil? Deve estar mais
esta Cmara constitui um esforo para dar continuidade aos trabalhos de conciliao/
prximo do conflito possuir conhecimento tcnico sobre a matria em questo ou
mediao que j vinham sendo realizados por cmaras ad hoc da AGU103.
deve ter conhecimento e domnio sobre as tcnicas de soluo de conflitos?
Nos casos analisados na pesquisa, h a presena do particular e do Estado
Tambm chamou ateno a figura do Special Master104, terceiro que pode ser
(Municpio, Estado e, em certo sentido, a Unio), o que aumenta o grau de complexidade
indicado pelo Judicirio (court-appointed) ou pelas partes e que passou a assumir um
na concepo de um DSD, notadamente em funo dos limites e competncias dos atores
papel importante dentro da tcnica de gerenciamento de demandas (case management)105
envolvidos.
. Apesar de poder cumprir diversas outras funes, o Special Master atua especialmente
Os contornos do conflito e os atores envolvidos so elementos que influem na
definio das Cmaras, bem como em saber se elas devem ser de vocao permanente
ou provisria, institucional ou ad hoc (como so as cmaras de indenizao voltadas a um
acidente especfico). Dentre os casos estudados, no caso envolvendo os autistas a vocao
seria para a criao de uma cmara permanente, tendo em vista que a cada minuto est
na resoluo consensual de casos complexos (Special Settlement Master) aqueles que

envolvem dados tcnicos complexos, longas audincias e negociaes, grande nmero de
pessoas e interesses, assumindo muitas vezes para isso o papel de designer de sistemas
de soluo de conflitos.

Nos EUA, o advogado Kenneth Feinberg106 atuou como Special Master e designer
a nascer um autista que pode pleitear aquilo que a deciso judicial garante aos autistas
em vrios casos relevantes, como (i) no Fundo de Compensao s vtimas do acidente
do Estado de So Paulo. J no caso CPTM, a vocao seria de cmara provisria, pois
de 11 de setembro de 2001, em que realizou um trabalho pro-bono de 33 meses; (ii) na
o conflito envolve os atingidos pelo acidente. Quanto a SLP, tudo dependeria do que a
mediao do conflito entre veteranos da Guerra do Vietn e produtores do herbicida
Cmara se dispusesse a tratar. O seu carter provisrio ou permanente est ligado ao

recorte do conflito a ser solucionado via cmara.
Agente Laranja que, aps 8 anos no Judicirio, resolveu-se em acordo; e no caso British
104 Federal Rules of Civil Procedure. Rule 53. Masters. Sobre o Special Master, vide FEINBERG, Kenneth. Creative use of ADR, the court102 A Lei Complementar n. 73, de 10.01.1993 (Lei Orgnica da Advocacia-Geral da Unio), dispe em seu artigo 4o que so atribuies do
appointed special settlement master. 59 Alb. L. Rev. 881, 1995-1996 e FARRELL, Margaret G. The Function and Legitimacy of Special
Advogado-Geral da Unio: VI - desistir, transigir, acordar e firmar compromisso nas aes de interesse da Unio, nos termos da legislao
Masters. 2 Widener L. Symp. J. 235 1997.
vigente;. Este inciso foi regulamentado pela Lei n. 9469/1997.
105 MCGOVERN, Francis. Mass Tort Litigation and Insurance Coverage Cases - Five Models for Judicial Case Management. 22 Brief 25
103 Vide cartilha da CCAF e seu ementrio disponveis no site http://www.agu.gov.br/sistemas/site/PaginasInternas/download/cartilhas/
1992-1993
Cartilha_CCAF_03_02_09.pdf; Acesso em 09.12.2010.
106 Com quem entramos em contato e trocamos emails no curso da pesquisa.
84
85
Petroleum (Gulf Coast Claims Facility), relatado nesta pesquisa. H uma diferena em como
recursos finitos108, com a tarefa de fazer a distribuio entre aqueles que fazem jus a eles,
assumiu essa posio em cada um destes casos. No caso Agente Laranja, Feinberg foi
da melhor forma possvel (Neutral Fund Administrator).
o Special Master indicado pelo Judicirio para coordenar uma resoluo extrajudicial do
conflito. Por sua vez, no caso do Fundo de Compensao s vtimas do 11 de setembro,
o Congresso norte-americano aprovou o Air Transportation Safety and System Stabilization Act,
lei que previu a criao do tal fundo, com a indicao de um Special Master pelo Attorney
General, sendo que suas competncias e modo de atuao foram estabelecidas pela
prpria lei107. Por fim, no caso BP, Feinberg foi indicado para a conduo do fundo devido
a um acordo realizado entre a companhia BP e o governo federal norte-americano. Outra
diferena entre os programas mencionados est no dano em que eles buscam reparar:
perdas econmicas, de renda, lucros e reparao por morte ou dano integridade fsica.

Os juzes apontam Special Masters para suprir necessidades que esto fora do seu
alcance, como questes relacionadas a um conhecimento especfico, determinada tcnica

ou assunto. Um master pode dedicar muito mais tempo a um caso especfico e analisar
todas as suas facetas e complexidades. Pode, tambm, possuir o conhecimento tcnico
necessrio para a compreenso de certos aspectos do conflito, aliando-o habilidade na
mediao e gesto de conflitos. Vale notar que o master difere de um perito comum, j que,
de acordo com as Federal Rules of Civil Procedure, possvel lhe atribuir maiores poderes.

O Special Master normalmente pessoa que conta com a confiana do julgador e das
partes envolvidas, e a preservao da tica fundamental para o bom desenvolvimento do

seu trabalho. Por essa razo, reunies antes da indicao do Special Master para resolver a
existncia de possveis conflitos de interesse podem ser teis. ainda necessrio haver
um cdigo de tica especfico para orientar sua conduta.
O Special Master tanto pode emprestar sua tcnica para a resoluo do conflito,
como tambm atuar no gerenciamento de recursos, uma vez j fixado o dever de
indenizar. Nesta segunda hiptese, o Special Master chamado a administrar fundos/
Alm do Special Master, que muitas vezes se confunde com a figura do designer,
j que podem assumir papis semelhantes, h tambm a figura do observador, que

foi relevante nos casos das Cmaras de Indenizao dos acidentes areos TAM e Air
France e que tambm est prevista no Projeto de Lei da Ao Civil pblica (Projeto de
Lei 5139/2009). O projeto prev, em seu j referido captulo XI, a possibilidade de criao
de um programa extrajudicial de preveno ou reparao de danos, permitindo que o
demandado ou potencial demandado caso ainda no haja um processo em andamento
apresente em juzo uma proposta de programa extrajudicial, unilateralmente ou de forma
consensual, para a homologao judicial. Alm da homologao por parte do Judicirio,
o projeto tambm estabelece como mecanismo de controle a superviso da execuo e
implementao do programa pelo juiz, que pode indicar para cumprir tal papel auxiliares
tcnicos, peritos ou observadores. Dessa forma, da maneira com que se estabelece no
referido projeto de lei, o observador seria um terceiro indicado pelo Judicirio que atuaria
na fiscalizao da implementao do programa extrajudicial.

Diferentemente do estabelecido pelo Projeto de Lei, o terceiro indicado pelo juiz,
no caso do Special Master, pode adotar uma postura mais ativa em relao ao desenho
do sistema alternativo de soluo de conflitos, no restrita apenas fiscalizao e
acompanhamento de sua implantao.

verdade que se o indicado a prestar a obrigao de pagar ou de fazer no se
dispuser a instaurar o programa, poucas so as chances de ele ser levado frente. Mas se
considera importante que a instaurao no fique sujeita apenas iniciativa e aprovao
do demandado, podendo-se considerar neste caso a indicao pelo prprio Judicirio ou
mesmo por outros atores, como o Ministrio Pblico. Trata-se de uma poltica que faz com
que o Poder Judicirio assuma uma posio de no apenas consentir com programas e
solues extrajudiciais, mas tambm de convencer as partes a adot-los e indic-los
fortemente . Por outro lado, isso no significa uma interferncia na definio do design,
do designer e do meio a ser adotado. Mas apenas uma forma de indicar o programa como
107 SEC. 404. ADMINISTRATION.
caminho diferente daquele proposto pela sentena judicial.
(a) IN GENERAL.The Attorney General, acting through a Special Master appointed by the Attorney General, shall:
(1) administer the compensation program established under this title;
(2) promulgate all procedural and substantive rules for the administration of this title; and
(3) employ and supervise hearing officers and other administrative personnel to perform the duties of the Special Master under this title.
86
108 Sobre fundos, se falar mais frente
87
A definio do encarregado a definir o design deve ser acompanhado da idia de
Buscamos analisar, como material instrumental pesquisa, casos importantes
participao de todos os envolvidos na construo do desenho e na indicao de eventual
em que o desenho de sistema de disputas foi aplicado na prtica em cenrio internacional.
mediador, special master ou outra pessoa que administre alguma outra forma de ADR.
Um caso muito relevante o Fundo de Compensao para as vtimas do dia 11 de
Nos EUA, o custo dos Special Masters estabelecido pelo juiz e cobrado das
partes. Em geral, o seu custo repartido entre elas igualmente. Os critrios usados para
estabelecer a remunerao dos masters so diversos (principalmente hora trabalhada
e preo fechado). Os custos podem ser altos, mas, muitas vezes, as partes e as cortes
setembro nos Estados Unidos . Outro, mais atual e ainda em andamento, o Gulf Coast
Claims Facility, que busca indenizar indivduos e empresas prejudicados pelo acidente na
plataforma de petrleo da companhia British Petroleum.

Percebemos, como no poderia deixar de ser, que uma questo essencial para
entendem que vale a pena, tendo em vista o custo-benefcio e que o acordo, e conseqente
a construo de tais sistemas de resoluo alternativa a origem dos recursos. Assim,
fim do litgio, representam uma economia tanto para a sociedade, quanto para as partes.
no caso do acidente de 11 de setembro, o Congresso Nacional criou um programa
Sempre que indivduos so apontados para exercer tarefas de julgar ou de
resolver conflitos, indicados ou no pelos tribunais, a questo da imparcialidade aparece

de forma central. Com o Special Master, no diferente. Existem alguns mecanismos
institucionais para garantir a imparcialidade e eliminar possveis conflitos de interesse.
No entanto, na legislao norte-americana, no existem critrios legais (na Rule 53 da
Federal Rules of Civil Procedure) para a qualificao do master ou procedimento para
sua escolha. Normalmente, uma sugesto do juiz. O atributo mais importante ter a
completa confiana do julgador e das partes. Pode ser escolhido por seu conhecimento
tcnico, por ter experincia com casos pretritos, por sua habilidade em mediao, ou
por todos estes fatores.

extrajudicial, comandado por um Special Master, com extrema discricionariedade

para compensar as vtimas por meio de recursos pblicos na medida em que fossem
necessrios. No caso BP, h uma discusso sobre a possibilidade da criao de um fundo
pelo Congresso, para que os recursos recolhidos em forma de multas sejam empregados
na reconstruo do meio ambiente do Golfo.

Elementos presentes de forma diferente nestes dois casos abrem uma porta para
a explorao de desenhos de resoluo de disputas nos casos de tragdias e desastres

naturais. H a possibilidade da criao de fundos, e sobre eles, desenhos de resoluo de
disputa, para lidar com certos casos que pedem celeridade no tratamento e no emprego
mais eficaz dos recursos destinados.
Nos casos analisados, o assunto designer e Special Master teve lugar quando
se indagou a respeito da pessoa ou rgo mais indicado para funcionar como designer,
assim como aquele que seria mais indicado para fazer a interlocuo entre todos os
envolvidos.
possvel relacionar estes dois casos ao estudo emprico da pesquisa sobre
a enchente na cidade de So Luiz do Paraitinga. Trata-se de um desastre natural que

exigiu a mobilizao de recursos e provocou diversas doaes provenientes tanto da
sociedade civil quanto de entes da federao. O que aconteceu, entretanto, que, apesar
da disponibilidade de recursos, assistiu-se a uma gesto desordenada e falhas no plano
5.4. Criao de Fundos

de aplicao de recursos, o que deu origem judicializao do caso e busca de maior
A criao de fundos especficos est sujeita previso legal, que tambm trate
de sua destinao. Nesse cenrio, a contribuio que os fundos destinados a indenizar
transparncia na gesto dos recursos.

No mbito legislativo, importante mencionar a recm aprovada Lei no 12.340, de
determinado conflito complexo podem dar precedida da questo acerca dos limites
01.12.2010, que dispe sobre o Sistema Nacional de Defesa Civil - SINDEC, sobre as
desse fundo. H fundos cuja verba finita e h fundos que podem ser regularmente
transferncias de recursos para aes de socorro, assistncia s vtimas, restabelecimento
regados com novos valores. E a tarefa do gestor do conflito e do fundo ser diferente
com o primeiro perfil e o segundo. Alm disso, as pessoas que contribuem com o fundo
tambm suscitam o problema da destinao dos valores que o compem.
88
de servios essenciais e reconstruo nas reas atingidas por desastre, e sobre o Fundo
Especial para Calamidades Pblicas, e d outras providncias. Cumpre salientar, no
89
entanto, que o fundo criado tem a finalidade especfica de tratar da execuo de aes de
socorro, assistncia s vtimas, restabelecimento de servios essenciais e reconstruo
6. REFERNCIAS
(art. 4o da lei), enquanto o conflito exposto em So Luiz do Paraitinga tem dimenses

maiores, que vo alm daquilo que a lei disciplina.

Por essa razo, em conflitos complexos como o de So Luiz do Paraitinga, a
questo dos fundos e de quem paga a conta s podem ser respondidas com a clara
definio de qual conta dever ser paga e a adequada coordenao entre os entes pblicos
envolvidos para a definio de sua eventual parcela de participao no fundo. Saber quais
modalidades de indenizao o fundo abrange, bem como a coordenao entre Unio,
Estados e Municpios so questes a serem enfrentadas na definio de um programa
extrajudicial de soluo de conflitos.

O fundo pblico financeiro toda reserva de receita para a aplicao determinada
ARCKERMAN, Robert M. The September 11th Victim Compensation Fund, An Effective

Administrative Response to a National Tragedy. 10 Harv. Negot. L. Rev. 136 2005.
AZEVEDO MARQUES, Floriano. Regulao estatal e interesses pblicos. So Paulo: Malheiros, 2002.
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BRAZIL, Wayne D. Continuing the conversation about the current status and the future of
ADR: a view from the Courts. 11 Journal of Dispute Resolution, 2000, p. 11-39.
BUSH, Robert Baruch, FOLGER, Joseph. The promise of mediation: the transformative approach to
conflict. San Francisco: Jossey Bass, 2005, pp. 26-31/107.
em lei e possui disposio no ordenamento jurdico brasileiro. Sua criao regulada tanto
pela Constituio Federal como pela lei de direito financeiro que estabelece as diretrizes
para a elaborao do oramento pblico, e determinam que o fundo somente pode ser
institudo por meio de lei ou autorizao legislativa. Eles no possuem personalidade
CAPPELLETTI, Mauro. Formaes Sociais e Interesses coletivos diante da justia Civil. Revista
de Processo, So Paulo, n. 05, jan./mar. 1977.
jurdica e seu controle feito pelo Tribunal de Contas do ente federativo que direcionou
CARVER, Todd B; VONDRA, Albert A., Alternative Dispute Resolution: why it doesn`t work and
why it does. Harvard Business Review, may-june 1994.
recursos a ele .
CUNHA, Luciana Gross (coord.). Relatrio ICJBrasil, 3o trimestre de 2010, 2a onda, Ano 2.
Dentro desse panorama geral do fundo pblico, seria interessante a possibilidade
de, para lidar com situaes de emergncia, que o Poder Executivo pudesse, por meio
de um decreto executivo, determinar a criao de um fundo e um respectivo plano de
aplicao de recursos. Aqui encontramos uma barreira da legislao atual. Para que
isso pudesse acontecer, seria necessria uma lei que permitisse, frente a situaes de
emergncia e calamidade pblica, a criao de tais fundos por decreto.

A partir desse ponto, a discusso se concentra na figura do desenho de soluo
de disputas. Como deveria ser determinada sua estrutura e a regulao da gesto dos
recursos? Deveria ser feita pela lei que permitiria a criao dos fundos ou por decreto?
Seria til j possuir elementos mnimos do desenho na lei, para que fossem mais
detalhados pelo decreto, frente situao real? Quem deveria ser o responsvel pela
administrao do fundo? Deveria ser um rgo colegiado? Por quem eles deveriam ser
indicados? Qual ente federativo teria o poder de baixar tais decretos?
90
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92

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SRIE PENSANDO O DIREITO

N 38/2011 verso publicao

O Desenho de Sistemas de Resoluo Alternativa de

Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL)

Quatro anos aps o lanamento do projeto Pensando o Direito, a Secretaria de Assuntos

Pensando o Direito, lanado em 2007 com o objetivo de qualificar e democratizar o processo de

A incluso do conhecimento jurdico de ponta na agenda legislativa tem estimulado

No contexto da democratizao do processo de elaborao legislativa, os resultados das

O presente caderno faz parte do conjunto de publicaes em verses resumidas que

pesquisas j realizadas at o momento pode ser acessada no sitio eletrnico da Secretaria de

Braslia, novembro de 2011.

com muita satisfao que apresentamos o relatrio final da pesquisa sobre O

Desenho de Sistemas de Resoluo Alternativa de Disputas para Conflitos de Interesse

Marivaldo de Castro Pereira

Secretario de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia

O objetivo da pesquisa foi mapear e analisar casos brasileiros que envolvam

Quando a Administrao est presente, contudo, as caractersticas do desenho,

o papel dos atores envolvidos, o nvel de institucionalizao, os desafios e dificuldades

A anlise dos casos se baseou em cinco eixos centrais: i. O conflito e partes

interessadas/envolvidas; ii. As formas e alternativas de soluo de disputas adotadas; iii.

Com base no estudo de casos concretos, a pesquisa buscou analisar estas

questes, alm de identificar e sugerir campos frteis para se pensar o desenho de

Por fim, foram apresentadas algumas proposies, de carter geral e especfico,

Fundao Getulio Vargas

novas hipteses e perguntas sobre o tema da pesquisa, incidindo principalmente sobre

Escola de Direito de So Paulo

os incentivos necessrios para que a Administrao considere o desenho extrajudicial de

soluo de conflitos como uma alternativa.

Agradecemos Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL-

So Paulo, 05 de outubro de 2011.

Daniela Monteiro Gabbay e Luciana Gross Cunha

O DESENHO DE SISTEMAS DE RESOLUO ALTERNATIVA DE DISPUTAS PARA

3. ANLISE DOS CASOS....41

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no a do Ministrio da Justia

C) Critrios Objetivos E Isonomia De Tratamento (Alguma Padronizao)?....52

5.3. A FIGURA DO DESIGNER, DO OBSERVADOR E DO SPECIAL MASTER....85

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no a do Ministrio da Justia

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no a do Ministrio da Justia

Para fins da pesquisa, consideramos como conflitos de interesse pblico aqueles

Dentro dessa perspectiva, existem trs diferentes perfis de conflitos: i. entre

H uma srie de questes que podem advir desta relao, no campo da

responsabilidade do Estado, de contratos pblicos, da prestao de servios, dentre

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no a do Ministrio da Justia

Nesse contexto, experincias bem sucedidas em DSD tm um papel muito

diferentes contextos e envolver diferentes atores e tipos de conflitos. Notou-se, contudo,

importante para a transposio dessas barreiras, revelando, alm do como fazer, os

que quando a Administrao est presente, normalmente na posio de demandada

(devedora ou prestadora de servios), as caractersticas do desenho, o papel dos atores

envolvendo a criao de cmaras indenizatrias em acidentes areos: a Cmara de

envolvidos, o nvel de institucionalizao, os desafios e dificuldades para sua resoluo

extrajudicial assumem contornos prprios, diferentes de quando o desenho de sistemas

Programa de Indenizao 447, originado com o acidente do Voo Air France.

envolve empresas privadas.

Ambos so importantes precedentes, fruto de iniciativa do Ministrio da Justia

A responsabilidade objetiva do Estado, as restries autocomposio e os

que, juntamente com as companhias areas, suas seguradoras, rgos integrantes

limites negociao pela Administrao, o pagamento de dvidas atravs de precatrios,

do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor e do Sistema de Justia5 e os prprios

as restries oramentrias, a responsabilidade do gestor pblico (sob o efeito das leis

de responsabilidade fiscal e de improbidade administrativa), a indisponibilidade do bem

pblico, a inafastabilidade da jurisdio, e a posio restritiva do Tribunal de Contas quanto

de transao), alm da reduo dos desgastes emocionais e psicolgicos das partes e do

seu maior controle e satisfao sobre o processo e o resultado6.