Gestão Pública

Tecnlogo em Gesto Pblica
Introduo Gesto Pblica
Matilde Medeiros de Arajo

Mara Medeiros de Arajo

Tecnlogo em Gesto Pblica
Natal RN, 2013
Governo Federal
Presidenta da Repblica
Dilma Vana Rousseff
Vice-Presidente da Repblica
Michel Miguel Elias Temer Lulia
Ministro da Educao
Aloizio Mercadante Oliva
Universidade Federal do Rio Grande do Norte UFRN

Reitora
ngela Maria Paiva Cruz
Vice-Reitora
Maria de Ftima Freire Melo Ximenes
Secretaria de Educao a Distncia (SEDIS)

Secretria de Educao a Distncia
Maria Carmem Freire Digenes Rgo
Secretria Adjunta de Educao a Distncia

Ione Rodrigues Diniz Morais
FICHA TCNICA
COORDENAO DE PRODUO DE MATERIAIS DIDTICOS
Marcos Aurlio Felipe
GESTO DE PRODUO DE MATERIAIS
Carolina Aires Mayer
Rosilene Alves de Paiva
PROJETO GRFICO
Ivana Lima
REVISO DE MATERIAIS
Camila Maria Gomes
Cristinara Ferreira dos Santos
Emanuelle Pereira de Lima Diniz
Eugenio Tavares Borges
Janio Gustavo Barbosa
Jeremias Alves de Arajo
Kaline Sampaio de Arajo
Luciane Almeida Mascarenhas de Andrade
Margareth Pereira Dias
Orlando Brando Meza Ucella
Priscila Xavier de Macedo
Thalyta Mabel Nobre Barbosa
Vernica Pinheiro da Silva
EDITORAO DE MATERIAIS
Alessandro de Oliveira Paula
Amanda Duarte
Ana Paula Resende
Anderson Gomes do Nascimento
Carolina Aires Mayer
Carolina Costa de Oliveira
Davi Jose di Giacomo Koshiyama
Dickson de Oliveira Tavares
Elionai Augusto Silva de Melo
Elizabeth da Silva Ferreira
Jos Antonio Bezerra Junior
Letcia Torres
Luciana Melo de Lacerda
Rafael Marques Garcia
Roberto Luiz Batista de Lima
Rommel Figueiredo
Reviso de estrutura e linguagem

Cristinara Ferreira dos Santos
Reviso tipogrca
Leticia Torres
Reviso de lngua portuguesa

Orlando Brando Meza Ucella
Pr-impresso
Jos Antonio Bezerra Junior
Reviso de normas da ABNT

Vernica Pinheiro da Silva
IMAGENS UTILIZADAS
Acervo da UFRN
www.depositphotos.com
www.morguele.com
www.sxc.hu
Encyclopdia Britannica, Inc.
Diagramao
Elizabeth da Silva Ferreira
Criao e edio de imagens
Anderson Gomes do Nascimento
Catalogao da publicao na fonte. Bibliotecria Vernica Pinheiro da Silva.
Copyright 2005. Todos os direitos reservados a Editora da Universidade Federal do Rio Grande do Norte EDUFRN.
Nenhuma parte deste material pode ser utilizada ou reproduzida sem a autorizao expressa do Ministrio da Educao MEC
Sumrio
Apresentao institucional
Apresentao da disciplina
Unidade 1 A administrao, as organizaes e a gesto pblica: conceitos e fundamentos
Unidade 2 Evoluo das teorias administrativas
35
Unidade 3 As tipologias da Administrao Pblica
61
Unidade 4 Ferramentas do GesPblica
89
Perfil dos autores
113
Apresentao institucional
Secretaria de Educao a Distncia SEDIS da Universidade Federal do Rio

Grande do Norte UFRN, desde 2005, vem atuando como fomentadora, no
mbito local, das Polticas Nacionais de Educao a Distncia em parceira
com a Secretaria de Educao a Distncia SEED, o Ministrio da Educao
MEC e a Universidade Aberta do Brasil UAB/CAPES. Duas linhas de atuao
tm caracterizado o esforo em EaD desta instituio: a primeira est voltada para
a Formao Continuada de Professores do Ensino Bsico, sendo implementados
cursos de licenciatura e ps-graduao lato e stricto sensu; a segunda volta-se para a Formao de Gestores Pblicos, atravs da oferta de bacharelados e
especializaes em Administrao Pblica e Administrao Pblica Municipal.
Para dar suporte oferta dos cursos de EaD, a SEDIS tem disponibilizado
um conjunto de meios didticos e pedaggicos, dentre os quais se destacam os
materiais impressos que so elaborados por disciplinas, utilizando linguagem e
projeto grfico para atender s necessidades de um aluno que aprende a distncia. O contedo elaborado por profissionais qualificados e que tm experincia relevante na rea, com o apoio de uma equipe multidisciplinar. O material
impresso a referncia primria para o aluno, sendo indicadas outras mdias,
como videoaulas, livros, textos, filmes, videoconferncias, materiais digitais e
interativos e webconferncias, que possibilitam ampliar os contedos e a interao entre os sujeitos do processo de aprendizagem.
Assim, a UFRN atravs da SEDIS se integra ao grupo de instituies que
assumiram o desafio de contribuir com a formao desse capital humano
e incorporou a EaD como modalidade capaz de superar as barreiras espaciais
e polticas que tornaram cada vez mais seleto o acesso graduao e psgraduao no Brasil. No Rio Grande do Norte, a UFRN est presente em polos
presenciais de apoio localizados nas mais diferentes regies, ofertando cursos
de graduao, aperfeioamento, especializao e mestrado, interiorizando
e tornando o Ensino Superior uma realidade que contribui para diminuir as
diferenas regionais e transformar o conhecimento em uma possibilidade concreta
para o desenvolvimento local.
Nesse sentido, este material que voc recebe resultado de um investimento
intelectual e econmico assumido por diversas instituies que se comprometeram
com a Educao e com a reverso da seletividade do espao quanto ao acesso
e ao consumo do saber E REFLETE O COMPROMISSO DA SEDIS/UFRN COM
A EDUCAO A DISTNCIA como modalidade estratgica para a melhoria dos
indicadores educacionais no RN e no Brasil.
Secretaria de Educao a Distncia
SEDIS/UFRN
Apresentao da disciplina
Caro estudante,
Seja bem-vindo disciplina Introduo Gesto Pblica. Nela iremos conhecer o universo da Cincia da Administrao, que tem como foco de estudo as
organizaes, sejam elas pblicas ou privadas. Esta disciplina objetiva abordar
os fundamentos tericos que regem o funcionamento, a estrutura, as funes e
as ferramentas das organizaes pblicas.
Este livro est estruturado em quatro unidades. A primeira unidade aborda
os conceitos e os fundamentos da administrao e da organizao com nfase
na gesto pblica. Iniciaremos com os antecedentes histricos da Administrao
como cincia. Em seguida, analisaremos os conceitos, diferenas e semelhanas entre administrao, gesto e organizao. Na sequncia, abordaremos as
funes bsicas exercidas pelas organizaes e as funes e competncias do
administrador.
A segunda unidade trata da evoluo das teorias administrativas, as quais
esto divididas em duas abordagens: a clssica e a contempornea. Cada uma
delas apresenta ferramentas e concepes que marcam as transformaes vividas
pela Cincia da Administrao nos ltimos tempos.
A terceira unidade aborda as tipologias da Administrao Pblica, iniciando
pela dominao tradicional, chamada de Administrao Pblica Patrimonialista.
Na sequncia, estudaremos a dominao racional-legal, que caracteriza a Administrao Pblica Burocrtica. Finalmente, estudaremos a mais nova abordagem
da Gesto Pblica, tambm chamada de Administrao Pblica Gerencial, que
gerou, em 2005, o Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao
(GesPblica), cujas ferramentas sero tratadas na unidade seguinte.
Na quarta unidade, iremos conhecer os princpios constitucionais e os fundamentos gerenciais que devem alicerar a gesto das organizaes pblicas
contemporneas. Em seguida, vamos conhecer as principais ferramentas utilizadas pelo GesPblica, com vista ao alcance da excelncia do servio prestado ao
cidado. So elas: a Carta de Servios, a Avaliao Continuada, a Simplificao
de Processos e a Pesquisa de Satisfao.
Assim, esperamos que obtenham bom proveito nesta disciplina, pois ela
servir de base para o aprofundamento dos conhecimentos tericos necessrios
formao das competncias do futuro gestor pblico.
Bom proveito a todos!
A administrao,
as organizaes e a gesto
pblica: conceitos e fundamentos
Unidade
Apresentao
Caro estudante,
Vamos iniciar nossa caminhada em busca de conhecimentos, habilidades
e atitudes sobre os fundamentos da gesto pblica. Antes, porm, importante
conhecermos um pouco do surgimento da Administrao como cincia. Nesta
unidade, aps a passagem por um breve histrico, iremos estudar os conceitos e
fundamentos da gesto pblica, comeando com a explicao de alguns termos
que aparentemente so sinnimos, mas cada um tem suas peculiaridades. Em
seguida, vamos conhecer as funes bsicas de uma organizao, seja ela pblica
ou privada, qualquer que seja o seu porte e, finalmente, estudar as funes bsicas do administrador, ou do gestor, conforme sua opo na escolha do termo.
Objetivos
1
Conhecer os antecedentes histricos da Administrao.
Conceituar organizao, administrao e gesto

pblica.
Identificar as funes bsicas da organizao.
Descrever as funes bsicas do administrador.
Unidade 1
11
Antecedentes histricos
da Administrao
Administrao como cincia surgiu, aproximadamente, em 1903 com

as obras de Taylor, Fayol e Henri Ford (Maximiano, 2004). Essas pessoas iniciaram seus estudos buscando a melhor forma de produo nas
linhas de montagem. Ora, voc deve estar imaginando: como as organizaes
eram administradas antes dessa poca? Como foi possvel a realizao de
grandes empreendimentos no passado como a construo das pirmides do
Egito (Figura 1), por exemplo? Pense um pouco sobre isso, reflita e depois
acompanhe a nossa descrio.
Figura 1 As pirmides do Egito

Fonte: <http://tilesexperts.com/wordpress/wp-content/Piramides2.jpg>. Acesso em: 19 dez. 2012.
Ento, pensou sobre o assunto? Muitas das teorias e tcnicas utilizadas

atualmente para administrar as organizaes so oriundas de prticas do passado. Os exemplos mais clssicos encontrados na literatura sobre a histria
da administrao esto apresentados no quadro a seguir:
Eventos
Grandes projetos
do oriente
Organizaes
militares
Grcia
Roma
Revoluo
industrial
Perodos
Desde 4.000 a.C.
Desde 3.500 a.C.
500 a.C
Entre VII a.C.

e IV a.D.
Sculo XVIII
Principais ideias
Administrao
de projetos de
engenharia:
cidades,
pirmides,
projetos
de irrigao.
Organizao,
disciplina,
hierarquia,
logstica,
formao de
pessoas.
Democracia,
tica,
qualidade,
mtodo
cientfico.
Administrao
de imprio
multinacional,
formao de
executivos,
etc.
Inveno
das fbricas,
surgimento
de sindicatos,
inicio da
Administrao
como cincia.
Quadro 1 Origens da Administrao moderna

Fonte: Adaptado de Maximiano (2004, p. 49).
Unidade 1
13
Conforme pode ser observado no Quadro 1, muitas das ideias que j eram
praticadas h milnios esto presentes no dia a dia das organizaes contemporneas. As pirmides do Egito e a Grande Muralha da China so exemplos
concretos de que projetos com grandes propores, empregando milhares de
pessoas, foram realizados muito antes dos tempos modernos. Independente da
forma como os administradores fossem chamados na poca, certamente existiram, nesses empreendimentos, entidades organizadas e dirigidas por pessoas
responsveis por atividades de planejamento, organizao, liderana e controle
(ROBBINS; COULTER, 1998).
As organizaes militares tambm influenciaram os princpios e fundamentos
da administrao atravs da aplicao de alguns princpios que caracterizam o
regime militar, como organizao, disciplina, hierarquia, logstica e formao de
pessoas. Chiavenato (1993) aponta as principais contribuies das organizaes
militares para a cincia da Administrao. Veja algumas delas:
O princpio da unidade de comando, em que cada subordinado s

pode ter um superior.
A escala hierrquica, onde os nveis de comando correspondem ao

grau de autoridade e responsabilidade correspondente.
Princpio da direo, por meio do qual todo subordinado deve saber

perfeitamente o que se espera dele e aquilo que ele deve fazer.
Segundo Maximiano (2004) e Chiavenato (1993), a administrao moderna

muito influenciada pelo pensamento de filsofos gregos, como os exemplos de:
14
Unidade 1
Plato: preocupou-se com os problemas polticos e sociais inerentes ao desenvolvimento social e cultural do povo grego. Em
sua obra, A Repblica, expe o seu ponto de vista sobre a
forma democrtica de governo e de administrao nos negcios
pblicos. Ele desenvolve suas ideias atravs de dilogos. Em seu
dilogo intitulado O Poltico, Plato defende a ideia de que
a responsabilidade fundamental dos polticos era promover a
felicidade dos cidados.
Aristteles: estudou a organizao do Estado e distingue trs

formas de administrao pblica: a monarquia, ou governo de
um s, a aristocracia, ou governo de uma elite e democracia, ou
governo do povo.
Essas ideias esto presentes nas organizaes contemporneas, sejam elas

pblicas ou privadas, que fundamentam seu processo gerencial em princpios
como o da administrao participativa, da valorizao das pessoas, entre
outros. Na quarta unidade do nosso livro iremos explorar com mais detalhes
esses fundamentos.
Conforme aponta Maximiano (2004, p. 51), a capacidade de construir e
manter o domnio sobre o que hoje a Europa comprova as aguadas habilidades administrativas dos romanos. Roma apresentou o primeiro caso no mundo
de organizao e administrao de um imprio multinacional, onde foram criados diferentes tipos de executivos, como os reis, os imperadores, os csares, os
cnsules, os magistrados entre outros. Por outro lado, a m administrao ajudou
a destruir Roma no final de seu longo perodo de glria.
Outro exemplo muito interessante da prtica administrativa a Igreja Catlica
Romana, que conta com uma estrutura que permanece basicamente inalterada h
quase 2.000 anos. Ao longo dos sculos, conforme nos mostra Chiavenato (1993),
a Igreja Catlica foi estruturando sua organizao, sua hierarquia de autoridade, seu estado-maior (assessoria) e a sua coordenao funcional. A estrutura
composta de cinco nveis: padre da parquia, bispo, arcebispo, cardeal e papa,
cuja autoridade final, a do papa, centralizada em Roma (ROBBINS; COULTER,
1998). A estrutura da organizao eclesistica serviu de modelo para muitas
organizaes, religiosas ou no, que, em busca de experincias bem-sucedidas,
passaram a incorporar vrios dos princpios e normas administrativas utilizadas
na Igreja Catlica.
Alm desses exemplos, voc poder encontrar outros nas obras que falem
sobre as origens das prticas administrativas. Para tanto, indicamos algumas
fontes para quem quiser conhecer mais sobre os primrdios da Administrao
como cincia.
Leituras complementares
Leia os captulos indicados nos dois livros citados para aprender
mais sobre os antecedentes histricos da Administrao.
MAXIMIANO, Antonio Cesar Amaru. Teorias da Administrao:
ideias fundamentais. In: ______. Introduo administrao. 6.
ed. Revista e ampliada. So Paulo: Atlas, 2004. cap. 2. p. 47-69.
______. Da revoluo urbana revoluo industrial. In: ______. Teoria Geral da Administrao: da revoluo urbana revoluo digital.
6. ed. So Paulo: Atlas, 2006. cap. 2. p. 24-48.
Unidade 1
15
A revoluo Industrial
(sculo XVIII) foi resultante de
dois eventos: o surgimento das
fbricas e a inveno da mquina a vapor, que revolucionaram
a produo e a aplicao de
conhecimentos administrativos
(MAXIMIANO, 2006).
Aps esse breve relato dos primrdios da administrao, vamos abordar um

fator que influenciou decisivamente a Administrao como cincia. Estamos
falando da Revoluo Industrial. Alguns dos fatores que contriburam para a
criao de grandes corporaes que mais tarde iriam requerer prticas administrativas formalizadas so: o advento da fora da mquina, a produo em massa,
a reduo dos custos de transportes decorrentes da rpida expanso das estradas
de ferro e a regulamentao governamental.
No incio do sculo XX foram dados os primeiros passos na direo do desenvolvimento da Administrao como cincia. O chamado movimento da Administrao Cientfica foi liderado por Frederick Taylor, considerado o pai da
administrao cientfica, Henry Fayol e Henri Ford.
Frederick W. Taylor (Figura 2) era uma pessoa extremamente meticulosa na
sua vida pessoal, como nos conta Hampton (1983, p. 10):
Taylor separava seu mundo nas suas partes mais diminutas. Ao jogar croqu, ele preocupava os seus companheiros por planejar minuciosamente
os ngulos de suas tacadas. Quando caminhava, ele contava o nmero dos
passos, para descobrir qual seria o melhor modo de andar. Nervoso, alto,
embora no fumasse ou bebesse, nem mesmo caf ou ch, toda a sua vida
sofreu de insnias e pesadelos; e temendo deitar-se, ele apenas conseguia
adormecer sentado na cama ou em uma cadeira. No podia suportar ver um
torno ou um homem inativo. Ele nunca perdia tempo e queria ter a certeza
de que isso no acontecia com ningum.
Figura 2 Frederick Taylor

Fonte: <http://www.biography.com/people/frederick-w-taylor-9503065>. Acesso em: 19 dez. 2012.
Com esse esprito meticuloso, Taylor realizou a maior parte de seus experimentos, como engenheiro mecnico, nas companhias de ao de Midvale e
Bethlehem, na Pensilvnia. Suas observaes sempre buscavam, atravs dos
estudos de tempos e movimentos dos operrios nas linhas de produo, a melhor maneira de fazer as tarefas. Taylor cronometrava os movimentos dos trabalhadores, dividindo-os nas tarefas que compunham o trabalho, chamando-as
16
Unidade 1
de unidades bsicas de trabalho, as quais eram analisadas buscando a melhor

maneira de execut-las e de combin-las para ter mais eficincia como um todo.
Os resultados de seus estudos foram largamente assimilados e outras pessoas
e empresas comearam a utilizar os seus mtodos e, ao mesmo tempo, a criar
novos para aumentar a eficincia na indstria.
O taylorismo, como so conhecidas as tcnicas da administrao cientfica
de Frederick Taylor, formou parceria notvel com a expanso da indstria e com
a linha de montagem de Henri Ford (MAXIMIANO, 2004), outra inovao revolucionria do incio do sculo XX. Henri Ford criou dois princpios da produo
em massa: as peas padronizadas e o trabalhador especializado. Na produo
em massa, as qualificaes dos trabalhadores resumem-se ao conhecimento necessrio para a realizao de uma nica tarefa. Podemos tomar como exemplo o
filme Tempos Modernos (Figura 3), em quem Charlie Chaplin representa um
trabalhador cuja sua funo reduzida apenas ao aperto de parafusos. Vale salientar que essas tcnicas foram alvos de muitas crticas, em que a mecanizao
da atividade humana poderia provocar a alienao do trabalhador.
Figura 3 Cena do filme Tempos Modernos

Fonte: Charles Chaplin Tempos Modernos 1936.
Enquanto Taylor e Ford concentravam sua ateno no cho da fbrica, Henri

Fayol, que atuava como diretor executivo de uma grande companhia, no escutava, nem observava os trabalhadores. Ele ficava em sua mesa de trabalho tentando
colocar no papel suas ideias sobre as funes gerais da administrao. De acordo
com Fayol (MAXIMIANO, 2004, p. 57), a administrao uma atividade comum a
todos os empreendimentos humanos (famlia, negcios, governo), que sempre exigem algum grau de planejamento, organizao, comando, coordenao e controle.
Em sntese, Taylor e Ford procuraram identificar a melhor forma de executar as
tarefas e Fayol procurou identificar e compartilhar com os outros as chaves da administrao eficaz e da organizao como um todo (HAMPTOM, 1983).
Embora o chamado movimento da Administrao Cientfica tenha recebido crticas, suas ideias constituem o marco inicial da Administrao como cincia. Outras
escolas ou correntes foram surgindo com o tempo, como a Escola de Relaes
Humanas, a Escola Burocrtica, a Teoria Geral de Sistemas e outras que sero estudadas na Unidade 2 de nosso livro.
Unidade 1
17
No Brasil, a administrao como campo de trabalho profissional surgiu na

dcada de 1940, com as companhias de navegaes americanas, que tinham
em seus comandos profissionais formados em Administrao de Empresas. No
entanto, foi por volta de 1960 que a administrao comeou a ser reconhecida
como a atividade profissional, notadamente pela nfase no governo de Getlio
Vargas, que valorizou a cincia, atravs do aprimoramento da Administrao
Pblica Federal e das reformas administrativas e sociais.
Segundo o Conselho Federal de Administrao (CRA, s.d), o ensino de Administrao ganhou legitimidade no Brasil, em 1941, com a criao do primeiro
curso, na Escola Superior de Administrao e Negcios ESAN/SP, inspirado
no modelo do curso da Graduate School of Business Administration da Universidade de Harvard. Em 1946, foi criada a Faculdade de Economia, Administrao
e Contabilidade da Universidade de So Paulo (FEA/USP), que ministrava os
cursos de Cincias Econmicas e de Cincias Contbeis, onde eram apresentadas
algumas matrias ligadas Administrao. Em 1952 foi criada a Escola Brasileira
de Administrao Pblica e de Empresas, da Fundao Getlio Vargas EBAPE/
FGV, cuja primeira turma se formou em 1954. Ainda em 1952, foi criada a Escola Brasileira de Administrao de Empresas de So Paulo EAESP, vinculada
Fundao Getlio Vargas, com estrutura curricular criada no Brasil e com tcnicas
modernas de Administrao. A primeira turma de graduao da EAESP se formou
em 1959. Esse currculo foi referncia para os outros cursos que surgiram no pas.
Embora o ensino da Administrao no Brasil tenha surgido na dcada de
1940, a profisso s foi regulamentada com a promulgao da Lei n 4.769, de
9 de setembro de 1965. Desde ento, com base em dados do Instituto Nacional
de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira INEP (2010), o nmero de
alunos matriculados nos cursos de Administrao cresceu significativamente e
hoje se encontra entre os dez maiores cursos de graduao do pas em nmeros
de inscritos, conforme mostra a Tabela 1.
Tabela 1 Os dez maiores cursos de graduao Brasil - 2009
N
1
CURSO
Administrao
MATRCULAS
1.102.579
18,5
Direito
651.730
10,9
Pedagogia
573.898
9,6
Engenharia
420.578
7,1
Enfermagem
235.804
4,0
Cincias Contbeis
235.274
4,0
Comunicao Social
221.211
3,7
Letras
194.990
3,3
Educao Fsica
165.848
2,8
10
Cincias Biolgicas
152.830
2,6
1.999.279
33,6
Outros cursos
Fonte: INEP (2010, p. 14).
18
Unidade 1
Nessa primeira seo, estudamos os antecedentes histricos da administrao. Para o melhor entendimento do que foi estudado at agora, faa a atividade
proposta a seguir.
Atividade
Observe o dia a dia do funcionamento do seu setor ou unidade

de trabalho e, associando o contedo que abordamos at agora,
identifique situaes relacionadas:
a)
contribuio das organizaes militares.
b)
s ideias dos filsofos gregos.
c)
contribuio da igreja catlica.
Administrao, gesto e organizao

Na seo anterior foi feito um breve resgate do surgimento da Administrao como cincia. No entanto, podemos observar atualmente que existe certa
confuso na utilizao dos termos administrao, gesto e organizao. Voc
sabe se essas palavras significam a mesma coisa? Existem diferenas entre elas?
Vamos pensar um pouco sobre o significado de cada uma delas?
Atividade
Antes de continuar a leitura, escreva em poucas linhas o que voc pensa em

relao ao significado de administrao, gesto e organizao.
Unidade 1
19
Vejamos o que diz a literatura dessa rea:
a)
Conceitos de administrao e gesto

Comecemos com a origem da palavra administrao. Vem do latim ad, que
significa direo e minister significa subordinao ou obedincia, isto , a palavra
administrao uma atividade realizada por algum sob o comando de outro.
Para Maximiano (2006, p. 6), administrao o processo de tomar decises
sobre objetivos e utilizao de recursos. O processo administrativo abrange cinco
tipos principais de decises, tambm chamadas processos ou funes: planejamento, organizao liderana, execuo e controle.
O conceito de administrao se aplica a qualquer tipo de organizao, seja ela
pblica, privada, familiar, social, etc., as quais necessitam organizar as funes
administrativas com planejamento e liderana e utilizam-se de recursos (recursos
humanos), de dinheiro (recursos financeiros) e de edifcios, alm dos recursos
materiais (TRIGUEIRO; MARQUES, 2009). Logo, para que uma organizao alcance realizar suas atividades de forma adequada, fornecendo os servios ou os
produtos aos seus usurios ou clientes, precisaro de um profissional de administrao, ou seja, de algum com as competncias necessrias para organizar
todas as partes envolvidas no seu processo.
muito comum ouvirmos comentrios de que o problema de uma
determinada organizao relacionado administrao, ou gesto. Mas,
ser que administrao e gesto significam a mesma coisa? As palavras gesto e
administrao fazem parte do cotidiano de vrias pessoas, entre elas as pessoas
que frequentam uma universidade. No entanto, no comum encontrar autores
que estabeleam uma relao clara entre elas.
Dias (2002) apresenta uma reviso crtica sobre os conceitos de gesto e
administrao. Para o autor, o uso da palavra gesto vem se intensificando no
Brasil nos ltimos anos de forma conspcua, levando o termo administrao a
perder o seu status. O autor constatou, em sua pesquisa, que existe a falta de
concordncia na delimitao dos significados dos termos administrao e gesto.
As autoras deste livro entendem que no cabe aqui adentrarmos nas discusses cientficas e do senso comum sobre o uso dos dois termos. Para tanto,
buscamos no Novo Dicionrio Aurlio (BUARQUE, 1997) o significado das duas
expresses e chegamos concluso de que ambos tm significados semelhantes
e podem ser utilizados indistintamente. Vejamos:
A palavra gesto vem do latim gestione e significa ato de gerir; gerncia; administrao.
O termo administrao vem do latim administratione e significa a
ao de administrar; gesto de negcios pblicos ou particulares; governo, regncia; conjunto de princpios, normas e funes que tem por
fim ordenar os fatores de produo e controlar a sua produtividade e
eficincia, para se obter determinado resultado.
20
Unidade 1
Leitura complementar
Veja o blog de Stephen Kanitz no endereo <http://blog.kanitz.com.
br/2011/03/gest%C3%A3o-ou-administra%C3%A7%C3%A3o-qual-%C3%A9-a-diferen%C3%A7a-.html>, que faz uma interessante discusso sobre a diferena entre administrao e gesto.
b)
Conceito de organizao
Vejamos, agora, o conceito de organizao e como ele se distingue da administrao. Para Maximiano (2006, p 4), Uma organizao um sistema de
recursos que procura realizar algum tipo de objetivo (ou resultados), conforme
mostrado na Figura 4.
Pessoas
Informao
Conhecimento
Espao
Tempo
Dinheiro
Instalaes
Organizao
Objetivos
Figura 4 Conceito ilustrativo de organizao

Fonte: Maximiano (2006, p. 4).
Unidade 1
21
As organizaes assumem diferentes formas, conforme apontado por Trigueiro

e Marques (2009), so elas:
Organizaes privadas, que so responsveis pela produo de

bens e servios.
Organizaes do terceiro setor, que oferecem servios sociedade, como sade, educao e lazer.
Organizaes pblicas, que atuam:

na administrao direta, como os rgos integrados diretamente na estrutura administrativa do Estado, no mbito federal,
no estadual ou no municipal.
na administrao indireta, como os rgos com personalidade

jurdica prpria, que executam atividades do governo de forma
descentralizada, como as empresas pblicas, as sociedades de
economia mista e as fundaes.
Na disciplina Direito Administrativo (que ser ofertada no segundo mdulo)

esses tipos de organizaes sero estudadas de forma mais detalhada.
Pelas conceituaes apresentadas, percebemos que existe clara distino entre organizao e administrao. A organizao pode ser entendida como se
fosse uma estrutura, em termos de forma e organizao das partes que a constituem, alm do inter-relacionamento entre elas. Por sua vez, a administrao o
conjunto dos processos organizacionais, incluindo o planejamento, o comando
e o controle dos mesmos. Em outras palavras, o objetivo da administrao gerenciar os recursos a fim de que a organizao como um todo consiga a eficincia
e a eficcia dos seus processos. A organizao (como instituio) assume vrias
funes, como: tcnica, comercial, financeira, de segurana, dentre outras, as
quais sero apresentadas com mais detalhes na seo a seguir.
22
Unidade 1
As funes organizacionais
Conforme vimos na seo anterior, a organizao desenvolve vrias funes,
as quais variam conforme a natureza das suas atividades. Segundo Maximiano
(2004) as funes organizacionais so compostas pela produo (ou operaes),
pelo marketing, pela pesquisa, pelo desenvolvimento, pelas finanas e pelos
recursos humanos. No caso das organizaes pblicas, Santos (2006) aponta as
seguintes funes principais: financeira, recursos humanos, marketing e administrao de materiais e servios.
Vamos agora conhecer cada uma dessas funes e como elas so aplicadas
nas organizaes pblicas.
a)
Finanas
A funo financeira cuida do dinheiro da organizao (MAXIMIANO, 2006)
e tem por objetivo a proteo e a utilizao eficaz dos recursos financeiros,
incluindo a maximizao de retorno aos acionistas ou proprietrios, no caso
das empresas privadas. A funo financeira abrange decises sobre investimentos, financiamentos, controle dos recursos e destinao dos resultados
financeiros obtidos.
Segundo Saldanha (2006, p. 77), a administrao financeira em uma organizao pblica, constitui-se na captao, na aplicao e na distribuio
eficiente dos recursos necessrios para satisfazer aos anseios da populao
e aos objetivos e metas aos quais se prope o governo. A funo financeira
ser estudada em detalhes nas disciplinas Contabilidade Pblica, Finanas
Pblicas e Oramento Pblico.
b)
Recursos humanos
A funo de recursos humanos atualmente chamada de gesto de pessoas.
A funo de recursos humanos, ou gesto de pessoas, segundo Maximiano
(2004), tem como objetivos encontrar, atrair e manter as pessoas de que a organizao necessita. Envolve, dessa forma, atividades que comeam antes da pessoa ser contratada e vo at depois que a pessoa se desliga de uma organizao.
Essa funo inclui, segundo o Modelo de Excelncia na Gesto Pblica MEGP
(BRASIL, 2008, p. 49), a organizao do trabalho, a estrutura de cargos, os processos
relativos seleo e contratao de pessoas, assim como a gesto do desempenho
de pessoas e equipes. Inclui tambm os processos relativos capacitao e ao desenvolvimento das pessoas e como a organizao promove a qualidade de vida das
pessoas interna e externamente ao ambiente de trabalho. Na disciplina Gesto de
Pessoas no Setor Pblico essas funes sero estudadas detalhadamente.
Unidade 1
23
c)
Marketing
O marketing consiste na rea de conhecimento do saber administrativo que
estuda o relacionamento de uma organizao com o mercado, com seus clientes
ou usurios de seus produtos ou servios. Tanto as organizaes lucrativas, como
as que no visam o lucro desenvolvem atividades de marketing, que incluem:
pesquisa com os clientes/usurios, desenvolvimento de produtos e servios,
desenvolvimento dos canais de distribuio dos produtos e servios, preo, promoo e vendas (MAXIMIANO, 2004).
Segundo o MEGP (BRASIL, 2008), a organizao, no cumprimento das suas
competncias institucionais, deve identificar os cidados usurios dos seus servios e produtos, conhecer suas necessidades e avaliar a sua capacidade de
atender ou antecipar-se a essas necessidades. Alm disso, a organizao deve
divulgar os seus servios, produtos e aes, no sentido de fortalecer sua imagem
institucional, bem como estreitar o relacionamento com seus cidados usurios,
medindo a sua satisfao e implementando e promovendo aes de melhoria.
d)
Administrao de materiais e servios

A administrao de materiais e servios, segundo Santos (2006, p. 135),
envolve a totalidade dos fluxos de informaes e de materiais na organizao
pblica, desde a programao de tais itens, passando pelas compras, recepo,
armazenamento, conservao, controle, movimentao interna, distribuio e
transporte externo. Sua finalidade assegurar o contnuo abastecimento dos
materiais necessrios e capazes de atender aos servios executados por uma
organizao (MESSIAS, 1989). O estudo detalhado dessa funo ser feito atravs das disciplinas de Gesto de Materiais e Patrimnio e Compras e Licitaes.
e)
Produo (ou operaes)

A nomenclatura produo utilizada pelas organizaes que fabricam algum
produto e operao aplicada quelas que oferecem servios. O objetivo bsico
da funo produo (ou operaes) fornecer o produto ou o servio da organizao (MAXIMIANO, 2004). Essa funo representa a razo de ser da organizao,
pois utiliza e transforma recursos para fornecer bens e/ou servios aos clientes,
usurios ou pblico-alvo.
f)
Pesquisa e desenvolvimento
A funo de pesquisa e desenvolvimento, tambm chamada de P&D, objetiva,
segundo Maximiano (2004), transformar as informaes de marketing, as ideias
originais, ou seja, as necessidades do consumidor, e os avanos da cincia em
produtos e servios. As grandes organizaes contam com grupos de pessoas
desenvolvendo pesquisas tanto em relao aos produtos que fabricam (novas
frmulas, novas matrias-primas, etc.), como em relao introduo de novas
tecnologias para o melhoramento nos processos produtivos. Nas empresas de
pequeno porte, geralmente as novas ideias so adquiridas (copiadas ou compradas) de outras organizaes mais inovadoras.
24
Unidade 1
Veja o site da NATURA <http://www.naturacampus.com.br/> e
consulte as vrias frentes de pesquisa e desenvolvimento adotadas por
ela, que so: cincias clssicas, tecnologias sustentveis, bem-estar e
design de experincias.
Atividade
Estudamos nessa seo as funes bsicas desempenhadas por uma

organizao. Observe que elas esto presentes em todas as organizaes,
independente da natureza da sua atividade e do seu porte. Para melhor
compreender essas funes, sugerimos que identifique as referidas funes na organizao onde voc trabalha, ou em outra que voc conhea.
Unidade 1
25
As funes bsicas do
administrador/gestor
Todos ns desempenhamos papis na organizao de nossas vidas, no
mesmo? E qual seria ento a principal funo do administrador? Qual o seu
papel e quais so suas responsabilidades no contexto organizacional? Esta seo
trata sobre as funes e habilidades prprias profisso do administrador (ou
gestor), bem como os vrios nveis organizacionais onde esse profissional atua.
Para desempenhar as funes administrativas e organizacionais com desenvoltura, os administradores tambm exercem determinados papis e devem possuir determinadas habilidades. Entre as funes tradicionais que competem aos
administradores, podemos citar o planejamento, a organizao, a liderana e o
controle. Alguns autores, como, por exemplo, Maximiano (2006), tambm citam
a execuo como uma funo essencial. Desse modo, desempenhando essas
funes os gestores podem aproveitar melhor os recursos humanos, financeiros
e materiais para atingir os objetivos da organizao.
As funes bsicas do administrador, ou gestor, so o planejamento, a organizao, a direo e o controle, que constituem um ciclo de melhoria contnua
de todo o processo orga---nizacional. Veja cada uma em detalhes a seguir.
a)
As funes do administrador
A literatura apresenta variada contribuio sobre as funes do administrador.
No entanto, para a nossa exposio sobre essas funes vamos utilizar conceitos
de Maximiano (2006) e Trigueiro e Marques (2009), pois traduzem o consenso
a respeito do papel do administrador nas organizaes:
26
Unidade 1
Planejamento a ferramenta para administrar as relaes com o

futuro da organizao. Ou seja, so as decises que iro influenciar o futuro da organizao, que devem ser tomadas com base na
anlise interna e externa, que indicam o comportamento no passado e as tendncias que iro influenciar o desenvolvimento da
sua misso. Um plano nada mais do que um guia para ao no
futuro e que estabelece qual situao dever ser alcanada (um
objetivo), o que precisa ser feito para alcana-la e os recursos que
sero empregados para esse esforo. Para tanto, o administrador
precisa obter e interpretar as informaes que identifiquem as
necessidades, oportunidades e ameaas nos ambientes interno e
externo organizao. Um exemplo na Administrao Pblica o
Plano Plurianual, que estabelece diretrizes, objetivos e metas da
administrao pblica por um prazo de pelo menos quatro anos
(TRIGUEIRO; MARQUES, 2009, p. 36). Na disciplina Oramento
Pblico voc ir estudar com detalhes os elementos do processo
de planejamento das organizaes pblicas.
Organizao o processo de organizar os recursos disponveis

de maneira que facilite a execuo dos planos. Essa funo compreende as decises de dividir o trabalho, atribuir responsabilidades a pessoas e estabelecer mecanismos de comunicao e
coordenao das tarefas.
A liderana responsvel por fazer funcionar todos os outros

processos da administrao, pois todos eles dependem de pessoas. atravs da liderana que os gestores coordenam, direcionam, motivam e comunicam-se com as pessoas da organizao.
Essa influncia, no entanto, vai depender do estilo e do poder
do lder.
O controle, por sua vez, tem por finalidade manter um sistema

na direo de um objetivo, com base em informaes contnuas
sobre as atividades do prprio sistema e sobre o objetivo. Ou
seja: o prprio objetivo torna-se o padro de controle. Os gestores devem monitorar os indicadores referentes ao seu alcance,
para saber se esto no caminho certo e, consequentemente, para
conseguir os melhores resultados em relao aos cidados usurios, sociedade, aos aspectos oramentrios e financeiros, s
pessoas, aos processos de suprimento e aos processos finalsticos
e de apoio (BRASIL, 2008).
Unidade 1
27
Note que as funes do administrador demandam um ciclo constante de coleta

de informaes, planejamento e controle dos resultados. Esse ciclo assemelha-se a um conceito de Administrao da Qualidade: o Ciclo PDCA, ou Ciclo de
Deming, que consiste numa metodologia que potencializa a melhoria contnua e
se desenvolve em 4 fases, podendo ser aplicada a cada processo e a todo sistema
(PINTO; SOARES, 2010, p. 23), como mostra a Figura 5 a seguir.
P
Definir
meta
Ao:
Corretiva
Preventiva
Melhoria
Definir
mtodo
Educar e
treinar
Checar
metas x resultados
Executar
Coletar
dados
Figura 5 Ciclo PDCA
Assim como as funes do administrador que vimos nesta seo, o PDCA

consiste num ciclo de Planejar (Plan), Executar (Do), Controlar (Check) e Agir
(Act). A filosofia desse ciclo utilizar a aprendizagem de um ciclo para aprimorar
e ajustar as expectativas para o ciclo seguinte. Esse circuito repete-se de forma
permanente, sempre focado na melhoria contnua dos processos. Perceba que o
ciclo PDCA pode ser implementado nas mais diferentes situaes. Voc consegue
imagin-lo na sua realidade?
Consulte a pgina a seguir e veja uma cena simples que ilustra bem
o uso do PDCA nas atividades mais rotineiras: <http://www.mbc.org.
br/mbc/pgqp/index.php?option=com_pilulas&Itemid=188&id=15&t
ask=detalhe&tipo=v_pausa>
28
Unidade 1
b)
Nveis organizacionais onde as funes do administrador so realizadas

Essas funes da administrao, no entanto, so executadas de maneira distinta em diferentes nveis numa organizao. Para entender melhor como elas
so postas em prtica, veja a Figura 6 a seguir.
Nvel estratgico - Alta administrao
Nvel ttico - Gerncia intermediria
Nvel operacional - Supervisores de primeira linha
Figura 6 Nveis de administrao

A figura anterior apresenta os trs nveis de administrao. No nvel estratgico, encontra-se o alto escalo e seus rgos colegiados, responsveis por estabelecer os objetivos e estratgias mais abrangentes da organizao. As decises
neste nvel geralmente so de longo prazo, e geram aes de efeitos mais duradouros e mais difceis de inverter. Pensando numa Universidade como exemplo
para ilustrar esses nveis, podemos dizer que neste nvel se encontra a Reitoria
e suas pr-reitoras, responsveis por traar os objetivos de longo prazo para a
Universidade como um todo.
No nvel ttico, encontram-se os gerentes intermedirios, responsveis por
traduzir as diretrizes estratgicas da alta administrao para os grupos de trabalho
operacional, atuando como elo entre esses dois grupos. Aqui, os objetivos so
traados a mdio prazo, e necessrio que cada rea tenha seus planos especficos, embora eles estejam estritamente ligados s aes estratgicas definidas
no nvel estratgico. Voltando para o exemplo da Universidade, podemos dizer
que os Diretores de Centro atuam neste nvel, sendo responsveis por colocar
em prtica as decises emanadas da direo superior da UFRN.
Na base da pirmide, encontra-se o nvel operacional, onde os administradores
executam os projetos. Nesse nvel as decises so, geralmente, de curto prazo.
Nele encontram-se os especialistas, tcnicos ou operadores, e as demais pessoas
que desempenham o trabalho operacional. As decises esto ligadas principalmente ao controle e s atividades tcnicas. Os Coordenadores de Curso e Chefes
de Departamento encontram-se no nvel operacional de uma Universidade, j que
eles encontram-se na linha de frente das aes da UFRN, que a realizao
das atividades de ensino, de pesquisa e de extenso.
Unidade 1
29
c)
As habilidades do administrador
At aqui, j vimos os papis que um administrador deve exercer para alcanar
os objetivos da organizao. Essas funes, porm, so apenas uma parte da
capacidade profissional do administrador. Ele tambm deve ter um conjunto de
conhecimentos, habilidades e atitudes que contribuem para o desenvolvimento
do seu trabalho, alm do conhecimento tcnico. As habilidades, segundo Maximiano (2006, p. 148), so competncias que determinam o grau de sucesso ou
eficcia do gerente em exerccio e da organizao.
Segundo Neves et al (2001, p. 2),
o desempenho de cada pessoa em seu meio profissional est fortemente
relacionado s aptides e habilidades que ela possui. A importncia e a
necessidade de uma maior ou menor intensidade das habilidades variam
de acordo com o nvel hierrquico ocupado, tipo e porte da empresa, caractersticas culturais e interferncias ambientais por elas sofridos.
A partir deste conceito, podemos entender melhor o trabalho de Robert

L. Katz, que dividiu as habilidades gerenciais em trs categorias. A seguir
vamos conhec-las um pouco mais, a partir dos conceitos de Neves (2001) e
Maximiano (2006):
30
Unidade 1
Habilidade tcnica Relaciona-se atividade especfica do gestor.

Utiliza os conhecimentos, mtodos, tcnicas, tecnologia e equipamentos necessrios para que o administrador realize suas tarefas
especficas. As habilidades tcnicas representam o conhecimento particular de um cargo, e normalmente esto presentes nos
gestores do nvel operacional, que estudamos na seo anterior.
Habilidade humana Consiste na capacidade para trabalhar com

pessoas, compreender suas atitudes e motivaes e aplicar uma
liderana eficaz. A capacidade de entender, liderar e trabalhar
com pessoas a expresso da habilidade humana do gerente.
Essa habilidade est normalmente presente no nvel ttico, da
gerncia intermediria.
Habilidade conceitual Essa habilidade envolve a capacidade de

compreender e lidar com a complexidade da organizao como
um todo e de usar o intelecto para formular estratgias. A criatividade, o planejamento, o raciocnio abstrato e o entendimento do
contexto so manifestaes da habilidade conceitual, geralmente
presente no nvel estratgico das organizaes.
A Figura 7 a seguir ilustra a relao entre as habilidades e as respectivas

posies na hierarquia.
Administrao
superior
Habilidades
conceituais
Gerncia
intermeciria
Habilidades
humanas
Superviso de
primeira linha
Habilidades
tcnicas
Figura 7 Habilidades gerenciais e sua relao com a posio na hierarquia

Fonte: Katz (1970), apud Maximiano (2006, p. 149).
Voc consegue perceber a importncia da habilidade humana? Ela to importante, pois ela que evidencia a capacidade de entender, liderar e trabalhar
com pessoas, aspecto fundamental em qualquer tipo de organizao.
Estudamos nesta seo as funes bsicas de um administrador/gestor. Para
ajud-lo a fixar os conceitos abordados, propomos a seguinte atividade.
Atividade
Coloque-se no lugar de um administrador/gestor de uma

determinada organizao. Como voc acha que ele deveria
desempenhar as funes bsicas de planejamento, organizao, direo e controle?
Para esse mesmo gestor, identifique quais os conhecimentos, as habilidades e as atitudes que ele deve possuir.
Unidade 1
31
Resumo
Estudamos nesta unidade os conceitos e fundamentos da
administrao e da organizao, onde procuramos focar os aspectos
inerentes gesto pblica. Conhecemos os antecedentes histricos da
Administrao como cincia e voc pde perceber que seus conceitos
e princpios eram utilizados desde a antiguidade. Vimos ainda os
conceitos, diferenas e semelhanas entre administrao, gesto e
organizao, bem como as funes bsicas que so exercidas por
todas as organizaes, independente do seu porte e da sua natureza.
Finalmente, relatamos as funes do administrador, mostrando os
nveis em que atuam e as principais habilidades que so exercidas por
esse profissional. Como esta uma disciplina introdutria do curso
de Tecnlogo em Gesto Pblica, voc deve ter observado que, no
decorrer desta unidade, indicamos as disciplinas nas quais os assuntos
sero desenvolvidos com mais profundidade.
Atividades de aprendizagem
32
Unidade 1
Quais os principais aspectos histricos que contriburam para a construo da Administrao como cincia?
A partir de observaes na organizao onde voc trabalha (ou trabalhou), responda as seguintes questes:
a)
Essa organizao possui administradores profissionais no seu quadro de servidores? Se sim, em quais cargos se encontram esses
profissionais? Por que voc considera importante a existncia desses
profissionais?
b)
Quais as funes bsicas realizadas por essa organizao?
c)
Como so realizadas as funes de planejamento, organizao,

direo e controle?
Referncias
BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Gesto.
Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao GesPblica; Prmio
Nacional da Gesto Pblica PQGF. Instrues para Avaliao da Gesto Pblica
2008/2009. Braslia: MP, SEGES, 2008. Verso 1/2008.
CHIAVENATO, Idalberto. Introduo teoria geral da Administrao. 4. ed. So
Paulo: Makron Books, 1993.
CONSELHO FEDERAL DE ADMINISTRAO CFA. Histria da profisso. Disponvel em: <http://www2.cfa.org.br/administrador/diversos/pagina-teste-1>. Acesso
em: 23 jan. 2013.
DIAS, Emerson de Paula. Conceitos de gesto e administrao: uma reviso crtica.
Revista eletrnica de Administrao, Franca, SP: UNIFACEF, v. 1, n. 1, 2002. Disponvel em: <http://periodicos.unifacef.com.br/index.php/rea/article/view/160/16>.
Acesso em: 19 nov. 2012.
HAMPTON, David R. Administrao contempornea. 2. ed. So Paulo: McGraw-Hill do Brasil, 1983.
KANITZ, Stephen. Artigos e comentrios: blog. Disponvel em: <http://blog.kanitz.
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MAXIMIANO, Antonio Cesar Amaru. Teoria Geral da Administrao: da revoluo
urbana revoluo digital. 6. ed. - So Paulo: Atlas, 2004.
MESSIAS, Sergio B. Manual da administrao de materiais. So Paulo: Atlas, 1989.
NEVES, J. O processo de liderana. In: CARVALHO FERREIRA, J. M.; NEVES,
J.; CAETANO, A. (Eds.). Manual de psicossociologia das organizaes. Lisboa:
McGraw-Hill, pp. 377-403, 2001.
ROBINS, Stephen; COULTER, Mary. Administrao. 6. ed. Rio de Janeiro: Prentice-Hall do Brasil, 1998.
SANTOS, Clzio Saldanha. Introduo gesto pblica. So Paulo: Saraiva, 2006.
TRIGUEIRO, Francisco Mirialdo Chaves; MARQUES, Neiva de Araujo. Teorias da
Administrao I. Florianpolis: Departamento de Cincias da Administrao / UFSC;
Braslia CAPES: UAB, 2009.
Unidade 1
33
Anotaes
34
Unidade 1
Evoluo das
teorias administrativas
Unidade
Apresentao
Caro estudante,
Nesta segunda unidade vamos conhecer as contribuies e os diferentes enfoques que serviram de base para a formao da Cincia da Administrao. Dividiremos nosso estudo em duas abordagens, a clssica e a contempornea. Na
abordagem clssica, estudaremos as contribuies da Administrao Cientfica
de Taylor, Fayol e Henri Ford, as da Escola de Relaes Humanas e abordagem
sociolgica, com nfase na obra de Max Weber e a teoria da burocracia, que
influenciou fortemente a Administrao Pblica. Na abordagem contempornea
estudaremos as principais tendncias do pensamento administrativo, em especial,
a Abordagem de Sistemas e o Movimento da Gesto da Qualidade.
importante observar a complexidade da Cincia da Administrao, pois
abrange conhecimento multidisciplinar, como a Matemtica, a Estatstica, a
Sociologia, a Economia, o Direito e a Biologia (vamos perceber a contribuio
dessa cincia com o estudo da Teoria de Sistemas). O desafio que voc construa
uma base bem estruturada de conhecimentos para poder interpretar, modificar
e gerenciar os sistemas organizados, que caracterizam o objeto de estudo da
Administrao.
Bons estudos a todos!
Objetivos
1
Reconhecer as contribuies da abordagem clssica.
Identificar as contribuies das teorias contemporneas da Administrao.
Unidade 2
37
Abordagem clssica da Administrao
studamos na primeira unidade as contribuies dos primrdios da Administrao e os avanos no pensamento administrativo que ocorreram a partir
da Revoluo Industrial, perodo no qual os primeiros textos sobre Administrao ganharam fora. Nesta seo, vamos estudar os primeiros cinquenta
anos da evoluo da Administrao como Cincia.
Atividade
Antes de iniciarmos nossa caminhada pelas teorias clssicas, vamos relembrar

o conceito de Administrao. Com base no que voc leu na Unidade 1, escreva
a seguir o que voc entende por Administrao.
Unidade 2
39
Observe que qualquer organizao (independente do seu porte e da natureza das suas atividades) precisa ser administrada para sobreviver, concorda? A
organizao na qual voc trabalha formada por recursos financeiros e fsicos,
por pessoas, por tecnologias e pelo conjunto de conhecimentos e de informaes circulantes (JACOBSEN; LORETTO NETO, 2009), os quais precisam ser
gerenciados da melhor forma possvel para que os resultados esperados sejam
obtidos. Com esse entendimento em mente, vamos iniciar o estudo das teorias
administrativas, comeando pela Administrao Cientfica. Em seguida, estudaremos a Escola de Relaes Humanas e depois a Teoria da Burocracia de Max
Weber. Cada uma dessas abordagens enfatiza um aspecto da organizao, as
quais esto apresentadas na Figura 1.
As abordagens
tradicionais da
administrao
nfase
nas
tarefas
nfase
na
estrutura
Administrao
Cientfica
(1903)
Frederick Taylor
Franck Gilbreth
nfase
nas
pessoas
Administrao
Cientfica
(1911)
Organizao
Burocrtica
(1947)
Henri Fayol
Max Weber
Teoria das
Relaes Humanas
(1932)
Elton Mayo
Kurt Lewin
Figura 1 Sntese da abordagem clssica da Administrao

Adaptado de: Chiavenato (2004, p. 37).
40
Unidade 2
Administrao Cientfica
Vocs devem lembrar que iniciamos a primeira unidade com algumas ideias
das principais figuras dessa escola, que so Taylor e Fayol.
Taylor considerado o Pai da Administrao Cientfica e escreveu o primeiro
livro sobre administrao, inaugurando a teoria administrativa (CHIAVENATO,
2004). Em sua obra, Taylor propunha sua filosofia de administrao, que compreendia quatro princpios (MAXIMIANO, 2008, p. 31):
O objetivo da boa administrao era pagar salrios altos e ter baixos

custos de produo;
Com esse objetivo, a administrao deveria aplicar mtodos de pesquisa

para determinar a melhor maneira de executar tarefas;
Os empregados deveriam ser cientificamente selecionados e treinados, de

maneira que as pessoas e as tarefas fossem compatveis;
Deveria haver uma atmosfera de ntima e cordial cooperao entre a

administrao e os trabalhadores, para garantir um ambiente psicolgico
favorvel aplicao desses princpios.
Para colocar em prtica os seus princpios, Taylor fazia os estudos de tempos

e movimentos e cronometrava os movimentos dos trabalhadores e os dividia
nas tarefas que as compunham, as quais eram chamadas unidades bsicas de
trabalho. Taylor analisava essas unidades procurando encontrar a melhor forma
de execut-las de combin-las para a tarefa maior. O pagamento era feito por
peas produzidas, aumentando a eficincia do processo produtivo.
As ideias de Taylor e seus seguidores foram recebidas com entusiasmo pelas
indstrias da poca, embora tenham sido alvo de crticas, principalmente entre
os trabalhadores e a imprensa. As principais crticas eram fundamentadas no
receio de que a eficincia provocasse o desemprego e que o uso da tcnica da
Administrao Cientfica fosse uma estratgia para o operrio trabalhar mais e
ganhar menos. Apesar das crticas, as ideias de Taylor foram levadas s indstrias da poca que passaram a utilizar tcnicas, como estudos de tempos e movimentos, descrio de cargos, organizao e mtodos, engenharia de eficincia
e racionalizao do trabalho (MAXIMIANO, 2008).
Henry Ford considerado o introdutor da produo em massa de automveis, seguindo as ideias de Taylor. Um exemplo conhecido da aplicao dos
princpios da Administrao Cientfica, segundo Jacobson e Moretto Neto
(2009, p. 51), a fbrica que Henry Ford construiu para fazer a produo
em srie do Modelo T produzido por 19 anos (19081927) e conhecido no
Brasil como Ford Bigode. Seu sistema de produo esteve baseado em plataformas volantes (vages) que transportavam as peas de um lugar para outro
na linha de montagem. Os operrios podiam permanecer em seus postos de
trabalho ganhando tempo na fbrica por se moverem o mnimo possvel.
Unidade 2
41
Taylor foi bastante criticado, principalmente porque entendia que o empregado era motivado somente pelo ganho material e financeiro. Os argumentos
utilizados nas crticas so resumidos por Jacobson e Moretto Neto (2009, p. 53)
da seguinte forma:
Taylor ignorava os fatores psicolgicos e sociais; preciso considerar mais

do que a varivel econmica na natureza humana;
As tarefas, reduzidas a um conjunto de rotinas, podiam levar o operrio

ao tdio, apatia e, consequentemente, a problemas de qualidade de
vida. Alm disso, a falta de viso do todo e a ausncia de habilidades em
outras atividades conduziriam a problemas futuros; e
Os sindicatos se opuseram aplicao de tais tcnicas, j que os padres

impostos e as gratificaes poderiam ser usados para explorar os trabalhadores. Afinal, na opinio dos sindicatos, o trabalhador era visto apenas
como instrumento de produo que integrava uma mquina.
Esses aspectos demonstram uma abordagem de sistema fechado, que visualizava somente o que acontecia dentro da organizao. Mais adiante vamos estudar
a influncia de fatores externos nas atividades de uma organizao. No entanto,
vale ressaltar que embora os princpios de Taylor tenham sido focados somente
nas atividades operacionais, so considerados, at hoje, uma base significativa
para o desenvolvimento da Teoria Administrativa.
Enquanto Taylor se preocupava com o trabalho de cada operrio no cho de
fbrica, na Europa comeava outro movimento com foco nos aspectos gerais da
administrao e da composio estrutural das empresas. O trabalho de Henri
Fayol foi considerado uma das maiores contribuies para o campo da gerncia
e da administrao. Seus estudos foram realizados na mesma poca que o de
Taylor, sendo que os de Taylor comearam no nvel operacional (oficinas das
fbricas) e Fayol comeou nos nveis organizacionais de cpula administrativa.
Ele demonstrou a aplicabilidade de seus princpios tanto em indstrias como em
organizaes governamentais (KWASNICKA, 2009).
Fayol foi o pioneiro no reconhecimento de que a administrao deveria ser
vista como uma funo separada das demais funes da empresa. Para ele, o
administrador no deveria se envolver com detalhes tcnicos da produo, pois
estaria negligenciando a funo de gerenciar a organizao como um todo. Com
isso, Fayol ajudou a tornar mais ntido o papel e a importncia dos executivos de
nvel mais alto na hierarquia da organizao (MAXIMIANO, 2008).
Fayol publicou seu livro Administrao Industrial Geral, em 1916, e acreditava que toda empresa composta de seis funes bsicas: financeira, tcnica,
comercial, contbil, de segurana e administrativa; sendo a funo administrativa
aquela que coordena e integra todas as demais funes. Com o foco no trabalho
do dirigente, Fayol criou 14 princpios que deveriam ser seguidos para que a
administrao seja eficaz:
42
Unidade 2
1)
Diviso de trabalho, a designao de tarefas especficas para cada indivduo,

resultando na especializao das funes e separao dos poderes;
2)
Autoridade e responsabilidade, sendo a primeira o direito de mandar e o

poder de se fazer obedecer, e a segunda, a sano recompensa ou penalidade que acompanha o exerccio do poder;
3)
Disciplina, o respeito aos acordos estabelecidos entre a empresa e seus agentes;
4)
Unidade de comando, de forma que cada indivduo tenha apenas um superior;
5)
Unidade de direo, um s chefe e um s programa para um conjunto de

operaes que visam ao mesmo objetivo;
6)
Subordinao do interesse individual ao interesse geral;
7)
Remunerao do pessoal, de forma equitativa e com base tanto em fatores

externos quanto internos;
8)
Centralizao, o equilbrio entre a concentrao de poderes de deciso no

chefe, sua capacidade de enfrentar suas responsabilidades e a iniciativa
dos subordinados;
9)
Cadeia de comando (linha de autoridade), ou hierarquia, a srie dos

chefes desde o primeiro ao ltimo escalo, dando-se aos subordinados de
chefes diferentes a autonomia para estabelecer relaes diretas;
10)
Ordem, um lugar para cada pessoa e cada pessoa em seu lugar;
11)
Equidade, o tratamento das pessoas com benevolncia e justia, no excluindo a energia e o rigor quando necessrios;
12)
Estabilidade do pessoal, a manuteno das equipes como forma de promover seu desenvolvimento;
13)
Iniciativa, que faz aumentar o zelo e a atividade dos agentes; e
14)
Esprito de equipe (MAXIMIANO, 2008, p. 35).
Unidade 2
43
Nesses princpios, Fayol procurou contemplar os cinco elementos primrios

do processo administrativo, que vm sendo utilizados at hoje: planejamento,
organizao, direo, coordenao e controle (KWASNICKA, 2009).
Assim como aconteceu com a teoria de Taylor, a de Fayol tambm recebeu
crticas, principalmente porque os princpios definidos por ele foram interpretados como verdades universais, embora o desejo do autor era de que fossem
utilizados de modo flexvel no contexto organizacional (JACOBSEN; MORETTO
NETO, 2009, p. 57). Outra crtica era a obsesso pelo comando, pois Fayol focou
seus estudos na unidade de comando, na autoridade e na responsabilidade.
Em sntese podemos dizer que a viso cientfica de Taylor se caracterizava por
enfatizar as tarefas realizadas pelo operrio, enquanto Fayol destacou a estrutura
que a organizao deve possuir para ser eficiente, partindo das necessidades e
da atuao do administrador. Assim, as contribuies de ambos se completam,
mas faltou uma abordagem essencial no funcionamento de uma organizao,
que so as pessoas. Vamos tratar desse assunto na prxima seo.
Sugerimos a leitura dos livros de Taylor e Fayol, indicados a seguir,
para aprender mais sobre seus princpios.
FAYOL, Henri. Administrao industrial e geral. 9. ed. So Paulo:
Atlas, 1978.
TAYLOR, Frederic. Princpios de administrao cientfica. So Paulo:
Atlas, 1995.
Escola de Relaes Humanas

Homo economicus
Segundo a ideia de homo
economicus, as pessoas so influenciadas exclusivamente por
recompensas salariais, econmicas e materiais. Assim, o homem
procura o trabalho, no porque
gosta dele, mas como um meio
de ganhar a vida por meio do
salrio que o trabalho proporciona (CHIAVENATO, 2004).
44
Unidade 2
As teorias at agora estudadas apresentavam como fundamentos a ideia do

homo economicus e a necessidade de controlar os aspectos formais da organizao, dentro de uma viso mecanicista. Em resposta a essa perspectiva, foi
desenvolvida a Experincia de Hawthorne, em 1932, conforme veremos a seguir.
Tratava-se de uma pesquisa, com abordagem humanstica, resultante de uma pesquisa desenvolvida ao longo da Administrao Cientfica de Taylor, tendo como
mentores o casal Lilian e Frank Gilbret e Mary Parket Follet, considerada a grande
dama da Administrao. Esse estudo foi denominado Estudos de Hawthorne.
Vale a pena conhecermos os detalhes dessa pesquisa para compreendermos
melhor os efeitos dos seus resultados nas teorias que haviam sido construdas
at ento. Observe a seguir esses detalhes:
Bateman e Snell (1998), apud Jacobson e Moratto Neto (2009, pp. 5961) citam alguns detalhes do referido projeto: a Western Eletric Company, de Chicago, fabricante de equipamentos de comunicao (para
a Bell Telephone), contratou uma equipe de pesquisadores de Harvard,
comandada por Elton Mayo, os quais deveriam investigar a influncia
das condies fsicas de trabalho na produtividade e na eficincia dos
trabalhadores em uma das fbricas da empresa.
Esse projeto de pesquisa (1927 a 1932) forneceu os dados mais interessantes e controversos da histria da Administrao. Para termos
uma ideia, durante o primeiro estgio da pesquisa foram feitos experimentos com a iluminao, em que o nvel de luminosidade da fbrica
era alterado para se determinarem os efeitos dessa mudana sobre o
desempenho das pessoas.
No entanto, nada foi detectado, concluindo-se, no entanto, que os
trabalhadores desempenhavam e reagiam diferentemente, porque os
pesquisadores os estavam observando o que foi chamado de efeito
de Hawthorne , pois significava que a direo da organizao estava
mais interessada e preocupada com eles.
A segunda fase ocorreu na sala de rels eltricos, onde seis mulheres
foram colocadas pelos pesquisadores para trabalhar em um local diferente do seu, em uma sala menor, com iluminao mais intensa, obtendo uma forma de pagamento diferenciada, com direito a ter pequenos intervalos de descanso e receber lanches nesses intervalos. Essas
mulheres podiam, ainda, conversar e interagir durante o trabalho. Os
pesquisadores perceberam que, nessas condies, tais trabalhadores
produziam mais, j que estavam trabalhando mais satisfeitas.
Na fase seguinte, os trabalhadores foram entrevistados buscando-se
obter suas opinies e atitudes em relao s punies e formas de
pagamento aplicadas pelos superiores. Nessa pesquisa, descobriu-se a
presena da organizao informal dentro da organizao formal, que
se manifestava por uma variedade de padres de interao no formais criados pelos prprios trabalhadores.
J na quarta fase, os pesquisadores passaram a analisar a organizao
informal. Nesses termos, os pagamentos eram feitos de acordo com
a produo do grupo, e no mais individualmente. Como resultado,
observou-se que os trabalhadores tornaram-se mais solidrios entre si,
cooperando para que o grupo produzisse mais.
Mayo e sua equipe de pesquisadores puderam concluir que o nvel de
produo intensamente determinado pela expectativa do grupo, pelos
benefcios e pela ateno que recebem da organizao e pela interao
com seu grupo informal.
Unidade 2
45
Com o impacto das concluses da Experincia de Hawthorne, os conceitos de

organizao formal, disciplina, departamentalizao, etc. deram lugar para novas
abordagens como organizao informal, liderana, comunicao, motivao,
grupos sociais, recompensas simblicas, etc. O conceito de homo economicus
foi substitudo pelo de homo social, ou seja, o homem voltado para a vida em
sociedade e em grupos sociais. Em consequncia, surgiram os cursos de relaes
humanas no trabalho, voltados aos supervisores de primeira linha, a fim de
melhorar o tratamento dado s pessoas e propiciar um ambiente psicolgico de
trabalho mais favorvel e amigvel (CHIAVENATO, 2004).
Outro grande colaborador do movimento da Escola de Relaes Humanas
foi Abraham Maslow, com a Teoria da Motivao Humana, que define em cinco
os nveis de necessidades dos seres humanos, representadas por uma pirmide,
mostrando a sua hierarquia (ver Figura 2).
Autorrealizao
Status - Estima
Sociais
Segurana
Fisiolgicas
Figura 2 Hierarquia de necessidades humanas de Maslow

As necessidades fisiolgicas so aquelas relacionadas a ter roupas, abrigo,

alimentao, conforto fsico, sexo, alm de outras. As necessidades de segurana
so aquelas que atendem a famlia do trabalhador, como ter planos de sade, de
aposentadoria, higiene e segurana no trabalho. As necessidades sociais dizem
respeito participao em grupos e a estar integrado famlia. As necessidades
de autoestima dizem respeito ao desejo do indivduo de demonstrar a sua capacidade profissional e a sua expectativa de receber recompensas sociais e profissionais. Finalmente, a necessidade de autorrealizao envolve a preocupao
com o desenvolvimento de trabalhos mais significativos e o desenvolvimento
profissional (JACOBSEN; MORETTO NETO, 2009).
46
Unidade 2
De acordo com Maslow (MAXIMIANO, 2008, p. 235):
As necessidades fisiolgicas esto na base da hierarquia. As pessoas procuram satisfaz-las antes de se preocupar com as de nvel
mais elevado.
Uma necessidade em qualquer ponto da hierarquia precisa ser atendida antes que a necessidade de nvel seguinte se manifeste. Se uma
necessidade no for satisfeita, a pessoa ficar estacionada nesse nvel
de motivao.
Uma vez atendida, uma necessidade deixa de se fazer sentir. A pessoa passa a ser motivada pela ordem seguinte de necessidades.
As pessoas esto num processo de desenvolvimento contnuo. As

pessoas tendem a progredir ao longo das necessidades, buscando
atender uma aps outra, e orientam-se para a autorrealizao.
Uma necessidade pode predominar sobre as demais, devido a fatores

como idade, meio social ou personalidade. Por exemplo, a autoafirmao predominante na juventude.
O trabalho de Maslow foi muito relevante para a Cincia Administrativa e vem

sendo aplicado at hoje nas organizaes, em especial, na gesto de pessoas.
O desafio do administrador utilizar estratgias que contribuam para a satisfao
das necessidades dos indivduos e das organizaes.
Em decorrncia dos estudos apresentados anteriormente, surgiram outras
teorias motivacionais e de liderana, como a Teoria X e Y de Douglas McGregor,
a teoria situacional e tantas outras que sero apresentadas na seo que trata
das abordagens contemporneas da Administrao e que sero aprofundadas na
disciplina Comportamento Organizacional.
Mas, a Escola de Relaes Humanas tambm recebeu crticas, principalmente
pelo fato de deixar de lado os aspectos racionais do trabalho. Deparamo-nos, agora, com duas escolas em que cada uma enxerga um lado da organizao. Ento, o
desafio juntar todas as perspectivas em uma s teoria. Ser que isso possvel?
Vamos estudar as outras escolas e descobriremos aspectos muito interessantes.
Unidade 2
47
Teoria da Burocracia
A Teoria da Burocracia enfatiza a estrutura organizacional. Voltando Figura
1, vamos perceber que j estudamos as contribuies de Henri Fayol, que tambm
enfoca a estrutura da organizao. Vamos ver quais as novidades que a teoria
da burocracia nos apresenta.
Os estudos do socilogo alemo Max Weber foram traduzidos em 1947 para
a lngua inglesa e provocaram o surgimento da Teoria da Burocracia na Administrao. Para Weber (MAXIMIANO, 2004, p. 40), a burocracia a organizao
racional e eficiente por excelncia. Ele achava que o sculo XX seria o sculo
das burocracias.
A burocracia surgiu e se consolidou em decorrncia das limitaes apresentadas pelas escolas anteriores, pelo crescente tamanho e complexidade das
empresas e pela consolidao da sociedade consumista.
A Teoria da Burocracia est estruturada em seis dimenses, segundo Chiavenato (2004, p. 41):
48
Unidade 2
1)
Diviso do trabalho: uma sistemtica diviso do trabalho para permitir

alto grau de especializao profissional e pessoas tecnicamente qualificadas. Os cargos so fragmentados em tarefas simples, rotineiras e
bem definidas.
2)
Hierarquia de autoridade: os cargos so arranjados, organizados e remunerados em uma hierarquia, onde cada nvel supervisionado e controlado pelo nvel superior. A autoridade bem definida e se estrutura
sob forma escalar ou de pirmide, desde o topo at a base.
3)
Regulamentao: normas, regras e procedimentos formais e escritos

que, juntos com a estrutura de autoridade, permitem a coordenao e
asseguram uniformidade, eliminando decises arbitrrias e regulando
e controlando as aes dos empregados.
4)
Comunicaes formalizadas: todas as comunicaes so feitas por

meios escritos e documentados.
5)
Impessoalidade: a nfase colocada nos cargos e no nas pessoas, para

assegurar que as regras e os controles sejam aplicados uniformemente,
evitando envolvimentos com pessoas e preferncias pessoais para assegurar continuidade, independente da rotatividade das pessoas.
6)
Competncia profissional: a admisso e o encarreiramento so baseados

na competncia tcnica e profissional, mediante concursos ou provas para
seleo. Com algum tempo de servio, o profissional segue carreira dentro
da organizao, para promoo, progresso e acesso na escala hierrquica.
A teoria burocrtica tem semelhanas com a abordagem de Fayol, no entanto,

existem diferenas, visto que este se preocupou mais com detalhes e especificidades e sua orientao era voltada para o ambiente interno da organizao. J
Max Weber estudou o contexto social mais amplo, identificando o fenmeno da
autoridade racional-legal nas sociedades modernas.
Esse tipo de organizao foi, durante a era da industrializao clssica, o modelo ideal para as grandes organizaes enquanto funcionavam em um ambiente
estvel e de poucas mudanas. As burocracias eram encontradas em organizaes industriais, polticas, religiosas, educacionais, militares, dentre outras. No
entanto, com o passar do tempo, as rpidas mudanas e as inovaes constantes
passaram a requerer organizaes mais geis, com menor grau de predominncia
das dimenses burocrticas (CHIAVENATO, 2004). Por isso, a burocracia passou
a ser vista como uma organizao na qual os papis se multiplicam, impedindo
aes rpidas e eficientes. O termo empregado por grande parte da populao
hoje em dia de forma pejorativa, referindo-se ineficincia organizacional.
Apesar dos benefcios trazidos pela teoria burocrtica, ela ainda est muito
voltada para dentro da organizao. Alm disso, no leva em conta a organizao informal e a imprevisibilidade do comportamento humano e das situaes
dirias (JACOBSEN; MORETTO NETO, 2009).
Atividade
Aps o estudo da abordagem Clssica da Administrao, faa uma sntese

das contribuies das escolas e prepare um quadro comparativo com as caractersticas de cada uma delas, procurando destacar as principais diferenas.
Unidade 2
49
Abordagens contemporneas
da Administrao
A Segunda Guerra Mundial foi um marco na cincia administrativa, pois a
partir dela surgiram concepes com caractersticas prprias das mudanas e
inovaes tecnolgicas dos ltimos anos. As escolas que surgiram foram a Administrao Quantitativa, o Comportamento Organizacional, a Teoria dos Sistemas, a Gesto da Qualidade Total, dentre outras. Veremos cada uma delas em
detalhes a seguir.
Abordagem quantitativa
A abordagem quantitativa comeou a ser utilizada na dcada de 1940 pelos
responsveis pelo planejamento militar para lidar com problemas de defesa e de
logstica. Nesse sentido, Robins (2005, apud JACOBSEN; MORETTO NETO, 2009,
p. 84) comenta que, durante a Segunda Guerra Mundial, os militares ingleses
e americanos empregaram equipes de matemticos, fsicos e estatsticos para
conceber mtodos para a soluo de problemas complexos de logstica. Da,
surgiram algumas tcnicas que so utilizadas at hoje, como a pesquisa operacional, a teoria estatstica da deciso, a programao linear, a teoria das filas, a
teoria dos jogos, dentre outras.
Escola do comportamento organizacional

Nas dcadas de 1950 e 1960, percebeu-se que os conceitos das reas de
Sociologia e Psicologia passaram a incorporar definitivamente o contedo da
Administrao, dando suporte para explicar e compreender o comportamento do
indivduo no ambiente de trabalho (JACOBSEN; MORETTO NETO, 2009). Nesse
contexto, surgiram vrias propostas, como os fatores higinicos e motivacionais
de Frederick Herzberg, a Teoria X e Y de Douglas McGregor e os Estilos de Administrao definidos por Likert.
Estudamos na seo relativa Escola de Relaes Humanas as contribuies
da Experincia de Hawthorne e a pirmide da Hierarquia das Necessidades de
Maslow. Vejamos agora a contribuio de Frederick Herzberg, idealizador dos
fatores higinicos e motivacionais, tambm chamada de teoria dos dois fatores.
Segundo Maximiano (2006), essa teoria divide os fatores que influenciam o
desempenho em dois grupos: os fatores motivacionais, que so os que se relacionam com o contedo do trabalho; e os fatores higinicos, que se relacionam
ao ambiente do trabalho.
Para que voc entenda melhor a diferena entre ambos, apresentamos os
exemplos citados por Maximiano (2006, p. 268).
50
Unidade 2
Os fatores motivacionais esto relacionados ao prprio trabalho e so

tambm chamados de fatores intrnsecos. So exemplos:
Contedo do trabalho em si (natureza das tarefas e sua sintonia com

os interesses e qualificaes da pessoa).
Sentido de realizao de algo importante.
Exerccio de responsabilidade.
Possibilidade de crescimento.
Orgulho e sentimento de prestgio decorrentes da profisso.
Reconhecimento pelo trabalho bem feito.
Os fatores higinicos so relacionados com as condies de trabalho

e so tambm chamados fatores extrnsecos. So exemplos:
Estilo de superviso do chefe.
Relaes pessoais com os colegas.
Salrio.
Polticas de administrao de pessoal.
Condies fsicas e segurana do trabalho.
Os fatores higinicos (ambiente de trabalho) produzem satisfao ou insatisfao com o prprio ambiente, mas no so fatores motivadores para o trabalho. Por exemplo, quanto melhor for as relaes entre os colegas de trabalho e
o tratamento recebido pelo supervisor, melhor ser o clima organizacional. Ou
seja, contribui para a satisfao do funcionrio em seu local de trabalho.
Por outro lado, somente as boas condies ambientais no so suficientes para
levar o indivduo a sentir-se mais motivado para o trabalho. Segundo a Teoria de
Herzberg (MAXIMIANO, 2006, p. 269), para que haja motivao, preciso que
a pessoa esteja sintonizada com seu trabalho, que enxergue nele a possibilidade
de exercitar suas habilidades ou desenvolver suas aptides.
Unidade 2
51
Fazendo um comparativo da Teoria de Herzberg com a Hierarquia de Necessidades de Maslow, os fatores higinicos esto relacionados s necessidades
bsicas, de segurana e sociais, e os fatores motivacionais esto relacionados com
a necessidade de estima e de autorrealizao. Veja a Figura 3 para compreender
melhor essa relao.
Autorrealizao
Fatores
motivadores
Estima
Sociais
Segurana
Fatores
higinicos
Fisiolgicas
Figura 3 Comparativo entre a hierarquia de necessidades de Maslow e a Teoria dos dois fatores de Herzberg
Como estratgia para proporcionar a motivao para o trabalho, Herzberg

prope a tcnica do enriquecimento do trabalho, que consiste em incrementar
os fatores motivacionais de um cargo ou de um grupo de cargos, cujos ocupantes
tenham responsabilidade pela mesma tarefa (MAXIMIANO, 2006, p. 270). O
enriquecimento de tarefas pode ser feito, por exemplo, atravs de delegao de
atribuies adicionais, como o treinamento de novos colegas, o desenvolvimento
de novas habilidades, etc.
Outra teoria que surgiu com a abordagem do comportamento organizacional
a Teoria X e Teoria Y, proposta pelo psiclogo Douglas McGregor, segundo o
qual a natureza humana se apresenta de duas formas:
52
Unidade 2
Teoria X: interpreta o trabalhador como um ser preguioso e irresponsvel

que, portanto, requer controle e motivao constantes; e
Teoria Y: interpreta o trabalhador como algum que quer trabalhar e que

tem condies de se autodirigir e autocontrolar, exigindo do administrador
somente aes no sentido de encoraj-lo a participar e de oferecer oportunidades para o desafio e iniciativa individuais (JACOBSEN; MORETO NETTO,
2009, p. 89-90)
Cada uma dessas teorias conduz a um estilo de liderana. Os lderes que

pensam como a Teoria X, possuem um comportamento mais autoritrio e os que
acreditam na Teoria Y tm um comportamento mais democrtico. Mc Gregor
(JACOBSEN; MORETTO NETO, 2009, p. 91)
defendia a instituio da Teoria Y, pois compreendia que os administradores que criam condies para que seus colaboradores possam atingir
melhor os seus objetivos, encorajando-os e lhes oferecendo oportunidades,
podem conseguir deles um desempenho superior. Para ele, os administradores deveriam, sobretudo, usar o lado psicolgico do colaborador a favor
da organizao.
A discusso entre os psiclogos e socilogos sobre qual o melhor estilo de liderana (autocrata ou democrata) conduziu ao desenvolvimento de vrias teorias,
entre as quais se destaca o Modelo de Liderana Situacional de Tannembaum e
Schmidt (MAXIMIANO, 2006). Os autores desenvolveram suas ideias atravs de
uma rgua dos estilos de liderana, dentro da qual a autoridade do gerente e
a liberdade dos integrantes da equipe se combinam. Veja a Figura 4.
Liderana orientada
para os subordinados
Liderana orientada
para o chefe
Uso da autoridade
pelo gerente
O gerente
decide e
comunica
a deciso
O gerente
vendea
deciso
rea de liberdade dos

subordinados
O gerente O gerente
O gerente
O gerente O gerente
apresenta apresenta
apresenta
define
permite
ideias e uma deciso o problema,
limites,
que a
promove
possvel, pede sugestes dentro dos
equipe
debates
sujeita a
e toma a
quais o
trabalhe
mudana
deciso
grupo
sozinha
decide
dentro dos
limites
Amplitude do comportamento
Figura 4 Modelo de liderana de Tannembaum e Schmidt
O princpio bsico da teoria situacional que no existe uma forma ideal para liderar. A eficcia do lder reside na sua capacidade de ajustar-se a
determinada situao.
Unidade 2
53
Outras teorias sobre liderana so encontradas na literatura, mas vocs iro

estud-las com mais detalhes na disciplina Comportamento Organizacional.
Escola Sistmica
At o momento, as teorias apresentadas estavam mais preocupadas em explicar e dominar os elementos internos de uma organizao. A Escola Sistmica,
tambm chamada de Teoria de Sistemas, um marco na teoria da administrao,
pois representa o primeiro esforo para estabelecer uma relao entre as partes
que compem uma organizao e entre a organizao e o seu meio ambiente.
O precursor dessa teoria Karl Ludwing Von Bertalanffy, que, em seus estudos
em biologia, verificou que muitos princpios e concluses de algumas cincias
tm validade para vrias outras. Segundo essa teoria (CHIAVENATO, 2004, p. 51),
cada organizao vive e opera em um ambiente, do qual recebe insumos e
entradas (como materiais, energia, informao) e no qual coloca seus produtos ou sadas (como produtos, servios, informao). Nesse ambiente,
existem os mercados com os quais a organizao se relaciona e interage e
dos quais dependente. Assim, a organizao visualizada como um sistema operando em um meio ambiente e dependente dele para obter seus
insumos e colocar seus produtos/servios.
Para melhor compreenso, observe a Figura 5.
Entradas
Ambiente
Informao
Energia
Recursos
materiais
Sadas
Transformao
ou
processamento
Informao
Energia
Recursos
materiais
Ambiente
Retroao
Figura 5 Representao de um sistema

Fonte: Adaptado de Jacobsen e Moreto Netto (2009, p. 96).
Segundo essa concepo de sistema, o funcionamento do sistema organizacional est baseado em um processo dinmico que transforma insumos em
produtos ou servios e influencia e influenciado pelo seu meio externo. Como
exemplo, podemos citar o fornecedor (ambiente externo) que entrega uma mercadoria sem a qualidade requerida. O produto ou o servio que for usar aquela
mercadoria defeituosa tambm no ser entregue ao cliente/usurio (ambiente
externo) com a qualidade que foi prometida.
54
Unidade 2
Uma das ideias mais importantes do enfoque sistmico a inter-relao entre

vrios subsistemas. Por exemplo,
uma rodovia parte de um sistema de transporte, que abrange veculos,
motoristas, postos de servios, praas de pedgio, empresa de manuteno
e muitos outros componentes. Da mesma forma, todas as organizaes so
sistemas que podem fazer parte de outros sistemas maiores (MAXIMIANO,
2008, p. 42).
Gesto da Qualidade Total

A Gesto pela Qualidade Total outra abordagem com caractersticas integrativas, que busca a satisfao dos consumidores/usurios pelo uso de ferramentas
e tcnicas destinadas a atingir alta qualidade em bens e servios. Essa abordagem
surgiu durante a Segunda Guerra Mundial com a adoo, pelas Foras Armadas
americanas de procedimentos de inspeo por amostragem para garantir alto
padro de qualidade dos produtos que utilizava.
No entanto, a cultura da qualidade nas organizaes ganhou fora no Japo,
cujo modelo uma combinao dos princpios e tcnicas da qualidade total,
da administrao cientfica e das tradies culturais japonesas. Os princpios
gerais da Gesto da Qualidade so apontados por Bateman e Snell (1998, apud
JACOBSEN; MORETO NETTO, 2009, p. 108), como:
Faa certo a primeira vez para eliminar retrabalhos.
Escute e aprenda com seus clientes e colaboradores.
Desenvolva trabalho em equipe com confiana e respeito mtuo.
Faa das melhorias contnuas um assunto dirio.
Os precursores do movimento da Gesto da Qualidade so Walter A. Shewart,

William Edwards Deming, Joseph Juran, Arnald Feigenbaum, Joseph M. Juran,
Philip B. Crosby, Kaoru Ishikawa e Genichi Taguchi (CARVALHO; PALADINI,
2005). No Brasil, destaca-se a figura de Vicente Falconi Campos (CAMPOS, 1992)
e a Fundao Nacional da Qualidade.
Unidade 2
55
O movimento da Gesto da Qualidade originou programas que hoje so utilizados nos mais diversos setores, como: Programa 5S; Certificao ISO 9001:2008;
Programa Seis Sigma; Prmio Nacional da Qualidade; Prmio Nacional da Gesto
Pblica, dentre outros. Na disciplina Gesto da Qualidade vocs iro conhecer
e estudar essas ferramentas.
Atividade
Aps o estudo das abordagens contemporneas da Administrao,

faa uma sntese das contribuies das escolas e prepare um quadro
comparativo com as caractersticas de cada uma delas, procurando destacar as principais diferenas.
Sugerimos a leitura do captulo 1 (Histrico da Gesto da Qualidade)

do livro de CARVALHO, Marly Monteiro e PALADINI, Edson Pacheco
(Coord.). Gesto da qualidade: teoria e casos. Rio de Janeiro: Elsevier,
2005. Os autores fornecem uma viso histrica da trajetria desta rea,
apresentando os principais marcos tericos neste campo. Tambm discutem o papel dos profissionais da rea da qualidade nas organizaes
e as perspectivas futuras.
56
Unidade 2
Resumo
Estudamos nesta unidade as contribuies e os diferentes
enfoques que serviram de base para a formao da Cincia da
Administrao, os quais foram divididos em duas abordagens: a
clssica e a contempornea. As contribuies da abordagem clssica
esto focadas nas tarefas (Administrao Cientfica de Taylor), na
estrutura (Administrao Cientfica de Fayol e a Escola Burocrtica
de Max Weber) e nas pessoas (Escola de Relaes Humanas, com
destaque para a experincia de Hawthorne). Voc tambm viu que
a teoria da burocracia influenciou fortemente a Gesto Pblica. J
a abordagem contempornea foca as contribuies da Matemtica,
da Teoria Geral de Sistemas, da Escola Comportamental (Teoria X e
Y de Douglas McGregor, a Teoria dos dois Fatores de Herzberg e a
Teoria Situacional da Liderana) e da Gesto da Qualidade. Todas elas
apresentam ferramentas e concepes que marcam as transformaes
vividas pela Cincia da Administrao nos ltimos tempos.
1
4
5
Observe a organizao onde voc trabalha (ou alguma que voc conhea) e verifique de que forma algum(ns) do(s) princpio(s) da Administrao Cientfica de Taylor poderia(m) ser utilizado(s).
Para a mesma organizao observada na questo 1 desta atividade de
aprendizagem, descreva as formas como os princpios de Administrao de Fayol poderiam ser utilizados.
Releia as contribuies da Escola de Relaes Humanas e diga se voc
concorda com as concluses da experincia de Hawthorne (influncia
do ambiente psicolgico no desenvolvimento das atividades).
Com base na hierarquia de necessidades de Maslow, descreva uma situao em que uma pessoa teria todas as suas necessidades satisfeitas.
Descreva com suas prprias palavras o seu entendimento sobre cada
uma das dimenses da Teoria da Burocracia. Procure relacion-las
com a organizao onde voc trabalha.
Unidade 2
57
Descreva os elementos que representam um sistema (entrada, processamento e sada), relacionando-o com a organizao onde voc
trabalha.
Faa uma sntese das teorias comportamentais apresentadas nas abordagens contemporneas da Administrao.
Referncias
CAMPOS, Vicente Falconi. TQC Controle da qualidade total (no estilo japons). Belo Horizonte: Fundao Christiano Ottoni, 1992.
CARVALHO, Marly Monteiro; PALADINI, Edson Pacheco (Coord.). Gesto da
qualidade: teoria e casos. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005.
CHIAVENATO, Idalberto. Administrao nos novos tempos. 2. ed. Rio de Janeiro: Elservier, 2004.
JACOBSEN, Alessandra de Linhares; MORETTO NETO, Luis. Teorias da Administrao II. Florianpolis: Departamento de Cincias da Administrao / UFSC;
[Brasilia]: CAPES: UAB, 2009.
KWASNICKA, Eunice Lascava. Introduo administrao. 6. ed. So Paulo:
Atlas, 2009.
MAXIMIANO, Antonio Cesar Amaru. Introduo administrao. 7. ed. So
Paulo: Atlas, 2008.
TAYLOR, Frederic. Princpios de administrao cientfica. So Paulo:
Atlas, 1995.
58
Unidade 2
Anotaes
Unidade 2
59
Anotaes
60
Unidade 2
As tipologias da
Administrao Pblica
Unidade
Apresentao
Caro estudante,
Nesta terceira unidade, vamos estudar conceitos importantes sobre o universo
complexo e dinmico que envolve a Administrao Pblica. Vamos abordar as
tipologias (ou reformas) da Administrao Pblica, passando, inicialmente, pela
dominao tradicional, chamada de Administrao Pblica Patrimonialista. Em
seguida, estudaremos a dominao racional-legal que caracteriza a Administrao
Pblica Burocrtica. Finalmente, passaremos pela nova abordagem da Gesto
Pblica, tambm chamada de Administrao Pblica Gerencial. A maioria dessas reformas teve seu foco na estrutura organizacional do aparelho do Estado
e nos instrumentos legais que definiram e criaram rgos e entidades, planos,
carreiras e rotinas. A mais recente o Programa Nacional de Gesto Pblica e
Desburocratizao (GesPblica), criado em 2005 com a finalidade de contribuir
para a melhoria da qualidade dos servios pblicos prestados e para o aumento
da competitividade do Pas, mediante melhoria contnua da gesto, no rumo da
excelncia (BRASIL, 2009).
Objetivos
1
Reconhecer a Administrao Pblica como

prtica social.
Identificar as caractersticas da Administrao

Pblica Patrimonialista.
Identificar os elementos da reforma burocrtica.
Indicar as caractersticas da Administrao

Pblica Gerencial.
Unidade 3
63
Administrao Pblica
como prtica social
Nas duas unidades anteriores, estudamos a evoluo do pensamento administrativo. Nesta unidade, o desafio que voc adquira um olhar mais abrangente sobre o conceito de Administrao, introduzindo a ideia de prtica social,
importante para sua ao futura como gestor pblico.
Atividade
Mas, o que significa essa prtica social no conceito da Administrao

como cincia? Reflita um pouco antes de continuar a leitura e escreva o
que voc pensou no espao a seguir.
Para melhor compreenso desse aspecto, vejamos as trs perspectivas mais

comumente encontradas nos estudos sobre gesto (REED, 1997): a tcnica, a
poltica e a crtica.
Na abordagem tcnica, a gesto concebida a partir de estruturas racionais
formalizadas e de sistemas de controle capazes de garantir a eficincia, sob a
coordenao de aes humanas. Em outras palavras, um conjunto de conceitos
e tcnicas de como administrar. Essa abordagem foi predominante na Escola da
Administrao Cientfica de Taylor e Fayol, vistos na Unidade 2 do nosso livro.
Na abordagem poltica, as estruturas organizacionais so vistas como resultado de processos dinmicos e contnuos de negociaes entre interesses, advindos
de interpretaes distintas de seus atores. Essa abordagem uma contraposio
ao tecnicismo da anterior. Junquilho (2010) ilustra essa abordagem enfatizando
que as estruturas e os processos organizacionais deixam de representar o aspecto predominante e do lugar aos conflitos de interesses distintos dos membros
organizacionais, em busca do alcance da coletividade.
A perspectiva crtica considera a gesto como um mecanismo de controle que
funciona para satisfazer o sistema econmico capitalista e para disseminar sua
ideologia. Essa perspectiva foi inaugurada por Karl Marx, considerado um autor
clssico e um dos fundadores do pensamento sociolgico.
Unidade 3
65
Agora, voc deve estar se perguntando: o que essas trs perspectivas tm a

ver com a Administrao como controle social? Como podemos incorpor-las ao
entendimento do que vem a ser a Administrao ou Gesto Pblica?
Vamos utilizar a explicao de Junquilho (2010) para facilitar o entendimento.
Se estudarmos a Gesto Pblica utilizando somente uma das trs perspectivas
citadas anteriormente, teremos uma viso empobrecida dos fenmenos que ocorrem nossa volta. Embora seja muito importante compreender e dominar as
tcnicas de gesto, preciso perceber que a organizao est inserida em um
contexto maior de conflitos histricos, sociais, polticos, culturais e econmicos
de uma determinada realidade e que influenciam no dia a dia da gesto e dos
resultados a serem alcanados. Assim, o caminho compreendermos a Gesto
Pblica como prtica social, capaz de integrar as questes inerentes s tcnicas
e ferramentas e aos dilemas ticos aos quais as organizaes pblicas e os seus
membros so submetidos no dia a dia.
Para voc se certificar de que compreendeu bem o que estamos estudando
nesta unidade, propomos a seguinte atividade.
Atividade
Procure identificar no mbito da instituio onde voc trabalha situaes,

nas quais predominam a perspectiva tcnica, a poltica e a crtica. De que forma elas deveriam ser realizadas de forma integrada (ou seja, considerando
as trs perspectivas)?
66
Unidade 3
Agora, que voc compreendeu bem o conceito de Gesto Pblica como prtica
social, deve estar pensando: ser que a Gesto Pblica sempre foi como se v
atualmente? Estudamos nas duas primeiras unidades que a atividade administrativa sempre existiu, desde os primrdios da humanidade. No entanto, a Administrao Pblica um fenmeno tpico do Estado Moderno, nascido a partir dos
meados do sculo XV. At ento, os governantes no separavam o bem pblico
do bem privado. As reformas na Gesto Pblica foram surgindo acompanhando
as transformaes do papel do Estado e as mudanas de objetivos do governo.
Assim, preciso fazer uma retrospectiva de como se dava esse processo e
como hoje funciona em nosso pas. So trs as tipologias que caracterizam a
evoluo da Gesto Pblica no Brasil: a Administrao Patrimonialista, a Administrao Burocrtica e a Administrao Gerencial.
Vale salientar, conforme afirma Bresser Pereira (2002, p. 6), que essas trs
formas se sucedem no tempo, sem que qualquer uma delas tenha sido inteiramente abandonada. Para o autor, as mudanas organizacionais e administrativas tendem a se mover em um ritmo mais lento do que as mudanas em nveis
poltico e institucional.
Administrao
Pblica Patrimonialista
O patrimonialismo uma herana da poca feudal, vigente nas sociedades
pr-democrticas e vigorou at o final do sculo XIX. Nesse modelo, o aparelho
do Estado funciona como uma extenso do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos so considerados
prebendas, ou seja, uma ocupao rendosa e de pouco trabalho. A coisa pblica
no diferenciada da coisa pessoal. Em consequncia, a corrupo e o nepotismo
se tornam inerentes a esse tipo de administrao.
Entretanto, a evoluo da sociedade, da democracia e do prprio Estado fizeram com que a administrao do bem pblico, em prol do interesse
de poucos, deixasse de ser algo aceitvel. Em decorrncia, surge a necessidade de um modelo de Administrao Pblica que conseguisse eliminar
essas disfunes administrativas. Da, surge a Administrao Pblica
Burocrtica, na segunda metade do sculo XIX, na poca do Estado liberal, como
forma de combater a corrupo e o nepotismo patrimonialista.
No contexto brasileiro, segundo Faoro (2001), o sistema patrimonialista demonstra que o Estado e a Administrao Pblica tiveram origem como marcas
perceptveis de uma tica em que a apropriao da coisa pblica se expressa
especialmente nas prticas administrativas e estamentais. Para o autor, as tradies portuguesas foram reproduzidas no Brasil por intermdio de Dom Pedro I,
Unidade 3
67
desde o tempo do Imprio, quando se deu a reformulao do Estado brasileiro,

por intermdio da Carta de 1824. Um dos problemas nessa poca era que os representantes da nao se preocupavam em representar seus prprios interesses,
em detrimento dos interesses das bases eleitorais.
Junquilho (2011) caracteriza a Administrao Pblica Patrimonial como aquela
na qual:
68
Unidade 3
Todos os cargos de governo que constituem suas estruturas administrativas esto sob o domnio pessoal (comunidade domstica) de
um soberano;
Os funcionrios patrimoniais podem ascender a um cargo mediante

concesso do mandatrio, bem como pela compra ou arrendamento
desses direitos, fazendo jus ao recebimento de benefcios;
O exerccio de um governo fortemente centralizado e dependente

da economia baseada em atividades comerciais, empreendidas estas
pessoalmente pelo mandatrio;
A apropriao de parte das atividades comerciais realizada por terceiros, via imposio de tributos e concesses criadas pelo soberano;
As foras militares so fiis e obedientes autoridade arbitrria do

soberano, inclusive para a expanso territorial de seus domnios;
O livre arbtrio do senhor, no exerccio do poder decisrio, legitimado socialmente pela crena ancestral (tradicional) de sua capacidade
para possu-lo.
Essas caractersticas do Patrimonialismo deixaram marcas, como as apontadas

por Fadul e Souza (2006), vejamos.
O clientelismo, caracterizado por uma relao pessoal com os clientes, sendo essa relao sustentada pelo vnculo de fidelidade pessoal
e partidria. Em contrapartida a essa lealdade, so solicitados empregos, recursos polticos e/ou financeiros, dentre outros, ofertados
pelos patres ou chefes polticos.
O populismo, caracterizado pelo contato direto entre o lder carismtico e a massa urbana tem como principal mecanismo de governo
um sistema de polticas ou mtodos para a atrao das classes sociais
de baixo poder aquisitivo, como forma de angariar votos e prestgio.
O fisiologismo est intrinsecamente ligado corrupo poltica e

refere-se a uma forma de relao de poder poltico em que as aes
polticas e decises so tomadas em troca de favores, favorecimentos
e outros benefcios e interesses individuais.
O nepotismo, termo utilizado para designar o favorecimento de parentes em detrimento de pessoas mais qualificadas, especialmente
no que diz respeito nomeao ou elevao de cargos.
O estatismo, definido como a tendncia de se considerar o Estado

como o ordenador da sociedade e considerado como a principal
marca no relacionamento entre Estado e sociedade no contexto do
patrimonialismo brasileiro.
O centralismo, que um sistema de organizao que leva centralizao das decises e da ao, consistindo num tipo de organizao poltica estruturalmente centralizada em que seu principal
alicerce o estamento burocrtico segmento social encarregado
de assegurar o imprio do poder mediante o controle de todos os
domnios da vida social.
Unidade 3
69
Caro aluno, est na hora de fazermos uma pausa e refletirmos sobre as caractersticas e respectivas consequncias desse tipo de Administrao Pblica.
Vamos a ela, ento.
Atividade
Unidade 3
Considere as situaes hipotticas apresentadas a seguir e veja se consegue identificar algumas das caractersticas descritas anteriormente e
suas respectivas marcas. Escreva o que voc identificou.
a)
Situao 1 Parentes de polticos sem qualquer preparo sendo escolhidos

para cargos de confiana na Administrao Pblica.
b)
Situao 2 Empresas financiadoras de campanhas eleitorais vencendo licitaes duvidosas.
c)
Situao 3 Uso de verbas pblicas para uso prprio ou para financiamento

de campanhas.
70
Alm das situaes anteriormente exemplificadas, veja se voc consegue identificar outras em organizaes pblicas. Descreva aqui o
seu breve relato.
Com o advento do capitalismo e da democracia, houve a necessidade da

adoo de um novo paradigma capaz de combater o nepotismo e a corrupo e
proteger o patrimnio pblico contra privatizao do Estado. Esse cenrio impe
Administrao Pblica, a necessidade de desenvolver um tipo de administrao
que procure distinguir no apenas o poltico e o administrador pblico, mas
tambm a separao entre o que privado e o que pblico (BRESSER PEREIRA;
SPINK, 2006). Assim, surge a Administrao Pblica Burocrtica, que estudaremos na seo seguinte.
Administrao Pblica Burocrtica

A Revoluo Industrial e o surgimento do Estado liberal contriburam para
uma nova tica sobre o papel do Estado, dando espao ao surgimento do modelo
burocrtico, baseado na impessoalidade, no profissionalismo e na racionalidade. Esse modelo foi uma resposta aos abusos e demais vcios experimentados
pela Administrao Pblica. Disseminava-se uma ideia de desconfiana prvia
dos administradores por parte da sociedade, como uma reao ao modelo patrimonialista. Por essa razo, props-se uma instaurao do poder proveniente
da autoridade racional-legal (baseado na razo e na lei), em que se garantisse a
efetividade da conteno de abusos.
A Administrao Pblica Burocrtica surge no Brasil na dcada de 1930, atravs da criao, pelo governo de Getlio Vargas, do Departamento Administrativo
do Servio Pblico (DASP), com a funo de ser um agente modernizador dos
processos administrativos, de acordo com o paradigma burocrtico, promovendo
a racionalidade e a eficincia do aparelho do Estado.
O DASP tinha como objetivo implantar critrios profissionais para o ingresso, a promoo e o desenvolvimento de carreira no servio pblico atravs da
formao de uma poltica de administrao de pessoal baseada no sistema de
mrito. Alm disso, objetivava supervisionar a Administrao Pblica e fixar o
oramento nacional vinculado ao planejamento.
A Administrao Burocrtica se destaca pela ideia de sua submisso ao direito,
de racionalidade, de ponderao entre meios e fins e de preciso. A proposta
de realizao de um controle rgido dos processos a priori, por exemplo, aqueles referentes admisso de pessoal e s contrataes a serem realizadas pelo
poder pblico, baseando-se nos princpios da profissionalizao, da carreira,
da hierarquia, da impessoalidade e do formalismo (BRASIL, 1995).
Em relao profissionalizao, ope-se ao nepotismo, que caracterizava
o modelo patrimonialista. Pode-se dizer que, de acordo com o modelo burocrtico, atribudo um grande valor ao mrito do funcionrio (meritocracia), os
quais chegam ao cargo por meio de competio e ascenso profissional baseada
em critrios de experincia e desempenho. So atributos do profissionalismo o
trabalho remunerado e a diviso racional de tarefas. Outra caracterstica que diz
Unidade 3
71
respeito tanto ao princpio da profissionalizao como ao da impessoalidade a

separao das propriedades pblica e privada e dos ambientes de vida pessoal
e de trabalho. Ainda no que diz respeito ao profissionalismo, pode-se dizer que
o modelo burocrtico acolhe a ideia taylorista (estudada na segunda unidade
do nosso livro) de maximizar o rendimento funcional atravs da separao das
funes de planejamento e execuo de tarefas.
A impessoalidade significa que os cargos pertencem organizao, e no
s pessoas que os esto ocupando. Consequentemente, evita-se a apropriao
individual do poder, a obteno de benefcios em funo da posio ocupada
pelo profissional.
A formalidade diz respeito imposio de deveres e responsabilidades aos
servidores pblicos, existncia de uma hierarquia administrativa, aos procedimentos administrativos (documentados de forma escrita), formalizao de
processos decisrios e das comunicaes internas e externas (SECHI, 2009). A
formalidade tem como objetivo garantir a continuidade do trabalho e a padronizao dos servios prestados, evitando assim a discricionariedade.
Observa-se que o modelo burocrtico caracteriza-se por uma ideia de Administrao submissa lei, a ser exercida levando-se em conta elevados padres de
conduta moral. O objetivo que norteia esse pensamento o de defesa do interesse
pblico, atravs de um conceito de integridade, com a reduo da corrupo e
maximizao da democracia.
Apesar de o modelo burocrtico ser funcional para controlar a corrupo, que
era o principal objetivo proposto quando de sua criao, a extrema racionalidade
e o excesso de regulamentos do sistema acabaram por ocasionar efeitos negativos,
como a lentido de processos e a reduo de eficincia.
Assista ao vdeo sobre Administrao Pblica Burocrtica, no qual
so apresentadas ideias simples que permitem uma boa compreenso
do que estamos falando.
<http://www.youtube.com/watch?v=mAmaaktSTTU>
Ainda hoje, a palavra burocracia usada de forma pejorativa para designar

gargalos e lentido de procedimentos, caracterizados pelo extremo formalismo,
acabando por comprometer a eficincia da ao administrativa. Assim, vrias
so as crticas feitas ao modelo, entre as quais so citadas: desmotivao dos
funcionrios, resistncia s mudanas, abuso da senioridade como critrio de
72
Unidade 3
ascenso profissional e a grande separao entre o cidado e o funcionalismo

pblico, que acaba por no atender s necessidades e aos anseios dos usurios
principais de seus servios.
Entretanto, Ferreira (1999) considera que o trabalho de Max Weber no
pode ser considerado o criador de todas as mazelas da Administrao Pblica
Burocrtica. Ao contrrio, esse modelo contribuiu significativamente na fase
de estruturao dos governos, quando buscou racionalizar as aes governamentais, criando princpios que foram considerados vlidos. Alm disso,
o desenvolvimento do modelo burocrtico se deu em condies em que se
destacava uma sociedade de ritmo mais lento e mudanas menos frequentes.
Assim, na sua poca, os governos burocrticos foram capazes de grandes realizaes, mas, ao longo do tempo, se afastaram de sua misso, tornando-se
ineficientes e funcionando com desperdcio.
Para Bresser Pereira (1997), a decadncia da Administrao Pblica Burocrtica comeou ainda no Regime Militar. Embora tenha valorizado importantes
mecanismos, como a instituio do concurso pblico e treinamentos sistemticos,
a Administrao Burocrtica no adotou uma poltica de recursos humanos que
suprisse a necessidade do Estado. Alm disso, esse modelo se mostrou ineficiente
quando o Estado foi assumindo um nmero crescente de servios sociais e econmicos, como: a educao, a sade, a cultura, a previdncia e a assistncia social,
a pesquisa cientfica, a regulao do sistema econmico interno e das relaes
econmicas internacionais, a estabilidade da moeda e do sistema financeiro, a
proviso de servios pblicos e de infraestrutura.
Assim, em resposta expanso dessas funes econmicas e sociais do Estado, ao desenvolvimento tecnolgico e globalizao da economia, emerge na
metade do sculo XX, a Administrao Pblica Gerencial (BRESSER PEREIRA;
SPINK, 2001), que estudaremos na seo seguinte. Antes, porm, voc dever
realizar a seguinte atividade.
Atividade
Procure exemplos sobre as caractersticas da organizao burocrtica na instituio onde voc trabalha, ou
em alguma organizao que conhea e faa um breve
relato a respeito.
Quais dessas caractersticas voc acha que funciona bem
(representando a eficincia da organizao) e quais as que
no funcionam (ou seja, quais as que so ineficientes)?
Unidade 3
73
Administrao Pblica Gerencial

A partir da crise do modelo burocrtico, apontada na seo anterior, juntamente com outros fatores, como a globalizao da economia, a nova dinmica
do mercado, a crise fiscal do Estado e o cada vez maior distanciamento entre as
decises da Administrao e os interesses dos administrados, passou-se a evidenciar a necessidade de um modelo que propusesse a estruturao e a gesto da
Administrao Pblica, baseado em valores de eficincia, eficcia e efetividade.
Na segunda metade do sculo XX, como resposta ampliao das funes econmicas e sociais do Estado, ao desenvolvimento tecnolgico e globalizao, foi
emergindo um novo modelo de Administrao Pblica, a chamada Administrao
Gerencial, ou nova Gesto Pblica (BRESSER PEREIRA, 2001). Esse modelo tem
como base a eficincia e a qualidade na prestao de servios pblicos, alm da
reduo de custos. Parte-se do pressuposto de que todo desempenho pode ser
medido focando-se os resultados que devem ser mensurados em comparao
com as expectativas e o cidado beneficirio, ou cidado cliente. A ideia de
avaliao de desempenho, entre outros princpios norteadores da Administrao
Pblica Gerencial, teve como inspirao o uso de prticas de gesto provenientes
da administrao privada. Contudo, deve-se levar em conta certas diferenas,
como o objetivo (de lucro, no caso das organizaes privadas, e da realizao
do interesse pblico, no caso da Administrao Pblica) e a origem das receitas.
importante salientar que nenhum modelo de administrao rompe totalmente com os preceitos do anterior, havendo sempre uma continuidade, sem que o
modelo precedente seja abandonado. No caso da transio do modelo burocrtico
para o gerencial, houve um certo rompimento, mas foram conservados, de forma
flexibilizada, alguns princpios, como admisso por critrios de mrito, sistema
estruturado e universal de remunerao, as carreiras, a avaliao de desempenho
e o treinamento (BRASIL, 1995).
Contudo, a principal mudana refere-se forma de controle, que antes era
realizado a priori e focava-se nos processos, passando a concentrar-se nos resultados e a ser feito a posteriori. Tambm, observa-se uma evoluo no sentido de
interesse pblico. Enquanto no modelo burocrtico o interesse pblico acabava-se misturando ao prprio interesse do aparato do Estado, no modelo gerencial
o interesse pblico passa a ter como foco o atendimento das necessidades do
cidado, contribuinte de impostos e destinatrio dos servios pblicos.
A primeira iniciativa do governo brasileiro na busca pela Administrao Gerencial foi a criao, em 1995, do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.
O plano foi elaborado pelo ento Ministro da Administrao Federal e Reforma
do Estado, Senhor Luiz Carlos Bresser Pereira, contendo um conjunto de aes
inerentes ao que foi chamado de processo de reconstruo do Estado.
Um de seus principais objetivos era modernizar e aumentar a eficincia dos
governos da Unio, dos Estados e municpios, bem como contribuir para o ajuste fiscal destes, sugerindo enxugamentos de quadros de pessoal em excesso, a
74
Unidade 3
fixao de tetos de remunerao para servidores pblicos e mudanas nas regras

inerentes aposentadoria e previdncia (JUNQUILHO, 2011, p. 140).
Neste cenrio, a Administrao Pblica Gerencial passou a defender caractersticas, tais como (JUNQUILHO, 2011):
A profissionalizao dos servidores pblicos;
A busca de controle de resultados por meio de indicadores de

desempenho;
A descentralizao administrativa;
A utilizao de tcnicas de gesto consagradas no setor privado da

economia, como a satisfao do cidado-cliente, a melhoria contnua,
a flexibilizao de rotinas e procedimentos operacionais, a maior
participao dos servidores nos processos decisrios; a valorizao
do gerente no lugar do administrador burocrtico, dentre outras
ferramentas;
A utilizao mais racional de recursos pblicos.
No seio da Administrao Pblica Gerencial, Lima (2007) faz um relato da trajetria dos programas criados pelo governo brasileiro em busca da consolidao
de um processo de Gesto Pblica mais dinmico e adequado aos novos tempos.
Os programas so: Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade (PBQP);
Qualidade e Participao na Administrao Pblica (QPAP); Qualidade no Servio Pblico (PQSP) e o Programa de Excelncia na Gesto Pblica (GesPblica).
O PBQP foi criado em 1990 pelo governo brasileiro com a finalidade de sensibilizar o setor produtivo nacional para o desafio de um mundo em mudana, mais
competitivo e mais exigente. O foco da qualidade na Administrao Pblica nesse
perodo foi a mobilizao dos servidores e na anlise e melhoria de processos,
com uso intensivo das ferramentas da qualidade. No entanto, o programa no
surtiu os efeitos desejados, causando indiferena da alta Administrao Pblica
que no proibia o desenvolvimento das aes, mas tambm no demandava por
elas nem pelos seus resultados.
Em 1995, a gesto pela qualidade na Administrao Pblica passou por uma
reviso muito importante, em funo das novas diretrizes para uma reforma da
Administrao Pblica estabelecida no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado, segundo o qual as estratgias devem ser realizadas em trs dimenses:
institucional-legal, cultural e gerencial.
Unidade 3
75
Na dimenso institucional-legal, o programa no difere muito das reformas

administrativas ocorridas no passado. Apesar de propor novos modelos de instituies pblicas (as agncias executivas e as organizaes sociais), esta dimenso
nada acrescentou em termos de transformao. Conforme afirma Lima (2007, p.
34), a histria da administrao pblica testemunha de que no se resolvem
problemas criando e extinguindo rgos.
Em relao dimenso cultural e gerencial, o plano trouxe uma proposta de
mudana, como a transformao de atitudes e o estabelecimento de novos referenciais da boa gesto pblica, entre eles, o resultado e a satisfao do cidado-usurio dos servios pblicos.
Na poca do referido Plano Diretor, foi lanado o QPAP, com foco no sistema
de gesto. Foi criada uma logomarca para o programa, utilizada nas aes de
divulgao e marketing, contribuindo para a construo de um smbolo positivo
para o programa e, principalmente, para a Administrao Pblica.
Para apoiar o programa na sensibilizao e preparao das organizaes
para adeso, foi constituda uma rede de consultores que atuam de forma
voluntria e sem remunerao. Esses consultores so servidores pblicos
especialistas em alguma rea da Gesto pela Qualidade e conhecedores da
Administrao Pblica que se dispem a trabalharem como facilitadores e
multiplicadores do Programa QPAP.
Em maro de 1998, foi lanado o Prmio Qualidade do Governo Federal
(PQGF) como forma de reconhecer e premiar as organizaes que demonstrassem bom desempenho gerencial e organizacional de acordo com os parmetros
estabelecidos pelos critrios de excelncia na Gesto Pblica. No final de 2001,
o programa contava com aproximadamente 1.000 adeses e estava representado
em 20 Estados da Federao por seus ncleos regionais e por sua Rede Nacional
de Consultores ad hoc.
O programa passou por algumas reformulaes e, em fevereiro de 2005, foi
institudo o Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao GesPblica, baseado no pressuposto de que
o desafio do Estado e dos sucessivos governos que o colocam em movimento
, antes de tudo, um desafio de natureza gerencial, pois quanto maiores
forem as demandas sociais e menores os recursos para atend-las, mais
capacidade de gesto ser exigida (LIMA, 2007, p. 49).
Para finalizar a abordagem sobre a nova Gesto Pblica, transcrevemos

partes do texto publicado no Anexo 6 Choques de gesto na Administrao
Pblica do livro de Matias-Pereira (2012).
76
Unidade 3
O debate sobre a necessidade de se modernizar as administraes

pblicas no Brasil, com vistas a elevar a qualidade dos servios pblicos
ofertados sociedade, comeou a ganhar espao em meados da dcada
de 1990, na elaborao do Plano Diretor de Reforma do Estado (MARE).
Desde aquela poca havia uma percepo que o grande desafio do setor
pblico brasileiro era de natureza gerencial. O principal objetivo era
definir um modelo de gesto pblica que fosse voltado para resultados e
que satisfizesse os cidados. Decorrida mais de uma dcada, verifica-se
que as mudanas gerenciais e os resultados obtidos pelas administraes
pblicas no pas ficaram abaixo das expectativas.
Observa-se que tem sido uma prtica comum dos governantes brasileiros, nos ltimos anos, adotar inmeras medidas pontuais na busca de
melhorar o desempenho do governo e da administrao pblica no pas.
Nesse sentido, so orientadas aes para reduzir a burocracia no servio
pblico, simplificar o atendimento ao cidado e melhorar o desempenho
da administrao, implantao da gesto por resultados no servio pblico, com incentivos aos rgos e aos servidores que cumprirem metas
de desempenho, entre outras.
Diante desse cenrio, formulamos a seguinte pergunta: as medidas
pontuais adotadas so suficientes para melhorar o desempenho da administrao pblica? A resposta no. A adoo de aes pontuais na
administrao pblica, conforme evidenciados na literatura, indicadores
sociais e nas pesquisas de opinio pblica, apenas ameniza o problema
em reas especficas do Estado. Nesse sentido, torna-se relevante fazer
algumas consideraes a respeito da difcil tarefa de governar num contexto onde as presses da sociedade so crescentes, exigindo servios
pblicos de qualidade, com custos menores e transparncia na gesto.
[...]
Observa-se que o governo Lula (2003-2010), no esforo de construir
uma base parlamentar de apoio, promoveu uma forte politizao da
administrao pblica direta e indireta, o que tem contribudo para
prejudicar o desempenho governamental. As dificuldades que o governo Lula encontrou para avanar adequadamente em diversos projetos
e aes prioritrias do seu governo, como por exemplo, a implementao do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), evidencia que
tomar decises corretas e de forma intempestiva, principalmente sobre
assuntos tcnicos, requer uma administrao pblica profissional, bem
remunerada, treinada de forma contnua, e com legitimidade junto
sociedade. Em que pese o esforo do governo Dilma Roussef (2011-2013)
de combater a corrupo, verifica-se que a poltica de loteamento dos
ministrios, secretarias e empresas pblicas para os partidos polticas
da base do governo continua em vigor, ou seja, a politizao da admi-
Unidade 3
77
nistrao pblica direta e indireta adotada no governo Lula no qual

os critrios de competncia tcnica e reputao ilibada para ocupao
desses cargos ficou em segundo plano , no foi alterada.
A construo de um Estado moderno e inteligente, menos burocrtico
e que incentive a competitividade passa pelo aprofundamento da reforma do Estado. Para que isso ocorra, preciso haver esforo e vontade
poltica do governo para realizar a denominada reforma-me, ou seja,
a reforma da administrao pblica, que diante de sua envergadura
e complexidade precisa ser discutida intensamente pelo parlamento e
pela sociedade civil, visto se tratar de uma reforma de longo prazo, que
interessa a toda sociedade brasileira.
Fonte: Texto extrado de Matias-Pereira (2012, p. 283-285).
Na prxima unidade do nosso livro, abordaremos os princpios e os fundamentos do GesPblica, bem como as ferramentas utilizadas pelo programa para
o gerenciamento das organizaes pblicas.
Como atividade desta seo, indicamos a leitura de um caso sobre a adoo
de boas prticas gerenciais na Policia Militar de So Paulo. Em seguida, voc
dever responder s questes. Eis o relato:
78
Unidade 3
Nos ltimos dez anos, a Polcia Militar (PM) do Estado de So Paulo tem
posto em prtica um conjunto de aes para modernizar e aperfeioar
o atendimento policial. Com essas aes, procura responder demanda
crescente da populao por um desempenho mais eficaz no combate
criminalidade e, ao mesmo tempo, valorizar a imagem da corporao.
A principal estratgia escolhida foi aproximar-se da sociedade e integr-la na busca de solues para os problemas de segurana. A criao do
programa de qualidade total foi uma das medidas adotadas. O tenente-coronel Renato Aldarvis, da 6 Seo do Estado-maior da Polcia Militar, rgo do Comando Geral que administra o programa de qualidade,
explica: a qualidade total aporta ferramentas que permitem medir a
gesto, de forma objetiva e contnua.
No Brasil, as metodologias de gesto da qualidade ganharam espao
no incio da dcada de 90, com o lanamento do Programa Nacional de
Qualidade e Produtividade. Na esfera federal, a gesto da qualidade era
mencionada como instrumento de modernizao do Estado no plano
de reforma do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado. Em
1995, surgiu o Programa Permanente de Qualidade e Produtividade no
Servio Pblico do Estado de So Paulo.
Mudana cultural
O passo inicial para o programa de qualidade na Polcia Militar foi dado
em 1995, por meio de um convnio com o Servio de Apoio Pequena e Mdia Empresa (Sebrae) para realizar treinamentos. Em 1996, o
programa foi oficialmente implantado. No ano seguinte, j estava em
andamento o sistema de avaliao de desempenho profissional.
Oficiais e sua tropa sentaram-se frente a frente para falar sobre suas
atuaes e seus problemas. Foi uma grande mudana cultural, afirma
o tenente Vagner Rodrigues Robiatti, da 6 Seo do Estado-maior. Semestralmente, passaram a ser avaliados os seguintes aspectos: grau de
responsabilidade, iniciativa para o trabalho, capacitao profissional,
grau de motivao para o trabalho, disciplina, controle emocional, relacionamento interpessoal, grau de tenacidade, capacidade de trabalho
em equipe, produtividade, sade fsica e mental, e sociabilidade. Desde ento, o policial e seu superior estabelecem metas de desempenho,
cujo atingimento cobrado no semestre seguinte, esclarece o tenente-coronel Aldarvis.
Para disseminar a cultura da qualidade, vrios cursos foram ministrados a
partir de 1997. A disciplina Gesto da Qualidade foi incorporada ao currculo de formao e aperfeioamento da corporao. Podemos afirmar que,
agora, em todas as organizaes da PM existe um profissional tcnico capaz
Unidade 3
79
de assessorar os comandos na conduo de projetos voltados ao aperfeioamento administrativo e operacional, afirma o major David Antonio de
Godoy, da 6 Seo do Estado-maior.
Novas prticas de trabalho foram introduzidas no caminho de uma
gerncia participativa. Um exemplo de mecanismo de participao
a caixa de sugestes. Qualquer policial pode depositar na caixa uma
sugesto ou uma crtica. Mensalmente, as contribuies so analisadas
por uma comisso integrada por policiais de diversos nveis hierrquicos.
Nem todas as sugestes so acolhidas, mas nenhuma pode ficar sem
resposta, esclarece o tenente-coronel Aldarvis.
Em junho de 2000, todas as unidades iniciaram o Programa 5S (senso
de utilizao, senso de organizao, senso de limpeza, senso de sade,
senso de autodisciplina), cujo objetivo melhorar o ambiente de trabalho e elevar a auto-estima do policial.
No mesmo ano, foi editado o Manual de Padronizao dos Servios da
PM e, em 2002, a Polcia iniciou os treinamentos para a efetiva aplicao
de procedimentos operacionais-padro. Hoje, um guia em CD fornece
orientaes aos policiais militares sobre como agir diante das mais bsicas situaes profissionais. O tenente-coronel Aldarvis relembra: Quando iniciamos o trabalho, identificamos, por exemplo, diversas maneiras
diferentes de algemar uma pessoa. Agora existe um nico procedimento-padro para isso. No podemos contar com o chamado bom senso do
profissional para realizar uma tarefa. Esta uma noo vaga, subjetiva.
A padronizao dos procedimentos visa a reduzir ao mximo os erros
operacionais e assegura legitimidade s aes profissionais.
Os conceitos da qualidade trouxeram um novo modo de olhar a prestao do servio pblico. Mas todos admitem que essas mudanas representam um amplo processo de aculturamento, e que os resultados
viro lentamente.
Certificao e premiao
Dentre as iniciativas para disseminar a qualidade total na PM, a mais
abrangente a elaborao, em 2001, de critrios de avaliao da gesto,
baseados no Prmio Nacional da Qualidade, e a criao do Prmio Polcia
Militar da Qualidade.
Podem concorrer ao Prmio - que inclui certificaes em trs categorias:
ouro, prata e bronze - todas as organizaes policiais militares (OPM)
do Estado. So cerca de 180, entre unidades operacionais e administrativas. O atendimento aos critrios de certificao sinaliza o esforo por
alcanar nveis de excelncia na gesto, mas cada organizao pode
seguir o seu ritmo. Em 2001, ano da primeira edio do Prmio, foram 23
80
Unidade 3
candidatas. Em 2002, participaram 35 organizaes. J no ano passado,

o nmero subiu para 51 unidades envolvidas na competio. Estima-se
que neste ano o nmero de candidatas cresa no mesmo ritmo.
Desde a instituio da certificao, quinze OPM foram premiadas, trs
com grau prata e as demais com grau bronze. Em 2001, a Polcia Militar
teve suas iniciativas na rea da qualidade reconhecidas pela International Quality Service ao receber o Prmio Quality.
Competncia administrativa
O Centro de Despesa de Pessoal (CDP) o rgo responsvel por planejar, controlar, executar e fiscalizar todo o processamento da folha de
pagamento da Polcia Militar, que conta com mais de 92 mil policiais
na ativa e 37 mil inativos. So processados valores totais que giram em
torno de R$ 240 milhes. Distribudas por todo o Estado, 640 unidades
enviam as informaes que sero processadas: folgas, tempo de servio e
informaes individuais que precisam estar disponveis no tempo certo,
mensalmente e na forma correta.
Com a implantao do programa de qualidade, a partir de 1999, a unidade recebeu investimentos para serem injetados em programas de modernizao tecnolgica e capacitao de pessoal. Dentre as OPM do pas,
o CDP do Estado de So Paulo o pioneiro na certificao ISO 9001, da
Fundao Carlos Alberto Vanzolini, recebida em 2001. Em 2002, recebeu
o grau bronze e, em 2003, o prata, do Prmio da Qualidade da Polcia
Militar.
Uma das mais importantes mudanas foi o estabelecimento de canais de
comunicao mais eficientes com o pblico interno. Policiais e pensionistas tm acesso via Internet s informaes sobre seus vencimentos, e
os recibos dos inativos passaram a ser enviados para as suas residncias.
O CDP vinculado Diretoria de Pessoal, que em 2003 tambm recebeu
a certificao ISO 9001.
A qualidade vai para a rua

No interior do Estado, encontram-se bons exemplos de resultados
operacionais positivos obtidos com a aplicao das ferramentas da
qualidade na operao policial. o caso do Comando de Policiamento
do Interior Regio IV (CPI-IV), que engloba as regies administrativas de Bauru, Marlia e Presidente Prudente, com 143 municpios,
2,6 milhes de habitantes e nove batalhes.
O Comando priorizou um programa de valorizao do policial. Atendimentos mdico e odontolgico foram melhorados, e campanhas pre-
Unidade 3
81
ventivas foram intensificadas. Alm disso, psicloga e assistente social

passaram a desenvolver um trabalho de apoio ao policial. Reformas nos
vestirios e nas acomodaes tambm foram providenciadas. Visito
todas as bases e quero ver em que condies os homens esto trabalhando. Nos detalhes fazemos a diferena, informa o comandante, coronel
Elizeu Eclair Teixeira Borges.
Subordinado ao Comando de Policiamento do Interior - Regio IV est
o 4 Batalho da Polcia Militar do Interior, de Bauru. A unidade conquistou a categoria prata em dois concursos da qualidade da gesto: no
Prmio Paulista de Excelncia da Gesto e no Prmio Polcia Militar da
Qualidade. O Batalho tem duas companhias, cada uma responsvel
por trs bases comunitrias. Um tenente responsvel por cada base.
O policial no responsvel por seu turno de servio, mas por sua
rea. Adotamos o conceito de responsabilidade territorial, comenta o
tenente-coronel Jos Alexandre Cintra Borin.
Para isso, foi criado o programa Personalizando a Emergncia, em que
um sargento apresentado populao como o agente de segurana
daquela rea. Um jornal local imprimiu mais de 100 mil folhetos com
informaes sobre os servios prestados e disponveis ao usurio. Esses
folhetos trazem a fotografia do supervisor da respectiva rea, personalizando o chefe de polcia local e tornando-o conhecido dos cidados
do bairro.
Destaque na cidade de So Paulo

O comando do 13 Batalho da PM Metropolitano, grau bronze no
Prmio Polcia Militar da Qualidade em 2003, tambm reconhece os
benefcios da gesto da qualidade. A comandante do Batalho, tenente-coronel ngela Di Mrzio Godoy Vasconcellos, e a subcomandante,
major Marlene Ferreira, consideram que o programa permitiu quebrar
uma srie de barreiras. Talvez a principal delas tenha sido o receio de
medir resultados e ser cobrado por isso.
Atualmente, a Polcia Militar dispe de dados de grande valor para planejar as aes de combate e preveno ao crime. o caso do Infocrim:
As informaes regionalizadas significam muito para ns. a partir
delas que tomamos decises estratgicas. Qualidade tambm usar bem
o que se tem disposio, informa a comandante. De fato, o policiamento da rea atendida pelo 13 Batalho, que tem quatro companhias,
requer grande habilidade estratgica. Em pouco menos de 15 quilmetros quadrados, esto os bairros do Bom Retiro, Higienpolis, parte de
Santa Ceclia, Campos Elseos, Pari, Canind, parte do Brs e do Belm.
A rea inclui a Pinacoteca do Estado, a Sala So Paulo, o Museu de Arte
82
Unidade 3
Sacra, a Estao da Luz, alm de regio de intenso movimento comercial, como a rua Jos Paulino e imediaes. Esto abrangidas tambm
a favela do Gato, s margens do rio Tamanduate, a favela do Moinho,
entre as linhas frreas da CPTM, e a favela da Piscina, atrs do Estdio
do Canind. So cerca de 150 mil residentes e uma populao flutuante
de mais de 500 mil pessoas, diariamente.
O comandante da 1 Companhia, capito Joo Carlos Pelissari, explica
que a PM organiza eventos nas favelas, durante os quais os moradores
tm acesso a vacinas, podem requisitar documentos, participam de cerimnias de casamento. Para a populao das favelas, procura-se aliar a
represso e a preveno ao crime disponibilizao de servios pblicos.
Para conquistar a confiana da populao (e assim ter mais sucesso
em aes de preveno), o policial identifica-se com um prestador de
servios e busca integrar-se na comunidade.
Outras reas so caracterizadas pela diversidade tnica. Em alguns dos
bairros policiados pelo 13 Batalho, moram e trabalham imigrantes
ou descendentes de imigrantes judeus, gregos, armnios, coreanos e
bolivianos. preciso reconhecer as diferenas e trabalhar com elas. O
capito cita o exemplo da comunidade coreana. Por serem imigrantes
recentes, ignoram servios tradicionais de atendimento. Percebemos
que os nmeros 190 e o 0800 15 63 15, do Disque Denncia, eram pouco
conhecidos. Agora passaro a ser divulgados no jornal da comunidade,
editado em coreano, explica o capito.
Legitimao
Indagado sobre os resultados que a Polcia Militar espera obter no futuro
com o programa de qualidade, o tenente-coronel Aldarvis resume: a
partir das premiaes, poderemos identificar e incorporar novas prticas
de gesto, que contribuam efetivamente para a obteno de melhores
resultados. So os bons resultados que legitimam o programa. Ele cita
ainda a importncia de as OPM participarem de concursos externos de
qualidade, com o objetivo de assegurar a credibilidade das iniciativas
junto sociedade. Nossa inteno , gradativamente, sedimentar um
Modelo gerencial focado em resultados, sintetiza.
Fonte: <http://www.revista.fundap.sp.gov.br/revista1/gest_qualid_PM.htm>. Acesso em: 19 jan. 2013.
Unidade 3
83
Atividade
Com base na leitura do relato sobre a experincia da Polcia Militar de So

Paulo, responda s questes que seguem.
84
Unidade 3
a)
Quais so os elementos do caso que podem ser apontados como uma nova
prtica de gesto?
b)
Por que o caso apresentado pode ser considerado um exemplo tpico no

contexto da Administrao Pblica Gerencial?
Resumo
Nesta terceira unidade, estudamos a noo da Administrao
vinculada ideia de prtica social. Com isso, entendemos a
importncia da Gesto Pblica incorporar em suas prticas as trs
perspectivas analisadas: a tcnica, a poltica e a crtica. Em seguida,
conhecemos as caractersticas das principais transformaes
ocorridas na Administrao Pblica brasileira, incluindo a abordagem
patrimonialista, a burocrtica e a gerencial. Finalmente, estudamos as
caractersticas da chamada nova gesto pblica, que pretende adotar
princpios de gesto at ento utilizados somente no setor privado.
1
2
Qual a importncia da ideia de Administrao como prtica social

para o estudo da Gesto Pblica?
Faa uma sntese das trs tipologias de Administrao Pblica estudadas
nesta unidade e prepare um quadro comparativo com as caractersticas
de cada uma delas, procurando destacar as principais diferenas.
Unidade 3
85
Referncias
BRASIL. Ministrio da Administrao e Reforma do Estado. Plano diretor da
reforma administrativa do aparelho do Estado. Brasilia: MARE, 1995.
Nacional da Gesto Pblica PQGF; Documento de Referncia; Frum Nacional
2008/2009 / Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Subsecretaria de
Planejamento, Oramento e Gesto. Braslia: MP; SEGES, 2009.
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Amrica Latina. Revista do Servio Pblico, Braslia, v. 53, n. 1, p. 5-27, jan./
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FADUL, Elvia; SOUZA, Antonio Ricardo de. Analisando a interface entre o gerencialismo, a criao das agncias reguladoras e a inovao institucional. In:
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CD-ROM.
FAORO, Raymundo. Os donos do poder: formao do patronato poltico brasileiro. 3. ed. So Paulo: Globo, 2001.
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ensino em Administrao Pblica Brasil Portugal. So Paulo: Atlas, 2012.
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estratgia do GESPBLICA. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2007.
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atual. So Paulo: Atlas, 2012.
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SECCHI, Leonardo. Modelos organizacionais e reformas da Administrao Pblica. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 43, n. 2, mar./abr. 2009.
86
Unidade 3
Anotaes
Unidade 3
87
Anotaes
88
Unidade 3
Ferramentas do GesPblica
Unidade
Apresentao
Caro estudante,
Nesta quarta unidade vamos conhecer as ferramentas do GesPblica. Hoje
essas ferramentas so utilizadas por vrias organizaes que buscam a excelncia
em sua gesto. Inicialmente, sero estudados os fundamentos e princpios do
GesPblica e, em seguida, as ferramentas intituladas Carta de Servios, Avaliao
Continuada, Simplificao de Processos e Pesquisa de Satisfao.
Objetivos
1
Reconhecer o modelo de excelncia na gesto

pblica o GesPblica;
Identificar as ferramentas utilizadas no GesPblica

Carta de Servios, Avaliao Continuada, Simplificao de Processos e Pesquisa de Satisfao.
Unidade 4
91
O modelo de excelncia na
gesto pblica GesPblica
ssim como ocorre nas organizaes privadas, cabe ao gestor pblico ter
como meta a excelncia da gesto da organizao que est sob o seu comando. Observe, conforme j estudamos em unidades anteriores, que essa
organizao mais ampla do que quando estamos tratando de uma organizao
privada. Ela pode ser o Pas, o Estado, o Municpio, ou uma unidade administrativa do governo. O gestor pblico representa o Estado, e o Estado representa os
princpios legais que norteiam os valores essenciais para manuteno do Estado
de Direito, da convivncia social justa, pacfica (KAANANE; FIEL FILHO; FERREIRA, 2010, p. 20). O agente pblico no difere dos demais indivduos sociais,
todos devem cumprir com suas obrigaes legais. Isso significa que o gestor
pblico pode tomar conta de um pequeno almoxarifado, ou tomar conta de um
pas, com toda a sua complexidade econmica, social, educacional, etc.
Princpios constitucionais
Os primeiros princpios de uma gesto pblica esto na nossa Constituio
Federal, no artigo 37. Eles so a base de sustentao do MEGP (Modelo de Excelncia na Gesto Pblica). A Figura 1 ir acompanhar toda a nossa explicao
sobre os princpios constitucionais, os fundamentos e os critrios de excelncia
do Modelo.
Bases do MEGP
Modelo de Gesto Pblica

(critrios de excelncia)
Fundamentos
Princpios constitucionais
Figura 1 O modelo de Gesto Pblica

Adaptado de: Ministrio do Planejamento (2009, apresentao ppt).
Unidade 4
93
Segundo o art. 37 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988,

a administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (BRASIL, 1988,
pg. 24). Voc poder ver esses cinco princpios descritos a seguir.
A legalidade a estrita obedincia lei; nenhum resultado poder ser
considerado bom, nenhuma gesto poder ser reconhecida como de excelncia
revelia da lei (BRASIL, 2008, p. 12). Lima (2007) esclarece que os gestores
pblicos devem buscar o apoio possvel nas leis estabelecidas para melhorar a
boa gesto e, por outro lado, buscar sugerir novas leis que apresentam obstculos
na melhoria da qualidade dos servios prestados ao cidado.
A impessoalidade no fazer acepo de pessoas. O tratamento diferenciado
restringe-se apenas aos casos previstos em lei [...] Em se tratando de organizao
pblica, todos os seus usurios so preferenciais, so pessoas muito importantes
(BRASIL, 2008, p. 12). Observamos que, nas empresas privadas, as prticas de
gesto so utilizadas para fidelizar clientes, por exemplo, proporcionando-lhes
identificao e tratamento diferenciado. No setor pblico, a no ser nos casos
previstos em lei essas prticas seriam ilegais, discricionrias e antidemocrticas
(LIMA, 2007).
A moralidade significa pautar a gesto pblica por um cdigo moral. No
se trata de tica (no sentido de princpios individuais, de foro ntimo), mas de
princpios de aceitao pblica (BRASIL, 2008, p. 12). O princpio da moralidade
um preceito que obriga o homem a agir de acordo com a justia e equidade,
requerendo honestidade nos atos administrativos.
A respeito da tica e da moral, sugerimos que voc assista

entrevista com Mrio Sergio Cortella no programa do J Soares:
<http://www.youtube.com/watch?v=LK91Ut7jJIM>. Ele esclarece de
forma bem ldica a questo da moral e da tica.
94
Unidade 4
Quando a publicidade significa ser transparente, dar publicidade aos fatos e

aos dados. Essa uma forma eficaz de induo do controle social (BRASIL, 2008,
p. 12). Isso significa que todos os atos e fatos da administrao so pblicos.
Sugerimos que voc visite a pgina do Portal da Transparncia do
Governo Federal a seguir, lanado pela Controladoria Geral da Unio em
novembro de 2004: http://www.portaltransparencia.gov.br/. O portal foi
lanado com o objetivo de aumentar a transparncia da gesto pblica,
permitindo que o cidado acompanhe a utilizao dos recursos pblicos
e exera o seu papel de controlador social.
A eficincia significa fazer o que precisa ser feito com o mximo de qualidade ao menor custo possvel. No se trata de reduo de custo de qualquer
maneira, mas de buscar a melhor relao entre qualidade do servio e qualidade
do gasto (BRASIL, 2008, p. 12). Em outras palavras, significa utilizar da melhor
maneira os recursos pblicos, de forma a atender aos seus usurios. Sabemos que
essa no a realidade vislumbrada na maioria das nossas organizaes. No entanto, a profissionalizao da gesto pblica um passo importante nesse sentido
e o curso que voc est fazendo um exemplo de que a excelncia possvel.
Fundamentos da gesto
Conforme visualizamos na Figura 1, os princpios constitucionais so o alicerce de uma gesto pblica de excelncia. Alm desse alicerce, o modelo precisa
de pilares de sustentao da casa, que so os fundamentos. So eles: pensamento sistmico, aprendizado organizacional, cultura da inovao, liderana
e constncia de propsitos, orientao por processos e informaes, viso de
futuro, gerao de valor, comprometimento com as pessoas, foco no cidado e
na sociedade, desenvolvimento de parcerias, responsabilidade social, controle
social e gesto participativa. Vamos ver o que cada um desses fundamentos significam? importante salientar que, na prtica, muitas vezes esses fundamentos
esto presentes ao mesmo tempo em uma gesto pblica. Mas, para efeito de
compreenso dos significados vamos explicar um por vez.
Unidade 4
95
Pensamento sistmico o entendimento das relaes de interdependncia

entre os diversos componentes de uma organizao, bem como entre a organizao e o ambiente externo, com foco na sociedade (BRASIL, 2008, p. 12).
Como estudamos na segunda unidade do nosso livro, esse conceito teve origem
na abordagem de sistemas, segundo a qual a organizao pode ser considerada
com um sistema orgnico, imerso num ambiente de informao e conhecimento (interno e externo) com o qual precisa relacionar-se de forma harmnica e
integrada (KWASNICKA, 2009).
O aprendizado organizacional compreende a busca contnua e alcance de
novos patamares de conhecimento, individuais e coletivos, por meio da percepo, reflexo, avaliao e compartilhamento de informaes e experincias
(BRASIL, 2008, p. 13). Essa considerada uma estratgia poderosa para elevar
a qualidade da gesto pblica, pois ela transversal a todos os processos e
prticas. Como exemplo, podemos citar o momento em que a organizao faz
uma autoavaliao (ou avaliao externa) da forma como feito o atendimento
ao usurio de um determinado servio. Nesse sentido, sugestes e melhorias
podem ser incorporadas e novos processo podem ser criados com isso, de forma
a proporcionar o atendimento aos usurios daquele servio.
A cultura da inovao definida como a promoo de um ambiente favorvel criatividade, experimentao e implementao de novas ideias que
possam gerar um diferencial para a atuao da organizao (BRASIL, 2008,
p. 13). Atualmente, as mudanas ocorrem de forma cada vez mais rpida e as
organizaes precisam estar preparadas para acompanhar essa evoluo. Da, a
importncia das organizaes buscarem e desenvolverem continuamente ideias
originais e incorporando-as a seus processos, seus produtos e servios, bem como
a seus relacionamentos com usurios, com fornecedores e com a sociedade.
A liderana o elemento promotor da gesto, responsvel pela orientao,
estmulo e comprometimento para o alcance e melhoria dos resultados organizacionais e deve atuar de forma aberta, democrtica, inspiradora e motivadora
das pessoas, visando o desenvolvimento da cultura da excelncia, a promoo
de relaes de qualidade e a proteo do interesse pblico (BRASIL, 2008, pp.
13-14). Para que o Modelo de Excelncia de Gesto seja possvel de ser colocado
em prtica, fundamental a participao pessoal, ativa e continuada de todos
que ocupam cargos administrativos, de forma a dar unidade de propsitos
organizao, incluindo a criao de um ambiente propcio inovao e ao aperfeioamento constante.
A orientao por processos e informao se d atravs da compreenso de
que todas as atividades de uma organizao esto relacionadas (ver o fundamento de pensamento sistmico) e atuam de forma interativa transformando insumos (entradas) em produtos/servios (sadas). Toda organizao uma grande
coleo de processos, como diz Gonalves (2000) em seu artigo: As empresas
so grandes colees de processos.
96
Unidade 4
Sugerimos a leitura do artigo de Jos Ernesto Lima Gonalves, que
pode ser encontrado no link a seguir: <http://www.scielo.br/pdf/rae/
v40n1/v40n1a02.pdf>. O artigo, intitulado As empresas so grandes
colees de processos, oferece um quadro organizado de definies e
aplicaes para o conceito de processo empresarial.
A viso de futuro indica o rumo de uma organizao e a constncia de

propsitos que a mantm nesse rumo (BRASIL, 2009, p. 15). Esse fundamento
est diretamente relacionado inovao, j estudado anteriormente. A gesto
pblica de excelncia, preconizada pelo GesPblica, uma organizao que
tem no futuro desejado a inovao como fator preponderante de sucesso para
obteno dos resultados desejados pela sociedade.
A gerao de valor significa o alcance de resultados consistentes, assegurando o aumento de valor tangvel e intangvel de forma sustentada para as partes
interessadas (BRASIL, 2009, p. 15). Atualmente, essa gerao de valor est
dependendo cada vez mais do capital intelectual, que atualmente representa a
maior parte do valor das organizaes.
O comprometimento com as pessoas significa
criar condies de melhoria da qualidade nas relaes de trabalho, para
que elas se realizem profissional e humanamente, maximizando seu desempenho por meio do comprometimento, de oportunidade para desenvolver
competncias e de empreender, com incentivo e reconhecimento (BRASIL,
2008, p. 16).
Sabemos que as pessoas fazem a diferena quando o assunto o sucesso

de uma organizao e esse considerado o princpio mais polmico de toda a
abordagem da gesto da qualidade, conforme afirma Lima (2007). Segundo esse
autor (2007, p. 78), no se faz qualidade por decreto, porque no possvel
mudar atitudes, estabelecendo e substituindo normas e regulamentos. As pessoas precisam ser mobilizadas, envolvidas, conscientizadas e convencidas das
vantagens de participar de processos de mudanas.
O cidado e a sociedade so os sujeitos de direitos e as organizaes pblicas tm a obrigao de atender, com qualidade e presteza, s suas necessidades e
s suas demandas, de forma regular e contnua (BRASIL, 2008, p. 16). Esse o
foco principal do Modelo de Excelncia na Gesto que busca romper os modelos
patrimonialista e burocrtico (estudados na terceira unidade) em busca de um
Unidade 4
97
modelo gerencial voltado para atender s necessidades dos cidados-usurios

e da sociedade.
O desenvolvimento de parcerias consiste em desenvolver atividades conjuntamente com outras organizaes com objetivos comuns, buscando o pleno uso
das suas competncias complementares para desenvolver sinergias (BRASIL,
2008, p. 16). comum encontrarmos na mdia exemplos de parcerias firmadas
entre organizaes, sejam elas pblicas ou privadas. Voc lembra de alguma
notcia nesse sentido? Se sim, anote-a no espao a seguir para discutirmos no
frum da disciplina.
A responsabilidade social consiste na

atuao voltada para assegurar s pessoas a condio de cidadania com
garantia de acesso aos bens e servios essenciais, e ao mesmo tempo tendo
tambm como um dos princpios gerenciais e a preservao da biodiversidade e dos ecossistemas naturais, potencializando a capacidade das geraes
futuras de atender suas prprias necessidades (BRASIL, 2008, p. 17).
importante observar que a responsabilidade social de uma organizao

pblica vai alm do seu objetivo regimental. Um exemplo a preocupao com o
meio ambiente que hoje comum encontrarmos em vrias organizaes, inclusive com atitudes simples, como reciclagem de lixo e de cartuchos descartveis, etc.
O ltimo fundamento da base de sustentao do modelo o controle social
que entendido como atuao que se define pela participao das partes interessadas no planejamento, acompanhamento e avaliao das atividades da
Administrao Pblica e na execuo das polticas e dos programas pblicos
(BRASIL, 2008, p. 18). Assim, as organizaes pblicas de excelncia devem
incentivar seus usurios e a sociedade em geral para exercer o controle social
da sua gesto.
Aps a leitura dos princpios constitucionais e fundamentos gerenciais
do GesPblica, vamos realizar uma atividade para que os conceitos sejam
melhor entendidos.
98
Unidade 4
Atividade
Leia, atentamente, o relato a seguir e identifique os fundamentos gerenciais

que voc acredita que esto sendo praticados pela organizao.
A EMBASA Ouro
Braslia, 8/3/2006
A empresa pblica baiana de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio
(Embasa), caminha para consolidar-se como referncia nacional. O percurso
inclui o compromisso dirio com prticas de excelncia em gesto focadas na
satisfao do cidado a quem presta servios. A instituio conquistou, na categoria especial Saneamento o reconhecimento na Faixa Ouro do Prmio Nacional
da Gesto Pblica, organizado pelo Ministrio do Planejamento. As homenagens
aEmbasae a outras 14 organizaes brasileiras reconhecidas em 2005 pelo alto
padro institucional e gerencial sero conduzidas pelo presidente Luiz Incio
Lula da Silva, no prximo dia 14 de maro, no Palcio do Planalto.
O caminho da qualidade no pode e no deve ter fim. O PQGF foi mais um desafio e vencemos - disse o diretor de Engenharia e Meio Ambiente daEmbasa,
Abal Simes de Magalhes sobre a empresa de guas e saneamento, nica nessa
rea a participar do prmio federal, ao concorrer com outras 85 organizaes
inscritas e 56 organizaes candidatas, que entregaram o Relatrio da Gesto.
Magalhes, que j foi superintendente da organizao de 1994 at meados de
2005 destacou que aEmbasatomou uma deciso estratgica em 2000, quando
resolveu candidatar-se ao Prmio Gesto Qualidade Bahia. A nossa inteno
foi unicamente disseminar critrios de excelncia para uma fora de trabalho
composta por mais de duas mil pessoas, disse.
O dirigente acentuou que a idia de formar uma nova cultura naEmbasaalicerada em inovao, criatividade e viso de futuro prosperou em novas candidaturas e premiaes de l para c. Em 2000 veio o primeiro diploma, que hoje
representado pelo Trofu Bronze, frisou. Depois disso, a empresa deu continuidade a seu aperfeioamento, com a elaborao do Plano de Melhoria de Gesto.
Partimos para implantar prticas referenciadas por empresas com tradio em
vencer pelo mrito gerencial, como Cetrel, Politeno e Suzano.
O esforo surtiu efeitos com as premiaes, Prata em 2001 e Ouro em 2002,
na esfera do Prmio Gesto Qualidade Bahia. Por sermos uma unidade responsvel pelos servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e
servios comerciais o maior ganho com a implantao do novo modelo foi a
melhoria do atendimento aos nossos clientes, destacou Magalhes ao dizer
que as pesquisas realizadas no perodo sobre o nvel de satisfao dos usurios atestam o salto de qualidade.
Unidade 4
99
A premiao em nvel estadual serviu de estmulo para novos desafios at aEmbasachegar situao de empresa modelo, na sua rea, em termos de gesto. No
planejamento estratgico para 2003 foram revistas as diretrizes organizacionais e
o foco passou a ser o de alcanar a condio de referncia nacional no setor de
saneamento. Participamos em 2003 do Prmio Nacional de Qualidade do Saneamento (PNQS), patrocinado pela Associao Brasileira de Engenharia (ABES),
quando fomos vencedores do Trofu Quiron, com a pontuao mxima, salientou o diretor de Engenharia e Meio Ambiente daEmbasa. Segundo Magalhes,
os diversos prmios conquistados por vrias unidades daEmbasatm relao
direta com o apoio permanente do presidente da organizao, Jos Lcio Lima
Machado. Nosso presidente sempre nos incentivou, como o fez com relao ao
PQGF 2005, disse.
Uma das aes de qualidade

AEmbasa responsvel pelo Programa Bahia Azul, de empreendimentos na rea
de saneamento e meio ambiente do Governo do Estado da Bahia. O programa se
diferencia por conduzir a maior estrutura de saneamento ambiental em execuo
na Amrica do Sul. A expectativa beneficiar mais de 2,5 milhes de pessoas
que vivem nos municpios que circundam a Baa de Todos os Santos. No local
do entorno mais de 70% da populao dever contar com esgotamento sanitrio.
O programa dever gastar no total US$ 600 milhes, dos quais US$ 264 milhes
financiados pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), US$ 73 milhes pelo Banco Mundial (BIRD), US$ 78,2 milhes pelo Overseas Economic
Cooperation Fund (OECF), US$ 29 milhes pela Caixa Econmica Federal (CEF),
US$ 60,8 milhes pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES) e US$ 95 milhes pelo Governo do Estado da Bahia.
A maior parte dos recursos est sendo aplicada em esgotamento sanitrio e abastecimento de gua, a partir da construo de reservatrios e estaes de tratamento, ampliao e substituio de rede distribuidora. Tambm
vm sendo implementadas aes para melhorar os servios de coleta e disposio final dos resduos slidos (lixo), intensificar o controle de poluio
industrial, principalmente em relao ao lanamento de efluentes na Baa de
Todos os Santos e desenvolver projetos de educao sanitria e ambiental.
Segundo previso dos tcnicos daEMBASA, Salvador ser uma das capitais melhor atendidas por esse tipo de servio no pas. Por enquanto, o Bahia Azul j
garantiu a recuperao de reas degradas e das condies de balneabilidade de
praias como Barra, Ondina, Amaralina, Itapu, Stella Maris, Bogari e Boa Viagem.
O Programa Bahia Azul dever gerar mais de 100 mil empregos temporrios no
tempo da sua execuo. Tambm sero criados postos de trabalho permanentes
a partir da revitalizao econmica do Recncavo e do aproveitamento do seu
potencial turstico e patrimnio cultural. Mas, principalmente, o programa dever
repercutir na melhoria do padro de sade pblica, reduzindo a mortalidade infantil e a ocorrncia de doenas transmissveis por veiculao hdrica, conferindo
mais desenvolvimento, aliado ao bem estar social.
100
Unidade 4
A empresa
Ligada Secretaria de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia, a Superintendncia Metropolitana de Salvador (Embasa) a maior empresa em saneamento bsico do Nordeste, ocupa a posio de 27 empresa estatal do pas e est entre
as 100 maiores empresas da regio Norte-Nordeste, segundo a Revista Exame.
A estatal tem uma receita operacional lquida anual da ordem de R$ 370 milhes e
atende a uma populao estimada em 7,2 milhes de pessoas em 344 municpios
da Bahia. A instituio conta com treze unidades de negcios no interior e seis
na Regio Metropolitana de Salvador. Visa em sua atuao uma combinao de
resultados que representem satisfao a clientes e fornecedores e melhoria do
meio ambiente e da qualidade de vida.
Depois do Ouro obtido no Prmio Nacional da Gesto Pblica, o prximo passo
daEmbasaser novamente vencer e conquistar o Trofu PQGF. Na trajetria que
no cessa, a meta o reconhecimento como uma empresa de Classe Mundial.
Fonte: <http://www.gespublica.gov.br/folder_noticia/embasa?searchterm=embasa>. Acesso em: 15 fev. 2013.
Unidade 4
101
O Modelo de Excelncia em Gesto Pblica MEGP

Caro aluno, voltemos Figura 1. Observe que j estudamos o alicerce e os
pilares de sustentao do modelo. Agora, vamos compreender seus elementos,
que so chamados de critrios de excelncia, os quais representam o estado
da arte em gesto (BRASIL, 2008). O Modelo de Excelncia em Gesto Pblica
a representao de um sistema gerencial constitudo de oito partes integradas,
que orientam a adoo de prticas de excelncia em gesto com a finalidade de
levar as organizaes pblicas brasileiras a padres elevados de desempenho e de
excelncia em gesto (BRASIL, 2008, p. 19). A Figura 2 representa graficamente
o modelo, destacando a relao entre suas partes.
3
Cidados
1
Liderana
6
Pessoas
2
Estratgia
Planos
4
Sociedade
8
Resultados
7
Processos
5 Informaes e Conhecimento
Figura 2 Modelo de Excelncia na Gesto Pblica

Fonte: Brasil (2008, p. 20).
102
Unidade 4
O primeiro bloco, marcado pela linha pontilhada, denominado de planejamento e compreende os critrios de Liderana, Estratgias e Planos, Cidados e
Sociedade, que so os elementos direcionadores da ao e do sistema de deciso
da organizao pblica. Para Lima (2007, p. 92 e 93):
a liderana o elemento promotor do movimento organizacional, atua
nas definies estratgicas, na motivao e na proviso dos meios; seus
principais instrumentos so a vontade, a deciso e o exemplo;
as estratgias e os planos so o pensamento contnuo sobre o futuro desejado e sobre a melhor forma de atingi-lo, considerando o ambiente e a
capacidade (recursos de toda ordem) para realiza-lo;
os cidados e a sociedade so os mantenedores e demandantes do Estado
e, ao mesmo tempo, destinatrios de sua ao e dos seus servios.
O segundo bloco denominado de execuo e compreende os critrios de

Pessoas e Processos. Esse bloco o centro prtico da ao, onde os objetivos e
metas so transformados em resultados. Os processos devem estar bem definidos
e as pessoas capacitadas e motivadas para que os resultados esperados sejam
conseguidos.
O terceiro bloco denominado de controle e compreende o critrio Resultados, que serve para
acompanhar o atendimento satisfao dos destinatrios dos servios e da
ao do Estado, o oramento e as finanas, a gesto das pessoas, a gesto
de suprimento e das parcerias institucionais, bem como o desempenho dos
servios/produtos e dos processos organizacionais (BRASIL, 2009, p. 20).
O quarto bloco denominado de ao corretiva e compreende o critrio

Informao e Conhecimento, que representa a inteligncia da organizao. As
aes corretivas permitem medir com preciso as diferenas entre previso e
resultado, do qualidade ao processo decisrio, corrigem desvios, aperfeioam e
inovam alm de representarem o espao do aprendizado organizacional (LIMA,
2007, p. 95).
Vale salientar o que afirma Lima (2007, p. 91), quando diz que
no mundo real no h situao ou ambiente que possa ser enquadrado com
preciso e detalhes nos princpios e caractersticas dos modelos tericos,
que, pelo simples fato de serem modelos so, necessariamente, redues
de realidade feitas a partir da exaltao de caractersticas marcantes dessa
realidade e que guardam, essas caractersticas, certa lgica interna.
Voc deve estar imaginando que no h organizaes pblicas que se encaixam nesse modelo. No entanto, felizmente, possvel perceber vrios exemplos
de utilizao do modelo em vrias organizaes pblicas brasileiras, como as
Unidade 4
103
que ganharam o Prmio Nacional da Gesto Pblica nos ltimos anos. A ttulo
de informao, essas empresas esto listadas a seguir as organizaes que ganharam o trofu e as que foram reconhecidas pelo referido prmio, no ciclo 2010:
Trofu PQGF (Prmio Nacional da Gesto Pblica):

INMETRO Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e
Qualidade Industrial
HEMORIO Instituto Estadual de Hematologia Artur de Siqueira
Organizaes Reconhecidas:
Faixa Ouro:
INMETRO Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade
Industrial
HEMORIO Instituto Estadual de Hematologia Artur de Siqueira
Faixa Prata:
CAGECE Companhia de gua e Esgoto do Cear
DAEP Departamento Autnomo de gua e Esgoto de Penpolis SP
Diretoria de Crdito Banco do Brasil S/A
HEMOPA Fundao Centro de Hemoterapia e Hematologia do Par
Faixa Bronze:
CIGS Centro de Instruo de Guerra na Selva Exrcito Brasileiro
15 BL 15 Batalho Logstico Exrcito Brasileiro
Unidade de Servios Compartilhados Petrobras
Hospital de Messejana Dr. Carlos Alberto Studart Gomes Cear
CASNAV Centro de Anlises de Sistemas Navais Marinha do Brasil
Confira outras organizaes que utilizam o Modelo de Excelncia na

Gesto Pblica no site: <www.gespublica.gov.br>.
104
Unidade 4
Ferramentas do GesPblica
O GesPblica desenvolve e dissemina vrias ferramentas que objetivam apoiar
o gerenciamento das organizaes pblicas. So elas:
Carta de Servios
Avaliao Continuada
Simplificao de Processos
Pesquisa de Satisfao
Iremos, a seguir, apresentar cada uma das ferramentas, sendo que no ser
possvel explorar todas as nuances de cada uma delas, considerando que se trata
de uma disciplina introdutria.
Carta de Servios
A Carta de Servios tem a finalidade de orientar as organizaes pblicas
na elaborao e divulgao dos compromissos de atendimento assumidos para
com os cidados, usurios dos seus servios, considerando tanto pessoa fsica
quanto jurdica (BRASIL, 2009, p. 7). A implementao dessa ferramenta tem
sido considerada uma prtica de sucesso em vrias organizaes pblicas, tanto
no Brasil como em outros pases. Temos um exemplo bem prximo a ns que
a Carta de Servio ao Cidado do Departamento de Administrao de Pessoal da
Universidade Federal do Rio Grande do Norte (DINIZ et. al., 2010).
Para visualizar a Carta de Servio ao Cidado do Departamento de Administrao de Pessoal da Universidade Federal do Rio Grande do Norte acesse o site:
<http://www.portaldap.ufrn.br/carta_servicos.php>
Unidade 4
105
A adoo dessa ferramenta requer que a organizao passe por um processo

de transformao sustentada em princpios fundamentais, como: participao
e comprometimento, informao e transparncia, aprendizagem e participao
do cidado (BRASIL, 2009b). Esses princpios esto apresentados na Figura 3.
Participao
do cidado
Aprendizagem
Informao
Transparncia
Participao
Comprometimento
Organizao
Controle social
Figura 3 Princpios da Carta de Servios

Adaptado de: Brasil (2009, p. 10).
A participao e o comprometimento de todas as pessoas que integram a organizao so muito importantes para a elaborao e a prestao de um servio
de qualidade ao cidado. Os lderes tm um papel fundamental nesse processo,
demonstrando comprometimento e participando de todas as fases do processo,
desde a preparao da equipe at a avaliao da sua implantao.
A finalidade da Carta de Servio, segundo BRASIL (2008, p. 12), :
Divulgar os servios prestados pelas organizaes pblicas com os seus

compromissos de atendimento para que sejam amplamente conhecidos
pela sociedade;
Fortalecer a confiana e a credibilidade da sociedade na administrao pblica

quando esta percebe uma melhora contnua em sua eficincia e eficcia; e
Garantir o direito do cidado para receber servios em conformidade com

as suas necessidades.
Para que a Carta de Servios seja colocada em prtica preciso uma fase de
planejamento que engloba acordos institucionais, preparao da equipe e elaborao de um plano de ao. Na segunda etapa deve ser elaborado o plano de
trabalho, levando em considerao o tempo e os recursos necessrios para a implementao da Carta de Servios. Esse plano deve ser validado pelo dirigente da
organizao ou da unidade que vai divulgar a referida Carta. Aps a elaborao,
106
Unidade 4
a Carta divulgada para todos os usurios dos servios. Alm disso, a equipe
deve estabelecer um sistema de monitoramento e avaliao da organizao com
relao aos servios divulgados, bem como s possveis melhorias necessrias.
Assim, a implementao dessa ferramenta gera benefcios para o cidado,
para a organizao e para toda a sociedade. O cidado ter conhecimento prvio
sobre os servios ofertados e os respectivos requisitos. Por sua vez, a organizao legitima sua imagem perante os usurios e adquire confiana dos mesmos
atravs de uma gesto transparente. Alm disso, para a sociedade, a organizao
adquire maior credibilidade perante a Administrao Pblica e promove maior
visibilidade dos seus servios (BRASIL, 2009).
Confira o guia para elaborao da Carta de Servios na pgina: <http://
www.gespublica.gov.br/ferramentas/pasta.2010-04-26.4809412060>
Veja, tambm, as Cartas de Servios de organizaes pblicas
no site a seguir: <http://www.gespublica.gov.br/biblioteca/pasta.2011-01-03.6819661654>
Avaliao Continuada
A Avaliao Continuada consiste num processo de autoavaliao, verificando
o grau de aderncia de seus processos gerenciais em relao ao Modelo de Excelncia em Gesto Pblica. Nessa avaliao so identificados os pontos fortes e
os aspectos gerenciais menos desenvolvidos nas organizaes, os quais devem
ser objeto de aes de melhoria e aperfeioamento.
O GesPblica conta com trs instrumentos de avaliao 1.000 pontos, 500
pontos, ou de 250 pontos , sendo que cada organizao conduz o seu processo
dependendo da experincia da instituio em avaliao, bem como do nvel de
gesto em que ela se encontra. Quando a organizao avaliar que o seu sistema
de gesto atingiu um grau de maturidade em relao ao Modelo da Excelncia da
Gesto Pblica ela poder optar por participar do processo de reconhecimento e
premiao excelncia do Prmio Nacional da Gesto Pblica, promovido pelo
Ministrio do Planejamento.
Unidade 4
107
Conhea os trs instrumentos de avaliao no link a seguir.
<http://www.gespublica.gov.br/ferramentas/pasta.2010-04-26.6448349404>
Simplificao de processos
A simplificao de processos objetiva eliminar a exigncia de rotinas que
geram fluxos desconexos na tramitao de documentos e de informaes e que
no agregam valor ao servio prestado pela organizao e, em consequncia,
pelo Estado. Essa ferramenta muito til para que a organizao cumpra um
dos requisitos do GesPblica, que a orientao por processos e informaes.
Na disciplina Organizao e Processos voc ir estudar, em detalhes, as ferramentas de simplificao e melhoria.
Conhea o guia e os vdeos apresentados pelo GesPblica para a

anlise e simplificao de processos em:
Pesquisa de satisfao
A pesquisa de satisfao consiste num instrumento que objetiva avaliar o nvel
de satisfao dos usurios com os servios que so ofertados pelas organizaes
pblicas. O processo de pesquisa requer etapas que devem ser planejadas cuidadosamente. Nas disciplinas Marketing no Servio Pblico e Estatstica Bsica
sero fornecidos os instrumentos necessrios para a elaborao de uma pesquisa.
108
Unidade 4
Consulte o guia para elaborao do Instrumento de Pesquisa de Satisfao na pgina do GesPblica no site a seguir:
Assim, chegamos ao final da nossa disciplina. Mas, lembre-se que esta apenas uma disciplina introdutria do seu curso de Tecnlogo em Gesto Pblica.
Aproveite muito bem cada uma das disciplinas que viro, pois elas iro complementar os contedos que foram trabalhados na Introduo Gesto Pblica. Contamos com suas contribuies, como Gestor Pblico, para transformar as nossas
organizaes em busca da excelncia na prestao dos servios aos cidados.
Bom proveito no seu curso!
1
Descreva, com suas prprias palavras, cada um dos oito elementos

que compe o Modelo de Excelncia na Gesto Pblica (consulte a
Figura 2).
Descreva a finalidade de cada uma das ferramentas do GesPblica.
Unidade 4
109
Resumo
Voc estudou nesta unidade os princpios e fundamentos do
GesPblica, bem como suas principais ferramentas. Voc viu que
os princpios constitucionais so aqueles constantes na nossa
Constituio Federal legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia , os quais devem ser seguidos por todas as
organizaes pblicas. Alm desses, voc pde compreender que a
gesto das organizaes pblicas contemporneas deve ser pautada em
fundamentos gerenciais que possibilitem o alcance da excelncia dos
servios prestados ao cidado. Por fim, voc conheceu as principais
ferramentas do GesPblica, como a Carta de Servios, a Avaliao
Continuada, a Simplificao dos Processos e a Pesquisa de Satisfao.
Referncias
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Brasilia, DF: Senado,
1988. p. 24.
Nacional da Gesto Pblica PQGF. Instrues para Avaliao da Gesto Pblica: 2008/2009. Braslia: MP, SEGES, 2008. Verso 1/2008.
______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Gesto.
Nacional da Gesto Pblica PQGF. Carta de Servios ao Cidado. Braslia:
MPOG, Seges, 2009. Verso 1/2009.
DINIZ et al. Carta de servios DAP: sntese informativa de servios e direitos do
servidor. Natal, RN: UFRN, Departamento de Administrao de Pessoal, 2010.
GONALVES, Jos Ernesto Lima. As empresas so grandes colees de processos.
Revista de Administrao de Empresas, So Paulo, v. 40, n. 1. p. 6-19, jan./
mar. 2000. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/rae/v40n1/v40n1a02.
pdf>. Acesso em: 30 jan. 2013.
110
Unidade 4
KAANANE, Roberto; FIEL FILHO, Alcio; FERREIRA, Maria das Graas (Org.).
Gesto pblica: planejamento, processos, sistemas de informao e pessoas.
So Paulo: Atlas, 2010.
KWASNICKAS, Eunice Lacava. Introduo administrao. 6. ed. So Paulo:
Atlas, 2009.
LIMA, Paulo Daniel Barreto. A excelncia em gesto pblica: a trajetria e a
estratgia do GesPblica. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2007.
Anotaes
Unidade 4
111
Anotaes
112
Unidade 4
Perfil dos autores

Graduada e mestre em Administrao
pela UFRN. Professora Adjunta da UFRN
desde 1994. Coordenou o Curso Piloto de
Administrao, na modalidade a distncia
(1996 a 2010). Coordenou o Curso de
Administrao Pblica, na modalidade
a distncia (2010 a 2012). Leciona
disciplinas no curso de Administrao, nas
modalidades presencial e a distncia.

Professora no Centro Universitrio FACEX
em Natal/RN. Mestranda em Engenharia
da Produo pela UFRN. Possui graduao
em Administrao pela Universidade
Federal do Rio Grande do Norte (2010).
Atua desde 2008 no Ensino a Distncia,
tendo atuado como tutora presencial,
tutora a distncia e tutora de projetos
de Trabalho de Concluso do Curso de
Administrao Pblica. Autora do livro
Marketing no Servio Pblico (2011).
113
Anotaes
114
Anotaes
115
Anotaes
116
Esta edio foi produzida em ms de 2013 no Rio Grande do Norte, pela Secretaria de
Educao a Distncia da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (SEDIS/UFRN).
Utilizando-se Helvetica Lt Std Condensed para corpo do texto e Helvetica Lt Std Condensed
Black ttulos e subttulos sobre papel offset 90 g/m2.
Impresso na nome da grca
Foram impressos 1.000 exemplares desta edio.
SEDIS Secretaria de Educao a Distncia UFRN | Campus Universitrio
Praa Cvica | Natal/RN | CEP 59.078-970 | sedis@sedis.ufrn.br | www.sedis.ufrn.br

Gestão Pública

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Matilde Medeiros de Arajo

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Natal RN, 2013

Universidade Federal do Rio Grande do Norte UFRN

Secretaria de Educao a Distncia (SEDIS)

Secretria Adjunta de Educao a Distncia

Reviso de estrutura e linguagem

Reviso de lngua portuguesa

Reviso de normas da ABNT

Catalogao da publicao na fonte. Bibliotecria Vernica Pinheiro da Silva.

Unidade 1 A administrao, as organizaes e a gesto pblica: conceitos e fundamentos

Unidade 2 Evoluo das teorias administrativas

Unidade 3 As tipologias da Administrao Pblica

Unidade 4 Ferramentas do GesPblica

Perfil dos autores

Secretaria de Educao a Distncia SEDIS da Universidade Federal do Rio

Conhecer os antecedentes histricos da Administrao.

Conceituar organizao, administrao e gesto

Identificar as funes bsicas da organizao.

Descrever as funes bsicas do administrador.

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Administrao como cincia surgiu, aproximadamente, em 1903 com

Figura 1 As pirmides do Egito

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Desde 3.500 a.C.

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Figura 2 Frederick Taylor

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de unidades bsicas de trabalho, as quais eram analisadas buscando a melhor

Figura 3 Cena do filme Tempos Modernos

Enquanto Taylor e Ford concentravam sua ateno no cho da fbrica, Henri

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No Brasil, a administrao como campo de trabalho profissional surgiu na

Fonte: INEP (2010, p. 14).

Introduo Gesto Pblica

Observe o dia a dia do funcionamento do seu setor ou unidade

contribuio das organizaes militares.

s ideias dos filsofos gregos.

contribuio da igreja catlica.

Administrao, gesto e organizao

Antes de continuar a leitura, escreva em poucas linhas o que voc pensa em

Introduo Gesto Pblica

Vejamos o que diz a literatura dessa rea:

Conceitos de administrao e gesto

Introduo Gesto Pblica

Figura 4 Conceito ilustrativo de organizao

Introduo Gesto Pblica