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de transport,
mobilit et croissance
Rapport
Roger Guesnerie
Complments
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Sommaire
Introduction ............................................................................................ 7
Christian de Boissieu
RAPPORT
Infrastructures de transport, mobilit et croissance ................. 9
Michel Didier et Rmy Prudhomme
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Chapitre IV
Loffre de transport ................................................................................ 59
1. Facteurs de production ....................................................................... 59
2. Congestion et vitesse .......................................................................... 62
3. Organisation ........................................................................................ 68
4. Progrs technique ............................................................................... 69
5. Cots et prix ........................................................................................ 70
6. Entretien des rseaux dinfrastructures .............................................. 72
7. Prospective des carburants ................................................................. 74
Chapitre V
Les cots sociaux du transport, scurit et environnement ............... 79
1. Les accidents de la circulation ............................................................ 80
2. La pollution atmosphrique ................................................................. 82
3. Autres nuisances locales .................................................................... 86
4. La contribution des transports leffet de serre ................................ 89
Conclusion ................................................................................................ 98
Chapitre VI
Lconomie du report modal ............................................................... 101
1. Le schma danalyse ........................................................................ 101
2. Un aperu de deux tudes de cas ..................................................... 106
3. Le report modal peut aussi avoir un cot
pour lenvironnement .........................................................................111
Conclusion .............................................................................................. 112
Chapitre VII
La contribution des infrastructures la croissance ......................... 113
1. Approche globale : le bon niveau dinfrastructure ............................ 113
2. Approche spcifique : le choix des bons projets ............................... 123
Conclusion .............................................................................................. 130
Chapitre VIII
Le financement des infrastructures de transport .............................. 131
1. Les problmatiques du partage public-priv ..................................... 131
2. La tarification des infrastructures de transport ................................. 134
3. Quelques problmes de tarification ................................................... 142
4. Le cadre rglementaire des financements publics ............................ 144
5. Les dpenses publiques pour le transport ......................................... 146
6. Les grands projets dinfrastructures de transport
sont-ils finanables ? ......................................................................... 150
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Chapitre IX
Conclusions et recommandations ....................................................... 153
1. Mieux respecter le principe de rationalit
dans les choix dinfrastructures de transports .................................. 153
2. Prendre en compte correctement leffet de serre
dans les dcisions .............................................................................. 156
3. Crer une agence dvaluation et dorientation
du systme de transport .................................................................... 156
4. Clarifier les responsabilits des acteurs ............................................ 157
5. Nengager que les projets dinfrastructures
dont le financement est assur ......................................................... 158
6. Mieux entretenir les infrastructures existantes
pour viter les investissements inutiles ............................................. 159
7. Rglementer lusage pour optimiser les investissements .................. 159
8. Optimiser le transport ferroviaire ...................................................... 160
9. Amliorer le systme statistique sur le transport
de marchandises ............................................................................... 161
10. Mieux clairer le dbat public sur les choix
dinfrastructures de transport ........................................................... 162
COMMENTAIRE
Roger Guesnerie ................................................................................. 167
COMPLMENTS
A. La ncessaire cohrence entre les choix faits
en matire dinfrastructures de transport et la trajectoire
de retour lquilibre des finances publiques ........................ 171
Hugues Bied-Charreton, Rodolphe Gintz et Fabrice Lacroix
B. Transports et perspectives nergtiques ........................... 185
Jol Maurice
C. Association du priv et gouvernance
des infrastructures de transport ................................................. 201
Dominique Bureau
D. Le page urbain de Londres :
des leons pour la france ? ........................................................... 219
Paul Seabright
RSUM ............................................................................................. 229
SUMMARY .......................................................................................... 235
INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT, MOBILIT ET CROISSANCE
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Introduction
Comme son titre le suggre, ce rapport tudie les diffrents canaux qui
crent des liaisons positives entre les transports (dans leur diversit), la mobilit
des personnes et la croissance conomique envisage au plan international,
national ou local.
Les fondements de la dmarche rsident dans une analyse approfondie
de la demande et de loffre de transports. Ils se trouvent aussi dans la mise
en perspective des politiques publiques pour le secteur concern. Ainsi, la
dynamique de la politique des transports, en France mais aussi chez un certain nombre de nos voisins, est caractrise par trois traits principaux : le
renforcement de la concurrence, la dcentralisation conomique, lencouragement au report modal avec la volont de transfrer de la route vers
des modes de transport alternatifs (dont le rail) une part du trafic routier et
des moyens qui lui sont consacrs.
Ce rapport constitue galement un plaidoyer fort en faveur de lapplication systmatique du calcul conomique, spcialement de lanalyse cotsavantages (ACA), aux dcisions publiques relatives aux transports. Il sagit
alors dune ACA ambitieuse parce que gnralise, prenant en compte non
seulement les lments conomiques habituels, mais aussi lenvironnement
et leffet de serre, lamnagement du territoire la lumire dune telle
ACA, la politique du report modal peut tre interpelle, tout comme la rentabilit sociale de certains grands projets dinfrastructure. Lextension du
champ dapplication du calcul conomique laisse toute sa place la volont
et la dcision politiques.
Parmi les recommandations avances, on notera la ncessit de mieux
intgrer leffet de serre dans le calcul conomique relatif aux diffrents
modes de transport, lobligation de mieux prendre en compte les contraintes
INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT, MOBILIT ET CROISSANCE
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Christian de Boissieu
Prsident dlgu du Conseil danalyse conomique
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Infrastructures de transport,
mobilit et croissance
Michel Didier
Professeur au CNAM, Directeur de Rexecode
Rmy Prudhomme
Professeur mrite lUniversit de Paris XII
Avant propos
Lobjet de ce rapport est dclairer le gouvernement et le public sur les
relations entre les choix dinfrastructures de transport et la croissance conomique.
La mobilit fait partie des besoins des hommes parmi les plus fondamentaux. Franois Plassard (2003) souligne dans son ouvrage Transport et territoire : Cette soif de mobilit, ce besoin daller toujours vers un ailleurs sans
doute meilleur, que lon retrouve dans toutes les socits, a pouss les hommes
imaginer sans cesse de nouveaux moyens de transport qui leur permettent
daller plus vite et donc plus loin . Aller plus vite et plus loin, cest prcisment ce que permettent les infrastructures de transports en facilitant la mobilit des hommes et des marchandises. Mais si la mobilit apparat comme
un facteur du dveloppement conomique, elle engendre aussi des cots
sociaux et il est essentiel den tenir compte dans les choix publics.
Les infrastructures de transport impliquent toujours la puissance publique au niveau national ou local. Elles ncessitent des espaces rservs qui
limitent les espaces privs. Elles ncessitent de largent, souvent collect
par des impts. Elles impliquent enfin des rgles dusage et des enjeux de
protection de lenvironnement. Les questions poses aux pouvoirs publics
sont de savoir sils consacrent trop ou trop peu de ressources aux infrastructures de transport, si dans lenveloppe de ressources attribue ces
infrastructures les choix effectus sont les meilleurs, enfin si les rglementaINFRASTRUCTURES DE TRANSPORT, MOBILIT ET CROISSANCE
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tions imposes aux utilisateurs du systme de transport peuvent tre amliores. Ce sont ces questions que nous examinerons dans le prsent rapport,
notamment du point de vue de leur impact sur la croissance conomique, le
niveau de vie et le bien-tre collectif de la gnration actuelle et des gnrations futures.
Soulignons demble que le point de vue privilgi est celui de la croissance longue et non de la conjoncture courte. court terme, les dpenses
dinfrastructures de transport ont les effets conomiques classiques des
dpenses dinvestissement public. Elles entranent une augmentation temporaire du PIB, qui disparat rapidement et laisse un dficit public et un
dficit extrieur supplmentaire. Dans loptique keynsienne de limpact de
la demande effective sur lquilibre conomique court terme, il ny a pas
de spcificit particulire aux infrastructures de transport. Le point de vue
que nous privilgierons ici nest pas le point de vue conjoncturel. Cest la
relation entre les choix dinfrastructures et la croissance conomique
long terme ou croissance potentielle. Les longs dlais dtude et de construction des infrastructures de transport (dix quinze ans) puis la longueur
de leur dure dutilisation (plusieurs dizaines dannes) invitent en effet se
placer dans une perspective de temps long et centrer lanalyse sur la
spcificit des infrastructures de transport, qui est de faciliter la mobilit des
personnes et des marchandises, le dveloppement des changes et laccs
des hommes des territoires plus vastes.
On observera aussi que le transport est par nature une activit lie au
territoire, sa dimension, sa gographie, son organisation physique, conomique et institutionnelle. Limpact des infrastructures de transport et plus
gnralement du systme des transports dpend donc des limites du territoire sur lequel on cherche lapprcier : continent, nation, rgion, ville ou
campagne. Ces effets sont diffrents selon le niveau territorial considr.
Un avantage conomique global peut masquer des effets ngatifs sur certaines rgions et un avantage pour certaines rgions peut avoir pour contrepartie des pertes conomiques pour dautres rgions. Dans cette tude, cest
en rgle gnrale les relations entre infrastructures de transport et la croissance de lconomie nationale dans son ensemble qui seront privilgies.
Une troisime observation concerne le critre de la croissance conomique. Lexpansion du produit intrieur brut, qui mesure le niveau de vie montaire, est videmment essentielle. Nous adopterons cependant une vision
plus large conforme aux objectifs gnraux de la politique des transports,
qui visent favoriser lmergence de systmes de transport conomiquement et socialement plus efficaces, plus srs, plus conomes en nergie, et
finalement mieux respectueux de lhomme et de son environnement. Le
critre est ainsi dassurer une mobilit durable des personnes et des
biens, cest--dire des choix dinfrastructures qui permettent de maximiser
le potentiel de croissance de notre conomie tout en prenant en compte les
impratifs du dveloppement durable dans ses trois composantes conomique, sociale et environnementale.
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Notre politique des transports est fortement oriente par trois ides : le
renforcement de la concurrence, la dcentralisation et (de faon plus nouvelle mais qui tend devenir dominante) la politique dite de report modal . Cette politique vise transfrer des ressources de la route vers les
modes de transport alternatifs la route . Cette politique a t clairement
raffirme lors du Comit interministriel pour lamnagement du territoire
du 13 dcembre 2003 qui dfinit les choix dinfrastructures des prochaines
annes. Elle porte sur des enjeux de plusieurs dizaines de milliards deuros.
La justification de la politique de report modal est de limiter les nuisances
(accidents, dgradation de lenvironnement) des transports, notamment de
la route qui est aujourdhui le moyen de dplacement largement dominant.
Une question est de savoir jusquo il convient de pousser cette politique au
risque de contraindre la mobilit des personnes et des marchandises et de
peser sur la croissance conomique et sur lemploi. Pour clairer ce dbat,
nous chercherons dabord comprendre les dterminants de la mobilit des
personnes et des marchandises. Ces dterminants ont conduit au fil des
annes, en France comme ailleurs, un large dveloppement du transport
routier, qui reprsente aujourdhui prs des neuf diximes de la circulation
des hommes et des marchandises.
Nous examinerons aussi les relations entre les infrastructures de transports et lconomie. Dans une approche dquilibre et doptimum social, ces
relations constituent la base du calcul conomique et des tudes cots-avantages. Dans une approche plus dynamique de croissance conomique, les
relations entre infrastructures et croissance peuvent paratre ambigus. La
quantit dinfrastructures compte et une insuffisance globale dinfrastructures de transport peut constituer un frein de la croissance conomique. Cependant, un niveau lev de dpenses dinfrastructures mais qui serait mal
rparti, inutilement coteux ou qui ne correspondrait pas lvolution des
modes de vie et la demande de mobilit dboucherait sur des gaspillages
et des pertes de croissance et de bien-tre.
Lopinion publique est particulirement sensible la qualit de son environnement, la pollution de lair, la scurit. Une question importante
concerne les moyens de rduire les missions de gaz effet de serre. La
France, comme dautres pays dvelopps, affiche lobjectif de diviser par
quatre ses missions de gaz effet de serre horizon 2050. Le secteur des
transports est metteur de gaz effet de serre (en France 21 %). Ses missions ont longtemps augment, et augment plutt plus rapidement que celles des autres secteurs. Cela nest plus le cas actuellement. Les rejets de
CO2 du transport diminuent depuis 2001, sous le triple effet du ralentissement de la croissance de la circulation ou mme de sa stagnation, de la
diminution de la consommation moyenne des vhicules, et de la dislisation
croissante du parc. Il est cependant bien videmment ncessaire de prendre
en compte cette question dans ltude de chaque projet dinfrastructure.
nos yeux, cet objectif doit tre soumis aux critres du calcul conomique. Il
nentrane pas quil convient de choisir a priori tel projet dinfrastructure
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plutt quun autre. Il signifie simplement que latteinte des objectifs vitaux
pour nos socits doit tre traduite par une valorisation adquate des
externalits des missions de gaz effet de serre dans les valuations dinfrastructures. Une autre contrainte, laquelle lopinion est vrai dire moins
sensible mais dont aucun gouvernement ne pourra sexonrer concerne la
question des finances publiques. Lensemble de ces lments conduira
bien marquer la ncessit didentifier les cots et les avantages de la politique actuelle dinfrastructures de transport et notamment de la politique de
report modal a priori. la lumire de nos analyses, il apparat que la politique des transports devrait faire lobjet dun rexamen tant dans ses choix
que dans ses mthodes.
Le rapport est divis en neuf chapitres. Le premier chapitre replace
brivement les infrastructures de transport dans le contexte de lconomie
franaise. Le chapitre II rappelle les axes actuels de la politique actuelle de
dveloppement des infrastructures de transport. Le chapitre III analyse les
dterminants de la demande de transport, cest--dire les comportements de mobilit des personnes et de transports des marchandises. Ces
dterminants sont soumis des logiques sociales et conomiques diffrentes mais celles-ci sont trs fortes car elles sont lies aux modes de vie et aux
structures du systme productif. Elles ne peuvent donc tre inflchies que
progressivement. Le chapitre IV prsente certaines caractristiques de loffre de transport.
Le chapitre V se tourne vers les cots environnementaux des infrastructures de transport et de la circulation (principalement de la circulation routire). Cest un chapitre essentiel dans la mesure o les critres de cots
environnementaux sont de plus en plus souvent mis en avant pour faire
obstacle la construction de nouvelles infrastructures ou pour orienter les
choix vers un type dinfrastructure ou un mode de transport plutt quun
autre. Il convient donc dexaminer la pertinence et les consquences de ces
obstacles.
Le chapitre VI esquisse un bilan mthodologique (sinon chiffr) des cots
et avantages de la politique de report modal a priori et examine deux exemples de dcisions ou projets inspirs par lide de report modal.
Le chapitre VII examine plusieurs aspects des relations entre infrastructures de transport et performances conomiques dans une vision doptimum conomique (critres de choix des infrastructures) et dans une vision
de dynamique (infrastructures de transport et croissance conomique).
Le chapitre VIII examine la question du financement des infrastructures
de transport. Les infrastructures de transport ncessitent souvent pour leur
construction, puis pour leur exploitation, des financements publics qui psent
sur la dpense publique, le dficit (ou limpt) et la dette publique. Les projets dquipement viennent donc en concurrence avec dautres besoins sociaux (retraite, sant) de recherche, denseignement. La contrainte de
financement future et les faons possibles de les allger notamment par la
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Chapitre I
1. Caractristiques du secteur
Le transport prsente quelques caractristiques assez spcifiques que
nous rappellerons trs brivement.
Le transport est un service de consommation intermdiaire. Il est rarement demand en soi et pour soi. Il constitue un auxiliaire de lactivit professionnelle, des loisirs ou de la production. La demande de transport ne
peut donc se comprendre quen relation avec le mode de vie et lactivit de
production, notamment sa structure technique et spatiale.
La production de services de transport est une activit forte intensit
capitalistique. Le transport motoris met en jeu du capital (des routes, des
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chemins de fer, des camions, des locomotives, des avions, etc.), des inputs
(des carburants, de llectricit), du travail (des camionneurs, des cheminots, des pilotes), et du temps. La part du capital est considrable, tant en
infrastructures quen matriels de transport.
Une caractristique importante des infrastructures de transport est leur
longue dure de vie. Les dcisions en matire dinfrastructure vont porter
leurs fruits pendant des dcennies, voire des sicles. Une caractristique
plus nouvelle qui saffirme au fil des annes est la longueur de la priode de
construction. Pour des raisons techniques (il faut plusieurs annes pour construire un ouvrage complexe), mais surtout pour des raisons sociopolitiques
(il faut encore plus longtemps pour faire accepter le principe et le trac
dune voie routire ou ferre), environ quinze ans peuvent scouler entre la
dcision de cration dune infrastructure et sa mise en service.
Une autre caractristique majeure est ici quune large part du travail
ncessaire au transport est fournie en dehors de tout march par les usagers eux-mmes qui conduisent leurs propres vhicules. Le transport est
ainsi pour une large part une autoconsommation mal apprcie par la
comptabilit nationale et souvent oublie dans les raisonnements conomiques.
Le transport requiert galement du temps. Il est vrai quil en va de mme
pour la production et la consommation des autres biens et services. Mais le
temps est incontournable dans les transports dont la vitesse est un attribut
essentiel. Les gains de temps engendrs pour se dplacer constituent un des
principaux lments du choix du moyen de transport.
Le transport recouvre une multiplicit de services distincts et peu
substituables. La notion de march des transports est une abstraction
dangereuse. Elle regroupe en effet des services et des champs dactivit
bien diffrents en termes de demande, doffre, de technologie, de cots.
Lide quune mme politique des transports pourrait sappliquer aux
transports dacier, aux voyages ariens et aux dplacements domiciletravail est illusoire. Il faut pour comprendre et agir utilement dcomposer le
march des transports entre diffrents services de transport qui ne sont
en rien substituables. Cette observation montre quaucun mode de transport
nest en soi suprieur un autre. Cela dpend du trajet et du besoin de
lusager.
Le march des transports est segment par la dimension gographique.
Pour la plupart des biens, une production ralise en A ou en B est quivalente (grce prcisment aux transports). Il nen va pas de mme pour les
transports. Loffre (ou la demande) en A et en B ne peut pas sagrger. Une
surcapacit en A ne compense nullement une sous-capacit en B.
La distance continue compter. Dans un livre clbre, Frances Cairncoss
(2001) a voqu La mort de la distance pour parler de la remarquable
rduction des cots de transport et de tlcommunication associs avec les
rvolutions dans les technologies des transports et de linformation. En ralit, la distance continue dtre un obstacle et dintroduire une viscosit dans
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1. Perception et ralit
Perception
Ralit
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Voyageurs
Marchandises
56(e)
53(b)
Interurbain
Total
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(51 %)
94(d)
Urbain et local
9(b)
101
(49 %)
Total
150(c)
62(a)
212
(71 %)
(29 %)
(100 %)
Notes : (a) Transport factur de marchandises (44) + transport routier de marchandises pour
compte propre des entreprises (18) ; (b) Transport de marchandises x 0,15 pour lurbain et
0,85 pour linterurbain, selon dires dexperts ; (c) Transports facturs de voyageurs (36) +
transports routiers de voyageurs pour compte propre des entreprises (2) et des mnages
(112) ; (d) Transports facturs de voyageurs urbains (8,3 + taxis et autres 2,7) + part urbaine
du transport ferroviaire (0,7) + part urbaine du transport de voyageurs pour compte propre
des entreprises et des mnages (114 x 0,72 = 82) ; le ratio utilis (0,72) vient de lenqute
transport 1993-1994 qui distribue les vhicules-kilomtres effectus en voiture entre dplacements locaux (moins de 80 km) et non locaux ; (e) = (c) (d).
Sources : Daprs URF 2004, p. III.6.
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(9 %)
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( %)
( %)
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219,4
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195,2
(91 %)
(89 %)
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(3 %)
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4. Rseaux dinfrastructures
Lvolution de la mobilit est marque par lmergence en un demi-sicle de nouvelles possibilits de dplacement accessibles la majeure partie
des usagers. Ces nouvelles possibilits ont t permises par les nouvelles
infrastructures et les progrs techniques des moyens de transport.
4.1. tendue des rseaux
Le rseau routier et autoroutier de la France mtropolitaine se compose
dun peu plus de 1 500 000 kilomtres de voiries dont 600 000 kilomtres de
chemins ruraux, 550 000 kilomtres de routes et de rues communales,
383 000 kilomtres de routes dpartementales. Le rseau routier national
(au sens actuel, cest--dire aprs un premier transfert de plus de 50 000 kilomtres de ltat vers les dpartements dans les annes soixante-dix et un
second transfert de 18 000 kilomtres en 2006) est de 11 000 kilomtres et
le rseau autoroutier est peu prs quivalent en longueur. Il se compose
dun peu plus de 8 000 kilomtres dautoroutes concdes (payantes) et
dun peu moins de 3 000 kilomtres dautoroutes non concdes (gratuites).
La longueur du rseau routier est peu prs stable ou en lgre dcroissance. En revanche, la longueur du rseau autoroutier franais augmente.
Le rseau des voies de chemin de fer est denviron 31 000 kilomtres. Il
tait de 33 100 en 1990 et de 34 700 en 1985. Sa longueur diminue depuis
les annes trente (cf. figure I-1). Dans la priode rcente, la dcroissance
globale rsulte dune profonde transformation du rseau. En vingt ans, de
1985 2004, la longueur totale des lignes exploites a diminu de 3 800 kilomtres. Cependant, le rseau de la banlieue parisienne a augment de 450 kilomtres et la longueur des lignes grande vitesse a augment de 1 150 kilomtres alors que le rseau traditionnel diminuait de 2 200 kilomtres. Le
rseau ferr est trs ingalement charg. Un tiers du rseau supporte plus
de 70 % du trafic, tandis quune petite moiti en supporte moins de 10 %.
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Note : Les statistiques ntant disponibles que tous les dix ans entre 1851 et 1900, les
donnes annuelles ont t interpoles.
Sources : Annuaire rtrospectif de la France, Mmento de statistiques des transports (sries
longues 1980-1998), donnes rcentes issues du site Internet de la Fdration des industries
ferroviaires.
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1,1
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0,8
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1985
1990
1995
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2005
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Rseau routier non concd
Rseau ferr grande vitesse
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0,0
1980
1982
1986
1990
1992
1994
1997
1999
2002
2004
60
Belgique
Pays-Bas
50
Luxembourg
Suisse
40
Allemagne
Italie
30
France
Danemark
20
Portugal
Roy.-Uni
Autriche
Espagne
200
250
Moyenne
10
Irlande
0
0
Grce
Norvge
25
50
Sude
Finlande
75
100
125
150
175
225
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Chapitre II
1. Contexte europen
La politique des transports nationale est en partie contrainte ou oriente
par des dcisions prises par lUnion europenne. Linfluence de Bruxelles sur les politiques de transport des pays membres, et donc de la France,
est assez forte en termes dides et de rglementation, mais faible en ce qui
concerne le financement.
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2. Politiques franaises
Les politiques conduites en France avec une certaine continuit depuis
une trentaine dannes, par des gouvernements de droite comme par des
gouvernements de gauche, sinscrivent assez largement dans les orientations europennes. Trois lignes de force majeurs se dgagent : louverture
la concurrence, le rquilibrage modal et la dcentralisation.
2.1. Louverture la concurrence
Le secteur a longtemps t marqu par un degr lev de rglementation et de contingentement. Celui-ci a t progressivement rduit. Pour le
transport routier de marchandises, la libralisation est depuis la fin des annes quatre-vingt-dix peu prs complte, y compris pour les trafics internationaux (1993) et pour le cabotage (1998). Cette concurrence accrue a
engendr des excs (surcharges, dpassement des horaires de conduite, etc.)
mais elle a conduit une augmentation de loffre et la baisse des prix.
Dans le transport arien, la concurrence est galement devenue la rgle et
le transport arien sest largement dvelopp.
Les progrs de la concurrence sont bien plus lents dans trois domaines.
Le premier concerne le ferroviaire. La sparation entre la SNCF et RFF
rend en principe possible la multiplication des oprateurs. Six entreprises
ferroviaires (en plus de la SNCF) disposent du certificat qui leur permet
de faire circuler des trains sur tout ou partie du rseau de RFF. En pratique,
leur activit est pour le moment encore marginale. Le deuxime domaine
concerne la cration de lignes rgulires de transport de passagers par autocar. Cette cration est en pratique impossible en France, contrairement
dautres pays. Le troisime domaine concerne le chargement et le dchargement dans les ports franais qui reste soumis des contraintes monopolistiques.
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32
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Les graphiques II-1 et II-2 illustrent lvolution et la situation des indicateurs douverture des marchs de transport de la France relativement aux
autres grands pays de lOCDE.
II-1. Les indicateurs douverture des marchs des transports en France
7
6
5
4
3
2
1
0
1975
1979
1983
1987
1991
1995
1999
2003
5
4
3
2
1
0
Transport routier
de marchandises
Chemin de fer
Transport arien
de passagers
33
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33
2.2. Dcentralisation
Dans une mesure importante et croissante la politique des transports est
en France laffaire des collectivits territoriales autant que du gouvernement central. Cela se manifeste notamment dans trois domaines.
Le premier concerne les transports urbains (qui reprsentent, on la vu,
plus de 40 % en valeur des transports en France). Ils relvent de la comptence denviron 150 autorits organisatrices regroupant les communes
dune zone pertinente, qui bnficient dun impt spcifique affect (le versement transport) et qui grent, directement ou indirectement, les transports
publics urbains. Ces autorits organisatrices bnficient de subvention dinvestissement de ltat, mais sont trs largement autonomes. Le versement
transport est un impt pay par les entreprises de plus de dix salaris localises dans les primtres des autorits organisatrices de transport public. Il est assis sur les salaires verss, un taux dcid par chaque autorit
organisatrice, gnralement de lordre de 1 2 %. Le produit de cet impt
est remis aux autorits organisatrices et intgralement affect aux transports en commun(3). En 2004, le produit de cet impt slve 4,8 milliards
deuros, dont 2,6 milliards levs dans le primtre du STIF, lautorit organisatrice de lle-de-France et affect au STIF, et 2,2 milliards levs dans et
pour les autorits de province.
Le deuxime est celui du financement et de lentretien de lessentiel des
infrastructures routires. Les communes sont depuis longtemps responsables des routes communales et des chemins vicinaux. Les dpartements
financent et grent les routes dpartementales. Le patrimoine dpartemental, qui avait t considrablement augment en 1972, la t de nouveau en
2005 puisque ltat a dpartementalis environ les deux tiers du rseau de
routes nationales. Ltat donne cet effet aux dpartements une subvention gale aux dpenses quil effectuait auparavant sur et pour ces routes
(subvention considre comme insuffisante par les dpartements), mais les
dpartements sont seuls responsables de ces infrastructures.
Le troisime domaine se rapporte aux transports ferroviaires rgionaux
qui sont depuis 2002 de la comptence des rgions. Ce sont les rgions qui
passent avec la SNCF des conventions prcisant niveaux de service et
modalits de rmunration et le montant des subventions alloues loprateur. Les rgions bnficient galement dun transfert de ltat en principe
gal aux subventions que ltat versait la SNCF pour lentretien et le
fonctionnement de ces lignes rgionales, transfert considr comme insuffisant par les rgions.
Une dimension importante de la dcentralisation des transports est que
lessentiel des impts de la route bnficie ltat alors que lessentiel des
(3) Cest tort que le versement transport est parfois prsent comme un impt sur les
transports ; en ralit il nest transport que par son affectation. Comme il napparat pas
dans les comptes des collectivits territoriales (ni encore moins de ltat), le versement
transport est parfois omis l encore tort de la liste des impts locaux.
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dpenses pour la route est le fait des collectivits territoriales, ainsi que le
montre le tableau II-1. Ce tableau ne fait pas apparatre les subventions
verses par ltat central aux collectivits territoriales pour le transport ou
cause du transport. Il nen reste pas moins que si ltat central gagne gros
(26 milliards deuros par an) lexistence et au dveloppement du transport
routier, il nen va pas de mme pour les collectivits territoriales qui perdent
gros (plus de 10 milliards deuros par an) ce mme transport routier. Le
point de vue de ces diffrents acteurs sur le transport routier en est probablement affect.
II-1. Impts et dpenses lies la route
par niveau de gouvernement (2004)
En milliards deuros
Impts
(a)
tat et SS (APUC)
Collectivits territoriales (APUL)
Total (administrations publiques)
29,0
5,0
34,0
Dpenses
(b)
3,2
15,6
18,8
Solde
(a b)
+ 26,2
10,6
+ 15,2
Notes : (a) Impts spcifiques, en plus des impts normalement pays par les entreprises et
les activits de ce secteur ; (b) Y compris TVA sur TIPP ; (c) Certaines dpenses des APUL
(administrations publiques locales) ne sont disponibles que pour 2002 et ont t extrapoles.
Sources : Daprs URF 2005, pp. III-10 et 11.
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35
sont en 2004 imposs des taux qui vont de 182 % (gazole) 263 % (supercarburant). Seul le tabac est impos un taux aussi lev. Tous les
autres biens le sont des taux dix fois moins importants. Le tableau II-2
prsente la place du transport routier dans les finances publiques franaises. Il ne prend pas en revanche en compte les cots non marchands (accidents, environnement) et ne constitue donc pas un bilan socio-conomique de la route.
II-2. Transports routier : impts spcifiques et dpenses publiques (2004)
En milliards deuros
Montant
Impts de la route(a)
TIPP(b)
taxes/assurances auto
certificats immatriculation
taxes de SS/assurances
taxes/voitures de socit
autres taxes routires
34,0
27,2
2,8
2,8
0,9
0,9
0,9
18,8
10,2
8,6
Notes : (a) Impts spcifiques, en plus des impts normalement pays par les entreprises et
les activits de ce secteur ; (b) Y compris TVA sur TIPP ; (c) Certaines dpenses des APUL
(administrations publiques locales) ne sont disponibles que pour 2002 et ont t extrapoles.
Sources : Daprs URF 2005, pp. III-10 et 11.
La contribution financire publique au transport ferroviaire et aux transports publics urbains est galement importante. Elle nest pas directement
identifiable dans les comptes de la SNCF et de Rseau Ferr de France
(RFF) (les deux principaux acteurs du transport ferroviaire) qui sont prsents comme quilibrs, voire excdentaires(5).
Lvaluation des concours publics au transport ferroviaire ( financer
par la fiscalit) fait lobjet de controverses. La SNCF considre par exemple les subventions attribues par les autorits organisatrices de transports
(rgions notamment) comme du chiffre daffaires. Cette vision peut se dfendre du point de vue de loprateur mais du point de vue de lquilibre
conomique, quelles quen soient les raisons (amnagement du territoire,
politique sociale), il est clair quil sagit de transferts publics.
La mission dvaluation et de contrle value 10,9 milliards ce quelle
appelle lensemble des concours publics nationaux au secteur ferroviaire
en 2004. Nous parvenons un rsultat voisin (10,7 milliards deuros) en
(5) La Commission nationale des comptes du transport, dans son rapport pour 2004, parle
pour la SNCF dun rsultat net de 490 millions deuros .
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36
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37
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37
19,5
13,0
8,0
2,4
2,1
4,0
Recettes
paiements des usagers
concours publics (hors dpense fiscale)
19,5
8,8
10,7
Province
Ensemble
Dpenses
salaires et charges
achats
contribution aux rgimes sociaux
autres
dpenses de fonctionnement
investissements
4,93
1,91
0,65
0,44
0,63
3,91
0,72
4,00
8,63
2,80
1,20
6,71
1,92
Recettes
paiement des usagers
solde = contributions publiques
voyages (milliards)
subvention par voyage (en euro)
1,70
3,23
2,6
1,2
0,70
3,30
2,0
1,7
2,40
6,53
4,6
1,4
Notes : Les dpenses ne comprennent pas les amortissements. Les chiffres de la RATP sont
une estimation par dfaut, puisque des autobus privs participent galement aux transports
en commun de la rgion le-de-France. Les chiffres de ce tableau ne prennent pas en compte
la contribution de la SNCF aux transports publics urbain en rgion parisienne.
Sources : Pour la RATP : RATP (2005) : Statistiques annuelles 2004. p. 35. Pour les entreprises de province : CCTN chap. III, et Cour des comptes (2005) pour le montant des
investissements.
38
38
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0,82
0,53
0,77
0,55
0,88
0,77
0,68
0,78
Gazole
Taxes/prix
(en %)
69
56
62
59
70
66
62
68
Taxes
(en /litre)
0,61
0,42
0,60
0,43
0,89
0,61
0,53
0,58
Taxes/prix
(en %)
59
48
55
51
68
57
54
58
39
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40
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Chapitre III
La demande de transport
Dans une conomie o la libre circulation des personnes est un droit
fondamental, le premier objectif des infrastructures de transport est de faciliter la mobilit des citoyens. Il est donc important de comprendre les raisons
profondes qui conduisent les gens se dplacer et dterminent ainsi les
besoins de transport. Il apparat que la mobilit des personnes suit des lois
trs stables. Ces lois sont trs largement lies au mode de vie de la population ainsi qu lorganisation du territoire, sa gographie ainsi quau type
de dveloppement des villes. Sil existe des marges de substituabilit possibles entre modes de transport, ces marges sont troites et ne peuvent voluer que trs lentement. Les politiques de transport et les choix dinfrastructures de transport doivent tenir compte de ces ralits.
Pour ce qui concerne le transport de marchandises, il faut rappeler quil
sinscrit dans le processus productif. Il intervient au niveau de lapprovisionnement, au cours de la production lorsque celle-ci met en jeu plusieurs sites,
en aval enfin aux diffrentes tapes de la distribution jusquau consommateur final. De lamont laval, les choix dorganisation du transport dpendent de calculs conomiques. Les chargeurs nont pas de prfrences modales a priori. Le choix modal quils font dpend bien sr du cot du transport, mais surtout de la capacit des diffrents modes rpondre leurs
besoins qui nest pas seulement une demande de dplacement mais aussi
une demande de vitesse, de fiabilit, de scurit, de rgularit et de simplicit. Les politiques publiques de choix dinfrastructures doivent aussi tenir
compte de ces ralits. Les professionnels considrent mme que lon ne
doit plus aujourdhui raisonner sur le transport pris isolment, mais que le
transport nest quun maillon dune chane complexe, la chane logistique
(supply chain management) et que cest loptimisation de cette chane qui
doit tre prise en compte.
Au total, la caractristique principale de la demande de transport, cest
son htrognit. Il ny a pas une, mais des demandes de transport ou si
lon prfre il y a une demande segmente en plusieurs marchs distincts
correspondant des services de transports non substituables.
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71
26
3
5
18
44
9
35
Marchandises
sur courtes distances (< 150 Km)
en ville
autres
sur longues distances
presss
non presss
29
15
4
11
14
10
4
42
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majeur est ici ltalement des agglomrations. Rsidents mais aussi emplois
quittent les centres pour les priphries.
Lapproche classique du transport urbain se focalisait sur le dplacement de travail banlieue-centre. Pourtant ce type de dplacement, encore
trs prsent dans les esprits des dcideurs, est devenu trs minoritaire dans
la ralit. Dans lagglomration parisienne par exemple (bien connue grce
une importante enqute, lenqute globale de transport)(9), les dplacements
banlieue-centre pour motif domicile-travail reprsentent seulement 5 % du
total des dplacements motoriss(10) et ce pourcentage diminue constamment.
Mme si leur concentration dans le temps et leur importance conomique
leur donne un poids particulier, la focalisation sur les dplacements de ce
type serait fortement rductrice de la problmatique des transports urbains.
Le tableau III-2 illustre lvolution de la dimension gographique des
dplacements sur une assez longue priode et sur le cas important (et assez
significatif du point de vue qui nous occupe ici) de lagglomration parisienne. Il montre combien la focalisation sur les dplacements Paris-Paris
serait trompeuse : limportance de ces dplacements est faible (13 %), et
elle dcline en valeur relative et mme en valeur absolue. Lessentiel des
dplacements (prs de 70 %) sont des dplacements banlieue-banlieue et
ils sont les seuls augmenter. Le tableau III-2 montre bien le point essentiel,
bien que souvent mal compris : le dveloppement de la demande nest pas
homothtique. Trente pour cent daugmentation, ce nest pas 30 % de plus
sur les mmes routes aux mmes heures. Cest aucune augmentation voire
une diminution, sur certaines routes (gnralement les plus encombres) et
50 % daugmentation sur dautres (souvent les moins encombres).
III-2. volution de la gographie des dplacements
en agglomration parisienne (1976-2001)
En millions par jour
Paris Paris
Paris PC
Paris GC
PC PC
PC GC
GC GC
Hors le-de-France
Total
Taux de
variation (en %)
1976
2001
Variation
3,2
2,7
1,0
4,0
1,3
5,2
0,2
3,0
2,7
1,1
5,4
1,9
8,6
0,3
0,2
0,0
+ 0,1
+ 1,4
+ 0,6
+ 2,4
+ 0,1
8
+3
+ 10
+ 32
+ 53
+ 65
+ 50
17,7
23,2
+ 5,5
+ 31
Lecture : Les chiffres se rapportent aux dplacements motoriss par jour ; PC = petite
couronne et GC = grande couronne.
Source : EGT 2001 (disponible sur le site du ministre de lquipement).
(9) Consultable sur le site www.ile-de-france.equipement.gouv.fr
(10) Le chiffre disponible de 7 % se rapporte aux dplacements banlieue-centre et aux dplacements centre-banlieue qui augmentent rapidement ; le chiffre des seuls dplacements banlieue-centre doit tre infrieur 5 %.
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Paris
(2002)
Lille-Roubaix-Tourcoing
(1998)
17,3
11,7
48
22,9
12,4
85
Lecture : Les vitesses sont dfinies comme la distance vol doiseau divise par le temps total
de dplacement, y compris les temps daccs et dattente.
Sources : Pour lagglomration parisienne Enqute gnrale de transport 2001-2002. Pour
lagglomration lilloise, CERTU 2002, p. 50.
Cette diffrence de vitesse moyenne est probablement la raison principale pour laquelle une large majorit de ceux qui ont accs une voiture
choisissent ce mode de dplacement. La place des transports collectifs ou
publics est trs minoritaire dans les transports urbains de personnes. Mme
dans lagglomration parisienne, elle ne dpasse pas 30 % et elle est trs
infrieure dans les agglomrations de province.
III-4. Rpartition modale des dplacements urbains Toulouse (2004)
En %
Tous modes
Modes motoriss
Modes motoriss
voiture particulire
transports en commun urbain
autres (taxis)
deux-roues motoriss
75
64
7
3
2
100
85
9
4
2
24
3
21
Lecture : Les chiffres se rapportent lagglomration (167 communes, 935 000 habitants). Le
territoire priphrique (180 communes, 118 000 habitants), o le poids de la VP est bien
plus lev encore, nest pas pris en compte.
Source : Premiers rsultats des enqutes sur les dplacements des mnages de laire urbaine
toulousaine, sept. 2005.
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Les dplacements professionnels reprsentaient 15 % du total des dplacements interurbains en 1994, et ce pourcentage navait pas augment
entre 1982 et 1994. Ce pourcentage se rapporte au nombre des dplacements. Il serait plus lev sils se rapportaient la dpense de transport. La
majorit de ces dplacements seffectuaient dans la journe et peine 17 %
dpassent trois nuits.
Les dplacements interurbains sont domins par les dplacements pour
motifs personnels, qui sont eux-mmes trs varis : vacances, week-ends,
visites, tudes. La part de lautomobile est prdominante (80 %). Une caractristique majeure de cette demande est son ingale rpartition dans le
temps : elle est trs concentre sur les mois dt et sur les week-ends, ce
qui pose un difficile problme de calibrage pour les infrastructures.
La demande de dplacements interurbains est dtermine par la croissance, les revenus, les loisirs, la motorisation, et le prix des transports. Le
tableau III-5 donne des estimations des lasticits et des lasticits croises
pour la demande de route et de fer. On voit que la croissance et le parc
automobile (eux-mmes corrls) sont les dterminants principaux de lvolution de la demande, mais aussi que lvolution de loffre (en termes qualitatifs : autoroutes, TGV) est galement un facteur trs important, en particulier en ce qui concerne le fer.
III-5. lasticits de la demande de transport routier et ferroviaire
la croissance aux prix et loffre
Croissance
Prix des carburants
Prix du fer
Parc automobile
Offre autoroutire
Offre ferroviaire
Routier
Ferroviaire
0,80
0,3
0,0
0,7
0,12
0,0
0,40
0,20
0,70
0,0
0,0
1,06
47
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47
France-France
Li au commerce international
tranger-France
France-tranger
tranger-tranger (transit)
Total
(millions
de tonnes)
(%)
(millions de.
camions*Km)
(%)
2 039(a)
88
26,9(d)
73
65(a)
70(a)
80a(a)
5
5
3
3,4(d)
3,6(d)
4,9(d)
10
10
7
2 325
Encombrement
111
100
39,8
100
(b)
89(c)
48
48
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(12) Soit A et B le poids des rgions ou villes A et B en population ou en PIB et soit DAB la
distance de A et B en kilomtres ou en cot ; soit FAB le flux dchanges entre A et B, on a :
FAB = k*A*B/DABa
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49
1 158
En millions de tonnes
Variation
2003
(en %)
1 140
2
365
451
+ 24
478
553
+ 16
2 003
2 144
+7
Toutes distances
Source : DAEI (2005) p. 57 pour le ferroviaire, p. 136 pour le routier et p. 201 pour le fluvial.
Fer
Fluvial
Moins de 50 Km
97
50-149 Km
89
150-300 Km
89
Plus de 300 Km
62
37
Toutes distances
78
19
3.3. Poids
Une autre dimension de lvolution des transports de marchandise est
que le total des marchandises charges (mesur en tonnes) naugmente
pratiquement pas en un quart de sicle. Cette stagnation du transport mesur en poids met nouveau en vidence les limites des mesures en quantits physiques. Elle est incapable de rendre compte de deux volutions importantes. Dune part, la structure des biens chargs volue des biens pondreux vers les biens plus lgers. Dautre part, le poids de beaucoup des
objets (automobiles, bouteilles, manteaux, etc.) diminue valeur constante.
La valeur des marchandises transportes a bien entendu considrablement
augment pendant cette priode.
3.4. Vitesse
Pour certaines marchandises pas pour toutes la vitesse est une caractristique essentielle de la demande. Les chargeurs ne veulent pas seulement voir leurs marchandises transportes de A B ; ils veulent aussi les
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50
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voir transportes le plus vite possible et ils sont prts payer (cher) pour
cela. Cest la capacit de rpondre cette demande de transport rapide qui
a fait lextraordinaire succs des messageries express. Pour certains produits, comme les denres prissables, la vitesse de livraison est une condition sine qua non de lutilit du transport. Pour dautres, qui ont une grande
valeur, la vitesse diminue les stocks et le besoin de capital immobiliser.
Pour dautres encore, elle permet de rpondre rapidement la demande et
elle conomise la constitution de stocks importants et coteux. Les diffrences de vitesse entre les modes sont considrables et expliquent largement
les choix modaux. Calcules dorigine destination, elles vont de quelques
kilomtres par heure pour le transport fluvial 15-20 kilomtres/heure pour
le ferroviaire, 50-60 kilomtres/heure pour le routier, et de 100 200 kilomtres/heure (plus pour les longues distances) pour larien.
3.5. Fiabilit
Beaucoup de chargeurs accordent autant ou davantage dimportance
la fiabilit des transports qu leur vitesse. Savoir exactement combien dheures (ou de jours) va prendre le transport de pices dtaches de A B
permet le juste--temps , et la production sans stocks. La production
dune firme comme Nokia, qui fabrique chaque jour des dizaines de milliers
de tlphones dans une dizaine dusines europennes avec une centaine de
pices par tlphone produit venant dune centaine de fournisseurs, et qui le
fait sans aucun stock, implique un gigantesque ballet logistique minutieusement rgl. Chaque composant doit non seulement arriver au bon endroit,
mais y arriver au bon moment. Deux heures de retard, cest la catastrophe.
3.6. Scurit
Il faut aussi que les marchandises arrivent en bon tat. Le problme ne
se pose gure pour les marchandises en vrac ou pour les marchandises en
conteneurs. Mais il est crucial pour des biens exposs, comme par exemple
les voitures qui voyagent par rail : une nuit entire dans une gare de triage
ncessairement mal garde, et cest un vhicule sans roues qui risque darriver destination.
3.7. Htrognit
Limportance de ces considrations varie avec chaque envoi de marchandise. Il en rsulte que le march du transport de marchandises est trs
htrogne. On peut distinguer au moins cinq segments, qui ne sont gure
substituables, qui nutilisent pas les mmes modes, et qui nvoluent pas de
la mme faon :
la messagerie, qui correspond des envois de lots petits en poids ou en
volume, est un march relativement sophistiqu et qui repose essentiellement
sur des prestations de services (avec gnralement une phase de logistique) ;
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dAulnay, on achemine la voiture par route ou par train jusqu Calais, puis par
mer, puis par route ou par train jusqu un centre de dgroupage. Enfin la
marchandise sera livre par camion un concessionnaire. Au total, le rsultat
est que, sur les 3,4 millions de vhicules qui sont transports chaque anne, un
million de vhicules le sont par le fer (GEFCO est propritaire de 4 200 wagons),
1,2 million de vhicules le sont par le mode maritime. Pour le transport routier,
GEFCO possde 400 camions mais utilise de lordre de 1 200 camions chaque
jour. Ceci ne rsulte pas dun choix a priori entre modes de transport, mais
dune multitude de dcisions doptimisation en fonction des circonstances.
La logistique amont est galement concerne. En effet, dans lautomobile,
toutes les usines ne produisent pas tous les produits. Cest pourquoi les changes entre usines de composants ou dlments semi-finis sont ncessaires. Ces
flux de constituants vont se renforcer. Il y a vingt ans, les motocyclettes
Honda taient fabriques au Japon. Aujourdhui, les moteurs sont construits
Tawan, en Chine, en Thalande avant dtre achemins au Japon. Les voitures
qui seront fabriques en Europe dans dix ans auront des composants chinois.
Par consquent, les dlocalisations influent autant sur les flux aval que sur les
flux amont. Nous assistons une nouvelle forme de division du travail qui
entrane des consquences sur le systme de transport dont on peut mentionner quelques-unes.
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4. Prvision de la demande
La prvision de la demande moyen terme repose habituellement sur
une dmarche conomtrique. Elle consiste ajuster sur le pass des modles qui rendent compte, mode par mode, de lvolution de la demande (en
quantits physiques) en fonction du PIB et du cot de production des diffrents modes, puis utiliser ces modles pour prvoir la demande en fonction
de diffrents scnarios sur lvolution du PIB et des cots.
4.1. Prvisions moyen terme
Cest ainsi que le ministre des Transports a construit des scnarios
dvolution de la demande de transport interurbain de voyageurs et pour la
demande de transport de marchandises pour la priode 1996-2020. Selon
cette prvision, la demande de transport (de voyageurs comme de marchandises) augmenterait, dans la priode considre de 1,7 2,6 % par an
selon le scnario considr, avec une lasticit par rapport au PIB lgrement infrieure un. Dans tous les cas, et mme dans le cas du scnario le
plus volontariste en matire de politique de report modal, la demande de
transport routier croit plus vite que la demande des autres modes et la part
relative de la route continue daugmenter.
Des projections mcaniques de ce type sont sujettes plusieurs limites.
La premire est quelles ne prennent pas assez en compte la diversit considrable des diffrents segments du march. La seconde est quelles postulent une fixit des comportements par rapport aux variables explicatives
qui ne correspond pas ncessairement la ralit. Cest pourquoi les prvisions effectues savrent souvent errones. Les prvisions du ministre de
lquipement portant sur la priode 1996-2020, pourtant effectues avec
srieux et comptence, semblent ne pas chapper cette rgle. La comparaison des taux de croissance prvus avec les taux de croissance enregistrs sur la priode 1996-2003 fait apparatre de grandes diffrences. Pour
les voyageurs comme pour les marchandises, les prvisions semblent surestimer lvolution de la demande. Cette surestimation est particulirement
forte pour le ferroviaire, qui devait augmenter selon tous les scnarios, et qui
a en fait diminu.
Ce qui est vrai au niveau global lest autant ou davantage au niveau
local. Lhistoire des projets dinfrastructures est pleine derreurs sur les
prvisions de la demande de transport (et aussi sur les cots de construction
des infrastructures). Flyvberg et al. (2003) ont compar prvisions et ralisations pour plus de 200 grands projets internationaux. Les rsultats de leur
analyse sont prsents au tableau III-9. Pour les projets ferroviaires analyss, la demande effective est en moyenne infrieure de 37 % la demande
prvue, avec un cart-type de 40 %, ce qui suggre que les cas o la demande nest mme pas la moiti de la prvision ne sont pas rares. Pour les
projets routiers, les erreurs de prvision sont moins considrables, mais elles
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Projets ferroviaires
Projets routiers
Nombre
Moyenne
(en %)
cart-type
(en %)
27
37
52
183
44
Erreurs de prvision
TGV 1 (Sud-Est)
+7
TGV Paris-Nord
50
TGV Atlantique
12
39
84
Source : Pour les TGV : CGCP (2006) : Rapport sur les bilans LOTI des LGV Nord Europe
et Interconnection le-de-France.
(13) La LOTI, qui date de 1982, prvoit pourtant (dans son article 14) des tudes ex post des
grands projets ; cest seulement depuis quelques annes que le Conseil gnral des ponts
engage de telles tudes.
(14) www.metro-pole.net/reseau
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5. Conclusion
En conclusion, on soulignera que la demande de transport apparat
trs loigne dune courbe de demande traditionnelle selon laquelle la quantit demande est inversement proportionnelle au prix. Pour les marchandises, par exemple le transport nest quun maillon dans une chane plus globale qui est la chane logistique comprenant lentreposage, lemballage, le
flaconnage, la livraison, voire la facturation. Ces oprations sont de plus en
plus intgres pour constituer des services composites auxquels le transport
doit sadapter. Le critre du cot nest quun critre de choix parmi beaucoup dautres comme la vitesse, la rgularit, la fiabilit, la scurit, etc.
Le service de transport est en fait segment en dassez nombreux compartiments qui ont des caractristiques spcifiques et un mode de transport
privilgi. Les modes de transport (routier, ferroviaire, maritime, fluvial, aINFRASTRUCTURES DE TRANSPORT, MOBILIT ET CROISSANCE
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rien) sont ainsi rarement substituables. Pour une large gamme de besoins un
mode de transport est clairement le plus adapt et, il faut le reconnatre,
cest souvent le transport routier en raison de sa souplesse (transport point
point), de sa ractivit (en cas de besoin nouveau supplmentaire), de sa
vitesse, et de sa fiabilit (dure de parcours programmable). Mais le transport ferroviaire a aussi des segments privilgis (TGV et transports massifis
de longue distance pour les marchandises).
Tous les modes de transport ont une place dans le transport mais cette
place ne peut pas tre dtermine a priori par un raisonnement ou une
politique macroconomique. Le choix des modes de transport est effectu
au niveau microconomique par des millions dagents en fonction de leurs
objectifs et de leurs contraintes propres. Des politiques qui ne prendraient
pas en compte ces ralits, notamment dans les choix dinfrastructures, ou
qui iraient trop rapidement lencontre de la demande spontane aboutiraient des gaspillages conomiques. Elles risqueraient de contraindre lactivit productive et de limiter la croissance conomique sans prsenter en
contrepartie un significatif.
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Chapitre IV
Loffre de transport
Les nouvelles infrastructures de transport ont pour objet de faciliter les
dplacements et de permettre daller plus vite donc plus loin. Elles augmentent la capacit du systme de transport et plus gnralement l offre de
transports. La notion doffre de transport est assez loigne de ce que les
conomistes appellent de faon classique loffre dun bien sur un march.
Le schma habituel du march pour un bien homogne consiste confronter une offre et une demande pour dterminer le prix dquilibre. L offre
est la relation entre le prix propos et la quantit de bien que les producteurs
sont prts mettre sur le march ce prix. Mais le service de transport est
loin dtre homogne. Il y a une multitude d offres de trajets en ralit
trs peu concurrents. Par ailleurs, la notion de prix offert peut avoir un sens
pour les trajets cadencs en train ou en avion. Mais pour lautomobile qui
reprsente prs de 90 % des dplacements terrestres, la notion de prix doffre disparat. Cest le passager qui cre et dfinit lui-mme son offre. Il
existe cependant dans le transport comme ailleurs des contraintes de production, des facteurs de production (dont les infrastructures), des prix de
revient des dplacements, des marchs plus ou moins concurrentiels. Nous
regrouperons dans ce chapitre quelques faits significatifs quil faut avoir
lesprit pour clairer les choix en matire dinfrastructures de transport.
1. Facteurs de production
La production de transport, comme celle de tout bien ou service, ncessite du capital, du travail, des intrants et de lorganisation, avec toutefois des
caractristiques particulires et une grande diversit selon les modes. Loffre, comme la demande, est en effet trs segmente. On pourrait dire du
transport par route quil ny a pas une offre, mais bien plusieurs offres de
services distincts : une offre de transport par autoroute, une offre de transport par voies nationales, une offre de transport routier local, une offre de
transports urbains par autobus qui sont diffrentes. De la mme faon il y a
au moins cinq offres de transport ferroviaire bien distinctes : loffre de grande
vitesse, loffre de grandes lignes classiques, loffre de trains express rgioINFRASTRUCTURES DE TRANSPORT, MOBILIT ET CROISSANCE
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396(a)
31(b)
436
35 700(c)
442
Gares
146(d)
89
Aroports
246(e)
26
Ports
2
9
ss
36 094
566
561
186
69
16
832
43,00
0,91
6,07
2,65(k)
52,49
Organisation
ss
Total
Concurrence
Fluvial
Oligopole
Air
Monopole
Rail
Concurrence
et
autoproduction
Capital
infrast. rseau
(en milliers de km)
infrastructure point
vhicules (en milliers)
valeur(j)
(en milliards deuros)
Travail
employs(g)
(en milliers)
Intrants
nergie(h) (M tep)
Route
pm : production(l)
(en miliards deuros)
195,2
7,8
15,9
0,5
219,4
1.2. Capital
Le capital prend trois formes bien distinctes : les rseaux dinfrastructures (routes, autoroutes, voies ferres, etc.), les vhicules qui circulent (voitures, camions, trains, avions, bateaux), et les installations fixes (gares, arodromes, cluses, ports). Les donnes physiques disponibles ne donnent
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pas une ide trs prcise de ce capital. Savoir quil y a 396 000 kilomtres
de routes ou 29 000 kilomtres de voies ferres, 2 000 gares ou 419 arodromes ne veut pas dire grand-chose. Une solution conomique consiste
prsenter en valeur ces diffrents lments de capital. Elle est malheureusement difficile mettre en uvre. Le tableau IV-1 prsente des estimations approximatives qui ne sont donnes que pour indiquer des ordres de
grandeurs et pour susciter des mesures ultrieures plus prcises.
Ces estimations suggrent fortement trois observations. La premire est
que le secteur des transports est fortement capitalistique. Le stock de capital utilis reprsente deux fois la production (dfinie comme les ventes), et
un multiple plus lev de la valeur ajoute. Le chiffre comparable pour lensemble des socits non financires est 1,3. La seconde est que limportance du capital circulant est voisine de celle du capital fixe ou en infrastructures, pour les trois modes principaux. La troisime est que le fer est un
mode bien plus capitalistique que les autres : le capital utilis y reprsente
onze fois la production. On aurait sans doute un chiffre aussi ou plus lev
pour le fluvial si lon ne considrait que les canaux, mais les voies deau sont
pour partie donnes par la nature ( un cot en capital gal zro ou presque) et pour partie construites par lhomme (reprsentant alors un cot en
capital lev).
1.3. Travail
Le travail utilis pour produire les services de transport est de deux types. Dun ct, on a les emplois dentreprises qui vendent ces services, et
qui sont ceux auxquels se rfrent les chiffres du tableau IV-1. Dun autre
ct, dans le cas (important en pratique) du transport par route de personnes, on a le travail effectu par les usagers qui se rendent eux-mmes
gratuitement le service de transport en conduisant leur vhicule. Il faut avoir
cette distinction prsente lesprit pour interprter les chiffres du tableau
IV-1. Ils montrent en effet de grandes diffrences entre les modes dans la
quantit de travail ncessaire pour produire une valeur dusage dun million
deuros : 3 travailleurs pour le routier, 24 pour le ferroviaire, 4 pour larien
et 32 pour le fluvial.
1.4. nergie
Lnergie, sous la forme de carburants (et dans le mode ferroviaire, dlectricit, pour partie) est le principal intrant des diffrents modes(15). L encore, les diffrences entre modes sont grandes. Pour produire une utilit
dun million deuros de service de transport, larien consomme presque
deux fois plus dnergie (380 tep) que la route (220 tep) qui consomme ellemme presque deux fois plus dnergie que le rail (120 tep).
(15) Si lon considre les achats de vhicules comme une contribution au capital utilis.
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Il sensuit que la productivit du transport en termes de valeur conomique produite par unit de facteur consomm varie considrablement
dun mode un autre. Elle est en moyenne de trois quatre fois plus leve
pour la route que pour le fer. Pour produire une unit de transport ferroviaire
(1 million deuros de service pay par lusager), il faut trois ou quatre fois
plus de ressources en capital, en travail et en nergie que pour produire une
unit de transport routier. Ce ratio reflte en partie le fait que le travail des
conducteurs nest pas compt dans le cas du transport routier des personnes. Ce ratio est une moyenne, qui ne nous dit rien sur la productivit compare de certains segments du transport routier ou ferroviaire. Il reflte
cependant une ralit technologique et organisationnelle qui explique en partie
les dcisions individuelles des usagers.
2. Congestion et vitesse
La congestion est une dimension importante de loffre de transport, et
particulirement du transport routier. Sur une route, ou un rseau donn sur
lequel circulent des vhicules, on constate que la vitesse des vhicules diminue avec le nombre de vhicules dune faon peu prs linaire partir
dun certain seuil car les vhicules se gnent les uns les autres. Si on dfinit
la congestion par cette gne, on peut dire quil y a toujours de la congestion
sur une route, ds lors quil y a plus de vhicules sur la route. La congestion
est ainsi inhrente lusage dune infrastructure finie. Elle est particulirement visible pour la route mais elle existe aussi pour le transport arien pour
le transport ferroviaire et surtout dans les transports publics urbains. La
question est de savoir quelle est limportance de cette congestion, et ce que
lon peut y faire. Un petit dtour thorique claire cette question.
2.1. La thorie de la congestion
La figure ci-aprs reprsente par exemple la demande et loffre dutilisation sur un tronon de route donn. En abscisse, la quantit q dutilisation
de la route (le nombre de vhicules*Km), en ordonnes le cot de lutilisation par un automobiliste (en euros par vhicule*Km). La droite D(q) reprsente la demande dutilisation de la route. La courbe I(q) le cot support
par un automobiliste, qui est un cot en argent (carburant, amortissement) et
un cot en temps. Ce cot augmente au fur et mesure de lutilisation du
fait de la congestion.
Le point A lintersection de D(q) et de I(q) dcrit la situation dquilibre. Cette situation nest pas optimale. Chaque automobiliste marginal impose en effet ralentissement marginal, et donc un cot, tous les autres
automobilistes(16). Il ne supporte pas ce cot qui sanalyse donc comme une
(16) Il est facile de voir que cette externalit est gale au produit de la drive de la courbe de
cot marginal individuel par la quantit de transport, cest--dire I(q)*q.
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L
P
A
F
Demande D(q)
Utilisation de la route q
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de confort . offre donne, plus la frquentation est grande, plus lentassement est grand, et avec lui le cot individuel et social lev. On peut
ainsi dterminer un niveau optimal de frquentation, quun page optimal
permettrait datteindre.
2.2. Cots de la congestion
Ces considrations clairent la question des cots de la congestion pour
lconomie. Comparer le temps effectivement pass sur une route avec le
temps qui serait pass sur la route vide, appeler cela temps perdu , le
valoriser et prsenter le total comme un cot externe de la route est une
procdure qui na pas de justification conomique. Dans un tel raisonnement, la situation de rfrence est la route vide, ce qui na pas de sens car
les routes ne sont pas construites pour tre vides.
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Ces valuations sont largement surestimes. Une dfinition plus conomique des cots de la congestion est ce que la socit perd ne pas tre au
niveau optimal dusage (et de congestion), tre en X plutt ou en Y. Cest
ce que lon a appel le gain social du page. Les pages de Londres et de
Stockholm fournissent un ordre de grandeur de ces cots. Car ils ont effectivement rduit la congestion peu prs son niveau optimal. Le gain en
temps engendr par le page (forcment infrieur au produit du page), est
une mesure du cot de la congestion dans le centre de ces villes, ce que la
socit perdait ne pas tre lusage optimal de la voirie. Grce ces
expriences grandeur nature, ce cot est connu. Londres, il reprsente
0,1 % du PIB de la zone pagre. Stockholm, il reprsente 0,02 % du
PIB de la zone pagre (Prudhomme et Kopp, 2006). Le produit du
page (0,3 % du PIB de la zone) constitue une estimation ncessairement
trs suprieure au cot de la congestion. Aussi, nous semble-t-il que 0,1 %
du PIB constitue un ordre de grandeur raisonnable du cot de la congestion
dans les zones les plus congestionnes du Royaume-Uni et de la Sude.
2.3. Importance et volution de la congestion
Chaque anne, loccasion des week-ends de fin juillet ou de fin aot,
les mdias dnoncent le niveau intolrable des bouchons en France. En
juillet 2005, ce niveau atteignait 700 kilomtres. On dfinit un bouchon lorsquun flot de voiture descend en dessous de 30 kilomtres/heure, et tant
quil na pas remont au-dessus de 60 Km/h. Il y a donc ainsi beaucoup de
bouchons dans lesquels on circule plus de 50 kilomtres/heure. Le chiffre
de 700 kilomtres se rfre la longueur maximale de bouchon enregistre
une heure donne. Il faut le rapporter la longueur du rseau routier :
environ 40 000 kilomtres dautoroutes et de routes nationales, soit 80 000 kilomtres de voies unidirectionnelles. Cela signifie donc qu lheure la plus
charge de lanne, les bouchons portaient sur moins de 1 % du rseau
principal. Deux heures plus tt ou plus tard, le pourcentage de rseau embouteill tait bien plus faible. Si lon prenait en compte le rseau de voies
dpartementales (qui assure 35 % du trafic hors agglomrations), on aurait
des chiffres encore bien infrieurs. Il est donc difficile de conclure que la
mobilit des biens et des personnes est fortement contrainte actuellement
en France par la congestion. Mais il est vrai que celle-ci est trs concentre
sur certains moments de lanne de la journe (notamment en le-de-France)
ou sur certains itinraires.
La congestion ne saggrave pas en France. Il est certain quune circulation croissante sur un rseau stagnant exerce une pression la hausse sur la
congestion. Il y a cependant quatre mais . Premirement, la croissance
de la circulation en France est assez lente et de plus en plus lente : 1,9 % par
an entre 1990 et 2000, 1,3 % par an entre 2000 et 2005. Deuximement, le
rseau nest pas stagnant, il samliore au contraire du fait de nombreux
petits amnagements de scurit ou de capacit (mal reflts dans les indicateurs de stock disponibles), et du fait de laugmentation de loffre autoINFRASTRUCTURES DE TRANSPORT, MOBILIT ET CROISSANCE
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routire : 3,7 % par an entre 1990 et 2000, 1,6 % entre 2000 et 2005. Troisimement, un certain nombre de routes ont t calibres assez largement
et peuvent facilement supporter une augmentation de trafic. Quatrimement, laugmentation de trafic nest pas homothtique. Une augmentation
de 2 % par an nest pas une augmentation de 2 % sur tous les axes. Elle est
une augmentation de 4 % sur certains axes (les moins encombrs) et une
stagnation sur dautres axes (les plus encombrs). Ces quatre mais incitent la prudence en ce qui concerne laggravation suppose de la congestion. Bien entendu, si la capacit du rseau est volontairement rduite, les
pisodes de congestion se multiplieront et saggraveront. Cest ce qui se
passe Paris et cest ce que prvoit la politique affiche de la rgion le-deFrance.
2.4. Vitesse de la circulation
Pour apprcier la mobilit et son volution, la congestion apparat ainsi
comme un concept difficile manier et de plus mal renseign statistiquement. On dispose dun concept complmentaire plus simple et mieux renseign(17) qui est la vitesse. Ce qui compte pour les personnes et pour les
biens en matire de mobilit, cest dtre transport le plus rapidement possible (et au moindre cot). De ce point de vue, deux faits sont solidement
tablis :
le transport routier individuel est en moyenne plus rapide que le transport ferroviaire et collectif (hormis le cas des TGV) ;
les vitesses de dplacements ont tendance augmenter.
Ces deux faits se vrifient dans la plupart des compartiments du march
des transports.
Pour les transports urbains, ils sont illustrs par le tableau IV-2, qui se
rapporte lagglomration parisienne, pour laquelle on dispose de quatre
enqutes au cours des vingt dernires annes. La notion de vitesse utilise
se rapporte au trajet de porte porte qui est celui qui intresse lusager. La
vitesse mesure est gale la distance vol doiseau divise par le temps
total du trajet : elle sous-estime donc (denviron 30 %) la vitesse relle.
(17) Bien que collectes, les donnes sur la vitesse sont, bizarrement, rarement diffuses. On
nen trouvera aucune dans les nombreuses publications de la Commission des communauts
europennes, pas plus que dans les 244 pages du Memento de statistiques des transports du
ministre des Transports. Le CERTU dispose de toutes les enqutes transport faites dans les
villes de France, mais son tude sur La mobilit urbaine en France : les annes 90 consacre
trois lignes et un petit graphique (pour la seule agglomration de Lille) la vitesse des
dplacements urbains.
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Transports en commun
Voiture particulire
Deux-roues
Autres motoriss
Ensemble
1986
11,5
16,1
8,9
12,5
13,6
1991
11,6
16,3
12,1
14,3
13,9
1997
11,9
18,0
12,7
13,3
15,0
En km/h
2001
11,7
17,3
14,5
11,7
14,6
Lecture : La vitesse est dfinie comme la distance vol doiseau de lorigine la destination
divis par le temps total du dplacement, y compris temps daccs et dattente. Lenqute de
1997 nutilise pas la mme mthodologie que les autres, et les chiffres quelle produit doivent
tre utiliss avec prcaution ou ignors.
Source : Enqute globale de transport 2001-2002.
Rsultats dtaills disponibles sur www.ile-de-france.equipement.gouv.fr
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67
1993
2000
2001
2002
2003
VP (indice)
PL (indice)
100,0
104,4
104,7
105,1
103,1
100,0
111,2
110,3
112,1
113,0
Pour les transports interurbains de personnes, la mobilit sest galement amliore principalement grce au progrs technique que reprsentent les TGV et les autoroutes. Nous navons pas de donnes sur la vitesse
moyenne des dplacements en train de porte porte, mais il est vident que
le glissement du sous-mode lent, le train ordinaire, vers le sous-mode rapide,
le TGV, a entran une augmentation des vitesses moyennes. Un phnomne comparable sobserve pour le mode routier comme le montrent les
chiffres du tableau IV-3. Jusquen 2002, la vitesse augmentait sur les routes
de France. Le recul qui sobserve ensuite reflte le meilleur respect des
limitations de vitesse voulues et imposes au nom de la scurit routire
avec des rsultats remarquables. Il confirme aussi le plafonnement dsormais probable des gains de la vitesse de dplacement.
3. Organisation
Les diffrents modes de transport se caractrisent aussi par des structures organisationnelles trs varies. Lefficacit des diffrents modes est
dpendante de leur organisation et de leur gestion. La technologie compte
mais les progrs possibles de lorganisation constituent aussi une prcieuse
rserve daugmentation des performances de certains modes que la concurrence peut stimuler.
Le mode routier est dfini par un systme trs clat et trs concurrentiel. Les entreprises de transport routier se comptent par milliers : environ
30 000 pour le transport de voyageurs, y compris les entreprises de taxi, et
autant pour le transport de marchandises, sans parler du transport pour compte
propre. Il est de plus ouvert la concurrence trangre. Il ny a pas de
barrire lentre, un titulaire dun permis de conduire pouvant acheter
crdit un camion et sous quelques rserves crer une entreprise de transport de marchandises. Le secteur est peu concentr. Dans le transport de
marchandises, 74 % des travailleurs sont dans des entreprises de moins de
100 travailleurs. Toutes les conditions dune concurrence trs vive sont runies.
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4. Progrs technique
Loffre des transports, il faut le souligner, est marque par dimportants
et constants changements techniques ou institutionnels. Le transport ferroviaire ou le transport routier sont parfois perus comme des techniques mres
qui nont gure chang depuis leur apparition il y a un sicle et demi ou un
sicle. Une telle vision est errone. Dans un secteur plus que dautres domin par des ingnieurs, linnovation technologique est frquente et loffre
se renouvelle. On en donnera trois exemples.
4.1. Trains grande vitesse
Les TGV, trains qui roulent plus de 250 kilomtres/heure principalement sur des voies ddies et avec des vhicules spcialiss, apparaissent
partir des annes soixante au Japon, puis en France, en Allemagne, en Espagne, en Italie, en Core. Ils sont plus que des trains amliors. Ils constituent pratiquement un mode de dplacement nouveau, capable de rivaliser
avec lavion sur des distances de 400 1 000 kilomtres.
4.2. Autoroutes
De la mme faon, linvention des autoroutes, voies rapides rserves
aux vhicules moteur et sans intersections, qui date de lentre-deux-guerres mais qui sest surtout dveloppe aprs la Seconde Guerre mondiale et
en France aprs les annes soixante-dix, a compltement renouvel loffre
de transport routier. Lautoroute est plus rapide (vitesse moyenne suprieure denviron 70 %), plus sre (quatre fois moins daccidents au kilomINFRASTRUCTURES DE TRANSPORT, MOBILIT ET CROISSANCE
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tre), plus fiable (davantage de garantie sur le temps de trajet) et plus confortable que les routes traditionnelles. Comme le TGV, elle est un mode de
dplacement nouveau. La preuve que lautoroute apporte un service diffrent se vrifie dans le fait que les usagers sont prts payer deux fois plus
cher pour lemprunter : sur une autoroute franaise le montant des pages
est en effet comparable au montant des impts spcifiques sur les carburants, seul cot sur les routes classiques.
4.3. Avions low cost
Le passage des avions hlice aux avions raction (plus rapides, plus
srs, plus confortables) a t dans laprs-guerre une innovation considrable. Plus rcemment, ct de loffre traditionnelle des grandes compagnies ariennes, qui avait elle-mme volu vers une structuration en rseaux centrs sur des hubs, on a vu se dvelopper une offre de vols charters, puis de vols bas cots. Les vols charters sont des vols spcifiques,
occasionnels, faible niveau de service, de flexibilit et de prix. Les vols
bas cots ont ces mmes spcificits mais offrent des lignes rgulires, de
point point (sans logique de hub), parfois sur des destinations dlaisses
par les grandes compagnies. Il ne sagit pas ici dune nouvelle technologie,
mais dun nouveau concept commercial. Son succs rapide montre que ce
concept correspond une offre nouvelle qui a rpondu une demande latente jusque-l mal satisfaite.
Ces exemples dinnovation sont frappants, mais ils ne sont pas uniques.
Dans tous les compartiments de loffre, on a vu et on continue de voir des
changements radicaux. Citons ple-mle les changements intervenus dans
les revtements des routes, dans la technologie des tunnels, dans les vhicules routiers, dans les performances des moteurs (en matire dconomie de
carburant et de pollution), dans les carburants ou les nergies (passage du
charbon au diesel puis llectricit pour les locomotives, passage de lessence au diesel puis aux biocarburants pour les voitures), ou les dveloppements engendrs par llectronique embarque. Lexistence de grandes
entreprises en concurrence dans le domaine de lautomobile ou des routes,
souvent appuyes sur des financements de recherche publics importants,
explique en partie cette fcondit technologique. La France fait ici figure
honorable et il y a tout lieu de penser que ce progrs technique va se poursuivre dans les dcennies venir.
5. Cots et prix
Historiquement, les cots et les prix des transports ont considrablement
baiss. La raison en a t la substitution plus ou moins totale des modes
moins coteux (la route) aux modes plus coteux (leau et le fer), dune
part, les progrs techniques et organisationnels dans chacun des modes,
dautre part.
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70
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17,0
+ 15,9
+ 2,2
+ 8,4
Transports de marchandises
routier (tonne*kilomtre)
routier (vhicule*kilomtre)
ferroviaire (tonne*kilomtre)
10,7
8,6
45,0
Sources : Rapport de la CCTN 2002, p. 212 ; Ministre des transports, Mmento de statistiques des transports 2005, pp. 33-4 ; URF, Faits et chiffres 2005, p. III-20. Les trois premiers
chiffres proviennent des enqutes de consommation de lINSEE. Le quatrime de la SNCF,
cit dans le Mmento du ministre des Transport. Le dernier est calcul en divisant le montant
pay par les usagers de la SNCF pour le fret par le tonnage transport.
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71
souvent la fin de la baisse sculaire des cots de transport. Lanalyse esquisse ci-dessus ne suggre rien de tel. La hausse du cot des facteurs de
production va probablement continuer ou sacclrer, mais on ne voit pas
pourquoi linnovation technique et organisationnelle se ralentirait (mme si
elle nest pas de nature plus difficile voir et prvoir).
Les chiffres prsents, notamment sur les fonctions de production et sur
la productivit des diffrents modes, se rapportent des cots moyens, puisquils sont obtenus en comparant des cots globaux des consommations
de facteurs globales. Pour la politique conomique en revanche, ce sont les
cots marginaux qui comptent peut-tre plus. La question est dautant plus
importante quon a longtemps pens et crit que le transport, en particulier
le transport ferroviaire, tait une activit cots marginaux dcroissants qui
ne pouvait donc pas tre tarife au cot marginal sans tre dficitaire ce
qui justifiait des subventions publiques. Tout semble maintenant indiquer quil
nen est rien. Pendant longtemps des investissements ferroviaires importants ont t effectus, qui nont t accompagns daucune augmentation
du trafic ce qui traduit un cot marginal trs lev. Actuellement, on observe au moins dans certains compartiments une augmentation des trafics,
mais elle se heurte certains goulots dtranglement en matire de voies, de
matriel et de personnel qui suggrent plutt des cots marginaux croissants.
Le cot marginal des transports publics urbains par autobus (qui sont
lessentiel des transports publics urbains) serait peu prs constant (et gal
au cot moyen) si loffre dautobus augmentait au mme rythme que la
demande dautobus. En ralit, loffre augmente plus rapidement que la
demande. Le cot marginal de la place offerte est sans doute constant, mais
le cot marginal de la place occupe augmente.
Le transport routier (comme le transport arien), qui augmente plus vite
que le stock dinfrastructures et pour lequel beaucoup de cots (vhicules,
carburants, main duvre) sont proportionnels au trafic, sont au contraire
des activits cots marginaux constants ou dclinants.
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tion ne suffit plus et o un gros investissement devient ncessaire. Lconomie faite en retardant lentretien engendre un surcot important. On peut
ainsi dfinir un niveau de qualit optimal des infrastructures et le niveau
dentretien qui permet de latteindre au moindre cot. Lentretien des infrastructures de transport franaises est-il optimal ?
En ce qui concerne le rail, la rponse est malheureusement non. On
dispose sur ce thme dun audit conduit par deux universitaires suisses (Rivier et Putallaz, 2005). Les sommes consacres la maintenance (entretien
et renouvellement) sont faibles, dclinantes, et insuffisantes (au moins jusqu des dcisions toutes rcentes de ltat). Elles slvent 2,5 milliards
deuros par an. Cest peu compte tenu de la longueur du rseau (52 000 euros
par kilomtre), nettement moins que ce qui est dpens pour le rseau italien (73 000), espagnol (79 000) suisse (75 000) ou britannique (205 000).
Ces sommes diminuent (en euros constants) depuis une vingtaine dannes
un taux denviron 3 % par an. Elles ne suffisent pas assurer la prennit
du rseau, dautant plus que la productivit de ces dpenses presque exclusivement excutes en rgie ne semble pas trs leve. Les voies principales, de catgorie 1 4 dans la classification de lUnion internationale des
chemins de fer (qui en compte 9), sont gnralement en bon tat, encore
que la ligne TGV Paris Lyon trs utilise et qui a vingt-cinq ans commence
montrer des signes de fatigue. Les voies de catgorie 5 6 sont dans un
tat bon moyen , et les voies de catgorie 7 9 se trouvent dans un
mauvais tat . Les ralentissements permanents imposs pour des raisons
de scurit, inconnus sur les rseaux italiens et suisses, sont de 3,5
pour 1 000 kilomtres en 2003 et en augmentation sensible (18).
Pour le futur, ces experts disent trs clairement (p. 21) que la prolongation de la politique actuelle (2,5 milliards deuros par an, diminuant un taux
de 3 % par an, avant les ajustements oprs par le gouvernement en 2006)
conduirait la disparition des deux tiers du rseau ferr national . La
totalit du rseau capillaire (les groupes UIC 7 9) ne pourrait plus tre
normalement exploite ds 2011-2015 et seuls 20 % des grandes lignes des
groupes UIC 5 6, comprenant la plupart des transversales, pourraient encore normalement tre maintenus en service .
Pour rajeunir et moderniser le rseau, les dpenses devraient tre portes 3,2 milliards ds maintenant, augmentes 3,5 milliards en 2011-2015,
et maintenues ultrieurement 3,2 milliards. Ces chiffres sont mettre en
regard avec les recettes actuelles du rail, qui slvent 8,8 milliards deuros
en 2004. La seule maintenance du rseau actuel reprsente prs de 40 %
des paiements des usagers.
En ce qui concerne la route, on ne dispose pas dune tude comparable.
La situation est probablement moins dplorable. Les autoroutes sont peu
prs certainement entretenues convenablement, un cot denviron 1,2 mil(18) La situation est bien pire sur le rseau anglais, ce qui est une pitre consolation.
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liard deuros ( comparer aux 3 milliards du rail, pour une activit pourtant
bien plus importante). Il nest pas certain que les routes nationales que ltat
transfre aux dpartements soient en parfait tat, ni que les dpartements
auront largent, le savoir-faire, et la volont ncessaires pour les entretenir
convenablement. Le rseau national est assez vieux. Cest dans les annes
soixante-dix quil a t substantiellement remis neuf. Une tude dj ancienne (Llanos, 1992) consacre la maintenance des ponts routiers montrait que les dpenses dentretien engages taient gnralement insuffisantes. Des progrs ont t faits la suite de ce travail, mais il nest pas
certain que la situation se soit beaucoup amliore.
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Vhicule diesel(b)
En /an
En %
En /an
En %
866
243
623
27,2
7,6
19,6
1 255
459
796
23,0
8,4
14,6
Carburant
hors taxes
taxes
Autres dpenses(c)
2 314
72,8
4 208
77,0
Total
3 180
100,0
5 463
100,0
Notes : (a) Petit vhicule, kilomtrage annuel de 11 040 Km ; (b) Vhicule moyen, kilomtrage
annuel de 19 730 Km ; (c) Achat, assurance, entretien, frais de garage.
Source : FFAC (2005 : Budget de lautomobiliste 2004.
On observera que la plupart des autres dpenses sont des frais fixes et
quune analyse en termes marginaux, plus pertinente pour lexplication des
comportements (au moins court terme), conduirait des changements
relatifs plus importants. Il va sans dire galement quune augmentation de
10 % des cots du transport routier serait lourde de consquences. On notera enfin que le transport arien est bien plus vulnrable que le transport
routier parce que le carburant arien est dtax.
7.2. Diminution des consommations unitaires
Un deuxime point concerne la tendance la diminution de la consommation unitaire de carburants, lente mais constante. Cette consommation
est passe en France pour lensemble des vhicules (y compris les poids
lourds), de 10,5 litres aux 100 kilomtres en 1985 10 litres en 1995 et
9,3 litres en 2004. La tendance la diminution devrait se poursuivre, notamment
grce aux efforts de recherche des constructeurs pour dvelopper une voiture particulire hybride diesel consommant 3,5 litres aux 100 kilomtres.
7.3. Carburants de substitution
Les scientifiques, et les constructeurs automobiles pour qui ces questions sont une affaire cruciale, cherchent depuis longtemps des nergies de
substitution. Lobjectif est double : desserrer la contrainte ptrolire (en termes de cots et/ou de quantits) et rduire les rejets de CO2. Deux grandes
voies sont explores, llectricit et les biocarburants.
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2. Bio-carburants
thanol (canne sucre, betterave, bl, etc.)
diester (colza, tournesol)
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Cot quivalent
baril de ptrole
thanol Brsil
thanol tats-Unis
thanol Europe
Diester Europe
46
58
79-120
44-83
Lecture : Les prix indiqus reprsentent le prix du baril de ptrole correspondant au cot du
biocarburant produisant une nergie quivalente mesure en joules.
Source : Calcul daprs une note Panorama 2005 de lInstitut franais du ptrole intitule
Le point sur les biocarburants disponible sur le site de lIFP (www.ifp.fr).
Les estimations du tableau IV-6 montrent que lthanol brsilien est comptitif avec des carburants issus de ptrole 50 dollars/baril, lthanol amricain le devient lorsque le ptrole est 60 dollars/baril, et lthanol europen avec du carburant issu de ptrole 100 dollars/baril. Ces chiffres, qui
restent encore mieux tablir, sont trs importants. Ils montrent que lthanol et mme le diester europens ne sont pour le moment pas comptitifs
avec le ptrole. Mais ils montrent galement que lthanol brsilien, et celui
qui peut tre produit dans la plupart des pays tropicaux, est produit un cot
qui correspond au prix de 50 dollars du baril de ptrole, cest--dire un
cot infrieur au prix actuel. Si ces chiffres sont corrects, ils signifient quun
pays comme la France aurait actuellement intrt importer de lthanol du
Brsil plutt que du ptrole du Nigeria. Le Brsil, et beaucoup de pays
tropicaux (pourquoi pas la Guyane franaise ?) peuvent ainsi devenir producteurs dthanol. En pratique, de tels changements ne se font ni facilement ni rapidement. Ils impliquent de renverser des circuits dchanges tablis souvent avec des contrats dachat long terme, de mettre en culture
des millions dhectares, de mobiliser de nouveaux moyens de transport. Et
les cots de production cits se rapportent sans doute au lieu de production
qui nest pas ncessairement un port quip pour lexportation de grandes
quantits. La substitution dimportations dthanol aux importations de ptrole reste pour le moment thorique. moyen terme, ces chiffres constituent sinon un plafond au prix du ptrole (comme le voudrait la thorie) du
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Chapitre V
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79
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2. La pollution atmosphrique
Les transports, et en particulier le transport routier, rejettent des substances polluantes dans latmosphre. Selon les mdias, lopinion publique, et la
majorit des hommes politiques, le transport est souvent considr en France
comme le secteur pollueur n 1 et la pollution due aux transports serait en
augmentation continue. Il y aurait l une raison majeure de rduire la circulation et de tout faire pour favoriser un transfert modal. La ralit est bien
diffrente. Les pollutions dues la route diminuent rapidement et devraient
encore diminuer sensiblement dans les annes prochaines.
La question est rendue complique par la multiplicit des polluants. On
compte en effet plusieurs dizaines de polluants, qui diffrent considrablement par les dommages quils crent, par les activits qui les gnrent, et
par les volutions qui les caractrisent. Des donnes exhaustives sur les
rejets polluants en France sont compiles et publies dans linventaire tabli
par le CITEPA, sous lgide du ministre de lcologie. On y trouve, anne
par anne, source par source, les quantits rejetes pour 24 polluants (ainsi
dailleurs que pour les gaz effet de serre). Les tableaux V-1 et V-2 rassemblent les informations principales. Pour les construire, on a retenu les
dix polluants pour lesquels la part du transport est en 2003 suprieure 5 %
du total mis en France, et on sest limit aux dix dernires annes, aprs
avoir vrifi quelles taient caractrises par une volution assez rgulire.
(19) Couverture des cots des infrastructures routires, septembre 2003, document conjoint
des ministres en charge des Transports et de lcologie.
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Transport
routier
(en % du total)
7
54
27
37
5
47
24
34
27
6
25
26
6
22
Mtaux lourds
Cu
Pb
81
9
50
0
12
12
Particules en suspension
TSP
PM 10
PM 2,5
PM 1,0
8
14
20
24
9
12
18
21
Lecture : Le tableau ne prsente pas les donnes relatives 14 autres polluants pour lesquels
la contribution des transports est infrieure 5 %. SO2 = dioxyde de souffre ; NOx = oxydes
dazote ; COVNM = composs organiques volatils non mthaniques ; CO = monoxyde de
carbone ; CO2 = dioxyde de carbone ; N2O = protoxyde dazote ; HFC = hydrofluorocarbures ;
HAP = hydrocarbures aromatiques polycycliques ; TSP = total suspended particulate (particules totales en suspension) ; PM 10 = matire sous forme particulaire de diamtre infrieur
10 microns.
Sources : CITEPA et ministre de lcologie (2005) : Inventaire des missions de polluants
atmosphriques en France. 240 p.
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Rejets totaux
(%/an)
Circulation
(%/an)
Rejets unitaires
(%/an)
Rejets totaux
(% sur 10 ans)
84
50
67
63
8,5
6,3
7,5
7,2
+ 2,2
+ 2,2
+ 2,2
+ 2,2
6,3
4,1
5,3
5,0
Mtaux lourds
Cu
Pb
+ 16
0,7
+ 2,2
+ 2,2
+ 1,5
+ 39
+ 1,1
+ 2,2
+ 3,3
Particules en suspension
TSP
PM 10
PM 2,5
PM 1,0
9
29
34
36
3,1
4,8
5,2
5,3
+ 2,2
+ 2,2
+ 2,2
+ 2,2
0,9
2,6
3,0
3,1
Lecture : Le tableau ne prsente pas les donnes relatives 14 autres polluants pour lesquels
la contribution des transports est infrieure 5 %. SO2 = dioxyde de souffre ; NOx = oxydes
dazote ; COVNM = composs organiques volatils non mthaniques ; CO = monoxyde de
carbone ; CO2 = dioxyde de carbone ; N2O = protoxyde dazote ; TSP = total suspended
particulate (particules totales en suspension) ; PM 10 = matire sous forme particulaire de
diamtre infrieur 10 microns.
Sources : CITEPA et ministre de lcologie (2005) : Inventaire des missions de polluants
atmosphriques en France, 240 p.
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mations montaires en euros par vhicule-kilomtre, en distinguant vhicules particuliers et poids lourds, circulation en rase campagne, en zone urbaine dense et en zone urbaine diffuse. En allouant le trafic franais de 2002
aux diffrentes catgories indiques et en multipliant par les chiffres du
rapport Boiteux, on arrive une estimation de lexternalit de pollution du
transport routier de 4,3 milliards deuros par an. Ce chiffre surestime sans
doute la ralit pour trois raisons :
les chiffres du rapport Boiteux, conus pour clairer le choix des investissements, se rapportent aux dommages de la pollution supplmentaire.
Or on sait que le cot marginal de la pollution est fortement croissant. Les
cots marginaux du rapport Boiteux sont donc certainement plus levs,
peut-tre beaucoup plus levs, que les cots moyens qui nous intressent ici ;
on a vu que la pollution dorigine routire diminue fortement depuis
une quinzaine dannes de 3 6 % par an selon les polluants. Des chiffres
publis en 2001, sur la base destimations fates pour des annes antrieures, devraient donc tre rduits dau moins 15 25 % ;
enfin, la loi du cot marginal dcroissant joue ici galement. Une rduction de 20 % des rejets entrane une rduction des dommages bien suprieure 20 %.
Sur la base des cots unitaires du rapport Boiteux, un chiffre de 3 milliards deuros serait donc aujourdhui plus vraisemblable quun chiffre de
4,3 milliards. Dautres travaux donnent cependant des chiffres plus levs.
Ltude DR/D4E propose un cot de 7,0 milliards deuros (dont les deux
tiers pour linterurbain). Ltude DGTPE aboutit 8,3 milliards deuros (dont
10 % pour linterurbain).
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dans ce qui est sans doute ltude la plus complte ralise en France sur
les dommages causs par le bruit, et qui porte sur le bruit des avions. Extrapole lensemble des modes de transports, elle conduirait une estimation
globale du bruit denviron 1 milliard deuros dont 800 millions lis au transport routier. Une autre tude (INFRAS/IWW) aboutit pour 2001 une estimation des cots du bruit du transport routier bien suprieure avec 7 milliards deuros pour la France. Dautres tudes proposent des chiffres beaucoup plus modestes, infrieurs 1 milliard deuros (par exemple 410 millions deuros en 2000 pour ltude Couverture des cots des infrastructures routires mene conjointement en 2003 par les ministres de lquipement et de lEnvironnement) mais la mthode retenue (base sur les cots
dvitement) est trs approximative puisquil sagissait de partir du chiffrage du programme national de rduction des points noirs bruit (110 millions deuros par an) qui concerne les seuils dmissions suprieurs ou gaux
70 dB sur le rseau routier national, puis de multiplier par deux pour tenir
compte des zones mettant entre 60 et 70 dB sur le rseau national, et de
multiplier encore par deux pour tenir compte du local.
Pour lutter contre le bruit, la rglementation constitue un outil adapt.
Elle permet dimposer lors de la conception des ouvrages des seuils rglementaires sur le bruit caus par lutilisation des infrastructures. Cest notamment le cas en France. Cela permet que les matres duvre prennent
en charge le cot du bruit potentiel et dviter le dpassement de ces seuils.
3.4. Biodiversit, sols, eau
Les transports contribuent aux pressions exerces sur la biodiversit :
accentuation de leffet de coupure, destruction, fragmentation et altration
des habitats (notamment, le remembrement contribue la disparition de
zones bocagres et de zones humides), introduction despces allognes.
Le maillage des infrastructures linaires, sil est trop resserr, devient incompatible avec certaines fonctions cologiques et la survie de certaines
espces. Les valles ne peuvent plus jouer leur rle daxes de transit cologiques, lorsque de nombreuses infrastructures sy concentrent. La prsence
dinfrastructures dans le lit des fleuves, conjugue la multiplicit des usages de lespace, perturbe lcosystme aquatique. Au-del dune certaine
concentration, les impacts deviennent irrversibles
Les transports contribuent lartificialisation des sols et la consommation despace. Selon le ministre de lcologie, en France mtropolitaine, les surfaces artificielles reprsentent 8 % du territoire et le rythme de
leur progression augmente (1,6 % par an entre 1992 et 2000). Les infrastructures ferroviaires et surtout routires en reprsentent 39 % et, entre 1992
et 2003, les surfaces de routes et de parking ont augment de 12 %. Ces
ordres de grandeur ne tiennent pas compte de lexpansion urbaine proximit des nuds dchange ou le long des linaires. Or, limpermabilisation
des sols limite trs fortement les possibilits dinfiltration de leau, aggravant
les risques dinondation ou de pollution des eaux.
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mme une tonne de CO2 conomise dans le chauffage des bureaux est
gale une tonne de CO2 conomise dans le transport routier. Leffet de
serre est dautant plus important que la concentration des gaz effet de
serre est leve. La concentration dun gaz effet de serre dans latmosphre augmente avec son accumulation et reflte la somme des missions
antrieures, diminue de la disparition progressive de ces gaz mais qui est
trs lente. Il sensuit quun objectif de stabilisation de la concentration exige
une forte diminution des missions nouvelles.
4.2. Limportance du transport dans les rejets actuels
Les transports sont responsables denviron un cinquime (21 %) des gaz
effet de serre et dun quart (25,5 %) des missions de CO2 en France
mtropolitaine. Ces chiffres rapportent les rejets du transport aux rejets de
lensemble des secteurs, cest--dire aux rejets bruts. Certains travaux rapportent les rejets du transport au total des rejets diminu des absorptions de
CO2, cest--dire aux rejets nets ; dans ce cas le total des rejets des diffrents secteurs est bien suprieur 100 %. Ces chiffres ne comprennent pas
non plus les rejets du transport maritime et arien sous pavillon franais ou
qui a la France pour origine ou destination. La part des transports dans les
rejets de gaz effet de serre est bien infrieure leur part dans les rejets de
CO2 parce que les transports ne rejettent pas du tout de mthane, le deuxime
(par importance) des gaz effet de serre. Ce ratio varie beaucoup de pays
pays. Il est plus important en France que dans la plupart des pays europens parce que les rejets de CO2 associs la production dnergie sont
bien plus faibles chez nous du fait de limportance de la production dlectricit dorigine nuclaire. Il est plus important en France que dans les pays en
dveloppement du fait de la moindre importance du transport et du transport
routier dans ces pays. Au total, dans le monde, le transport contribue pour
un peu moins du cinquime (18 %) du CO2 rejet et pour environ 14 % des
gaz effet de serre. Au sein des transports, la contribution du transport
routier est trs majoritaire.
4.3. Lvolution des rejets de CO2
En France, la quantit de CO2 rejete, qui a augment jusquen 1998,
diminue depuis cette date un rythme trs lent (tableau V-4). Les missions
de CO2 du transport routier quant elles continuent daugmenter mme si
cette augmentation est maintenant trs lente.
Les missions de CO2 augmentent en France moins vite que lactivit
qui les gnre. Par euro de PIB, ou dans les transports par vhicule x kilomtre, les missions (dites unitaires) dclinent. Lintensit en CO2 et plus
gnralement en nergie de lconomie dans son ensemble et des transports samliore. Mais cette amlioration est faible (de lordre de 1 ou 2 %
par an) et elle ne sufft pas actuellement entraner un recul des rejets
totaux de CO2.
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90
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528
550
529
535
missions du seul
transport routier
(en millions de tonnes)
109
124
129
128
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les poids lourds) et urbaine (cette dernire linitiative des collectivits locales) avec allgement compensatoire de la fiscalit pesant sur les poids
lourds (taxe lessieu) ;
un rquilibrage de la fiscalit ptrolire qui permettrait la fois dassurer la neutralit financire de lensemble et de corriger des distorsions
existantes dont limpact environnemental est ngatif. Les analyses concordent pour estimer quun dcalage existe encore au bnfice du gazole et au
dtriment de lessence. Les dommages causs lenvironnement et, notamment, lmission de CO2 sont indpendants du prix du ptrole. Ils doivent donc tre internaliss en tant que tels , ce qui conduit aux prconisations suivantes :
conserver la TIPP son assiette actuelle (ds lors que les dommages sont
indpendants des prix, une taxe spcifique est en effet la plus adapte) ;
conserver le taux actuel de la TIPP sur lessence, jug correspondre
aujourdhui une estimation raisonnable de lensemble des dommages associs la consommation ;
augmenter progressivement la TIPP sur le gazole pour assurer un niveau relatif de prlvement correspondant au poids relatif des dommages.
Si lobjectif de neutralit financire devait tre poursuivi, des compensations
devraient tre recherches dans la rduction dautres prlvements.
Deux orientations de nature non fiscale se dgagent en outre :
autoriser les pages urbains : en milieu urbain, pour limiter les cots de
congestion et les nuisances locales (pollution atmosphrique et bruit), la TIPP
nest pas loutil adquat. Il est possible damliorer lefficacit conomique
en autorisant la mise en place de pages urbains dans les agglomrations les
plus congestionnes et/ou les plus pollues ;
mettre en place un page kilomtrique pour les poids lourds : la taxation des carburants des poids lourds soulve un problme spcifique. Un
quart du trafic poids lourds sur le territoire franais est li des transporteurs qui nachtent pas leur carburant en France. Une partie des poids
lourds qui circulent sur nos routes ne couvre donc pas leurs cots
environnementaux. Cette situation est trs dfavorable aux routiers franais qui perdent des parts de march. Enfin, lcart de TIPP conduit un
transfert de recettes fiscales vers les pays pratiquant une taxation plus faible du carburant. Il est possible de rationaliser le dispositif tout en amliorant
sensiblement son efficacit environnementale en mettant en place un page
kilomtrique pour les poids lourds en supprimant en parallle la taxe lessieu et le cas chant en diminuant la TIPP pour le transport routier de marchandises. Et lide dune taxe carburant harmonise au niveau europen ?
Il faut enfin rappeler que les missions des avions sont en croissance
rapide. Il semble ncessaire et possible dintgrer le transport arien dans la
stratgie de rduction des missions. Le groupe Landau sest interrog sur
deux hypothses alternatives :
intgrer le transport arien communautaire dans le march europen
de permis de CO2 (qui concerne aussi les installations industrielles intensives
et les producteurs dlectricit) ;
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crer un march spcifique au secteur des transports dans lequel viendrait naturellement sinsrer le transport arien. Les deux hypothses restent tudier.
On rappelle cet gard que la France a transmis un mmorandum la
Commission europenne en juin 2005 recommandant linclusion des vols
intra-europens dans le systme europen dchanges de quotas dmissions de CO2 et ladoption dune directive europenne cet effet. Dans ses
conclusions du 2 dcembre 2005, le Conseil europen a repris les conclusions de la Commission et constate que, dun point de vue conomique et
environnemental, la meilleure option est dinclure laviation dans le systme
europen dchange de quotas dmission. La Commission a prsent fin
2006 une proposition lgislative en ce sens.
Conclusion
Lvaluation du cot global de la route pour lenvironnement savre
trs incertaine et peut aller de 10 plusieurs dizaines de milliards deuros
selon les tudes.
La question des accidents est un sujet en soi qui est trs loign du
problme du report modal. Les gains possibles en termes daccidents de la
route grce au report modal sont infimes par rapport aux gains dj raliss
et raliser en sattaquant aux causes des accidents : vitesse, alcoolmie,
multiplication des vhicules accidentognes.
Limpact des transports sur lenvironnement prsente deux aspects trs
diffrents qui sont les pollutions atmosphriques et leffet de serre.
Le problme des pollutions atmosphriques locales dues aux transports
diminue en importance. De faon gnrale, les missions de polluants atmosphriques diminuent et le recul continuera encore. Ce rsultat avr
peut tre accueilli avec scepticisme, sans doute parce que nos exigences
augmentent. Mais cest un fait que la pollution atmosphrique lie aux transports a nettement recul et va encore reculer avec le remplacement des
vhicules en circulation.
Le second problme, plus important, est celui de leffet de serre. La
tendance laccumulation de gaz effet de serre, le CO2 notamment, est
proccupante mme si les effets probables sont encore lointains. Les transports y contribuent pour un peu plus dun cinquime et la limitation de leurs
missions doit tre recherche. Lobjectif tant pos et reconnu, la rponse
optimale nest pas un transfert massif de ressources vers les transports en
commun ou le transport ferroviaire. Ce transfert cote cher et il bride la
mobilit sans diminuer de faon significative les effets environnementaux.
De plus, il mobilise des ressources financires considrables qui manquent
pour conduire des recherches sur les moyens de lutte contre leffet de serre.
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La bonne rponse leffet de serre est de diminuer les missions et daugmenter labsorption des gaz effet de serre. Elle passe par un effort de la
recherche fondamentale et applique et par des innovations de produits et
de procds. Elle peut ncessiter une rvaluation du prix de la tonne de
carbone au-del des 100 euros du rapport Boiteux. Des investissements
publics excessifs en faveur du report modal priveraient ltat des marges de
manuvre ncessaires pour encourager les progrs technologiques dans le
domaine environnemental. Cest pourquoi le calcul conomique reste le
meilleur garant de bonnes dcisions pour lavenir, sous rserve bien sr
dvaluer correctement les valeurs tutlaires. dfaut, nous risquerions
davoir et la dcroissance conomique et le changement climatique.
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Chapitre VI
1. Le schma danalyse
Lexpos des politiques de transport se rfre souvent lopposition entre la route et les modes de transport alternatifs la route, laissant entendre
que ces modes alternatifs sont quivalents, ce qui est bien videmment inexact.
Pour simplifier la prsentation, on ne distinguera ici que les deux modes (la
route et les modes alternatifs ) et on sinterrogera sur les diffrents effets dune politique de report modal. La question nest pas de savoir si le
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report modal est dsirable en soi, mais de savoir comment, et quel cot, il
peut tre obtenu. Laccent est mis sur les politiques.
1.1. Les effets dune politique de report modal
Une telle politique consiste prlever des ressources publiques sur un
mode de transport et en distribuer dautres modes afin dinflchir les
tendances spontanes de la demande des usagers. Les pouvoirs publics
disposent de quatre moyens pour favoriser le report modal :
augmenter le cot du transport routier pour lusager en majorant les
impts et taxes spcifiques qui le frappent (ou en instaurant des pages).
On a vu que ces impts slvent en France environ 34 milliards deuros ;
abaisser le prix du transport ferroviaire pour lusager en augmentant
les contributions publiques dont il bnficie. Ces contributions slvent actuellement en France prs de 12 milliards deuros ;
rduire (ou cesser daugmenter) loffre de transport routier, cest-dire les routes. La rduction absolue de lespace pour lautomobile est un
cas limite : il caractrise par exemple le plan de dplacements urbains de
lle-de-France et il est effectivement mis en uvre Paris intra-muros.
Dans le cas plus gnral, il sagit de rduire loffre relativement la demande, cest--dire de ne pas faire les investissements ncessaires en laissant augmenter les difficults de circulation, en particulier le cot en temps
et en argent des dplacements afin de dcourager les dplacements routiers ;
augmenter loffre de transport ferroviaire en subventionnant sur fonds
publics des voies de chemin de fer nouvelles ou lexploitation du systme
ferroviaire.
Ces politiques, qui peuvent bien entendu tre combines, ont des effets
sur les transports et leur rpartition modale. Elles ont pour consquences de
diminuer le transport routier et daugmenter le transport ferroviaire (relativement ce qui se passerait en labsence de ces politiques). Elles ont des
impacts sur lenvironnement, la croissance conomique, le niveau de vie et
lemploi ainsi que sur lamnagement du territoire et la redistribution des
revenus. Mais elles ont aussi des cots et le problme est dvaluer et de
comparer les avantages et les cots conomiques et sociaux de ces diffrents effets.
La figure VI-1 montre les quatre grands types de politiques et la faon
dont elles agissent sur chacun des modes, et indirectement sur la rpartition
modale. Lanalyse des gains et des cots de ces politiques de report modal
implique la prise en compte des changements en termes dutilit et de croissance, denvironnement, de redistribution, et damnagement du territoire.
La figure fait apparatre les principales liaisons. Elle peut tre complte
par la figure VI2. qui souligne les effets antagonistes dune politique de
report modal et la problmatique de choix qui en rsulte au niveau macroconomique.
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Rduire
loffre route
Baisser
le prix du fer
Augmenter
le prix route
Augmenter
loffre fer
Impacts
sur les finances
publiques
Augmenter
le transport
ferroviaire
Rduire
le transport routier
Impacts
sur lamnagement
du territoire
Impacts
sur la redistribution
Impacts
sur lconomie
Impacts
sur lenvironnement
Transfert de ressources
de la route vers les modes
de transport alternatifs
la route
Impact
Bilan global
0?
Tenir compte :
du cot dopportunit des
fonds publics supplmentaires
des subventions dexploitation gnrales par les infrastructures
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mrations, et que la demande de transport de marchandises dpendait largement de lorganisation du systme productif. Il en rsulte une trs faible
substituabilit des modes de transport (au moins dans un dlai de lordre
dune gnration). Compte tenu de la part de la route et des rigidits structurelles, gographiques et sociales, la politique de report modal a ainsi largement
pour effet de contraindre la mobilit. Ses consquences peuvent dabord porter
sur la capacit globale de transport dans le pays. La politique de report modal a
en effet pour objet dinflchir la tendance naturelle des usagers prfrer
les modes de transport les plus efficaces leurs yeux (mais qui engendrent
des externalits ngatives). Il sagit de contraindre la mobilit ou au
moins de linfluencer par des transferts publics. Dans le cas par exemple de
Paris, la contrainte est physique et sexerce sur les capacits dcoulement
du trafic comme sur les capacits de stationnement des vhicules.
Dans cette analyse entre objectifs antagonistes, il convient de bien prendre en compte lensemble des effets du transfert de ressources, ce qui appelle trois observations :
un raisonnement qui sarrterait aux seules dpenses dinfrastructures serait partiel et erron. Il convient en effet de tenir compte non seulement des cots des infrastructures nouvelles, mais aussi des consquences
des infrastructures sur les subventions publiques de fonctionnement (ou sur
les recettes fiscales) qui pourraient tre induites par la dcision de report
modal. Sil savre quun mode de transport est plus gnrateur de subventions de fonctionnement (de dpenses publiques), il faudra renoncer plus
dinfrastructures dans le mode que lon souhaite limiter. On peut se faire
une ide de cet effet partir des tableaux prsentent les investissements et
les concours publics pour le transport ferroviaire et le transport urbain. On
observe, compte tenu des dficits dexploitation, que pour lensemble transports ferroviaires et transport urbain environ 5 milliards dinvestissements
correspondent 19 milliards de concours publics, ce qui donne un coefficient multiplicateur de 3,8 ;
si la dcision retenue conduit une augmentation du dficit public, il
convient aussi de prendre en compte le cot dopportunit des fonds publics
(suprieur de 30 % au cot facial en euro selon les estimations actuelles) ;
enfin, si la politique de report modal par le transfert de ressources
publiques aboutit dun ct une limitation des capacits et de lautre une
cration de surcapacits, limpact macroconomique sera une double diminution du PIB et de lemploi dune part en raison de la limitation quantitative
impose aux dplacements et dautre part du gaspillage financier entran
par les surcapacits.
Soulignons ce propos un point trs important et souvent mal compris.
Une diminution impose du transport routier nest pas ncessairement une
augmentation symtrique du transport ferroviaire. Pour certains types de
transports routiers, comme par exemple pour les dplacements urbains de
banlieue banlieue ou pour les transports de marchandises sur de courtes
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distances (livraisons notamment), il ny a pas et il ne peut pas y avoir dalternative ferroviaire. Une augmentation du cot des dplacements routiers
pour lusager entranera bien une diminution de leur nombre ou de leur frquence, mais elle nentranera pas pour autant une augmentation concomitante des transports ferroviaires, et engendrera donc au total une diminution
de la mobilit. Il ny a pas une demande de transport pralable en quelque sorte exogne, que lon pourrait volont allouer un mode plutt qu
tel autre.
Les donnes dont on dispose sur les lasticits croises de la demande
de route et de fer (DAEI-SES, 1998, p. 21) le montrent bien. Llasticit de
la demande de dplacements par route au prix des carburants est estime
0,3. Une augmentation de 10 % du prix des carburants (ce qui quivaut
une augmentation de 14 % de la TIPP) entrane une diminution de 3 % du
transport routier, soit une diminution de 26 milliards dquivalent-passagerskilomtres. Llasticit (dite croise) de la demande de fer au prix des carburants est de + 0,2 ; la mme augmentation de 10 % du prix des carburants
entrane une augmentation de 2 % du transport ferroviaire, soit une augmentation de 2 milliards dquivalent-passagers-kilomtres. Selon ces lasticits observes, seulement 8 % du transport routier dcourag par la hausse
de prix considre se reporteraient sur le fer. Lessentiel, soit 92 %, serait
purement et simplement limin. Quant llasticit (croise) du transport
routier au prix du fer, elle nest pas significative, ce qui veut dire quune
baisse du prix du fer, si elle augmente bien le transport ferroviaire, na
conomtriquement pas dimpact sur le transport routier. Ces chiffres sont
prendre avec beaucoup de prudence, mais le message gnral quils dlivrent nest pas douteux : les modes de transport ne fonctionnent pas comme
des vases communicants.
1.3. Les avantages
Face aux consquences conomiques des efforts de report modal (limitation de la mobilit, cots financiers) figurent des avantages. Ceux-ci
sont principalement dordre environnemental. Il sagit notamment des pollutions locales et de leffet de serre. Dans la mesure o les avantages
environnementaux ou sociaux peuvent tre valus, un bilan cots-avantages peut tre tabli.
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moyenne de 48 litres de gazole aux 100 km. Mme en retenant ces hypothses, lexternalit vite de CO2 slverait seulement 6,2 millions
deuros. La comparaison avec le cot du projet (plus de 3 milliards deuros)
montre que largument du gain de CO2 engendr par le report modal peut
savrer mineur et ne devrait pas tre invoqu sans un chiffrage.
2.2. Cots et bnfices du report modal du PDU le-de-France
Le plan de dplacements urbains (PDU) de la rgion le-de-France prpar en 2000 se donnait un objectif chiffr, explicitement inspir par le souci
du report modal : rduire la circulation automobile denviron 3 % sur cinq
ans. Le PDU ne retient pas pour cela lide dune taxe sur la circulation qui
en levant le prix diminuerait la demande de circulation. Le PDU ne prvoit
pas non plus de rationnement par un systme dautorisations de circuler qui
serait difficile mettre en uvre. Il prvoit une rduction de la circulation
par laugmentation des embouteillages. Comme le dit un des responsables
du PDU : il faudra rduire lespace disponible pour les automobilistes.
Avec les couloirs de bus, les pistes vlos et llargissement des trottoirs, les
temps de trajet en voiture sallongeront et les autres modes deviendront plus
intressants (Journal du dimanche, 5 septembre 1999). Cette stratgie
est en effet envisageable. Si le temps des dplacements en automobile augmente, le cot en temps, et donc le cot total de ces dplacements, augmentera, entranant la diminution de la demande souhaite. Cette stratgie peut
entraner une rduction des rejets de CO2, et donc un gain environnemental.
Encore faut-il que le gain d une rduction du nombre de vhicules*km
ne soit pas contrebalanc par laugmentation des rejets unitaires (au vhicule-km) quentrane ncessairement une congestion accrue. Mais cette
stratgie a un cot dont on peut tenter une estimation.
Lestimation repose sur llasticit-prix de la demande de dplacements
automobile, il est vrai assez mal connue en milieu urbain. Sur la base dtudes trangres et par comparaison avec llasticit-prix de la demande de
dplacements automobiles interurbains, on retiendra le chiffre de 0,6.
Compte tenu de laugmentation tendancielle de la circulation dans lagglomration parisienne (mais non Paris intra-muros), la diminution de 3 % par
rapport lanne de dpart correspond une diminution en six ans de 18 %.
Pour y parvenir, avec une lasticit-prix de 0,6, il faudrait imposer une
augmentation du cot unitaire denviron 30 %, soit 0,21 euro. Comme le
cot en argent naugmente pas, cest le cot en temps qui doit augmenter de
ce montant. Il passerait de 0,53 euro 0,74 euro. Cette augmentation de
cot reflte une diminution de vitesse denviron 30 % : de 23 16 kilomtres/heure.
On peut maintenant calculer le cot de cet objectif de transfert modal.
Pour les 161 millions de vhicules x kilomtres (par jour) qui selon le plan
devraient continuer tre effectus en voiture, mais qui du fait de la rduction de vitesse mettraient plus de temps (quen labsence de PDU), le temps
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pass se dplacer de 7 millions dheures doit augmenter 10 millions dheures, soit de 3 millions dheures. En multipliant par le taux doccupation des
vhicules (1,3) et par la valeur de lheure en le-de-France (9,30 euros selon
linstruction-cadre du 25 mars 2004), on obtient 36,3 millions deuros par
jour, soit (en multipliant par 300 jours) un cot annuel de 10,9 milliards deuros.
Encore ce chiffre ignore-t-il la perte dutilit des 29 millions de vhicules*km
carts par le ralentissement. Il ignore le fait que prs de 20 % des vhicules affects sont des vhicules utilitaires ou des camions pour lesquels la
valeur du temps est suprieure la valeur du temps des voyageurs retenue
ici. Il ignore enfin, en prenant une valeur du temps estime pour 2000, laugmentation future explicitement prvue dans linstruction-cadre (en fonction
de la dpense de consommation des mnages par tte).
En outre, en ralentissant la vitesse laquelle seffectuent les dplacements dans lagglomration parisienne, le PDU rduit la taille effective du
march de lemploi, cest--dire le nombre demplois auxquels chaque travailleur en moyenne peut accder en moins de n minutes, disons trente minutes (ou si lon prfre le nombre de travailleurs qui ont accs une entreprise donne en moyenne en moins de n minutes). On a pu montrer par
ailleurs (Prudhomme et Lee, 1999) que la taille effective du march de
lemploi tait un dterminant de la productivit dune agglomration. Une
agglomration o on se dplace plus lentement, comme le prvoit le PDU,
est une ville moins productive. Les calculs effectus sur vingt-trois agglomrations franaises (hors agglomration parisienne) faisaient apparatre
quune diminution de la vitesse des dplacements de 10 % entranait une
diminution de la productivit dun peu moins de 3 %. Si lon admet cette
lasticit de 0,3 pour lagglomration parisienne, la diminution de vitesse
prvue par le PDU entranerait une diminution de productivit et de la production, de lagglomration denviron 4,5 %, soit une perte conomique denviron 13,6 milliards deuros par an. Ce rsultat parat cohrent avec le rsultat de la premire approche.
Une perte de 1 milliard deuros correspond environ 15 000 emplois. La
perte associe la mise en uvre du PDU serait donc, si lon en croit les
estimations ci-dessus, denviron 200 000 emplois.
Il faut souligner que le transfert modal prvu par le PDU de la rgion lede-France impliquerait aussi un gain environnemental et cest dailleurs une
de ses principales justifications et que lon peut valuer. Il conomiserait
29 millions de vhicules-kilomtre par jour. Sachant quun vhicule rejette
en moyenne 170 grammes de CO2 par kilomtre, cela fait une conomie de
1,8 million de tonnes de CO2 par an. Cette rduction constitue un gain, qui
25 euros la tonne de CO2 slve 27 millions deuros par an. Ce calcul est
effectu dans lhypothse (trs optimiste) o les rejets unitaires ne seraient
pas affects par laugmentation de la congestion.
Le transfert modal attendu du PDU de lle-de-France compense donc
un gain environnemental de rduction de CO2 de 27 millions deuros par un
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Conclusion
Les rsultats prcdents peuvent paratre surprenants tant les dsquilibres obtenus sont considrables. Ils interpellent sur les raisons qui peuvent
conduire des choix aussi dsquilibrs et en dfinitive pnalisants pour la
croissance conomique et pour le pouvoir dachat.
Trois conclusions ressortent des analyses ci-dessus :
la premire est que le cot conomique du transfert modal varie considrablement selon les instruments mis en uvre. Il est en particulier beaucoup plus bas avec des instruments fiscaux (pages, augmentation de la
TIPP) que par des choix directs dinvestissements en infrastructures (rduction de la voirie, investissements dans les modes alternatifs) ;
la deuxime conclusion est que, dans tous les cas, le cot conomique
est beaucoup plus lev des centaines de fois dans le cas de certains
investissements en infrastructures que le gain environnemental de la rduction de CO2. La rfrence leffet de serre, devenue un leitmotiv,
relve quelquefois plus du prtexte que de la justification taye ;
la troisime conclusion est que le transfert modal est une faon inefficace de lutter contre leffet de serre. Employes autrement, les ressources
quil consomme permettraient des rductions bien plus importantes des rejets de CO2. Cest pourquoi nous proposerons dabandonner toute rfrence gnrale cette politique et dexaminer au cas par cas quelle est la
meilleure rponse chaque question de transport, dune part, et denvironnement, dautre part.
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Chapitre VII
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Productivit
e = 0,18
Taille effective
March de lemploi
e = 1,0
e = 1,15
Population
e = 1,6
talement
Vitesse
Infrastructures
de transport
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pas les mmes), mais on peut les transformer en taux de rentabilit marginaux(26), qui sont comparables et qui peuvent se comparer avec le taux de
rentabilit marginale du capital priv. Trois conclusions peuvent tre tires
de ces analyses :
la plupart dentre elles (pas toutes) font apparatre un lien significatif
entre infrastructures et production. Toutes choses gales par ailleurs, davantage dinfrastructure est associ davantage de production ;
les taux de rentabilit calculs sont trs variables (de 0 % plus de
100 %) selon les auteurs et selon la notion dinfrastructure prise en compte,
mais ils sont souvent levs. Ils sont gnralement plus levs que ceux que
ces mmes analyses associent au capital priv (10-15 %). Ils sont plus levs pour les infrastructures de transport que pour les infrastructures en
gnral et plus levs encore pour les infrastructures routires. Pour les
infrastructures routires en France, Fritsch et Prudhomme (1997) arrivent
des taux de 35 100 % selon les spcifications utilises. Fritsch (1999)
obtient des chiffres infrieurs pour lensemble des infrastructures ;
les analyses conduites sur des donnes spatiales semblent montrer
que laction des infrastructures sur la production seffectue par le canal de
la productivit plus que par le canal de lattraction des facteurs de production. Laugmentation des infrastructures dans une rgion nest pas associe
laugmentation du capital priv dans cette rgion. Si elle augmente la production, cest parce quelle augmente la productivit.
VII.1. Taux de rentabilit des investissements en infrastructures
dduits de fonctions de production estimes sur des rgions
et dpartements franais
Rentabilit
(en %)
chelle
d'observation
Type
d'observation
60
Rgionale
Coupe,
1989
> 30
Dpartementale
Coupe,
1990
25-30
Rgionale
Panel,
1978-89
15
Rgionale
Coupe,
1988
Infrastructures ralises
par le secteur des travaux publics
de 1973 1989
23
Rgionale
Coupe,
1989
Infrastructures conomiques
des administrations publiques,
ralises de 1971 1989
27
Rgionale
Coupe,
1989
Note : Par infrastructures conomiques on entend celles ralises dans les domaines des
transports, du dveloppement urbain et de laction conomique.
Source : Fritsch (1999).
(26) Dfinis comme Y/G.
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(27) Les chercheurs ont bien entendu pris conscience de ces chausse-trappes, et font de leur
mieux pour les viter. Ils ont mis en uvre des techniques conomtriques sophistiques
pour rsoudre le problme de causalit. Ils ont utilis des indicateurs physiques (comme la
longueur des routes ou leur surface) plutt que des indicateurs montaires pour rsoudre les
problmes de valorisation du stock (voir par exemple Fritsch, 1999, pour les infrastructures
routires franaises). Ils ont introduit des variables dusage des infrastructure lorsque cela
tait possible (Nadiri et Mamuneas, 1994).
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PIB, croissance
Gain marginal
Cot marginal
Infra/PIB
A
Infra/PIB
A
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Magnifique projet dun chemin de fer arien qui reliera le Panthon aux buttes Montmartre.
Dpense deux cents millions de francs.
Quant aux revenus... ils sont incalculables !
Source : Le faiseur daffaires, Honor Daumier, 1856.
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Ensuite, la loi prescrit explicitement la mise en uvre danalyses cotsbnfices des projets financs par ltat. Larticle 14 de la loi dorientation
sur les transports intrieurs (LOTI) du 30 dcembre 1982 le dit trs clairement : Les grands projets dinfrastructures et les grands choix technologiques sont valus sur la base de critres homognes intgrant les impacts
des effets externes des transports relatifs notamment lenvironnement,
la scurit et la sant et permettant de procder des comparaisons
lintrieur dun mme mode de transport et entre diffrents modes ou combinaisons de modes. Ces valuations sont rendues publiques avant ladoption dfinitive des projets concerns .
Enfin, diffrents textes administratifs, dont le plus rcent est l instructioncadre relative aux mthodes dvaluation conomique des grands projets
dinfrastructure de transport en date du 25 mars 2004, ont dtaill, et dtaillent, les procdures mettre en uvre. On y trouve notamment les chiffres, issus du dernier rapport de la Commission Boiteux, utiliser pour la
valorisation des effets indirects non marchands . On y trouve galement
(dans lannexe II) un dveloppement intressant (directement inspir des
travaux de Jean Poulit mentionns ci-dessus) sur lintrt de prendre en
compte laccessibilit au territoire et la faon destimer lutilit attache
au nombre de destinations commodment accessibles.
Avec des hommes, des obligations, des procdures, le ministre de lquipement fait plus que bonne figure en matire de calcul conomique relativement dautres ministres franais ou dautres ministres des transports
trangers.
2.3.2. Les insuffisances de la mise en uvre politique
On peut pourtant penser que lusage de lanalyse de projet en France
laisse beaucoup dsirer. Tout dabord, une partie croissante des projets
dinfrastructures de transport est porte par des collectivits locales (rgions, dpartements, communes, communauts de communes, autorits organisatrices de transport) qui pour toutes sortes de raisons sont dispenses
ou se dispensent de toute valuation de projet.
Ensuite, ltat lui-mme ne fait pas toujours les valuations quil devrait
faire. Cest ainsi, par exemple, que la LOTI de 1982 prescrit non seulement
des valuations ex ante, mais galement des valuations ex post des projets
dinfrastructure. Jusqu une date rcente, cette obligation de conduire des
analyses ex post tait largement reste lettre morte. Le Conseil gnral des
ponts sefforce actuellement de combler cette lacune. Un grand nombre de
projets sont mis en discussion, comments dans la presse, soumis enqute
publique, sans avoir fait lobjet dune valuation rendue publique. Le bouclage de la Francilienne, le troisime priphrique parisien, au Nord-Ouest
de lagglomration, a fait lobjet dun important et long dbat public (que le
ministre vient finalement de trancher en choisissant un itinraire). Un important dossier, discutant longuement les mrites et les inconvnients des
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Une procdure plus contradictoire peut et doit tre envisage. Une formule pourrait tre que le promoteur dun projet, avec laide de ses bureaux
dtudes, prsenterait un calcul conomique tendant justifier le projet (cest
en pratique ce quil fait). Mais en face, on aurait un critique du projet, galement pay pour tudier la proposition fond, mais dans le but de faire une
analyse critique dans lanalyse du matre duvre et de mettre en question lutilit socio-conomique du projet. Allouer au contre la moiti
des sommes consacres au pour ne serait pas draisonnable. Un dbat
mieux inform et plus quilibr pourrait alors sinstaurer sous les yeux et
sous les questions de ladministration et de lopinion publique.
Un dernier problme est celui de lusage que le dcideur politique fait du
calcul conomique. Il est bien entendu lgitime et indispensable que le dernier mot en matire de choix des investissements dinfrastructures revienne
aux lus. Le calcul conomique ne peut pas tout saisir (mme sil peut saisir
plus que beaucoup ne le croient). Entre un projet A qui augmente la croissance au prix dune aggravation des ingalits et un projet B qui diminue les
ingalits au prix dune diminution de la croissance, le calcul conomique ne
peut pas choisir. Tout ce quil peut faire, cest prciser les termes du choix
et caractriser les impacts des deux projets, avant de seffacer devant le
choix de lhomme politique. Mais tous les projets ne sont pas de cette nature. Beaucoup relvent dun choix que le calcul conomique claire fortement. Il peut alors servir protger le dcideur contre les pressions qui
lassaillent. En 2002, le nouveau gouvernement demande un audit de tous
les projets infrastructurels envisags. Une quipe conjointe du Conseil gnral des ponts et de lInspection des finances sattelle cette tche, et
produit un rapport considr unanimement comme de grande qualit. En
termes trs mesurs ( on doit sinterroger sur lopportunit de mettre ce
projet en tat de veille active )(28), cet audit met des doutes sur lintrt
conomique et social dun certain nombre des projets examins. Or deux
mois plus tard, un CIAT (Comit interministriel damnagement du territoire) dcide la ralisation de tous les projets considrs alors que les plus
grands doutes existent sur notre capacit les financer(29).
(28) Nous comprenons que la ralisation de ce projet serait une erreur conomique.
(29) Sauf un, le TGV Paris-Limoges.
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Conclusion
Ltude tant quantitative quhistorique laisse peu de doutes sur la relation
positive entre infrastructures de transports et croissance conomique long
terme. Mais la nature de cette relation est complexe et ne se ramne pas
une causalit directe entre le volume des infrastructures et la croissance
potentielle de lconomie.
Les rsultats obtenus par lapproche conomtrique ne sont pas totalement convaincants. Lapproche historique donne une dimension plus profonde des relations entre infrastructures de transport et territoire. Les deux
systmes apparaissent fortement interdpendants. Lexpansion romaine sappuie sur un dveloppement des voies de communication entretenues et surveilles. La rvolution industrielle et le dveloppement du capitalisme ont
t rendus possibles que par le dveloppement des canaux, puis la construction du rseau ferroviaire. Et Plassard fait observer sans doute, dans quelques annes, lautomobile et les autoroutes apparatront-elles comme le systme cl du dveloppement conomique et spatial de la fin du XXe sicle .
Quen sera-t-il au XXIe sicle ? Cest dans cette perspective longue que se
situe Fernand Braudel lorsquil affirme qu il y a corrlation entre croissance et facilit de transport . Il souligne tout dabord que les difficults du
transport ont t un frein au dveloppement conomique : Lchange, qui
est loutil de toute socit conomique en progrs, sest trouv gn par la
limite quimposait le transport : sa lenteur, son faible dbit, son irrgularit et
finalement son haut prix de revient. Tout butte contre ses impossibilits .
En dfinitive, la question de savoir si les infrastructures de transport contribuent peu ou beaucoup la croissance nest pas une question bien pose
car le concept est trop htrogne. En ralit, une insuffisance dinfrastructures (globale ou dans certains domaines) serait lvidence un frein la
croissance, mais le dbat de savoir si lon est pour ou contre les infrastructures en gnral nest pas trs pertinent. Cette observation limite lintrt des tudes macroconomiques qui agrgent des infrastructures de nature trs diffrente sauf naturellement dmontrer quune insuffisance gnrale dinfrastructures constitue une contrainte qui limite la croissance. En
revanche, lanalyse cots/bnfices fait apparatre des taux de rentabilit
dune grande dispersion, donc des infrastructures trs utiles et dautres coteuses pour la croissance.
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Chapitre VIII
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la gestion ;
le paiement (impt ou page) ;
le financement (Trsor public ou banques).
Certaines de ces dimensions comme la construction peuvent elles-mmes tre facilement dcomposes (ingnierie, gros uvre, finition). Si chacune de ces dimensions tait dichotomique (priv-public) cela donnerait au
moins vingt formules. En ralit, chacune de ces cinq dimensions peut donner lieu des degrs plus ou moins forts de partage public-priv. On voit
ainsi la grande varit des formules possibles. En vrit le tout public ou
le tout priv en matire dinfrastructure nexiste pratiquement pas et le
partenariat public-priv existe depuis longtemps dj.
Laugmentation de la part du priv dans une infrastructure de transport
peut prsenter quatre avantages conomiques potentiels :
tout dabord, si le priv a son mot dire dans la dcision de faire ou de
ne pas faire et dans lhypothse o il aura payer le prix dune erreur de
dcision, on peut penser que la qualit des prvisions de trafic et de cot en
sera amliore. Lexemple du tunnel sous la Manche o une entit prive a
fait de grosses erreurs de prvision montre toutefois que cette
responsabilisation nest pas une garantie absolue ;
le priv rduit les cots de construction et de gestion de linfrastructure. Il respecte mieux les dlais, il met en uvre des techniques plus
innovantes, il ragit plus rapidement aux alas techniques, conomiques ou
sociaux. Bref, il fait la mme chose pour moins cher, mme si bien entendu
cette rgle connat des exceptions. On estime 15-20 % cet avantage comparatif du priv(30) ;
le paiement par lusager (par le page) permet dconomiser le cot
dopportunit des fonds publics. Largent public a un cot, qui nest pas
seulement le cot de perception de limpt, mais surtout la perte dactivit
due aux effets incitatifs ngatifs de limpt. Un surcot de 20 30 % ce
titre est gnralement admis ;
enfin, dans certains cas, une bonne dose de priv dans lexploitation
des infrastructures permet dintroduire une utile concurrence. Cest le cas
par exemple en ce qui concerne lutilisation des infrastructures aroportuaires ou ferroviaires ou mme entre ports et aroports. Dans un contexte
concurrentiel, la transformation des usagers en clients gagner ou
ne pas perdre engendre un effort continu de remise en cause et dajustement la demande.
Une augmentation de la part de priv peut avoir en contrepartie un triple
inconvnient :
lintroduction dun page risque dentraner une perte de bien-tre car
elle limine ncessairement une partie des usagers potentiels. Lorsque
(30) Il est reconnu par le secteur public lui-mme : cest ainsi que Voies navigables de France,
dans son projet de canal Seine-Nord, propose de confier la construction-exploitation du canal
une entreprise prive et en attend une rduction des cots de 15 %.
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(31) De ce point de vue, la privatisation des autoroutes existantes sans autorit indpendante
de fixation des tarifs nest pas saine. Les revenus des socits dautoroutes ne dpendent pas
des cots qui sont certains, mais des trafics en principe prvisibles et des tarifs en principe
rgls par des formules dajustement. Mais ces formules dajustement sont entre les mains du
ministre, qui se trouve ainsi dans la position de pouvoir ruiner ou enrichir des entreprises
prives, ce qui nest pas sain.
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le projet est tel quil ne sera jamais possible dimposer un page et de rcuprer linvestissement effectu par une entit prive (parce que le page
ferait fuir la plupart des clients potentiels), lentit prive ne sengagera que
si lentit publique lui garantit le remboursement de son investissement initial
et de ses frais de gestion. On lit parfois, propos du financement de projets,
en particulier de projets ferroviaires comme par exemple le projet LyonTurin, quils seront financs pour partie par une subvention de ltat, pour
partie par une subvention de lUnion europenne, pour partie par une subvention des collectivits locales, et pour partie par le priv dans le cadre de
partenariats public-priv. Il y a l une illusion. Le priv ne peut financer que
ce qui est rentable, cest--dire rembours par les usagers. Sil ny a pas de
recettes de page, tout ce que le priv peut faire cest prter de largent au
public, exactement comme le ferait une banque (du reste, le priv va gnralement trouver cet argent auprs du systme bancaire).
On notera enfin que le partenariat public-priv pose une question au
calcul conomique. Celui-ci a t conu et dvelopp sur le cas des projets
tout public. Confront un ensemble de projets et une contrainte budgtaire, le dcideur public va classer les projets selon le ratio bnfice actualis sur investissement et choisir les mieux classs jusqu saturation de la
contrainte (ou, ce qui revient au mme sous certaines conditions, selon la
valeur actualise nette ou selon le taux de rentabilit interne) (voir aussi
Bonnafous et Jensen, 2005, et Bonnafous, Jensen et Roy, 2005). Que devient cette rgle lorsque les projets disponibles sont des projets en partenariat qui incluent une part de subvention (variable selon le projet) ? Le dcideur doit-il sen tenir la rgle classique, ou doit-il au contraire classer les
projets selon le ratio valeur actualise nette par euro de subvention publique,
et choisir les mieux classs jusqu saturation de la contrainte budgtaire ?
Le rapport Lebgue (2005) prconise la seconde solution lorsquil crit :
Pour tirer le meilleur parti [dun] financement public limit, il convient de
retenir comme rgle de classement des projets non pas le bnfice actualis
produit par linvestissement mais le bnfice actualis par euro public dpens (Lebgue, 2005, p. 63). Cette prsentation (qui fait lobjet de controverses) nous semble excessive car elle pourrait conduire liminer des
projets dont la rentabilit socio-conomique globale est trs forte
(Prudhomme et Kopp, 2006). La ralit est toujours un compromis. Lentit publique doit faire en sorte que soient raliss les projets dont le TRI ou
la VAN socio-conomiques est parmi les plus levs tout en respectant bien
entendu les contraintes budgtaires.
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vritable (et important) avantage dun page pour un pays de transit comme
la France ou lAllemagne est que les camions des pays voisins o la fiscalit
du diesel est moins lourde (lEspagne pour la France, la Pologne pour lAllemagne) qui font le plein de carburant avant dentrer ne paient pas de TIPP
et ne contribuent donc pas au financement des routes quils utilisent.
La question se pose galement de savoir si le page doit financer le cot
total du service ou seulement son cot marginal. Le cot total ou moyen du
service est la seule notion qui permettra de financer linvestissement en
infrastructure. Cest aussi le cot moyen que regarde lUnion europenne
lorsquelle condamne les ventes pertes et les subventions conomiques.
Enfin, il est dans la logique du page de financement de disparatre lorsque louvrage considr a t financirement amorti. Cest ce qui se passe
avec les pages tablis en Norvge pour financer un ouvrage dart ou un
tronon de route (il sagit gnralement dun pont qui remplace un ferry) au
bout dune quinzaine dannes, lorsque linvestissement a t pay. Lexemple
norvgien est toutefois peu suivi, ce qui montre bien que les pages ne sont
pas seulement des pages de financement. La controverse actuelle sur le
maintien du page du pont de lle de R, demand par de nombreuses
associations, le confirme.
2.2.2. Pages de congestion
Le page peut tre utilis comme un instrument de rgulation de la demande, en particulier pour rduire la demande et la congestion leur niveau
optimal. Le page de congestion sapplique une infrastructure donne et
pas du tout dans la perspective de cration (et de financement) dinfrastructures nouvelles. Son objet est de permettre lutilisation optimale des infrastructures existantes. Mais il suppose (plus ou moins explicitement) que le
stock dinfrastructure soit lui-mme optimal.
Cest surtout propos des transports urbains que la thorie du page
urbain a t dveloppe dans lAngleterre de laprs-guerre, notamment
par William Vickrey, prix Nobel 1996. Dans les centres urbains, le cot des
infrastructures nouvelles est souvent trs lev, ce qui rend plus ncessaire
encore lamlioration de leur utilisation. Cette thorie est trs convaincante
car lautomobiliste supplmentaire rduit la vitesse du flux de lensemble
des vhicules, faisant perdre un peu de temps tous les autres utilisateurs et
leur infligeant un cot. Cest linternalisation de cette externalit qui rduira
la circulation et la congestion au niveau socialement optimal.
Les exemples de pages urbains de congestion sont assez rares : Singapour, Londres (voir le complment de Paul Seabright) et Stockholm
(Prudhomme et Kopp, 2006). On peut tirer quelques leons de ces expriences.
Tout dabord, le page est efficace, en ce sens quil rduit effectivement
la circulation automobile (de 15 20 % Londres et Stockholm) et donc la
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Les raisonnements prcdents sappliquent une infrastructure dtermine. Mais dune faon gnrale, pour les transports interurbains et pour
les transports dans les priphries urbaines, il ny a pas de raison de supposer les infrastructures comme fixes. La tarification au cot marginal ne se
justifie en effet qu infrastructure optimale. Un niveau de congestion lev,
donnant lieu des cots marginaux de congestion levs (mesur au niveau
de congestion optimal, comme il convient et non au niveau actuel, comme on
le propose souvent) signale aussi un sous-investissement et lutilit dun
largissement de la voie. Il faut donc exercer la fois une gestion par la
demande (cest--dire par la tarification) et une gestion par loffre (cest-dire par linvestissement).
2.2.3. Pages de recette
Le page peut enfin fonctionner comme un impt sur la consommation
procurant des recettes aux budgets publics nationaux ou locaux pour la fourniture de diffrents services (pas exclusivement lis au transport). Cette
fonction est actuellement assure par la TIPP. Elle pourrait tout aussi bien
ltre par des pages. La forte fiscalit sur le transport routier peut trouver
sa justification dans la thorie de limpt optimal due Ramsey (et dans un
contexte lgrement diffrent Boiteux). Limpt optimal est celui qui minimise les distorsions engendres par limpt et affecte aussi peu que possible
les structures de consommation et de production. Plus un bien prsente une
demande lastique et plus limpt qui le frappe va rduire sa consommation.
Un impt efficace est donc un impt qui taxe une base peu ractive son
imposition. La fiscalit doit donc frapper plus lourdement les biens ou services dont llasticit-prix est faible (la thorie propose que les taux dimposition soient proportionnels linverse des lasticits). La demande de transport et en particulier la demande de transport routier qui est assez inlastique
constitue donc une cible fiscale privilgie.
Se pose alors le problme de laffectation de ces recettes. Pour ce qui
est des pages de financement, la rponse est assez simple : la recette doit
tre affecte au financement, lentretien et au fonctionnement de louvrage
puisque cest la raison dtre de ce type de page. La question se pose
nanmoins pour les pages de financement lorsque le financement de linfrastructure a t entirement pay, dans lhypothse o le page continue
dtre peru. Une rponse souvent donne est que les recettes de page
doivent tre affectes au transport qui la gnre ou au transport en gnral,
y compris aux modes concurrents, selon un principe implicite de subventions
croises. Cette rponse na de justification ni conomique, ni budgtaire.
Elle viole le principe duniversalit budgtaire admis en France et lobligation faite au Parlement de comparer chaque anne lintrt de tous les usages alternatifs de largent public. Le Parlement peut prfrer le transport au
logement ou la sant ou la recherche, mais il doit au moins se poser la
question de laffectation des recettes publiques, plutt que de se lier les
mains lavance par une affectation particulire.
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tion de CPER (2007-2013) afin daccorder une plus grande place aux
transports collectifs .
Une des dcisions du CIADT du 18 dcembre 2003 avait t la cration
dune Agence de financement des infrastructures de transport de France
(AFITF). Initialement, lAFITF recevait lintgralit des dividendes et des
redevances domaniales des socits autoroutires ainsi que des dotations
budgtaires. Pour la priode 2004-2012, son niveau de ressources tait de
lordre de 800 900 millions deuros par an, ce qui devait lui permettre
dengager plus de 20 milliards deuros de travaux. loccasion de la cession par ltat de ses participations dans les socits concessionnaires dautoroutes en 2006, les ressources de lAFITF ont t redfinies. LAFITF bnficie dune dotation en capital de 4 milliards deuros issue du produit de
cessions des socits dautoroutes et ses ressources sont augmentes
2 milliards deuros dont 800 millions deuros de ressources prennes (taxe
damnagement du territoire, redevances domaniales, une partie des amendes radar). LAFITF a pour mission dassurer le financement des projets
dcids lors du CIADT du 18 dcembre 2003 (7,5 milliards deuros sur lensemble de la priode 2005-2012) ainsi que lapport de ltat dans le volet
transport des contrats de plan (ou de projets) tat-rgions. LAgence peut
thoriquement recourir lemprunt mais il faudrait pour cela quelle dispose
dactifs. Environ 50 % des investissements financs par lAFITF se font
dans les domaines ferroviaire, fluvial et maritime. Nous avons dj indiqu
que le mode de financement initial de lAFITF paraissait critiquable du point
de vue conomique.
2 000
543
347
1 080
30
Ressources
redevances domaniales (concessions autoroutires)
taxe damnagement du territoire (TAT)
amendes radar
subvention budgtaire
dotation en capital
2 000
160
510
100
394
836
145
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145
2002
7 772
2 789
1 144
1 111
12 816
2004
9 288
5 606
1 428
126
175
272
16 415
Il faut avoir lesprit que les dpenses publiques en capital au titre des
transports ne sont pas toutes consacres de nouveaux investissements.
Ainsi, dans le cas du transport ferroviaire, sur les 2,5 milliards deuros de
dpenses en capital de ltat destination de RFF et SNCF, seuls 320 millions deuros taient destins de nouveaux investissements (TGV Est notamment), 675 millions deuros la rgnration des voies existantes. Le
reste des subventions publiques tant destin au remboursement de la dette
de RFF et de la SNCF. On mesure l le poids des investissements passs et
le poids que chaque investissement nouveau fera porter sur le futur.
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SNCF
SAAD
RATP
Caisse
nationale
des autoroutes
Aroport
de Paris
26,7
6,3
8,4
4,1
20
2,3
Ainsi, RFF comptabilise une dette totale de 26,7 milliards deuros fin
2004. Dans les hypothses actuelles, la part de la dette que RFF ne sera pas
en mesure damortir par ses flux de trsorerie futurs correspond un montant de 20,5 milliards deuros et ne devrait pas tre rembourse avant 2050.
Le remboursement de ce solde est assur par une subvention annuelle de
dsendettement verse par ltat (730 millions deuros en 2006 et 2007) et
par laffectation de la totalit de sa capacit dautofinancement (elle-mme
provenant en partie de subventions budgtaires).
La dette du service annexe damortissement de la dette (SAAD) de la
SNCF slve 8,4 milliards deuros fin 2005. Son remboursement est
assur par une subvention annuelle de 627 millions deuros de ltat (amortie en 2027), ainsi quune contribution de la SNCF de 18 millions deuros.
Sur le plan comptable, le SAAD est depuis sa cration en 1991 un objet
financier non identifi (33), puisque la dette ne figure ni dans les comptes
consolids de la SNCF, ni dans les comptes publics. Cette singularit devrait
disparatre avec ladoption des normes comptables internationales IFRS par
la SNCF. Elles imposent la SNCF de reconsolider la dette du SAAD dans
ses comptes (en principe au 1er janvier 2007), ce qui suppose la neutralisation de cet impact sur le passif de lentreprise (autrement dit, la SNCF constate dans ses comptes une crance sur ltat dun montant gal celui de la
dette du SAAD). Sur le plan de la comptabilit nationale, cela devrait conduire enregistrer lengagement de ltat correspond dans les comptes
publics, ce qui signifie un accroissement du dficit public de 0,5 % du PIB.
(33) Cf. Assemble nationale (Mission dvaluation et de contrle, MEC), juillet 2004.
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10 048
1 621
5 649
807
1 970
473
415
485
Collectivits
locales
18 078
7 992
1 392
8 487
207
97
109
0
Ensemble
28 126
9 613
7 041
9 295
2 177
570
524
486
Plus de la moiti des dpenses de fonctionnement de ltat lies au transport concernent le transport ferroviaire, dont un quart concerne des charges
de retraites de la SNCF (2,4 milliards deuros) qui ont trait au pass et ne
peuvent pas tre considres comme des dpenses pour le transport actuel.
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En outre, la participation de ltat pour les projets ferroviaires dj engags et inscrits au CIADT de 2003 pourrait connatre deux pics sur la priode
2008-2012 et 2015-2019. Ce profil de dpenses parat difficilement compatible avec la stratgie affiche de retour lquilibre des finances publiques
(voir la contribution de Bied-Charreton, Gintz et Lacroix sur ce sujet).
Enfin, cette augmentation massive des dpenses dinvestissement lies
au transport intervient dans une priode o les dpenses publiques au titre
de la sant et de la retraite seront amenes progresser fortement (de
4 points de PIB horizon 2050). On rappelle quen vingt-cinq ans, le poids
de la dette publique rapporte au PIB est pass de 20 % environ 65 %
aujourdhui. Or, cette monte sest accompagne de privatisations dentreprises nationales, de sorte que la valeur des actifs dtenus par les administrations publiques na pas progress paralllement la monte du poids de
la dette. Le poids dans le PIB de la charge dintrts de la dette a t
contenu grce la baisse des taux dintrt. De nouvelles baisses de taux
dintrt sont dsormais peu probables. titre dillustration, un relvement
de 1 % du taux dintrt se traduirait progressivement par un accroissement
de 11 milliards deuros (0,7 % du PIB) de la charge des intrts (cest peu
prs une anne dinvestissements en infrastructures de transports).
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Chapitre IX
Conclusions et recommandations
La politique des infrastructures de transports doit tenir compte des modes de vie de la population, de la structure du systme productif, des risques
sur lenvironnement, des ressources publiques disponibles. Les objectifs de
la politique dinfrastructures de transport ne peuvent pas tre ramens un
seul objectif, que celui-ci soit environnemental (rduire les missions de CO2),
fiscal (rduire la dpense publique), social (faciliter la mobilit des familles),
scuritaire (rduire les accidents) ou conomique (contribuer la croissance). Ces objectifs sont tous lgitimes. Le problme est quils entrent en
concurrence au moins au niveau du financement et que des arbitrages sont
donc ncessaires. Des mthodes danalyse ont t dveloppes pour prendre en compte au mieux plusieurs objectifs concurrents. Ces mthodes ne
sont pas bien prises en compte dans les choix politiques dans notre pays et il
peut en rsulter deux consquences fcheuses : la premire est que nos
ressources conomiques et financires sont mal utilises, ce qui nuit la
croissance conomique et lemploi, la seconde est que malgr laffichage
dune priorit leve donne lenvironnement notre environnement est en
dfinitive mal prserv.
La politique de report modal a priori devrait tre remplace par une
politique plus pragmatique sinspirant largement des tudes cots-avantages par projet, tenant bien sr le plus grand compte des cots sur lenvironnement (ventuellement majors titre de prcaution) mais sans chercher
privilgier pour des raisons de principe tel ou tel mode de transport.
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Enfin, lvolution dun certain nombre de cots tels que lnergie (voir le
complment de Jol Maurice) est importante dans la comptitivit compare des diffrents modes. Cependant, telle quelle est mise en uvre actuellement, cest--dire sans tenir compte suffisamment des tudes conomiques cots-avantages pralables (qui pourtant existent souvent), la politique
de choix dinfrastructures risque de pnaliser la croissance conomique et
lemploi sans apporter pour autant les bnfices attendus en termes denvironnement. Il convient donc de mieux respecter le principe de rationalit
dans les choix politiques dinfrastructures.
Cela commence par une meilleure comprhension du rle exact de ltat
dans la mobilit des hommes et des marchandises. La puissance publique
dtient des commandes essentielles du systme de transport. Mais elle ne
peut pas commander directement les rsultats, notamment la rpartition
modale qui en rsultera. Cela explique que les nombreuses dclarations politiques annonant le basculement du transport routier vers des modes alternatifs (par exemple vers le fret ferroviaire) nont pas abouti grand-chose.
Pour tre efficace et atteindre ses objectifs, la politique des transports doit
dabord bien identifier les vritables variables de commande la disposition de
la puissance publique, ensuite bien comprendre le modle des interactions entre
le systme des transports et le systme conomique, environnemental et social.
Le schma suivant, inspir de Bonnafous et Matheu (Bonnafous, 1996),
propose une reprsentation simplifie des interactions internes au systme
de transport et met en lumire les variables qui sont rellement dans les
mains des pouvoirs publics : la rglementation, la gouvernance et le contrle
du systme de transport, la tarification et le financement (notamment la
fiscalit), le choix des investissements et dans une moindre mesure les mthodes dvaluation des projets.
Dans ce schma, les cases en gris reprsentent les variables de commande des pouvoirs publics. Les autres cases rsultent de linteraction entre les choix publics et les comportements des acteurs (mnages ou entreprises). Il ressort clairement de ce modle que le partage modal nest pas
une variable de commande mais une situation de fait qui rsulte a posteriori de la confrontation entre des dcisions publiques et des comportements privs. Pour pouvoir afficher un objectif de partage modal crdible, il
faut identifier les moyens cohrents et accessibles qui permettent de latteindre. Il faut ajouter aussitt quun objectif de partage modal na pas dintrt en soi, il na de sens que par rapport des objectifs conomiques,
environnementaux et sociaux. Ce nest pas le partage modal qui est significatif, ce sont les objectifs conomiques et sociaux.
Actuellement, les choix sont beaucoup trop focaliss a priori sur le partage modal global, le plus souvent pour des raisons deffet dannonce. Cela
induit des dcisions qui restent sans suite ou biaises dans le sens de
projets nouveaux et coteux (sous le prtexte quils se prsentent comme
alternatifs la route), au dtriment dun effort doptimisation des infrastructures existantes, au dtriment de la croissance conomique et au dtriment mme de lenvironnement.
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Gouvernance
du systme
Rglementation
et contrle
Rseaux
dinfrastructures
Organisation
des marchs
Prix du transport
Temps
(et qualit du service)
Niveau de demande
et partage modal
Rentabilit
des investissements
Mthodes
dvaluation
Lecture : Le schma montre les principales relations entre variables de commandes et situations constates. Par exemple, les politiques de financement et de tarification (notamment de
tarification dusage des infrastructures) ont deux effets : un effet dorientation de la demande
par les prix relatifs des modes de transport et un effet sur loffre dans la mesure o les
financements dterminent le dveloppement des rseaux, leur usage et leur efficacit. La
rglementation et le contrle de la circulation constituent un autre instrument majeur de
dtermination des performances relatives des modes de transport, en particulier en matire de
vitesse et de formation des cots. Enfin, les mthodes dvaluation (notamment pour la prise
en compte des effets non marchands) contribuent influencer les choix dinvestissement. On
observera enfin que le diagramme ne prsente que les interactions internes au systme de
transport. Pour tre complet, il conviendrait dajouter au diagramme prcdent les relations
entre le systme de transport et le systme conomique, environnemental et social du pays,
par exemple entre lefficacit des rseaux dinfrastructures et la croissance conomique.
Source : Inspir de Transports : le prix dune stratgie, lments de rflexion et recommandation par Bonnafous et Matheu (les auteurs ont apport de lgres modifications).
Proposition n 1
Redonner dans les dcisions politiques dinfrastructures un rle central aux
tudes cots-avantages par projet, en donnant un poids suffisant aux facteurs
denvironnement mais sans a priori de principe sur le choix modal. Une mise
jour des cots pour lenvironnement retenus dans le rapport Boiteux pourrait
tre, en outre, envisage pour bien prendre en compte les effets externes des
transports et le principe de prcaution.
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argument conduit des politiques conomiques par construction sous-optimales. On notera par ailleurs que lAFITF nest actuellement quune simple
structure de dbudgtisation et un rceptacle de flux (sa valeur ajoute propre consistant plutt dvelopper des montages financiers inventifs).
La situation de sous-optimisation des choix du systme des transports
(due notamment lexistence de structures organises par modes) nous
conduit prconiser la cration dune institution publique relativement autonome dote de comptences conomiques, environnementales et techniques et capable de commander les tudes dvaluation conomiques ncessaires, dorganiser le dbat public sur ces valuations et de proposer au
gouvernement les priorits dvolution du systme de transport
Proposition n 3
Crer une agence dorientation et dvaluation du systme des transports
qui aurait pour mission doptimiser le systme des transports en faisant raliser
les valuations ncessaires et en validant, comparant et publiant les rsultats.
Cette agence pourrait tre une cration nouvelle ou bien rsulter dune transformation (assez profonde) de lAFITF.
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alors que lessentiel des dpenses reste la charge de ltat. Mme largent que les rgions dpensent pour les trains express rgionaux leur est
pour la plus large part donn par ltat. Les dcisions prises (ou proposes)
par Rseau Ferr de France ou par Voies navigables de France impliquent
pratiquement toujours une subvention de ltat ou des collectivits. Un systme dans lequel le dcideur nest pas le payeur nest pas un systme qui
conduit la prise de dcision optimale. Cette situation est dautant plus
problmatique que les investissements dinfrastructures importants doivent
tre prpars avec une vision prospective forte et longtemps lavance. Le
rapport Gressier-Saint Pulgent de 2003 a montr par exemple que des goulots dcoulement du trafic routier rapparatront dici une dizaine dannes
sur certains axes majeurs si des dcisions ne sont pas prises rapidement.
Proposition n 4
Un effort de clarification des responsabilits et la recherche dun systme
plus incitatif des choix dinfrastructures optimaux devraient tre engags. Dans
le domaine routier, notamment, ltat doit garder un rle dominant danticipation des nouvelles infrastructures si lon veut viter des blocages sur certains
axes dici une dizaine dannes.
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Rhne. Cest le cas aussi des interdictions pour les poids lourds de doubler
(exprimentes sur la N10), ou de la rgulation des accs autoroutiers qui
limite les turbulences dinsertion des vhicules et augmente le dbit. La
gestion du rseau des voies rapides de la rgion le-de-France est un exemple de russite technique de ce type de dmarches qui pourraient tre systmatises ;
des progrs sont possibles dans les modes de transport collectif. Toutes les ressources tires des progrs en matire de tlcommunications,
dautomation et systme dinformations ne sont pas mises en uvre, notamment car elles sont coteuses. Cest le cas de lautomation des mtros
qui va permettre de rduire lintervalle entre trains donc la capacit des
voies ou encore des progrs envisags en matire de capacit aroportuaire. Ces investissements sont bien meilleur march que des investissements dlargissement ou de doublement dinfrastructure. Le cadencement
des sillons ferroviaires permet aussi damliorer la capacit, au prix il est
vrai dune certaine rigidit de loffre ;
une bonne gestion de lexploitation permet aussi de faire des investissements beaucoup moins onreux. Ainsi, pour traiter le goulet dtranglement du tronc commun A4-A86 lEst de Paris, un dispositif permet lutilisation aux heures de pointe de la bande darrt durgence qui est libre ds
que le flux diminue. Des dispositifs physiques et dinformation assez lourds,
mais bien moins lourds quune infrastructure complmentaire, peuvent tre
recherchs.
Proposition n 7
La rglementation pour mieux utiliser les infrastructures existantes peut tre
une alternative de nouvelles infrastructures. Les rglementations dusage
intelligentes (notamment grce aux technologies de linformation) permettent aussi dconomiser les infrastructures et doptimiser les investissements.
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Proposition n 8
Loptimisation du transport ferroviaire pourrait sinspirer de cinq orientations majeures :
les choix publics dinfrastructures ferroviaires (et la stratgie des acteurs)
devraient tre concentrs sur les crneaux pour lesquels le transport ferroviaire
prsente des avantages comparatifs (TGV, trains de banlieue et transport ferroviaire urbain, transport de marchandises pondreuses ou dangereuses sur certains axes grand trafic de fret) ;
leffort de spcialisation implique en contrepartie une rduction de la taille
du rseau dont les cots dexploitation et dentretien ne sont pas justifis par le
service rendu. Il faut souligner quune rduction du rseau ne rduisant les
cots dentretien quassez marginalement, un effort de productivit des fonctions dentretien (comparable celle de certains chemins de fer trangers) les
rduirait plus substantiellement ;
la cration dune autorit de rgulation de la concurrence ferroviaire devrait tre dcide. La concurrence entre oprateurs ferroviaires doit en effet tre
dveloppe de faon effective, comme cela a t fait dans les autres secteurs
rguls ;
les grandes branches ferroviaires devraient tre clairement spares dans
leur comptabilit et leur gestion et les rsultats publics afin quil soit rendu
compte de faon claire de leurs cots et de leurs quilibres respectifs ;
en matire de fret, la priorit devrait tre donne lamlioration de la
gestion et de la qualit du service (fiabilit, rapidit, efficacit, souplesse, rgularit). Cest la premire condition pour une augmentation du fret ferroviaire.
Plus que de nombreuses infrastructures supplmentaires, cela exige de la part
de loprateur historique, confront la concurrence depuis avril 2006 de proposer de profondes transformations.
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Commentaire
Roger Guesnerie
Professeur au Collge de France
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1. Le calcul conomique
On ne peut quapprouver le plaidoyer pour un calcul conomique, juge
de paix des projets (2) :
les auteurs ont en particulier raison de souligner que les transports
doivent apporter leur contribution la lutte contre leffet de serre, toute leur
contribution mais rien que leur contribution. Les spcificits de certains secteurs, (par exemple le logement) peuvent justifier une diffrentiation positive de la valeur carbone dans ledit secteur (cest--dire une rupture de
lunicit du prix, impliquant un prix fictif spcifique gonfl ). Il ny a pas,
semble-t-il, dargument convaincant pour une pratique dviante dans le
secteur des transports. En dautres termes, le calcul conomique dans le
secteur des transports doit prendre en compte les valeurs carbone qui
servent de rfrence centrale dans lconomie, dont le niveau, 100 euros la
tonne, 200 euros, etc. doit reflter des arbitrages gnraux. Une fois cette
valeur fixe, la contribution de tel ou tel projet (Seine-Nord par exemple)
la lutte contre leffet de serre doit tre value sur la base recommande ;
il est vraisemblable par ailleurs que le secteur des transports na pas,
court-moyen terme un potentiel de rductions dmissions de gaz effet de
serre considrable. Leffet dune surtaxation, incorporant une valeur carbone de 100 ou 200 euros la tonne, sur le prix de lessence est assez minime. Par ailleurs, ce que lon appelle leffet-rebond dun progrs technique
acclr dans la consommation de carburants limite ses effets positifs. Cest
donc des reports modaux qui seraient justifis par dautres considrations,
(autres atteintes lenvironnement), et plus long terme du passage lconomie hydrogne, quil faut attendre des contributions plus significatives,
voire dcisives du secteur transports la rduction des missions ;
ajoutons deux ou trois remarques sur les difficults du calcul conomique. Ces difficults rsultent, semble-t-il, dun effet complexification et
diversification des besoins . Complexification des besoins : lusager des
transports ne recherche pas seulement un gain de temps, (li en termes
qualitatifs une meilleure accessibilit), mais aussi, entre autres, un confort
de trajet (confort du train, confort de conduite automobile qui dpend en
particulier de lintensit et de la composition du trafic). Le paramtre
valeur du temps utilis dans un calcul conomique standard mesure les
avantages du dplacement de faon souvent simpliste, quelquefois
caricaturalement errone Dans une conomie complexe, le service transports rpond des besoins qui ne sont plus lmentaires mais eux-mmes
complexes. Il y a sans doute beaucoup faire pour mieux les apprcier ; on
peut suggrer, exemples parmi des dizaines, de relancer la rflexion sur le
succs mal anticip du tramway auprs des usagers, sur la rvlation des
arbitrages temps confort dans les choix impliquant le train
(2) Jai exprim plus longuement un point de vue personnel sur ce sujet dans un texte rcent
De lutilit du calcul conomique public , conomie et Prvision, 2007.
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Complment A
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18
16
14
12
10
8
6
Rseaux routiers dpartemental et local
Lignes grande vitesse (LGV)
Transports collectifs urbains
Aroports et navigation arienne
4
2
0
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
7 000
6 000
5 000
Transport ferroviaire
Transport maritime
Voies navigables
Transport arien
Services communs
4 000
3 000
2 000
1 000
0
2001
2002
2003
2004
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2005
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(2) LUnion internationale des chemins de fer (UIC) a tabli une classification des lignes en
fonction des charges de trafic supportes par linfrastructure ainsi que du type de trafic. Le
groupe UIC 1 correspond des lignes trs charges et, loppos, le groupe UIC 9 correspond des lignes trs faiblement charges.
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60
Belgique
Pays-Bas
Complment C
50
Luxembourg
Suisse
40
Xxxxxxxxxx
Allemagne
30
Italie
France
Xxxxxxxxxxx
Danemark
20
Portugal
Xxxxxxxx
Moyenne
Roy.-Uni
Autriche
Espagne
200
250
10
Irlande
0
0
Grce
Norvge
25
50
Sude
Finlande
75
100
125
150
175
225
275
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2006
2007
2008
2009
2010
Dficit public
croissance = 2,25 %
croissance = 3 %
2,9
2,9
2,8
2,8
2,5
2,2
1,7
1,2
1,0
0,2
0,0
1,0
Dette publique
croissance = 2,25 %
croissance = 3 %
66,6
66,6
64,6
64,6
64,2
63,5
63,1
61,4
61,3
58,5
58,7
54,5
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cette ncessaire programmation pluriannuelle puisque le comit interministriel damnagement du territoire du 18 dcembre 2003 a :
arrt la carte des infrastructures raliser horizon 2025 ;
cr un outil de financement dot de ressources prennes et prvisibles. Sur la priode 2005-2012, le plafond de dpenses de lAFITF tait
ainsi estim 7,5 milliards deuros pour les grands projets hors contrats de
plan tat-rgions.
Aucune programmation financire des interventions de lAgence na
cependant t ralise. Or il convient de rappeler que si les dpenses de
lAFITF devaient excder ses ressources, son dficit grverait le dficit
public et aggraverait la dette publique.
3.3. Des modalits de prise de dcision qui entranent
une insuffisante slection des projets et des risques
financiers et budgtaires majeurs
La dcision publique en matire de lancement dinfrastructures de transport semble intervenir sans hirarchisation des projets au regard de leur
intrt socio-conomique pour la collectivit mais seulement au regard de la
maturit technique des projets. Ce constat sapplique aussi bien aux grands
projets dinfrastructures quaux plus petits , intgrs dans les contrats de
plan tat-rgions.
Dans le domaine ferroviaire, la ligne grande vitesse Rhin-Rhne a ainsi
t lance ds lachvement de son avant-projet dtaill, en dpit de sa
rentabilit socio-conomique plus faible que dautres projets.
Des projets de modernisation inclus dans les contrats de plan tat
rgions 2000-2006, de taille plus modeste mais plus nombreux ont les mmes caractristiques. Ont ainsi t lancs rcemment les projets :
dlectrification de Nantes-Les Sables dOlonne (100 millions deuros
financs quasi intgralement par des fonds publics et prsentant un bnfice socio-conomique ngatif avant prise en compte du cot dopportunit
des fonds publics COFP) ;
damlioration de la desserte Rennes-Brest et Rennes-Quimper
(230 millions deuros, 85 % de subvention publique et un bnfice socioconomique sans prise en compte du COFP) ;
Montrolier-Buchy, en Haute-Normandie (46 millions deuros, 89 %
de subvention et 0,51 euro(3) de bnfice socio-conomique par euro public investi).
Lexigence dun niveau minimal de rentabilit socio-conomique au regard des fonds publics investis qui est pourtant un objectif des responsables des programmes dinvestissements dinfrastructures de transport
pourrait ainsi tre traduite de manire rglementaire.
(3) Cf. Projet annuel de performances du programme Transports terrestres et maritimes
annex au projet de loi de finances pour 2007.
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Au-del du niveau des carts, cest le caractre systmatiquement favorable des hypothses initiales quil convient de souligner. De manire gnrale, ces biais dans les prvisions sont plus marqus pour les projets ferroviaires, par ailleurs beaucoup plus coteux, que pour les projets autoroutiers.
En moyenne, le taux de rentabilit interne socio-conomique se dgrade,
au fil des phases dtudes du projet, de plus de 10 % entre les tudes prliminaires et la mise en service.
Un retour dexprience sur ces projets devrait ainsi tre envisag pour
viter que les biais constats dans le pass se reproduisent sur les projets en
cours de prparation.
3.5. En labsence de hirarchisation des projets,
une dynamique de dpenses explosive
Pour intgrer les contraintes qui psent sur les budgets publics et intgrer l o cest pertinent les questions damnagement du territoire(5), un
arbitrage est ncessaire entre :
les diffrents projets ; ceux dont lintrt socio-conomique est avr
devraient bnficier dune priorit suprieure celle des projets dont lintrt est soit trs limit pour la collectivit soit trs loign dans le temps et, a
fortiori, celle des projets dont la rentabilit socio-conomique est ngative
ou nulle et les cots totalement prohibitifs ;
les diffrents modes de transport : la politique de report modal ne peut
trouver de lgitimit que dans sa capacit arbitrer entre le fer et la route ;
Cet arbitrage doit en outre intgrer que les dpenses lies la possession
dune infrastructure existante (entretien, exploitation, renouvellement et
charge de la dette des investissements passs) doivent en tout tat de cause
primer sur les dpenses de dveloppement du rseau.
Mme si les pratiques sont similaires dans le secteur routier, lexemple
du ferroviaire est de nouveau caractristique :
la dette des tablissements publics ferroviaires, qui atteint 42 milliards
deuros(6), est considrable. Elle fait aujourdhui lobjet de versements annuels
de ltat de 1,4 milliard deuros, ( parts gales entre la SNCF et RFF). Or,
dans les hypothses actuelles, la part de la dette que RFF ne sera pas en
mesure damortir par ses flux de trsorerie futurs (soit un montant de dette
estim 20,5 milliards deuros) ne devrait pas tre rembourse avant 2050 ;
les besoins en entretien et renouvellement du rseau sont trs importants. Le plan daction pour lentretien du rseau ferroviaire, annonc en
mai 2006 par le gouvernement a ainsi prvu un rattrapage consquent des
moyens dentretien du rseau ferroviaire. Linsuffisance financire actuelle
(5) Le dsenclavement est trs largement ralis en France, et les cots marginaux des tapes
supplmentaires de plus en plus levs.
(6) 27 milliards deuros pour RFF, 15 milliards rpartis entre lEPIC SNCF et son service
annexe damortissement de la dette (SAAD).
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1 800
1 600
1 400
1 200
1 000
800
600
400
200
0
2005
2008
2011
2014
2017
2020
2023
2026
Contournement Nmes-Montpellier
Paris-Orlans-Limoges-Toulouse (POLT)
Perpignan-Figueras
Haut-Bugey
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Complment B
Introduction
Le prsent complment se propose de considrer les transports, qui procurent un service trs important au sein du systme socio-conomique, en
tant que secteur la fois consommateur dnergie et metteur de gaz
effet de serre. Les hydrocarbures restent en effet une consommation intermdiaire trs largement dominante de ce secteur alors mme que se dveloppent les interrogations dune part sur la disponibilit des combustibles
fossiles, dautre part sur les restrictions souhaitables des missions de CO2
(dioxyde de carbone) rsultant de leur combustion. La limitation quantitative
soit des hydrocarbures, soit des missions devrait thoriquement susciter
pour lutilisateur final des formes actuelles de motorisation une augmentation du prix des transports, suscitant son tour une double raction : une
rduction (relative) des quantits de transports demandes, mais aussi lapparition (avec toute lincertitude qui affecte linnovation et sa diffusion) de
formes alternatives de consommation intermdiaires nergtiques dans les
transports, cette double volution conduisant vers un nouveau rgime dquilibre entre offre et demande. Cet enjeu dune ampleur considrable est lune
des dimensions de la problmatique du dveloppement durable. Il est dune
trs grande complexit, sans commune mesure avec le prsent complment
qui se limite modestement rappeler quelques lments, sans prtention
lexhaustivit.
(*) Avec le concours de Sullym Mouhamou, lve de lENPC.
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1. Le prix du ptrole
1.1. Bref rappel des faits
Le prix du baril de brent (ptrole de la mer du Nord) a connu une forte
augmentation qui a commenc au dbut de 2004, o il valait 30 dollars, et
sest poursuivie depuis pour atteindre 70,30 dollars en avril 2006, soit une
multiplication par 2,34 en 28 mois. Sur la mme priode, le prix en euros est
pass de 25 57,20 euros, soit une multiplication par 2,3.
Certes, ces volutions ne sont pas lisses : elles connaissent des dents de
scie, rsultant la fois de cycles saisonniers et de chocs affectant tant la
demande que loffre (on y reviendra). Le prix du ptrole est, court terme,
trs volatil. Un regard rtrospectif montre sur le long terme des volutions
galement trs irrgulires et, pourrait-on ajouter, rebelles aux prvisions.
Quelles sont les implications de cette instabilit, court terme et long
terme ?
1.2. Incidence en France
Les volutions du prix du ptrole affectent les importations de ptrole de
la France et la facture nergtique. En 2004, la France a import 85,2 Mtep
(million de tonnes dquivalent ptrole) de ptrole brut et 29,6 Mtep de produits raffins et elle a export 21,3 Mtep de produits raffins. Sa consommation totale dnergie primaire a t de 276,2 Mtep, dont 92,8 Mtep de
ptrole (33,6 %). Sa consommation finale dnergie a t de 161,2 Mtep,
dont 73,2 Mtep de ptrole (45 %). Les transports ont absorb 50,8 Mtep
(cest--dire 18,4 % de lnergie primaire, ou 31,5 % de lnergie finale),
dont la quasi-totalit sous forme de produits ptroliers, soit 49,4 Mtep (cest-dire 53,2 % de la consommation primaire ou 67,5 de la consommation
finale de ptrole). La facture nergtique de la France a t de 28,5 milliards deuros, reprsentant 1,75 % du PIB, dont 22,3 milliards deuros de
facture ptrolire (1,37 % du PIB).
En 2005, la facture nergtique a atteint 38,3 milliards deuros (2,36 %
du PIB), soit une hausse de 34,7 % par rapport 2004, et la facture ptrolire 31,5 milliards deuros, soit une hausse de 35,8 %.
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Mais au-del des volutions constates du prix du ptrole et de ses consquences pour la France, est-il possible de se faire une ide de lavenir ?
Est-il possible didentifier les facteurs principaux qui rgissent le march
ptrolier et plus largement celui de lnergie ?
1.3. Quels facteurs explicatifs ?
Le march du ptrole est mondial, du fait notamment que le ptrole se
transporte aisment et de faon (relativement) peu coteuse des lieux de
production vers les lieux de consommation en passant par les lieux de raffinage. Beaucoup plus aisment en tout cas que les combustibles solides (charbon) ou gazeux.
Sur ce march mondial, lvolution de la demande totale de ptrole qui
avait t de 77,7 Mb/j (millions de barils par jour) en 2002 et 79,2 Mb/j
(+ 1,9 %) en 2003, a atteint 82,5 Mb/j (+ 4,2 %) en 2004, puis 83,6 Mb/j
(+ 1,3 %) en 2005.
noter que laugmentation enregistre en 2004 a t la plus forte depuis
25 ans et navait t anticipe ni par lAgence internationale de lnergie
(AIE), ni par lorganisation des pays exportateurs de ptrole (OPEP), qui
avait diminu ses quotas fin 2003 et dbut 2004 ! Cette augmentation de la
demande en 2004 a t particulirement forte en Amrique du Nord
(+ 3,3 %), en Chine (+15,8 %), dans les autres pays dAsie (+ 6,8 %).
De son ct, la production mondiale de ptrole est provenue en 2005
(donnes les plus rcentes) hauteur de 40,7 % de lOPEP, de 25 % des
pays de lOCDE et de 34,3 % des pays hors OCDE.
LOPEP a port le 1er juillet 2005 ses quotas(4) 28 Mb/j (hors Irak) et a
dcid les 18-19 septembre 2005 Vienne de rendre disponibles ses capacits mobilisables sous un mois et exploitables pendant une dure de 3 mois,
estimes 1,89 Mb/j. Ces dispositions sont restes en vigueur depuis et
lOPEP a dcid lors de sa runion du 1er juin 2006 de les maintenir.
Il faut en outre tenir compte de la qualit du ptrole et de son adquation
aux capacits de raffinage disponibles. Laugmentation du prix du brut est
forte surtout pour les ptroles lgers WTI et brent, dont la production baisse.
Le volant de ptroles OPEP est constitu de ptroles plus lourds. Les raffineries capables de le traiter, qui sont situes dans le Golfe du Mexique, ont
souffert des cyclones.
court terme, loffre parat donc difficilement extensible. Elle est de
plus expose des alas multiples : mtorologiques notamment (cyclones,
tempratures hivernales, etc.), pannes, sabotages, bouleversements politiques.
(4) En 2005, la production de brut de lOPEP hors Irak a t de 27,8 Mb/j et celle de lIrak est
estime 1,81 Mb/j.
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ptrole tendra peu peu vers zro (avant de devenir ngatif). Or la demande potentielle au contraire tendra augmenter sous leffet du dveloppement des grands pays mergents. La tension entre demande et offre se
renforcera. Le prix aura donc tendance augmenter. Les compagnies ptrolires elles-mmes prvoient des tensions fortes vers 2010.
Le second lment touche la structure de loffre et sa concentration
entre les mains des pays de lOPEP (plus le Canada ?).
Rappelons (Maurice, 2001) que si llasticit-prix est infrieure 1, en
cas de monopole naturel le producteur monopoliste aurait intrt offrir une
production infime et un prix extrmement lev. Sil existe plusieurs lieux
possibles de production, une concurrence la Cournot peut aboutir la
formation dun oligopole dont le nombre de participants et le prix dquilibre
dpendent du cot marginal de production de chaque participant ; la part de
march de chaque producteur est dautant plus forte que son cot marginal
est infrieur au prix dquilibre du march.
Si au cours du temps, avec lpuisement progressif des gisements (sil
nest pas compens par lamlioration des techniques, notamment du taux
dextraction) les cots marginaux du ptrole augmentent, ils entraneront
une hausse du prix dquilibre de loligopole.
Il existe toutefois ce renchrissement oligopolistique du prix du ptrole
une limite : cest le cot marginal des nergies substituables (par exemple :
les biocarburants, ou la traction lectrique, mais aussi lessence synthtique
base de charbon ou de gaz, etc.), lequel deviendra le prix du march. Le
prix du ptrole ne peut donc pas senvoler indfiniment.
Cette prsentation est toutefois trs simplifie : il faut bien entendu tenir
compte de linertie du parc de vhicules, du rseau de distribution des nergies nouvelles, etc., toutes choses qui ont elles-mmes un cot et demandent du temps.
Mais mme en faisant abstraction de ces difficults dentre des nergies de substitution, le ptrole ne disparatrait dailleurs pas. Dans le nouvel
quilibre de Cournot o cette substitution commencerait oprer, chaque
producteur garderait une part de march dautant plus grande que son cot
marginal serait infrieur au prix des nergies substituables. Si rien ntait
fait pour y remdier, les parts de march du ptrole resteraient donc dominantes au moins pendant un certain temps : tant que le cot marginal du
ptrole ne se rapprocherait pas du cot marginal des nergies de substitution.
Cest prcisment ici quintervient une autre interrogation, qui a trait
linfluence de lusage des hydrocarbures sur le rchauffement climatique et
aux implications que lon en tire sur linternalisation de ces externalits dans
le prix des produits ptroliers. Cette considration introduit dailleurs une
distinction au sein des nergies de substitution entre celles qui proviennent
de combustibles fossiles (gaz, charbon) et celles dont les missions nettes
de CO2 sont nulles (biomasse, lectricit hydraulique ou solaire voire nuclaire, etc.).
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Complment C
Introduction
La politique des transports a t marque ces deux dernires dcennies
par trois phnomnes majeurs :
la libralisation des services du transport. Commence dans les annes quatre-vingt pour les transports routiers qui taient antrieurement contingents et soumis tarification obligatoire, celle-ci a t progressivement
tendue larien puis certains services ferroviaires et de transports collectifs urbains, notamment sous limpulsion communautaire. Dans tous les
cas, lobjectif tait dobtenir, par la concurrence, une meilleure performance
des oprateurs et une plus grande ractivit de leur part la demande ;
lmergence denjeux environnementaux nouveaux, comme la lutte
contre le changement climatique et limpact sanitaire des pollutions atmosphriques chroniques (NOX, CO2, particules), auxquels les transports contribuent fortement, llimination des missions de soufre et de mtaux lourds
nayant donc constitu quune tape des relations entre transports et environnement ;
le dveloppement dinstruments de gestion du trafic tels que le page
urbain, cest--dire dune gestion de la congestion dans les zones urbaines
relevant dune approche conomique incitative, et utilisant les nouvelles technologies de linformation. Singapour, Londres et les villes norvgiennes apparaissent ici pionnires.
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1. Faits styliss
La France dispose aujourdhui dun rseau autoroutier et dun rseau de
lignes ferroviaires grande vitesse performants, constituant un facteur de
comptitivit reconnu (cf. cartes).
1. Rseau des socits concessionnaires dautoroutes
AREA
ASF
ATMB
Cofiroute
Escota
SANEF
SAPN
SAPRR
SFTRF
Non concd
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Bruxelles
Strasbourg
Paris
Rennes
Brest
Mulhouse
Dijon
Lyon
Turin
Bordeaux
Nice
Dax
Victoria
Toulouse
Montpellier
Marseille
Perpignan
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Rouen
Reims
Paris
Nancy
le-de-France
Strasbourg
Caen
Brest
Rennes
Valenciennes
Le Mans
Mulhouse
Orlans
Angers
Nantes
Clermont-Ferrand
Lyon
Saint-tienne
Grenoble
Bordeaux
En service au 31/12/2004
Mtro
Tramway
Tramway sur pneus
TCSP en projet
Toulouse
Nice
Montpellier
Marseille
Toulon
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Association du priv
Conditions
Gestion dlgue
Gestion directe
Relation client/fournisseur
Lots spars pour prestations de travaux,
de services et de fournitures
Prix pour paiement de la fourniture dun bien
Pas de paiement diffr
Matrise douvrage public
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galit de traitement
des usagers
galit de traitement
par rapport la concurrence
Dessaisissement de ses
comptences par la
puissance publique
Dlgabilit de la gestion
dun service public
PPP
Juridique
Idologique
Concessions
dordre
aux
2. Les critiques
Rigidification de la dpense
rsultant du contournement
des contraintes budgtaires
de court terme
Moindre concurrence
Niveau dengagement
mal peru au moment
de la dcision
Risque dengagement
diffr (cf. Orlyval)
contrainte budgtaire
lche
Inconvnients
de laffectation
Budgtaire
(ambivalent mais )
Tarification lquilibre
budgtaire plutt
quau cot marginal
Distorsions
dans lallocation
des trafics entre itinraires
conomique
2. Fondements conomiques
Cette doctrine mergente demeure controverse, comme lont montr
les dbats sur lordonnance de 2004. beaucoup dgards, les dbats actuels sur les PPP recoupent ceux passs sur les concessions. Les critiques
correspondantes sont recenses dans le tableau 2.
Ces critiques ont conduit encadrer le recours aux PPP. Tout dabord
sy appliquent des rgles de publicit et de mise en concurrence analogues
celles prescrites pour les concessions de service public par la loi Sapin. Ce
point est extrmement important car il assure que, par rapport aux risques
de corruption, par exemple, il y a neutralit entre les trois diffrents modes
de gestion, au niveau du choix de loprateur (le code des marchs publics
tant certes plus formel, mais de fait quivalent cet gard).
Par ailleurs, les expriences trangres suggrent quil tait justifi daller au-del de cette neutralit, car le public sera trs exigeant vis--vis du
recours ces nouveaux modes de gestion. Lordonnance de 2004 impose
donc leur valuation diffrentielle par rapport une gestion classique. De
plus, la qualification, par Eurostat, quun montage est effectivement un crdit-bail oprationnel (et non seulement financier) rsulte de lexamen de huit
critres :
maintenance des actifs ;
responsabilit en cas de rsiliation anticipe ;
dtermination de la nature des actifs appropris ;
portage du risque de trafic ;
revenus ne provenant pas de ltat ;
rmunration lie la performance ;
portage du risque sur les cots ;
portage du risque de valeur rsiduelle.
Des guides dapplication ont t tablis enfin pour identifier les domaines
dlection privilgis des PPP : projets complexes ; conduisant la fourniture dun service plutt que dune fourniture ; lorsquil y a intrt combiner construction et exploitation ; notamment pour viter les risques
dinterfaage entre les diffrentes oprations. De cette manire, il apparat clairement que les PPP ne peuvent tre conus principalement en
tant que mode de financement. Leur vritable apport est de permettre des
associations entre acteurs conomiques, dont on attend quelles soient faINFRASTRUCTURES DE TRANSPORT, MOBILIT ET CROISSANCE
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= 0 p( u )d u
c ( q ) q
= r ,a
= r ,a
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x
x
les cots marginaux externes de congestion et dinscurit qr , qa ,
traduisant la dgradation de qualit de service impose aux autres usagers par
un usager supplmentaire ;
et les cots marginaux externes environnementaux aux riverains.
En labsence dinternalisation de ceux-ci par un systme de pages incitatifs, lquilibre est inefficace puisque les trafics stablissent alors aux niveaux
suivants caractriss par lgalit du consentement marginal payer et des
cots gnraliss (moyens) supports par lusager :
p ( qr + qa ) = cr ( qr ) = ca ( qa )
Lutilisation efficace du systme de transport rclamerait la mise en place de
pages incitatifs (tr, ta), gaux aux cots marginaux sociaux externes (congestion + dommages aux riverains) de lusage de chaque itinraire :
t r = qrx + r
t a = qax + a
Ces pages seraient de nature orienter efficacement les choix la fois entre
itinraires, et le recours au systme de transport, lment essentiel si la demande est lastique (cf. problmatique du page urbain).
Ces pages optimaux tant supposs pouvoir tre mis en place sur les deux
infrastructures (en situation de rfrence et de projet), la ralisation de celui-ci
est justifie si elle permet daccrotre le surplus social. On sait, par ailleurs, que
le lien entre cette tarification marginaliste de la congestion et le financement de
linfrastructure dpend essentiellement des rendements dchelle globaux du
systme de transports, lgalit ntant acquise que si les rendements sont
constants, cest--dire si un doublement du capital permet dcouler un trafic
double avec mme niveau de qualit de service.
Par ailleurs, le profil temporel dun tel page serait : trs faible la mise en
service de linfrastructure celle-ci tant alors peu congestionne ; le financement des projets nouveaux tant assur par son niveau lev quand linfrastructure devient plus sature.
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tion, et justifie de tolrer des carts lefficacit (cf. critiques conomiques ). Concrtement, il faut prendre en compte, par exemple, linstabilit
des financements budgtaires, qui conduit une mauvaise gestion des projets (accroissement du dlai de ralisation impliquant accroissement des intrts intercalaires et report des avantages du projet, choix de technologie
biais vers celles qui ncessitent moins dentretien en labsence dassurance sur la disponibilit des crdits correspondants, etc.). Les principes de
gestion appliquer dans ce cadre ont t systmatiss par Laffont (2000)
dans son rapport au CAE sur la gestion publique.
Ceux-ci prennent premirement en compte quen prsence dasymtries dinformation, un systme incitatif optimal doit arbitrer entre : efficacit et cration de rentes informationnelles ; ou entre partage des risques
et incitation leffort. De ce fait, la question nest pas seulement de trouver
le type de financement qui partage et dilue le mieux les risques, mais dabord
de rechercher celui qui responsabilisera le mieux les acteurs concerns.
Ainsi, il parat opportun daffecter au priv les risques sur les cots,
les dlais, la mise en uvre des technologies, la maintenance, etc. En revanche, il est prfrable de laisser au public la gestion des risques physiques
et politiques sur le trac, ou des risques rglementaires et de force majeure.
Dans cette perspective, un point clef de notre organisation est une conduite
publique forte des projets, de leur conception leur dclaration dutilit publique, jusqu un stade de dfinition suffisant pour que lappel la concurrence puisse fonctionner efficacement.
Le risque le plus dlicat allouer demeure le risque de trafic. Dun ct
il serait en effet souhaitable de bien le rpartir, mais de lautre, il doit tre gr,
do lintrt des mcanismes de partage de ce risque entre public et priv.
Par ailleurs, il est souhaitable de prserver, autant que possible, la
facult dorganiser la concurrence dans ses services lorsque ce
nest pas un obstacle leur coordination. Le dveloppement des PPP,
en gnral, ou en particulier dans le secteur ferroviaire, sinscrit videmment dans cette perspective.
Dautres contraintes prendre en compte sont de nature contractuelle.
Limpossibilit de concevoir des contrats complets entre les agents concerns implique en effet que pour grer au mieux en dynamique les
asymtries dinformation, il faut pouvoir sengager certaines inefficacits ex post. Il convient ainsi de rechercher les moyens de sengager
inter-temporellement pour limiter les effets dits de cliquet . Par
ailleurs, les contrats passs avec les agents conomiques sont ncessairement incomplets. Il faut chercher nanmoins structurer les procdures de rengociation future en sattachant prserver les incitations aux investissements .
Enfin, il faut tenir compte des ralits de lconomie politique, si bien que :
la privatisation dactivits peut se justifier par les obstacles quelle met
la poursuite dagendas privs par des gouvernements non bienveillants ;
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avec qr < Q.
Les limites de lapproche se situent alors deux niveaux :
le concessionnaire ne peut sapproprier quune fraction du surplus li au
projet, qui rside notamment dans la dcongestion de la voirie traditionnelle. La
contrainte de financement de la concession est alors trs restrictive, et laisse de
ct beaucoup de projets qui seraient socialement rentables ;
lexploitation ex post du systme de transport est sous optimale, avec une
rpartition du trafic entre itinraires laissant une congestion excessive sur la
voirie traditionnelle, associe une sous utilisation des nouveaux quipements.
g Q > Q 2 + I
et
g > 2 Q 2
Celles-ci traduisent donc que le cot dinvestissement est justifi par les
gains de qualit de service (g) apports, les cots de congestion Q sur la
nouvelle infrastructure demeurant faibles.
Sous la premire condition, lensemble du trafic bascule sur la nouvelle
infrastructure, le page tant gal t = I/Q, et ceci est justifi socialement. On se
trouve alors dans un cas o il ny a pas darbitrage entre financement et utilisation ex post de linfrastructure.
Comme ce cas favorable rsulte dun niveau lev du paramtre g, on peut
sattendre ce quil en aille tout autrement lorsque linfrastructure est essentiellement capacitaire (i.e. : g = 0), ce qui sera typiquement le cas en zone urbaine.
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ou
qr = qa
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h + qr = h + qa + t
On se trouve donc confront ici un dilemme particulirement aigu entre la
contrainte de financement de la concession, dun ct, et la bonne utilisation
du systme de transport.
Sous la contrainte dabsence de page sur la voirie traditionnelle, le page
optimal sur lautre voirie serait en effet aussi zro, avec une rpartition des
trafics au prorata des capacits :
qa = Q / (1 + )
qr = Q / (1 + )
qr = ( Q + t / ) / (1 + )
Q 2 / 4 (1 + ) > I
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rait diluer les risques sans diluer le contrle. Mais ceux-ci montrent ensuite
que cette vision optimiste ignore les difficults du contrle public dans la
gestion des projets, qui rsultent de la dlgation de leur mise en uvre ou
de leur contrle des agents qui ne maximisent pas toujours lintrt public .
Ds lors, la comparaison entre gestion directe et PPP met en cause la
performance relative du contrle ou de la dlgation selon les modes de
gestion. Celle-ci est par ailleurs variable selon le type de projet, ce qui permet de retrouver lintuition quun PPP sera bnfique sil ncessite une
cohrence forte des dcisions de programmation et dentretien, par exemple. Le point dlicat est cependant darbitrer entre les avantages et les inconvnients dun niveau dengagement accru.
Inversement, la gestion publique directe demeurera prfrable lorsque le
projet comporte une forte dimension dobjectifs publics, quil apparat difficile de concrtiser dans le contrat de rmunration dun PPP. Dans le cas
des infrastructures de transport, les lments considrer de ce point de
vue sont notamment les externalits avec les autres composantes des rseaux dans lequel sinscrit le projet considr.
Ces lments permettent donc de concevoir des domaines dexcellence
pour les diffrents modes de gestion. Dans la pratique, leur performance
dpend videmment beaucoup du dtail , cest--dire des modalits du
dialogue comptitif mis en uvre pour le choix de loprateur, puis des dispositions du contrat. Sur ce point, il convient de souligner nouveau que
celui-ci est un contrat de long terme, qui sera invitablement soumis des
alas. Comme lexplique Tirole (1999), il doit donc anticiper des modalits
dajustement ou de rengociation pour carter des comportements opportunistes, chaque acteur-mandant ou mandataire essayant cette occasion
de remettre en cause ses engagements, mettant alors en danger lincitation des acteurs investir dans leur relation mutuelle .
Conclusion
Toute politique dinfrastructure requiert une gouvernance de long terme.
Les contraintes correspondantes peuvent justifier certains carts la stricte
efficacit allocative dans la slection des projets, lallocation des trafics, ou
la recherche des cots daccs aux financements, si ceux-ci permettent de
fournir les bonnes incitations aux oprateurs concerns, ou de se prmunir
contre le manque dengagement budgtaire ou dexcessives fluctuations
des politiques.
Lvolution des concessions et le dveloppement des partenariats public/
priv visent largir la panoplie dinstruments disponibles pour arbitrer au
mieux entre ces diffrents objectifs. Reste en construire, dans la pratique,
la doctrine dapplication.
Au-del, cette panoplie ne pourra donner pleinement satisfaction que si
les lments environnementaux qui de plus en plus souvent apparaissent
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Complment D
Le 17 fvrier 2003, un droit de cinq livres par jour (entre sept et huit
euros) tait instaur sur les vhicules pntrant dans le centre de Londres.
Cest la premire fois quun systme de page urbain tait expriment
dans une agglomration aussi grande, et cest aussi lune des premires fois
que la tarification routire tait destine explicitement grer les embouteillages au lieu (comme cela a t fait prcdemment en Norvge) de servir essentiellement lever des recettes pour financer les infrastructures(1).
Les mdias suivirent lvnement avec un vif intrt. Lide venait du
maire de Londres, Ken Livingstone, ancien trotskyste et ennemi politique
dclar non seulement du gouvernement conservateur de Margaret Thatcher dans les annes quatre-vingt, mais aussi du gouvernement travailliste
qui avait soutenu et prsent sans succs un candidat plus modr contre lui llection du premier maire excutif de Londres en 2000. La proposition dinstaurer un page urbain tait au cur de son programme pour
cette campagne lectorale. Bien quayant reu laval des lecteurs, sa conversion un mcanisme de march pour grer les problmes dencombrement routier avait surpris ses amis et exaspr ses ennemis politiques. Des
voix de toutes sensibilits politiques avaient prdit que le dispositif tait ex(*) Je remercie Georgina Santos pour nos discussions et ses conseils prcieux.
(1) Un systme de taxation des embouteillages fonctionne Singapour depuis de nombreuses
annes, mais les particularits de cette ville en font un modle qui nest pas transposable aux
autres grandes agglomrations.
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sondage pour London First (organisation reprsentant les intrts des milieux daffaires) indiquait, en fvrier 2004, que 69 % des entreprises interroges considraient que la taxe navait eu globalement aucune rpercussion
sur leur activit, 9 % quelle avait eu des rpercussions ngatives et 22 %
que ces rpercussions avaient t positives. Bien quentranant un alourdissement des cots direct des activits, la taxe gnrait des avantages indirects sous forme, notamment, dune acclration des livraisons des marchandises et dune rduction des temps de dplacement.
Le succs immdiatement perceptible du dispositif aura au moins donn
un coup dacclrateur dautres initiatives. En juillet 2005, le montant de
la taxe tait relev de 5 8 livres sterling, entranant, selon les premires
indications, un nouveau recul du trafic de lordre de 4 6 % (Transport for
London, 2006). Un largissement significatif de la zone de page vers louest,
qui en double quasiment la superficie totale, a t adopt et est entr en
vigueur le 19 fvrier 2007.
Il serait toutefois draisonnable den conclure que le page urbain de
Londres a t un succs total, et encore plus de lriger en modle appliquer dans dautres contextes et dans dautres villes. Il y a quatre grandes
raisons cela :
le dispositif est, en vrit, excessivement coteux grer. Sa mise en
uvre ncessite des camras utilisant une technologie de reconnaissance
optique des caractres pour lire les plaques dimmatriculation, mais tous les
avis damende sont vrifis manuellement. Eu gard la taille et au poids
conomique de Londres, ainsi qu la lenteur de la vitesse de dplacement
dans le centre-ville(5), il ne semble pas anormal que le dsengorgement du
trafic ait pu se traduire par dimportants gains de temps pour les voyageurs
circulant dans le centre de Londres (valus 155 millions de livres par an,
daprs ltude de Transport for London)(6). Ce qui est plus tonnant et
ennuyeux, cest que les cots de gestion du systme aient d engloutir lquivalent de prs de 100 millions de livres de ces avantages pendant la premire anne dexploitation, chiffre appel diminuer dans les annes venir, mais dans une faible proportion. Il sera manifestement impratif dinvestir dans des technologies de tarification routire moins coteuses et les
autres villes auront peut-tre intrt attendre que ces technologies soient
mises en service (bien que lon risque aussi de voir ces arguments employs
comme prtexte limmobilisme)(7) ;
(5) On estime que la vitesse moyenne de dplacement tait de 13 kilomtres par heure avant
linstauration du systme de page.
(6) Elles constituent lessentiel des bnfices pour la collectivit ; dautres lments comme
la diminution des accidents et des missions des vhicules ne reprsentent pas plus quune
modeste proportion de lensemble des avantages, valus selon des hypothses ralistes.
(7) Le rapport 2005 de Transport for London indique clairement que les technologies permettant de rduire significativement les cots ou de simplifier le systme de tarification ne
seront pas mises en uvre avant plusieurs annes.
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lefficacit dun dispositif reposant sur une zone de page est dtermine essentiellement par la taille et lemplacement de la zone. Ceci sexplique par deux raisons, lune naturelle, lautre artificielle :
la raison naturelle est quune zone de page ne rduit pas simplement la demande de dplacements automobiles de la part des
personnes originaires de la zone ou de ceux dont elle est la destination. Elle dtourne aussi de la zone ceux qui lauraient autrement traverse pour leurs dplacements. Si la zone est trop petite, elle sera presque toujours contourne, ce qui nattnuera pas
les embouteillages, voire mme, pourra les aggraver en priphrie tant donn laugmentation des distances parcourues. Par
ailleurs, si elle est trop tendue, un page urbain unique sera inefficace car il pnalisera les dplacements dans les parties relativement moins encombres de la zone ;
la raison artificielle de limportance de la taille et de lemplacement de la zone est que, pour faire en sorte de rendre le dispositif
acceptable sur le plan politique, il a t octroy aux rsidents des
remises considrables (90 %), mme si ceux-ci ninduisent pas
moins, voire parfois mme plus, deffets externes sur la congestion que les non-rsidents. Plus la zone est tendue, plus les automobilistes potentiellement bnficiaires des remises sont nombreux
et moins la taxe a deffet global sur les embouteillages. De fait,
les rsidents des rues limitrophes de la zone existante qui sont
probablement amens sy dplacer frquemment, sont susceptibles de tirer des avantages importants de son largissement, ce
qui peut les encourager faire pression en faveur dune extension inutile. Santos et Fraser (2006) dmontrent que lextension
prvue de la zone de page vers louest devrait avoir des incidences importantes sur la rpartition des revenus, des voyageurs qui
la traversent vers les rsidents de la zone largie. Compte tenu
des circonstances, il est tonnant que les auteurs signalent que les
rsidents locaux sont opposs llargissement. Nanmoins,
mesure que le fonctionnement du dispositif sera mieux connu, les
habitants des quartiers avoisinants sont susceptibles de dfendre
avec une ardeur accrue une nouvelle extension de la zone.
On en tirera lenseignement gnral que lensemble des avantages dun
systme de page fond sur une zone est essentiellement dtermin par la
taille de celle-ci qui ne doit tre ni trop tendue ni trop rduite, et il ny a
aucune raison de penser que lon parviendra la superficie et lemplacement appropris en supportant des pressions politiques. Or, si la zone na
pas la bonne taille ou nest pas situe au bon endroit, elle risque de ne pas
apporter davantages suffisamment importants pour justifier les cots de
gestion levs. Il nest pas tonnant, compte tenu des circonstances, que
lanalyse cot- bnfice de lextension de la zone vers louest donne un
ratio cot- bnfice net infrieur lunit, selon les estimations de Santos et
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Fraser. Ces derniers considrent donc que lextension nest pas justifie
malgr le succs du premier dispositif.
Les systmes de page urbain ne sont bien videmment pas les seuls
mcanismes de formation des prix pour grer la congestion urbaine. La
tarification des voies grande circulation, le subventionnement des transports publics et la taxation des carburants sont tout autant de politiques dont
lobjet principal peut tre de rduire les encombrements urbains en modifiant les prix qui dictent les dcisions des gens. Les pages urbains sont les
mieux mme, probablement, dtre efficaces lorsque les embouteillages
sont relativement concentrs dans une zone gographique et non sur les
voies grande circulation et il est peu probable que le dplacement soit vit
du fait de lapplication dune taxe, comme dans le centre de Londres, contrairement Los Angeles par exemple.
Quels enseignements pouvons-nous tirer, pour Paris et dautres villes en
France, du page urbain de Londres ? Ce qui suit simpose immdiatement
lesprit :
si les pages urbains peuvent avoir des effets positifs notables, qui
prennent essentiellement la forme dune rduction des temps de dplacement pour les voyageurs de la ville concerne, les cots de gestion restent
levs (tant donn les technologies existantes). Certaines villes pourraient
bien tirer avantage de linstauration dune taxe de ce type, mais certainement pas toutes ;
une analyse cots-bnfices rigoureuse, fonde sur une modlisation
des transports urbains tenant parfaitement compte des caractristiques du
rseau routier de la ville concerne est utile pour identifier les agglomrations qui en tireraient le plus grand bnfice(9). Il devrait aussi tre important
de disposer dlments pour dmontrer de manire probante la valeur des
gains de temps. Des recherches plus pousses sont ncessaires pour trouver des technologies moins coteuses pour la mise en uvre ;
par sa gographie urbaine, Paris ressemble certainement davantage
Londres qu Los Angeles, ce qui laisse penser quun systme de page
urbain pourrait tre adapt. On peut choisir de mettre en uvre une taxe
deux niveaux, dont le montant serait plus faible lintrieur de la zone dlimite par le boulevard priphrique que dans une zone plus centrale ;
la densit dmographique au kilomtre carr est plus leve Paris
qu Londres. Cela devrait avoir pour consquence quune plus forte proportion dautomobilistes bnficierait de remises, diminuant ainsi lefficacit
dun page urbain, quel quen soit le niveau donn ;
une considration intangible mais qui a son importance, est que de
nombreuses villes franaises possdent des centres dune grande beaut et
(9) Santos, Newbery et Rojey (2001) font une estimation du page optimal pour huit agglomrations anglaises, et constatent que le montant appropri de la taxe et les avantages nets
quon en attend varient sensiblement entre les villes dotes de rseaux routiers aux caractristiques diffrentes.
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traditionnellement bien conservs. Cela veut dire que les avantages, esthtiques et autres, dcoulant dune rduction des embouteillages (et dune
diminution du bruit, du stationnement et de la pollution atmosphrique) devraient tre particulirement visibles dans les villes franaises qui mettent
en uvre de tels dispositifs.
Il a t largement fait tat des facteurs culturels et autres qui font de
Paris un site moins adapt que Londres un page urbain (cf. Le Monde,
2003). Plusieurs raisons nous amnent penser que cet obstacle est dune
importance moindre quil ny parat de prime abord :
bien que le page urbain puisse apparatre comme une rponse de
march un problme de socit, elle se rpercute sur lensemble des catgories politiques traditionnelles. Par exemple, lexprience de Londres montre clairement que les principaux bnficiaires du page urbain sont, notamment, les cyclistes beaucoup plus nombreux circuler. Le page urbain est
donc une politique respectueuse de lenvironnement ;
bien que ses opposants dcrivent la tarification des embouteillages urbains comme une mesure rgressive en termes de rpartition des revenus
(la tarification routire chassera les pauvres de la route), son incidence budgtaire reprsente en fait un rel progrs, tant donn que les automobilistes
qui circulent dans les centres-villes sont en moyenne plus riches que les
usagers des transports publics et que les transports publics peuvent tirer
profit des recettes leves par la taxe. Quand on prend en compte les avantages non financiers comme la rduction des temps de trajet, lexprience
londonienne montre que les usagers des bus tirent un bnfice considrable
du page urbain ;
la tarification routire est dj une politique bien tablie en France qui
taxe les grands axes routiers (autoroutes). Le page urbain nexiste pas,
mais la diffrence de principe entre les voies urbaines et les autoroutes ne
semble pas suffisante pour reprsenter un obstacle culturel insurmontable ;
ces dernires annes, la France est venue bout de nombreux obstacles culturels au changement social qui taient supposs tre insurmontables, en prenant linitiative de lgifrer. La rduction du tabagisme et celle
de la conduite en tat divresse ne sont que deux changements qui paraissaient autrefois quasiment impossibles mettre en uvre ; en comparaison,
le page urbain est une rforme mineure.
Le page urbain a t mis en uvre avec un mandat politique clair ; les
dcisions dfinitives ont t prises aprs deux consultations publiques et une
campagne dinformation dtaille mene avant la mise en place du dispositif
(trois millions de brochures ont t distribus aux foyers londoniens deux
reprises avant la date du lancement). Les effets positifs sur la congestion
urbaine ont t de fait visibles pour quiconque circulait dans le centre de
Londres, pied, en voiture ou bicyclette. Nanmoins, en acceptant une
priode dadaptation, le public a largement contribu au succs du dispositif
et assur, notamment, le paiement de la taxe par les automobilistes et un
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Rfrences bibliographiques
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Disponible sur http://www.tfl.gov.uk
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page dans le centre de Londres.
Disponible sur http://www.tfl.gov.uk
Transport for London (206) : Le systme de page dans le centre de Londres : quatrime rapport annuel, juin.
Disponible sur http://www.tfl.gov.uk
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Rsum
Les infrastructures de transport sont un enjeu important pour lconomie : ils favorisent la mobilit, mobilit des personnes et des marchandises,
et donc le dveloppement des changes et laccs des hommes des territoires plus vastes. En ce sens, ils sont un ingrdient essentiel de la croissance potentielle. Ils sont en mme temps lorigine de nombreux effets
externes tant positifs que ngatifs. La question du choix du niveau dinvestissement en infrastructures de transport et du choix des bons projets est
donc tout fait essentielle et constitue un enjeu conomique majeur.
Les infrastructures de transport impliquent toujours la puissance publique, au niveau national ou local. Elles sont une des composantes fortes de la
politique conomique. La question pose aux pouvoirs publics est double.
La premire concerne le niveau des investissements : consacre-t-on trop ou
pas assez dargent aux infrastructures. La seconde est celle du choix des
infrastructures raliser, dans un monde de contrainte budgtaire forte.
Ces deux questions sont dautant plus dlicates que le dlai de ralisation
dun projet dampleur est long (dix quinze ans) et que les effets sen font
sentir pendant une longue priode (plusieurs dizaines dannes). Les choix
dinfrastructures sont donc des choix de moyen-long terme et non de conjoncture courte.
Les auteurs centrent leur analyse sur la spcificit des infrastructures de
transport, qui est de faciliter la mobilit. Ils rappellent que lobjectif doit tre
dassurer une mobilit durable des personnes et des biens, cest--dire
des choix dinfrastructures qui permettent de maximiser le potentiel de croissance de notre conomie tout en prenant en compte les impratifs du dveloppement durable dans ses trois composantes conomique, sociale et
environnementale.
Le rapport rappelle que notre politique des transports est fortement oriente
par trois ides : le renforcement de la concurrence, la dcentralisation et la
politique dite de report modal . Cette dernire vise transfrer des ressources de la route vers les modes de transport alternatifs la route . La
justification de cette politique de report modal est de limiter les nuisances
(accidents, dgradation de lenvironnement) des transports, notamment de
la route qui est aujourdhui le moyen de dplacement largement dominant.
Une des questions centrales aborde par les auteurs est celle de savoir
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jusquo cette politique peut tre pousse sans contraindre la mobilit des
personnes et des marchandises et peser sur la croissance conomique et
sur lemploi.
Cette politique de report modal est aujourdhui pousse par la monte
des proccupations environnementales et par lobjectif de division des missions de gaz effet de serre par quatre horizon 2050. Pour les auteurs, cet
objectif doit tre soumis aux critres du calcul conomique. Il nentrane pas
quil convient de choisir a priori tel projet dinfrastructure plutt quun autre.
Il signifie simplement que latteinte des objectifs vitaux pour nos socits
doit tre traduite par une valorisation adquate des externalits des missions de gaz effet de serre dans les valuations dinfrastructures. Une
autre contrainte laquelle aucun gouvernement ne pourra sexonrer concerne la question des finances publiques. la lumire de leurs analyses, les
auteurs concluent que la politique des transports telle que mene aujourdhui
devrait faire lobjet dun rexamen, tant dans ses choix que dans ses mthodes.
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2. Leffet de serre
Trois types de cots sociaux lis aux transports sont examins : les accidents, la pollution et leffet de serre. Ces deux derniers critres sont essentiels dans la mesure o les critres de cots environnementaux sont de plus
en plus souvent mis en avant pour faire obstacle la construction de nouvelles infrastructures ou pour orienter les choix vers un type dinfrastructure
ou un mode de transport plutt quun autre. La pertinence de ces critres
est regarde de prs. Les auteurs rappellent les progrs qui ont t raliss
pour baisser la pollution atmosphrique, grce une rglementation svre
mais rappellent limportance des effets cumulatifs de ces pollutions long
terme. La contribution des transports leffet de serre est ensuite dtaille.
Le secteur des transports reprsente en effet en France 21 % des missions de gaz effet de serre et 25 % des missions de CO2. Ce poids doit
tre relativis dans la mesure o les rejets de CO2 associs la production
dnergie sont plus faibles en France que dans la plupart des autres pays
europens du fait de limportance de la production dlectricit dorigine
nuclaire. Les rejets de gaz effet de serre sont un problme lchelle
plantaire et il est optimal de concentrer au mieux les efforts sur les endroits
o le cot marginal de la dpollution est le plus faible. Ceci veut dire principalement dans les pays en dveloppement. Les pays dvelopps tant
responsables du stock de CO2 accumul et ayant une dette lgard de la
plante, ils se doivent dhonorer celle-ci. Les pays dvelopps doivent donc
payer pour la rduction des missions de gaz effet de serre, mais ces
rductions doivent surtout avoir lieu dans les pays en dveloppement.
La rponse optimale la rduction des gaz effet de serre nest pas,
selon les auteurs, un transfert massif de ressources vers les transports en
commun ou le transport ferroviaire. Ce transfert cote cher et il bride la
mobilit sans diminuer de faon significative les effets environnementaux.
De plus, il mobilise des ressources financires considrables qui manquent
pour conduire des recherches sur les moyens de lutte contre leffet de serre.
La bonne rponse leffet de serre est de diminuer les missions et daugmenter labsorption des gaz effet de serre. Elle passe par un effort de la
recherche fondamentale et applique et par des innovations de produits et
de procds. Ceci peut ncessiter une rvaluation du prix de la tonne de
carbone au-del des 100 euros du rapport Boiteux. Des investissements
publics excessifs en faveur du report modal priveraient ltat des marges de
manuvre ncessaires pour encourager les progrs technologiques dans le
domaine environnemental. Cest pourquoi les auteurs insistent sur le fait
que le calcul conomique reste le meilleur garant de bonnes dcisions pour
lavenir sous rserve bien sr dvaluer correctement les valeurs tutlaires.
dfaut, le risque est davoir la dcroissance conomique et le changement climatique.
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3. Le report modal
Les auteurs procdent un bilan mthodologique des cots et des avantages de la politique de report modal a priori. Le report modal est motiv
par le fait que le transport routier est le mode qui a le taux de nuisance le
plus lev, quil sagisse des pollutions locales, du bruit ou de lmission de
CO2. Do lide quune bonne politique de transport doit dcourager la
circulation routire individuelle et encourager les autres modes de transport
(notamment le ferroviaire). Cette ide qui peut paratre premire vue consensuelle pose en fait de nombreux problmes. Le premier est que ce nest
pas la tendance du comportement spontan des acteurs (90 % des dplacements sont des dplacements en automobile) et cela pour des raisons qui
sont trs profondes (organisation des agglomrations, volution de nos systmes productifs). Le deuxime problme est que dautres politiques viennent quelquefois contrecarrer le souhait de report modal. Par exemple, les
politiques durbanisme contribuent ltalement des villes et au dveloppement priurbain, qui encouragent finalement lusage de la voiture personnelle. Deux exemples de dcisions ou projets inspirs par lide de report
modal sont examins : le canal Seine-Nord et le tunnel Lyon-Turin. Le troisime problme est que les substitutions possibles entre modes de transport
sont dans la ralit assez troites, quelles rsultent des choix individuels et
ne se dcrtent donc pas.
Selon les auteurs, les milliards deuros affects certains grands projets
dinfrastructures auraient un avantage environnemental bien suprieur sils
taient investis directement dans la recherche sur lenvironnement, par exemple sur la squestration du carbone ou les moteurs propres. Pour donner des
ordres de grandeur, au grand maximum 1 milliard deuros de recherche sur
lenvironnement sont dpenss actuellement, dont une centaine seulement
affects directement aux moyens pour rduire leffet de serre. Le seul projet Seine-Nord reprsente 4 milliards deuros et le projet Lyon-Turin deux
fois plus.
4. Le financement
La question du financement des infrastructures de transport est examine. Les infrastructures de transport ncessitent souvent pour leur construction puis pour leur exploitation des financements publics qui psent sur
la dpense publique, le dficit (ou limpt) et la dette publique. Les projets
dquipement viennent donc en concurrence avec dautres besoins sociaux
(retraite, sant) de recherche, denseignement. La contrainte de financement future et les faons possibles de les allger notamment par la
tarification ou des contributions prives constituent donc des questions
majeures non seulement pour les transports mais aussi pour lquilibre social dans son ensemble. Les partenariats public-priv sont en particulier
prsents comme des instruments permettant doptimiser les contraintes de
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5. Le calcul conomique
La premire recommandation consiste redonner dans les dcisions politiques dinfrastructures un rle central aux tudes cots-avantages par projet,
avec un poids suffisant aux facteurs denvironnement mais sans a priori de
principe sur le choix modal. Une mise jour des cots pour lenvironnement
retenus dans le rapport Boiteux pourrait tre envisage pour bien prendre
en compte les effets externes des transports et le principe de prcaution.
Les auteurs proposent de crer une agence dorientation et dvaluation
du systme des transports qui aurait pour mission doptimiser le systme
des transports en faisant raliser les valuations ncessaires et en validant,
comparant et publiant les rsultats. Cette agence pourrait tre une cration
nouvelle ou bien rsulter dune transformation (assez profonde) de lAFITF.
Un effort de clarification des responsabilits et la recherche dun systme plus incitatif des choix dinfrastructures optimaux doit tre engag.
Dans le domaine routier, notamment, ltat doit garder un rle dominant
danticipation des nouvelles infrastructures si lon veut viter des blocages
sur certains axes dici une dizaine dannes.
Les auteurs suggrent galement de poursuivre les tudes sur les grands
projets Lyon-Turin et Seine-Nord mais de reporter lengagement effectif de
leur lancement tant que la rentabilit socio-conomique restera aussi faible
et que le financement nen pourra tre assur que par une augmentation de
la dette de ltat.
Dans le mme ordre dides, il faut redonner une certaine priorit
lentretien des rseaux existants, notamment de leurs parties les plus utilises, avant de lancer la construction de nouvelles infrastructures coteuses.
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7. Commentaire
Roger Guesnerie partage les grandes lignes du rapport, en particulier le
rle que doit jouer le calcul conomique comme juge de paix , le fait quil
ne faut pas attendre de miracle du secteur des transports pour diminuer
leffet de serre mais quil faut en revanche mettre un plus grand poids sur la
recherche environnementale. Il souligne que le calcul conomique doit tre
rendu plus fiable, en tenant compte de la complexification des besoins. La
prise en compte du seul facteur temps ne suffit plus. La scurit, le confort
de conduite sont galement des paramtres importants. Il faut en outre tre
capable dy intgrer les nuisances locales, sinon comment expliquer que le
tramway donne satisfaction auprs de la population en dpit dune rentabilit socio-conomique faible. Un intervenant fait remarquer que le rapport
ne traite pas des effets dagglomration : les auteurs partent de la demande,
mais les infrastructures peuvent aussi avoir une influence sur les localisations (des entreprises, des mnages, etc.). Par ailleurs, lantagonisme entre
la dcision politique et le calcul conomique peut tre rsolu si on met en
place un systme de transferts pour indemniser les riverains des nuisances
locales.
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Summary
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The report points out that French transport policy is heavily geared to
three concepts: increased competition, decentralisation and the modal shift
policy. The objective of this policy is to transfer road-based resources to
alternative means of transport. The modal shift policy is justified by the
reduction of transport-related problems, such as accidents and the degradation
of the environment, which concern road transport which is, by far, the
most frequently-used means of transport. One of the key issues addressed
by the authors is to ascertain how far this policy can be pushed without
limiting the mobility of persons and merchandise and without undermining
economic growth and employment.
The modal shift policy is currently driven by mounting environmental
concerns and the target of achieving a fourfold decrease in greenhouse gas
emissions by 2050. The authors are of the opinion that this objective should
be weighed up on economic calculation criteria. This does not imply that one
particular infrastructure project should in principle be chosen rather than
another. It simply means that the attainment of objectives which are crucial
for our society requires appropriate evaluation of the externalities of
greenhouse gas emissions in the assessment of infrastructure projects.
Another constraint that no government can afford to ignore pertains to public finances. The conclusion that the authors draw from their analysis is
that present transport policy should be re-examined both in terms of choices
and methods.
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3. Modal shift
The authors carry out a methodological assessment of the expected costs
and benefits of the modal shift policy. The modal shift policy stems from the
fact that road transport is the means of transport that causes the highest
level of pollution, in terms of the negative effect on the local environment,
noise and CO2 emissions. Hence the opinion that a well-advised transport
policy ought to discourage the traffic of road vehicles for private use and
encourage alternative means of transport, notably rail. Whilst the logic of
the concept might appear irrefutable, it raises numerous problems at a
practical level. Firstly, the policy does not correspond to spontaneous vehicleuser behaviour patterns (motorists account for 90% of trips) and for deeprooted reasons (the organisation of urban districts, the evolution of productive systems). Secondly, other policies are sometimes incompatible with the
objectives of modal shift. For instance, town planning programmes play a
role in the extension of towns and out-of-town developments and, by the
same token, increased recourse to vehicles for personal use. Two examples
of decisions or projects inspired by the modal shift concept are analysed: the
Seine-Nord canal and the Lyon-Turin tunnel. Thirdly, in practice, the potential
scope for substituting one means of transport by another is relatively limited,
as this is a matter of personal choice and therefore cannot be enforced.
According to the authors, the billions of euros allocated to certain major
infrastructure projects would have been far more beneficial to the environment
if they had been invested directly in environmental research into issues such
as carbon sequestration and clean engines. To give an idea of the amounts
of money involved, an absolute maximum of EUR 1bn is currently spent on
environmental research and only EUR 100m or so of the total is invested
directly in resources to reduce the greenhouse effect. The Seine-Nord project
alone accounts for EUR 4bn and the Lyon-Turin project for double this
figure.
4. Funding
The question of transport infrastructure funding is addressed. The construction and running of transport infrastructure often requires public sector
funding with negative consequences for public spending, the budget deficit
(or taxation) and public debt. Infrastructure projects therefore vie with other
funding requirements, such as welfare spending (pensions, healthcare),
research and education. Future funding constraints and the possible ways of
lightening them notably via the introduction of a price scale or private sector
contributions thus constitute key issues concerning not only transport, but
also social equilibrium as a whole. Public/private sector partnerships are
pinpointed as instruments that could pave the way for the optimization of
funding constraints and improved project governance. Detailed analysis of
these factors is also provided in the complement drawn up by Dominique
Bureau.
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6. Comment
Roger Guesnerie agrees with the main conclusions of the report, notably
concerning the Justice of the Peace role that ought to the played by
economic calculation, the fact that no miracles in the transport sector reducing
the greenhouse effect can be expected. In contrast, a greater environmental
research effort is required. He stresses that economic calculation must be
made more reliable in order to take full account of the complexity of
requirements. The speed is no longer the only factor that needs to be taken
into account. Safety and comfortable driving are also important parameters.
In addition, local pollution needs to be integrated into the calculation
otherwise how can the success of the tramway with the population, despite
its low socio-economic profitability, be explained? A qualified observer points
out that the report does not deal with the consequences for urban areas: the
authors base their arguments on the issue of demand, but infrastructure can
also have an impact on locations (of companies, households, etc.). Moreover,
the conflict between political decision-making and economic calculation could
be resolved if a transfer system to compensate local inhabitants for pollution
were introduced.
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PREMIER MINISTRE
Cellule permanente
Christian de Boissieu
Prsident dlgu du Conseil danalyse conomique
.......................
Secrtaire gnral
Gunther Capelle-Blancard
Conseiller scientifique
Microconomie
conomie financire
conomie de lenvironnement
Jrme Glachant
Conseiller scientifique
Macroconomie
Thorie de la croissance
Marie Salognon
Conseillre scientifique
conomie de lemploi et du travail
Christine Carl
Charge des publications et de la communication
Agns Mouze
Charge dtudes documentaires
01 42 75 77 47
01 42 75 77 40
christine.carl@pm.gouv.fr
agnes.mouze@pm.gouv.fr
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