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brasileo bajo un rgimen especial de gestin ambiental. Desde la creacin del SNUC, los
conflictos ambientales han sido objeto de estdio de diversas investigaciones centradas en las
interfaces entre las poblaciones humanas y los espacios naturales protegidos. Este artculo
busca efectuar una sntesis de los hallazgos clave de la literatura que recurre a la categoria
conflictos ambientales en espacios protegidos de Brasil en asociacin con el tema de la gestin
territorial.
Palabras clave: unidades de conservacin, conflictos anbientales, gestin territorial.
Environmental Conflicts in Conservation Units: dilemmas of territorial management in
Brazil (Abstract)
The Conservation Units (CUs) became highlighted in the Brazilian policy of territorial
management
with
the
National
System
of
Nature
Conservation Units
(SNUC) promulgation. Currently 14.65% of the country is comprised by CUs. If the targets
set by Brazil during the 15th UN Conference on Climate Change (COP 15) are met, in
2020 about 21% of Brazil's territory will be under a special regime of environmental
management. Since the SNUC promulgation, environmental conflicts have been largely studied
focused on the interfaces between human populations and protected areas. This work intends
to present a synthesis of the main literature findings regarding environmental conflict in
protected areas, in Brazil, associated with the issue of territorial management.
Key words: conservation areas, environmental conflicts, territorial management.
As aes do campo ambiental no Brasil comearam a ganhar destaque entre o final dos anos de
1960 e incio de 1970, como resultado de uma combinao de elementos conjunturais externos
e internos ao pas. As primeiras associaes formais de cunho ambiental estavam localizadas
nos estados do sul e sudeste e se constituram sob uma agenda de reivindicaes por
preservao ambiental como forma de sobrevivncia da espcie humana. Com o retorno dos
exilados polticos da ditadura militar, instaurada em 1964, que voltaram influenciados por
protestos ambientalistas internacionais, e a publicao, em 1972, de alguns estudos que
alertavam para o esgotamento iminente das principais fontes de recursos naturais, estava
completo o cenrio poltico que deu origem trajetria do ambientalismo no pas 1.
2
At o final dos anos de 1980, a tnica do movimento ambientalista brasileiro e das polticas
pblicas relacionadas gesto ambiental, em geral, pautava-se por uma viso centrada na
superioridade da natureza sobre a espcie humana. A criao de espaos naturais protegidos, ou
Unidades de Conservao (UCs), j era uma das principais estratgias da poltica ambiental
brasileira baseada no modelo biogeogrfico de ilhas de diversidade. Dito de outra forma, as
UCs desse perodo eram criadas sob um regime de proteo integral, onde no se admite a
permanncia humana de nenhuma natureza. De acordo com Orlando (2009), at o final dos
anos de 1980, foram criadas setenta e quatro UCs com essas caractersticas.
Com a difuso da noo de desenvolvimento sustentvel, a partir da RIO 92, o debate sobre
populaes humanas e UCs ganha relevo e processa-se uma mudana de foco nas polticas de
criao de espaos naturais protegidos. A admisso de alguns tipos de interaes entre esses
espaos e a sociedade comea a ser difundida. O Brasil, seguindo a tendncia global, porm
sem abandonar a estratgia anterior, adota o modelo de UCs de Uso Sustentvel (UUS) como
principal ferramenta poltica para gesto da biodiversidade. O modelo de UUS tem por objetivo
compatibilizar conservao da natureza com uso sustentvel de parcela dos recursos naturais
(BRASIL, 2000). Segundo Orlando (2009), entre o incio dos anos de 1990 e de 2008, foram
criadas cento e dezessete UUS contra apenas quatorze UCs de Proteo Integral (UPIs).
A implantao do Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC), em 2000, sinaliza a
consolidao da poltica nacional de gesto territorial de espaos naturais. O SNUC organiza e
estrutura algumas das reas geogrficas ambientalmente mais valiosas do pas, a exemplo das
UCs da Mata Atlntica e da Amaznia. Ele ainda estabelece critrios e regras para o manejo de
reas protegidas nas diferentes escalas da federao.
Em recente avaliao do SNUC, o Ministrio do Meio Ambiente afirma que a criao de UC
continua sendo uma das principais estratgias da poltica ambiental brasileira. Essa orientao
est espelhada no fato de que a delimitao de reas naturais protegidas a mais antiga e
efetiva iniciativa para a conservao da natureza no mundo (MMA, 2010). A mesma
publicao disponibiliza alguns dados que refletem no s a importncia dessa poltica, mas
tambm seu impacto sobre o territrio nacional. Atualmente, cerca de 17% do territrio
brasileiro encontra-se sob a proteo de UCs, o que equivale a, aproximadamente, 1,5 milho
de quilmetros quadrados. Para se ter um parmetro de comparao, essa rea corresponde
soma dos territrios da Frana, Itlia e Espanha. Ademais, se as metas assumidas durante a 15
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Conferncia da ONU sobre Mudanas Climticas (COP 15) forem cumpridas, em 2020
teremos em torno de 21% do territrio nacional integrado UCs.
Estes dados refletem a dimenso dos desafios embutidos nas polticas de gesto territorial de
cunho ambiental e evidenciam a necessidade de aprofundar o conhecimento terico e emprico
sobre as reas protegidas. Em anos recentes, as reas naturais protegidas tambm vm se
consolidando enquanto tema de investigao cientfica, sobretudo por estarem inerentemente
associadas gerao de conflitos e disputas pelo uso do espao. Alguns estudos, em especial
no campo da sociologia ambiental e ecologia poltica, adotam a categoria analtica conflito
ambiental com o intuito de evidenciar os mltiplos sentidos atribudos pelos atores s suas
bases materiais, assim como as assimetrias sociais na distribuio de recursos, espao e poder
em UCs.
A partir desse enfoque, algumas pesquisas tm questionado a supremacia e eficcia da
categoria populaes tradicionais para discutir o papel das populaes humanas na proteo
da natureza. O tema da participao poltica tambm vem sendo revisitado mediante olhares
que colocam em cheque a hierarquia entre Estado e sociedade civil, em especial no interior de
UUS. Alguns estudos tm demonstrado que a simples participao popular em conselhos
gestores de UCs no implica, necessariamente, compartilhamento de poder e diminuio do
ndice de conflitualidade. As UCs localizadas na Amaznia, sobretudo aquelas com
sobreposio de reservas indgenas ou sob os auspcios de macroprojetos do Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC)2, tambm vem recebendo elevado aporte de estudos com o
propsito de compreender as dinmicas sociais estabelecidas entre populaes locais, agentes
pblicos e empresas privadas em reas dotadas de regime especial de proteo ambiental.
Dessa forma, o debate sobre a importncia e eficcia das UCs numa poltica de conteno de
perda da diversidade biolgica se atualiza e ganha contornos mais realistas e menos
romnticos. Alguns estudos recentes representam, em alguma medida, uma alternativa aos
tradicionais modelos analticos de espaos naturais protegidos, que se baseiam em vises
naturalizadas dos grupos sociais (prisma da sacralidade do meio ambiente) e/ou
romantizadas das populaes locais (mito do bom selvagem). Esses estudos sinalizam para
uma mudana de foco no modo como as relaes entre meio ambiente e sociedade em UCs tm
sido abordadas e consolidam uma viso crtica e politizada dessa realidade. Nessa perspectiva,
a noo de conflito tem sido apresentada como alternativa para evidenciar a heterogeneidade
de interesses e relaes que regem os processos societrios nessas reas.
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Contudo, a grande maioria das publicaes sobre espaos protegidos ainda apresenta um vis
tcnico de carter aplicado. No geral, as anlises so efetuadas por pesquisadores das cincias
naturais, cujos pressupostos tericos e abordagens metodolgicas ancoram-se nas noes de
biodiversidade e ecossistemas, tributrias da ecologia e da biologia da conservao 3. Dentre os
temas de interesse mais comuns esto os mecanismos de manejo de recursos naturais e a
relao entre populaes tradicionais e UCs. Essas pesquisas inserem-se em um debate clssico
que divide o campo de trabalho em duas abordagens a despeito da relao entre sociedade e
natureza: a abordagem ecocntrica, centrada na submisso das atividades humanas s leis
naturais, se contrape abordagem tecnocntrica, alicerada em sistemas tecnolgicos como
solues operativas para reverter os desequilbrios ambientais e a escassez de recursos naturais.
A estratgia espacial propalada pela viso ecocntrica a criao de UCs preferencialmente
isoladas da ao humana, enquanto que, na viso tecnocntrica, as UCs so tidas como
passveis de serem manejadas, desde que por meio de prticas compatveis com a manuteno
e continuidade dos recursos biolgicos desses espaos4.
Em anos recentes, as tenses entre essas abordagens vm sendo fortemente alimentadas por
situaes empricas que tm produzido anlises de forte vis ideolgico. A rpida perda da
diversidade biolgica com consequente alterao dos padres de equilbrio bitico do planeta,
amplia o nmero de publicaes dentro do primeiro grupo. Da mesma forma, cresce
exponencialmente as anlises que preconizam a compatibilidade entre atividades humanas e
natureza, quase sempre, recorrendo noo de desenvolvimento sustentvel. Assim, o cenrio
geral da produo cientfica resultante dessa polarizao se apresenta multifacetado e composto
por um volume expressivo de pesquisas tcnicas e estudos de caso, onde os pressupostos
tericos e escolhas metodolgicas no dialogam entre si.
O objetivo deste artigo consiste em identificar as principais deficincias e lacunas presentes na
literatura sobre conflitos ambientais e espaos naturais protegidos do Brasil. O trabalho est
dividido em trs partes principais, alm desta introduo e das consideraes finais: 1) breve
apresentao do SNUC; 2) o campo terico dos conflitos no Brasil; 3) conflitos ambientais em
UCs, o cenrio das pesquisas no Brasil e seus possveis desdobramentos.5
crticas. Da mesma forma, percebe-se uma incipincia de pesquisas que abordem as dimenses
sociolgica e geogrfica na anlise dos novos processos societrios que emergem da criao de
unidades de conservao.
De acordo com Guivant (2002), dentro da sociologia ambiental, a corrente realista aborda os
problemas e conflitos como entes objetivos que existem independentemente da forma pela qual
os agentes sociais os percebem. Nessa perspectiva, a poluio do ar, por exemplo, uma
realidade objetiva e sua soluo deve ser perseguida por meio de medidas tcnicas adequadas
que levem em considerao, sobretudo, os agentes fsico-qumicos que a constituem, bem
como as condies scio-materiais para sua erradicao. J a viso construtivista concentra-se
nas representaes sociais, no oferecendo igual importncia realidade objetiva. Nessa
abordagem, o que d significado e concretude aos conflitos o modo como eles so definidos e
os significados atribudos a eles pelos diferentes atores. Para os construtivistas, os conflitos so
demandas construdas socialmente. Assim, interessa-lhes entender como as pessoas atribuem
significados a seus mundos e como e por que elas constroem determinadas demandas em
detrimento de outras. Ou seja, como e por que alguns conflitos ganham publicidade e interesse
e outros no e quais so os impactos desses conflitos para as sociedades contemporneas. No
se trata, somente, de validar a existncia concreta dos conflitos e buscar solucion-los, como na
viso realista, mas compreender que sua emergncia e notoriedade so construdas pelas
sociedades, dentro do contexto social, espacial e momento histrico em que se encontram
inseridas (GUIVANT, 2002).
Esse debate nos impele a avaliar como os conflitos ambientais esto sendo abordados nos
estudos relacionados s unidades de conservao do Brasil.
Diante dessa caracterizao geral e levando em conta a clivagem terica mais ampla que
subdivide a produo acadmica sobre conflitos e reas naturais protegidas possvel
empreender uma distribuio por linhas temticas. Na verdade, os estudos tericos sobre UCs
ainda carecem de aprofundamento analtico e, por este motivo, uma primeira tentativa de
organiz-los certamente padecer de preciso. Assim, nesse primeiro esforo de sntese foi
possvel identificar as seguintes linhas de pesquisa: a) polticas pblicas e participao; b)
populaes humanas e UCs; c) gesto territorial na Amaznia e; d) conservao de
ecossistemas e biomas.
Os estudos mais significativos dentro da primeira subcategoria foram produzidos por Teixeira
(2004 a,b; 2005) e Teixeira; Limont (2007), a partir da realidade da rea de Proteo
Ambiental (APA) de Guaraqueaba, localizada no litoral do Paran. Essas anlises centram-se
no impacto das polticas pblicas de gesto ambiental sobre as populaes locais de pequenos
agricultores familiares e pescadores tradicionais, assim como na eficcia dos conselhos
gestores como ferramentas de gesto participativa. Nessa linha, Camargos (2004) elaborou
estudo sobre a influncia da criao da APA Sul-RMBH, em Belo Horizonte, na organizao
poltica e social local. Tambm merecem destaques os trabalhos de Vieira, que coordena
expressivo nmero de pesquisas sobre a APA da Baleia Franca, situada no litoral centro-sul de
Santa Catarina. Esses estudos so orientados pelo enfoque da gesto patrimonial e pela teoria
dos recursos de uso comum, associados discusso em torno da noo de desenvolvimento
territorial sustentvel. Essas pesquisas focam nos impactos sociais produzidos pelos
mecanismos de negociao de conflitos socioambientais, sobretudo para os processos de
democratizao da gesto de UCs (VIEIRA, 2003; VIVACQUA; VIEIRA, 2005; VIVACQUA,
2005). Nesse caso, a negociao de conflitos abordada de forma positiva enquanto agente
indutor de transformao social, diferindo da abordagem discutida por Acselrad (2010), que
entende os processos de negociao de conflitos como instrumento de barganha dos setores
com maior poder poltico-econmico para cooptar setores socioeconmicos desfavorecidos.
A sub-categoria Populaes humanas e UCs , sem dvida, a que agrega o maior nmero de
pesquisadores e de trabalhos. Ela constituda, fundamentalmente, pelos seguintes grupos,
ncleos ou linhas de pesquisas: i) o Ncleo de Apoio Pesquisa sobre Populaes Humanas
em reas midas Brasileiras (NUPAUB/USP), orientado por Antnio Carlos Diegues, tem
conduzido estudos, sobretudo, em UCs litorneas da Mata Atlntica (DIEGUES, 1994, 1995,
1996, 2004); ii) os trabalhos de Arruda (1997) e Vianna (2008), que empreendem uma anlise
antropolgica das populaes tradicionais em UCs; iii) as reflexes de Fleury; Almeida (2008;
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2010) sobre a influncia das populaes humanas no desenho territorial do Parque Nacional
das Emas, a partir do enfoque da teoria das representaes sociais e das arenas pblicas e; iv)
as pesquisas conduzidas por Creado e Mendes, que oferecem um contraponto s reflexes de
Diegues, propondo uma nova maneira de refletir a relao entre populaes humanas e reas
protegidas a partir da noo de direitos multiculturais (CREADO, 2006; CREADO et al. 2008;
MENDES; FERREIRA, 2009).
Na sub-categoria de pesquisas centradas na gesto territorial de reas protegidas na Amaznia,
merecem meno os trabalhos de Aquino; Rosa (2009), sobre conservao de recursos naturais
e conflitos entre populaes tradicionais e demais agentes locais, alm de Barreto Filho (2002),
sobre antropologia de conflitos. Por fim, na sub-categoria de investigaes sobre conflitos
decorrentes de medidas de conservao de ecossistemas e biomas, a linha de pesquisas uso de
recursos naturais (escassez e abundncia): conhecimentos, conflitos e aspectos polticos
institucionais desenvolvida pelo Ncleo de Estudos e Pesquisas Ambientais (NEPAM), da
UNICAMP, se destaca pela rica e variada produo acadmica, que incide sobre essa e outras
sub-categorias. Esses estudos merecem ateno especial pela forma como relacionam teoria e
empiria, alm da inovao conceitual no tratamento de categorias tradicionalmente abordadas
pelas pesquisas sobre populaes e UCs (FERREIRA, 2005; FERREIRA et al., 2001, 2007;
CREADO et al. 2008; MENDES; FERREIRA, 2009).
O segundo grupo, composto predominantemente por pesquisadores das cincias naturais, que
abordam os conflitos a partir da teoria conflict resolution, engloba a imensa maioria dos
trabalhos sobre unidades de conservao. Aqui, o tema dos conflitos ambientais incide de
forma tangencial ou indireta, figurando como um dos componentes explicativos dos processos
de gesto e manejo territorial, mas no como uma chave de anlise para compreenso da
realidade social e espacial das UCs. No geral, predominam estudos tcnicos e anlises
descritivas. Os pressupostos epistemolgicos que norteiam essas pesquisas, em sua grande
maioria, fazem referncia a princpios da biologia e ecologia quase sempre ligados s noes
de ecossistemas e biodiversidade (PIMM, 1995; PATRICK, 1997). As anlises aparecem
dispersas e sem dilogo entre si. Como conseqncia, o panorama geral da produo
bibliogrfica desse grupo se apresenta frgil e insuficiente em densidade terica.
Ainda assim, percebe-se algumas tendncias que tm produzido resultados promissores. As
publicaes elaboradas a partir dessas pesquisas, de certa forma, vm gerando subsdios para as
anlises e debates empreendidos pelo primeiro grupo. Nesse sentido, podemos identificar
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quatro focos de interesse principal: i) eficcia das polticas de criao e gesto territorial de
reas protegidas numa perspectiva de conteno da perda da biodiversidade. (PDUA, 2000;
RYLANDS; BRANDON, 2005; BENSUSAN, 2006; DEBETIR; ORTH, 2007); ii) populaes
tradicionais e UCs, cujo debate se polariza em torno de duas posturas7: a) defesa da presena de
populaes tradicionais dentro das unidades de conservao, a partir do argumento que a sua
retirada poderia prejudicar a dinmica dos ecossistemas onde esto inseridas (ARRUDA, 1997;
DIEGUES, 2000; AZEVEDO, 2002); b) defesa da retirada de populaes tradicionais, com o
argumento de que suas prticas de extrao e uso dos recursos naturais impactam
negativamente os ecossistemas (DOUROJEANNI, 2001; OLMOS et al. 2001; GALETTI et al.
2004); iii) participao poltica e recursos naturais, com referncias pulverizadas em diversos
estudos de caso. Nesta categoria merecem destaque os trabalhos de Vieira et. al (2005);
Macedo (2007; 2008), Santos (2008) e Magalhes (2010), que discutem os mecanismos de
participao popular na gesto de conflitos ambientais em UCs. iv) legislao, processos
jurdicos e reas naturais protegidas, esse grupo, no geral, agrega pesquisadores ligados ao
direito ambiental ou intelectuais envolvidos diretamente com a criao ou manejo de polticas
pblicas e instrumentos jurdicos de gesto de UCs. Os trabalhos de Benatti (1994, 2000,
2001a;b), sobre regularizao fundiria e populaes tradicionais na Amaznia e de
Mercadante (2001) referente ao processo histrico de elaborao do SNUC so exemplos desse
tipo de abordagem.
4 - Consideraes Finais
No geral, as publicaes acadmicas centradas no tema dos conflitos ambientais em espaos
naturais protegidos caracterizam-se por estudos tcnicos e/ou por anlises descritivas voltadas
para apresentao das caractersticas socioeconmicas e biofsicas da rea e dos mtodos de
gesto e manejo territorial. Os conflitos aparecem entre os problemas a serem enfrentados e
cumprem um papel central funcionando como argumento de pesquisa para justificar propostas
de interveno in loco. A preponderncia de anlises a partir de estudos de caso dificulta a
generalizao de concluses e revela uma importante deficincia no campo de estudos: a quase
inexistncia de pesquisas comparadas e snteses do estado da arte da literatura, que nos
permitam rastrear quais so as principais deficincias do campo de estudos. As lacunas de
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pesquisa sobre as unidades de conservao do Brasil, sobretudo as que abordam a temtica dos
conflitos ambientais, so significativas e se encontram, dessa forma, defasadas em relao ao
fortalecimento das polticas de criao de novas UCs.
A fragilidade dos fundamentos tericos que do suporte maioria das anlises precisa ser
contornada. Da mesma forma, o foco dessas pesquisas carece de ajustes para adaptar-se
tendncia das novas polticas de gesto ambiental, centradas na insero humana no manejo
das unidades de conservao. A abordagem biocntrica, com pressupostos alicerados na
preservao de ecossistemas intactos e sem contato com a espcie humana, j no atende as
necessidades das situaes empricas analisadas. A recente incluso da noo de direitos
multiculturais no debate sobre reas protegidas feita por Creado et al (2008) avana nessa
perspectiva e confere novos ares ao campo de estudos terico.
Outra questo que deve ser sublinhada a preponderncia de estudos engajados. O incremento
da estratgia de criao de UCs no Brasil, assim como o aumento das atenes sobre a temtica
pela comunidade cientfica, sinaliza para conformao de um campo de estudos especfico, que
comporte uma agenda de pesquisas autnoma daquelas motivadas pelas preocupaes do
movimento ambiental ou das populaes tradicionais. Embora algumas anlises nessa direo
j estejam ocorrendo, elas ainda so pfias perto das lacunas de conhecimento que envolvem a
temtica. As pesquisas, situadas na fronteira entre ambiente e sociedade, calcadas em
pressupostos tericos ajustados com essa nova realidade, ainda fazem figura de exceo. Da
mesma forma, os trabalhos que pretendem, em alguma medida, conectar o tema dos conflitos
ambientais ao contexto da gesto territorial de reas naturais protegidas, em geral, ou esto
focados nas pesquisas sobre UCs ou sobre conflitos ambientais, quase nunca na interface entre
ambos.
O fato de a grande maioria da literatura sobre conflitos ambientais apresentar caractersticas
mais tcnicas do que explicativas, mais descritivas do que dialgicas e mais propositivas do
que tericas, se deve, em boa parte, baixa produo de snteses do estado da arte na matria.
Esse tipo de anlise, no geral, tende a funcionar como uma ferramenta de consulta que
disponibiliza um panorama geral da produo acadmica, ancorada em enfoques tericos e
linhas de pesquisas correlatas, alm de facilitar a identificao e seleo de opes
metodolgicas conectadas com determinadas matrizes tericas. Os resultados desses esforos
contribuem para o aumento de estudos focados nas lacunas de conhecimento, a exemplo de
pesquisas empricas com maior densidade terica.
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O Programa de Acelerao do Crescimento foi criado em 2007 pelo governo brasileiro e consiste em um conjunto de
medidas econmicas, associadas a macro-aes estratgicas, planejadas para um perodo de quatro anos. Em maro de
2010, o governo lanou a segunda fase do PAC, o PAC 2, que reorganiza os investimentos econmicos em infra-estrutura
dando prioridade para reas de transporte, energia, saneamento, habitao e recursos hdricos. O PAC tem sido alvo de
inmeros conflitos, sobretudo queles associados a sobreposio de projetos desenvolvimentistas de cunho estritamente
econmico em confronto com interesses da coletividade associados ao bem estar social e ambiental.
3
Para compreender os principais conceitos e temas mobilizados pela ecologia e biologia da conservao ver Odum (1959) e
Uma excelente sntese da discusso das diversas correntes do movimento ambientalista, encontra-se em Jatob et al.
(2009).
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A autora manifesta especial agradecimento a prof a. Leila Christina Dias, do departamento de Geocincias da Universidade
Federal de Santa Catarina (Brasil). Alm da leitura crtica e sugestes precisas estruturao deste artigo, suas contribuies
foram fundamentais para organizar o trabalho de reviso bibliogrfica.
6
As matrizes tericas que esto por trs das diferentes metodologias de manejo de conflitos (gesto, resoluo e
Para uma reviso atualizada dos argumentos que movimentam esse debate acadmico e tcnico, ver Gerhardt (2008;
2010).
REFERNCIAS
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