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Universidad Politcnica de Madrid

E.T.S. de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos

INGENIERA PORTUARIA

EL RGIMEN JURDICO DE LOS PUERTOS DEL ESTADO

Jos Luis Almazn Grate


Prof. Dr. Ing. de Caminos, Canales y Puertos
Manuel Estepa Montero
Clbdor. Dr. en Derecho

A Mara Jos.

Trabajo realizado de conformidad con los objetivos del Proyecto sobre Servicios
Econmicos Regulados, ref. SEJ2005-03219/JUR del Ministerio de Educacin y
Ciencia. Investigador principal: Dr. Juan Alfonso Santamara Pastor. Duracin 3 aos.

NDICE GENERAL.
ABREVIATURAS UTILIZADAS.
TTULO PRIMERO.- DESARROLLO HISTRICO DEL SISTEMA PORTUARIO
ESPAOL.
CAPTULO I.- EL SISTEMA PORTUARIO ESPAOL DURANTE EL REINADO DE
ISABEL II, LA APROBACIN DEL REAL DECRETO DE 17 DE DICIEMBRE DE
1.851.
1.-Introduccin.
2.- Caractersticas generales del Real Decreto de 17 de diciembre de 1.851 y de su
Reglamento de ejecucin.
1) La titularidad general del Ministerio de Fomento respecto del rgimen de gestin de los
puertos, de la realizacin de obras pblicas en los mismos, as como de la elaboracin de la
normativa aplicable.
2) La recaudacin de todos los impuestos establecidos para el funcionamiento de los
puertos competa al Ministerio de Hacienda.
3) La constitucin de un fondo de reserva en el Ministerio de Hacienda destinado a
garantizar el funcionamiento del servicio pblico portuario y la realizacin de obras de
mejora.
4) Clasifica los puertos en dos grandes categoras: puertos de inters general y puertos de
inters local.
5) La competencia para la financiacin y ejecucin de las obras pblicas portuarias se
atribua en exclusiva al Estado para los puertos de inters general, mientras que era
compartida con los respectivos Ayuntamientos para las que se realizaran en los puertos de
inters local.
6) Los arbitrios o tasas establecidos en los puertos quedaban refundidos en slo dos,
denominados de fondeadero y de carga y descarga.
3.- Conclusiones respecto del nuevo sistema de gestin de puertos introducido por el Real
Decreto de 17 de diciembre de 1.851 y el Reglamento de 30 de enero de 1.852.

CAPTULO II.- LA ORGANIZACIN DEL SISTEMA PORTUARIO ESPAOL


DESDE LA RESTAURACIN MONRQUICA DE 1.874 HASTA LOS AOS
TREINTA DEL SIGLO XX. LA LEY DE 7 DE MAYO DE 1.880 Y EL REAL
DECRETO-LEY DE 19 DE ENERO DE 1.928.
1.- Esquema general de la Ley de 7 de mayo de 1.880 y del Real Decreto-Ley de 19 de
enero de 1.928.
2.- La clasificacin de puertos.
3.- El rgimen de ejecucin de las obras portuarias, la gestin y administracin de los
puertos.
4.- El Real Decreto-Ley sobre Puertos, de 19 de enero de 1.928.
CAPTULO III.- LA ADMINISTRACIN DE LOS PUERTOS DURANTE LA II
REPBLICA ESPAOLA Y EL RGIMEN DEL GENERAL FRANCO.
1.- La administracin de los puertos durante la II Repblica espaola.
2.- La gestin portuaria del Rgimen del General Franco durante el periodo de la autarqua
econmica, 1.939-1.975.
3.- El rgimen de puertos durante la etapa del desarrollo econmico espaol, de 1.964 a
1.975.
1) Condicionantes sociales y econmicos del desarrollo espaol durante los aos 60 y su
necesaria incidencia en el rgimen de la organizacin, gestin y financiacin de los puertos.
2) El sistema de financiacin de los puertos espaoles durante la etapa del desarrollo
econmico.
3) El modelo de organizacin y gestin de los puertos espaoles durante los aos 60, hacia
una mayor autonoma administrativa.

TTULO SEGUNDO.- LA LEY DE PUERTOS DEL ESTADO Y DE LA MARINA


MERCANTE. LA ELECCIN DEL MODELO DE AUTORIDAD PORTUARIA.
CAPTULO I.- LA LEY DE PUERTOS DE 1.992 Y EL SISTEMA PORTUARIO
ESPAOL: ANTECEDENTES, ORGANIZACIN Y UTILIZACIN DEL MBITO
PORTUARIO.
1.- Introduccin.
2.- La Ley de Puertos. Tipologa de la Ley 27/1.992 de 24 de noviembre. Gnesis y
antecedentes del texto legal.
3.- Objetivos que pretenda cubrir la nueva regulacin sobre los puertos del Estado
contenida en el texto legal de 24 de noviembre de 1.992.
CAPTULO II.- EL CONCEPTO DE PUERTO Y EL TRFICO MARTIMO EN LA
LEY DE PUERTOS DE 1.992.
1.- El concepto de puerto en la Ley 27/1.992 de 24 de noviembre.
2.- La nocin de trfico portuario o de trfico martimo en los puertos.
CAPTULO III.- TIPOLOGA DE PUERTOS EN LA LEY DE PUERTOS 27/1.992.
1.- Los puertos comerciales.
2.- Las instalaciones martimas.
3.- Los puertos de inters general.
CAPTULO IV.- LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA DE LOS PUERTOS. LA
TITULARIDAD PORTUARIA Y LOS MODELOS DE GESTIN DE PUERTOS.
1.- La titularidad y los modelos de gestin de los puertos en el contexto internacional.
2.- La gestin de los puertos en Espaa diseada originariamente por la Ley 27/1.992 de 24
de noviembre.
3.- El modelo de gestin de los puertos espaoles.

CAPTULO V.- LOS INSTRUMENTOS LEGALES PARA LA DELIMITACIN Y


ORDENACIN DEL ESPACIO PORTUARIO EN LA REDACCIN ORIGINARIA DE
LA LEY DE PUERTOS DEL ESTADO DEL ESTADO Y DE LA MARINA
MERCANTE.
1.- El Plan de utilizacin de los espacios portuarios.
2.- El Plan Especial de ordenacin urbanstica del puerto.
CAPTULO VI.- LA UTILIZACIN DEL DOMINIO PBLICO EN LA REDACCIN
ORIGINARIA DE LA LEY DE PUERTOS DE 1.992.
1.- El dominio pblico portuario como parte integrante del dominio pblico martimoterrestre.
2.- El uso directo por los particulares del dominio pblico portuario.
3.- El uso del puerto mediante la utilizacin de los servicios portuarios.
TTULO TERCERO.- LA ACTUALIZACIN Y RENOVACIN DEL SISTEMA
PORTUARIO ESTATAL.
CAPTULO I.- LA LEY 62/1.997 DE 26 DE DICIEMBRE DE MODIFICACIN DE LA
LEY DE PUERTOS DEL ESTADO Y DE LA MARINA MERCANTE: CAMBIOS
OPERADOS EN LA ORGANIZACIN PORTUARIA.
1.- Modificaciones relativas a la pretensin de configurar al ente pblico Puertos del Estado
como rgano encargado del control de las facultades que ejerce en nombre del Estado, de la
ejecucin de la poltica portuaria y de la coordinacin y el control de la eficiencia del
sistema portuario de titularidad estatal, ejerciendo adems funciones consultivas y de
asesoramiento.
2.- Modificaciones referidas a la regulacin de la mayor participacin de las Comunidades
Autnomas en la estructura y organizacin de los puertos de inters general.
3.- Modificaciones en relacin con el reforzamiento de la autonoma funcional y de gestin
de las Autoridades Portuarias.
4.- Modificaciones en cuanto a la meta propuesta de profesionalizacin de la gestin en
cada uno de los puertos del sistema portuario estatal.

CAPTULO II.- LA LEY DE 26 DE NOVIEMBRE DEL 2.003 POR LA QUE SE


APRUEBA EL RGIMEN ECONMICO Y DE PRESTACIN DE SERVICIOS DE
LOS PUERTOS DE INTERS GENERAL.
CAPTULO III.- EL RGIMEN ECONMICO DEL SISTEMA PORTUARIO
ESTATAL.
CAPTULO IV.- EL RGIMEN DE PRESTACIN DE SERVICIOS EN LOS PUERTOS
DE INTERS GENERAL.
CAPTULO V.- EL RGIMEN DEL DOMINIO PBLICO EN LOS PUERTOS DE
TITULARIDAD DEL ESTADO.
1.- El modelo de gestin y la determinacin del dominio pblico portuario estatal.
2.- La utilizacin del dominio pblico portuario en los puertos de inters general.
3.- La planificacin de la utilizacin del dominio pblico en los puertos del Estado, el Plan
de utilizacin de los espacios portuarios.
4.- Las autorizaciones y concesiones demaniales.
REFERENCIA BIBLIOGRFICA.

ABREVIATURAS UTILIZADAS.
Se expone a continuacin la relacin de abreviaturas que se han utilizado en la
composicin de la presente obra para la comodidad del lector. Ello no obstante, cabe
destacar que, al tiempo de aparecer por primer vez una abreviatura en el transcurso del
texto, se advierte oportunamente de su significado mediante la trascripcin completa de
la correspondiente expresin. Otras veces, la abreviatura acompaa permanentemente a
la expresin empleada como apoyo a la lectura.
BOE
Cc
CE
DPMT
DPPE
ED.
F.J.
FMI
MOPTMA
N
LC
LJPYEA
LP
LPDA
LPMM
LREYPSPIG
LRFPE
LRJAPYPAC
LS
OECE
OCDE
P
PIB
PP
PDT
PGMOU
RC
RDLP/28
RJP
S.M.
SS.
STC
STS
V.GR.
VID.

Boletn Oficial del Estado.


Cdigo Civil.
Constitucin espaola.
Dominio pblico martimo terrestre.
Dominio pblico portuario estatal.
Editorial.
Fundamento jurdico.
Fondo Monetario Internacional.
Ministerio de Obras Pblicas, Transporte y Medio Ambiente.
Nmero.
Ley de Costas.
Ley de Juntas de Puertos y Estatuto de Autonoma.
Ley de Puertos de 7 de mayo de 1.880.
Ley de Puertos Deportivos de Andaluca.
Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.
Ley de Rgimen Econmico y de Prestacin de Servicios en
Puertos de Inters General.
Ley de Rgimen Financiero de los Puertos Espaoles.
Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn.
Ley del Suelo.
Organizacin Europea de Cooperacin Econmica.
Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico.
Pgina.
Producto Interior Bruto.
Pginas.
Plan Director Territorial.
Plan General Municipal de Ordenacin Urbana.
Reglamento de Costas.
Real Decreto-Ley sobre Puertos de 19 de enero de 1.928.
Reglamento sobre Juntas de Puertos.
Su Majestad.
Siguientes.
Sentencia del Tribunal Constitucional.
Sentencia del Tribunal Supremo.
Verbi gracia.
Ver.

TTULO PRIMERO.
DESARROLLO HISTRICO DEL SISTEMA PORTUARIO
ESPAOL.

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TTULO PRIMERO.
DESARROLLO HISTRICO DEL SISTEMA PORTUARIO
ESPAOL.
CAPTULO I
EL SISTEMA PORTUARIO ESPAOL DURANTE EL REINADO DE ISABEL II,
LA APROBACIN DEL REAL DECRETO DE 17 DE DICIEMBRE DE 1.851.
1.-Introduccin.

En el ao 1.849, Isabel II accede al Reino de Espaa al alcanzar la mayora de edad,


inicindose una etapa general de desarrollo econmico coincidente con la marcha general
de la economa europea que dar lugar a la implantacin en Espaa de las bases del actual
sistema econmico. Los aspectos ms destacados del desarrollo de la economa promovido
por la nueva burguesa liberal estn representados por el auge de la industria textil en
Catalua, la intensificacin de la explotacin minera en la cornisa cantbrica y Andaluca y
por el progreso de la industria metalrgica en diversas zonas de la pennsula (Andaluca,
Pas Vasco y Levante). A lo anterior ha de unirse la creacin de un novedoso sistema
financiero con la implantacin de nuevos bancos y, finalmente, el diseo y la puesta en
marcha de modernos sistemas de transporte, fruto del desarrollo tecnolgico concretado en
la mquina de vapor, como son el ferrocarril y los barcos de vapor1.
Respecto a los cambios operados en los medios de transporte, cabe destacar que en
el ao 1.848 tiene su gnesis la implantacin del ferrocarril en Espaa, proyectndose a
travs del sistema de concesiones la red bsica del ferrocarril en el territorio peninsular 2.
As, durante los aos subsiguientes, se ponen en servicio las primeras lneas frreas de largo
recorrido (las primeras lneas fueron las establecidas entre Madrid y Aranjuez y entre
Barcelona y Matar); y el ferrocarril recibe un impulso definitivo con la aprobacin de la
Ley de Ferrocarriles en 1.8553.

J.A. LACOMBA, J.U. MARTNEZ CARRERAS, L. NAVARRO Y J. SNCHEZ JIMNEZ: Historia


Contempornea, de las Revoluciones Burguesas a 1.914, ed. Alhambra, Madrid, 1.982, pp. 189-191.
2
F. WEISS, Historia general de los ferrocarriles espaoles, 1.830-1.941, Madrid, 1.967, pp. 54-56, se refiere
a los debates suscitados en el Senado con ocasin de las concesiones de ferrocarriles.
3
V. PALACIO ATARD, La Espaa del siglo XIX, 1.808-1.898, ed. Espasa-Calpe, Madrid, 1.981, pp. 353359.

11

Paralelamente a este impulso del ferrocarril en Espaa, se proyecta una


reorganizacin general del sistema portuario, esencial para el desarrollo del comercio
exterior del pas, hasta entonces regido por la administracin militar y ms concretamente
por el Ministerio de Marina. As, el 14 de noviembre de 1.849, el Ministro de Comercio,
Industria y Obras Pblicas present en las Cortes Generales un proyecto de ley relativo a la
organizacin y administracin de los puertos del Reino4. El proyecto tena como principales
objetivos:
1 La modificacin del sistema de gestin de los puertos espaoles ya que, como
hemos adelantado, hasta aquel momento los puertos principales se encontraban
directamente gestionados por la administracin del Ministerio de Marina.
2 La implantacin de un sistema general uniforme de administracin de los puertos
que permitiera derogar las singularidades administrativas derivadas del propio desarrollo
histrico de los distintos enclaves portuarios5.
3 Por ltimo, se pretenda tambin establecer un sistema de financiacin de los
puertos mediante la aprobacin de un rgimen de ingresos propios que remediara las graves
carencias que sufran los puertos espaoles tanto respecto de la administracin corriente de
los mismos como en cuanto a la puesta en marcha de nuevas obras de mejora cuya
necesidad se dejaba sentir en unos tiempos de cambio tecnolgico. Como ejemplo de la
penuria econmica de la Administracin portuaria, baste decir que para el ao 1.852, y en
espera de la aprobacin definitiva de la normativa sobre puertos, se haban paralizado todas
las obras portuarias al no haberse habilitado en el presupuesto una partida especfica para su
realizacin 6.

La inclusin en una norma expresa de carcter general de la competencia del Ministerio de Fomento sobre
los puertos no se produjo hasta el Real Decreto de 9 de noviembre de 1.852 que fij los sectores dependientes
del Ministerio.
5
L. COSCULLUELA MONTANER, La Administracin Portuaria, ed. Tcnos, 1.973, p. 39, seala que
hasta el reinado de Carlos III, la administracin de los puertos slo estaba uniformemente regulada en cuanto
al rgimen estrictamente naval mientras que respecto del rgimen comercial o la construccin de muelles
exista una pluralidad de disposiciones singulares, siendo su competencia de los Ayuntamientos y de
instituciones locales como las Juntas de comercio o los gremios de comerciantes.
6
T. GARCA DEL REAL, A. BENTBOL Y URETA, P. MARTNEZ PARDO, Legislacin de Puertos,
Imprenta lvarez Hermanos, Madrid, 1.880, pp. 10 y 11. Se recoge en la Exposicin de Motivos del Real
Decreto de 17 de diciembre de 1.851 <<sobre la administracin y servicio de construccin, limpia y
conservacin de los puertos mercantes de la Pennsula islas adyacentes>>.

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El proyecto de ley sobre puertos, a pesar de ser reconocido por las Comisiones de
estudio de las Cortes Generales como una mejora notable respecto de la situacin hasta
entonces existente de administracin de los puertos espaoles, y de coincidir con los
objetivos de la poltica econmica del Gobierno liberal, de modernizacin de los sistemas
de transporte, sufri una paralizacin en su tramitacin con carcter indefinido debido a la
acumulacin de proyectos legislativos pendientes de aprobacin por las Cortes Generales.
Ante dicha situacin, el nuevo titular de la Cartera de Fomento, D. Mariano Miguel de
Reinoso, present a la consideracin del Gobierno la necesidad de aprobar y dar inmediata
vigencia a un Decreto que contuviera esencialmente el proyecto sometido dos aos antes a
las Cortes. As, el referido Decreto consigui la sancin real el 17 de diciembre de 1.8517.
La norma, con todo, se someti previamente a la consideracin de trece Diputaciones
provinciales con litoral y a las catorce Juntas de Comercio que emitieron dictmenes
favorables sobre el mismo, si bien no exentos de crticas. As, a modo de ejemplo, puede
citarse que nueve de las entidades informantes reputaron excesivo el alcance de los
derechos econmicos propuestos sobre las operaciones de carga y descarga de buques.
El Real Decreto finalmente aprobado constaba de 11 artculos que sentaban las
bases de la nueva organizacin portuaria en Espaa siendo completado, seguidamente, con
la publicacin de su Reglamento de ejecucin, aprobado el da 30 de enero de 1.852, que
constaba de otros 17 artculos de mayor extensin y que se aprobaba a penas dos das antes
de la entrada en vigor del Real Decreto, el da 1 de febrero de 1.852.
2.- Caractersticas generales del Real Decreto de 17 de diciembre de 1.851 y de su
Reglamento de ejecucin.
Del contenido del Real Decreto de 17 de diciembre de 1.851 que llevaba como ttulo
<<sobre la administracin y servicio de construccin, limpia y conservacin de los puertos
mercantes de la Pennsula islas adyacentes>>, pueden extraerse las caractersticas
generales de la nueva organizacin del rgimen portuario que se pretenda establecer en
Espaa y que, con intencin clarificadora, cabe resumir en los siguientes apartados.

1) La titularidad general del Ministerio de Fomento respecto del rgimen de gestin


de los puertos, de la realizacin de obras pblicas en los mismos, as como de la
elaboracin de la normativa aplicable.

La nueva normativa no comenzara, sin embargo, su vigencia hasta el da 1 de febrero de 1.852, de


conformidad con lo dispuesto en el artculo 10 del Real Decreto de 17 de diciembre de 1.851.

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El artculo 1 del Real Decreto de 17 de diciembre de 1.851 sentaba como principio


general del nuevo sistema que la administracin y servicio de los puertos de la pennsula e
islas adyacentes, as como la limpieza, conservacin y obras a realizar en aqullos,
perteneca al Gobierno y que su ejecucin correra a cargo del Ministerio de Fomento.
Como consecuencia de lo anterior, la asignacin de la titularidad sobre la gestin y obras en
los puertos espaoles recay en el citado Ministerio especializado en las obras pblicas, que
asuma igualmente la competencia para elaborar las diversas ordenanzas y reglamentos
correspondientes al servicio portuario as como para proceder a la organizacin de la
estructura de personal, necesaria para poner en marcha las nuevas tareas que le eran
asignadas relativas a la construccin, conservacin y funcionamiento de las instalaciones
portuarias (segn indicaba el artculo 1 del Reglamento)8.
El artculo 17 del Reglamento de Puertos, por su parte, residenciaba asimismo en el
Ministerio de Fomento la potestad reglamentaria en materia portuaria, al sealar que sera
dicho Ministerio el que procedera a las modificaciones que precisara el Reglamento
aprobado as como a elaborar y publicar todas las reglas y disposiciones necesarias para el
mejor servicio de la administracin, construccin y polica de conservacin de las obras en
los puertos con carcter general.
2) La recaudacin de todos los impuestos establecidos para el funcionamiento de los
puertos competa al Ministerio de Hacienda.
El artculo 2 del Real Decreto declaraba que la recaudacin de los impuestos que en
el mismo se establecan correra a cargo de los servicios del Ministerio de Hacienda.
Atribucin reiterada igualmente el artculo 2 del Reglamento. En este ltimo artculo se
aada, no obstante, que las cantidades que se hubieren recaudado por el Ministerio de
Hacienda se mantendran a disposicin del Ministerio de Fomento <<con completa
separacin de los dems conceptos que ingresase el Tesoro Pblico>>, con el objetivo de
garantizar la disponibilidad permanente de fondos para la gestin de los puertos. De este
modo, la atribucin general de competencias sobre los derechos econmicos obtenidos del
funcionamiento del sistema portuario a favor del Ministerio de Hacienda se encontraba
ntimamente relacionada con el siguiente principio general que sentaba el aludido Decreto,
que no es otro que la constitucin de un <<fondo de reserva>> que asegurara el
funcionamiento y el progreso del sistema portuario.
3) La constitucin de un fondo de reserva en el Ministerio de Hacienda destinado a
garantizar el funcionamiento del servicio pblico portuario y la realizacin de obras
de mejora.

El 15 de junio de 1.864 se aprobaba el Real Decreto del Ministerio de Marina <<declarando libres las
operaciones de carga y descarga de los buques en todos los puertos y puntos habilitados de la Monarqua>>.
En consecuencia, a partir de la entrada en vigor de dicha norma, tambin dejaba de ser servicio general de la
Marina la carga y descarga de buques y, por lo tanto, de cobrar la tarifa correspondiente.

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El artculo 7 del Real Decreto sobre Puertos afirmaba categricamente, al respecto,


que los productos de los impuestos obtenidos de los puertos se aplicaran necesariamente, y
con exclusin de cualquier otro objeto, a la limpia, conservacin y dems obras en los
puertos; especificando, adems, que su importe se asignara cada ao como una partida del
presupuesto del Ministerio de Fomento.
En el Reglamento de Puertos (artculos 2 y 3) se recoga, por otra parte, la
obligacin del Tesoro Pblico de mantener los fondos obtenidos sobre los arbitrios
implantados en los puertos siempre a disposicin del Ministerio de Fomento. De este modo,
sera el propio Ministerio de Fomento el que pedira al Tesoro Pblico, cuando lo
necesitara, y por cuenta del producto de los referidos impuestos, las sumas necesarias para
el pago de los servicios y las obras realizadas en los puertos.
El destino permanente de los fondos procedentes de los arbitrios portuarios para el
funcionamiento general del sistema de puertos vena consagrado, adems, de modo expreso
en el artculo 17 del Real Decreto de 17 de diciembre de 1.851, detallando el artculo 3 del
Reglamento que si al final de un ejercicio presupuestario hubiere existencias, se incluiran
en el general siguiente pero siendo obligatoria su aplicacin a la partida de puertos. As, en
definitiva, se constituy un ciclo financiero permanente que aseguraba tanto la eficacia
recaudatoria como la suficiencia de fondos para la gestin. La recaudacin y el gasto se
encomendaban a dos rganos distintos pero asegurndose que los ingresos obtenidos en los
puertos se dedicaran exclusivamente a satisfacer las necesidades de stos.
4) Clasifica los puertos en dos grandes categoras: puertos de inters general y puertos
de inters local.
El artculo 4 del Reglamento de Puertos de 30 de enero de 1.852 clasificaba, con
carcter global, a todos los puertos espaoles atendiendo tanto a su relevancia para la
actividad econmica general como a su utilidad para servir de punto de abrigo para los
buques en caso de temporal. La clasificacin sealada distingua dos grandes categoras de
puertos, aludindose por un lado a puertos de inters general y por otro a puertos de inters
local. A su vez, los puertos de inters local se dividiran en puertos de primer y de segundo
orden.
El Reglamento de Puertos defina los puertos de inters general como aqullos cuyo
comercio pudiere interesar a un gran nmero de provincias y, al mismo tiempo, estuvieran
en comunicacin directa con los principales centros de produccin del interior de la
pennsula, as como aqullos que facilitaran a dichos centros la importacin y adquisicin
de los objetos que recibieran y fueran precisos para la prosperidad y el fomento de la
agricultura o la industria. Igualmente consideraba puertos de inters general los que
resultasen precisos para asegurar el abrigo de los buques en caso de temporal, dndoles el
nombre de puertos de refugio ya que, como aada la norma, su establecimiento era
conveniente para el comercio en general9.
9

Mediante la Real Orden de 22 de junio de 1.865, se nombra <<una comisin para que estudie el plan general
de puertos de refugio>> lo que demuestra la importancia concedida a este tipo de puertos dadas las

15

El mismo Reglamento sobre Puertos inclua una clasificacin de puertos de inters


general en la que figuraban los puertos de Barcelona, Valencia, Mlaga, Sevilla, Vigo,
Santander, Palma de Mallorca. Adems se clasificaban de inters general, pero de refugio,
los puertos de Rosas, Mahn, Alfaques, Bilbao (Abra) y otro en Asturias pendiente de
clasificacin.
Por su parte, eran calificados, como puertos de inters local de primer orden. los
enclaves portuarios cuyas obras eran de inters no solamente para la localidad o provincia
en que estuvieren situados, sino, adems, para otras localidades, territorios o provincias,
siendo los dems declarados de segundo orden. Pues bien, el Reglamento dictado en
ejecucin del Real Decreto de Puertos clasificaba, como puertos de inters local de primer
orden, los de Tarragona, Alicante, Almera, Bonanza, Huelva, Pontevedra, Gijn y San
Sebastin.
El artculo 5 del Reglamento de 30 de enero de 1.852 estableca, por su parte, que
tanto el sistema de reclasificacin de los puertos de inters local como el propio de los de
inters general sera competencia del Gobierno que debera resolver el oportuno expediente.
Adems, la citada norma exiga que durante la tramitacin del procedimiento informaran
favorablemente los Gobernadores Civiles, las Diputaciones Provinciales, las Juntas de
Comercio y Agricultura, as como las Sociedades de Amigos del Pas de tres provincias
limtrofes a aqulla en la que se hallara el puerto interesado, en los supuestos en los que se
pretendiera la declaracin de un puerto como de inters local de primer orden. Para ser
declarado puerto de inters general, en cambio, el procedimiento era ms riguroso ya que el
nmero provincias cuyos organismos y corporaciones deban informar pasaba a ser de seis.
Asimismo, se exiga para proceder a la reclasificacin de un puerto como de inters general
que se probara el incremento sucesivo que haba tenido la actividad portuaria en la
instalacin de que se tratara, as como las facilidades que ofreca para la exportacin de los
productos de las provincias limtrofes y para la importacin de los productos ajenos que,
como sealaba el Reglamento, fueran "necesarios para su subsistencia y progreso".
5) La competencia para la financiacin y ejecucin de las obras pblicas portuarias se
atribua en exclusiva al Estado para los puertos de inters general, mientras que era
compartida con los respectivos Ayuntamientos para las que se realizaran en los
puertos de inters local.
El artculo 6 del Reglamento de Puertos sealaba que la designacin de las sumas
destinadas a las obras portuarias se establecera en el presupuesto anual del Ministerio de
Fomento al objeto de que la distribucin de los fondos destinados a los puertos de inters
local fuera lo ms equitativa posible al realizarse la asignacin tras un anlisis de las
necesidades generales del sistema portuario. Asimismo, se indicaba la obligacin de los
condiciones de navegacin de la poca. En particular, el plan general de puertos de refugio deba indicar el
nmero y situacin de los mismos, su clasificacin, segn la naturaleza de los buques a los que con frecuencia
solan prestar auxilio, indicando, finalmente, las principales condiciones que deberan asumir los
anteproyectos de este tipo de puertos as como los sistemas de construccin ms idneos para que cumplieran
su finalidad.

16

Gobernadores Civiles, una vez odos los Ingenieros Jefes de los Distritos y de las
Corporaciones Locales, de remitir, dentro del ltimo trimestre del ao anterior al que
correspondiera la designacin, una nota en la que manifestaran la importancia de las obras
necesarias en los puertos comprendidos en la provincia de su mando. Finalmente, se
indicaba que la competencia para la ejecucin de las obras pblicas recaa en la Direccin
General de Obras Pblicas del Ministerio de Fomento.
El artculo 7, por su parte, contena una previsin relativa a la posibilidad de
aumentar la cuota de los impuestos procedentes de las actividades portuarias en aquellos
puertos en los que la cuanta de las obras pblicas a financiar lo hiciera necesario. En tal
caso, debera realizarse la solicitud por las Juntas de Comercio y ser informadas por las
Diputaciones Provinciales respectivas, dedicndose los mayores ingresos obtenidos,
exclusivamente, a la realizacin de las obras propuestas. Por consiguiente, tales arbitrios
adquiran la naturaleza de contribuciones especiales por razn de la finalidad especfica a la
que eran destinadas, facilitar el pago del coste total de la obra, y por su carcter transitorio
en el tiempo respecto a la cuanta ordinaria del tributo.
6) Los arbitrios o tasas establecidos en los puertos quedaban refundidos en slo dos,
denominados de fondeadero y de carga y descarga.
El artculo 4 del Real Decreto sobre Puertos de 17 de diciembre de 1.851 dispona
una reglamentacin precisa sobre el establecimiento y la exaccin de los nuevos arbitrios
que se aprobaran por la prestacin de los servicios portuarios. En efecto, el citado artculo
contena las siguientes reglas:
Primera. Los buques mercantes espaoles que entraran y salieran de los puertos de
la pennsula e islas adyacentes pagaran un real por cada tonelada que pesaran
(<<midieran>>, segn la terminologa de la poca), y un octavo de real por quintal de los
efectos que embarcaran y desembarcaran.
Segunda. Los buques mercantes extranjeros que entraran y salieran de los puertos de
la pennsula e islas adyacentes pagaran dos reales por tonelada, y un cuartillo de real por
quintal de los efectos que embarcaran y desembarcaran.
Tercera. Los buques que pesaran ms de veinte toneladas y no llegaran a sesenta,
pagaran la mitad del derecho de fondeadero y completo el de carga y descarga.
Cuarta. Los buques que pesaran ms de sesenta toneladas, pagaran por completo
ambos derechos.
Quinta. Los que pesaran menos de veinte toneladas, estaran libres del pago del
derecho de fondeadero, y por el de carga y descarga slo pagaran la mitad de la cuota
fijada.

17

Finalmente, en la regla sexta, se haca la salvedad de que lo dispuesto respecto de


los buques extranjeros se entenda sin perjuicio de lo establecido en los tratados vigentes.
Por su parte, los artculos 5 y 6 del Real Decreto sobre Puertos y el artculo 7 del
Reglamento de ejecucin precisaban el momento del devengo de los citados tributos
sealando que el impuesto de fondeadero se pagara en un solo puerto, que sera el primero
de los utilizados en su ruta o expedicin por el buque mientras que el de carga o descarga se
pagara en todos los puertos en funcin del volumen de las operaciones que se practicaran.
3.- Conclusiones respecto del nuevo sistema de gestin de puertos introducido por el
Real Decreto de 17 de diciembre de 1.851 y el Reglamento de 30 de enero de 1.852.
La relevancia de la normativa estudiada deriva del cambio que introduce respecto de
la situacin precedente de los puertos espaoles caracterizada, como hemos visto, por la
exclusin de la Administracin civil del Estado y la competencia exclusiva de la Armada en
materia portuaria auxiliada por la participacin de entidades y organizaciones locales y
corporativas en tareas comerciales y de financiacin de obras. En especial, merecen
destacarse, como variaciones ms sustanciales que introduce la referida normativa respecto
del rgimen portuario hasta entonces vigente, las que se exponen a continuacin.
En primer lugar, ha de destacarse el cambio operado en la titularidad de
competencias relativas a la gestin de obras, servicios, conservacin y limpieza en los
puertos que pasa al Ministerio de Fomento cuando hasta ese momento haban sido ejercidas
por el Ministerio de Marina10. As la competencia para la direccin y ejecucin de las obras
portuarias deja de ser ejercida por los Ingenieros Hidrulicos de la Armada para ser
asumida por los Ingenieros de Caminos, Canales, Puertos y Faros del Ministerio de
Fomento. Con todo, ha de sealarse que se dispuso un procedimiento que asegurara la
necesaria coordinacin e informacin de los Ingenieros de Caminos con los Ingenieros
militares para no perjudicar las posibilidades de defensa de las instalaciones portuarias11.
Este cambio, sin embargo, no estuvo exento inicialmente de conflictos, derivados de la
subsistencia dentro de los recintos portuarios de las competencias propias de los Capitanes
de puerto pertenecientes a la Armada que dirigan el trfico general de buques en las aguas
de los puertos. As, para resolver toda controversia al respecto, se dict un ao despus, en
1.853, el Real Decreto de 3 de febrero que ordenaba que los Ingenieros de Caminos
10

El 3 de febrero de 1.853 se aprob el Real Decreto <<estableciendo las reglas que en el proyecto, ejecucin
reparacin de cualquier clase de obras en los puertos, debern observarse entre los Capitanes de los mismos
y los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos>>. Dicha norma declaraba subsistente el Tratado V, Ttulo
VII, de las Ordenanzas Generales de la Armada Naval que ordenaba las atribuciones y facultades de los
Capitanes de puertos.

11

La Real Orden de 15 de octubre de 1.852 dicta, <<de acuerdo con el Ministerio de Guerra y en inters de la
defensa general de las costas de la Pennsula, varias disposiciones relativas a la formacin de los proyectos de
puertos y faros>>. La citada disposicin prescriba la obligatoriedad de verificar el reconocimiento y estudio
de los emplazamientos de las obras conjuntamente por los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos y
Militares. Asimismo dispona la remisin por los respectivos Ingenieros del proyecto acordado tanto a la
Direccin General de Obras Pblicas para su aprobacin como al Ministerio de la Guerra para su
conocimiento.

18

recibieran de los Capitanes de puerto cuantos auxilios fueran necesarios para la ejecucin
de las obras consultando, cuando fuera necesario, al Capitn General de su Departamento.

En segundo lugar, el Real Decreto sobre Puertos procedi a la clasificacin general


del sistema portuario, distinguiendo entre los puertos de inters general y los de inters
local de primero y segundo orden, definiendo con claridad ambos conceptos y
estableciendo el procedimiento de reclasificacin que igualmente se residenciaba en el
Ministerio de Fomento.
En tercer lugar, la normativa estudiada se caracteriza por la implantacin de un
nuevo sistema de financiacin de los puertos espaoles que destaca por su uniformidad, al
ser general para todos los puertos, y por su operatividad, al reducirse la obligacin de pago
de los buques a slo dos conceptos (fondeadero y carga y descarga)12. Adems, para
eliminar cualquier resquicio de arbitrariedad, en el propio Real Decreto se delimitaban con
detalle tanto las cuantas como las reglas precisas para obtener la cuota definitiva a
satisfacer.
Finalmente, las nuevas disposiciones nacan con la clara vocacin de dotar de
estabilidad econmica al sistema portuario al prever la creacin de un fondo de reserva que
garantizara la operatividad y la mejora constante del conjunto de los puertos de titularidad
del Estado. En este punto, merece destacarse especialmente que todos los ingresos
provenientes de los arbitrios exigidos en los puertos habran de destinarse, necesariamente,
a los gastos de mantenimiento, conservacin y ejecucin de obras y, adems, las cantidades
no empleadas en un ejercicio presupuestario deberan reservarse para las necesidades de
periodos posteriores.

12

La simplificacin del rgimen impositivo en el sistema portuario espaol, no obstante, llegar a su


culminacin con el Decreto de 22 de noviembre de 1.868, aprobado por el Gobierno Provisional presidido por
el General Francisco Serrano y Domnguez, <<reduciendo uno slo los diversos impuestos que se cobraban
en los puertos>>. Se llegaba con dicha norma a la unificacin de todos los tributos en uno solo, llamado de
descarga y de viajeros. Adems el momento del pago quedaba fijado en el acto de la descarga de la mercanca
o del desembarque del pasajero razonando que, al ser el momento en que la operacin comercial haba
concluido, resultaba ya realizado el beneficio y, por lo tanto, menos gravoso para el transportista. Por ltimo,
se distinguan, a los efectos del pago del tributo, dos clases de navegacin: la de cabotaje y la de altura.
La referida normativa reglamentaria, sin embargo, se vera prontamente modificada mediante un
nuevo Decreto de 1 de junio de 1.869, elaborado con el propsito de reducir la cuanta del impuesto en los
supuestos de navegacin con los distintos pases europeos mediante la introduccin de una categora
intermedia de navegacin a efectos del cobro del impuesto. As, el nuevo Decreto distingua entre: 1) la
navegacin de cabotaje, entre los puertos espaoles, incluyendo la que se haca con los presidios de frica;
2) la navegacin con las naciones europeas, incluyendo la que se realizaba con todos los puertos de
Mediterrneo y los del Atlntico hasta el cabo Mogador; y, por ltimo, 3) la que se haca entre los puertos
espaoles y el resto de los pases del globo.

19

CAPTULO II
LA ORGANIZACIN DEL SISTEMA PORTUARIO ESPAOL DESDE LA
RESTAURACIN MONRQUICA DE 1.874 HASTA LOS AOS TREINTA DEL
SIGLO XX. LA LEY DE 7 DE MAYO DE 1.880 Y EL REAL DECRETO-LEY DE
19 DE ENERO DE 1.928.

1.- Esquema general de la Ley de 7 de mayo de 1.880 y del Real Decreto-Ley de 19 de


enero de 1.928.
Durante el ltimo tercio del siglo XIX, los transportes en Espaa conocieron una
segunda fase de expansin debido, fundamentalmente, a la estabilidad de la vida poltica
derivada de la aprobacin, en 1.876, de la Constitucin canovista y a la coyuntura general
econmica en el continente europeo de crecimiento sostenido que se prolongar hasta la
crisis financiera de Europa en los aos 1.885 a 1.8911.
La etapa de estabilidad econmica a la que nos referimos proporcion un periodo de
crecimiento econmico general en Espaa y una primera fase de equipamiento industrial
moderno.
A dicho desarrollo y expansin general de la economa espaola iba a contribuir
decisivamente tanto la <<euforia general inversora>> de capitales europeos, moderada en
el periodo 1.871-1.8912, como la publicacin de nuevas normas de apoyo al sector de los
transportes. Respecto de stas ltimas, cabe citar la Ley General de Obras Pblicas de 13 de
abril de 1.877 y su Reglamento de ejecucin de 6 de julio del mismo ao; la Ley General de
Carreteras de 4 de mayo de 1.877 y la Ley General de Ferrocarriles de 23 de noviembre del
mismo ao.
Pues bien, dentro de este contexto general de expansin de los sistemas generales de
transportes, el Gobierno procedi a la promulgacin de una nueva Ley de Puertos
sancionada por S.M. el Rey Alfonso XII el da 7 de mayo de 1.880. Respecto de la misma,
cabe sentar varias premisas de partida antes de proceder a un anlisis ms detenido de su
articulado.
En primer lugar, ha de sealarse en cuanto a su contenido que el mismo no se
limitaba a la regulacin del sistema portuario espaol sino que se ocupaba de la definicin
de conceptos bsicos en materia de costas, respecto de la que constituy una
verdadera ley general. As, en los primeros artculos del texto se proceda a definir
1

V. PALACIO ATARD, La Espaa del siglo XIX, 1.808-1.898, ed. Espasa-Calpe, Madrid, 1.981, pp. 625634.
2
A. CASARES, Estudio histrico-econmico de las construcciones ferroviarias en Espaa en el siglo XIX,
Madrid, 1.973, p. 273.

20

conceptos generales de la legislacin costera tales como la zona martimo-terrestre o el mar


litoral que quedaban configurados como bienes de dominio pblico y uso nacional.
Asimismo, la ley defina como bienes patrimoniales del Estado las islas ya formadas o que
se formaran en la zona martimo-terrestre y las instalaciones costeras al Servicio de la
Marina espaola (v.gr., fondeaderos, varaderos, astilleros y arsenales). Finalmente, el
Captulo VI de la Ley se dedicaba extensamente, en sus artculos 38 a 61, a regular las
obras construidas por los particulares en las zonas martimo-terrestres y en el mar litoral.
Dentro de este captulo mereci especial dedicacin del legislador la regulacin del sistema
de concesiones a los particulares para la realizacin de todo tipo de obras tanto en la costa
litoral como en el interior de los puertos.
Precisamente ser este Captulo VI de la Ley de Puertos de 7 de mayo de 1.880
dedicado a las obras de los particulares en el litoral el que se ver ms modificado y, en
consecuencia, constituir la novedad esencial derivada de la promulgacin tanto de la
nueva Ley de Puertos como de su Reglamento de ejecucin aprobados, respectivamente en
virtud de los Reales Decretos-Ley y Decreto, el da 19 de enero de 1.928 durante la
Dictadura del General Primo de Rivera. El Real Decreto-Ley, por el contrario, en lo
relativo a la regulacin de los puertos, se limitar a eliminar de su articulado los preceptos
dedicados a la enumeracin de los puertos de cada una de las categoras previstas, as como
a la ejecucin y direccin de las obras portuarias por los Ingenieros de Caminos, Canales y
Puertos y las Juntas de Obras de Puertos pasando esta ltima regulacin al mencionado
Reglamento de ejecucin. Las nuevas disposiciones dictadas durante el gobierno del
General Primo de Rivera tienen, por consiguiente, en lo que se refiere a la materia portuaria
un carcter continuista, limitndose a la exclusin de la primitiva Ley de Puertos de 7 de
mayo de 1.880 de regulaciones puntuales y dejando prcticamente intactas las disposiciones
precedentes relativas a los puertos. Se realiza, en consecuencia, inicialmente un anlisis
conjunto de ambos textos legales que, como he sealado, mantienen en la materia de
puertos una identidad sustancial, si bien se dedica un apartado final a resear las novedades
ms destacadas que aporta el texto de 1.928.
En segundo lugar, la nueva ley destacaba por su intento de definir, con toda
precisin, el concepto de puerto englobando tanto a los que eran fruto de la existencia de
condiciones naturales al efecto como a los que eran resultado de obras realizadas por la
mano del hombre atendiendo a la utilidad para el trfico de buques. Asimismo, procedi a
delimitar la atribucin de competencias entre las distintas Administraciones pblicas y
Ministerios relacionados con el sector, distinguiendo al respecto distintas zonas portuarias y
funciones a realizar para cubrir las necesidades del trfico martimo. En este sentido, puede
destacarse la mencin que haca el texto legal de 7 de mayo de 1.880 de la Junta de Obras
del Puerto como organismo encargado de la direccin y el control de la actividad de la obra
pblica en el recinto portuario.
Y, finalmente, respecto de la legislacin precedente, destaca la omisin de toda
regulacin del sistema de financiacin de los puertos en Espaa que pasa, por lo tanto, a
integrarse en los mecanismos generales de financiacin de los servicios pblicos mediante

21

la exaccin a travs del sistema tributario de la poca y la posterior consignacin de


determinadas partidas en los presupuestos generales del Estado.
2.- La clasificacin de puertos.

El artculo 13 de la Ley de Puertos de 1.880 defina el concepto de <<puerto>> a


efectos legales como aquellos parajes de la costa ms o menos abrigados, bien por la
disposicin natural del terreno, o bien por obras construidas al efecto, en los cuales existiera
de una manera permanente y en debida forma trfico martimo. El artculo 14 completaba la
definicin anterior al sealar que tenan asimismo el carcter de puertos las
desembocaduras de los ros, hasta donde se hicieran sensibles las mareas; y en donde no las
hubiera, hasta donde llegaran las aguas del mar en los temporales ordinarios, alterando su
rgimen. Aguas arriba de estos sitios, aada el artculo, las riberas u orillas de los ros
conservaran su carcter especial de fluviales.
El artculo 15 de la Ley de Puertos, por su parte, proceda a realizar una detallada
clasificacin de los puertos distinguiendo, como haca la legislacin anterior, entre puertos
de inters general y de inters local. Sin embargo, dentro de los catalogados como de
inters general distingua entre los de primer y segundo orden y, dentro de los considerados
como de inters local, entre los de carcter provincial y municipal. En concreto, cindonos
a los puertos de inters general venan definidos como aqullos destinados especialmente a
fondeaderos, depsitos mercantiles, carga y descarga de los buques que se empleaban en la
industria y el comercio martimo, cuando el que se verificara por estos puertos pudiera
interesar a varias provincias y estuvieran en comunicacin directa con los principales
centros de produccin de Espaa. Igualmente inclua como la legislacin anterior, dentro
de los puertos de inters general, los denominados de refugio por su situacin y condiciones
especiales de capacidad, seguridad y abrigo en los temporales.
Por su parte, los puertos de inters local se definan ahora como los destinados
principalmente a fondeadero, carga y descarga de los buques que se emplean en la industria
y comercio locales.
Pues bien, atendiendo a los conceptos sealados, se produjo una ampliacin notable
del nmero de puertos de inters general elevndose a un total de 28 y, por lo tanto, se
ampli tambin el nmero de enclaves portuarios directamente dependientes de la
Administracin del Estado merced, sobre todo, a la nueva categora de puertos de inters
general de segundo orden. As, la clasificacin, recogida en el artculo 16 de la Ley,
mencionaba como puertos de inters general de primer orden los de Alicante, Barcelona,
Bilbao, Cdiz, Cartagena, Ferrol, Mlaga, Palma, Santander, Sevilla, Tarragona, Valencia y
Vigo.

22

En cuanto a los puertos de inters general de segundo orden se mencionaban los de


Almera, Avils, Ceuta, Corua, Gijn, Huelva, Pasajes, San Sebastin y Santa Cruz de
Tenerife.
Finalmente, respecto de los puertos de refugio se incluan los de los Alfaques,
Algeciras, Muros, Musel, Rosas y Santa Pola.
La clasificacin de puertos de inters general sufre un notable incremento respecto
de la relacin contenida en el ya mencionado Reglamento de 30 de enero de 1.852 que
nicamente reconoca como de inters general, incluidos los de refugio, a 12 puertos frente
a los 28 de la nueva relacin. La ampliacin de la categora de puertos de inters general
mediante la creacin del subtipo de los puertos de inters general de segundo orden y la
importancia creciente del sector posibilitaron dicho incremento. No obstante lo anterior,
merece destacarse especialmente, dentro de la clasificacin de puertos, el ascenso
experimentado por dos puertos del mediterrneo espaol que pasaron, de ser calificados
como de inters local en 1.852, a ser catalogados de inters general de primer orden a partir
del ao 1.880 y que son los de Alicante y Tarragona. Finalmente, ha de apuntarse tambin
la inclusin, dentro de la clasificacin de puertos de inters general, de los del Ferrol y
Cartagena, expresamente excluidos por el anterior Reglamento de 30 de enero de 1.852
debido a su carcter militar.

3.- El rgimen de ejecucin de las obras portuarias, la gestin y administracin de los


puertos.
La Ley de Puertos de 7 de mayo de 1.880 realiz, en su Captulo IV, una atribucin
de competencias de los diferentes servicios portuarios a la Administracin civil del Estado
representada por el Ministerio de Fomento y a la militar a travs del Ministerio de Marina,
sin perjuicio de las competencias que en los puertos de inters local se atribuan a las
Diputaciones Provinciales y a los Ayuntamientos.
El artculo 22 de la Ley de Puertos contiene una distribucin general de
competencias en materia de puertos entre los dos Ministerios citados al declarar que el
servicio de los puertos se divida en dos clases. Una que se refera al <<movimiento
general de embarcaciones>>, entradas, salidas, fondeo, amarraje, atraque y desatraque en
los muelles, remolque y auxilio martimos, la cual se atribua a la Marina. Y otra que
comprenda la ejecucin y conservacin de las obras y edificios, las operaciones de carga y
descarga en los muelles, la circulacin sobre los mismos y en su zona de servicio, y todo lo
que se refiere al uso de las diversas obras destinadas a <<las operaciones comerciales del
puerto>>, que competa al Ministerio de Fomento. Dicho artculo defina pues, con
claridad, la naturaleza de las funciones atribuidas a cada uno de los Ministerios, de modo
que todas las operaciones relacionadas con la navegacin se atribuan a la Marina y todas
23

las operaciones a realizar en los muelles y zonas terrestres de servicio de los puertos
quedaban de la competencia del Ministerio de Fomento. En consecuencia, la lnea exterior
del muelle o candil ser, fsicamente, el lmite o frontera de las competencias de ambas
administraciones en el interior del recinto portuario.
En cuanto a las atribuciones especficas del Ministerio de Fomento, los artculos
18 y 21 completaban la relacin de las competencias generales del Ministerio que, adems
de las ya mencionadas en el artculo 22, venan constituidas por la realizacin de las obras
pblicas portuarias, la elaboracin de las disposiciones generales necesarias, la direccin
del personal funcionario y, finalmente, por la direccin del rgimen de conservacin y
mantenimiento general de los puertos.
En cuanto a la realizacin de las obras pblicas en los puertos de inters general
directamente o en rgimen de concesin a los particulares, la Ley de Puertos contena una
serie de prescripciones tendentes a agilizar la ejecucin de las obras por el Ministerio de
Fomento. As, el artculo 24 sealaba que la direccin facultativa correra a cargo de los
Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos. Los artculos 25 y 26, por su parte, aseguraban
la financiacin de los trabajos con cargo a las partidas correspondientes de los Presupuestos
Generales del Estado sin perjuicio de que se pudieran establecer en la localidad afectada
arbitrios especiales exclusivamente destinados a la realizacin de aqullas. Y, por ltimo, el
artculo 27 prevea la reglamentacin de las Juntas de Obras de los Puertos como
organismos encargados de todo lo relacionado con las obras pblicas en el espacio
portuario.
Las previsiones relativas a las Juntas de Obras de Puertos contenidas en los artculos
26 y 27 de la Ley de 7 de mayo de 1.880, y posteriormente en el artculo 27 del Real
Decreto-Ley de 19 de enero de 1.928, fueron desarrolladas con cierto detalle en
disposiciones de menor rango. En concreto, la Ley de 1.880 fue desarrollada en este
extremo por las Reales rdenes de 18 de marzo de 1.881, 23 de marzo de 1.888, 24 de julio
de 1.893; 7 de agosto de 1.898; 11 de enero de 1.901 y, en especial, mediante el Real
Decreto de 17 de julio de 1.903 por el que se aprob el Reglamento general sobre
organizacin y rgimen de las Juntas de Obras de Puertos3. Finalmente, la Ley de 7 de julio
de 1.911 supondr un cambio sustancial en el rgimen de las Juntas de Obras de Puertos
vinculndose las mismas al Ministerio de Fomento y regulndose el procedimiento para su
creacin. En el citado <<iter>> procedimental, participaban todas las autoridades
relacionadas con el sector portuario as como las entidades locales afectadas, debiendo
informarse especficamente sobre su viabilidad econmica ya que los ingresos obtenidos
por arbitrios, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 3 de la Ley, deberan superar
anualmente las 100.000 pesetas. Por otra parte, esta Ley acentuaba el control econmico de

Existen, no obstante, una serie de disposiciones anteriores a la Ley de 7 de mayo de 1.880 que regularon el
rgimen de funcionamiento de las Juntas de Puertos. Pueden citarse a este respecto, la Orden de 17 de marzo
de 1.873 sobre Juntas de Puertos; la Orden de 14 de mayo de 1.873 que tena como objeto <<poner en
armona las disposiciones de los reglamentos de las Juntas>>; y, finalmente, la Real Orden de 30 de
noviembre de 1.875 por la que se aprobaba <<la Instruccin para el rgimen de las Juntas de puertos>>.

24

las Juntas por el Estado, llegando incluso a facultrsele para unificar el inters de las deudas
que las mismas hubieren contrado.
El Real Decreto de 18 de septiembre de 1.922, de otro lado, estableca tres modos
distintos de proceder a la construccin de las obras pblicas en los puertos distinguiendo
entre la gestin directa por el Estado, la direccin por las Juntas de Obras de Puertos, y,
finalmente, la direccin por las Comisiones Administrativas para aquellos puertos en los
que, dado su pequeo tamao, no fuere factible el funcionamiento de una Junta.Y las tres
formas ya mencionadas de gestin de las obras pblicas vinieron a ser sancionadas,
posteriormente, de modo implcito, por el Reglamento de ejecucin de la Ley de Puertos
aprobado mediante Real Decreto el 19 de enero de 1.928, detallndose en sus artculos 17 a
51 tanto el rgimen de competencias de los distintos organismos y autoridades como el
sistema de financiacin de las obras.
El artculo 32 de la Ley de Puertos de 7 de mayo de 1.880 atribua al Gobernador
Civil de la Provincia, como mxima autoridad de todos los ramos de la Administracin
civil y delegado en la Provincia del Ministerio de Fomento, la distribucin y designacin
de las diversas zonas del puerto para los diferentes servicios sobre los muelles, as
como la facultad de resolver los incidentes que se promovieran acerca de su uso y
polica.
Respecto del Ministerio de Marina, al citado Departamento ministerial se le
atribuan, adems de todas las funciones relacionadas con el movimiento general de buques
en el puerto mencionadas en el artculo 22 de la Ley de Puertos de 7 de mayo de 1.880, la
realizacin de obras en los puertos con arsenal militar (v.gr., Ferrol y Cartagena).
Asimismo, ejerca las competencias que le conferan los artculos 33, 34, 36 y 37 de la Ley
que, en coherencia con la divisin general de funciones apuntada, se referan al ejercicio de
las facultades precisas para la direccin de las operaciones de limpieza necesarias en el
puerto con motivo de un naufragio; la imposicin de multas a los buques que por descuido
causaren desperfectos o ensuciaren el puerto y, finalmente, la titularidad de los
denominados <<servicios anejos>> de practicaje, alumbrado, vigilancia martima y botes
salvavidas.
Por ltimo, ha sealarse que, de acuerdo con lo dispuesto en los artculos 21 y 29 de
la Ley de Puertos de 1.880, las Diputaciones Provinciales y los Ayuntamientos ostentaban,
sobre las obras en los puertos de inters local, las mismas atribuciones que las ya
mencionadas como propias del Ministerio de Fomento respecto de los de inters general. La
nica limitacin competencial vena constituida por la necesidad de someter los proyectos
de obras pblicas en dichos puertos al Ministerio de Fomento a quien corresponda
igualmente la direccin facultativa de las obras y el nombramiento del personal que deba
ejecutarlas.

25

4.- Las novedades ms destacadas del Real Decreto-Ley de Puertos de 19 de enero de


1.928.
El General Primo de Rivera y Orbaneja accede al poder el 15 de septiembre de
1.923 debido al fuerte deterioro ante la opinin pblica del sistema parlamentario liberal
provocado por los males endmicos que vena sufriendo el rgimen constitucional desde
haca aos, tales como, las disensiones radicales entre los partidos polticos, el caciquismo,
la corrupcin o la violencia callejera, sta ltima especialmente destacada en Barcelona.
Concurran asimismo a gravar el panorama descrito otro factores de tipo coyuntural,
pudiendo destacarse como principales la fuerte cada de la demanda comercial exterior
durante el periodo entreguerras, aunque comenzara ya a percibirse desde 1.917, o las
consecuencias del empeoramiento de la situacin militar en Marruecos a raz del desastre
de Annual en 1.9214. Pues bien, en reaccin ante el panorama descrito, se crea un Estado de
corte autoritario, cuyo objetivo primordial ser el de llevar adelante un vasto programa de
carcter regeneracionista que permitiera solventar los problemas que asfixiaban el sistema
poltico democrtico a la vez que incrementar, de modo urgente, el bienestar material de los
ciudadanos. As, en concordancia con las nuevas metas de la poltica econmica y social,
Espaa va a disfrutar durante el resto de los aos veinte de una oleada de prosperidad
irradiada desde los Estados Unidos de Amrica. A ello contribuye, de modo muy destacado,
una serie decisiones tcnicamente adecuadas adoptadas por los responsables de la accin
estatal y concretadas, principalmente, en las nuevas leyes que reforzaron el relanzamiento
industrial el Real Decreto-ley de 30 de abril de 1.924 y la Ley de 31 de diciembre de
1.927- as como en el otorgamiento de un decisivo protagonismo al sector pblico en la
marcha general de la economa. En este sentido, pueden destacarse las medidas tomadas en
materia de hidrocarburos con la creacin de CAMPSA; la constitucin de las
Confederaciones Hidrogrficas; la creacin del Servicio Nacional de Crdito Agrcola, el
establecimiento de las bases del sistema telefnico adjudicando su prestacin a la CTNE; la
expansin del sistema nacional de carreteras -se constituye el Patronato del Circuito
Nacional de Turismo de Firmes Especiales-, de ferrocarriles y, por ltimo, la poltica
portuaria5.
En el mbito de los proyectos portuarios, los Gobiernos de la dictadura van a
impulsar decididamente la creacin de las <<zonas francas>>6 en los puertos de Barcelona
4

Eduardo Gonzlez Calleja, La Espaa de Primo de Rivera. La modernizacin autoritaria 1.923-1.930,


Alianza Editorial, Madrid, 2.005, p. 17 y ss.
5
Senen Florensa Palau, Espaa y el Crac de 1.929, Siglo XX, Historia Universal, nmero 12, Historia 16;
editorial Grupo 16, Madrid, 1.983, p. 99. Tambin en este punto, puede citarse de nuevo la obra de Eduardo
Gonzlez Calleja, La Espaa de Primo de Rivera. La modernizacin autoritaria 1.923-1.930, Alianza
Editorial, Madrid, 2.005, pp. 213 a 258. Este ltimo autor menciona precisamente como el principal logro de
la poltica portuaria durante el periodo el Real Decreto-Ley sobre Puertos de 19 de enero de 1.928 y su
Reglamento.
6

Las <<zonas francas>> eran definidas ya en la poca como aquella parte de un puerto declarada neutra
desde el punto de vista aduanero y en la que, por consiguiente, se poda desembarcar los gneros,
almacenarlos, cuidarlos, escogerlos, comprarlos, venderlos, manipularlos, disponer de ellos, reembarcarlos y
reexportarlos, sin pagar por ellos ningn derecho de aduana y sin proceder a ninguna de las formalidades
impuestas por la inspeccin de la Administracin. Vid. en relacin con este trmino la Enciclopedia Universal

26

y Cdiz. As en cuanto al primero de ellos, si bien fue el 24 de octubre de 1.916 cuando se


concede la creacin en el Delta del Llobregat de una gran zona de depsitos comerciales
especializados, no es hasta el ao 1.926 cuando del Consorcio de la Zona Franca decide
convocar un concurso internacional de Anteproyectos que permitiera el comienzo de las
obras del futuro Puerto Franco7. La iniciativa pretenda convertir a la Ciudad Condal en uno
de los principales centros de almacenamiento, transformacin y distribucin de mercancas
hacia Europa occidental, el norte de frica y Amrica que superara a los puertos del
Mediterrneo (Npoles, Gnova y Marsella) e incluso a alguno del Atlntico como
Rtterdam. El proyecto se vio adems favorecido por el bloqueo de los principales puertos
europeos durante la 1 guerra mundial lo que converta a los puertos espaoles en enclaves
privilegiados en el comercio martimo. Paralelamente a esta experiencia, en Cdiz, tras
grandes esfuerzos por iniciar el proyecto de un recinto que gozara de un rgimen fiscal
privilegiado, el 11 de junio de 1.929 se otorga a la ciudad mediante Real Decreto-Ley la
zona franca, aunque la misma no comenzara a existir fsicamente sino hasta principios de
los aos 508.
Para poner en marcha la nueva estrategia en el ramo de puertos se crea, a instancias
del Ministro de Fomento, la Junta Central de Puertos, mediante Real Decreto Ley de 30 de
abril de 1.926, a la que se le encarga el estudio y la propuesta de aquellas reformas que se
estimaran necesarias en materia portuaria, as como el ejercicio de una intervencin
fiscalizadora en relacin con las necesidades y los servicios de los puertos. El encargo se
concret, desde el punto de vista normativo, principalmente en una labor de revisin de los
preceptos del texto legal que regulaban el sector, esto es, de la Ley de Puertos de 7 de
mayo de 1.880. Pues bien, fruto de la tarea encomendada sern la nueva Ley de Puertos y
su Reglamento de ejecucin, aprobados respectivamente mediante Real Decreto-ley y Real
Decreto de 19 de enero de 1.928. El nuevo texto legal se concibe como una revisin ms
de detalle que de concepto, de las disposiciones de la Ley, a fin de ponerlas ms de acuerdo
con las circunstancias actuales como destacaba su prembulo. Con todo, el Real Decretoley de 19 de enero de 1.928 se consagr en la prctica jurdica, junto con su Reglamento de
ejecucin, como la normativa por excelencia que fij definitivamente la regulacin en el
mbito portuario dada, por un lado, la centralidad de los aspectos que regulaba (la
clasificacin de puertos, la ejecucin y conservacin de las obras de los puertos y del
rgimen de polica de los mismos, los servicios anejos y las obras construidas por los
particulares) y, por otro, debido al amplsimo periodo de vigencia de que disfrut (que
incluye desde el periodo de la dictadura del General Primo de Rivera hasta la primera

Ilustrada Europeo-Americana Espasa Calpe, Tomo 48, Barcelona, 1.922, p. 334. Por otra parte, desde el
punto de vista legal, dichas zonas seran reguladas, de modo muy detallado -354 artculos y uno transitorio-,
mediante el Real Decreto del Ministerio de Hacienda de 22 de julio de 1.930 sobre Puertos, Zonas y
Depsitos Francos.
7
Agustn Guimer y Dolores Romero, Puertos y sistemas portuarios, Madrid 19-21 octubre, 1.995. Madrid:
CEHOPU, Ministerio de Fomento, CSIC, 1.996, pp. 371-392.
8
En la dcada de los aos 30 se escalonaran una serie de leyes y decretos para configurar legalmente el
Consorcio de la zona franca gaditana. Con todo, los primeros documentos en los que se recoge la
configuracin del nuevo recinto fiscal no surgen sino a partir de 1.948. Precisamente un ao antes, mediante
Decreto de 20 de junio de 1.947, se haba creado la zona franca de Vigo.

27

dcada de la nueva Etapa Constitucional iniciada en 1.9789). En este sentido, debe


recordarse que si bien la Ley fue parcialmente derogada por la Ley de Costas 22/1.988, de
28 de julio, en lo tocante al dominio pblico martimo-terrestre, al uso y aprovechamiento
del mismo, as como buena parte de los preceptos del Captulo VI (relativo a las obras
construidas por particulares), su derogacin total no lleg sino con la promulgacin de la
vigente LPEMM 27/1.992, de 24 de noviembre.
El Real Decreto-Ley sobre Puertos de 19 de enero constituye, por consiguiente, en
el plano puramente legislativo, una somera revisin del articulado de la Ley de Puertos de 7
de mayo de 1.880. Hasta tal punto es as, que la mayora del articulado originario de la Ley
decimonnica permanece inalterado. Ello no obstante, s se observan modificaciones
puntuales destacadas, de modo especial en el ya citado Captulo VI relativo al otorgamiento
de concesiones a los particulares para ejecutar y explotar obras en la zona martimoterrestre, pudiendo sealarse como ms significativas las que se exponen a continuacin10.
Desaparece la clasificacin nominativa que haca la antigua LP, en su artculo 16, de
los puertos de inters general de primer y segundo orden. Dicha clasificacin no se recoge
ahora ni siquiera en el Reglamento de ejecucin. Asimismo, desaparece el precepto
contenido en el antiguo artculo 17 que atribua, por defecto, la condicin de puertos de
inters local a aqullos que no se hallasen expresamente clasificados como puertos de
inters general.
Se residencia en el Ministerio de Fomento la competencia para resolver sobre la
cesacin de los permisos otorgados previamente por los Gobernadores Civiles, los Alcaldes
y los Comandantes de Marina, segn el caso (artculos 35 y 36 RDLP/28), para levantar
barracas o construcciones estacionales con destino al bao as como para establecer otros
servicios o aprovechamientos de carcter temporal en la zona martimo-terrestre de
dominio pblico. La nueva medida constitua una garanta para el titular de la autorizacin
en el sentido de que presupona que la cesacin del permiso, al ser tomada por una
9

Tras la proclamacin de la Repblica, y en virtud del Real Decreto-Ley de 15 de abril de 1.931, se declar
la reduccin a rango reglamentario de todos aquellos decretos-leyes dictados durante la Dictadura que no
fueran expresamente clasificados como tales antes del 1 de junio de ese mismo ao. La clasificacin no
alcanz al Real Decreto-Ley examinado que, en consecuencia, no habra obtenido el definitivo rango legal.
Sin embargo, con posterioridad, la prctica administrativa y jurisprudencial (vid., por ejemplo, las Sentencias
de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 10 de octubre de 1.979, Ar. 3.362; 12 de
abril y 13 de octubre de 1.980, Ar. 1.332 y 1.053/81) sigui otorgndole rango de ley, y como tal fue
derogado por las Leyes actualmente vigentes en materia de costas y puertos del Estado.
10
Las novedades del texto legal, obviamente, tienen su reflejo en el nuevo Reglamento de ejecucin de la
Ley de Puertos de 19 de enero de 1.928, hasta el punto de que el desarrollo reglamentario del Captulo VI del
Real Decreto-Ley de la misma fecha, sobre obras construidas por los particulares, alcanza a 40 de sus
artculos, detallndose con gran precisin tanto los requisitos que deban cumplir los interesados como las
distintas fases de las tramitacin de los procedimientos sobre autorizaciones y concesiones en las playas y, en
general, en la zona martimo-terrestre. Tambin merecen destacarse, dado su carcter estrictamente portuario,
el desarrollo muy pormenorizado que realiza el Reglamento sobre diversos aspectos de la ejecucin y
conservacin de las obras de los puertos y del rgimen de polica de los mismos (Captulo IV). En este
apartado, la norma reglamentaria puntualiza la autoridad, en cada caso competente, ocupndose asimismo de
la regulacin pormenorizada del rgimen econmico de las obras y servicios en los puertos.

28

autoridad de rango superior a la que otorg la autorizacin, slo se adoptara cuando


objetivamente concurrieran las circunstancias especificadas en el artculo 37 RDLP/28, esto
es, por razones de vigilancia y servicio en las playas, de polica o por la conveniencia de
otorgar una concesin sobre los mismos terrenos para fines de mayor utilidad pblica.
En cuanto al otorgamiento de las autorizaciones que, en los mismos casos, tuvieran
carcter permanente, el nuevo artculo 38 RDLP/28 (a diferencia del antiguo artculo 42 LP
que asignaba la competencia directamente al Ministerio de Fomento) atribua la decisin,
en primer lugar, al Gobernador Civil de la provincia, si su parecer fuere de acuerdo con el
Ingeniero Jefe de Obras Pblicas y del Comandante de Marina, y slo en caso de
discrepancia, corresponda decidir al Ministerio de Fomento. Con ello, en definitiva, se
trataba de agilizar la tramitacin de los permisos para realizar construcciones o
instalaciones en las playas, ya fueran de carcter temporal o permanente, descentralizando
en los representantes del Estado en las Provincias la resolucin de los procedimientos.
Idntico esquema competencial se reproduce en el supuesto de decidir sobre la
concesin de autorizaciones para realizar obras de defensa en las costas con el objetivo de
proteger del embate de las olas, edificios y heredades, aunque no fueran permanentes. De
este modo, nicamente resolva el Ministerio del ramo en caso de discrepancia entre las
mencionadas autoridades provinciales o cuando las obras pendientes de autorizacin
versaren sobre la proteccin de poblaciones o de partes importantes del litoral (vid. artculo
40 RDLP/28, a diferencia del artculo 43 LP).
Respecto de las autorizaciones para la formacin de salinas, fbricas u otros
establecimientos que, en todo o en parte, ocuparan terrenos de dominio pblico o con
destino al servicio particular, el artculo 42 de la nueva Ley (en contraste con el antiguo
artculo 45 LP) haca la precisin en el sentido de que el Ministerio de Fomento resolva en
aquellos supuestos en los que fuera necesario construir obras de fbrica o que tuvieran
carcter de estabilidad o permanencia, reconducindose por lo tanto el supuesto contrario
a lo regulado en el artculo 36 RDLP/28 (antiguo artculo 40 LP).
El nuevo artculo 51 RDLP/28 (anterior artculo 54 LP), en cuanto al otorgamiento
de concesiones y obras de terrenos en dominio pblico destinadas a construcciones de
muelles, embarcaderos, astilleros, diques flotantes, varaderos, fbricas, salinas, pesqueras,
almadrabas, corrales, parques de cra y propagacin de mariscos, trataba de clarificar el
orden de preferencia de aquellas solicitudes presentadas por los particulares interesados que
ofrecieran ventajas anlogas al precisar que la prioridad en el tiempo la tendra aquel
expediente en tramitacin que obtuviera del Gobernador Civil, a propuesta de la Jefatura de
Obras Pblicas, la declaracin de ostentar una documentacin suficiente.
Por ltimo, respecto del contenido de las concesiones de obras pblicas que se
otorgasen, el artculo 55 RDLP/28 (a diferencia del artculo 58 LP) estableca una clusula
de garanta a favor del Estado al incluir, como contenido obligatorio del documento
concesional, el de que transcurrido el plazo sealado en la concesin para el comienzo de
las obras sin que stas hubieran comenzado ni se hubiera solicitado prrroga alguna por el
concesionario, se considerara anulada la concesin, quedando a favor del Estado la fianza
depositada.
29

CAPTULO III
LA ADMINISTRACIN DE LOS PUERTOS DURANTE LA II REPBLICA
ESPAOLA Y EL RGIMEN DEL GENERAL FRANCO.

1.- La administracin de los puertos durante la II Repblica espaola.

El advenimiento de la Segunda Repblica espaola el 14 de abril de 1.931 trae


consigo un movimiento contrario a los proyectos polticos y a las realizaciones propias de la
Dictadura del General Primo de Rivera. En la materia que nos ocupa, el principal logro del
rgimen dictatorial lo represent indudablemente la promulgacin del Real Decreto-Ley y del
Real Decreto, ambos de 19 de enero de 1.928, por los que se aprob respectivamente la nueva
Ley de Puertos y su Reglamento de ejecucin. Con todo dichas normas, como ya se ha
advertido, representaron, salvo en cuestiones puntuales referentes al rgimen de la
administracin portuaria, una continuidad con el sistema implantado durante la poca de la
Restauracin monrquica. Quiz por ello, es decir, por la ausencia de autnticas aportaciones
legislativas que fueran herencia del periodo inmediatamente precedente y por el carcter
esencialmente tcnico del sector, los cambios que pueden destacarse en el rgimen portuario
durante la Segunda Repblica son escasos y se centran sustancialmente en la creacin,
mediante Decreto de 27 de octubre de 1.932, de la Direccin General de Puertos en el
Ministerio de Obras Pblicas. La citada Direccin General vena a sustituir a la Junta Central
de Puertos, creada en virtud del Real Decreto-Ley de 30 de abril de 1.926, que era el
organismo encargado de fiscalizar las necesidades y el funcionamiento de los servicios de los
puertos. Por consiguiente, se sustitua la estructura corporativa propia de la Dictadura por una
organizacin vertical tendente a un ms estrecho control y direccin de los puertos por el
Ministerio de Obras Pblicas.
La nueva Direccin General naca con la vocacin de racionalizar el funcionamiento
de las Juntas y Comisiones de Obras de los Puertos mediante la inspeccin tcnica y
administrativa de dichas Juntas y Comisiones por el personal funcionario que se integrase en
la misma. Igualmente, el artculo 4 del Decreto prevea el nombramiento de <<Comisarios>>
de libre designacin por el Ministro que ejerceran las funciones propias de los Presidentes de
las respectivas Juntas y tendran adems la condicin de Delegado del Gobierno en dichos
puertos.
Pero, adems, durante el periodo republicano tuvo lugar la elaboracin y puesta en
marcha del Estatuto de Autonoma de Catalua aprobado el 16 de septiembre de 1.932. Pues
bien, fruto del desarrollo del Estatuto de autonoma cataln, se produce el otorgamiento a la
nueva entidad poltica de la competencia para la ejecucin de la legislacin sobre puertos de
inters general. No obstante lo anterior, mediante un Decreto del ao 1.934, el Estado se
reserv la gestin directa de los principales puertos de Catalua, como los de Barcelona y
Tarragona.

30

2.- La gestin portuaria del Rgimen del General Franco durante el periodo de la
autarqua econmica, 1.939-1.975.
Inmediatamente despus de terminada la Guerra Civil Espaola, el 26 de abril de
1.939, y con carcter de urgencia, se dictaron dos Decretos destinados a permitir el
funcionamiento inmediato del sector. En virtud del primero de ellos, se creaba una
Comisin Administrativa de Puertos vinculada directamente al Gobierno para la
administracin de todos los puertos espaoles. En lo esencial, el Decreto se limitaba a crear
una Comisin Administrativa dependiente directamente del Gobierno que funcionara
atenindose a las reglas propias de las Juntas de Obras de los Puertos pero ms simplificadas.
De acuerdo con la composicin de la Comisin Administrativa de Puertos establecida en el
artculo 1, aqulla quedaba constituida, en su mayora, por funcionarios del Ministerio de
Obras Pblicas acompaados por una representacin del Ministerio de Industria y Comercio.
Mediante el segundo de los Decretos citados, se dispona la aplicacin del
Reglamento general de ejecucin de la Ley de Puertos de 1.928 que estableca tanto el
rgimen de organizacin y funcionamiento de las Juntas de Obras y Servicios como el de las
Comisiones Administrativas de Puertos, aprobados ambos por el Decreto de 19 de enero de
1.928, derogando asimismo cuantas disposiciones se opusieran a su aplicacin.
La anterior organizacin de urgencia se vera completada de modo paulatino por una
serie de Decretos y rdenes que vinieron a constituir una organizacin tpicamente
administrativa mediante la configuracin, como organismos autnomos dependientes del
Ministerio de Obras Pblicas, de las Juntas y Comisiones Administrativas de Puertos. As
pueden mencionarse, por ejemplo, el Decreto de 14 de junio de 1.952, la Orden de 12 de abril
de 1.960 o el Decreto de 14 de junio de 1.962. Pues bien, de acuerdo con la normativa
aprobada, las Juntas y las Comisiones Administrativas funcionaban con personalidad jurdica
propia mediante la aplicacin de los principios establecidos por la Ley de Entidades Estatales
Autnomas de 26 de diciembre de 1.958.
Durante esta etapa, cabe destacar asimismo el Decreto del Ministerio de Obras
Pblicas de 5 de julio de 1.946 y la Ley de 22 de diciembre de 1.949 que procedieron a
clasificar los puertos de inters general y de refugio del litoral espaol. Dicha clasificacin
sera posteriormente revisada a travs del Decreto de 6 de septiembre de 1.961 que
constituira la clasificacin vigente durante la mayor parte del periodo presidido por el
General Franco. Pues bien, dicho Decreto de 1.961 distingua entre puertos de inters general
y de refugio, puertos exclusivamente de inters general y puertos simplemente de refugio,
respecto de los cuales el Estado se comprometa a financiar todas las obras que fueran
necesarias. Los puertos no mencionados en el Decreto tenan carcter local y sus obras eran
costeadas por las Diputaciones Provinciales, los Ayuntamientos o bien por las asociaciones o
los particulares interesados en las mismas. Se haca en todo caso la salvedad de que el Estado
poda participar en la financiacin pero con una aportacin mxima del 50% del importe total
de las obras.
31

Entre las instalaciones portuarias clasificadas al mismo tiempo como de refugio e


inters general se integraban las de: Pasajes, Bilbao, Santander, Gijn-Musel, Avils, La
Corua, El Ferrol del Caudillo, Vigo, Huelva, Cdiz, Algeciras, Mlaga, Motril, Almera,
Cartagena, Torrevieja, Alicante, Valencia, Castelln, Vinaroz, Tarragona, Barcelona, Palma
de Mallorca, Mahn, Ibiza, La Luz y Las Palmas, Santa Cruz de Tenerife, Ceuta y Melilla.

El artculo 2 del citado Decreto, por su parte, declaraba puertos de inters general los
de: San Sebastin y Zumaya, en Guipzcoa; Ribadesella, San Esteban de Pravia, Luarca y
Navia, en Oviedo; Ribadeo, Foz y Vivero en Lugo; Betanzos, Malpica, Corcubin, Noya y
Puebla de Caramial en La Corua; Puentecesures, Villagarca de Arosa y Pontevedra-Marn
en Pontevedra; Sevilla; Puerto de Santa Mara y Tarifa en Cdiz; guilas en Murcia; Denia,
en Alicante; Ganda, en Valencia; Burriana, en Castelln; Los Alfaques, en Tarragona; San
Feli de Guixols y Palams, en Gerona; Alcudia y Sller, en Baleares; Puerto del Rosario,
Arrecife, Santa Cruz de la Palma y San Sebastin de la Gomera, en Canarias.
El listado se completaba con una relacin de unos 120 pequeos puertos que eran
clasificados como de refugio y que, como veremos posteriormente, se integraban en la
Comisin Administrativa del Grupo de Puertos1.
Por ltimo, ha de sealarse que al final de esta primera etapa de la gestin de los
puertos durante el rgimen franquista, es decir, a principios de los aos sesenta, se dictan una
serie de normas de organizacin administrativa por el Ministerio de Obras Pblicas
destinadas realizar, en cada caso, una delegacin de competencias del Ministro del ramo
tendente a agilizar tanto la tramitacin de los procedimientos de los proyectos de obras como
las liquidaciones subsiguientes. As, en primer lugar, se crea la Subdireccin General de
Puertos dentro de la Direccin General de Puertos y Seales Martimas y, en segundo lugar,
se desconcentran determinadas funciones del Ministro de Obras Pblicas de aprobacin
tcnica de proyectos y de sus liquidaciones en los Inspectores Generales de Demarcacin de
Puertos, en las Comisiones Administrativas de Obras y Servicios y en sus Presidentes y
Vicepresidentes2.

El rgimen clasificatorio se vera posteriormente completado mediante el Decreto de 26 de diciembre de 1.968,


sobre relacin actualizada de Juntas de Puertos; el Decreto de 12 de diciembre de 1.980 que reclasifica los
puertos de Catalua y el Decreto de 26 de junio de 1.978, sobre reorganizacin de la Comisin Administrativa
del Grupo de Puertos.
2

En cuanto al proceso de desconcentracin de funciones sealado, han de citarse los Decretos de 28 de


diciembre de 1.961, 9 de julio de 1.962 y 7 de febrero de 1.963.

32

3.- El rgimen de puertos durante la etapa del desarrollo econmico espaol, de 1.964 a
1.975.
1) Condicionantes sociales y econmicos del desarrollo espaol durante los aos 60 y su
necesaria incidencia en el rgimen de la organizacin, gestin y financiacin de los
puertos.
En 1.959 el capitalismo espaol haba agotado sus marcos y energas fundamentados
en los principios del rgimen econmico implantado a partir de 1.939 y que sustancialmente
pueden resumirse en una intensa intervencin estatal de la economa, autarqua como forma
de organizacin econmica y heterodoxia monetaria. Espaa ingresa en estos aos de finales
de los cincuenta en los principales organismos econmicos internacionales como son el
Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Organizacin Europea de Cooperacin Econmica
(actual OCDE), recibiendo la visita y los informes de expertos en la economa internacional.
Fruto de la coyuntura expuesta, se fragua el Plan de Estabilizacin Econmica que tendr
como objetivo el dar un fuerte golpe de timn a la actividad econmica y a la sociedad
espaola tratando de acercarla a los modelos de economa avanzada. En efecto, las metas de
dicho Plan pueden resumirse en el favorecimiento del mercado interior, la apertura de las
fronteras comerciales y, finalmente, en el saneamiento financiero. El resultado del Plan fue
positivo ya para finales de 1.960. Pero es en el ao 1.963 cuando se confirma plenamente la
recuperacin de nuestra economa consiguiendo detener el crecimiento de los precios y el
dficit de la balanza comercial3.
Tras el proceso de estabilizacin econmica descrito, Espaa va a entrar en la etapa
de desarrollo econmico que se va a plasmar en los denominados Planes de Desarrollo
Econmico y Social que, a partir de 1.964, se sucedieron con carcter cuatrienal hasta 1.975.
El objetivo principal de los planes de desarrollo era el de conseguir la ruptura estructural que
se plasmara principalmente en el crecimiento del Producto Interior Bruto, prestndose
especial atencin al crecimiento de las importaciones y exportaciones. Pues bien, si se tiene
en cuenta que junto a dichos objetivos se planteaba como mecanismo principal de desarrollo
una abrumadora inversin pblica, tendremos el cuadro explicativo de la evolucin del sector
portuario durante estos aos. La modernizacin de los puertos se convierte, por consiguiente,
en tarea prioritaria del Estado, para lo cual, se hace necesario determinar las partes de la
financiacin tanto de los gastos consuntivos como de las inversiones que han de ser
sufragadas mediante aportaciones de las distintas autoridades portuarias. Asimismo, la
necesaria coordinacin de los transportes aconsejaba que la recaudacin de los organismos
portuarios cubriera los gastos de explotacin y conservacin, la depreciacin y un
rendimiento razonable de las inversiones4. Finalmente, las distintas situaciones econmicas y
financieras de los puertos, el volumen y variedad de su trfico y la requerida agilidad
3

J. OLIVER ALONSO, Profesor de Estructura Econmica de la Universidad de Barcelona, y JACINTE ROS


HOMBRAVELLA, Catedrtico de Poltica Econmica de la Universidad Autnoma de Barcelona; Los Planes
de Desarrollo, La Espaa del desarrollo, Aos de Boom Econmico; Siglo XX, Historia Universal, nmero 29,
Historia 16; ed. Grupo 16, Madrid, 1.985, p. 111 y ss.
4

Los nuevos objetivos de la poltica portuaria vendrn plasmados, como no poda ser menos, en la Exposicin
de Motivos de la Ley de Rgimen Financiero de los Puertos Espaoles de 28 de enero de 1.966.

33

administrativa propiciaban el establecimiento de distintos regmenes de administracin, sin


perjuicio de la coordinacin y unidad precisas5.
La nueva poltica portuaria diseada en coordinacin con el modelo de desarrollo
econmico y social puesto en marcha iba a verse traducida en la aprobacin de unas nuevas
leyes reguladoras de los puertos espaoles durante el bienio 1.966-1.968. En efecto, fueron
durante estos aos cuando se dictaron las Leyes que iban a regular con alcance general el
sector portuario y que estaban constituidas, en primer lugar, por la Ley de 28 de enero de
1.966 sobre Rgimen Financiero de los Puertos Espaoles y, en segundo lugar, por la Ley
nmero 27/68, de 20 de junio, relativa a las Juntas de Puertos y los Estatutos de Autonoma.
Con ellas se trataba de disear un sistema global de estructura claramente administrativa y
funcionamiento en rgimen de derecho pblico, salvo para el caso de los Puertos Autnomos.
Ambas normas definen un nuevo sistema de gestin portuaria de carcter global que otorga
un mayor grado de autonoma en la gestin a las entidades portuarias en funcin del volumen
de trfico martimo que soportaran6.

2) El sistema de financiacin de los puertos espaoles durante la etapa del desarrollo


econmico.
La Ley de Rgimen Financiero de los Puertos Espaoles de 28 de enero de 1.966
atribua a las Juntas y Comisiones Administrativas de Puertos la gestin y administracin de
los recursos financieros establecidos en la Ley que se inspiraba en los principios de
rentabilidad y coordinacin del transporte7.
En concreto, los recursos financieros venan constituidos por los siguientes conceptos:
1 El rendimiento de las tarifas por servicios generales y especficos.
2 El importe de los cnones derivados de las concesiones y autorizaciones
administrativas otorgadas en la zona portuaria.
3 Las subvenciones del Estado y otras Corporaciones Pblicas a cada una de las
Juntas y Comisiones Administrativas.
5

La necesidad de dotar al sistema portuario espaol de una diversidad de regmenes administrativos y de gestin
se ver satisfecha mediante la Ley sobre Juntas de Puertos y Estatuto de Autonoma nmero 27/1.968, de 20 de
junio.

Las leyes reguladoras del rgimen general de los puertos espaoles de 1.966 y 1.968 vinieron a ser
completadas, casi simultneamente, por la regulacin relativa a los puertos e instalaciones deportivas
representada por el Decreto de 24 de marzo de 1.966 sobre Puertos y Zonas Deportivas y la Ley de 26 de abril
de 1.969 sobre Puertos Deportivos. El artculo 1 del Decreto 735/66, de 24 de marzo, vena a clasificar los
puertos deportivos como de inters general, siempre que tales puertos fueran incorporados al Plan General de
Puertos del Estado.

Con anterioridad a la Ley de 28 de enero de 1.966, se haban dictado ya normas que venan a modificar el
rgimen financiero de los puertos, v.gr., los Decretos de 4 de febrero, 10 y 20 de marzo de 1.960.

34

4 Las emisiones de Deuda Pblica y emprstitos que stos pudieran emitir8.


5 Y, finalmente, los dems ingresos de derecho pblico y privado que se autorizaran
a los organismos portuarios.
No obstante la relacin anterior, los dos principales ingresos venan constituidos por
los recursos procedentes de las tarifas exigibles por servicios generales y especficos y por los
cnones satisfechos por los concesionarios de la zona portuaria. El producto obtenido de estas
dos fuentes de ingresos deberan cubrir, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 3, los
gastos de explotacin, conservacin y depreciacin de los bienes e instalaciones del puerto,
as como suponer un rendimiento razonable de la inversin neta en activos fijos. A este
objetivo atenda, por ejemplo, la frmula de fijacin del valor del canon por la utilizacin de
la superficie o de instalaciones en los puertos, por la prestacin de servicios pblicos o por el
ejercicio de actividades comerciales e industriales contenida en el artculo 15 LRFPE ya que
debera atender, principalmente, al valor de terreno y de las instalaciones (debiendo alcanzar
un 5% de su valor total), la utilidad que representara para el puerto y, por ltimo, a la
naturaleza y el beneficio que pudiera obtener el concesionario o titular de la autorizacin por
la actividad desarrollada. Criterios todos ellos que evidencian la pretensin de ligar los
ingresos procedentes de los cnones directamente con la relevancia que para el puerto en
cuestin tuviera la actividad desarrollada as como con el rendimiento econmico que
obtuvieran los sujetos obligados a satisfacerlos.
El excedente de los fondos recaudados en cada puerto se destinara, de conformidad
con lo especificado en el artculo 5, a las siguientes finalidades:
En primer lugar, los excedentes se destinaran a la dotacin de dos fondos de reserva.
El primero denominado de regulacin atendera, si fuere necesario, la insuficiencia en el
rendimiento de la explotacin que podra llegar hasta un 10% de los gastos de explotacin del
ejercicio que se liquidara. El segundo, por su parte, constituido para reparaciones
extraordinarias e imprevistas, se constituira con el 50% de los excedentes netos de cada
ejercicio hasta llegar a un porcentaje entre el 20 y el 40% de los ingresos brutos del ejercicio
anterior.
En segundo lugar, el excedente de los fondos recaudados en cada uno de los puertos
del sistema se destinara a la ampliacin y mejora de las instalaciones hasta el lmite fijado
por el Gobierno en el Plan financiero.
Y, en tercer lugar, el remanente se ingresara en el Tesoro Pblico.

El ingreso de Espaa en los organismos econmicos internacionales, como el FMI o la OECE, y la apertura
general de nuestra economa determinarn que durante esta etapa se suscriban varias operaciones
internacionales de endeudamiento con el objetivo de lograr la modernizacin general del sector. As, v.gr., el
Decreto-Ley de 17 de julio de 1.973 aprueba el Convenio de Crdito con el Banco Internacional de
Reconstruccin y Fomento, suscrito el 27 de marzo de 1.973, para el equipamiento y la modernizacin de
determinados puertos espaoles.

35

Por ltimo, cabe destacar que la Ley de Financiacin de Puertos estableci un sistema
de financiacin fundado en la percepcin de ingresos de derecho pblico (tarifas por la
prestacin de servicios pblicos portuarios y cnones por la cesin de suelo e instalaciones en
la zona del puerto, principalmente). La gestin financiera se orientaba, en todo caso, a lograr
el equilibrio presupuestario y la suficiencia econmica que permitieran, adems del
funcionamiento de los servicios portuarios, la realizacin de las obras de mejora y
modernizacin necesarias.
3) El modelo de organizacin y gestin de los puertos espaoles durante los aos 60,
hacia una mayor autonoma administrativa.
La organizacin administrativa y el modelo de gestin portuaria que haba venido
operando durante los aos del rgimen del General Franco qued consagrado en la Ley de
Juntas de Puertos y Estatuto de Autonoma 27/68 de 20 de Junio (LJPYEA) que, no
obstante, contena como novedad la modalidad de los puertos autnomos que constituir el
origen del modelo actualmente vigente en Espaa. La ley se encargaba de definir con
precisin la estructura, el funcionamiento y la competencia de los rganos encargados de la
administracin de los puertos con el objetivo de conseguir la mxima eficacia en la gestin.
El origen del texto legal se encuentra ligado, de modo directo, con la previa reforma
del rgimen financiero de los puertos espaoles que haba operado la Ley 1/1.966, de 28 de
enero, (vid. Disposicin Final 1), de modo que se acomodara a lo preceptuado en la misma la
estructura, el funcionamiento y la competencia de los rganos encargados de la
administracin portuaria al objeto de conseguir la mxima eficacia en la gestin. Ello no
obstante su contenido obedece, al igual que la Ley previa de rgimen financiero, al objetivo
ms amplio de los Gobiernos espaoles de la dcada por sentar, sobre bases econmicas
slidas, la poltica desarrollista de aquellos aos concretada en los Planes de Desarrollo
Econmico y Social que van obtener un rpido despegue de la actividad econmica pero a
costa de importantes desequilibrios sociales y medioambientales. En este sentido, ha de
recordarse que el Estado espaol haba suscrito con instituciones financieras como el Banco
Mundial, a mediados de los aos 60, una segunda ronda de operaciones de crdito (la primera
se haba concertado con motivo del plan de estabilizacin econmica en 1.959) para la
modernizacin de las infraestructuras del transporte y de la econmica espaola, que
afectaban de modo muy destacado al sector portuario. Pues bien, dentro de las condiciones de
las operaciones crediticias suscritas, cobraba especial relevancia la obtencin de los mejores
resultados econmicos en la actividad portuaria, de modo que seran destinatarios preferentes
de fondos aquellos puertos que garantizaran un nivel elevado de beneficios,
comprometindose simultneamente el Estado a impulsar un programa de inversiones en
dichas instalaciones.

En este contexto, poltico y econmico, la nueva Ley de Puertos de 1.968 se


caracterizaba, en primer lugar, por su voluntad de obtener una regulacin global del sector ya
que los modelos de gestin que recoga englobaban a la prctica totalidad del sector portuario
36

espaol. Dicha voluntad integradora determina, precisamente, una segunda caracterstica de


la Ley que es la de tener en cuenta la diversidad de situaciones econmicas y financieras de
los distintos puertos espaoles. As dicha variedad que, en ltima instancia, depende del
volumen y la clase del trfico martimo en cada uno de ellos, va a imponer, como
consecuencia lgica, el establecimiento de distintos regmenes administrativos. Con ello se
pretenda, precisamente, que aquellos puertos con un elevado volumen de actividad
consiguieran un modelo de gestin que les permitiera obtener el mximo rendimiento
econmico. Y por ltimo, ha de destacarse tambin el carcter pblico del sistema portuario
diseado si bien se prevea que los organismos gestores pudieran actuar, en funcin del
volumen de trfico que recibieran, en rgimen de derecho pblico o privado.
La Ley defina bsicamente dos modelos de organizacin portuaria que venan
constituidos, de un lado, por los organismos autnomos vinculados al Ministerio de Obras
Pblicas para los puertos de tamao medio, a travs de las Juntas de Puertos, y de otro lado,
por el modelo de Puerto dotado de un Estatuto de Autonoma o Puerto Autnomo. El resto de
los puertos de pequeo tamao quedaba integrado, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo
1.2 de la Ley 27/68 de 20 de junio, en <<la Comisin Administrativa de Grupos de
Puertos>> que ya vena funcionando y que sera reorganizada al final del periodo en virtud
del Real Decreto nmero 1.958/78, de 26 de junio, a propuesta del Ministerio de Obras
Pblicas y Urbanismo9. Con arreglo a dicho Decreto se constitua una Comisin
Administrativa General con la naturaleza jurdica de organismo autnomo dependiente del
Ministerio de Obras Pblicas integrada, a su vez, por diez Comisiones Perifricas de Puertos
de carcter regional (Pas Vasco, Asturias, Galicia, etc). En dichas comisiones perifricas se
integraban los denominados grupos de puertos que engloban a los puertos de un determinado
sector del litoral (v.gr, Grupo de puertos de Guipzcoa y de Vizcaya). La Comisin General
funcionaba en Pleno y en Comisin, correspondiendo la presidencia de la Comisin General
al Director General de Puertos y Costas. Su competencia era la misma que la de las Juntas de
Puertos siendo, por consiguiente, competente para establecer la poltica general de
administracin, control y conservacin de todos los servicios e instalaciones portuarias
pertenecientes a los puertos integrados en la Comisin, que eran unos 200.
Ha de sealarse, adems, que la Ley prevea en su artculo 2 la existencia de puertos
privados en rgimen de concesin y de puertos de inters local que seran administrados por
la Corporacin a la que pertenecieran (v.gr., municipal, provincial, de cabildo o de consejo en
las islas).
El Ttulo I de la Ley se dedicaba a la organizacin y el funcionamiento de <<las
Juntas de Puertos>> que quedaban definidas como organismos autnomos adscritos al
Ministerio de Obras Pblicas con personalidad jurdica y patrimonio propios, independientes
de los del Estado, sindoles de aplicacin la Ley de Entidades Estatales Autnomas de 26 de
diciembre de 1.958. Ley que, sin embargo, aclaraba en su Exposicin de Motivos que no eran
personas totalmente independientes del Estado siendo admisible, por ejemplo, que sus actos
9

La Orden de 28 de mayo de 1.973 estableci, de conformidad con lo dispuesto en los artculos 3 y 17 de la


LJPYEA, que las competencias de las Juntas de Puertos, Puertos Autnomos existentes (Huelva) y Comisin
Administrativa del Grupo de Puertos se limitaran territorialmente a sus zonas de servicio, definidas en el
artculo 27 de la Ley. Dicha disposicin, no obstante, ha de entenderse sin perjuicio de la competencia de las
referidas entidades portuarias sobre las aguas del puerto. Ver a este respecto las rdenes precedentes de 18 de
abril y 26 de diciembre de 1.968.

37

fueran recurridos en alzada ante el Ministerio de Obras Pblicas. Pues bien, a dichos
organismos autnomos el artculo 3 LJPYEA les encomendaba expresamente, en rgimen de
descentralizacin, las competencias de organizacin, gestin y administracin del puerto
respectivo; la planificacin, ejecucin y conservacin de las obras necesarias; la ordenacin
de la zona portuaria; el ejercicio del rgimen de polica, la organizacin y gestin de los
servicios afectos al puerto as como el establecimiento de otros de carcter complementario y
especial, la circulacin en los muelles y en su zona de servicio; y, en general, todo lo
necesario para facilitar el trfico portuario y la rentabilidad y productividad en la explotacin
del puerto.
No obstante la amplitud de las competencias atribuidas a las Juntas de Puertos, su
alcance concreto vena limitado en aspectos especficos en los que dichos organismos
autnomos tenan simplemente la misin de proponer al Ministerio de Obras Pblicas o al
Departamento competente la decisin que estimaban conveniente. As suceda, por ejemplo,
de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 7 LJPYEA en relacin con los proyectos y planes
financieros; la fijacin y revisin de tarifas por los servicios prestados; el otorgamiento de las
concesiones y autorizaciones; la emisin de emprstitos y la enajenacin de activos fijos; los
planes de obras e instalaciones y la ampliacin de las mismas; o la propia realizacin de las
obras e inversiones previstas. En consecuencia, exista una gran centralizacin administrativa
en la organizacin y gestin portuaria en el Ministerio de Obras Pblicas, que constituir
precisamente una de las notas ms significativas de la legislacin portuaria que vino a
reformar la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante el 24 de noviembre de
1.99210.
En cuanto a la estructura organizativa de los Puertos en rgimen de organismos
autnomos, la misma se regulaba en los artculos 4 y siguientes LJPYEA, siendo completada
posteriormente por el Decreto de 28 de noviembre de 1.974 y la Orden de 30 de junio de
1.977. El rgano rector estaba constituido por las denominadas Juntas de Puertos en las que
participaban todos los cargos pblicos con responsabilidad en el funcionamiento del puerto
as como representantes de los intereses locales, sociales y econmicos de la zona, siendo su
Presidente elegido por Decreto del Ministro de Obras Pblicas.

10

En este punto, resulta suficientemente ilustrativa la lectura comparada de las <<competencias>> de las Juntas
de Puertos recogidas en el artculo 7 de la Ley de Juntas de Puertos y Estatuto de Autonoma 27/1.968, de 20 de
junio, y las <<funciones>> que el artculo 37 de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante 27/1.992,
de 24 de noviembre, en su redaccin originaria, atribua a las Autoridades Portuarias.

38

Conviene, no obstante, enumerar la composicin de la Junta del Puerto diseada por


la Ley que refleja el conjunto de los intereses que pretenda representar. El artculo 4 de la
Ley de 20 de junio de 1.968 estableca la siguiente composicin de la Junta, de la que
formaban parte:
a) El Presidente.
b) El Vicepresidente.
c) El Comandante de Marina.
d) El Presidente de la Diputacin o del Cabildo Insular en las Islas Canarias y el
Alcalde-Presidente del Ayuntamiento o quienes legalmente les sustituyeran.
e) Seis vocales: Cuatro designados por la Organizacin Sindical y dos por las
Cmaras Oficiales o Entidades Profesionales.
f) Dos vocales designados por el personal del puerto.
g) El Abogado del Estado.
h) El Administrador de la Aduana.
i) El Director del Puerto.
j) El Secretario.
La Junta del Puerto tena, por consiguiente, una composicin marcadamente
funcionarial y de participacin del personal del puerto y una reducida representacin de los
sectores ajenos a la estructura organizativa y de personal propia del organismo portuario.
Entre los componentes de la Junta se prevea, no obstante, la constitucin de un Comit
Ejecutivo del que formaran parte todos los cargos mencionados pero con reduccin del
nmero de vocales que quedaba limitado a tres11.
El control del Ministerio de Obras Pblicas en la direccin tcnica y la gestin
financiera quedaba asegurada, respectivamente, mediante la figura del Director del Puerto
que deba pertenecer preceptivamente al Cuerpo Especial de Ingenieros de Caminos, Canales
y Puertos, y a travs de la figura del Secretario, que deba formar parte del Cuerpo de
Secretarios Contadores.

11

La estructura y funciones de las distintas Juntas de Puertos se configuraron en el Decreto 3.516/74, de 28 de


noviembre, siendo desarrolladas mediante la Orden Ministerial de 30 de junio de 1.977. Posteriormente, la
estructura de algunas Juntas de Puertos (concretamente las de Pasajes, Gijn-Musel, Algeciras-La Lnea, El
Ferrol y Tarragona) sera modificada en virtud del Real Decreto 571/1.981, de 6 de marzo.

39

Finalmente, en cuanto al rgimen financiero, la Ley de 20 de junio de 1.968 se


limitaba a reiterar, en su artculo 13, lo dispuesto en la Ley de 28 de enero de 1.966 de
Rgimen Financiero de los Puertos Espaoles.
El contenido ntegro de dicho Ttulo sera posteriormente desarrollado en va
reglamentaria a travs del Decreto 1.350/70, de 9 de abril, por el Ministerio de Obras
Pblicas con la denominacin de Reglamento de ejecucin del Ttulo I de la Ley 27/1.968,
de 20 de junio, sobre Juntas de Puertos, RJP. La citada norma detallaba con gran
minuciosidad la estructura de las Juntas de Puertos que revelaba claramente, como ya se ha
destacado en relacin con la Ley previa, su carcter administrativo, funcionarial y orgnico
propio del rgimen poltico en el que operaban. As, por ejemplo, todos los Vocales, ya
fueran natos o electivos, eran ocupados por autoridades o funcionarios del Estado o bien
eran elegidos por la Organizacin Sindical, las Cmaras oficiales, las entidades profesionales
reconocidas oficialmente o el propio personal del puerto, de acuerdo con el artculo 5 RJP.
Por otra parte, la norma se ocupaba en especificar las competencias de sus respectivos
rganos y el rgimen de funcionamiento de sus sesiones, debiendo aprobarse los acuerdos de
la Junta por mayora absoluta de votos de los asistentes y siendo adems obligatoria la
asistencia de los Vocales a las mismas. En cuanto al rgimen de control, someta a
responsabilidad administrativa la actuacin de todos sus miembros; y al propio organismo
autnomo a la inspeccin y al rgimen de recursos de alzada y de revisin ante el Ministerio
de Obras Pblicas. El Reglamento tambin regulaba el rgimen financiero, los requisitos y la
situacin del personal, sobre todo del funcionario, adscrito al puerto respectivo. Y por ltimo,
prevea la posibilidad de suspensin de las Juntas de Puertos por el Gobierno, a propuesta del
Ministerio del ramo, cuando concurrieran casos excepcionales y por razones de inters
pblico, segn sealaba el artculo 50 RJP.
El ttulo II de la Ley de 20 de junio de 1.968 se dedicaba ntegramente a regular el
rgimen jurdico de los denominados <<Puertos Autnomos>> que constituan
precisamente la principal novedad de la nueva norma, estando previsto el dotar de dicho
rgimen a los puertos que desarrollaran un determinado nivel de trfico martimo y que
acreditaran suficiencia econmica para una gestin independiente12. En concreto, los
requisitos exigidos en el artculo 15 LJPYEA para que el Gobierno otorgara mediante
Decreto el Estatuto de Autonoma a un puerto, a propuesta del Ministerio de Obras Pblicas,
previo informe de la Organizacin Sindical y dictamen del Consejo de Estado, eran los
siguientes:
a) En primer lugar, que la suma de todos los productos obtenidos de las tarifas y la de
los cnones por concesiones administrativas cubrieran los gastos de explotacin, los de
conservacin, la depreciacin de bienes e instalaciones del puerto y un rendimiento razonable
de la inversin neta en activos fijos.
b) Que la previsin de su movimiento anual de mercancas de distinto tipo cargadas y
descargadas, excluidos los combustibles, alcanzara al menos la cifra de cuatro millones de
toneladas (si bien esta cifra sera posteriormente eliminada en la redaccin del artculo dada
12

El procedimiento y requisitos exigidos para el otorgamiento de un Estatuto de Autonoma a un puerto vena


recogido en el artculo 15 de la Ley de 20 de junio de 1.968, siendo modificado posteriormente en su redaccin
por el Real Decreto-Ley 13/1.980, de 3 de octubre.

40

por el Real Decreto-Ley 13/1.980, de 3 de octubre y sustituida por una serie de conceptos
jurdicos indeterminados a precisar en cada caso por el Ejecutivo mediante Real Decreto
consistentes en que los puertos en cuestin, por razn de su situacin econmica y financiera,
el nivel de su trfico o actividad, la previsin de su movimiento anual de mercancas y su
volumen de recaudacin, permitiera funcionar en rgimen de autosuficiencia econmica.
Los Puertos en Rgimen de Estatuto de Autonoma, de acuerdo con lo dispuesto en el
artculo 16 de la Ley 27/68, se configuraban como entidades pblicas que en rgimen de
autonoma sujetaban su actividad al derecho privado. Asimismo, al igual que las Juntas de
Puertos, gozaban de personalidad jurdica y patrimonio propios independientes de los del
Estado. Se diferenciaban de stas ltimas, no obstante, en que no quedaban sujetos a las
Leyes de Entidades Estatales Autnomas ni a la de Contratos del Estado. Su gestin, por el
contrario, se ajustaba a las normas de derecho privado y a los usos mercantiles.
Los puertos autnomos se regan por lo que estableciera su respectivo Estatuto de
Autonoma aprobado por Decreto y, supletoriamente, por lo dispuesto en la Ley de Juntas de
Puertos y Estatuto de Autonoma de 1.968, encomendndoseles, adems de las competencias
propias de la direccin, gestin y administracin del puerto, en el artculo 17 de la Ley, la
misin de adoptar las medidas necesarias para desarrollar en la zona del puerto los enlaces
entre los transportes martimos y terrestres, siguiendo las orientaciones o normas que dictara
el Gobierno en materia de coordinacin y para abaratar la manipulacin de mercancas.
Queda claro, por lo tanto, la especial misin que se les encomendaba a los puertos autnomos
de gestionar el transporte intermodal, superando las tradicionales funciones de atencin a los
buques, para pasar a gestionar un gran centro intercambiador de transportes intermodales.
Respecto de la estructura orgnica de los puertos en rgimen de estatuto de autonoma
merecen destacarse, en primer lugar, el Consejo de Administracin previsto en el artculo 18
de la Ley 20 de junio de 1.968 que segua el modelo de las sociedades mercantiles. La
composicin del Consejo de Administracin, regulada en el artculo 19, dejaba en definitiva
pendiente la definicin de sus miembros a lo que dispusiera el respectivo Estatuto de
Autonoma ya que el nmero y la procedencia de los vocales quedaba sin definir.
La Ley prevea, asimismo, la constitucin de un Consejo Asesor integrado, de una
parte, por las autoridades administrativas que tuvieran competencia directa en las actividades
relacionadas con el puerto, y de otra, por los representantes directamente interesados en las
actividades portuarias. Dicho Consejo deba ser informado peridicamente sobre la marcha
del puerto y el funcionamiento de sus servicios as como de los planes para su expansin y
mejora, pudiendo informar al respecto.

41

En cuanto a la organizacin de los puertos autnomos destacaban dos figuras que iban
a asegurar la vinculacin del Puerto correspondiente al Ministerio de Obras Pblicas. Dichas
figuras eran, respectivamente, las del Presidente del Puerto y la del Delegado del Gobierno.
El primero de ellos, el Presidente, era designado por Decreto a propuesta del Ministro de
Obras Pblicas, entre personas que tuvieran conocimientos financieros o de administracin de
empresas. En cuanto al Delegado del Gobierno, ostentaba la representacin y la autoridad de
ste con facultades especiales. As, en concreto, el artculo 22 de la Ley le facultaba para
tener acceso a todos los datos y documentos de la administracin y explotacin del puerto, as
como para poder asistir con voz pero sin voto a las reuniones del Consejo de Administracin
y de sus Comisiones Delegadas.
Los acuerdos de los puertos en rgimen de estatuto de autonoma, al ser adoptados de
conformidad con las reglas de derecho comn, no tenan el carcter de actos administrativos,
estando, por consiguiente, sujetos a la jurisdiccin civil o laboral. No obstante lo anterior,
merece sealarse que los usuarios s se encontraban sometidos al rgimen de Derecho
Administrativo para la formulacin de todo tipo de reclamaciones. El artculo 24 de la Ley
indicaba al respecto que los recursos de los usuarios relativos a las tarifas se interpondran en
va econmico-administrativa y los relativos al servicio ante el Delegado del Gobierno
agotando la va administrativa.
Finalmente merece destacarse que la nueva figura creada por la Ley de 20 de junio de
1.968 de los puertos autnomos tuvo su primera concrecin prctica con la constitucin del
Puerto Autnomo de Huelva en virtud del Decreto del Ministerio de Obras Pblicas,
nmero 2.380/1.969, de 2 de octubre, con el que se pretenda impulsar decididamente el
desarrollo de la costa onubense mediante una estrategia directamente vinculada con los
Planes de Desarrollo Econmicos y Sociales. Huelva haba sido clasificada como Polo de
Desarrollo y la zona portuaria constitua un elemento esencial en el conjunto de actividades
diseadas al permitir la exportacin de los productos de la nueva industria qumica que se
estaba implantando en la zona13. Esta primera experiencia fue seguida, aos ms tarde, por la
de los de Puertos de Barcelona, Bilbao y Valencia cuya constitucin como tales Puertos
Autnomos fue aprobada mediante los Decretos 2.407/1.978, 2.408/1.978 y 2.409/1.978 de
25 de agosto, demostrando el nuevo modelo en el periodo que estuvo vigente hasta la nueva
Ley de Puertos y de la Marina Mercante 27/1.992, de 24 de noviembre, su capacidad para
conseguir una gestin integral del puerto.

13

La costa onubense fue efectivamente elegida como uno de los focos de atencin de los Planes de Desarrollo
Econmicos y Sociales. La zona se constituy en Polo Industrial de Desarrollo cuya viabilidad comercial estaba
ligada precisamente al impulso del nuevo Puerto Autnomo de Huelva. Pues bien, las acciones emprendidas por
las autoridades del Gobierno si bien, por una parte, permitieron la instalacin de numerosas empresas
petroqumicas de indudable valor econmico en su momento, por otro, afectaron muy negativamente al entorno
natural de la baha, pudiendo cuestionarse seriamente la sostenibilidad del modelo elegido.

42

TTULO SEGUNDO.
LA LEY DE PUERTOS DEL ESTADO Y DE LA MARINA
MERCANTE. LA ELECCIN DEL MODELO DE
AUTORIDAD PORTUARIA.

43

TTULO SEGUNDO.

LA LEY DE PUERTOS DEL ESTADO Y DE LA MARINA


MERCANTE. LA ELECCIN DEL MODELO DE
AUTORIDAD PORTUARIA.
CAPTULO I
LA LEY DE PUERTOS DE 1.992 Y EL SISTEMA PORTUARIO ESPAOL:
ANTECEDENTES, ORGANIZACIN Y UTILIZACIN DEL MBITO
PORTUARIO.
1.- Introduccin.
La configuracin geogrfica de la pennsula Ibrica ha favorecido el desarrollo de
una red de comunicaciones radial as como una concentracin del desarrollo econmico en
las zonas del litoral, si exceptuamos el rea metropolitana de Madrid. Ambos hechos han
fomentado la dispersin de las instalaciones portuarias a lo largo de las fachadas martimas
que presenta nuestro litoral, lo que se traduce en la configuracin de un sistema portuario
caracterizado por la existencia de un gran nmero de pequeos y medianos puertos, y un
nmero muy reducido de puertos que pueden ser considerados entre grandes y medianos
dentro del sistema portuario internacional.
Con anterioridad a la vigente Ley de Puertos de 1.992, promulgada en el marco de
la Constitucin espaola, el sistema portuario espaol estaba constituido, en primer lugar,
por los cuatro puertos con mayor actividad comercial de Espaa dotados de un rgimen
especial de gestin (Barcelona, Bilbao, Valencia y Huelva) y configurados con el carcter
de puertos autnomos. A los anteriores haba que aadir veintitrs puertos comerciales
importantes, gestionados como organismos autnomos denominados Juntas de Puertos.
Finalmente, el sistema se completaba con unos doscientos pequeos puertos dispersos por
todo el litoral espaol y gestionados por la Comisin Administrativa del Grupo de Puertos
que a su vez estaba integrada por diez comisiones de mbito regional.

44

La extinta Direccin General de Puertos y Costas del Ministerio de Obras Pblicas,


ejerca las labores de planificacin y coordinacin del sistema portuario, en la actualidad
asumidas por la Secretara General de Transportes del Ministerio de Fomento1.
Pues bien, La Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante de 24 de
noviembre de 1.992 ha venido a transformar el modelo de gestin de los puertos espaoles
establecido con anterioridad a la aprobacin de la Constitucin espaola de 1.978. En
efecto, con la nueva Ley se abandona un sistema de gestin portuaria marcado por la
titularidad del Estado sobre la casi totalidad de los puertos del litoral aunque sujetos, como
hemos visto, a diversos regmenes jurdicos, por un sistema caracterizado por la titularidad
compartida entre el Estado y las Comunidades Autnomas y la cooperacin administrativa
entre las diversas Administraciones pblicas en la gestin del mbito portuario.
2.- La Ley de Puertos. Tipologa de la Ley 27/1.992 de 24 de noviembre. Gnesis y
antecedentes del texto legal.
La atencin del presente captulo de la obra se centra fundamentalmente en el
examen de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante de 24 de noviembre de
1.992 intentando describir someramente sus orgenes, situar el mencionado texto legal en el
conjunto del nuevo ordenamiento jurdico diseado por la Constitucin Espaola de 1.978
y, finalmente, exponer los conceptos bsicos manejados por la Ley.
Entrando ya en el estudio de la nueva ley, el primer tema a tratar viene constituido
por el anlisis de las razones aducidas por el Gobierno para la promulgacin de una Ley
que versara sobre <<los Puertos del Estado y la Marina Mercante>>. Una Ley, pues, que
recoga en un solo texto dos regulaciones de mbitos bien diferenciados aunque con ntimas
conexiones por razones de economa legislativa, segn justificaba el propio texto legal. En
concreto, se aduca que, al crearse el nuevo Ministerio de Obras Pblicas, Urbanismo y
Transportes (que absorbi por razn de su mbito competencial a los antiguos Ministerios
de Obras Pblicas y Urbanismo, Comunicaciones, Transporte y Turismo), un nico
Departamento ministerial pasaba a asumir todas las competencias relativas a los puertos del
Estado y la marina mercante. Por otra parte, se trataba de dos competencias y actividades
ntimamente relacionadas por lo que pareca conveniente integrar los borradores de ley
relativos a ambas materias en una Ley nica. As, la exposicin de motivos del nuevo texto
legal destacaba la relevancia de los puertos como puntos de intermediacin en el sistema de
transporte intermodal, lo que en s mismo constitua una de las razones de ser de la marina
mercante. Por lo tanto, resultaba ineludible que la Administracin martima realizara los
controles necesarios en el espacio portuario. Adems, se trataba de clarificar y perfilar las
competencias propias de las Autoridades portuarias y martimas y de garantizar la necesaria
coordinacin de sus actividades.
1

En la actualidad, en virtud del artculo 6 del Real Decreto 562/04, de 19 de abril, que aprueba la estructura
orgnica bsica de los departamentos ministeriales y el artculo 7.5 del Real Decreto 1.476/04, de 18 de junio,
que desarrolla la estructura orgnica bsica del Ministerio de Fomento, dependen de la Secretara General de
Transportes de dicho Ministerio los entes pblicos Puertos del Estado y Autoridades Portuarias.

45

En todo caso, la nueva norma legal parta, al abordar la materia, tanto de la gran
relevancia que tradicionalmente se haba otorgado al sector portuario en el marco de la
economa espaola como de su creciente papel en el comercio europeo e internacional. El
sector portuario, de acuerdo con la propia exposicin de motivos de la Ley, canalizaba a
principios de la dcada de los noventa del siglo XX el 86% de las exportaciones espaolas
y el 68% de las importaciones, en peso. Asimismo, la entrada de Espaa en la Unin
Europea a partir del 1 de enero de 1.986 y la posterior constitucin en 1.992 del mercado
nico interior determinaron que la entrada de una mercanca en un puerto europeo
conllevara que la misma se convirtiera en mercanca en libre trnsito en el territorio de la
Unin. Por lo tanto, los puertos espaoles haban adquirido la condicin de puertos
europeos a los efectos de la libre circulacin de las importaciones por el resto de los
Estados miembros de la Unin. Finalmente, cabe mencionar la importancia del trfico
martimo en el sector del transporte. A este respecto, puede sealarse que el trfico de
mercancas generado por los buques espaoles representaba en los citados aos el 19% del
P.I.B. del sector y el 1% del P.I.B. nacional.
En cuanto a la motivacin legislativa del nuevo texto, hemos de realizar las
siguientes consideraciones:
En primer lugar, ha de subrayarse la dispersin y variedad de la legislacin que
precedi a la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante de 24 de noviembre de
1.992. En efecto, la Ley bsica en materia de Puertos vena constituida por la Ley de
Puertos de 7 de mayo de 1.880, que posteriormente fue modificada por el Real Decreto-Ley
de 19 de enero de 1.928. Esta ltima norma, no obstante, fue degradada de rango
formalmente durante la II Repblica espaola, pero tanto el Consejo de Estado como los
Tribunales de Justicia la consideraron vigente como tal Decreto-Ley. Finalmente, ha de
recordarse tambin que existan otras dos leyes de cierta importancia en el tema, como eran
la Ley 1/1.966 de Rgimen Financiero de los Puertos Espaoles, de 28 de enero, y la Ley
27/68, de 20 de junio, sobre el rgimen de las Juntas de Puertos y los Puertos Autnomos.
La ltima, a su vez, desarrollada por el Decreto de 2 de octubre de 1.969 que cre el Puerto
Autnomo de Huelva, y posteriormente seguida por la constitucin, como Puertos
Autnomos, de los de Barcelona, Bilbao y Valencia. Por ltimo, ha de sealarse que tenan
vigencia una multiplicidad de normas reglamentarias sobre los diversos aspectos del sector.
En segundo lugar, ha de mencionarse como factor motivador del nuevo texto legal
la antigedad de la legislacin precedente que, como queda expuesto, se remonta
bsicamente a la poca de la Restauracin monrquica dentro del ltimo cuarto del siglo
XIX.
En tercer lugar, conviene mencionar la Ley de Costas 28/1.988 de 22 de julio que
regul el dominio pblico martimo-terrestre, que incida de manera directa en el tema
portuario en cuanto el recinto del puerto forma parte del citado dominio pblico
configurndose como dominio pblico portuario.

46

Finalmente, no cabe olvidar la notable influencia ejercida por la promulgacin de la


Constitucin espaola de 27 de diciembre de 1.978. En concreto, hemos de hacer especial
mencin del sistema de distribucin territorial de competencias diseado por nuestro texto
constitucional. En efecto, el Ttulo VIII relativo a la organizacin territorial del Estado
sienta las bases en sus artculos 148 y 149 para la futura distribucin de competencias entre
el Estado y las Comunidades Autnomas a travs del denominado proceso autonmico del
que no sera en absoluto ajeno el sector portuario. El artculo 148.1.6 de la Constitucin
espaola establece a este respecto que las Comunidades Autnomas podrn asumir
competencias sobre puertos de refugio, puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los
que no desarrollen actividades comerciales. El artculo 149.1. 20 del texto constitucional,
por su parte, afirma la competencia exclusiva del Estado sobre los puertos de inters
general. En consecuencia, el sistema que disea la Constitucin atribuye al Estado la
titularidad sobre los denominados puertos de inters general mientras que las Comunidades
Autnomas, con carcter dispositivo, podran asumir competencias sobre los puertos no
comerciales.
El sistema constitucional de distribucin de competencias presenta, no obstante, una
cierta dosis de ambigedad en los conceptos manejados para disear el sistema aludido de
distribucin territorial de competencias. As la nocin de puerto de inters general y la de
puertos no comerciales no agotan toda la tipologa de puertos existentes, a pesar de que la
redaccin del citado artculo las presenta como categoras antagnicas. Por el contrario, se
puede concebir la existencia de puertos de inters general que no sean comerciales y de
puertos no comerciales que, sin embargo, puedan ser catalogados como de inters general.
El sistema de distribucin de competencias provoca, por lo tanto, una situacin en la que
las soluciones finalmente adoptadas lo son en funcin de los criterios de oportunidad
legislativa que, como es lgico, concurrieron en la definicin de las distintas categoras de
puertos contenidas en la Ley de 24 de noviembre de 1.992 y en las decisiones adoptadas
por la Administracin del Estado en funcin del diseo del proceso autonmico.
En concreto, podemos citar los casos de los puertos de Ayamonte, Punta Umbra,
Bonanza y Rota que dejaron de tener la condicin de puertos de inters general en virtud
del Real Decreto 1.046/1.994 de 20 de mayo y, posteriormente, fueron transferidos a la
Comunidad Autnoma de Andaluca por el Real Decreto 3.137/1.985.
El sistema de distribucin de competencias que estableci la Constitucin se
concreta en los Estatutos de Autonoma. Las Comunidades Autnomas con franja costera y
las de carcter insular asumen las competencias reconocidas en el artculo 148.1.6 de la
Constitucin en materia de puertos, pero existen tres especialidades a destacar
representadas, respectivamente, por los Estatutos de Catalua, el Pas Vasco y Valencia.
Los Estatutos de dichas Comunidades Autnomas atribuyen a la Administracin
autonmica la ejecucin de la legislacin del Estado sobre puertos calificados de inters
general en aquellos supuestos en los que el Estado no se reserve su gestin directa. Se
recupera con dicha norma estatutaria el sistema que estableci la II Repblica para
Catalua. En efecto, durante la II Repblica se otorg en 1.932 a Catalua la competencia
sobre la ejecucin de la legislacin de puertos de inters general. No obstante,
posteriormente, en virtud de un Decreto del ao 1.934, el Estado se reserv la gestin
47

directa de los principales puertos de Catalua, como Barcelona y Tarragona. La otra


especialidad estatutaria viene representada por la regulacin contenida en los Estatutos
gallego y andaluz que atribuyen a dichas Comunidades Autnomas el desarrollo legislativo
y la ejecucin de la legislacin del Estado sobre puertos pesqueros.
3.- Objetivos que pretenda cubrir la nueva regulacin sobre los puertos del Estado
contenida en el texto legal de 24 de noviembre de 1.992.
La Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante de 1.992 ha contribuido a
perfilar el sistema general de distribucin de competencias establecido en la Constitucin y
desarrollado mediante el proceso de traspaso de competencias a las distintas Comunidades
Autnomas. Pero, en esta labor, ha de tenerse en cuenta que la Ley examinada realiza
exclusivamente una interpretacin sobre el lmite y el alcance de la competencia del Estado,
sin entrar en disquisiciones generales y abstractas que quedaban fuera de su cometido. As,
en la Ley de Puertos, tanto la propia exposicin de motivos contenida en su Prembulo
como su artculo primero consideran como objetivos especficos de la Ley:
1) Concretar los bienes e instalaciones portuarias sobre las que el Estado ostenta la
titularidad o ejerce competencias. A este respecto, el artculo 1 de la Ley de Puertos declara
que "es objeto de la presente Ley determinar y clasificar los puertos que sean competencia
de la Administracin del Estado".
2) Regular la organizacin y gestin portuaria, la prestacin de los servicios en los
en los puertos y el rgimen de polica, as como el de infracciones y sanciones.
3) Y, finalmente, determinar y concretar el rgimen de ocupacin de los bienes de
dominio pblico estatal, que la planificacin y construccin de los puertos de competencia
estatal y autonmica requieran. En concreto, respecto de stos ltimos, el artculo 14.3 de la
Ley de Puertos dispone que el dominio pblico martimo-terrestre ocupado por un puerto
de la competencia de una Comunidad Autnoma mantiene su titularidad estatal, si bien
tiene la condicin de adscrito a dicha Comunidad Autnoma.
Para comprender el rgimen de adscripcin que disea la nueva Ley se hace preciso
explicar, aunque sea brevemente, el contenido de los conceptos bsicos sobre los que se
asienta dicho rgimen. En primer trmino, conviene describir sucintamente los dos
regmenes de titularidad pblica existentes2. A este respecto, podemos sealar que los
bienes de las Administraciones Pblicas pueden ser de dos tipos:
a) En primer lugar, bienes patrimoniales que son aqullos cuya titularidad ostentan
las administraciones pblicas en rgimen de propiedad comn, como la de un particular.
Constituyen el patrimonio del Estado, de la Comunidad Autnoma o de un Ente Local.

La descripcin detallada del rgimen de los bienes de la administracin pblica, tanto de derecho pblico
como de derecho privado, viene recogida en las tradicionales monografas de Derecho Administrativo, as por
ejemplo, en la obra de F. GARRIDO FALLA, Tratado de Derecho Administrativo, Vol. II, Parte General:
Conclusin, editorial Tecnos, Madrid, 11 edicin, 2.002, p. 462 y ss.

48

b) En segundo lugar, puede hablarse tambin de bienes de dominio pblico que


constituyen una clase singular de titularidad especficamente pblica del Estado o de la
Administracin pblica competente que dispone sobre dichos bienes de unas facultades de
carcter exorbitante respecto del rgimen comn. Pues bien, dichas facultades vienen
representadas por los conceptos de:
1. Inalienabilidad.
2. Imprescriptibilidad.
3. Inembargabilidad.
4. No estar sujeto a tributacin.
Comenzando por la primera de las notas apuntadas, la inalienabilidad significa que
el Estado no puede transferir la titularidad de estos bienes mientras continen formando
parte del dominio pblico, de manera que son bienes <<extra comercium>>.
En cuanto a la segunda, la imprescriptibilidad implica que ningn titular, por muy
larga que sea su ocupacin de un bien perteneciente al dominio pblico, puede adquirir la
propiedad sobre el mismo.
En cuanto a la tercera de la notas citadas, la inembargabilidad supone que los
acreedores del Estado no pueden solicitar al juez que despache providencia de embargo
sobre tales bienes para satisfacer los crditos con su producto.
Y, por ultimo, ha de recordarse que los bienes de esta clase, por ser de titularidad
pblica de carcter especial, no estn sujetos al pago de tributos.
En todo caso, conviene recordar la conocida clasificacin doctrinal de los bienes de
dominio pblico que distingue, segn se trate, de bienes demaniales por naturaleza, esto es,
considerados como tales en atencin a sus caractersticas naturales, o bien de bienes
demaniales por afectacin, es decir, en virtud de una decisin de la Administracin pblica
que los adscribe a un uso o servicio pblico. En la primera clase, se inserta el dominio
pblico que ejerce el Estado sobre las costas o el mar territorial y suele coincidir con el
denominado dominio pblico ope legis, determinado directamente por una norma legal.
Por razn de la segunda clase de bienes de dominio pblico, en cambio, cabe la posibilidad
de que terrenos que sean de propiedad privada del Estado, y se hallen contiguos a la
demanio natural, se afecten o destinen a un uso o servicio pblico, por ejemplo, el
portuario.
La Constitucin espaola en su artculo 132.2 establece que son bienes de dominio
pblico estatal los que determine la Ley y, en todo caso, la zona martimo-terrestre, las
playas, el mar territorial, y los recursos naturales de la zona econmica exclusiva y la
plataforma continental. En consecuencia, existe una categora de bienes de dominio pblico
que lo son en virtud de la Constitucin, siendo desarrollada posteriormente dicha
declaracin en los artculos 3 y 4 LC, 3 y 5 RC. Este conjunto de bienes constituye el
llamado dominio pblico martimo-terrestre. Pues bien, cuando dicho dominio es ocupado
por instalaciones portuarias, artculo 4.11 LC, pasa a denominarse dominio pblico
portuario estatal.
49

Tambin puede ocurrir que el Estado transfiera a la Comunidad Autnoma el uso


de una zona de dominio pblico martimo-terrestre, bien mediante el otorgamiento de la
titularidad sobre un puerto, o bien para la construccin de un nuevo puerto, su ampliacin o
modificacin. En este caso estamos en el supuesto ya comentado del rgimen de
adscripcin. El procedimiento que se sigue para conseguir la transferencia de la utilizacin
y gestin a la respectiva Comunidad Autnoma del bien de dominio pblico martimoterrestre, artculos 49 y 50 LC y 103 y ss RC, se puede resumir del siguiente modo: la
Comunidad Autnoma interesada realiza la solicitud al Estado, en un informe en el que se
describe la zona, las finalidades a las que se va a destinar la porcin de terreno solicitada y
los medios previstos para la proteccin del dominio pblico que se ceda. El Estado, una vez
recibida la solicitud, en el caso de que entienda factible su otorgamiento, proceder a
concederlo por un plazo no superior a 30 aos, previo informe de la Direccin General de
Costas que deber emitirlo en un plazo de 2 meses, y que se entender favorable si no se
emite. Una vez aprobado definitivamente el proyecto por la Comunidad Autnoma, se
formalizar la adscripcin mediante la firma del acta y el plano de la zona afectada por los
representantes de ambas Administraciones pblicas, pudiendo a continuacin en su caso
iniciarse la obra proyectada. Para el caso de que la Comunidad Autnoma no cumpla con
sus obligaciones o la zona sea de inters general para la economa nacional, el terreno
revertir al Estado. Finalmente, ha de sealarse que en el rgimen de adscripcin del
dominio pblico del Estado a una Comunidad Autnoma no est previsto que sta satisfaga
el abono de canon alguno a su favor.

50

CAPTULO II
EL CONCEPTO DE PUERTO Y EL TRFICO MARTIMO EN LA LEY DE
PUERTOS DE 1.992.

1.- El concepto de puerto en la Ley 27/1.992 de 24 de noviembre.


La Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (LPMM) define el concepto
de puerto martimo en su artculo 2 al afirmar que se denomina puerto martimo al
conjunto de espacios terrestres, aguas martimas e instalaciones, que situados en la ribera
del mar o de las ras, renan las condiciones fsicas naturales o artificiales y de
organizacin que permitan la realizacin de operaciones de trfico portuario y sea
autorizado para el desarrollo de estas actividades por la Administracin pblica
competente.
La indivisibilidad de los elementos citados en la definicin impone la consideracin
del puerto como una unidad bsica que conforma un solo objeto desde la perspectiva de su
gestin portuaria. En consecuencia, el concepto de puerto determina que su rgimen
jurdico, de organizacin y direccin se fundamente en una visin global del mismo como
una entidad nica.
Hasta la entrada en vigor de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante,
sin embargo, subsista una marcada divisin de competencias dentro del recinto portuario
que, como hemos visto, hunde sus races histricas en el Decreto de 17 de diciembre de
1.851 que estableci la divisin competencial originaria entre los Ministerios de Fomento y
de Marina segn se tratara de realizar, respectivamente, operaciones terrestres o martimas.
As, hasta la promulgacin de la Ley de 24 de noviembre de 1.992, el cantil o borde del
muelle del puerto era la lnea divisoria de las competencias entre los organismos portuarios
y las Comandancias de Marina que desarrollaban por separado las competencias atribuidas
en materia de puertos, respectivamente, al Ministerio de Obras Pblicas y al de Marina
(vid., a este respecto, el comentario realizado en el Captulo II del Ttulo I).
Por otra parte, los trminos de la definicin de puerto recogidos al transcribir el
artculo 2 LPMM no han cambiado sustancialmente respecto de la propia de nuestra
legislacin histrica. En este sentido, cabe recordar que ya el artculo 13 de la Ley de
Puertos de 7 de mayo de 1.8801 defina los puertos como <<aquellos parajes de la costa
ms o menos abrigados, bien por la disposicin natural del terreno, o bien por obras
1

Tanto el Real Decreto de 17 de diciembre de 1.851 sobre administracin y servicio de construccin, limpia y
conservacin de los puertos mercantes de la pennsula e islas adyacentes, como su Reglamento de ejecucin
de 30 de enero de 1.852, omitan dar una definicin de puerto martimo. Ello no obstante, de su regulacin
puede extraerse una definicin del mismo en todo coincidente con la posteriormente recogida en la Ley de
Puertos de 7 de mayo de 1.880.

51

construidas al efecto, y en los cuales exista de una manera permanente y en la debida forma
trfico martimo>>. Por consiguiente, la definicin clsica de puerto parte de la calificacin
como tal de un espacio martimo-terreste que permita la existencia de un trfico martimo
continuado. En consecuencia, si exceptuamos que la definicin histrica que acaba de
exponerse enfatiza la posibilidad de que existan <<puertos naturales>>, en la medida en
que los mismos sean el resultado de la disposicin natural del terreno, el resto de los
elementos aparecen recogidos, de modo ms o menos explcito, en ambas definiciones.
El gran cambio operado en la nocin de puerto se ha producido, por lo tanto, ms
all de los trminos literales de la definicin legal y en ntima relacin con la nocin de
trfico martimo que seguidamente se analiza. Y ello porque, en la actualidad definimos el
puerto como un conjunto de espacios terrestres, aguas martimas e instalaciones
complementarias al servicio de los buques, integrando su actividad dentro del sistema
general de transporte comercial y de viajeros.
Por otra parte, intentando describir brevemente el espacio portuario, podemos
distinguir, en cuanto a las zonas de tierra, segn las mismas se encuentren o no incluidas en
el dominio pblico portuario por ley o por afectacin, entre:
a) Bienes de dominio pblico.
b) Bienes patrimoniales.
Respecto de las aguas martimas del puerto, ha de tenerse en cuenta que las mismas
no se limitan al espacio martimo que se encuentra en el interior del recinto portuario sino
que, por contra, incluyen adems una zona de mar territorial adyacente que tambin presta
servicio al puerto. Las mencionadas zonas son designadas en el mbito portuario
respectivamente como:
a) Zona I o de aguas interiores que constituyen el recinto portuario <<strictu
sensu>> y sobre el que ejerce sus competencias la Autoridad Portuaria de modo pleno.
b) Zona II o de aguas exteriores de servicio de los puertos, respecto de las que la
respectiva entidad portuaria ostenta competencias en lo relativo a la entrada, maniobra y
fondeo de buques. No incluye por lo tanto todas las instalaciones situadas dentro de las
aguas del permetro de la zona de servicio o calificadas como de reserva que alcanza, en
muchas ocasiones, a verdaderos puertos de competencia autonmica (lo que suele suceder
en el caso de los puertos fluviales, las radas y bahas).

En cualquier caso, los puertos se incluyen en el Cdigo Civil dentro de la relacin


de bienes de dominio pblico destinados al uso pblico y no como de servicio pblico2. En
2

El artculo 339.1 del Cdigo Civil establece que son bienes de dominio pblico los destinados al uso
pblico, como los caminos, canales, ros, torrentes, puertos y puentes construidos por el Estado, las riberas,
playas, radas y otros anlogos. Asimismo, el artculo 4.11 de la Ley de Costas 22/1.988, de 28 de julio (BOE
del 29, nmero 181), y el artculo 5.11 del Reglamento general para su desarrollo y ejecucin, aprobado

52

consecuencia, siguen configurndose como bienes de disfrute directo de la comunidad, no


estando exclusivamente vinculados al trfico comercial.
2.- La nocin de trfico portuario o de trfico martimo en los puertos.
Por otra parte, hemos de hacer referencia al concepto de trfico portuario como
elemento ntimamente unido a la nocin de puerto, constituyendo la razn de ser del
mismo. As, se entiende por trfico portuario el conjunto de operaciones de entrada, salida,
atraque, desatraque, estancia y reparacin de buques en puerto y las de transferencia entre
stos y tierra y a otros medios de transporte (v.gr., el transporte por carretera o por
ferrocarril) de mercancas de cualquier tipo, de pesca, de avituallamiento y de pasajeros o
tripulantes, as como de almacenamiento temporal de dichas mercancas en el espacio
portuario.
Las definiciones de puerto y trfico portuario expuestas reflejan la existencia en el
puerto de una diversidad de actividades en su interior que pueden clasificarse como:
1. Actividades de maniobra.
2. Actividades de manipulacin de carga.
3. Actividades de almacenamiento, reparacin de buques, avituallamiento y
actividades complementarias.
Todo lo anterior, me lleva a afirmar que, dada la heterogeneidad de espacios y
actividades que rene en su interior, la esencia del concepto de puerto viene constituida por
el hecho de ser un mbito en el que se desarrolla el trfico portuario, fundamentalmente
privado, a cargo de compaas navieras y empresas que realizan actividades portuarias de
apoyo. De modo que toda la organizacin portuaria existe y acta en funcin del trfico
portuario.
Desde el punto de vista de la gestin y administracin de organizaciones, hemos de
sealar que el concepto de puerto ha sufrido una importante mutacin en los ltimos aos
reflejada en la Ley de Puertos de 1.992. Durante el siglo XIX y buena parte del presente, el
puerto se consideraba simplemente como un lugar de abrigo, estancia de buques as como
terminal para la carga y descarga de mercancas y pasajeros. Las nuevas tcnicas de
transporte y manipulacin de carga han acentuado, no obstante, la consideracin del puerto
como un eslabn o hito en la cadena global del transporte. Hoy en da no se contrata por el
empresario interesado en el transporte de una mercanca con la compaa naviera
simplemente el flete correspondiente al trayecto martimo de la carga sino que se acuerda el

mediante Real Decreto 1.471/1.989, de 1 de diciembre (BOE del 12 de diciembre, nmero 297), incluyen
expresamente los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal en el domino pblico martimoterrestre del Estado.

53

transporte global de la mercanca desde el punto de origen del producto hasta el punto final
o de destino3.
Finalmente, interesa destacar que la Ley de 1.992, en su redaccin originaria,
todava no se haca eco del fenmeno cada vez ms numeroso de la diversificacin de
actividades complementarias (culturales, recreativas, comerciales y de ocio) en el interior
del espacio portuario, que impulsada por las distintas Administraciones territoriales, trata
de integrar el puerto en la ciudad, convirtindolo en un espacio destacado de la propia
actividad comercial y de servicios.

vid. a este respecto el estudio realizado por M. DEL MAR IBEZ FERNNDEZ, Los puertos de mar en
la era intermodal, Gobierno Vasco, Departamento de Transportes y Obras Pblicas, Vitoria, 1.993, p. 15.
Para la referida autora, el puerto, anteriormente definido como una terminal sin conexin con las actividades
de su zona de influencia, debe ahora tomar conciencia de que constituye parte vital de la cadena de transporte
y distribucin. De esta manera, la <<containerizacin>> y el concepto de transporte intermodal determinan
que el puerto pase a convertirse en un punto de trnsito rpido, en vez de en una discontinuidad abrupta de la
secuencia del transporte total.

54

CAPTULO III
TIPOLOGA DE PUERTOS EN LA LEY DE PUERTOS 27/1.992.
1.- Los puertos comerciales.
El artculo 3 de la Ley de Puertos define activamente los puertos comerciales en sus
nmeros 1 y 2; y negativamente en su nmero 3, especificando en su nmero 5, las
condiciones que han de cumplir los mismos precisamente para la realizacin de actividades
comerciales, ya sean de competencia del Estado o de las respectivas Comunidades
Autnomas.
Pues bien, con arreglo a dicho artculo, se consideran puertos comerciales los que,
en razn de las caractersticas de su trfico, renen las tcnicas necesarias de seguridad y
control administrativo para que en ellos se realicen actividades comerciales portuarias,
entendiendo por tales, las de estiba, desestiba, carga, descarga, trasbordo y almacenamiento
de mercancas de cualquier tipo, en volumen o forma de preservacin que justifique la
utilizacin de medios mecnicos o instalaciones especiales. Tienen, asimismo, la
consideracin de actividades comerciales portuarias, englobables dentro del concepto de
puerto comercial, el trfico de pasajeros, siempre que no sea local o de ra, y el
avituallamiento y la reparacin de buques.
El principio de unidad de gestin de los espacios destinados a zona pesquera y
nutico-deportiva se enuncia en el nmero 6 del mencionado artculo 3 de la Ley de
Puertos. Este nmero trata de dar respuesta precisamente al problema planteado por algunas
Comunidades Autnomas de calificar como puertos de su titularidad las instalaciones, los
espacios, los muelles o las drsenas integradas en los puertos de inters general.
El conflicto se suscit, por primera vez, con ocasin de la aprobacin de la Ley del
Parlamento Andaluz 8/1.988 de 2 de noviembre de Puertos Deportivos de la Comunidad
Autnoma de Andaluca (LPDA). El artculo 2 LPDA pretendi comprender dentro de su
mbito de aplicacin las instalaciones deportivas, aun accesorias, situadas en el interior de
los puertos de inters general1. El Tribunal Constitucional, tras la impugnacin de la Ley
promovida por el Presidente del Gobierno, suspendi parcialmente la vigencia del citado
artculo mientras se resolva el conflicto. La posicin mantenida por el Estado consista
esencialmente en que, al hablar de puertos, no poda entenderse que existiera una pluralidad
de objetos jurdicos (zona pesquera, zona nutica, zona comercial, etc.) que concurrieran en
1

La Ley de Puertos Deportivos de Andaluca de 2 de noviembre de 1.988 (LPDA), en lo relativo a la


cuestin suscitada, estableca la siguiente regulacin. Artculo 1 LPDA: <<Se regirn por la presente Ley la
construccin y la explotacin de aquellas obras e instalaciones que se realicen en los puertos o en las costas
del litoral andaluz para la proteccin de los servicios demandados por las embarcaciones deportivas>>.
Artculo 2.2: <<A tal efecto se definen las siguientes tipologas: Zona portuaria de uso nutico-deportivo:
Parte de un recinto preexistente que se destina a la prestacin de servicios a las embarcaciones deportivas>>.

55

un nico espacio fsico sino una identidad de objeto jurdico indivisible, el puerto, que
recae sobre un nico espacio fsico, el puerto. Y dicha argumentacin fue recogida
esencialmente por el Tribunal Constitucional, en el F.J. 4 de su Sentencia 193/98, de 1 de
octubre, al indicar que el inciso 2 del artculo 2 de la Ley de Puertos Deportivos de la
Comunidad Autnoma de Andaluca para ser constitucional deba interpretarse en el
sentido de que las zonas portuarias nutico-deportivas no comprenden las situadas en la
Zona I (aguas interiores) de los puertos de inters general radicados en el litoral coincidente
con el de la Comunidad Autnoma de Andaluca2.
Pues bien, de la citada doctrina sobre el principio de unidad de gestin del puerto, el
propio Tribunal Constitucional extrae las siguientes conclusiones en relacin con los
elementos que pueden incluirse o escindirse en los puertos de titularidad del Estado sin
merma de las competencias autonmicas sobre urbanismo y ordenacin del territorio3:
a) Pueden incluirse actividades no comerciales as como otras actividades
complementarias siempre que se incluyan en el Plan Especial aprobado por la
Administracin urbanstica.
b) Resulta admisible, asimismo, la inclusin en la zona de servicio del puerto de
espacios y drsenas pesqueras as como de espacios dedicados a usos nuticos-deportivos,
siempre que se circunscriban al espacio portuario en sentido estricto, es decir, siempre que
se encuentren ubicados dentro de su recinto interior (la denominada Zona I) .
c) Y por ltimo, deduce que la Administracin del Estado puede proceder a escindir,
en la zona de servicio de los puertos de su titularidad, los terrenos e instalaciones que
estime convenientes con el objetivo de constituir puertos de titularidad autonmica, lo que
en s mismo no deriva del orden constitucional de distribucin de competencias sino de su
poder de disposicin sobre el dominio pblico portuario.
Por lo tanto, la competencia del Estado sobre los puertos de inters general se
extiende a todo su espacio fsico en sentido estricto y alcanza a cualquier actividad que
en el mismo se realice, lo que adems, ha de ser compatible con otros ttulos
competenciales (como el de ordenacin del territorio y urbanismo de titularidad autonmica
o el de seguridad pblica). Lo que no resulta posible, sin embargo, es la concurrencia con
la competencia portuaria atribuida a las Comunidades Autnomas, pues en ese caso se
producira la identidad de <<objeto fsico y jurdico>> ejercida simultneamente por dos
sujetos de Derecho Pblico. El principio de unidad de gestin portuaria se justifica pues, en
ltima instancia y con independencia de la interpretacin literal de los preceptos legales,
2

La Sentencia del Tribunal Constitucional 193/1.998, de 1 de octubre, que resuelve el recurso de


inconstitucionalidad interpuesto por el Estado, nm. 242/1.989 respecto de determinados preceptos de la Ley
de 2 de noviembre de 1.988 afirma, por otra parte, en el mismo F.J. 4, que el ejercicio por la Comunidad
Autnoma de Andaluca de sus competencias sobre las zonas portuarias nutico-deportivas radicadas en la
zona de servicio de los puertos de inters general correspondiente a la superficie de agua de la Zona II (aguas
exteriores) requerir, en todo caso, el consiguiente cambio de titularidad.
3
Vid. La referida doctrina constitucional ha sido sentada en las Sentencias 40/1.998, de 19 de febrero,
193/1.998, de 1 de octubre y 226/1.998, de 26 de noviembre.

56

atendiendo a criterios lgicos, tcnicos y de experiencia en el sector. El ejercicio


simultneo de competencias idnticas resultara impracticable, poniendo en evidencia la
operatividad y eficacia de las actividades prestacionales a realizar.
2.- Las instalaciones martimas.
El artculo 4 de la Ley de Puertos, por su parte, que defina las instalaciones
martimas como aquellas instalaciones de carcter menor respecto de los puertos
martimos, fue declarado inconstitucional y nulo en virtud de la Sentencia del Tribunal
Constitucional 40/1.998, de 19 de febrero, al considerar, en su F.J. 9, que realizaba una
definicin enormemente amplia de tal concepto, incluyendo todas aquellas instalaciones
que ocupan zonas de dominio pblico martimo-terrestre y estn destinadas al trasbordo de
mercancas, pasajeros o pesca, y que no renen los requisitos que segn la propia Ley son
necesarios para poder ser considerados como puertos martimos. Como seala la indicada
Resolucin judicial, la consecuencia de esta regulacin era que determinadas instalaciones
que podran ser consideradas como puertos no comerciales y, en cuanto tales y en virtud del
art. 148.1.6 CE, de la competencia de las Comunidades Autnomas, pasaban a ser
gestionadas por la Administracin del Estado4.
3.- Los puertos de inters general.
Finalmente, el artculo 5 recoge el concepto de puertos de inters general cuya
competencia se atribuye al Estado en el artculo 149.1.20 de la Constitucin espaola. Pues
bien, los puertos de inters general han de reunir, segn la Ley de Puertos, al menos una de
las siguientes caractersticas:
1) Que efecten actividades martimas internacionales.
2) Que su zona de influencia comercial afecte de forma relevante a ms de una Comunidad
Autnoma.
3) Que sirvan a industrias o establecimientos de importancia estratgica para la economa
nacional.
4) Que por el volumen anual de carga y descarga de mercancas y el nmero de pasajeros
transportados; as como por las caractersticas de las actividades comerciales que realicen
puedan considerarse de especial relevancia.
4

La Sentencia del Tribunal Constitucional 40/1.998 de 19 de febrero, en el mismo F.J. 9, afirma que el
legislador no puede alterar el orden de competencias mediante la redefinicin de categoras empleadas por la
Constitucin para efectuar el reparto de competencias entre distintos entes territoriales, mxime cuando dicha
redefinicin se utiliza para limitar las competencias de las Comunidades Autnomas; no se justifica por el
legislador y, adems, altera el concepto de <<puerto>> que existe en la conciencia social pues no cabe duda
de que el trasbordo de mercancas, pasajeros y pesca son tpicas actividades portuarias.

57

5) Que su funcionamiento constituya un elemento esencial para la seguridad del trfico


martimo.
El nmero 2 de dicho artculo, por su parte, determina que la alteracin de la
relacin de puertos de inters general se realizar mediante la aprobacin de un Real
Decreto, recogindose en el Anexo de la Ley de Puertos de 1.992 la relacin inicial de los
puertos clasificados como de inters general. Dicha relacin inicial, sin embargo, ha sido
alterada posteriormente mediante la aprobacin de los mencionados Reales Decretos de
reclasificacin de puertos que han procedido a agrupar varias Autoridades Portuarias en una
sola y a transferir determinadas instalaciones a las Comunidades Autnomas.
En la actualidad, podemos afirmar que todos los puertos de cierta relevancia, que
son los que realizan actividades comerciales, han sido clasificados como de inters general,
ya que:
1. En el momento presente, prcticamente todo puerto que realice actividades
comerciales tiene trfico martimo internacional. La razn de ser de dicha circunstancia
resulta clara ya que, en Espaa el transporte interno mayorista, salvo el que se realiza con la
islas del archipilago balear y canario, as como con las Ciudades Autnomas de Ceuta y
Melilla respecto de los puertos de la pennsula, se efecta en su mayor parte a travs de la
carretera, el ferrocarril y el avin. Por lo tanto, la mayora del trfico martimo comercial es
internacional.
2. En general, el trfico martimo internacional supera con mucho al trfico
nacional, constituyendo hoy en da el trfico martimo general, fundamentalmente, un
vnculo de unin entre continentes.
3. Dado el volumen de carga de los buques as como la facilidad de distribucin del
transporte terrestre, en su desenvolvimiento diario todos los puertos comerciales tienen
como rea propia de influencia o <<hinterland>> a ms de una Comunidad Autnoma, as
por ejemplo, prcticamente cualquier puerto peninsular tiene como zona de influencia
propia las Comunidades Autnomas interiores de Castilla-Len y Castilla-La Mancha,
adems de la suya propia, ya que son reas casi equidistantes de la mayora de los puertos
peninsulares.
4. Adems, cabe destacar que otra de las caractersticas exigidas para ser
considerado un puerto como de inters general, como es la de servir a industrias de inters
estratgico nacional, tambin afecta a la mayora de los puertos comerciales, ya que stas se
encuentran diseminadas por todo el territorio nacional y reciben suministros a travs de
diversos puertos existentes.
La mayora de los puertos comerciales, en definitiva, se encuentran clasificados
como de inters general y, por consiguiente, su titularidad se atribuye al Estado. La
competencia estatal sobre dichos puertos ha dado lugar, precisamente, a que la nueva Ley
58

haya diseado el conjunto de puertos comerciales como un sistema global, de modo que no
se produzcan disfunciones entre los distintos puertos, y a que se marquen unos objetivos
globales que han de ser conseguidos por el conjunto de los puertos espaoles dependientes
del Estado.
Tras el recorrido realizado por la tipologa de puertos e instalaciones afines que
recoge la Ley de 1.992, merece la pena exponer tres consideraciones finales al respecto:
A. Quedan fuera de la Ley y su competencia se ejerce por el Ministerio de Defensa,
la direccin y administracin de las siguientes reas martimas:
1. Las instalaciones navales de carcter militar.
2. Las zonas e instalaciones de inters para la defensa nacional.
Asimismo, ha de mencionarse que de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 47 de
la Ley de Costas de 22 de julio de 1.988, la Administracin del Estado puede reservarse
determinadas zonas de costa para la realizacin en ellas de actividades por la Guardia Civil.
B. El artculo 14 de la Ley de Puertos en su nmero 2, por su parte, indica que se
considera <<dominio pblico portuario estatal>> (DPPE) el dominio pblico martimoterrestre (DPMT) afecto a los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal. El
trmino "afecto" empleado por el artculo 14 de la Ley quiere decir que est destinado al
servicio portuario. El resto de los terrenos, obras e instalaciones fijas de los puertos que no
formen parte del dominio pblico martimo-terrestre gozarn, sin embargo, tambin del
carcter de demaniales dada la declaracin que en tal sentido realiza el nmero 1 del citado
artculo de la LPMM al incluirlos en el dominio pblico portuario estatal (DPPE). As, por
ejemplo, sera el caso de unos terrenos interiores en la franja costera de titularidad privada
del Estado, pero adyacentes al rea de un puerto, que se afectan para ampliar su zona de
servicio. En definitiva, cabe concluir que los bienes inmuebles portuarios gozan de una
naturaleza demanial <<ex lege>>.
Las Comunidades Autnomas, por su parte, de acuerdo con lo dispuesto en el
nmero 3 de dicho artculo, pueden ser titulares de adscripciones de dominio pblico
martimo-terrestre (DPMT). La zona adscrita conserva, sin embargo, la consideracin de
bienes de titularidad estatal. El rgimen de puertos autonmicos, por lo tanto, se equipara al
de las reservas realizadas por el Estado, no abonndose canon alguno a favor del mismo por
la utilizacin del espacio litoral cedido a la Comunidad Autnoma. Por ltimo, en cuanto al
sistema de adscripcin, ha de recordarse que el plazo de adscripcin no puede ser superior a
30 aos y requiere el informe favorable de la Administracin del Estado. En caso de
incumplimiento de las condiciones impuestas por las Comunidades Autnomas el espacio
cedido revertir al Estado5.
5

Vid. en este punto la regulacin contenida en los artculos 47 a 50 de la Ley 22/1.988, de 22 de julio, de
Costas, as como en los artculos 101 a 107 del Real Decreto 1.471/1.989 de 1 de diciembre por el que se
aprueba el Reglamento General para el desarrollo y ejecucin de la Ley 22/1.988, de 22 de julio, de Costas.

59

C. Finalmente, hemos de referirnos a una posibilidad organizativa que recoge la Ley


de Puertos, en su artculo 17, y que viene representada por la constitucin de concesiones
de puertos otorgadas por la Administracin del Estado a favor de particulares. El Estado
puede, en consecuencia, ceder la gestin de un puerto o de una instalacin portuaria a una
persona fsica o jurdica. Ejemplos de dicho sistema son los puertos de San Ciprin y
Avils que se gestionan en rgimen de concesin administrativa en atencin a su carcter
de servicio auxiliar de las instalaciones industriales prximas.
A este respecto, ha de recordarse la experiencia que supuso el intento de promover
durante los aos 70 del siglo XX la creacin de un puerto privado, y por lo tanto en
rgimen de concesin, en la Ra de Arosa, aprovechando las condiciones naturales de la
misma. Finalmente, el proyecto no prosper debido, por un lado, al cambio operado en
Espaa, durante aquellos aos, respecto de la poltica de obras pblicas marcadamente
imbuido de una preocupacin por el medio ambiente y, por otro, a la irrupcin de la crisis
econmica mundial provocada por el incremento de los precios del petrleo. La idea,
finalmente desechada, era la de crear un gran rea portuaria de carcter internacional que
sirviera de desarrollo al entorno de la ra e impulsara la industrializacin de Galicia.

60

CAPTULO IV
LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA DE LOS PUERTOS. LA
TITULARIDAD PORTUARIA Y LOS MODELOS DE GESTIN DE PUERTOS.

Respecto de la organizacin administrativa, hemos de distinguir dos grandes


apartados: en primer lugar, la titularidad portuaria, que se desarrolla en este epgrafe y, en
segundo trmino, el modelo de gestin, del que trataremos en el siguiente.
1.-La titularidad y los modelos de gestin de los puertos en el contexto internacional.
De acuerdo con Fernand Suykens1, Presidente de Puertos de Europa en los aos
noventa del siglo pasado, las experiencias acumuladas por los expertos en temas portuarios
a lo largo de los diferentes congresos internacionales llevan a la siguiente conclusin:
Todo sistema que favorece la prosperidad de un puerto y la expansin del trfico es
bueno siempre que sea eficiente.
El estudio comparado de los distintos sistemas portuarios vigentes nos demuestra, a
su vez, dos aspectos claves de la realidad administrativa de los puertos en el mundo:
A. La titularidad del puerto se debate entre la pertenencia al Estado en su conjunto o
al sector privado. Dentro del primero, conviven la alternativa estatal y la local aunque
tambin existen ejemplos de puertos regionales y supramunicipales.
B. La estructura organizativa, dentro de la opcin de la titularidad pblica, vara
desde formas de organizacin tpicamente administrativas, como las antiguas Juntas de
Puertos espaolas, hasta aqullas que proporcionan un mayor grado de autonoma y
carcter empresarial, como es el caso de los Trust Ports britnicos.

1
F. SUYKENS, La Administracin y direccin de los puertos europeos. Comentarios a la nueva Ley de
Puertos, Jornadas de Estudio celebradas en Vigo los das 1 y 2 de octubre de 1.993. Consorcio de la zona
franca de Vigo, 1.993, p. 25 y ss.

61

En cualquier caso, debemos alejarnos de una visin simplista de comparacin entre


los diversos sistemas existentes, pues el funcionamiento actual de cada uno de ellos no es
sino el fruto de una serie de condicionantes histricos, culturales, polticos y econmicos
que determinan, en buena medida, las alternativas organizativas y relativizan los resultados
de cada sistema. Por lo tanto, los anlisis al respecto han de realizarse en atencin a la
realidad descrita en cada mbito concreto, sin caer en artificiosas generalizaciones.
La primera tradicin organizativa es la que podemos denominar <<noreuropea>> o
<<hansetica>> que tiene su origen en los siglos XIII y XIV con la Liga Hansetica o de
las ciudades. Durante aquel periodo, las ciudades del noroeste de Europa crecieron
enormemente y experimentaron asimismo un notable incremento en su trfico comercial.
Se trataba de ciudades dotadas de un gobierno autnomo y que ostentaban la titularidad de
sus puertos. En su origen, la Liga Hansetica tuvo como objetivos el crear un monopolio
del comercio martimo y prevenir los ataques de la piratera. La Liga creci
considerablemente llegando a englobar a 117 ciudades y estando ligada slo al Emperador.
El gran problema de los puertos radicaba en su financiacin pero las ciudades hanseticas
prosperaron merced al comercio martimo y pudieron atender las necesidades de nuevas
obras portuarias.
El modelo se caracteriza, por lo tanto, por una administracin municipal al estar
dirigido el puerto por las autoridades del municipio al que tambin pertenece el personal
que trabaja en el mismo. Este es el modelo que puede encontrarse hoy en los grandes
puertos atlnticos del continente europeo, ubicados en Blgica, los Pases Bajos y
Alemania. Por consiguiente, en puertos tales como Amberes, Rotterdam o Hamburgo es el
poder municipal el que asume la titularidad y la direccin de toda la actividad que se genera
en el interior del recinto portuario. Cabe advertir, sin embargo, que el sistema portuario
municipal sujeta toda su actuacin a las leyes nacionales o federales sobre puertos.
La mxima autoridad es el comit municipal elegido. El presupuesto del puerto se
engloba dentro del presupuesto municipal, si bien la determinacin de las principales
regulaciones y tarifas se encuentra, en ltima instancia, tutelada por el Gobierno central.
La Administracin portuaria no dispone de personalidad jurdica ni tampoco de
capacidad de obrar aunque cuenta con un patrimonio, contabilidad y presupuesto que se
consolida con el propio del municipio.
La carga y descarga de los buques es dominio del sector privado. Tras la II Guerra
Mundial, hay un cambio en el trfico martimo que crece en volumen de mercancas y en
especializacin lo que requiere fuertes inversiones. As, los municipios que
tradicionalmente se ocupaban de proporcionar los puntos de atraque, las gras y los
almacenes renuncian a seguir financiando las superestructuras portuarias. Se limitan, por el
contrario, a ceder el terreno necesario a las compaas privadas mediante concesin y stas

62

son las que se encargan de construir las terminales especializadas de carga y las terminales
de transporte intermodal.
En la actualidad, el transporte de mercancas especializadas (por ejemplo, los
coches, el acero y las frutas perecederas) y la totalidad del transporte a granel (como el
petrleo, el mineral de carbn, el hierro y los fertilizantes), as como el transporte
intermodal mediante la utilizacin de los contenedores se realiza a travs de compaas
privadas de carga y descarga.
El sistema descrito presenta, no obstante, especificidades derivadas de la legislacin
propia de cada pas. As, los puertos de Hamburgo y Bremen, por ejemplo, son competencia
de los Lnder o gobiernos regionales careciendo de patrimonio y presupuesto
independiente. La gestin del puerto depende directamente del Ministerio de Comercio del
Lnd correspondiente.
El segundo modelo de gestin portuaria lo constituye el modelo <<britnico>> o
<<anglosajn>> que, originado en el Reino Unido se extiende en la actualidad con
especialidades locales por Estados Unidos, Canad, Australia, los pases de la Common
Wealth y las pujantes potencias del sureste asitico (Hong Kong y Singapur).
En el caso concreto de los puertos britnicos, el sistema se asienta sobre el principio
de autonoma de gestin y mxima competencia sobre la totalidad de las actividades
portuarias, tanto directas (trfico martimo o manipulacin de carga), como indirectas
(gestin del rea circundante al recinto portuario)2.
Por otra parte, la titularidad de los puertos britnicos oper un cambio notable con la
administracin conservadora de los aos noventa del siglo XX, de modo que podemos
distinguir dos sistemas sucesivos de organizacin del sistema portuario en el Reino Unido.
Hasta la dcada de los aos 90, los puertos britnicos fueron mayoritariamente de
titularidad estatal bajo la tipologa de "Trust Ports". El esquema bsico era el de conseguir
puertos de gestin autnoma y de titularidad estatal. Los puertos autnomos se
caracterizaban por las siguientes notas:
A. La titularidad estatal de los Trust Ports.

El profesor R. O. GOSS, A comparative Study of Seaport Management and Administration, London, 1.979,
citado por Fernand Suykens, La Administracin y direccin de los puertos europeos. Comentarios a la nueva
Ley de Puertos, Jornadas de Estudio celebradas en Vigo los das 1 y 2 de octubre de 1.993, Consorcio de la
zona franca de Vigo, 1.993, pp. 27 y 33, denomin el sistema de administracin de los puertos britnicos
como de organizacin total en la medida en que tanto las rutas de acceso martimo como el propio mbito
portuario, as como la estiba y desestiba que se realizan en los mismos son responsabilidad de una
organizacin total que se ocupa de todas las funciones del puerto.

63

B. La independencia de las autoridades portuarias que operan bajo la legislacin


local.
C. El Consejo de Administracin se compone de empresarios designados por el
Gobierno.
D. Los beneficios obtenidos se reinvierten en la mejora de las instalaciones
portuarias.
E. El capital pertenece exclusivamente al Estado.
Tras la Ley de Puertos de julio de 1.992, se realiz un proyecto de privatizacin de
los principales puertos britnicos como el de Southampton y el de Tilbury, en Londres.
Los objetivos de la privatizacin fueron los de:
1. La recepcin del capital privado, estimulando la inversin en el sector portuario.
2. Mejorar las cuentas de resultados mediante una gestin ms decidida y una
reduccin de los costes de funcionamiento.
3. Implicar al personal portuario en la gestin de la empresa ya que la mayora del
capital de las nuevas sociedades pas a pertenecer al mismo.
El sistema anglosajn descrito, con especialidades nacionales, representa hoy en da
el modelo preferente en Asia donde destacan por su enorme dinamismo el puerto de HongKong, que constituye la puerta de entrada del comercio internacional en China, y el puerto
de Singapur, que se ha configurado como el centro de avituallamiento y mantenimiento de
buques, as como el centro de transformacin y distribucin de productos para todo el rea
del sureste asitico.
La tercera de las grandes tradiciones europeas en materia de gestin de puertos
engloba a Espaa. Se trata de la tradicin que podemos denominar <<mediterrnea>> o
<<latina>>, caracterizada porque las principales decisiones sobre la infraestructura
portuaria se toman a nivel nacional y porque el Estado interviene en gran medida directa o
indirectamente en la direccin de los puertos. En dicho modelo se integran, con
peculiaridades, Espaa, Francia e Italia.
Ha de recordarse, no obstante, que en el rea del Mediterrneo hubo tambin en el
comienzo de la poca moderna (siglos XV y XVI) un modelo de organizacin portuaria
caracterizado por la titularidad y administracin municipal en el que destacaron, por su
pujanza en el trfico martimo internacional, las ciudades de Gnova y Venecia. Los
puertos espaoles de la poca no fueron ajenos tampoco a este modelo y as los puertos de
64

Sevilla, Cdiz y Barcelona fueron aliados de la Liga Hansetica, enviando representantes a


sus reuniones.
2.- La organizacin y gestin de los puertos en Espaa diseada originariamente por
la Ley 27/1.992 de 24 de noviembre.
La organizacin y gestin de los puertos espaoles de titularidad del Estado, vigente
de acuerdo con las disposiciones contenidas en la redaccin originaria de la Ley 27/1.992
de 24 de noviembre de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, se basa en la
generalizacin de la figura anterior de Puerto Autnomo que se implant en Huelva en
1.968 y que posteriormente, en 1.978, se extendi a Barcelona, Bilbao y Valencia.
Para entender el sistema organizativo actualmente vigente, ha de recuperarse el
recorrido que hemos realizado en los primeros Captulos de la obra por la normativa
portuaria espaola del siglo XIX. As, siguiendo al Profesor Cosculluela Montaner3 y de
acuerdo con el propio examen histrico realizado en el Ttulo precedente, podemos sealar
los siguientes hitos en la evolucin de la estructura y el funcionamiento de nuestros puertos:
a) El Real Decreto de 17 de diciembre de 1.851 y su Reglamento de ejecucin de 30
de enero de 1.852 que implantaron un nuevo sistema de financiacin caracterizado por su
uniformidad, al ser general para todos los puertos, y por su operatividad, al reducir la
obligacin de pago nicamente a los derechos de fondeo y de carga y descarga de buques.
b) La Ley de 7 de mayo de 1.880 en la que se estableci la financiacin directa de
los puertos espaoles en los Presupuestos Generales del Estado.
c) El Real Decreto-Ley de 19 de enero de 1.928 que mantuvo la financiacin directa
de los puertos, si bien previendo la posibilidad de que los Municipios y las Diputaciones
Provinciales pudiesen realizar aportaciones voluntarias.
d) La Ley de 7 de julio de 1.911 que vino a regular con precisin el rgimen jurdico
de las Juntas de Obras y Servicios de Puertos, sancionadas por la Ley de 7 de mayo de
1.880.
e) La Ley de Rgimen Financiero de los Puertos Espaoles de 28 de enero de 1.968.
f) La Ley 27/68 de 20 de junio sobre Juntas de Puertos y Estatuto de Autonoma.
Las normas aludidas, completadas como hemos visto por innumerables rdenes y
decretos puntuales, han configurado durante el ltimo siglo y medio la organizacin de los
puertos espaoles con anterioridad a la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante
de 24 de noviembre de 1.992 determinando, hasta la entrada en vigor de la misma, una
organizacin portuaria caracterizada por el predominio de la Administracin institucional.
3
L. COSCULLUELA MONTANER, Administracin Portuaria, ed. Tecnos, Madrid, 1.973. Dada la fecha de
la obra, su contenido recoge la legislacin histrica que precedi a la an vigente, aunque con modificaciones
posteriores, Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante 27/1.992, de 24 de noviembre.

65

En efecto, el sistema de gestin se caracteriza por la presencia de entidades de Derecho


pblico regidas por el Derecho administrativo pero sometidas a los principios de
autonoma, coordinacin y representacin tanto de la Administracin pblica como de las
entidades ms representativas del sector y la participacin de los intereses sociales y de los
ciudadanos.
Se crea un ente pblico (de los previstos en el artculo 6.5 de la Ley General
Presupuestaria4), denominado Puertos del Estado, que sustituye a la Direccin General de
Puertos y que se adscribe al MOPTMA, actual Ministerio de Fomento5. Dicho ente pblico
ha de presentar al Ministerio un Plan Anual de Objetivos.
El ente pblico Puertos del Estado tiene personalidad jurdica y patrimonio propios,
as como plena capacidad de obrar, debiendo ajustar sus actividades al ordenamiento
jurdico privado, salvo en el ejercicio de aquellas funciones de poder pblico que el
ordenamiento jurdico le atribuye.
En materia de contratacin, por su parte, se encuentra sometido a los principios de
publicidad, concurrencia, salvaguarda del inters del ente y homogeneizacin del sistema
de contratacin del sector pblico6.
Se trata de un rgano especializado que ejecuta y controla la poltica portuaria del
Estado mediante la superior direccin y coordinacin del holding de puertos de titularidad
estatal, formado por todas las sociedades estatales que se encargan de los distintos puertos
calificados de inters general del Estado, denominadas Autoridades Portuarias.
En cuanto a la necesidad de un ente superior de coordinacin y gestin del sistema
portuario, pueden sealarse las siguientes razones:
En primer lugar, debido al volumen reducido de la mayora de los puertos
espaoles. Slo el puerto de Algeciras presenta, en conjunto, un nivel destacado, ocupando
el 7 lugar de Europa en movimiento general de mercancas mientras que Barcelona y
4

Actualmente, en virtud de la Disposicin final 2 de la Ley 48/2.003, de 26 de noviembre (Boletn Oficial


del Estado, BOE, del 27, nmero 284), se configura como un Organismo pblico de los previstos en el
apartado 6 del artculo 6 de la Ley General Presupuestaria, adscrito al Ministerio de Fomento, que se regir
por su legislacin especfica, por las disposiciones de la Ley General Presupuestaria que le sean aplicables
supletoriamente y, por la Ley 6/1.997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la
Administracin General del Estado.
5
La adscripcin de Puertos del Estado al Ministerio de Fomento se produce inicialmente en virtud del Real
Decreto 1.886/1.996, de 2 de agosto (BOE de 6 de agosto), art. 2.6.a), siendo ratificada posteriormente por el
Real Decreto 1.476/2.004, de 18 de junio (BOE de 19 de junio), que desarrolla la estructura orgnica bsica
del Ministerio de Fomento. Esta ltima disposicin reglamentaria, en su artculo 7.5, pone bajo la
dependencia del Ministerio de Fomento, a travs de su Secretara General Tcnica, tanto al ente pblico
Puertos del Estado como a las Autoridades Portuarias.
6
La Ley 48/2.003, de 26 de noviembre (BOE, 27, nmero 284), Disposicin final 2, aade que el ente
pblico Puertos del Estado deber someterse a lo establecido en la Ley 48/1.998, de 30 de diciembre, sobre
procedimientos de contratacin en los sectores del agua, la energa, los transportes y las telecomunicaciones
cuando celebre contratos comprendidos en el mbito de la misma.

66

Bilbao quedan, respectivamente, en el puesto 13 y 14 entre el conjunto de los puertos


europeos, segn las estadsticas de Puertos Europeos (Boletn Informativo de Puertos del
Estado n 14, enero-marzo de 1.994).
En segundo trmino, dado el carcter predominantemente fijo o cautivo de los
trficos de mercancas y pasajeros, no siendo fcil la modificacin de los flujos ya que
los hinterland determinan en buena medida el volumen de trfico en los puertos de inters
general.
Y, finalmente, por la inexistencia, en muchos casos, de puertos extranjeros que
compitan con los espaoles, dado el carcter perifrico de nuestro sistema respecto del
conjunto de puertos europeos.
Todas las razones mencionadas obligan a:
1.-Fomentar que los puertos espaoles compitan entre s en calidad/coste de los
diferentes servicios.
2.-Evitar que los puertos espaoles compitan en el desarrollo de infraestructuras y
otras inversiones para captar ciertos trficos, dejando a los dems competidores con exceso
de capacidad.
En cuanto a la financiacin de obra nueva, se dise un sistema segn el cual el
conjunto de los ingresos de los puertos atendiera a la consecucin de los objetivos globales
y fuera autofinanciable7.
Para contribuir a la financiacin de los Puertos del Estado se crean dos fondos
denominados respectivamente, Fondo de Contribucin y Fondo de Financiacin. En ambos,
la cuanta del fondo se financia con aportaciones de las distintas Autoridades Portuarias
pero:

En el fondo de contribucin, las aportaciones son gastos no reintegrables (a


fondo perdido) que se determinan por el Ministerio de Fomento teniendo en cuenta:
1. Los activos con los que cuenta la Autoridad Portuaria.

La financiacin de los puertos espaoles dependientes del Estado se rige actualmente por la Ley 48/2.003,
de 26 de noviembre, de Rgimen econmico y de prestacin de servicios de inters general. Ha de advertirse,
no obstante, que el sistema haba sido ya alterado por la Ley 62/1.997, de 30 de diciembre, en lo relativo a los
fondos de contribucin y financiacin regulados, respectivamente, en los artculos 46 y 47 de la Ley de
Puertos del Estado y de la Marina Mercante.

67

2. Las tarifas y cnones.


3. Los beneficios percibidos por cada uno de los puertos.
El destino de las cantidades que integran el fondo no es otro que el de contribuir a
los gastos, cargas e inversiones (para el mantenimiento y funcionamiento del sistema).
En el fondo de financiacin, en su regulacin originaria, las aportaciones eran
gastos reintegrables y se destinaban, exclusivamente, a las inversiones de las distintas
Autoridades Portuarias. Puertos del Estado distribuye los recursos de ambos fondos pero,
slo en el primero, actuaba como intermediario financiero. El Ente que reciba las
aportaciones del fondo de financiacin deba de abonar, en el plazo que se fijara, una tasa
de inters por las cantidades percibidas.
Por otra parte, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 30 de la Ley de Puertos, los
recursos propios de Puertos del Estado estaban constituidos, en primer lugar, por las
aportaciones de las distintas Autoridades Portuarias por lo que, en este caso, se
consideraban recursos propios del organismo. As, el mencionado artculo 30 de la Ley de
Puertos sealaba como ingresos de Puertos del Estado, adems de las contribuciones de las
Autoridades Portuarias, los procedentes de:
1. Los presupuestos generales del Estado.
2. Los generados por sus propias actividades.
3. Los productos y rentas de su patrimonio, as como los ingresos procedentes de la
enajenacin de sus activos.
4. Los procedentes de crditos, prstamos y dems operaciones financieras.

El sistema descrito haba permitido la autofinanciacin del conjunto de puertos de


titularidad estatal durante los ltimos aos sin tener que recurrir a la consignacin de
fondos adicionales en los Presupuestos Generales del Estado. La favorable evolucin del
trfico portuario, la necesidad de conseguir una mejor distribucin de la carga tarifaria de
acuerdo con el tipo de mercanca, as como la conveniencia de igualar las tarifas para los
buques comunitarios, haba motivado la implantacin del sistema tarifario vigente. Junto a
las razones precedentes, la idea central de la normativa era la de abaratar los costes de los
servicios portuarios para estimular el transporte martimo y, por derivacin, la economa
nacional.
En cuanto a la estructura organizativa originaria de los distintos entes que
componan el holding portuario, de acuerdo con la Ley de 24 de noviembre de 1.992,
hemos de referirnos, en primer trmino, a la organizacin de <<Puertos del Estado>>
que se compona de un Presidente y un Consejo Rector integrado por un nmero variable
68

de miembros, entre 5 y 15. Tanto el Presidente del ente pblico como los miembros del
Consejo Rector eran nombrados, y continan sindolo, por un periodo de 4 aos renovable
por periodos sucesivos8.
Las competencias del Consejo Rector vienen definidas en el artculo 28.2 de la Ley
de Puertos que lo configura como el rgano directivo del sistema portuario espaol.
Para la gestin de cada uno de los puertos de titularidad estatal, se crean las
denominadas <<Autoridades Portuarias>> que se configuraban como entes pblicos del
Artculo 6.5 de la Ley General Presupuestaria9 y, por lo tanto, tenan la misma calificacin
que el ente directivo, Puertos del Estado. Se trata de entidades que se rigen por su
normativa propia y, en su defecto, por la Ley General Presupuestaria. Actan con sujecin
al ordenamiento jurdico privado, incluso en las actuaciones patrimoniales y en su
contratacin, salvo en las funciones de poder pblico que el ordenamiento jurdico les
atribuye.
Las Autoridades Portuarias, asimismo, se caracterizan por tener personalidad
jurdica y patrimonio propio, capacidad de gestin autnoma y disponer tambin de una
estructura contable y presupuestaria propia. En su actuacin se rigen por el principio de
autonoma, sin perjuicio, de las competencias de coordinacin e inspeccin que la Ley
atribuye al ente director de Puertos del Estado.
El Gobierno puede agrupar en una misma Autoridad Portuaria la administracin,
gestin y explotacin de varios puertos de competencia de la Administracin del Estado.
As ha sucedido con los puertos de San Ciprin y de Motril que, de acuerdo con el Real
Decreto 1.590/1.992 de 25 de diciembre, quedan agrupados respectivamente en las
Autoridades Portuarias de El Ferrol-San Ciprin y de Almera-Motril.
3.- El modelo de gestin de los puertos espaoles.
El esquema organizativo de las Autoridades Portuarias10 que se deduca ya en la
redaccin originaria de la Ley de Puertos era el propio de una empresa mercantil de
titularidad pblica. En este sentido pueden citarse, en cuanto a los rganos de gobierno de
8

En la actualidad, la estructura organizativa de los puertos espaoles de titularidad estatal se rige por la nueva
redaccin de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante 27/1.992, de 24 de noviembre, dada por la
Ley 62/1.997, de 30 de diciembre; as como por la Ley 48/2.003, de 26 de noviembre, sobre Rgimen
Econmico y de Prestacin de Servicios en Puertos de Inters General.
9
En la redaccin vigente, se configuran como organismos pblicos de los previstos en el apartado 6 del
artculo 5 del Texto refundido de la Ley General Presupuestaria, de acuerdo con lo dispuesto en la
Disposicin final 2 de la Ley 48/2.003, de 26 de noviembre, que da nueva redaccin al artculo 35 de la Ley
de Puertos del Estado y de la Marina Mercante 27/1.992, de 24 de noviembre.
10
El esquema organizativo de Puertos del Estado y de las Autoridades Portuarias se ha visto profundamente
modificado en la actualidad por la Ley 62/1.997, de 30 de diciembre (BOE nm. 312), que introduce el
artculo 27 bis y altera la redaccin del artculo 28 y ss. de la Ley 27/1.992, de 24 de noviembre. El modelo de
organizacin portuaria resultante y los cambios ms significativos se exponen en un captulo aparte de la
presente obra.

69

la sociedad, un Consejo de Administracin compuesto por el Presidente de la Autoridad


Portuaria (designado por el Ministerio de Fomento); un Vicepresidente que es el Capitn
martimo y un Director; as como por un nmero de vocales que oscila, en la primitiva
regulacin de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, entre 10 y 20. Los
vocales son elegidos entre representantes de la Comunidad Autnoma a la que pertenezca
el puerto, los Ayuntamientos en cuyo trmino municipal radique, las Cmaras de Comercio,
Industria y Navegacin de la Provincia y, finalmente, los sindicatos ms representativos.
Entre los rganos de gestin, destaca la figura del Director Tcnico que, en la
versin inicial de la Ley de 24 de noviembre de 1.992, era nombrado directamente por la
entidad Puertos del Estado a propuesta de la Autoridad Portuaria, debiendo de ser en todo
caso el candidato un Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos.
Finalmente, existen tambin rganos de asistencia que vienen representados por un
Consejo de Navegacin y Puerto como rgano de asesoramiento e informacin de la
Capitana Martima y del Presidente de la Autoridad Portuaria. En el citado Consejo de
Navegacin y Puerto se encuentran representados miembros de las entidades pblicas que
ejerzan competencias portuarias, de las corporaciones de Derecho pblico y de las
entidades u organizaciones que realizan actividades portuarias o martimas y, finalmente,
de los sindicatos ms representativos.
El modelo de gestin portuaria establecido por la Ley de Puertos nmero 27/1.992,
de 24 de noviembre, que globalmente supone la creacin de una entidad directiva, Puertos
del Estado, y de entidades gestoras de cada uno de los puertos de inters general del Estado,
parte de la experiencia favorable obtenida respecto de uno de los tipos de organizacin de
puertos que recoga la legislacin precedente. En efecto, el sistema actual responde a una
generalizacin del sistema inmediatamente anterior de los puertos autnomos pero con un
nivel competencial an mayor. Por consiguiente, el cambio de denominacin que implic la
nueva Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante para los cuatro puertos de inters
general calificados de autnomos (Barcelona, Bilbao, Huelva y Valencia) no debe
entenderse como una prdida de autonoma por los mismos sino, precisamente, como un
cambio tendente hacia la homogeneizacin de la terminologa portuaria, eliminando la
denominacin de puerto autnomo y sustituyndola por la de autoridad portuaria ya
consagrada en Derecho comparados.

70

CAPTULO V
LOS INSTRUMENTOS LEGALES PARA LA DELIMITACIN Y ORDENACIN
DEL ESPACIO PORTUARIO EN LA REDACCIN ORIGINARIA DE LA LEY DE
PUERTOS DEL ESTADO Y DE LA MARINA MERCANTE.
Previamente a la descripcin de los servicios portuarios, y en la medida en que
permite una prestacin racional de los mismos, hemos de hacer referencia a los intrumentos
para la delimitacin y ordenacin del espacio portuario. Pues bien, dichos intrumentos se
pueden resumir en los siguientes elementos de Planeamiento:
1.- El Plan de utilizacin de los espacios portuarios.
Los Planes de utilizacin se encontraban previstos, en el hoy derogado artculo 15
de la Ley de Puertos1, para la delimitacin de la denominada zona de servicio. En cuanto a
su contenido, dichos planes de utilizacin incluan los diferentes usos a realizar en las
distintas zonas del puerto, lo que abarcaba tanto a las superficies de tierra y agua necesarias
para la ejecucin de las actividades portuarias y sus tareas complementarias, como los
espacios de reserva que garantizaran la viabilidad futura de tales actividades. Igualmente se
exiga la justificacin de la necesidad o conveniencia de los usos que se especificaran. Pero
el Plan, como sealaba el Tribunal Constitucional en su Sentencia 40/1.998 de 19 de
febrero, al analizar precisamente el artculo 15.2 de la Ley 27/1.992, se limitaba a servir
como instrumento de delimitacin del permetro portuario, constituyendo slo la previsin
a grandes rasgos de los distintos usos. Por consiguiente no regulaba, propiamente, los usos
urbansticos del espacio comprendido en la zona de servicio del puerto, tarea que, como
enseguida veremos, se realiza a travs del Plan Especial previsto en el artculo 18 LPMM.
En cuanto a la naturaleza de los espacios a incluir en el Plan, ha de sealarse que la
superficie de agua sometida a la competencia de la Autoridad Portuaria y, por lo tanto,
comprendida en la zona de servicio del puerto, de acuerdo con lo que estableca el artculo
15.7 de la Ley de Puertos (y en la actualidad el artculo 96.2 de la Ley 48/2.003 de 26 de
noviembre), poda comprender dos zonas:
1. La zona I o interior que abarcaba las aguas situadas dentro de las obras de abrigo
del puerto. Se extenda a los espacios incluidos dentro de los diques de abrigo y, donde no
existieran stos, a las zonas necesarias para realizar las maniobras de atraque y reviro.

Actualmente sin vigor en virtud de lo establecido en la Disposicin derogatoria nica de la Ley 48/2.003, de
26 de noviembre (BOE de 27 de noviembre, nmero 248). Ello no obstante, el Plan de utilizacin de los
espacios portuarios tiene en la actualidad una regulacin an ms detallada en cuanto al procedimiento de
elaboracin y en cuanto a su contenido, proceso de modificacin y efectos en los artculos 96, 97 y 98 de la
Ley 48/2.003, de 26 de noviembre.

71

2. La zona II o exterior a las obras de abrigo que comprenda las aguas situadas en
la zona de entrada, maniobra y posible fondeo, subsidiarias del puerto correspondiente, y
sujetas, al igual que la anterior, a control tarifario.
De lo dicho se desprende que el concepto legal de puerto, en contra del significado
comn atribuido al trmino, comprende tanto la superficie terrestre como las aguas
interiores y las aguas exteriores necesarias para posibilitar la prestacin de los servicios
portuarios o el desarrollo de las actividades ligadas al trfico portuario. Adems, de
conformidad con lo dispuesto en el artculo 15.6 LPMM, dentro de la zona de servicio de
los puertos comerciales se podan realizar aquellas actividades propias de empresas
industriales o comerciales cuya localizacin en el puerto estuviera justificada por su
relacin con el trfico portuario, por el volumen del mismo o por los servicios que prestaran
a los usuarios del puerto en general (as, por ejemplo, una empresa pesquera).
De otro lado interesa destacar que, de acuerdo con lo establecido en la Disposicin
adicional 5 y el artculo 17 LPMM, la zona de servicio de un puerto otorgado en concesin
(integrada tanto por la porcin del dominio pblico cuya ocupacin hubiera sido autorizada
como por los terrenos de propiedad particular incorporados al mismo en virtud de lo
previsto en el ttulo concesinal) se inclua, por decisin del Ministerio de Obras Pblicas y
Transporte, en la del puerto de gestin directa estatal ms prximo o que, por las
caractersticas de su trfico portuario, resultara ms conveniente.
La aprobacin del Plan de utilizacin de los espacios portuarios corresponda al
Ministerio de Obras Pblicas y Transportes, previo informe de la entidad pblica Puertos
del Estado, de la Direccin General de Costas sobre aspectos de su competencia y,
finalmente, de las Administraciones urbansticas (competencia que se mantiene en la
actualidad vigente de acuerdo con el artculo 96.3 de la Ley 48/2.003, de 26 de noviembre).
Estos informes deban formularse en el plazo de un mes, desde la recepcin de la propuesta,
entendindose emitidos favorablemente, de modo tcito, si transcurriera dicho plazo sin
haberse adoptado de modo expreso. En cualquier caso, la aprobacin ministerial llevaba
implcita la declaracin de utilidad pblica a efectos expropiatorios de los bienes de
propiedad privada afectados por la delimitacin, as como la afectacin al uso portuario de
los bienes de dominio pblico incluidos en la zona de servicio que fueran de inters para el
puerto.
Igualmente deban informar el Ministerio de Defensa, desde la perspectiva de los
intereses para la defensa nacional; el Ministerio de Interior, en lo que se refera a aspectos
de seguridad pblica y al control de entradas y salidas de personas del territorio nacional; y
las Administraciones pblicas con competencia en materia de pesca en aguas interiores y
ordenacin del sector pesquero, industria, construccin naval y deporte, es decir, el Estado
y la Comunidad Autnoma respectiva. En atencin a la celeridad en la tramitacin del
procedimiento, y de conformidad con lo dispuesto en el artculo 83.4 LRJAPYPAC,
transcurrido el plazo especfico de un mes sealado por la Ley, los referidos informes se
entendan emitidos favorablemente. Adems, y de acuerdo con la regla general del artculo
83.1 de la citada Ley 30/1.992 de 26 de noviembre, los informes tenan carcter facultativo
y no vinculante con lo que se aseguraba la plena capacidad de decisin final del Ministerio

72

de Obras Pblicas y Transportes para la aprobacin del correspondiente Plan de utilizacin


de los espacios portuarios.
Para el caso de que el proyecto de Plan incluyera bienes patrimoniales o terrenos
destinados a finalidades distintas, se requera asimismo informe del Ministerio de
Economa y Hacienda2 que debera emitirse en el plazo de tres meses desde la recepcin de
la documentacin. En caso contrario, se entenda aprobado mediante silencio administrativo
lo que, adems, conllevaba la afectacin automtica de tales bienes y terrenos a la
respectiva Autoridad Portuaria.
Finalmente ha de mencionarse que, una vez aprobado el Plan que delimita la zona
de servicio, se prevea su publicacin en el <<Boletn Oficial>> de la correspondiente
Comunidad Autnoma, previsin que en s misma supone ya una innovacin respecto de lo
exigido por la legislacin anterior representada por el Real Decreto-Ley sobre Puertos de
19 de enero de 1.928. Y es que la normativa precedente no estableca la necesidad de tal
publicacin por el Ministerio del ramo, lo que di lugar a lo largo del tiempo a la
interposicin de varios recursos administrativos fundados en la insuficiencia de su
conocimiento por los destinatarios3. Pero adems, en el presente caso, interesa resaltar el
hecho de que siendo un acto aprobado por la Administracin General del Estado, su
publicacin se produce obligatoriamente slo en el Boletn Oficial de la Comunidad
Autnoma afectada, lo que constituye un ejemplo claro de coordinacin administrativa.
El procedimiento de delimitacin de las distintas zonas portuarias pone de
manifiesto el amplio abanico de actividades que concurren en el recinto portuario
(comerciales, de defensa, industriales, deportivas, etc) y a su vez constituye una muestra
palpable de los denominados <<procedimientos de cooperacin>> entre rganos dotados de
autonoma. Dichos procedimientos suponen la aplicacin prctica de la tcnica
administrativa de "participacin de diversos organismos en procedimientos conjuntos" que
se concreta en la intervencin de un ente o de varios, como en el presente caso, en
procedimientos que tramita y resuelve otro ente.
2.- El Plan Especial de ordenacin urbanstica del puerto.
Otro aspecto importante a tratar son las implicaciones urbansticas que
indudablemente comportaban los planes de utilizacin. As, la aprobacin de un plan de
utilizacin condicionaba indudablemente el planeamiento urbanstico del litoral y del
entorno. El puerto, desde el punto de vista urbanstico, se configura como un sistema
general portuario de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 18 de la Ley de Puertos. En
2

Vid. el antiguo artculo 15.3 de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante 27/1.992, de 24 de
noviembre, derogado por la Disposicin derogatoria nica de la Ley 48/2.003, de 26 de noviembre (BOE 27,
nmero 248), que recoge la misma regulacin en su artculo 96.4.
3
En este sentido puede citarse, por ejemplo, la Sentencia de la Seccin 8 de la Sala de lo Contenciosoadministrativo de la Audiencia Nacional de 17 de febrero de 1.998 (Ar. 411), F.J. 2, que negaba la necesidad
de la publicacin de la Orden ministerial que aprobaba la ampliacin de la zona de servicio del puerto,
alegando que se trataba de un acto administrativo y no de una norma jurdica.

73

consecuencia, los sistemas portuarios, como sistemas generales de transporte, deban de ser
recogidos tanto en los Planes Directores Territoriales (PDT) como en los Planes Generales
Municipales de Ordenacin Urbana (PGMOU) que aprobaran las respectivas Comunidades
Autnomas. As en el mbito fsico del puerto, se proyectan las competencias
<<concurrentes>> de las Administraciones estatal y autonmica que, sin embargo, se
dirigen a regular dos <<objetos jurdicos distintos>>. En el caso del Estado, la misma se
encamina a fijar la propia realidad del puerto (su ubicacin, su tamao y sus usos) as como
la actividad relativa al mismo, pero no cualquier tipo de actividad que afecte al espacio
fsico que abarca el recinto portuario. Por su parte, la competencia autonmica de
ordenacin del territorio y urbanismo tiene por objeto la actividad consistente en la
delimitacin de los diversos usos a que puede destinarse el suelo o el espacio fsico
territorial.
Y para que resulte operativa la citada <<coexistencia>>, se hace preciso que la
competencia urbanstica de las Comunidades Autnomas y los Ayuntamientos no impida el
ejercicio por el Estado de su titularidad en materia de puertos de inters general. Y ello
porque, como seal el Tribunal Constitucional en su Sentencia 56/1.986 de 13 de mayo, el
Estado no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la
existencia de una competencia, aunque sea tambin exclusiva como en el presente caso, de
una Comunidad Autnoma. De modo que la competencia estatal sobre los puertos de
inters general condiciona la capacidad de decisin de la Administracin autonmica en
materia urbanstica y a su vez, como se indica seguidamente, el Estado debe acomodar sus
actos al planeamiento urbanstico existente.
Ha de tenerse en cuenta, por otra parte, que segn la propia Ley de Puertos, en su
artculo 18 an vigente, el sistema general portuario se desarrollar a travs de Planes
Especiales, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley del Suelo4. A ellos compete la regulacin
en sentido estricto de los usos urbansticos5, de modo que partiendo de las grandes lneas de
actuacin recogidas previamente en el Plan de utilizacin de los espacios portuarios, la
Autoridad competente las concreta y perfila. Y de ah que el artculo 18 LPMM regule un
procedimiento coordinado de elaboracin entre la Autoridad Portuaria y la Administracin
urbanstica que ha de tener presentes los fines que contempla la norma, cuando establece
que para articular la coordinacin entre las Administraciones con competencias
concurrentes en el espacio portuario, los planes generales y dems instrumentos de
ordenacin debern calificar la zona de servicios como sistema general portuario y no
4

En este punto, ha de tenerse en cuenta que todo el sistema de planeamiento urbanstico diseado por el Real
Decreto Legislativo 1/1.992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre
Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana, incluido en su Ttulo III, ha sido derogado en virtud de la
Disposicin derogatoria nica de la Ley 6/1.998, de 13 de abril, sobre Rgimen de Suelo y Reglas de
Valoracin. Y ello porque el legislador estatal, como seala la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de
marzo de 1.997, carece constitucionalmente de competencias en materia de urbanismo y ordenacin del
territorio en sentido propio, de acuerdo con lo dispuesto en los artculos 148 y 149 de la Constitucin. En
consecuencia, los Planes Especiales de ordenacin urbanstica del puerto se rigen por la legislacin aprobada
por cada una de las Comunidades Autnomas.
5
Las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, Seccin 8, de 19 de
junio de 1.998 y 27 de febrero de 1.999 (Ar. 3.487) perfilan claramente el distinto contenido que han de tener
los Planes de utilizacin de los espacios portuarios, de trazado de grandes lneas de uso, respecto del
especfico atribuido al Plan Especial del puerto, que ha de dedicarse a la delimitacin de los usos urbansticos.

74

podrn incluir determinaciones que supongan interferencia o perturbacin en el ejercicio de


las competencias de explotacin portuaria.
El Plan Especial se formula por la Autoridad Portuaria, correspondiendo su
tramitacin y aprobacin a la Administracin pblica competente de acuerdo con lo
previsto en la legislacin urbanstica (as, v.gr., Comunidades Autnomas o Ayuntamientos
para capitales de provincia y ciudades de ms de 50.000 habitantes). En dicho
procedimiento urbanstico de aprobacin de los Planes Especiales se pueden distinguir las
siguientes fases de tramitacin:
1. La Autoridad urbanstica procede a la aprobacin inicial del proyecto,
sometindose el mismo a informacin pblica durante un mes y previndose la apertura de
un periodo de audiencia a los interesados para que formulen alegaciones.
2. La Autoridad urbanstica consulta a las Entidades Locales interesadas en la
aprobacin del Plan.
3. La Comunidad Autnoma o el Ayuntamiento, en aquellos municipios de ms de
50.000 habitantes, procede a la aprobacin final del Plan Especial. En caso de oposicin, se
exige informe vinculante del Consejo de Ministros.
La aprobacin definitiva del Plan Especial del puerto asegura la conformidad de la
ordenacin portuaria al planeamiento preexistente pues, a falta de acuerdo entre la
Autoridad Portuaria y la Administracin competente en materia urbanstica sobre su
contenido, decide el Consejo de Ministros mediante un informe vinculante. Y ello porque
subyace en la aprobacin del Plan Especial del puerto una subordinacin a intereses
superiores, como consecuencia de la competencia exclusiva del Estado sobre los puertos de
inters general6. En todo caso, en defecto de Plan Especial, se estar a lo dispuesto en el
Plan de utilizacin.

Finalmente, ha de destacarse que la agilidad de la gestin urbanstica en lo


referido a la zona portuaria se asegura por el conjunto de la legislacin vigente por una
doble va:
a) En primer lugar, porque los Planes Especiales portuarios no precisan de la previa
aprobacin de un Plan General de Ordenacin Urbana (PGMOU) de acuerdo con lo
dispuesto en el artculo 84 de la Ley del Suelo.

Vid. a este respecto la Sentencia del Tribunal Constitucional 40/1.998, de 19 de febrero, Fundamento
Jurdico 37.

75

b) Y, en segundo trmino, porque las obras en los puertos no estn sujetas a licencia
municipal de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 19 LPMM, aun cuando algn sector
doctrinal haya considerado inconstitucional dicha exencin por aplicacin analgica de la
doctrina constitucional (v.gr., Toms Ramn Fernndez de acuerdo con lo dispuesto en el
artculo 111 de la Ley de Costas)7. En este sentido se ha pronunciado el Tribunal
Constitucional en su Sentencia 40/1.998 de 19 de febrero, siguiendo una lnea
jurisprudencial preexistente de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal
Supremo para aquellos supuestos en los que la obra pblica a realizar fuera de carcter
urgente o de excepcional inters pblico, sustituyndose en tales casos el otorgamiento de
la licencia por un informe sobre la conformidad de la obra con el planeamiento existente8.
En todo caso, la exencin del mencionado precepto se limita exclusivamente a aquellos
casos en los que se realicen obras de construcciones o instalaciones <<portuarias>>, esto
es, obras pblicas de inters general en la zona de servicio del puerto en atencin a la
competencia exclusiva que sobre los puertos de inters general atribuye al Estado el
artculo 149.1.20 CE. Una aplicacin de la indicada disposicin se produjo, por ejemplo,
cuando el Puerto de Bilbao realiz obras de explanacin y construccin de pabellones en la
punta de Zorroza sin solicitar la correspondiente licencia a la Alcalda vizcana de Guecho9.
El conflicto planteado concluy en va judicial con la declaracin de nulidad de la
liquidacin girada por el citado Ayuntamiento de la tasa municipal de obras, ya que se
estim que la licencia de obras no era precisa dada la envergadura del proyecto y su
innegable carcter portuario.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 40/1.998, de 19 de febrero, afirma que el artculo 19.3 de la Ley de
Puertos del Estado y de la Marina Mercante es constitucional siempre que se interprete en el sentido de su F.J.
39. Pues bien, el indicado fundamento jurdico de la Sentencia del Tribunal Constitucional declara que el
artculo 19 LPMM sustrae al control preventivo municipal <<las obras de nueva construccin, reparacin y
conservacin que se realicen en el dominio pblico portuario por las Autoridades Portuarias>> (apartado 3).
No obstante, la ley no excluye la intervencin del municipio que debe emitir un informe sobre la adecuacin
de tales obras al Plan Especial de ordenacin del espacio portuario (apartado 1). Se garantiza por lo tanto la
intervencin del ente local tal y como exige la garanta institucional de la autonoma municipal [artculos 137
y 140 CE], por lo que no puede apreciarse un menoscabo ilegtimo de la misma. Y a continuacin precisaba,
en relacin con la amplitud que haya de darse a la exencin del control preventivo municipal, que la facultad
del Estado de incidir sobre la competencia urbanstica, sustituyendo la licencia por el informe, se limita a las
obras portuarias en sentido estricto pero no alcanza a aqullas otras que, aunque realizadas en la zona de
servicio del puerto, son de naturaleza diversa (as por ejemplo, sera el caso de los equipamientos culturales o
recreativos, los certmenes feriales o las exposiciones).
8
La Sentencia de la Sala 3 del Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 1.982 (Ar. 7.774), F.J. 3, expone
dicha doctrina (ya recogida, por ejemplo, en la previa Sentencia de 25 de septiembre de 1.981, Ar. 3.822)
resolviendo la innecesariedad de que la Administracin General del Estado obtuviera licencia urbanstica para
la construccin del <<dique de Punta Galea>> de cierre exterior del Superpuerto de Bilbao, radicado en el
trmino municipal de Guecho (Vizcaya), fundndose en el artculo 108. 2 y 3 LS de 9 de abril de 1.976 que
exima de dicho requisito en supuestos de urgencia o de extraordinario inters pblico. Y ello porque en la
mencionada obra resultaba evidente la concurrencia del inters pblico para la conclusin de las
infraestructuras de transporte portuario as como para la mejora del sistema general de comunicaciones.
9
Vid. Sentencia de la Sala 3 del Tribunal Supremo, Seccin 5, de 1 de abril del 2.002 (Ar. 3.843).

76

CAPTULO VI

LA UTILIZACIN DEL DOMINIO PBLICO


ORIGINARIA DE LA LEY DE PUERTOS DE 1.992.

EN

LA

REDACCIN

1.- El dominio pblico portuario como parte integrante del dominio pblico martimoterrestre.
Los puertos e instalaciones portuarias del Estado pertenecen, por disposicin legal, a
una determinada categora jurdica de bienes, al <<dominio pblico martimo-terrestre
estatal>>. La citada calificacin recogida en el artculo 4.11 de la Ley de Costas 22/1.988
de 28 de julio as como en el artculo 5.11 de su Reglamento de ejecucin 1.471/1.989 de 1
de diciembre constituye, sin embargo, una determinacin constante en nuestro
Ordenamiento jurdico. As, ya la Ley de Puertos de 7 de mayo de 1.880 inclua tales
elementos, en su artculo 1.2, en la exposicin detallada de los bienes que integraban <<el
dominio nacional y de uso pblico>> al formar parte de la zona martima que cie las
costas espaolas junto con las ensenadas, radas, bahas y dems abrigos utilizados para la
pesca y la navegacin. La referida calificacin de bienes de dominio pblico estatal
aplicada a los puertos del Estado no es, a pesar de todo, utilizada por nuestro Texto
Constitucional para delimitar una zona ajena al ejercicio de las competencias propias de
otras Administraciones territoriales. Se trata, por el contrario, de incluir a tales zonas
portuarias dentro de los bienes sometidos al imperio del Estado que, adems, de acuerdo
con lo dispuesto en el artculo 339 del Cdigo Civil, se encuentran abiertos de modo
originario al uso pblico, comn y gratuito de todos los ciudadanos, lo que puede ser una
realidad plena en el supuesto, por ejemplo, de una instalacin portuaria formada por la
disposicin natural del terreno (v.gr., un puerto que aprovecha una ensenada).
Ello no obstante, la intensidad y complejidad del trfico portuario que constituye el
objeto propio de los puertos impone que, al menos para los buques que utilizan el recinto
portuario, el mismo represente un espacio en el reciben la prestacin de los distintos
servicios imprescindibles para su estancia, bien directamente de la Autoridad Portuaria
correspondiente o bien de los concesionarios. Por lo tanto, adems de bienes de uso pblico
se encuentran destinados a un servicio pblico1. Finalmente, desde la perspectiva
1

La consideracin del dominio pblico portuario como un bien afecto a un <<servicio pblico>> aparece
reconocida en la jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS). As puede citarse, por ejemplo, la STS de Sala
3 de 26 de septiembre de 1.980 (Ar. 3.455) que, recogiendo los considerandos de la sentencia apelada
relativa a la legalidad de un aparcamiento ubicado en la zona portuaria, calific la misma como bien destinado
a un servicio pblico y por lo tanto susceptible de que se autorizara en ella el uso indicado. No obstante lo
anterior, entiendo que prevalece su consideracin de bien de <<uso pblico>> ya que el artculo 339 del
Cdigo Civil reserva la calificacin de bienes de servicio pblico para aqullos que, estando destinados a un
servicio de esta naturaleza, pertenezcan privativamente al Estado. Vid. en este punto, la STS de la Sala 3, de
24 de julio de 1.989 (Ar. 6.103), F.J. 1, que se limita a reiterar la titularidad del Estado sobre el dominio
pblico portuario transferido a la Generalidad de Catalua y, por lo tanto, destinado al servicio pblico

77

examinada de su integracin en el dominio pblico martimo-terrestre, interesa destacar que


los puertos se configuran como aquellos bienes integrantes de la costa a los que la
normativa vigente atribuye, prcticamente en exclusiva, la ubicacin de todo tipo de
atraques como rampas o embarcaderos destinados al trfico de pasajeros y mercancas (vid.
artculo 32 LC, y artculos 60 y 63 RC). No obstante dicha regla, el artculo 63.3 RC
contempla la posibilidad de autorizacin de puntos de atraque y embarque para
embarcaciones destinadas a excursiones tursticas fuera de la zona de servicio del puerto,
que debern ser autorizados por la correspondiente Demarcacin de Costas previamente a
la otorgada por la Capitana Martima.
El artculo 14 LPMM, por su parte, al reiterar la citada consideracin de los puertos
e instalaciones portuarias del Estado como dominio pblico martimo-terrestre, bajo la
calificacin de <<dominio pblico portuario estatal>> admite el sometimiento de los
mismos al rgimen de utilizacin de aquel dominio, con las salvedades que expresamente
se recojan en su articulado, como reconoce expresamente el artculo 54 LPMM2. En
consecuencia, los puertos del Estado, como regla general, quedan sometidos a la limitacin
que para la utilizacin de los bienes del dominio pblico martimo-terrestre establece el
artculo 32 LC y desarrollan los artculos 60 y 61 RC. De modo que, en principio,
nicamente deberan ubicarse en el mismo las actividades o instalaciones que, por su
naturaleza, no puedan tener otra ubicacin, lo que se concreta respecto de los puertos en
aqullas que sean acordes con los usos y fines propios de las Autoridades Portuarias (vid.,
en este sentido, el artculo 55 LPMM).
De la limitacin expuesta, con alcance general, se deduce la exigencia, establecida
en el artculo 54.3 LPMM y que reitera la regulacin contenida en los artculos 51 y 64 LC,
de que toda utilizacin del dominio pblico portuario estatal que tenga especiales
circunstancias de exclusividad, intensidad, peligrosidad o rentabilidad, o que requiera la
ejecucin de obras o instalaciones no ejecutadas por la respectiva Autoridad Portuaria
exigir, en todo caso, el otorgamiento de la correspondiente autorizacin o concesin. Pues
bien, siguiendo con el paralelismo ya sealado existente en este punto entre la Ley de
Costas y la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante cabe destacar que el
rgimen de otorgamiento, vigencia y extincin de los sealados ttulos administrativos que
habilitan, en cada caso, para la ocupacin del espacio portuario resulta en todo coincidente
en la redaccin originaria de ambos texto legales (vid., a este respecto, el contenido del
artculo 51 y ss. LC en relacin con el del artculo 54 y ss. LPMM). Por contraste ha de
sealarse no obstante que, como se expone en el siguiente Ttulo de la presente obra, la
nueva regulacin del tema aprobada por la Ley 48/2.003 de 26 de noviembre, sobre
Rgimen Econmico y de Prestacin de Servicios en Puertos de Inters General
autonmico. En definitiva, cualquiera que sea el destino del dominio pblico portuario, no se altera ni su
titularidad estatal ni su calificacin como bien de uso pblico.
2
Como ejemplo de la extensin de la competencia de la Autoridad Portuaria sobre la zona de servicio del
puerto, puede citarse la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Baleares de 20 de abril de 1.998 (Ar. 1.265) que estim ajustado a Derecho, en aplicacin de los
artculos 14 y 114.1 LPMM y 14 del Reglamento de Polica, Servicio y Rgimen del Puerto, la imposicin por
la Autoridad Portuaria de Baleares a un particular de una multa de 10.000 pesetas por estacionamiento
indebido de su vehculo en el muelle de levante del puerto de Mahn.

78

(LREYPSPIG), determina la introduccin de marcadas especialidades en la regulacin de


las autorizaciones y concesiones otorgadas en los puertos del Estado, respecto de la
establecida por la Ley de Costas. El cambio operado obedece a un intento de incentivar la
ocupacin intensiva del recinto portuario por la empresa privada, de modo que los
particulares realicen obras y presten servicios y actividades que beneficien a la gestin del
puerto y al conjunto de la actividad que en el mismo se desarrolla.
En cuanto a la composicin del dominio pblico portuario, ha de sealarse que el
mismo, como parte del dominio pblico martimo-terrestre, se encuentra integrado,
esencialmente, por aquellos bienes que por su propia naturaleza forman parte de ste y que
se ubican en la zona de servicio del puerto as como por aquellos terrenos que sean
afectados al servicio portuario. En este sentido, cabe citar el artculo 53 LPMM que
contiene la relacin detallada de los bienes que forman parte del dominio pblico portuario
estatal (DPPE), enumeracin que ser posteriormente recogida, sin grandes cambios, como
veremos, por la Ley de 26 de noviembre del 2.003. En concreto, el indicado precepto
incluye dentro de dicho concepto:
1. Los terrenos, obras e instalaciones fijas portuarias de titularidad estatal afectados
al servicio de los puertos.
2. Los terrenos e instalaciones fijas que las Autoridades Portuarias adquieran
mediante compraventa, expropiacin o por cualquier otro ttulo para el cumplimiento de sus
fines, cuando sean debidamente afectados.
3. Las obras que el Estado o las Autoridades Portuarias realicen sobre dicho
dominio.
4. Las obras construidas por los titulares de una concesin de dominio pblico
portuario.
5. Los terrenos, obras e instalaciones fijas de sealizacin martima, afectados a las
Autoridades Portuarias para esta finalidad.
6. Los espacios de agua incluidos en la zona de servicio de los puertos.
De la relacin transcrita interesa destacar la mencin que se hace a las obras que se
realicen en terrenos de dominio pblico portuario tanto por el Estado como por los
particulares titulares de una concesin para incorporarlas como parte de su derecho. Se
trata, por consiguiente, de un supuesto de propiedad por accesin, al modo establecido en el
artculo 358 Cc y siguiendo la regla general del artculo 4.9 LC. De este modo, lo edificado
sobre los terrenos que forman parte de la zona portuaria se incorpora a los mismos y es de
titularidad del Estado. Por otro lado conviene destacar que los bienes mencionados en la
relacin de componentes del dominio pblico portuario podan ser desafectados, previa
declaracin de innecesariedad por la Autoridad Portuaria, revirtiendo de nuevo al dominio
pblico martimo-terrestre en el caso de que continuaran conservando sus caractersticas
naturales. La citada prctica, que implicaba en todo caso la modificacin de la zona de
servicio del puerto, ha pasado en la actualidad a ser recogida expresamente por el artculo
79

48 de la Ley 48/2.003, de 26 de noviembre, como se expone en el Ttulo III, Captulo V de


la presente obra.
Igualmente, ha de resaltarse que los terrenos, las obras e instalaciones destinadas a
la sealizacin martima y afectadas al servicio de las Autoridades Portuarias, forman parte
del dominio pblico portuario, cualquiera que sea su ubicacin (vid. el artculo 4.10 LC),
por lo que pueden darse supuestos en los que tales predios, construcciones e instalaciones
se encuentren, no slo fuera de la zona contigua delimitada como de servicio al puerto, sino
incluso del dominio pblico martimo-terrestre (sera el caso, por ejemplo, de una
instalacin de seales martimas ubicada en un monte cercano a la costa). Pues bien, en
estos supuestos, el ente portuario puede ejercer en cualquier momento, como dispona el
derogado artculo 49.2 LPMM, las facultades de administracin, defensa, polica,
investigacin y recuperacin posesoria de los bienes estatales adscritos y afectos a su
servicio, en los trminos que establece la Ley de Costas. Una muestra del ejercicio de tales
facultades lo constituy, por ejemplo, el supuesto en el que la Autoridad Portuaria de
Mahn tuvo que ordenar durante el ao 1.993 el desahucio tendente a la recuperacin de la
vivienda, ubicada en un Radio Faro adscrito a su autoridad3, que era ilegtimamente
ocupada.
2.- El uso directo por los particulares del dominio pblico portuario.
De lo referido hasta ahora, pueden distinguirse dos tipos esenciales de utilizacin
del dominio pblico portuario por los particulares. En primer lugar, tenemos el denominado
uso comn que es, por su propia naturaleza, pblico y gratuito. En consecuencia, toda
persona tiene derecho, salvo prohibicin expresa a utilizar el espacio portuario para los usos
comunes tales como pasear, baarse o pescar. Y, en segundo trmino, la utilizacin de
dicho dominio pblico, cuando concurran circunstancias especiales de exclusividad,
intensidad, rentabilidad y ejecucin de obras e instalaciones no ejecutadas por las
Autoridades Portuarias, que requiere el otorgamiento previo de la correspondiente
autorizacin o concesin para el uso de que se trate, como indicaba el artculo 54.2 de la
Ley de Puertos y en la actualidad el artculo 95.2 de la Ley 48/2.003 de 26 de noviembre4.
Adems, el artculo 55 LPMM estableca la regla, segn la cual, en la zona de
servicio de los puertos <<slo>> podran llevarse a cabo actividades, instalaciones o
construcciones que fueran acordes con los usos portuarios y con los fines propios de las
Autoridades Portuarias. Ello no obstante, en atencin, por un lado, a su carcter de bien de
uso pblico destinado a ser utilizado por el comn de los ciudadanos al que no le seran
aplicables las limitaciones que para la utilizacin del dominio pblico martimo-terrestre
estableca la Ley de Costas (artculo 55.3 LPMM) y, por otro, a la posibilidad de desarrollar
3

Vid. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Baleares de 29 de marzo de 1.994 (Ar. 388).
El indicado artculo 54 LPMM fue derogado por la Disposicin derogatoria nica de la Ley 48/2.003, de 26
de noviembre (BOE de 27, nmero 248), aunque su contenido se encuentra actualmente recogido en el
artculo 95.2 del citado texto legal.

80

actividades industriales, comerciales o de servicios al pblico en el interior del recinto


portuario mediante la obtencin de la correspondiente autorizacin (artculo 59 LPMM), en
la prctica, el alcance de la citada restriccin quedaba en buena medida sujeta a la
discrecionalidad de la Autoridad Portuaria. En cualquier caso, sin embargo, siempre sera
aplicable el lmite impuesto en el apartado 2 del mencionado artculo 55 LPMM que
prohiba tajantemente realizar en la zona de servicio del puerto ocupaciones y utilizaciones
para residencia o habitacin, tender lneas elctricas de alta tensin o practicar la publicidad
comercial a travs de carteles o vallas, medios acsticos o audiovisuales.
Como ejemplo de la amplitud de usos admisibles dentro del recinto portuario, cabe
citar la posibilidad, admitida judicialmente, de instalar terrazas de verano en la zona de
servicio dependiente de la Autoridad Portuaria de Las Palmas, razonando el Tribunal
juzgador que si bien dicho uso no supona la prestacin de servicios portuarios en el sentido
estricto del trmino, s que se trataba de una actividad comercial destinada al ocio y el
esparcimiento de todos los ciudadanos que visitaran el puerto. Actividad que, adems,
resultaba acorde con el fines propios de las Autoridades Portuarias, entre los que se
encontraba de acuerdo con el artculo 36 LPMM, la optimizacin de la gestin econmica y
la bsqueda de recursos, as como la prestacin de servicios de todo tipo a los usuarios del
puerto5.
Pues bien, una vez especificada tanto la amplitud de usos admisibles en el interior
de los puertos del Estado como la necesidad de solicitar el otorgamiento del
correspondiente ttulo administrativo cuando se pretendiera una utilizacin del dominio
pblico portuario con especiales caracteres de intensidad, peligrosidad y rentabilidad,
conviene especificar el rgimen para su obtencin. En este sentido, tanto de la regulacin
genrica contenida en la legislacin sobre costas como de la reglas contenidas en el artculo
54 y siguientes de la LPMM, en su redaccin originaria, puede extraerse el siguiente
rgimen aplicable a las autorizaciones y concesiones como ttulos que habilitan al particular
para la ocupacin del espacio disponible en los puertos el Estado.
A. Reglas comunes a las autorizaciones y concesiones.
1. La solicitud de otorgamiento de una autorizacin o concesin del dominio
pblico portuario deba ir acompaada tanto de un proyecto bsico como de un estudio
econmico-financiero y, adems, al peticionario se le exiga que prestara la correspondiente
fianza.

Dicha Sentencia fue dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Las Palmas (Canarias) el 20 de mayo de
1.999, Ar. 3.293, resolviendo sobre la legalidad del Acuerdo adoptado por el Consejo de administracin de la
Autoridad Portuaria de Las Palmas de fecha 24 de abril de 1.995 por el que se anunci concurso de
autorizacin temporal de explotacin de tres terrazas de verano con la siguiente situacin: 1) en la drsena de
embarcaciones menores del Puerto de la Luz; 2) en los antiguos varaderos del muelle de Santa Catalina del
Puerto de la Luz; y 3) en el Puerto de Naos de Arrecife.

81

2. Por otra parte, el otorgamiento de la autorizacin o concesin solicitada deba,


lgicamente, ser conforme con las previsiones tanto del Plan de utilizacin6 como del Plan
Especial aprobado para el puerto.
3. Por ltimo, cabe anotar que la obtencin de la autorizacin o concesin
solicitada no exima a su titular, al igual que en el rgimen vigente, de la obtencin de los
distintos permisos, licencias y dems autorizaciones exigidas por otras disposiciones
legales.
B. Reglas especficas para las autorizaciones.
1. Se otorgaban, de acuerdo con el artculo 57 LPMM, para la realizacin de
aquellas actividades que se desarrollaran en el espacio portuario sin requerir la construccin
de obras o instalaciones de ningn tipo o bien de aqullas que exigieran el establecimiento
de instalaciones desmontables o bienes muebles. La definicin de qu deba entenderse por
<<instalaciones desmontables>> vena, por lo dems, recogida en el artculo 51 LC.
Adems, para el desarrollo especfico en el recinto portuario de actividades industriales,
comerciales o de servicios pblicos se requera estar en posesin de la correspondiente
autorizacin, ajustada a los pliegos de condiciones generales y, en su caso, a los
particulares que aprobara la respectiva Autoridad Portuaria.
En todo caso, las actividades susceptibles de autorizacin eran nicamente aqullas
que no se opusieran a las determinaciones del Plan de ordenacin del espacio portuario o,
en su defecto, del Plan de utilizacin.
2. De otro lado, las autorizaciones instadas se otorgaban con carcter personal e
intransferible <<inter vivos>>, salvo las de ocupacin del dominio pblico para vertidos,
por el plazo establecido en el ttulo correspondiente que en ningn caso poda ser superior a
los tres aos. Plazo, por lo tanto, ms amplio que el comn de un ao, recogido en el
artculo 52.4 LC.
3. Finalmente, la extincin de la autorizacin, de conformidad con el artculo 58
LPMM, poda sobrevenir, adems de por la expiracin del plazo fijado en el ttulo
administrativo, por el incumplimiento de cualquiera de las clusulas y condiciones
establecidas o por su incompatibilidad con los planes u obras posteriormente aprobados o
cuando su ejercicio impidiera la normal explotacin del puerto o fuera incompatible con
otras actividades de mayor inters. En todo caso, la revocacin por la Autoridad Portuaria
se realizaba sin derecho alguno a indemnizacin por lo que la situacin del sujeto
autorizado se asimilaba a la propia del precarista, condicin que contina en la actualidad.

El Plan de utilizacin de los espacios portuarios en la actualidad se encuentra regulado, extensamente, en


los artculos 96 a 98 de la Ley 48/2.003, de 26 de noviembre (BOE 27, nmero 248).

82

C. Reglas especficas para las concesiones.


1. Requiere la obtencin de la correspondiente concesin de la Autoridad Portuaria,
la ocupacin del dominio pblico portuario con obras o instalaciones no desmontables o
por plazo superior a tres aos. El artculo 63 LPMM, con todo, no especificaba un plazo
mximo de vigencia de las concesiones otorgadas en el mbito portuario, pero dado el
carcter supletorio de la Ley de Costas respecto de la legislacin sobre puertos, ha de
concluirse que las mismas no podan superar en ningn caso los treinta aos de vigencia
establecidos en los artculos 66 LC y 131 RC.
2. De otro lado, segn sealaba la Ley de Puertos, en su artculo 54, el otorgamiento
de concesiones de ocupacin de dominio pblico portuario para actividades amparadas por
otra concesin administrativa otorgada por la Administracin del Estado se realizara por el
procedimiento que reglamentariamente se determinara. Sin embargo, dicha disposicin no
tuvo posteriormente un desarrollo normativo concreto por lo que en tales supuestos, a falta
de una regulacin especfica, la solicitud presentada deba regirse, al igual que la
tramitacin general de las concesiones portuarias, por lo previsto en la Ley de Costas (vid.,
a este respecto, los artculos 67 a 70 LC y 129 a 136 RC).
3. Por otra parte, las solicitudes de concesin slo podan referirse a obras,
instalaciones o usos <<compatibles>> con las normas o preceptos contenidos en el Plan de
ordenacin de los espacios portuarios o, a falta de aqul, en el Plan de utilizacin. Se
observa, por lo tanto, una diferencia con la regla ya citada que rega para el otorgamiento de
las autorizaciones que tenan simplemente que dirigirse a aquellas actividades <<que no se
opusieran>> a lo dispuesto en la planificacin portuaria. Y ello porque, la localizacin de
una obra o instalacin permanente en el mbito portuario para el desarrollo de una
determinada actividad, lgicamente haba de coincidir con la relacin de usos previstos en
los planes de ordenacin y utilizacin de la zona de servicio.
4. Ha de resaltarse, finalmente, que de acuerdo con el artculo 64 LPMM, las
concesiones otorgadas podan transmitirse por actos <<intervivos>> e hipotecarse, previa
autorizacin de la Autoridad Portuaria que, llegado el caso, tena la facultad de ejercer los
derechos de tanteo y retracto. Para evitar cualquier tipo de dudas al respecto, el mencionado
precepto aclaraba adems que este ltimo derecho poda igualmente ejercerse, en caso de
remate judicial, en el plazo de tres meses desde que la entidad portuaria tuviera
conocimiento de la Resolucin judicial.
3.- El uso del puerto mediante la utilizacin de los servicios portuarios.
El otro gran eje de usos portuarios estaba condicionado por la atencin que la
entidad portuaria dedicaba al trfico martimo y que se manifestaba mediante la prestacin
de los diversos servicios portuarios. En el artculo 66 de la Ley de Puertos se definan los
mismos como el conjunto de actividades de prestacin que tendan a la consecucin de los
fines que a las Autoridades Portuarias se le asignaban por la ley y que aqullas
83

desarrollaban dentro de su mbito territorial7. En cuanto a cul fuera la naturaleza propia de


tales servicios, la determinacin legal que realizaba la Ley de Puertos de 24 de noviembre
de 1.992 permita integrarlos en la nocin de <<servicio pblico>>, y ello a pesar de dar
cabida en su desempeo a la empresa privada. En este sentido, pueden mencionarse las
siguientes caractersticas propias del servicio portuario coincidente con la referida nocin:
a) La titularidad pblica exclusiva de carcter intransferible, atribuida por ley a
cada una de las Autoridades Portuarias.
b) La gestin del servicio por la propia entidad pblica titular o bien permitiendo la
prestacin en manos privadas, pero sometida en este ltimo caso a la tutela de la autoridad
pblica.
c) La realizacin de una actividad prestacional de carcter econmico-social
destinada a proporcionar utilidad al conjunto de los ciudadanos.
d) La concurrencia de un inters pblico en el desempeo de la actividad de
prestacin atribuida a la Autoridad Portuaria, en cuanto la misma sirve a las necesidades del
trfico portuario y a la operatividad del sistema general de transporte.
Y en consecuencia, tales servicios pblicos atendan a los fines propios de las
entidades portuarias, entendindose por fines, los objetivos generales que marcaba el
artculo 36 de la Ley de Puertos. Pues bien, los referidos objetivos venan presididos por el
mandato de la realizacin, la autorizacin y el control de las operaciones martimas y
terrestes relacionadas con el trfico portuario, as como de los distintos servicios portuarios
para lograr que se desarrollaran en condiciones ptimas de eficacia, economa,
productividad y seguridad, sin perjuicio de la competencia propia de otras autoridades. A
dicho objetivo primordial haba que aadir, adems, la ordenacin de las obras del puerto y
de los usos portuarios as como el resto de los fines que atendan a la ptima gestin del
dominio pblico portuario.
Los servicios portuarios, por consiguiente, se perfilaban por la Ley de Puertos del
Estado y de la Marina Mercante como aquellas actuaciones prestacionales que iban
encaminadas hacia la consecucin de los referidos objetivos, pero sin que el citado texto
legal llegara a establecer una lista cerrada o numerus clausus. Ello no obstante, el artculo
66 LPMM atribua dicho carcter a las siguientes actividades:
1. El practicaje.
2. El remolque portuario.
3. La disponibilidad de las zonas de fondeo y la asignacin de puestos de fondeo.
4. El amarre y desamarre de los buques, atraque y, en general, los que afecten al
movimiento de las embarcaciones.
5. El accionamiento de esclusas.
7

En la actualidad, el rgimen de los servicios portuarios se ha visto ampliamente modificado y desarrollado


por el Ttulo III de la Ley 48/2.003, de 26 de noviembre, que dedica 20 artculos a su regulacin definiendo
sus clases (generales del puerto y bsicos) y los ttulos habilitantes para su prestacin.

84

6. La puesta a disposicin de espacios, almacenes, edificios e instalaciones para la


manipulacin y almacenamiento de mercancas y vehculos, y para el trnsito de stos y de
pasajeros en el puerto.
7. La puesta a disposicin de medios mecnicos, terrestres o flotantes para la
manipulacin de mercancas en el puerto.
8. El suministro a los buques de agua y energa elctrica, y de hielo a los pesqueros.
9. La recogida de basuras y la recepcin de residuos slidos y lquidos
contaminantes procedentes de buques, plataformas u otras instalaciones fijas situadas en el
mar.
10. Los servicios contra incendios, de vigilancia, seguridad, polica, proteccin
civil, sin perjuicio de lo que corresponda al Ministerio del Interior o a otras
Administraciones pblicas. Y tales servicios al suponer el ejercicio de autoridad, de
conformidad con lo dispuesto en el artculo 67 LPMM, nicamente podan prestarse
mediante gestin directa8.
11. Por ltimo, tambin se inclua en la citada relacin el servicio de sealizacin
martima correspondiente al mbito geogrfico de la respectiva Autoridad Portuaria que,
como ya se ha sealado, no coincida necesariamente con la zona de servicio del puerto ya
que los terrenos, obras e instalaciones afectos a dicho servicio podan estar localizados
incluso fuera del dominio pblico martimo-terrestre.
De otro lado, en cuanto a la carga, descarga, estiba, desestiba y trasbordo de
mercancas objeto del trfico martimo en los buques y dentro del recinto del puerto, el
citado artculo 66 LPMM, sin negar su condicin de servicio portuario, remita en cuanto a
su regulacin a la normativa especfica, representada en aquel momento por el Real Decreto
2/1.986 de 23 de mayo9.
Finalmente, interesa destacar que las Autoridades Portuarias, de acuerdo con el
artculo 67 LPMM, eran las titulares de los servicios portuarios pudiendo prestarlos de
modo directo o bien de modo indirecto mediante la celebracin de un contrato, salvo
aqullos que como se ha sealado implicaran el ejercicio de autoridad, pero debiendo
garantizarse, en todo caso, la posibilidad de acceso de otros particulares a la prestacin del
servicio. No era admisible por lo tanto el otorgamiento del servicio a un particular en
exclusiva, que dara lugar a una situacin de monopolio. En este punto, merece la pena
resaltar que la exposicin de motivos de la Ley de Puertos haca especial hincapi en que se
haba optado por un modelo descentralizado respecto de la gestin global de los servicios
portuarios, siguiendo para ello los informes y opiniones de las organizaciones
especializadas.
Con anterioridad a la celebracin del contrato, la entidad portuaria deba aprobar el
correspondiente pliego de clusulas del servicio, previo informe de Puertos del Estado, que
8

Vid., en relacin con la regla comentada, la regulacin contenida en el artculo 59.2 de la Ley 48/2.003, de
26 de noviembre (BOE del 27, nmero 284), de Rgimen Econmico y de Prestacin de Servicios en los
Puertos de Inters General.
9
Vid. a este respecto, tanto la Disposicin adicional 13 como la Disposicin transitoria 3 de la Ley de
Puertos del Estado y de la Marina Mercante 27/1.992, de 24 de noviembre.

85

recogera las condiciones generales de funcionamiento, los precios, las garantas y


penalidades a satisfacer por el contratista en caso de incumplimiento, as como un nivel
mnimo de productividad que, en todo caso, debera alcanzar el prestatario. El referido
contrato, no obstante, por determinacin legal, se encontraba sujeto al ordenamiento
jurdico privado10, excepto en lo que se refera a los aspectos que garantizaran la publicidad
y concurrencia en su preparacin y adjudicacin, que se ajustaran a los criterios que dictara
Puertos del Estado y, en su defecto, a los propios de la legislacin de contratos del Estado
relativos al contrato de gestin de servicios pblicos, para los actos preparatorios.
Por ltimo, ha de sealarse que los particulares que hubieran suscrito el
correspondiente contrato de prestacin de un servicio portuario se encontraban sujetos a
responsabilidad disciplinaria regulada en el Ttulo IV de la Ley de Puertos del Estado y de
la Marina Mercante y, en especial, a la derivada de la comisin de aquellas infracciones
relativas <<al uso del puerto y el ejercicio de actividades realizadas dentro de l>>,
reguladas en los artculos 114.2, 115.1 y 116.1 LPMM, cuya sancin, salvo que fueran muy
graves, corresponda al Consejo de Administracin de la correspondiente Autoridad
Portuaria. En este sentido ha de destacarse el artculo 114.1 LPMM, dedicado expresamente
a tipificar aquellas conductas que fueran sancionables respecto de las actividades sujetas a
previa autorizacin, concesin o prestadas mediante contrato, pues vena a delimitar como
sancin punible cualquier incumplimiento de las condiciones que le haban sido impuestas
al contratista en la ley, en los pliegos de condiciones generales o en los propios contratos
suscritos.

10

En consecuencia, no se aplicaba a los servicios portuarios la regulacin sustantiva contenida en los artculos
62 y ss. del Texto articulado de la Ley de contratos del Estado, aprobado por Decreto 923/1.965, de 7 de abril.
Por otra parte, en la citada norma puede verse un reflejo de la tendencia iniciada durante los primeros aos de
la dcada de los noventa del siglo XX de huida hacia el Derecho Privado en la regulacin de los servicios
pblicos y las actividades econmicas dependientes de las distintas Administraciones territoriales.

86

TTULO TERCERO.
LA ACTUALIZACIN Y RENOVACIN DEL SISTEMA
PORTUARIO ESTATAL.

87

TTULO TERCERO.
LA ACTUALIZACIN Y RENOVACIN DEL SISTEMA
PORTUARIO ESTATAL.
CAPTULO I
LA LEY 62/1.997 DE 26 DE DICIEMBRE DE MODIFICACIN DE LA LEY DE
PUERTOS DEL ESTADO Y DE LA MARINA MERCANTE: CAMBIOS
OPERADOS EN LA ORGANIZACIN PORTUARIA.
La Ley de 26 de diciembre de 1.997 modific profundamente el articulado de la Ley
de 24 de noviembre sobre Puertos constatando, por una parte, la necesidad de que el Estado
atendiera a las exigencias de la poltica econmica comn derivadas del mercado nico, que
determina un crecimiento constante de los contactos y las transacciones comerciales entre
los ciudadanos y las empresas de la Unin Europea y que, por otra, aprovechara la creciente
importancia econmica del sistema general de transportes, y dentro del mismo, del sistema
especfico de puertos en un entorno internacional cada vez ms competitivo y libre.
Del mencionado contexto econmico, se deducan los tres siguientes objetivos que
el nuevo texto legal tratara de satisfacer:
En primer lugar, la necesidad de mantener la coordinacin del sistema portuario
estatal a travs del establecimiento de unas normas comunes de funcionamiento y de
gestin.
En segundo trmino, la conveniencia de profundizar en la autonoma funcional y de
gestin de las Autoridades Portuarias, de modo que dichas entidades dotadas de
personalidad jurdica, patrimonio propio y capacidad de obrar, desarrollaran una
organizacin profesional, gil y adaptada a las peculiaridades de cada puerto, capaz de
garantizar la prestacin de unos servicios eficientes y eficaces as como de desarrollar su
actividad con criterios empresariales.
En tercer lugar, se constataba la conveniencia de que las diferentes Comunidades
Autnomas con fachada litoral participaran con mayor intensidad en la estructura
organizativa de las Autoridades Portuarias, dada la organizacin territorial del Estado y el
impacto econmico y social que los puertos de inters general tienen para las mismas.
Los referidos objetivos se concretaban en una serie determinada de metas que deba
alcanzar la poltica portuaria del Estado y que pueden enumerarse, resumidamente, en los
siguientes enunciados:

88

1.- Reforzar la autonoma funcional y de gestin de las Autoridades Portuarias para


que desarrollaran su actividad con procedimientos de gestin empresarial.
2.- Regular la participacin de las Comunidades Autnomas en la estructura y
organizacin de los puertos de inters general permitiendo, a tal fin, que las mismas
designaran su Presidente y su Consejo de Administracin.
3.- Profesionalizar la gestin de cada puerto y potenciar la presencia del sector
privado.
4.- Configurar al ente pblico Puertos del Estado como rgano encargado del
control de las facultades que ejerce en nombre del Estado; de la ejecucin de la poltica
portuaria del Gobierno y de coordinacin y control de la eficiencia del sistema portuario de
titularidad estatal; ejerciendo, adems, funciones consultivas y de asesoramiento.
5.- Garantizar la libertad tarifaria de las Autoridades Portuarias dentro de los lmites
marcados por el principio de autofinaciacin y de libre y real competencia.
6.- Nueva regulacin del fondo de contribucin que trataba de eliminar la
discrecionalidad presente en la regulacin previa tanto en las aportaciones realizadas como
en la distribucin de las cantidades percibidas por las Autoridades Portuarias.
7.- Regular los elementos esenciales de los cnones a fin de dar a dichas
prestaciones patrimoniales de carcter pblico la suficiente cobertura legal, lo que vena
exigido por la doctrina sentada en la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1.995 de 14
de diciembre1.
1

La Sentencia del Tribunal Constitucional nmero 185/1.995, de 14 de diciembre, afirma en sus FF.JJ. 3 y
4, como elemento determinante de la exigencia de la reserva de ley establecida en el artculo 31 CE sobre
<<las prestaciones patrimoniales de carcter pblico>> (concepto ms amplio que el de <<tributo>>, y en el
que se incluyen los cnones exigidos a los particulares por la utilizacin privativa o el aprovechamiento
especial del dominio pblico portuario, DPP) la imposicin coactiva de dicha prestacin. Y la coaccin se
produce cuando existe un establecimiento unilateral de la obligacin de pago por parte del poder pblico sin
el concurso de la voluntad del sujeto llamado a satisfacerla. En este sentido, lo esencial es averiguar si el
supuesto de hecho que da lugar a la obligacin de pago ha sido realizado libre y espontneamente por el
sujeto obligado, y si en el origen de la constitucin de la obligacin ha concurrido tambin su libre voluntad al
solicitar un bien de dominio pblico, el servicio o la actuacin administrativa de cuya realizacin surge.
Pues bien, los bienes que componen el dominio pblico portuario (DPP) son de titularidad de los
Entes pblicos territoriales y su utilizacin privativa o su aprovechamiento especial se encuentran
supeditados a la previa obtencin de una concesin o de una autorizacin que corresponde otorgar
exclusivamente a los citados Entes. En consecuencia, existe una situacin de monopolio. Y, por consiguiente,
la nica opcin que le cabe al particular para evitar el pago del precio pblico es la abstencin, pero la
abstencin del consumo no equivale a la libre voluntariedad de la solicitud. En definitiva cabe concluir que,
en dichos casos, estamos en presencia de verdaderas prestaciones de carcter pblico de las previstas en el
artculo 31.3 CE que, en cuanto tales, se encuentran sometidas a reserva de ley.
Por su parte, la Sentencia del Tribunal Constitucional nmero 62/2.003, de 27 de marzo, declara la
inconstitucionalidad del artculo 9 y de la disposicin transitoria de la Ley 18/1.985, de 1 de julio, que
modific la Ley de 28 de enero del 1.966 sobre Rgimen Financiero de los Puertos Espaoles en la medida
en que los referidos preceptos no establecan ningn lmite mximo a la cuanta de los cnones por
concesiones y autorizaciones administrativas en los puertos, pues simplemente sealaban que la indicada
cuanta se fijara y actualizara con sujecin a la <<poltica econmico-financiera y de tarifas portuarias

89

De las referidas metas fijadas por el legislador estatal, la trascendencia actual de la


Ley de 26 de diciembre de 1.997 se refleja especialmente en el mbito de la organizacin
portuaria ya que el resto de los apartados afectados por la nueva regulacin se veran
nuevamente alterados en virtud de la Ley 48/2.003, de 26 de noviembre, de Rgimen
Econmico y de Prestacin de Servicios de los Puertos de Inters General. ste ltimo
texto legal, a pesar de su nombre, contiene una nueva regulacin autnoma y extensa sobre
la materia, desarrollando otros aspectos del sistema portuario estatal como el rgimen de
planificacin, presupuestario, tributario, de funcionamiento y control de los puertos de
inters general o el rgimen jurdico de utilizacin del dominio pblico portuario. Adems,
cabe advertir que la nueva Ley aprobada el 26 de noviembre del 2.003 afect tambin a la
regulacin definitiva de la organizacin portuaria de la Ley de Puertos del Estado y de la
Marina Mercante (LPMM) ya que su Disposicin final 2 modific a su vez determinados
preceptos que ya haban sido regulados anteriormente por la Ley de 26 de diciembre de
1.997. As por ejemplo, se dio nueva regulacin al artculo 41.1 LPMM relativo al
nombramiento del Presidente de la Autoridad Portuaria o al artculo 43.1 LPMM referido al
nombramiento del Director tcnico del puerto.
En el presente apartado trataremos, por consiguiente, de perfilar esquemticamente
cuales han sido las novedades ms destacadas de la organizacin portuaria estatal derivadas
de la regulacin contenida en los mencionados textos legales y que, en la actualidad,
constituyen la legislacin en vigor, a la espera del Real Decreto legislativo que apruebe el
anunciado Texto refundido sobre la materia.
A este respecto cabe destacar, como precepto bsico de distribucin de
competencias, la nueva redaccin del artculo 10 LPMM, dada por la Ley 62/1.997 de 26 de
diciembre (BOE del 30, nmero 312) que, al mismo tiempo que seala la competencia
exclusiva de la Administracin del Estado sobre los puertos de inters general, establece la
competencia de las Comunidades Autnomas para designar los rganos de gobierno de las
Autoridades Portuarias.
El otro gran cambio organizativo realizado por la citada Ley de 26 de diciembre de
1.997 qued reflejado en el artculo 23 LPMM, segn el cual, corresponde directamente a
las Autoridades Portuarias, en vez de a la Administracin General del Estado, la gestin de
los puertos de su competencia en rgimen de autonoma y a Puertos del Estado la
coordinacin y el control de eficiencia del sistema portuario. Adems, dicha modificacin
era acompaada por una nueva redaccin del artculo 40 LPMM que ampliaba
significativamente el nmero de los representantes de la respectiva Comunidad Autnoma
en el Consejo de Administracin de la Autoridad Portuaria, como se expone ms adelante.

determinadas por el Gobierno>> y <<a la normativa general y objetivos anuales>> que se establecieran por el
Ministerio de Obras Pblicas y Urbanismo.

90

Pero intentando detallar ms especficamente cules son las grandes modificaciones


del texto de la Ley de Puertos que subsisten en la redaccin vigente en relacin con las
metas propuestas por el legislador, pueden destacarse las lneas de reforma que a
continuacin se enuncian:
1.- En lo relativo a la pretensin de configurar al ente pblico Puertos del
Estado como rgano encargado del control de las facultades que ejerce en nombre del
Estado, de la ejecucin de la poltica portuaria y de la coordinacin y el control de la
eficiencia del sistema portuario de titularidad estatal, ejerciendo adems funciones
consultivas y de asesoramiento, cabe sealar las siguientes modificaciones:
El artculo 24 LPMM, en su redaccin dada por la Ley 48/2.003, lo define como un
organismo pblico de los previstos en el artculo 6.6 del Texto refundido de la Ley General
Presupuestaria2, adscrito al Ministerio de Fomento que se rige por su legislacin especfica,
por la Ley General Presupuestaria, y por la Ley de Organizacin y Funcionamiento de la
Administracin General del Estado. Se configura, por consiguiente, como un organismo
pblico que se rige por su normativa especfica, con personalidad jurdica y patrimonio
propio, as como con plena capacidad de obrar debiendo ajustar sus actividades al
ordenamiento jurdico privado, incluso en las adquisiciones patrimoniales y en la
contratacin, salvo en el ejercicio de las funciones de poder pblico que el ordenamiento le
atribuye3.
El artculo 25 LPMM, por su parte, califica ahora como competencias suyas lo que
anteriormente era catalogado como objetivos generales en un intento de proporcionar
mayor seguridad jurdica. En todo caso, se elimina de su mbito competencial directo la
mejora de la eficiencia de la actividad portuaria, quedando limitada su actuacin al control
de la misma.

El precepto hace referencia al artculo 6.6 del antiguo Texto refundido de la Ley General Presupuestaria
aprobado por el Real Decreto Legislativo 1.091/1.988, de 23 de septiembre (BOE de 29 de septiembre,
nmero 234), que regulaba aquellos entes del sector pblico que se rigieran, preferentemente, por su
normativa especfica. A este respecto, conviene destacar que la Ley 39/1.992, de 29 de diciembre, de
Presupuestos Generales del Estado para 1.993, relacionaba tanto a Puertos del Estado como a las distintas
Autoridades Portuarias como entes de Derecho Pblico.
3
No obstante lo sealado en el indicado precepto, ha de tenerse en cuenta que la nueva Ley General
Presupuestaria 47/2.003, de 26 de noviembre (BOE del 27 de noviembre, nmero 284), menciona los entes
pblicos de su categora en los artculos 2.1 y 3.2 como parte del sector pblico empresarial. La Ley de
Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado 6/1.997 de 14 de abril, por su parte,
le es aplicable supletoriamente en lo no previsto en su normativa especfica (vid. artculo 41 y ss.). Y,
finalmente, el artculo 166.1.b) de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Pblicas 33/2.003, de 3 de
noviembre (BOE de 4 de noviembre, nmero 264), lo incluye, al igual que a las Autoridades Portuarias, como
entidad integrante del patrimonio empresarial de la Administracin General del Estado.

91

Se establecen, en el artculo 26 LPMM, los Planes de empresa que Puertos del


Estado acuerde con las diferentes Autoridades Portuarias como el instrumento apropiado
para definir los objetivos generales de gestin de las referidas entidades pblicas, sin
perjuicio de su funcin de definicin de los propios del sistema portuario general en el
marco fijado por el Ministerio de Fomento.
Tales Planes de empresa, con una duracin ordinaria de cuatro aos, se perfilan con
el siguiente contenido mnimo: un diagnstico de situacin, las previsiones del trfico
portuario, las previsiones econmico-financieras, los objetivos de gestin y la
programacin de inversiones.
Conviene destacar, asimismo, dentro del mencionado precepto, que se moderan las
funciones de Puertos del Estado en lo relativo a: 1) Los proyectos de obras que presenten
caractersticas singulares, ya que ahora pasan a ser aprobados por las Autoridades
Portuarias y respecto de los mismos slo ha de informar tcnicamente. 2) Las actuaciones
en materias de seguridad son compartidas, adems de con el Ministerio del Interior, con las
Comunidades Autnomas competentes para la proteccin de las personas y los bienes y
para el mantenimiento de la seguridad ciudadana. 3) En materia de recursos humanos y
costes de personal deja de definir la poltica general limitndose a facilitar, para las
Autoridades Portuarias <<que lo soliciten>>, criterios de negociacin colectiva y a
proponer estrategias y criterios sobre recursos humanos. 4) Y, por ltimo, la coordinacin
de la poltica comercial de las Autoridades Portuarias se har sin perjuicio de las
competencias al respecto de las Comunidades Autnomas.
De otro lado, se le asignan a Puertos del Estado funciones novedosas de propuesta
de la innovacin tecnolgica y de formacin de gestores y responsables portuarios as como
actuaciones de la Administracin General del Estado en materia de intermodalidad,
logstica y transporte combinado en los puertos de inters general.
Finalmente, entre las novedades organizativas, destaca la creacin de un rgano
consultivo y de coordinacin de las diversas entidades pblicas que forman el sistema
portuario estatal. As, la Ley de 26 de diciembre de 1.997 introduce el artculo 27 bis
LPMM que crea el denominado <<Consejo Consultivo de Puertos del Estado>> del que
ser Presidente el que lo sea de Puertos del Estado y del que, adems, sern miembros los
respectivos Presidentes de las Autoridades Portuarias, pudiendo stos ltimos ser
sustituidos por quien designe el Consejo de Administracin de la respectiva entidad a
propuesta de su Presidente. En todo caso, las normas de funcionamiento del Consejo
Consultivo de Puertos del Estado son aprobadas por el Ministerio de Fomento. De otro
lado, el artculo 28 LPMM ampla el nmero de miembros del Consejo de Administracin
nombrados por el Ministerio de Fomento pasando a ser de 12 a 15, cuando antes el mnimo
era de 5. Adems, el mencionado precepto regula en su apartado 6 el quorum mnimo de
asistencia a sus reuniones as como el procedimiento para conferir la representacin.

92

2.- Respecto de la regulacin de la mayor participacin de las Comunidades


Autnomas en la estructura y organizacin de los puertos de inters general, dicha
idea se expresa, sobre todo, en la nueva regulacin de las figuras del Presidente y del
Consejo de Administracin de la Autoridad Portuaria, permitiendo que sean designados por
la Comunidad Autnoma respectiva:
En concreto, en relacin con la figura del Presidente, la nueva frmula competencial
sera conservada en la nueva redaccin del artculo 41.1 LPMM aprobada por la Ley
48/2.003 de 26 de noviembre, conforme al cual, el Presidente de la Autoridad Portuaria ser
designado y separado por el rgano competente de la respectiva Comunidad Autnoma o
de las Ciudades de Ceuta y Melilla entre personas de reconocida competencia profesional e
idoneidad para el cargo. El Presidente puede simultanear su cargo con el de Presidente o
vocal de las sociedades participadas por la Autoridad Portuaria que preside con sujecin a
las limitaciones y requisitos previstos en la Ley de incompatibilidades.
En cuanto a la mayor participacin de la Administracin autonmica en la
designacin del Consejo de Administracin de las Autoridades Portuarias, ser la propia
Ley 62/1.997, de 26 de diciembre, la que dar nueva redaccin al artculo 40 LPMM
deducindose del mismo que su representacin ser como mnimo del 34 % al 39% (de 6 a
9 miembros) del total, en un Consejo compuesto por entre 15 y 22 vocales (cuando antes
oscilaba entre 10 y 20). En la primitiva composicin del Consejo de Administracin, por el
contrario, la presencia de la respectiva Comunidad Autnoma era tan solo de un
representante, la misma que la prevista para todos los Ayuntamientos que se situaran en la
zona de servicio del puerto. En concreto, el indicado precepto da la siguiente composicin
del Consejo de Administracin de la Autoridad Portuaria:
a) El Presidente de la entidad, que lo ser del Consejo.
b) Dos miembros natos, que lo sern el Capitn martimo y el Director.
c) Un nmero de vocales comprendidos entre 15 y 22, a establecer por las
Comunidades Autnomas o por las Ciudades de Ceuta y Melilla, y designados por las
mismas, pero propuestos por cada una de las Administraciones pblicas, entidades y
organismos que han de estar representados.
En cuanto a cules sean los criterios para la designacin de los referidos Vocales
por las Comunidades Autnomas o las Ciudades de Ceuta y Melilla, los mismos pueden
concretarse en las reglas que a continuacin se exponen:
1) La Administracin General del Estado est representada por cuatro Vocales,
adems de por el Capitn martimo, de los cuales uno ser un Abogado del Estado y otro
del ente pblico Puertos del Estado.

93

2) Los municipios en cuyo trmino se encuentra localizada la zona de servicio del


puerto tienen una representacin del 14% del total de miembros (cuando antes era de tan
slo un vocal). De ser varios los municipios afectados, la representacin la ostenta, en
primer lugar, aqul que d nombre a la autoridad portuaria y, despus, el resto en
proporcin a la superficie de trmino que ocupe la referida zona.
3) Las Cmaras de Comercio, Industria y Navegacin, organizaciones empresariales
y sindicales y sectores econmicos relevantes en el mbito portuario designan el 24% del
total de los miembros del Consejo.
4) El resto de los vocales son designados en representacin de la Comunidad
Autnoma respectiva, a la que corresponde la correccin de los ajustes porcentuales para
determinar el nmero de representantes.
Conviene igualmente recordar en este apartado, la mencin ya realizada a las
competencias de las Comunidades Autnomas que limitan el ejercicio las funciones que
asume Puertos del Estado en su artculo 26 LPMM en relacin con las actuaciones en
materia de seguridad y el impulso de las medidas de coordinacin de la poltica comercial
de las Autoridades Portuarias, en especial en su vertiente internacional.
La mayor participacin de la Administracin autonmica se aprecia asimismo,
exartculo 36 LPMM, en el informe preceptivo que han de formular tanto en los
procedimientos de agrupacin en una misma Autoridad Portuaria de la administracin,
gestin y explotacin de varios puertos de competencia de la Administracin General del
Estado, como en los de nueva construccin a efectos de su inclusin en una Autoridad
Portuaria ya existente o en la creacin de una nueva al efecto.
3.- En relacin con el reforzamiento de la autonoma funcional y de gestin de
las Autoridades Portuarias se aprecia, sobre todo, un incremento de las funciones que les
son atribuidas por el artculo 37.1 LPMM, algunas de las cuales seran a su vez modificadas
por la Ley 48/2.003 de 26 de noviembre. En este punto, han de citarse como novedades ms
destacadas las siguientes funciones que pasan a ejercer las referidas entidades gestoras:
1) Aprueban los proyectos de presupuestos de explotacin y capital de la Autoridad
Portuaria y de su programa de actuacin plurianual, segn la redaccin de la Ley de 26 de
noviembre del 2.003.
2) Elaboran los planes de objetivos de horizonte temporal superior a cuatro aos.
3) Aprueban definitivamente, no tcnicamente como en la primitiva redaccin, los
proyectos de inversin que estn incluidos en la programacin aprobada.
4) Informan el Reglamento general de servicio y polica de los puertos y elaboran y
aprueban las correspondientes ordenanzas portuarias, mientras que antes nicamente
elaboraban el reglamento de polica del puerto.

94

5) Aprueban <<libremente>> las tarifas por los servicios <<comerciales>> que


prestan, y proceden a su aplicacin y recaudacin, de acuerdo con la redaccin de la Ley de
26 de noviembre del 2.003.
6) Gestionan la poltica comercial internacional, sin perjuicio de las competencias
propias de los Ministerios de Economa y Hacienda y de Asuntos Exteriores.
7) Autorizan la participacin de la entidad en sociedades mercantiles, as como la
adquisicin o enajenacin de sus acciones, cuando el conjunto de los compromisos
contrados no supere el 1 % del activo neto de la Autoridad Portuaria y siempre que estas
operaciones no impliquen la adquisicin o prdida de la posicin mayoritaria.
Finalmente cabe resaltar, en relacin con el incremento de los poderes autnomos
de funcionalidad y gestin de las Autoridades Portuarias, la competencia ahora atribuida a
su Consejo de Administracin, en el artculo 43.1 LPMM, a propuesta de su Presidente,
para proceder a nombrar y separar por mayora absoluta al Director del puerto, cuando
antes dicha facultad corresponda a Puertos del Estado a propuesta del Presidente de la
respectiva Autoridad Portuaria. A lo anterior, ha de aadirse que el mencionado precepto
tambin ha sido modificado por la Ley de 26 de noviembre del 2.003 que aadi, adems,
la precisin de que la decisin sobre el nombramiento o separacin del Director lo fuera por
mayora absoluta.
4.- En cuanto a la meta propuesta de la profesionalizacin de la gestin de cada
puerto, la misma se plasm en las exigencias de profesionalidad e idoneidad de las
personas que deban ocupar los cargos ms destacados en la direccin y gestin del sistema
portuario. As, en concreto, en el nuevo articulado pueden citarse los siguientes ejemplos:
El Presidente de cada una de las Autoridades Portuarias sera designado y separado
por el rgano competente de la Comunidad Autnoma o de las Ciudades de Ceuta y Melilla
entre personas de reconocida competencia profesional e idoneidad. La vigente redaccin
del artculo 41.1 LPMM, contenida en la Ley de 26 de noviembre del 2.003, respeta en este
punto la modificacin que realiz la Ley de 26 de diciembre de 1.997.
El Director tcnico, por su parte, sera nombrado y separado por el Consejo de
Administracin de la Autoridad Portuaria, a propuesta de su Presidente, entre personas
<<con titulacin superior y reconocida experiencia en tcnicas y gestin portuaria>>. En
relacin con la citada previsin normativa ha de advertirse, no obstante, que la vigente
redaccin del artculo 43.1 LPMM, aprobada por la Ley de 26 de noviembre del 2.003,
ampla las exigencias ya introducidas por la Ley de 26 de diciembre de 1.997 respecto de la
persona del Director tcnico, al imponer que dicho cargo recaiga en una persona con
titulacin superior y reconocida experiencia, de al menos 10 aos, en las tcnicas y la
gestin en el mbito portuario.

95

CAPTULO II
LA LEY DE 26 DE NOVIEMBRE DEL 2.003 POR LA QUE SE APRUEBA EL
RGIMEN ECONMICO Y DE PRESTACIN DE SERVICIOS DE LOS
PUERTOS DE INTERS GENERAL.

La nueva Ley de 26 de noviembre del 2.003 por la que se aprueba el Rgimen


Econmico y de Prestacin de los Servicios de los Puertos de Inters General
(LREYPSPIG) viene a completar la reforma iniciada en el rgimen de puertos del Estado
por la Ley 62/1.997, de 26 de diciembre. La necesidad de consolidacin y
perfeccionamiento del modelo de gestin de los puertos del Estado, aprobado en 1.992 y
parcialmente modificado en 1.997, vena impuesto por la creciente importancia estratgica
de los puertos comerciales, como elementos clave para el desarrollo de la economa
espaola dado el acelerado proceso de mundializacin de la economa y el comercio as
como la consolidacin, en el mbito de la Unin Europea, tanto del mercado interior como
del desarrollo de una poltica comn de transportes desde una ptica intermodal. As, el
panorama general descrito se traduca para el sistema portuario en un incremento
importante y sostenido de la demanda (un 42% de incremento del trfico portuario en
Espaa durante el periodo 1.990-2.001 y una tasa de participacin del 80% de los trficos
import-export en el trfico portuario en la dcada 1.990-2.000).
El Parlamento Europeo, en noviembre de 1.998, aprueba una Resolucin en la que
conmina a los Estados miembros para que adopten aquellas medidas tendentes a fomentar
la mayor autonoma en el modelo de gestin as como la libre competencia entre los puertos
europeos1. Pues bien, el nuevo texto legal, siguiendo las recomendaciones adoptadas, trata
de acrecentar la autonoma funcional y de gestin de las Autoridades Portuarias con la
finalidad de conseguir implantar definitivamente el principio de libertad de empresa en el
mbito portuario salvo para aquellas actividades que dada su naturaleza indivisible
requirieran la gestin pblica o al menos su titularidad. Se produce, en consecuencia, una
liberalizacin de los servicios portuarios tendentes a incrementar en la medida de lo posible
su prestacin por empresas privadas que, adems, compitan entre s. Y a su vez, la nueva
estrategia acordada impone la plena vigencia del principio de competencia que implica
1

En relacin con las exigencias de liberalizacin de las actividades portuarias derivadas de la Resolucin del
Parlamento Europeo adoptada en el mes de noviembre de 1.998 as como de la entrada en vigor del Mercado
nico Europeo el 1 de enero de 1.993, el profesor I. ARROYO, de la Universidad Autnoma de Barcelona,
Anuario de Derecho Martimo, Volumen XVII, Eusko Jaurlaritza-Gobierno Vasco, Departamento de
Transportes y Obras Pblicas, 2.001, pp. 228 y 229, seala que dicha liberalizacin tiene tres consecuencias
fundamentales: 1) todos los acuerdos, conductas o prcticas que limiten o restrinjan la libre competencia son
contrarios al orden pblico competencial de acuerdo con la Ley 16/1.989, de 17 de julio, de defensa de la
competencia y los artculos 85 y 86 del Tratado de la Comunidad Econmica Europea; 2) las ayudas y
subvenciones tienen carcter excepcional y deben ser aprobadas por los rganos comunitarios; y 3) las
prestaciones de los servicios pblicos portuarios quedan sometidas a la Ley 3/1.991, de 10 de enero, sobre
competencia desleal.

96

necesariamente la mayor participacin posible de los sujetos privados en el sector. Pues


bien, partiendo de estas ideas previas, cabe sealar como notas caracterizadoras de la nueva
norma, las que se exponen a continuacin.
El nuevo texto legal coexiste formalmente con la Ley de Puertos del Estado y de la
Marina Mercante (LPMM) que queda parcialmente subsistente, constituyendo su
complemento indispensable. En la prctica, sin embargo, supone una alteracin sustancial
de su articulado de modo que, por ejemplo, suple toda la regulacin que contena la citada
Ley sobre rgimen econmico, presupuestario, y de utilizacin y gestin del dominio
pblico portuario, a la que deroga2. As la Disposicin final 6 de la nueva Ley autoriza al
Gobierno para que en el plazo de un ao a partir de la publicacin de la misma elabore un
texto refundido de ambas Leyes (LREYPSPIG y LPMM) que recoja, respecto de la Ley de
Puertos del Estado y de la Marina Mercante, las modificaciones introducidas desde su
aprobacin y entrada en vigor.
En cuanto a su estructura, la Ley 48/2.003 de 26 de noviembre (LRYEPSPIG)
desarrolla, en sus cuatro Captulos y 132 artculos, los siguientes aspectos del sistema
portuario estatal:
1.- El rgimen econmico del sistema portuario estatal.
2.- El rgimen de planificacin, presupuestario, tributario, de funcionamiento y
control.
3.- La prestacin de servicios.
4.- El dominio pblico portuario estatal.
De los referidos apartados, se abordan en los restantes Captulos del presente Ttulo,
un anlisis breve del rgimen econmico de los puertos del Estado; cmo queda regulado el
sistema de prestacin de servicios en los mismos, materia ntimamente relacionada con la
anterior; y finalmente, la nueva regulacin del dominio pblico portuario estatal. Respecto
de la planificacin de los puertos, aunque ya se ha hecho mencin parcialmente en
anteriores Captulos de la obra al aludir a los denominados <<Planes de empresa>> que
elaboran cada una de las Autoridades Portuarias de forma paccionada con Puertos del
Estado, cabe sealar que su contenido se detalla en el artculo 39.1 LREYPSPIG3. Se
2

En este sentido, merece destacarse que las prescripciones contenidas en la Disposicin derogatoria nica y
en la Disposicin final 2 de la Ley 48/2.003, de 26 de noviembre (BOE de 27 de noviembre, nmero 284), de
Rgimen Econmico y de Prestacin de Servicios en los Puertos de Inters General, afectan a ms de 50
artculos de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante 27/1.992, de 24 de noviembre.
3
El artculo 26.1.a) de la LPMM, en su redaccin aprobada por la Ley 62/1.997, de 26 de diciembre,
nicamente establece que los referidos planes de empresa debern comprender, como mnimo, un
diagnstico de la situacin, las previsiones de trfico portuario, las previsiones econmico-financieras, los
objetivos de gestin y la programacin de inversiones.

97

complementa, de este manera, la disposicin contenida en el artculo 26.1.a) LPMM al


sealar que dichos planes debern contener como mnimo: un diagnstico de situacin, las
previsiones del trfico portuario, las previsiones econmico-financieras, los objetivos de
gestin, la estructura de personal y la oferta de empleo, la evolucin de los ratios de
gestin, la programacin financiera, la programacin de inversiones pblicas, la estimacin
de inversiones privadas, el objetivo anual de rentabilidad, el porcentaje corrector (artculo
26 LREYPSPIG), el porcentaje de facturacin para la determinacin de las bonificaciones
(artculo 27.3 LREYPSPIG) y el porcentaje para la determinacin de la cuota de la tasa por
servicios generales (artculo 29.5 LREYPSPIG).
Pues bien, los sistemas de planificacin portuaria se completan con otros dos
instrumentos previstos en la nueva ley: el <<Plan Director de Infraestructuras del
Puerto>> para la ampliacin y construccin de nuevos puertos; y el <<Plan Estratgico
de la Autoridad Portuaria>> sobre el modelo de desarrollo y la posicin estratgica del
puerto. Y los tres instrumentos de planificacin sealados se conectan, a su vez, con el
denominado <<Marco Estratgico>> que ha de disear Puertos del Estado con la
participacin de las Autoridades Portuarias, siendo finalmente aprobado por el Ministerio
de Fomento y que define el modelo de desarrollo, los criterios de actuacin y los objetivos
(tcnicos, de gestin, econmicos, financieros y de recursos humanos) a alcanzar por el
conjunto de los puertos del Estado.
La respectiva Autoridad Portuaria cuenta con autonoma para la elaboracin y
aprobacin del Plan Estratgico, pero teniendo siempre como punto de referencia el citado
Marco Estratgico, al que ha de acomodar necesariamente sus previsiones en caso de
modificacin. Los Planes de Empresa y los Planes Directores de Infraestructuras de las
Autoridades Portuarias, en cambio, una vez acordados, han de ser ratificados por el Consejo
Rector de Puertos del Estado y por el Consejo de Administracin de la respectiva Autoridad
Portuaria4, teniendo asimismo como referente la planificacin global del sector. Se crea, de
esta manera, un sistema cooperativo tanto en la formulacin de planificacin general del
sistema portuario como en la de cada uno de sus componentes, de modo que no se
produzcan disfunciones en las previsiones de los distintos planes y haya un acuerdo previo
en cuanto a su contenido por parte de todas la entidades pblicas implicadas en su
desarrollo.

Cabe advertir, no obstante, que los Planes Directores para la construccin de un nuevo puerto han de ser
aprobados, en todo caso, por el Ministerio de Fomento.

98

CAPTULO III
EL RGIMEN ECONMICO DEL SISTEMA PORTUARIO ESTATAL.

La Ley de Rgimen Econmico y de Prestacin de Servicios de Puertos de Inters


General viene a dar respuesta a dos tipos de necesidades:
En primer lugar, otorga al sistema de cnones portuarios la flexibilidad suficiente en
la fijacin de la cuanta de las prestaciones cobradas por la utilizacin del dominio pblico
portuario y por la prestacin de los diferentes servicios portuarios. El texto legal incorpora
la doctrina constitucional, contenida en la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1.995
de 14 de diciembre, garantizando la prohibicin de discrecionalidad de las Autoridades
Portuarias pero, al mismo tiempo, permite que fijen la cuanta concreta y singular de cada
una de las tasas y, especialmente, de las bonificaciones.
En segundo lugar, la nueva norma legal parte del necesario respeto al principio de
reserva de ley exigido por la citada doctrina constitucional. Para ello, la Ley ha establecido
un sistema econmico en el que, como en el anterior, aparecen tasas y precios privados.
1) Respecto de las tasas, prestaciones patrimoniales impuestas de carcter pblico,
las mismas se perciben por:
a) La utilizacin de instalaciones portuarias, sin actividad prestacional alguna por la
respectiva Autoridad Portuaria, a partir de la redefinicin de los hechos imponibles de las
antiguas tarifas de servicios que implicaban la utilizacin del dominio pblico.
b) La realizacin de servicios obligatorios en los puertos de inters general ligados
al ejercicio de funciones pblicas que no se prestan en concurrencia con el sector privado.
2) Respecto de los precios privados, los mismos se perciben por la prestacin del
resto de los servicios en rgimen de derecho privado que se realiza en los puertos de
titularidad estatal por las Autoridades Portuarias en concurrencia con el sector privado.

En cuanto al contenido esencial del rgimen econmico de los puertos de titularidad


estatal podemos distinguir los siguientes apartados:
Los principios y objetivos del rgimen econmico del sistema de puertos del Estado
se encuentran regulados en el Captulo I del Ttulo I de la Ley. En concreto, el artculo 1
LREYPSPIG establece, como tales, los siguientes:

99

a) La autonoma de gestin econmica-financiera de los organismos pblicos


portuarios.
b) La autofinanciacin del sistema portuario.
c) La optimizacin de la gestin econmica.
d) La solidaridad entre los organismos pblicos portuarios.
e) La competencia entre los puertos de inters general.
f) La libertad tarifaria.
g) La mejora de la competitividad de los puertos de inters general
h) El fomento de la participacin de la iniciativa privada.

Respecto de los recursos con los que cuenta el sistema portuario estatal, destaca la
nueva regulacin del Fondo de Compensacin Interportuario. Se recoge en el artculo 13
LREYPSPIG, como instrumento de redistribucin de recursos tendente a garantizar la
autofinanciacin del sistema portuario estatal que es gestionado por Puertos del Estado de
acuerdo con los criterios adoptados por el Comit de Distribucin del Fondo. Las
Autoridades Portuarias y Puertos del Estado realizan aportaciones anuales conforme a los
criterios y lmites establecidos en la Ley que tienen la consideracin de <<gasto no
reintegrable>>1.
Paralelamente, el Fondo de Financiacin y Solidaridad regulado en el artculo 47
LPMM como <<Fondo de Financiacin>>, contina vigente pero con la nueva redaccin
dada por la Ley 62/1.997 de 26 de diciembre, artculo nico, nmero 19, posteriormente
modificada a su vez con carcter puntual por la Ley 48/2.003 de 26 de noviembre,
Disposicin final segunda, ya que se limita a cambiar la expresin <<autoridades
portuarias>> por la de <<organismos pblicos portuarios>>. En la nueva regulacin
persiste su composicin con fondos reintegrables y la necesidad de que Puertos del Estado
autorice las operaciones pero, adems, se aaden las siguientes novedades:
1) Las aportaciones tienen carcter voluntario.
2) Se integran necesariamente de excedentes de tesorera de cada uno de los
organismos portuarios.
3) Puertos del Estado debe vigilar que cada una de las operaciones que autorice no
dificulte o distorsione la libre competencia entre los puertos de inters general.
1

El mencionado precepto sustituye la anterior regulacin del denominado <<Fondo de Contribucin>> que
contena el artculo 46 LPMM, precepto que ha sido derogado por la Disposicin derogatoria nica de la Ley
48/2.003, de 26 de noviembre.

100

Por su parte, el Captulo II del Ttulo I de la LREYPSPIG, dedicado a las tasas


portuarias, las define en su artculo 14 como aqullas exigidas por la utilizacin privativa
o el aprovechamiento especial del dominio pblico portuario y la prestacin de servicios no
comerciales por las autoridades portuarias. De acuerdo con el artculo 15 LREYPSPIG, las
mismas se regirn por lo dispuesto en la ley y, en lo no previsto en la misma, por la Ley de
Tasas y Precios Pblicos, la Ley General Tributaria y las normas reglamentarias dictadas en
desarrollo de las mismas. Se trata por lo tanto de un ingreso de derecho pblico.
Pues bien, dentro de la citada categora de ingresos, el artculo 14 LREYPSPIG
incluye las siguientes percepciones:
1.- Por la utilizacin privativa o el aprovechamiento especial del dominio pblico
portuario.
1) Tasa por ocupacin privativa del dominio pblico portuario.
2) Tasas por aprovechamiento especial de las instalaciones portuarias.
3) Tasa por aprovechamiento especial del dominio pblico en el ejercicio de
actividades comerciales, industriales y de servicios.
2.- Por la prestacin de servicios no comerciales por las Autoridades Portuarias:
1) Tasa por servicios generales, definidos en el artculo 58 de la Ley2.
2) Tasa por servicio de sealizacin martima, definida en el artculo 91 de la Ley3.
2

El artculo 58 LREYPSPIG define, como tales <<servicios generales>>, los siguientes: a) el servicio de
ordenacin, coordinacin y control del trfico portuario, tanto martimo como terrestre, b) el servicio de
coordinacin y control de las operaciones asociadas a los servicios portuarios bsicos, comerciales y otras
actividades; c) los servicios de sealizacin, balizamiento y otras ayudas a la navegacin que sirvan de
aproximacin y acceso del buque al puerto, as como su balizamiento interior; d) los servicios de vigilancia,
seguridad y polica en las zonas comunes, sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autnomas;
e) el servicio de alumbrado de las zonas comunes; f) el servicio de limpieza de las zonas comunes de tierra y
agua sin incluir el servicio de limpieza de muelles y explanadas como consecuencia de operaciones de
depsito y manipulacin de mercancas, ni los derrames y vertidos marinos contaminantes competencia de la
Administracin martima y g) los servicios de prevencin y control de emergencias, en los trminos
establecidos en la normativa sobre proteccin civil, mercancas peligrosas y dems normativa aplicable.
3
El artculo 91 LREYPSPIG, por su parte, define el servicio de sealizacin martima como aqul que tiene
por objeto la instalacin, mantenimiento, control e inspeccin de las ayudas destinadas a mejorar la seguridad
de la navegacin por el mar litoral espaol, confirmar la posicin de los buques en navegacin y facilitar sus
movimientos. El apartado 2, no obstante, enumera una serie de actuaciones ejercidas por diferentes
Administraciones pblicas que quedan excluidas de dicho concepto.

101

De acuerdo con el artculo 16 LREYPSPIG, las cuantas de las tasas son fijadas por
las respectivas Autoridades Portuarias debiendo atender a la necesidad de que su importe
responda al objetivo de coordinacin del sistema de transportes de inters general y al
principio de autosuficiencia del sistema portuario. Puertos del Estado, previa audiencia a las
mismas, aprueba los criterios analticos de imputacin de costes directos e indirectos,
incluyendo los de estructura, correspondientes a las tasas.
La Ley establece medidas flexibilizadoras, como son los ndices correctores,
tendentes a garantizar la autofinanciacin evitando las desviaciones de costes, y las
bonificaciones. En concreto, las bonificaciones se establecen con el objetivo declarado en el
artculo 16 LREYPSPIG de promover la competencia entre puertos, mejorar su
competitividad, incrementar la inversin privada en infraestructuras, potenciar el papel de
Espaa como plataforma logstica internacional, fomentar la intermodalidad, reforzar la
consolidacin y captacin de trficos, atender a las especiales condiciones de alejamiento e
insularidad de algunos puertos, incentivar mejores prcticas medioambientales e
incrementar la calidad en la prestacin de los servicios.
Por ltimo, cabe destacar que el artculo 17 LREYPSPIG regula las exenciones al
pago de cada una de las tasas previstas estableciendo una lista cerrada y taxativa por cada
una con marcado carcter subjetivo (as, v.gr., estn exentos del pago de la tasa por
ocupacin privativa del dominio pblico portuario los rganos y entidades de la
Administracin que lleven a cabo en el mbito portuario o martimo actividades de
vigilancia y proteccin del medio ambiente marino y costero, entre otras relacionadas con
el mar y el trfico portuario, o la Cruz Roja Espaola del Mar).
En relacin con los precios privados por servicios comerciales prestados por las
Autoridades Portuarias, el Captulo V del Ttulo I, artculos 31 a 35 de LREYPSPIG,
establece que estas tarifas debern contribuir al objetivo de la autofinanciacin y evitar
prcticas abusivas en relacin con trficos cautivos, as como actuaciones discriminatorias
y otras anlogas. El importe no podr ser, por lo tanto, en ningn caso inferior al coste del
servicio y deber atender al cumplimiento de los objetivos fijados en el plan de empresa.
La cuanta de los precios privados, por otra parte, es fijada libremente por el
Consejo de Administracin de cada Autoridad Portuaria si bien Puertos del Estado aprueba,
previa audiencia de las mismas, los criterios analticos de los costes correspondientes a los
servicios comerciales. Se trata de contraprestaciones por servicios ofertados en
concurrencia con el sector privado y, por lo tanto, sometidos a derecho privado. As, contra
las liquidaciones de tarifas por estos servicios, proceder la reclamacin previa al ejercicio
de acciones civiles ante el Consejo de Administracin de la respectiva Autoridad Portuaria.

102

CAPTULO IV
EL RGIMEN DE PRESTACIN DE SERVICIOS EN LOS PUERTOS DE
INTERS GENERAL.

La redaccin originaria de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante


(LPMM) 27/1.992, de 24 de noviembre, estableca en su artculo 67 la titularidad de la
Autoridad Portuaria sobre los servicios portuarios que seran prestados de modo directo o
bien de modo indirecto por cualquier procedimiento reconocido en las leyes, siempre que
no implicaran el ejercicio de autoridad.
En el supuesto de prestacin indirecta, una vez realizada la adjudicacin del servicio
portuario, la misma quedaba sometida al ordenamiento jurdico privado. No obstante, con
anterioridad a la celebracin del contrato para la prestacin de los servicios portuarios, la
Autoridad debera aprobar los respectivos pliegos de clusulas de los servicios que seran
informados por Puertos del Estado.
Respecto del concepto de servicios portuarios, el artculo 66 LPMM inclua como
tales las actividades de prestacin que tendieran a la consecucin de los fines que la Ley
asignaba a las Autoridades Portuarias y que se desarrollaran en su mbito territorial. Por
consiguiente, se acoga un concepto muy amplio de servicio portuario sin distincin ni
clasificacin entre los mismos. As, por ejemplo, se inclua desde el servicio de practicaje
hasta la lucha contra incendios. En consecuencia se parta de un concepto extenso de
servicio portuario identificado con los fines propios de las Autoridades Portuarias, siendo
stos, a su vez, identificables con los objetivos generales que les asignaba el artculo 36
LPMM.
El artculo 59 LPMM, por su parte, reconoca la posibilidad de realizar actividades
comerciales, industriales y de servicio al pblico previa la obtencin de la necesaria
autorizacin otorgada por la entidad gestora del puerto. Las referidas autorizaciones, en
todo caso, deberan cumplir los pliegos de condiciones generales aprobados por Puertos del
Estado atendiendo al principio de libre acceso a la prestacin del servicio (que simplemente
era enunciado) y, en su caso, adems, a las condiciones concretas que determinaran las
respectivas Autoridades Portuarias.
Con posterioridad, la entrada en vigor de la Ley 62/1.997, de 26 de diciembre,
supuso un intento de conseguir el definitivo establecimiento de un mercado de libre
competencia y de velar porque no se produjeran situaciones de monopolio en la prestacin
de los servicios portuarios asignando, en definitiva, las funciones inherentes a dichas metas
a las Autoridades Portuarias. Con este propsito, se dio nueva redaccin al artculo 67
LPMM pero sin alterar sustancialmente el sistema previo. nicamente cabe destacar que se
elimin la mencin que haca la Ley de Puertos a que los criterios de contratacin de la
gestin indirecta de los servicios portuarios (en aquellos aspectos que garantizaran la
publicidad y concurrencia en su preparacin y adjudicacin) seran, en primer lugar, los
103

establecidos por Puertos del Estado. Pasando a sujetarse exclusivamente a los criterios que
en tal sentido contiene la legislacin de contratos del Estado relativos al contrato de gestin
de servicios pblicos, para los actos preparatorios.
La Ley de Rgimen Econmico y de Prestacin de Servicios de los Puertos de
Inters General (LREYPSPIG) 48/2.003, de 26 de noviembre, por su parte, dedica un ttulo
completo a la regulacin de los servicios portuarios partiendo del principio poltico de la
<<subsidiariedad>> en plena coherencia con el proceso de liberalizacin de los servicios
pblicos y de la economa en general diseado por la Unin Europea. Los Estados
miembros han de pasar de ser actores de la actividad econmica a una labor de incentivador
y regulador, desde un punto de vista legal y econmico, de los derechos de propiedad y
libertad de empresa. En consecuencia, no existe ya ningn fundamento para que el Estado
mantenga la titularidad de los servicios portuarios cuando los mismos son prestados por
agentes privados en rgimen de libre competencia consiguiendo la rentabilidad y eficacia
necesarias.
La implantacin del principio de subsidiariedad tiene como trasunto la garanta
plena de <<un sistema de libre competencia>> que asegure la eficiencia, agilidad y
flexibilidad del sistema portuario para la consecucin de los objetivos previstos. Y ello, a su
vez, impone como consecuencia la consagracin de otro principio de actuacin, el de
<<libertad de acceso a la prestacin de los servicios portuarios>> en el artculo 56.1
LREYPSPIG. Dicho principio slo podr ser limitado cuando lo exijan razones de
proteccin del medio ambiente, de insuficiencia de espacios y de falta de capacidad de las
instalaciones en el interior del puerto.
Por otra parte, la nueva Ley conlleva una alteracin del concepto ya enunciado de
servicio portuario que se sustituye ahora por el de <<servicios prestados en puertos de
inters general>>. Tales servicios se clasifican en tres categoras:
1.- Los servicios portuarios, que a su vez pueden ser bsicos y generales.
2.- Los servicios comerciales.
3.- Los servicios de sealizacin martima.

Los servicios portuarios se definen en el artculo 57 LREYPSPIG como aquellas


actividades de prestacin de inters general que se desarrollan en la zona de servicios de
los puertos, siendo necesarias para la correcta explotacin de los mismos en condiciones de
seguridad, eficacia, eficiencia, calidad, regularidad, continuidad y no discriminacin. Pues
bien, de los servicios portuarios, los <<generales del puerto>> continan siendo de
titularidad de las Autoridades Portuarias, siendo prestados por stas de modo directo o
indirecto. Y ello porque se benefician de los mismos los usuarios sin necesidad de su
104

solicitud. Por lo tanto, o bien conllevan el ejercicio de autoridad o bien son indivisibles. As
por ejemplo, puede citarse tanto la direccin, el control y la coordinacin del trfico
portuario como las operaciones asociadas al mismo; o bien la vigilancia, el alumbrado y la
limpieza de las zonas comunes.
Los servicios portuarios <<bsicos>>, de otro lado, son definidos en el artculo 60.1
LREYPSPIG como aqullos que permiten la realizacin de operaciones de trfico
portuario. A diferencia de los anteriores, son prestados, en cada caso, a instancia del usuario
por lo que tienen la condicin de divisibles e individualizables y no conllevan el ejercicio
de autoridad como los <<generales del puerto>>. Debido a su naturaleza jurdica, su
prestacin corresponde a la iniciativa privada en rgimen de libre competencia. Ello no
obstante, en caso de ausencia o insuficiencia de la iniciativa privada, el apartado 4 del
citado artculo 60 LREYPSPIG contempla la posibilidad de que las Autoridades Portuarias
puedan asumir la prestacin de tales servicios de modo directo o indirecto por cualquiera de
los procedimientos previstos en las leyes o concurrir a su prestacin con la iniciativa
privada.
Pues bien, dentro de tal categora, el artculo 60.2 LREYPSPIG incluye los
siguientes servicios:
a) Servicio de practicaje.
b) Servicios tcnico-nuticos:
1 Remolque portuario.
2 Amarre y desamarre de buques.
c) Servicios al pasaje.
1 Embarque y desembarque de pasajeros.
2 Carga y descarga de equipajes y vehculos en rgimen de pasaje.
d) Servicios de manipulacin y transporte de mercancas.
1 Carga, estiba, descarga, desestiba y trasbordo de mercancas1.
2 Depsito.
1

El servicio de carga, estiba, descarga y desestiba y trasbordo de las mercancas de los buques se incluye en
el rgimen general de los servicios portuarios bsicos, siendo prestados por entidades privadas en rgimen de
libre competencia siguiendo, de esta manera, la pauta comn en la Unin Europea. Se abandona con ello la
regulacin especial contenida en el Real Decreto 2/1.986, de 23 de mayo (vid. Disposicin adicional 3 de la
Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante), que regulaba la prestacin del servicio de estiba y
desestiba de buques como de titularidad del Estado.

105

3 Transporte horizontal.
La prestacin de tales servicios se encuentra sometida a las obligaciones de servicio
pblico previstas en la ley, a los pliegos reguladores del servicio que con carcter general
establece Puertos del Estado, a las prescripciones particulares establecidas por cada una de
las Autoridades Portuarias y, finalmente, por la correspondiente licencia que define los
derechos y obligaciones de cada operador de conformidad con el resto de la normativa
sealada. Las licencias pueden ser de alcance general o bien especficas, segn permitan la
prestacin de unos o varios servicios.
Por otra parte, el cumplimiento, en cualquier momento, de los requisitos exigidos da
derecho a la obtencin de la licencia (artculo 67 LREYPSPIG) salvo que, debido al
elevado nmero de ofertas en relacin con la disponibilidad de espacio o de actividad,
hubiera que limitar el nmero de prestadores. Pues bien, en tal supuesto, el artculo 66.2
LREYPSPIG dispone que la licencia no podr ser renovada, precisamente para facilitar el
acceso a nuevos operadores.
La Ley de Rgimen Econmico y Prestacin de Servicios de Puertos de Inters
General, en su artculo 73, regula una serie de supuestos especiales de prestacin de
servicios portuarios bsicos como son :
1.- <<La autoprestacin>> que se produce cuando una empresa, en vez de contratar
los servicios portuarios con las empresas autorizadas con su correspondiente licencia, se
presta a s misma unas o varias categoras de tales servicios con personal y material propio,
sin celebrar contrato con terceros para la prestacin de tales servicios.
2.- <<La integracin de servicios>> que hace referencia al supuesto en el que el
concesionario o titular de una licencia en una estacin martima o en una terminal, dedicada
a uso particular, presta a los buques que operan en la misma uno o varios servicios de
practicaje y tcnico-nuticos, con medios propios, sin celebrar contrato con terceros para la
prestacin de tales servicios.
Para la salvaguarda de las condiciones de competitividad de precios y de la calidad
de los servicios, aparte de las competencias propias de Puertos del Estado y de las
Autoridades Portuarias, el artculo 79 LREYPSPIG crea el <<Observatorio permanente de
mercado de los servicios portuarios bsicos>>. El referido Observatorio, adscrito a Puertos
del Estado, y en el que se encuentran representadas tanto las Autoridades Portuarias como
las Comunidades Autnomas y las organizaciones representativas de prestadores y usuarios
de los servicios bsicos, tiene como principales funciones: a) analizar las condiciones de
competitividad de los precios y la calidad de los servicios portuarios bsicos; b) acordar las
variables de competitividad con las que elaborar recomendaciones; y c) aprobar circulares
de carcter reglamentario que se publicarn como tales en el B.O.E. Finalmente, los anlisis
y las conclusiones del Observatorio servirn para la elaboracin de un informe anual por
Puertos del Estado que lo elevar, a su vez, al Ministerio de Fomento, poniendo en
conocimiento del Departamento ministerial el estado real en que se encuentra el sistema de
libre competencia de los puertos estatales.
106

Por su parte, <<los servicios comerciales>> se definen en el artculo 88


LREYPSPIG como aquellas actividades de prestacin portuaria y no portuaria de
naturaleza comercial, que no estn incluidas dentro de los servicios portuarios, y cuyo
ubicacin est permitida por la Ley dentro del recinto del puerto. Su actividad deber
ajustarse a los pliegos de condiciones generales que aprueba Puertos del Estado y a los
particulares de la respectiva Autoridad Portuaria.
Se prestan en rgimen de libre concurrencia siendo necesaria, en todo caso, la
correspondiente autorizacin tanto para asegurar su compatibilidad con la seguridad del
puerto como con los servicios portuarios que tienen respecto de tales actividades carcter
prioritario. La vigencia de la citada autorizacin puede ser indefinida. No obstante, cuando
su prestacin exija la ocupacin del dominio pblico portuario, su duracin ser la misma
que la del ttulo que habilita la ocupacin, tramitndose en un solo expediente.
Finalmente, el artculo 91 LREYPSPIG regula el servicio de sealizacin martima
sin grandes modificaciones respecto de la legislacin anterior, siendo definido como aqul
que tiene por objeto la instalacin, el mantenimiento y control, y la inspeccin de las
ayudas destinadas a mejorar la seguridad de la navegacin por el mar litoral espaol,
confirmar la posicin de los buques en navegacin y facilitar sus movimientos. La
prestacin del servicio corresponde a cada una de las Autoridades Portuarias dentro de su
respectiva zona geogrfica. En todo caso, corresponde a Puertos del Estado la
determinacin de las caractersticas tcnicas de los balizamientos as como el control e
inspeccin de las ayudas a la navegacin.

107

CAPTULO V
EL RGIMEN DEL DOMINIO PBLICO EN LOS PUERTOS DE TITULARIDAD
DEL ESTADO.
Los cambios operados en el rgimen de utilizacin del dominio pblico en los
puertos de titularidad estatal tratan de adaptarlo al nuevo modelo de gestin y, en especial,
al de prestacin de los servicios portuarios bsicos, comerciales e industriales. Al ser los
mismos prestados en rgimen de derecho privado y de libre competencia por empresas
particulares, la nueva regulacin intenta definir con precisin los procedimientos
administrativos que habilitan, en cada caso, para ocupar el suelo y las obras que forman
parte del dominio pblico portuario. Igualmente, se pretende coordinar la tramitacin de las
correspondientes autorizaciones y concesiones con la obtencin de la licencia necesaria
para la prestacin de los referidos servicios, de modo que la empresa privada prestataria
tenga asegurada desde el comienzo la continuidad de su actividad durante todo el plazo de
vigencia de la correspondiente licencia.
A este respecto, ha de tenerse en cuenta que los puertos tienen como objetivo
principal la realizacin de una serie de operaciones econmicas en torno al trfico martimo
muy tecnificadas y de gran relevancia que requieren la instalacin de una maquinaria y de
unos servicios en determinadas zonas del puerto, de modo exclusivo. En consecuencia, el
espacio portuario se contempla como una obra o infraestructura bsica que servir, a su vez,
de soporte para la ubicacin de otras aadidas por los particulares o las autoridades
pblicas. De este modo, se restringe su uso para la prestacin de servicios de inters general
y la realizacin de actividades directamente vinculadas con la actividad portuaria.
1.- El modelo de gestin y la determinacin del dominio pblico portuario estatal.
La Ley 48/2.003, de 26 de noviembre, de Rgimen Econmico y de Prestacin de
Servicios de los Puertos de Inters General, define en su Captulo I el modelo de gestin
del dominio pblico portuario estatal, sealando el artculo 92 LREYPSPIG las siguientes
notas caracterizadoras:
1.- La gestin estar orientada a promover e incrementar la participacin de la
iniciativa privada, garantizando el inters general en la financiacin, construccin y
explotacin de instalaciones portuarias y en la prestacin de los servicios.
2.- Es competencia de las Autoridades Portuarias la provisin y gestin de los
espacios y las infraestructuras portuarias con criterios de rentabilidad y eficacia.

108

En cuanto a la naturaleza jurdica de los puertos de inters general, el artculo 93


LREYPSPIG, incluido en el Captulo II, aclara que los mismos forman parte del dominio
pblico portuario estatal que se rige por lo dispuesto en la Ley y, supletoriamente, por la
Ley de Costas. Y a continuacin, perfila aquellos bienes que dentro de los puertos del
Estado integran el dominio pblico estatal:
1.- Los terrenos, obras e instalaciones portuarias fijas de titularidad estatal afectadas
al servicio de los puertos.
2.- Los terrenos e instalaciones fijas que las Autoridades Portuarias adquieran
mediante expropiacin, as como las que adquieran por compraventa o por cualquier otro
ttulo cuando sean debidamente afectadas por el Ministerio de Fomento.
3.- Las obras que el Estado o las Autoridades Portuarias realicen sobre dicho
dominio.
4.- Las obras construidas por titulares de una concesin de dominio pblico
portuario, cuando reviertan en la Autoridad Portuaria.
5.- Los terrenos, obras e instalaciones fijas de ayuda a la navegacin martima, que
se afecten a Puertos del Estado y a las Autoridades Portuarias para esta finalidad.
6.- Los espacios de agua incluidos en la zona de servicio de los puertos.
Por otro lado conviene destacar como, en la actualidad, el artculo 48 de la citada
Ley 48/2.003 contempla la posibilidad de desafectacin de los citados bienes incluidos en
el dominio pblico portuario, previa declaracin de innecesariedad por la Autoridad
Portuaria e informe de la Direccin General de Costas sobre sus caractersticas fsicas a
efectos de proteccin del dominio pblico martimo-terrestre. En todo caso, la
desafectacin implicar la modificacin de la zona de servicio del puerto. Tales bienes as
desafectados se transferiran automticamente a la Direccin General de Costas si
conservaran todava sus caractersticas naturales de demanio martimo-terrestre, debiendo
la Autoridad Portuaria adoptar medidas medioambientales correctoras, si fuera necesario,
antes de su entrega. El resto, por el contrario, pasaran a formar parte del patrimonio del
Puerto que podra enajenarlos o cederlos gratuitamente, pero en ste ltimo supuesto, slo a
favor de Administraciones pblicas y siempre para un fin de utilidad pblica o inters
social. Se abre de esta manera la posibilidad de que las entidades portuarias, en los
supuestos en que proceda la enajenacin de los bienes desvinculados, pudiera obtener
ingresos adicionales para su financiacin.

109

2.- La utilizacin del dominio pblico portuario en los puertos de inters general.
La regla general para la utilizacin del dominio pblico portuario estatal es la de
que slo podrn llevarse a cabo actividades, instalaciones y construcciones acordes con los
usos portuarios y de sealizacin martima. Pues bien, el artculo 94 LREYPSPIG indica
que tienen la consideracin de usos portuarios:
1) Los usos comerciales, entre los que destacan los relacionados con el intercambio
entre modos de transporte, los relativos al desarrollo de los servicios portuarios bsicos y
otras actividades portuarias comerciales1.
2) Los usos pesqueros.
3) Los usos nutico-deportivos.
4) Los usos complementarios o auxiliares de los anteriores, entre los que incluye,
los relativos a actividades logsticas y de almacenaje y los que correspondan con empresas
industriales o comerciales cuya ubicacin en el puerto se encuentre justificada en atencin a
su relacin con el trfico martimo o el servicio que presta a los usuarios.

No obstante lo anterior, el mismo precepto regula tres excepciones a la regla general


que permiten determinadas actividades, instalaciones y construcciones no directamente
vinculadas a los usos portuarios:
1.- Por razn de la naturaleza de los terrenos sobre los que recae. As, respecto de
aquellos espacios que hayan perdido las caractersticas naturales de bienes de dominio
pblico martimo-terrestre, definidos en el artculo 3 de la Ley 22/1.988 de 28 de julio y
hayan quedado en desuso o de aqullos que hayan perdido su funcionalidad o idoneidad
tcnica para la actividad portuaria, podr admitirse su ocupacin para usos no portuarios
(por ejemplo, equipamientos culturales, recreativos, certmenes feriales, o exposiciones)
1

Dentro de los usos comerciales del puerto, ha destacarse la excepcin que supone el rgimen fiscal y
aduanero de las denominadas <<zonas francas>> portuarias. Dichos terrenos se rigen en la actualidad por lo
establecido en el Cdigo Aduanero 3/1.993 con relacin a las zonas francas de la Unin Europea. El artculo
166 del citado Cdigo las define como aquellas partes del territorio aduanero comunitario, separado del resto
de dicho territorio, en los que se considerar que las mercancas no comunitarias que se introduzcan en ellos
no se encuentran en citado territorio, para la aplicacin de los derechos de importacin y de las medidas de
poltica comercial, siempre que no se despachen a libre prctica ni se incluyan en otro rgimen aduanero; y las
mercancas agrcolas para las que una reglamentacin especfica lo prevea, se beneficiarn por su inclusin en
dichas reas, de las medidas relacionadas con su exportacin.

110

siempre que no perjudiquen el desarrollo futuro del puerto. El artculo 94 LREYPSPIG


precisa en este punto que las Autoridades Portuarias no podrn participar directa o
indirectamente en la promocin, explotacin o gestin de las instalaciones y actividades
que se desarrollen en estos espacios, salvo las relativas al equipamiento cultural y de
exposiciones2.
2.- Por razn del inters histrico-artstico de las edificaciones destinadas al servicio
de sealizacin martima al que estn afectos. En concreto, respecto de los faros situados en
el dominio pblico portuario se podr autorizar usos y actividades distintas de la
sealizacin martima, siempre que con ellas no se limite o perjudique dicho servicio.
Adems, conviene recordar la posibilidad excepcional que abre el artculo 94.1 de la Ley
48/2.003 de que, por razones de inters general debidamente acreditadas, se permita la
construccin de instalaciones hoteleras en dominio pblico portuario afectado al servicio de
sealizacin martima y siempre que no se limite o perjudique la prestacin de dicho
servicio. Las referidas instalaciones hoteleras se habran de adecuar en todo caso a lo
previsto en el planeamiento urbanstico. Y adems, si estuvieren afectadas por la
servidumbre de proteccin, las edificaciones existentes no podran experimentar
incrementos de volumen.
3.- Asimismo por razones de inters general debidamente acreditadas y previo
informe de Puertos del Estado, el Consejo de Ministros podr autorizar, segn seala el
artculo 94.4 de la Ley 48/2.003 de 26 de noviembre, la creacin de instalaciones hoteleras
en espacios de dominio pblico portuario destinados a actividades logsticas y usos no
portuarios, lo que debera recogerse en el Plan Especial del Puerto. Las citadas
instalaciones se hallarn en todo caso a una distancia superior a los 20 metros desde el
cantil del muelle o lnea de ribera. El Ministro de Fomento, por su parte, podr permitir en
circunstancias excepcionales y por razones de utilidad pblica, el tendido areo de lneas
elctricas de alta tensin. Y por ltimo, el mismo precepto faculta a la Autoridad Portuaria
para que pueda autorizar en el puerto la publicidad de aquellas actividades deportivas,
sociales culturales que se desarrollen en su interior. Todo ello como excepcin a la
prohibicin general que contempla el nmero 3 del citado artculo de ocupacin y
utilizacin del dominio pblico portuario para la edificacin de residencia y habitacin, el
tendido de redes elctricas de alta tensin y, finalmente, para la publicidad comercial a
travs de vallas y carteles, medios acsticos o audiovisuales.
El artculo 95 LREYPSPIG, por su parte, determina tanto la normativa aplicable
para la utilizacin del dominio pblico portuario como la exigencia bsica de obtener un
ttulo administrativo cuando el uso pretendido no sea comn general. En concreto, el
2

La posibilidad regulada en la Ley 48/2.003, de 26 de noviembre, atiende a la nueva dimensin con la que
comienzan a ser contemplados, por amplios sectores de la poblacin, ciertos puertos del Estado enclavados en
grandes ciudades como mbito cultural, de entretenimiento y de esparcimiento del conjunto de los ciudadanos
(as, por ejemplo, los de Barcelona, Valencia y Mlaga). Pues bien, la respuesta de las Administraciones
pblicas a dicha demanda ciudadana puede llegar a generar una actividad econmica aadida al margen de la
tradicional del puerto como enclave que atiende a las necesidades del trfico martimo y todas las operaciones
complementarias de atencin a los pasajeros y a las mercancas transportadas.

111

mencionado precepto indica, en primer lugar, que la utilizacin del dominio publico
portuario se regir, adems de por lo establecido en la Ley, por el Reglamento de
Explotacin y Polica y por las Ordenanzas portuarias. En segundo trmino, el artculo 95
establece que, aquellos usos y actividades que presenten circunstancias de exclusividad,
intensidad, peligrosidad o rentabilidad exigirn el otorgamiento de la correspondiente
autorizacin o concesin con sometimiento a lo establecido en la Ley y en los pliegos de
condiciones generales que se aprueben y que se publicarn en el Boletn Oficial del Estado.
3.- La planificacin de la utilizacin del dominio pblico en los puertos del Estado, el
Plan de utilizacin de los espacios portuarios.
De acuerdo con el artculo 96 LREYPSPIG, el Ministerio de Fomento delimitar a
travs de los correspondientes Planes de utilizacin de los espacios portuarios, en los
puertos de inters general, una zona de servicio que incluir los espacios de tierra y de agua
necesarios para el desarrollo de los usos portuarios, los espacios de reserva precisos para
posibilitar el desarrollo de la actividad portuaria y aqullos que puedan destinarse a usos no
portuarios permitidos por la Ley.
El espacio de agua destinado al servicio se define como aqul necesario para
realizar las operaciones de carga, descarga y trasbordo de mercancas, embarque y
desembarque de pasajeros, construccin y reparacin de buques, atraque y reviro, los
canales de acceso y las zonas de fondeo, incluyendo tambin las mrgenes necesarias para
la seguridad martima, el practicaje y el avituallamiento de buques. Pues bien, con tal
amplitud de actividades, dicho espacio excede de los lmites propios del puerto incluyendo,
como ya es tradicional, tanto la denominada Zona I o interior de las aguas portuarias,
abrigadas naturalmente, como la Zona II o exterior.
Respecto del procedimiento para la elaboracin del Plan de utilizacin de espacios
portuarios cabe sealar, de modo esquemtico, las siguientes fases:
1) La Autoridad Portuaria elabora el anteproyecto del Plan de utilizacin de
espacios portuarios
2) La entidad gestora del puerto solicita informe de las Administraciones
urbansticas y de la Administracin pblica con competencia en materia de pesca en aguas
interiores, ordenacin del sector pesquero y deportes.
Al mismo tiempo somete el anteproyecto elaborado a informacin pblica por plazo
de un mes.
3) Posteriormente, se remite el proyecto o propuesta aprobado del Plan a Puertos del
Estado quien convoca tanto a la correspondiente Autoridad Portuaria como a la Direccin
General de Costas a un periodo de consultas durante el plazo de un mes, a fin de que sta
ltima realice las observaciones y sugerencias que estime pertinente.

112

4) Terminado el periodo de consultas, Puertos del Estado recaba formalmente


informe de la Direccin General de Costas sobre proteccin del dominio pblico martimoterrestre y, en su caso, informe del Ministerio de Ciencia y Tecnologa en aspectos
relacionados con la construccin naval.
Simultneamente, tambin solicita informes del Ministerio de Defensa en temas
relacionados con la defensa nacional y del Ministerio del Interior en lo relativo a la
seguridad pblica y a la entrada y salida del puerto.
Asimismo, ha de destacarse la posibilidad de que el Ministerio de Hacienda formule
informe vinculante cuando el proyecto de delimitacin incluya terrenos o bienes
patrimoniales de la Administracin General del Estado.
5) Por ltimo, Puertos del Estado elabora un informe que eleva junto con la
totalidad del expediente al Ministerio de Fomento, correspondiendo al titular de dicho
Departamento la aprobacin del Plan que se publica en el Boletn Oficial del Estado.

4.- Las autorizaciones y concesiones demaniales.


Los Captulos V y VI del Ttulo IV de la LREYPSPIG regulan las autorizaciones y
concesiones demaniales para la ocupacin del dominio pblico portuario dependiendo,
como en la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, segn sea una ocupacin
por plazo no superior a tres aos, en cuyo caso slo precisa de autorizacin, ttulo
administrativo que habilita para un uso de especial intensidad. O bien que sea mayor a
dicho plazo, en cuyo supuesto se requiere la pertinente concesin ya que implica una
transferencia al particular del uso y disposicin de un espacio de dominio pblico por largo
tiempo.
A.- Respecto de las autorizaciones, el artculo 99 de la Ley de Rgimen Econmico
y Prestacin de Servicios de los Puertos de Inters General distingue dos tipos de
supuestos:
En primer lugar, la utilizacin de las instalaciones portuarias fijas por los buques, el
pasaje y las mercancas, que se regir por el Reglamento de Explotacin y Polica y las
correspondientes ordenanzas portuarias.
En segundo lugar, la ocupacin del dominio pblico portuario con bienes muebles o
instalaciones desmontables o sin ellos, por plazo no superior a tres aos, incluidas las
prrrogas, como indica el artculo siguiente de la LREYPSPIG.
Pues bien, este segundo tipo de autorizaciones se otorgar a ttulo de precario, con
carcter temporal y sometido a caducidad cuando concurran las causas establecidas en el
artculo 123 LREYPSPIG. Las autorizaciones, dado su otorgamiento en precario, tienen
carcter personal e intransferible ya sea <<inter vivos>> o <<mortis causa>> y su uso no
113

puede ser cedido a terceros, salvo en aquellas ocupaciones de espacios portuarios que
constituyan el soporte imprescindible para una autorizacin de vertidos de tierra al mar.
Respecto a sus lmites y sujeciones, como indica el artculo 100 LREYSPIG, las
autorizaciones de ocupacin del dominio pblico se encontrarn sujetas al correspondiente
pliego de condiciones generales que para tales autorizaciones establece el Ministerio de
Fomento y, adems, cuando su objeto sea la realizacin de una actividad comercial e
industrial, al pliego de condiciones generales de la actividad o el servicio aprobado por
Puertos del Estado y a las condiciones particulares que determine la Autoridad Portuaria.
Dichos permisos de ocupacin, de otro lado, slo pueden otorgarse para los usos
permitidos por la Ley que ya han sido sealados (vid. supra). Y seala adems la Ley
48/2.003 de 26 de noviembre, en cuanto a sus lmites, que debern de acomodarse en
primer lugar al Plan Especial de ordenacin de la zona de servicio y, en su defecto, al Plan
de utilizacin de los espacios portuarios, opcin sta que parece intil ya que cada
instrumento de planeamiento tiene una funcionalidad distinta, urbanstica en el primer caso
y de gestin en el segundo, debiendo por lo tanto en principio acomodarse a ambos.
B.- En cuanto a las concesiones demaniales, el artculo 106 LREYPSPIG entiende
por tales aquellas ocupaciones del dominio pblico portuario, con obras o instalaciones no
desmontables o usos por plazo superior a tres aos. Estamos, por consiguiente, ante actos
administrativos que transfieren al particular el disfrute exclusivo de una porcin de espacio
pblico.
Del mismo modo que respecto de las autorizaciones, las concesiones nicamente
pueden otorgarse para aquellas obras, instalaciones o usos que se ajusten a las
determinaciones establecidas en el Plan Especial de ordenacin de la zona de servicio del
puerto y al Plan de utilizacin de espacios portuarios. Por otra parte, en cuanto a la
normativa aplicable a las mismas, precisa el artculo 106.2 LREYPSPIG, que tales ttulos
se sometern a las siguientes regulaciones:
1) Al pliego de condiciones generales para el otorgamiento de concesiones
demaniales que apruebe el Ministerio de Fomento.
2) Al pliego de condiciones generales de la actividad o del servicio comercial que,
en su caso, apruebe Puertos del Estado.
3) A las condiciones particulares que determine la respectiva Autoridad Portuaria.
De otra parte, el plazo de vigencia de los ttulos concesionales de ocupacin del
dominio pblico se ampla hasta los 35 aos ya que en el derogado artculo 66 de la Ley 27/
1.992 de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, por su remisin
al artculo 66 de la Ley de Costas 22/1.988, de 28 de julio, era de un mximo de 30 aos.
Pues bien, la pretensin del legislador al realizar tal ampliacin es la de incentivar la
actuacin de la iniciativa privada en el mbito portuario y garantizar su rentabilidad al
114

incrementarse el periodo de amortizacin de la inversin realizada. En concreto, la


Exposicin de Motivos de la Ley 48/2.003 de 26 de noviembre apunta, como proyectos
especialmente necesitados de tales incentivos, las grandes obras de infraestructura
portuaria, como diques, accesos martimos, muelles o rellenos de grandes superficies. En
todo caso, como precisa el artculo 107 LREYPSPIG, el vencimiento del plazo de la
concesin deber coincidir con el de la autorizacin de la actividad o con el de la licencia de
prestacin de servicios que se ubican en el espacio transferido al particular, no siendo, por
otra parte, susceptible de prrroga alguna.
En cuanto a su transmisibilidad, ha de destacarse que las concesiones de ocupacin
del dominio pblico, a diferencia de las autorizaciones, s constituyen ttulos transmisibles
tanto por actos <<inter vivos>>, subrogndose el nuevo titular en los derechos y
obligaciones derivados de la concesin, como <<mortis causa>>, siempre que los
herederos o legatarios se subroguen en el plazo de un ao en los derechos y obligaciones
del cesionario fallecido. El concesionario puede, igualmente, constituir derechos reales de
garanta sobre ellos, como la hipoteca.
En el caso de las transmisiones <<inter vivos>>, el artculo 117 LREYPSPIG
establece que la Autoridad Portuaria tiene derecho de tanteo y retracto en el plazo de tres
meses contados, respectivamente, desde la notificacin previa de la operacin proyectada o
desde que la misma haya tenido lugar. De otro lado, ha de tenerse en cuenta que, por
constituir un supuesto semejante al de la transmisin de la concesin, se encuentra sometida
a autorizacin previa de la misma Autoridad Portuaria la enajenacin de acciones,
participaciones o cuotas de una sociedad, comunidad de bienes u otros entes sin
personalidad jurdica que tengan como actividad principal la explotacin de una concesin,
siempre que el adquirente pueda obtener mediante la operacin una posicin dominante en
el titular del derecho de ocupacin.
Sin embargo, la novedad ms destacada del rgimen jurdico del dominio pblico
portuario la constituye la regulacin del denominado <<contrato de concesin de obras
pblicas portuarias>>, contemplado en el Captulo VIII del ya sealado Ttulo IV dedicado
a dicha materia. En este punto, el artculo 126 LREYPSPIG dispone que las Autoridades
Portuarias pueden incentivar la construccin de obras pblicas en rgimen de concesin
administrativa. Y a tal fin, suscribirn contratos cuyo objeto sea la construccin y
explotacin o solamente la explotacin de un nuevo puerto o de una parte del mismo
susceptible de aprovechamiento independiente o de infraestructuras portuarias tales como
muelles o accesos martimos, siempre que se encuentren abiertas al uso pblico o al
aprovechamiento general.

115

En todo caso, la construccin de la obra pblica se efecta a riesgo y ventura del


concesionario quien, por lo tanto, asume los riesgos econmicos de su ejecucin y
explotacin, teniendo como regulacin aplicable la de contratos del Estado de concesin de
obras pblicas3. Pero, al mismo tiempo, se reconoce al titular de la concesin el derecho a
percibir una retribucin consistente en la explotacin de la totalidad o de parte de la obra
pblica, o de dicho derecho acompaado del de ser retribuido con un precio o el
otorgamiento de una concesin demanial o con cualquier otra forma de financiacin
permitida por la regulacin general del contrato de concesin de obras pblicas. En
definitiva, la Ley contempla una amplia gama de formas de retribuir al empresario
particular con el objeto de que la cuantiosa inversin realizada en la obra portuaria o en su
puesta a punto para la explotacin resulte compensada con los ingresos que se presume
puede obtener. Y ello por la indudable relevancia que las concesiones administrativas
tienen para el desarrollo futuro de nuestros puertos, en la medida en que implican a la
iniciativa privada empresarial en la actividad portuaria, generando un efecto multiplicador
de la actividad desarrollada por las diferentes Autoridades Portuarias4.

El contrato de concesin de obras pblicas se encuentra regulado, con alcance general, en el Real Decreto
Legislativo 2/2.000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Contratos de las
Administraciones Pblicas. En concreto, su Ttulo V regula extensamente el contrato de concesin de obras
pblicas en los artculos 220 a 266. Vid. tambin los artculos relativos al contrato de obras, 120 a 153, del
mencionado texto refundido as como el desarrollo reglamentario de la norma legal aprobado mediante el
Real Decreto 1.098/2.001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de
Contratos de las Administraciones Pblicas.

A este propsito parece responder la vigente redaccin del artculo 248.2 de la Ley de Contratos de las
Administraciones Pblicas, de 16 de junio del 2.002 que, dentro de la regulacin de las concesiones de obras
pblicas, pretende lograr un reparto ms equilibrado de los riesgos atinentes a la concesin, tendiendo a
garantizar en ltimo extremo el equilibrio econmico del particular adjudicatario. Por otra parte, durante la
vigencia del contrato, la Administracin concedente podr decidir, si as lo considera conveniente desde el
punto de vista de la eficiencia econmica (artculo 250 de la misma Ley), la ampliacin de la financiacin
para la realizacin de obras complementarias que se encuentren vinculadas a la principal.

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