Manual de Técnica Legislativa para El Congreso de La República

MANUAL DE TCNICA LEGISLATIVA
PARA EL CONGRESO DE LA REPBLICA
OSCAR ELIAS GUERRERO REYES
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA ESAP

FACULTAD DE PREGRADO
PROGRAMA EN CIENCIAS POLTICAS Y ADMINISTRATIVAS
BOGOT, D.C.
2008
MANUAL DE TCNICA LEGISLATIVA

PARA EL CONGRESO DE LA REPBLICA
OSCAR ELIAS GUERRERO REYES
Informe Final de Prcticas Administrativas realizadas en cumplimiento del

ltimo requisito acadmico para optar al Titulo de Administrador Pblico
ASESOR ACADMICO ESAP:

GUIDO ECHEVERRY PIEDRAHITA
ASESOR UNIDAD DE ASISTENCIA TCNICA LEGISLATIVA UATL DEL

CONGRESO DE LA REPBLICA:
DIANA PATRICIA VANEGAS LPEZ
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA ESAP

FACULTAD DE PREGRADO
PROGRAMA EN CIENCIAS POLTICAS Y ADMINISTRATIVAS
BOGOT, D.C.
2008
Dedicado a quienes hicieron posible este sueo,

a quien fortalece mi valor, y
a quien jams dejo de confiar.
AGRADECIMIENTOS
Debo iniciar agradeciendo a quienes por parte de la ESAP hicieron posible este
sueo, profesores, directivos y empleados que desde sus diferentes campos
brindaron el apoyo necesario para lograr una formacin integral en el saber
administrativo pblico. Gracias igualmente a los amigos y compaeros que me
brindaron su amistad y colaboraron durante este proceso de formacin. Gracias
a los compaeros del Congreso por permitirme culminar este proceso de
formacin que fue sin dudas mejor de lo imaginado. Gracias a mi familia y a mi
hermano por creer y brindar el apoyo suficiente para levantarse cada maana y
continuar mi formacin. Gracias, mil gracias, a mi madre por aguantar tantos
desvelos y sustentar este sueo da a da con sus cuidados y su infinito amor
maternal. Finalmente, gracias a Dios para quien todas las palabras de
agradecimiento se quedaran cortas a la hora de manifestar mi gratitud.
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIN
I PARTE: LA PRCTICA ADMINISTRATIVA
1. IDENTIFICACIN DEL TIPO DE PRCTICA ADMINISTRATIVA
10
2. DELIMITACIN DEL OBJETO DE ESTUDIO
11
3. OBJETIVOS DEL ESTUDIO
11
3.1 Objetivo General
11
3.2 Objetivos Especficos
11
3.3. Resultados Esperados
12
3.3.1. Resultado General
12
4. MARCO DE REFERENCIA
12
4.1 Marco Normativo
12
4.2 Marco Histrico
13
5. METODOLOGA
13
5.1. Fase preparatoria
14
5.2. Fase de recopilacin de informacin
14
5.3. Fase de estudio y anlisis
14
5.4. Fase de elaboracin y presentacin del documento final
15
II PARTE: RESULTADOS DE LA PRCTICA ADMINISTRATIVA

6. RECOPILACIN DE INFORMACIN
16
7. ESTUDIO Y ANLISIS
17
8. PRODUCTOS FINALES DE LA PRCTICA ADMINISTRATIVA
18
8.1 Base de datos de los Manuales de Tcnica Legislativa
18
8.2 Base de datos de los documentos encontrados en Internet
20
8.3 Matriz para lectura de los Manuales de Tcnica Legislativa

Nacionales y extranjeros
20
8.4 Diseo final del Manual de Tcnica Legislativa
25
8.5 Capitulo de las Leyes Ordinarias
28
CONCLUSIONES
56
RECOMENDACIONES
57
BIBLIOGRAFA
58
LISTA DE GRFICOS
Grfico No 1 Organigrama de Unidad de Asistencia Tcnica

Legislativa
10
Grfico No 2 Iniciativa Legislativa
32
Grfico No 3 Presentacin de Proyectos
34
Grfico No 4 Comisiones Constitucionales Permanentes
36
Grfico No 5 Requisitos Constitucionales
38
Grfico No 6 Lnea jurisprudencial. Primer Problema Jurdico
39
Grfico No 7 Lnea jurisprudencial. Segundo Problema Jurdico
45
Grfico No 8 Lnea jurisprudencial. Tercer Problema Jurdico
51
LISTA DE CUADROS
Cuadro No 1 Base de datos de los Manuales de Tcnica Legislativa
19
Cuadro No 2 Fuentes Institucionales
20
Cuadro No 3 Base de datos de los documentos encontrados

En Internet
21
Cuadro No 4 Matriz para lectura de los Manuales de Tcnica

Legislativa Nacionales y extranjeros
22
INTRODUCCIN
El Congreso de la Repblica en su intencin de transformarse integral y
progresivamente como institucin, que permita configurar un rgano moderno,
altamente tcnico y capaz de responder de manera eficiente y eficaz a los
requerimientos de la sociedad ha venida adelantando un Plan de
Modernizacin Legislativa que posibilitar que el Congreso se fortalezca y
desempee un papel fundamental en la vida democrtica del pas.
El plan de Modernizacin plante la creacin de una oficina encargada de
apoyar el trabajo de las comisiones y bancadas, esta es una de las razones
para que en el ao 2007 por medio de la Ley 1174 se crea la Unidad de
Asistencia Tcnica Legislativa a la que se le asigna el objetivo de brindar
servicio de apoyo jurdico y accesoria tcnica al Congreso de la Repblica.
En desarrollo de las funciones asignadas por la ley anteriormente mencionada
y por el objeto en ella planteada para la UATL, se desarrollara el estudio de
Tcnica Legislativa que de cmo resultado un Manual que se convierta en una
de las herramientas de apoyo tcnico y jurdico a la funcin legislativa que
desarrollan los Senadores y Representantes del Congreso de la Repblica de
Colombia.
I PARTE: LA PRCTICA ADMINISTRATIVA

1. IDENTIFICACIN DEL TIPO DE PRCTICA ADMINISTRATIVA
En la practica administrativa a desarrollar se encuentran las actividades propias
encaminadas a generar un documento gua de Tcnica Legislativa para los
Honorables Congresistas, por ello, dichas actividades se asemejan a la
realizacin de un proyecto de investigacin con su correspondiente produccin
documental en su etapa final como se puede evidenciar en la metodologa
planteada en el presente plan de trabajo.
El Manual de Tcnica Legislativa ser una de las herramientas que permitir
que la institucin cumpla con su funcin legislativa de manera eficiente, eficaz y
oportuna, respondiendo a las demandas que la comunidad presenta para que a
travs de la generacin normativa de mayor calidad se generen soluciones a la
situacin considerada como problemtica por al sociedad.
Es por ello que se considera que el Manual de Tcnica Legislativa permitir a
quienes participan del proceso de formacin de las leyes en el pas,
herramientas tcnicas sobre estructura, redaccin y estilo de las leyes a fin de
mejorar la elaboracin de los documentos jurdicos fundamentales en el
sistema jurdico del pas.
La prctica se realizar en la Unidad de Asistencia Tcnica Legislativa UATLdel Congreso de la Repblica, la cual dentro de la estructura organizacional de
la entidad depende de la mesa directiva del Congreso como se presenta en el
siguiente organigrama:
Grfico No 1 - Organigrama de Unidad de Asistencia Tcnica Legislativa
MESA DIRECTIVA
DEL
CONGRESO DE LA REPBLICA
COMISIN ESPECIAL
DE
MODERNIZACIN DEL CONGRESO
UNIDAD DE ATENCIN
CIUDADANA
UNIDAD DE ASISTENCIA
TECNICA LEGISLATIVA
PRACTICANTE
ADMINISTRATIVO
Fuente: UATL - 2003
10
2. DELIMITACIN DEL OBJETO DE ESTUDIO

El estudio a desarrollar tiene el propsito de fortalecer de manera especfica el
trabajo que se realiza actualmente en la Unidad de Asistencia Tcnica
Legislativa y en trminos generales mejorar la calidad tcnica del proceso de la
elaboracin de las leyes que el Congreso de la Repblica ejerce en ejercicio de
la funcin legislativa que le consagra la Constitucin Poltica.
Para ello se elaborar un manual de Tcnica Legislativa desde la Unidad de
Asistencia Tcnica Legislativa a la que se le ha encomendado por mandato de
la Ley el objetivo de brindar servicios de asesora tcnica a las comisiones
Constitucionales y Bancadas del Congreso para contribuir a la transformacin
integral y progresiva del Congreso de la Repblica de tal manera que como
institucin moderna y altamente tcnica responda de manera eficaz y eficiente
a las exigencias de la democracia.
Con la pretensin de elaborar un Manual de Tcnica Legislativa acorde con las
necesidades propias de la funcin legislativa, y que se convierta en una de las
herramientas de permanente consulta por parte de los Honorables
Congresistas y de quienes pertenecen a las Unidades de Trabajo Legislativo se
realizar un estudio con los parmetros propios investigativos para que dicho
manual sea una herramienta que garantice una mayor calidad tcnica en la
elaboracin de las leyes.
3. OBJETIVOS DEL ESTUDIO
3.1 Objetivo General
El objetivo general del estudio es el de disear un Manual de Tcnica
Legislativa que contribuya a la transformacin integral y progresiva del
Congreso de la Repblica y que le permita a esta institucin responder de
manera eficaz y eficiente a las exigencias de la democracia.
3.2 Objetivos Especficos

Los objetivos especficos del estudio son los siguientes:
3.2.1. Elaborar una base bibliogrfica referida al tema de Tcnica Legislativa
para la UATL que se ha de continua consulta para estudios que se
realicen posteriormente.
11
3.2.2. Plantear un manual de Tcnica Legislativa desde la Unidad del

Congreso de la Repblica a la cual se le ha asignado dicha funcin.
3.2.3. Identificar y analizar el marco normativo colombiano que trata el tema
de Tcnica Legislativa y revisar comparativamente el tema en otros
pases
3.3. Resultados Esperados
3.3.1. Resultado General
Entrega del diseo del Manual de Tcnica Legislativa y el desarrollo de uno de
los temas para que sea utilizado por los Honorables Congresistas y consultado
permanentemente por parte de la Unidades de Trabajo Legislativo de cada uno
de ellos.
4.
MARCO DE REFERENCIA
Teniendo presente que como resultado esperado se estableci la elaboracin

del Manual de Tcnica Legislativa que sea utilizada por los Honorables
Congresistas, y que en la metodologa que se planteara a continuacin se
establecen las fases de recopilacin de informacin o datstica y la de estudio y
anlisis de la informacin encontrada, se hace necesario plantear de manera
preliminar el marco normativo e histrico se presentan a continuacin.
4.1 Marco Normativo
La Constitucin de 1991 establece como uno de los rganos del poder pblico
el Congreso de la Repblica y le asigna especialmente tres funciones, la
primera relacionada con la reforma a la Constitucin, la segunda referida a la
elaboracin de las leyes y la tercera encaminada a ejercer control poltico
sobre el gobierno y la administracin.
Para la elaboracin de las leyes, el artculo 151 de la Constitucin Poltica de
Colombia establece en cabeza del Congreso la facultad de expedir leyes
orgnicas, a las cuales estar sujeto el ejercicio de la actividad legislativa y por
medio de ellas se establecer los Reglamentos del Congreso y de cada una de
las Cmaras, por otra parte el artculo transitorio nmero 14, estableca que si
dentro de la legislatura que se inici el 1 de diciembre de 1991 y termino el 20
de julio de 1992, el Congreso Nacional, el Senado de la Repblica y la Cmara
de Representantes, no expidieren su respectivo Reglamento, lo expedira el
Consejo de Estado dentro de los tres meses siguientes. De esta manera el
legislador cumple con el artculo 151 y se impide la aplicacin del artculo
transitorio nmero 14 de la Constitucin Poltica de Colombia.
12
El reglamento es importante en el sentido en que ofrece posibilidades al

Congreso de la Repblica, entre ellas la de ejercer las funciones
encomendadas constitucionalmente y la de permitir mejorar la calidad de las
leyes. Es por ello que se afirma que de la constitucin de 1991 ha emergido un
poder legislativo ms democrtico y moderno, ms profesional y eficiente,
dotado con la plenitud de las atribuciones que son propias de los rganos
legislativos contemporneos. (De la Calle Lombana, 1991)
4.2 Marco Histrico
El Reglamento del Congreso, principal norma que confiere elementos de
tcnica legislativa antes de la Constitucin de 1991 se consideraba que no
haba evolucionado a la par con las instituciones republicanas y a pesar de
haber surtido el Congreso en el siglo XX varias reformas, stas no se reflejaron
en su Reglamento, slo las contenidas en las leyes 7 de 1945, 100 de 1960,
17 de 1970, 4 de 1972, 2 de 1974, y 35 de 1990 entre otras, han tratado de
actualizar el funcionamiento del Congreso a las exigencias modernas sin
lograrlo, por ser reformas accidentales, convirtieron el Reglamento en una de
las herramientas desactualizadas de difcil consulta y an ms de difcil
interpretacin.
Con la expedicin de la Ley 5 de 1992, se corrigen en gran parte los vicios y
vacos que se venan presentando en el funcionamiento del Congreso, se
adapta el funcionamiento del Congreso a la nueva normatividad constitucional y
se permite que el Congreso e manera gerencial como interpretacin de la
dinmica mundial entorno a la maximizacin de los recursos que permitan la
mejor administracin de los servicios y del presupuesto. (Echeverri; Gmez &
Mendoza, 1991)
Para finalizar, un buen proceso legislativo debiera resultar en el diseo de leyes
que reflejen realidades, sean de carcter econmico, poltico o social, y que
prevengan soluciones a futuras controversias. Pensar en soluciones
anticipadas de conflictos y hacer una institucin compatible con la exigencia de
instituciones eficientes es el desafi del actual Congreso de la Repblica.
5.
METODOLOGA
El Desarrollo de un Estudio del Manual de Tcnica Legislativa se realizar en

cuatro fases bsicas en donde se desarrollarn actividades y tareas
especficas:
Fase preparatoria
Fase de recopilacin de informacin
Fase de estudio y anlisis
Fase de elaboracin y presentacin del documento final
13
5.1. FASE PREPARATORIA

5.1.1. Delimitacin Temtica
Delimitar el objeto de estudio
Plantear el objetivo general
Determinar los objetivos especficos
5.1.2. Determinacin metodolgica
Establecer el marco de referencia
Definir las fuentes de informacin
5.2. FASE DE RECOPILACIN DE INFORMACIN
5.2.1. Normas constitucionales legales y dems disposiciones normativas
Recopilar las disposiciones constitucionales
Compilar la normatividad nacional que trate el tema
5.2.2. Revisin Jurisprudencial
Conseguir las jurisprudencias de las altas cortes nacionales sobre el tema
5.2.3. Recopilacin doctrinal y bibliografa relacionada
Consultar la doctrina existente en las diferentes bibliotecas
5.2.4. Legislacin extranjera y Derecho comparado
Determinar que pases sern objeto de estudio comparado
Consultar libros y pginas electrnicas de diferentes pases sobre tcnica
legislativa
Recopilar la normatividad extranjera sobre el tema
5.3. FASE DE ESTUDIO Y ANLISIS
5.3.1. Anlisis de la informacin
Lectura de los documentos recopilados
5.3.2. Elaboracin de documentos preliminares
Establecer las ideas principales de los textos
14
Realizar resumen ejecutivo de los documentos de mayor relevancia

5.4. FASE DE ELABORACIN Y PRESENTACIN DEL DOCUMENTO
FINAL
5.4.1. Elaborar el documento final tema asignadoEstablecer la tabla de contenido del documento final
Desarrollar los tpicos establecidos
5.4.2. Presentar el Manual de tcnica Legislativa
Gestionar la publicacin del manual de tcnica legislativa
Presentar el documento final elaborado en la UATL
Las tcnicas que se utilizarn en el desarrollo de la practica estn referidas al
manejo propio de la informacin que se requiere para la elaboracin del
manual, es por ello que se presentan las siguientes con la finalidad de que
permitan un adecuado tratamiento de los documentos consultados.
Primera: Tcnica relacionada con las Fuentes de Informacin, en ella se hace
indispensable la generacin de la matriz bibliogrfica en donde se inserte de
manera clara y precisa la fuente documental de un texto que sea tenido en la
prctica.
Segunda: Tcnica de elaboracin documental, esta relacionado a la manera de
generar el documento definitivo de la prctica, es decir, el Manual de Tcnica
Legislativa.
Tercera: Tcnica de presentacin documental, definida por la Unidad de
Asistencia Tcnica Legislativa en la metodologa para elaborar estudios de
antecedentes.
15
II PARTE: RESULTADOS DE LA PRCTICA ADMINISTRATIVA

Las actividades desarrolladas en la prctica administrativa se presentan a
continuacin. Todas fueron encaminadas al logro del objetivo fundamental de la
prctica, disear un Manual de Tcnica Legislativa para el Congreso de la Repblica
y presentar uno de los temas contenidos en dicho diseo.
6. RECOPILACIN DE INFORMACIN
Las actividades relacionadas con la recopilacin de informacin son las siguientes:
Seleccin de las bibliotecas en dos categoras, la primera, las universitarias con
sede en Bogot y segundo, las generales que pueden contener documentacin con
el tema objeto de estudio.
Elaboracin de matriz o base de datos para iniciar la consulta en las diferentes
bibliotecas.
Compilacin de los documentos y manuales que se encuentran en bibliotecas de las
principales universidades de Bogot.
Recopilacin de los documentos y manuales que se encuentran en bibliotecas
generales como la Luis ngel Arango y la Biblioteca Nacional.
Visitas a las universidades que no tienen catlogo en lnea para identificar la
bibliografa referida a Tcnica Legislativa.
Condensacin de la informacin en la matriz diseada para este propsito.
Diseo de matriz especial para condensar los documentos que se encuentran en
Internet.
Bsqueda de informacin en Internet y generacin de copia de seguridad de cada
documento para su posterior consulta.
Clasificacin de los documentos que se encuentran segn el tipo de publicacin.
Clasificacin y anlisis de las publicaciones para que no se dupliquen documentos
de la base de datos de las universidades y de las bibliotecas generales con los que
se encuentran en Internet.
16
7. ESTUDIO Y ANLISIS
Las actividades relacionadas con el estudio y anlisis de la informacin son las
siguientes:
Elaboracin de estudio de los antecedentes de la ley 5 de 1992 Por la cual se
expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cmara de Representantes,
identificando las gacetas a consultar y se realiza la lectura de las mismas.
Extraccin de los elementos que sern tenidos en cuenta en el Manual de tcnica
Legislativa y se digitaliza la informacin encontrada, se realiza la secuencia como
proyecto de ley y se transcriben cada uno de las estructuras de los proyectos de
Reglamento para el Congreso.
Diseo de matriz para cruce de informacin que permite el diseo del ndice
preliminar del Manual de Tcnica Legislativa identificando los captulos de los libros
para leer y de cada uno de los manuales nacionales e internacionales pertinentes
para el desarrollo de cada captulo planteado.
Lectura de los captulos de manuales de tcnica de otros pases que se relacionan
con el Captulo 1.referido a la conceptualizacin de la Tcnica Legislativa.
Lectura de los captulos de manuales de tcnica de otros pases y los colombianos
que se relacionan con el Captulo 2. Relacionado con ordenamiento jurdico
colombiano a partir de la constitucin de 1991.
con el Captulo 3. Enfocado a la manera de disear la ley.
con el Captulo 4. Que se relaciona con la conceptualizacin de la Iniciativa de la
ley
con el Captulo 5. En donde se establecen los elementos de la estructura de los
proyectos de ley.
con el Captulo 6. Enfocado a el tramite de los proyectos de ley.
con el Captulo 6. y 7 referidos a los efectos de las leyes y a el lenguaje normativo,
captulos importantes pero que debido a sus contenidos se esta reevaluando su
pertinencia en el Manual.
17
Se disea el manual de tcnica legislativa para que sea desarrollado por la Unidad
de Asistencia Tcnica Legislativa. Se da inicio a la elaboracin de un segmento del
mismo denominado Leyes Ordinarias.
8. PRODUCTOS DE LA PRCTICA ADMINISTRATIVA
En los productos de la prctica administrativa se encuentran todos los desarrollos
enfocados al cumplimiento de los objetivos planteados en el plan de trabajo. Es por
ello que se relacionan a continuacin los cuadros, matrices, bases de datos y
documentos que se generaron durante el periodo de la prctica.
8.1 Base de datos de los Manuales de Tcnica Legislativa
Esta base de datos se utiliz para condensar los documentos que se encuentran en
las bibliotecas de la ciudad de Bogot (ver Cuadro No 1).
En esta base de datos se encuentran siete (7) criterios de clasificacin documental,
el primero de ellos es el denominado TEMA, que bsicamente corresponde a la
manera de buscar en los catlogos de las bibliotecas universitarias y las de consulta
general, encontramos los documentos que fueron encontrados por:
1. Tcnica Legislativa
2. Practicas Parlamentarias
3. Gua Legislativa, y
4. Reglamento del Congreso
El segundo criterio de clasificacin dentro de la base de datos es el de TITULO,
que corresponde a la denominacin que cada uno de los autores a asignado a su
documento. El tercer elemento es el de PAS DE PUBLICACIN en donde
encontramos documentos de Espaa, Estados Unidos, Colombia, Mxico, Brasil,
Italia, entre otros.
El siguiente elemento dentro de la base de datos se encuentra el de AUTOR, en la
mayora de documentos se presenta de manera singular, pero tambin se
encuentran publicaciones de grupos de estudio e instituciones especializadas en el
tema de tcnica legislativa. El AO DE PUBLICACIN es el criterio que permite
identificar los documentos de mayor a menor antigedad, se encuentran
publicaciones desde 1964. En el criterio de TIPO DE PUBLICACIN se identifico el
texto como a) libro, b) artculo de revista y c) Documento. Para finalizar se identifico
la FUENTE que corresponde bsicamente a la institucin educativa universitaria o
biblioteca de consulta ciudadana en general en donde se encuentra el texto, ello se
puede observar en al Cuadro No 2.
18
19
Tcnica Legislativa
Tcnica Legislativa
Practicas Parlamentarias
Tcnica Legislativa
Tcnica Legislativa
Tcnica Legislativa
Tcnica Legislativa
Tcnica Legislativa
Tcnica Legislativa
Tcnica Legislativa
Tcnica Legislativa
Tcnica Legislativa
Tcnica Legislativa
Tcnica Legislativa
Tecnica Legislativa
Tcnica Legislativa
Tcnica Legislativa
Reglamento del Congreso
Tcnica Legislativa
Tcnica Legislativa
Tcnica Legislativa
TEMA
Fuente: Oscar Guerrero - 2008
INFORMACIN EN BIBLIOTECAS
PAS DE
TTULO
AUTOR
PUBLICACIN
Curso de tcnica legislativa
Espaa
N.R.
Espaa
Grupo de Estudios de Tecnica Legislativa
Investigacin y anlisis para los parlamentos: manual prctico
EEUU
Centro para la Democracia
Manual de Mason sobre procedimiento legislativo
EEUU
Mason, Paul
Formacin de la ley: error en la tcnica legislativa.
Colombia
Corte Constitucional
Elementos de tcnica legislativa
Mxico
Miguel Carbonell
Un caso de error en la tcnica legislativa
N.R.
Edgar Saavedra Rojas
La tcnica legislativa y los sistemas de informtica jurdica
Argentina
Dir. Daniel R. Altmark , coord. Rafael A. Bielsa
O processao legislativo nas constituicoes brasileiras
Brasil
Dagoberto Liberato Cantizano
La forma de las leyes : 10 estudios de tcnica legislativa
Espaa
Grupo de Estudios de Tcnica Legislativa
Istruttoria parlamentare e qualita della normazione
Italia
a cura di Giorgio Recchia e Renzo Dickmann
Manual de procedimiento parlamentario
Puerto Rico
Reece B. Bothwell
Tcnica legislativa
Mxico
Miguel Alejandro Lpez Olvera
La tcnica legislativa a debate
Espaa
Jess Corona Ferrero
Hugo Alfonso Muoz Quesada
Manual centroamericano de tcnica legislativa
Costa Rica
Elementos para la definicin de un programa de tcnica legislativa
N.R.
Coderch, Pablo Salvador
Tcnicas legislativas y administrativas para el Congreso de la Repblica
Colombia
Diego Vivas Tafur
Adecuacin al ordenamiento y factibilidad : presupuestos de calidad
Espaa
Mara Jess Montoro Chiner
Curso de tecnica legislativa
Espaa
Grupo de Estudios de Tecnica Legislativa
Espaa
Manual de Mason sobre procedimiento legislativo
EEUU
Paul Mason
Curso de Tcnica legislativa
N.R.
Grupo de Estudios de Tcnica Legislativa.
Tcnica legislativa
Mxico
Miguel Alejandro Lpez Olvera
Curso de tecnica legislativa
Espaa
Grupo de Estudios de Tecnica Legislativa Modificacin reglamento del Congreso, Ley 5 de 1992
Colombia
UATL
Mxico
Miguel Carbonell
Espaa
Espaa
Grupo de Estudios de Tecnica Legislativa -
Cuadro No 1 - Base de datos de los Manuales de Tcnica Legislativa

TIPO DE
AO DE
FUENTE
PUBLICACIN PUBLICACIN
2001
Libro
UN
UN
1989
Libro
1997
Libro
UN
UN
1995
Libro
2004
Documento
UEC
2000
Libro
UEC
1978
Documento
UEC
1996
Libro
UEC
1985
Libro
UEC
1986
Libro
UEC
2002
Libro
UEC
1964
Libro
UEC
2002
Libro
BLAA
1994
Libro
BLAA
2000
Libro
PUJ
1989
Artculo revista
UR
2002
Libro
PUJ
1989
Libro
UA
1989
Libro
UA
1986
Libro
UA
1995
Libro
UA
1989
Libro
UR
2002
Libro
UL
1989
Libro
PUJ
2003
Documento
UATL
2004
Libro
BLAA
1986
Libro
BLAA
BLAA
1989
Libro
Cuadro No 2 Fuentes Institucionales

FUENTES
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
Universidad Nacional de Colombia

Universidad de los ndes
Universidad Externado de Colombia
Pontificia Universidad Javeriana
Universidad del Rosario
Universidad Libre de Colombia
Escuela Superior de Administracin Pblica
Biblioteca Luis ngel Arango
Biblioteca Nacional de Colombia
Biblioteca del Congreso de la Repblica
Anales del Congreso
UNC
UA
UEC
PUJ
UR
ULC
ESAP
BLAA
BNC
BCR
AC
Fuente: Oscar Guerrero 2008
8.2 Base de datos de los documentos encontrados en Internet

Se conservan los criterios sealados en la base de datos de los textos que se
encuentran en las bibliotecas de la ciudad de manera fsica, pero se adicionan dos
criterios, uno que se denomina NOMBRE DEL ARCHIVO en donde se inscribe la
referencia con la que el documento fue guardado para su posterior consulta por la
UATL. (Cuadro No 3)
8.3 Matriz para lectura de los Manuales de Tcnica Legislativa nacionales y
extranjeros
Para la lectura de los documentos que se seleccionaron para la identificacin de
elementos conceptuales para el manual que se esta generando, se estableci en la
parte superior la relacin de cada uno de los manuales o documento para su lectura
y en el costado izquierdo de la matriz se colocaron cada uno de los captulos del
ndice que se propone desarrollar. En cada una de las casillas de cruce, se
identifican los captulos de los manuales que fueron ledos. (Cuadro No 4 con sus
respectivos cuadrantes).
20
21
Curso de tcnica legislativa - conferencia

Manual de tecnica legislativa
Curso de tcnica legislativa - conferencia
Manual de tcnica legislativa
Legislation technique: the italian situation
Manual de tcnica legislativa de maine (ee.uu)
Cmo se hacen nuestras leyes?
Drafting legislativo e controllo di qualit: esperienze e proposte
Algunos elementos de tecnica legislativa
Gua prctica comn del parlamento europeo, del consejo y de la comisin
La tcnica legislativa - Artculo
Manual de tcnica legislativa
Tcnica legislativa local - Presentacin
Enseanza de la tecnica legislativa
Tcnica legislativa - Articulo
Tcnica legislativa y retencin
Tcnica legislativa interna y externa - Artculo
Tcnica legislativa: apuntes, reflexiones y sugerencias -Artculo
Tcnica legislativa cannica
Considerandos para apropar mtl en republica dominicana - Fragmento
Tcnica legislativa - Artculo
Qu es la tcnica legislativa? - Artculo
TTULO
AUTOR
Enrique Cceres Nieto.
Gordillo Arriagada Pablo
MIGUEL CARBONELL
Hugo Alejandro Concha Cant
FUNDACIN HUMANISMO POLTICO
Paolo Baldini, Francesco Tura
Office of the Revisor of Statutes
Congreso de los Estados Unidos
Francesco Romano
Centro de Informacin y Documentacin -CDIEliseo Muro Ruiz
Universidad del Salvador
Union Europea
Miguel ngel Camposeco Cadena
Comisin Especial de Ordenamiento Normativo
Cofemer
Eliseo Muro Ruiz
Adolfo Velasco Medeles
Luis MOISSET de ESPANS
Fermn Pedro Ubertone
Jos Antonio Moreno Rodrguez A.
Dr. Alejandro W. Bunge
Senado de la Repblica
Fernando Jess Torres Manrique
Alberto Castels
Mxico
Argentina
Mxico
Mxico
Mxico
Italia
EEUU
EEUU
Italia
Argentina
Mxico
Argentina
Union Europea
Mxico
Argentina
Mxico
Mxico
Mxico
Argentina
Argentina
Paraguay
Argentina
Repblica D.
Argentina
Argentina
PAS DE
PUBLICACIN
INFORMACIN EN INTERNET
Cuadro No 3 - Base de datos de los documentos encontrados en Internet
2002
N.R.
2000
2002
N.R.
1995
1998
2003
2003
N.R.
N.R.
N.R.
2000
N.R.
1999
N.R.
2004
N.R.
2001
N.R.
1998
2003
2005
N.R.
1988
AO DE
PUBLICACIN
CTL_MX_2002
MTL_AR_NR
ETL_MX_2000
CTL_MX_2002_2
MTL_MX_NR
TLI_IT_1995
MTL_EEUU_1998
CHNL_EEUU_2003
DLCC_IT_2003
MTL_AR
N.G
MTL_AR_NR
GPC_UE_2000
TL_MX_NR
MTL_AR_1999
N.G
ETL_MX_2004
TL_MX_JALISCO
TLR_MX_2001
TLIE_AR_NR
TLARS_PR_1998
TLC_AR_2003
CMTL_RD_2005
TL_AR_NR
QETL_AR_1988
NOMBRE DEL
ARCHIVO
Cuadro No 4 Matriz para lectura de Manuales de Tcnica Legislativa

Nacionales y Extranjeros. Cuadrante 1
INDICE DE MANUAL
MEXICO - Miguel Carbonell
COLOMBIA - Diego Vivas
1. TECNICA
LEGISLATIVA
MEXICO - LPEZ,
OLVERA
ESPAA - JESS CORONA

FERRERO
ARGENTINA MEXICO - FUNDACIN

GORDILLO
HUMANISMO
ARRIAGADA PABLO
POLTICO
ITALIA - PAOLO BALDINI,

FRANCESCO TURA
LA TECNICA
LEGISLATIVA
1.1 GENERALIDADES DE
INTRODUCCIN A LA
LA TCNICA
TCNICA LEGISLATIVA EN
LEGISLATIVA
MXICO
NOCION DE
TECNICA
LEGISLATIVA
CAPITULO 1.
TCNICA LEGISLATIVA
1.2 ELEMENTOS DE
TCNICA LEGISLATIVA
1.3 ENFOQUES DE LA
TCNICA LEGISLATIVA
LA TECNICA LEGISLATIVA
DESDE LA PERSPECTIVA
DOCTRINAL
1.3.1 DEL PODER

EJECUTIVO
LA TCNICA LEGISLATIVA
DESDE LA PERSPECTIVA
DEL PODER EJECUTIVO
1.3.2 DEL PODER

JUDICIAL
CAPITULO 3.
TCNICA LEGISLATIVA Y EL
DISEO DE LA LEY
CAPITULO 2.
ORDENAMIENTO JURDICO
COLOMBIANO A PARTIR DE LA
CONSTITUCIN DE 1991
1.3.3 DEL PODER

LEGISLATIVO
DESDE EL PODER
JURISDICCIONAL
RGANOS LEGISLATIVOS Y
RGANOS JUDICIALES.
ALGUNOS ELEMENTOS
PARA EL ANLISIS DE
CUESTIONES DE TCNICA
LEGISLATIVA
DESDE EL PODER
LEGISLATIVO
ANLISIS DEL
ITALIANO
2. ORDENAMIENTO
JURDICO COLOMBIANO
ANTECEDENTES
HISTRICOS DEL
PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO
2.1 ANTECEDENTES
CONSTITUCIONALES
2.2 EL PROCESO
LEGISLATIVO EN EL
SISTEMA JURDICO
COLOMBIANO
EL PROCESO DE
PRODUCCIN
LEGISLATIVA, UN
PROCEDIMIENTO DE
DISEO INSTITUCIONAL
EL PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO
3. TCNICA
LEGISLATIVA Y EL
DISEO DE LA LEY
TCNICA LEGISLATIVA Y
PROYECTOS DE LEY.
LAS NORMAS JURDICAS
TECNICA DE LA ESCRITURA
DE LA LEY
3.1 EL ACTO
LEGISLATIVO
3.2 LA LEY
LEY - OBJETO DE LAS

LEYES
ESTRUCTURA DE LA LEY
3.2.1 CLASES DE LEY

3.3 EL PROYECTO DE
LEY
CUADRANTES
22
1
3
2
4

INDICE DE MANUAL
ARGENTINA - CENTRON DE
INFORMACIN Y
DOCUMENTACIN -CDI-
MEXICO - ELISEO MURO RUIZ
UNION EUROPEA
ARGENTINA - COMISIN ESPECIAL

ESPAA - FUNDACIN
DE ORDENAMIENTO NORMATIVO
CEDDET
Y TCNICA LEGISLATIVA
1. TECNICA
LEGISLATIVA
TECNICA LEGISLATIVA
1.1 GENERALIDADES DE
LA TCNICA
LEGISLATIVA
NOCIONES GENERALES DE
TCNICA LEGISLATIVA
PRINCIPIOS Y REGLAS
DE TECNICA
LEGISLATIVA
CAPITULO 1.
TCNICA LEGISLATIVA
1.2 ELEMENTOS DE
TCNICA LEGISLATIVA
1.3 ENFOQUES DE LA
TCNICA LEGISLATIVA
LA TECNICA LEGISLATIVA EN
LOS TRATADOS
INTERNACIONALES
1.3.1 DEL PODER

EJECUTIVO
LA TECNICA LEGISLATIVA Y LA
MEJORA REGULATORIA EN EL
PODER EJECUTIVO
1.3.2 DEL PODER

JUDICIAL
CAPITULO 2.
COLOMBIANO A PARTIR DE LA
CONSTITUCIN DE 1991
2. ORDENAMIENTO
JURDICO COLOMBIANO
CAPITULO 3.
TCNICA LEGISLATIVA Y EL
DISEO DE LA LEY
1.3.3 DEL PODER

LEGISLATIVO
3. TCNICA
LEGISLATIVA Y EL
DISEO DE LA LEY
LA TECNICA LEGISLATIVA EN
LA PRODUCCION DEL DERECHO
2.1 ANTECEDENTES
CONSTITUCIONALES
2.2 EL PROCESO
LEGISLATIVO EN EL
SISTEMA JURDICO
COLOMBIANO
TRAMITACIN
PARLAMENTARIA
ESCRITURA DE TEXTOS
NORMATIVOS
3.1 EL ACTO
LEGISLATIVO
3.2 LA LEY
3.2.1 CLASES DE LEY
3.3 EL PROYECTO DE
LEY
CUADRANTES
23
1
3
2
4

CAPITULO 7.
EFECTOS DE LA LEY
CAPITULO 6.
TRAMITE
LEGISLATIVO
CAPITULO 5.
ESTRUCTURA DEL PROYECTO DE
LEY
CAPITULO 4.
INICIATIVA
DE LA LEY Y
DEL ACTO
LEGISLATIVO
INDICE DE MANUAL
MEXICO - Miguel Carbonell
COLOMBIA - Diego Vivas
MEXICO - LPEZ,
OLVERA
ESPAA - JESS CORONA

FERRERO
ARGENTINA MEXICO - FUNDACIN

GORDILLO
HUMANISMO
ARRIAGADA PABLO
POLTICO
ITALIA - PAOLO BALDINI,

FRANCESCO TURA
4. INICIATIVA DE LA LEY
Y DEL ACTO
LEGISLATIVO
4.1 INICIATIVA
LEGISLATIVA
INICIATIVA
LEGISLATIVA
5, ESTRUCTURA DEL
PROYECTO DE LEY
FORMALIDADES EN LA
PRESENTACIN DE
PROYECTOS DE LEY Y
DE ACTOS
LEGISLATIVOS
5.1 ESTRUCTURA
FORMAL
EL DISEO DE LA LEY
PARTES DE UNA
INICIATIVA
LA REDACCION DE LAS
LEYES
LOS ELEMENTOS
ESTRUCTURALES DE
UNA INICIATIVA DE
LEY NUEVA
ESTRUCTURA Y
REGLAS DEL TEXTO
NORMATIVO
5.2 ESTRUCTURA
SISTMICA
6. TRAMITE
LEGISLATIVO
7. EFECTOS DE LA LEY
LOS REENVOS
LEGISLATIVOS, LA
DEROGACIN, LAS
DEROGACIONES TCITAS
7.1 EN EL ESPACIO
7.2 RESPECTO A SUS
DESTINATARIOS
7.3 EN EL TIEMPO
CAPITULO 8.
LENGUAJE NORMATIVO
7.4 INTERPRETACIN DE
LAS LEYES
8. LENGUAJE
NORMATIVO
8.1 LGICA JURDICA
8.2 RACIONALIDAD
JURDICA
LA RACIONALIDAD
LINGSTICA EN LA
PRODUCCIN
LEGISLATIVA
8.3 TCNICAS DE ESTILO

Y ASPECTOS DEL
LENGUAJE
24
CUESTIONES DE
ESTILO Y ASPECTOS
DEL LENGUAJE
CUESTIONES DE
ESTILO Y ASPECTOS
DEL LENGUAJE
CUADRANTES
1
3
2
4

CAPITULO 8.
LENGUAJE NORMATIVO
CAPITULO 7.
EFECTOS DE LA LEY
CAPITULO 6.
TRAMITE
LEGISLATIVO
CAPITULO 5.
ESTRUCTURA DEL
PROYECTO DE LEY
CAPITULO 4.
INICIATIVA DE LA LEY Y DEL
ACTO LEGISLATIVO
INDICE DE MANUAL
ARGENTINA - CENTRON DE
INFORMACIN Y
DOCUMENTACIN -CDI-
MEXICO - ELISEO MURO RUIZ
UNION EUROPEA
ARGENTINA - COMISIN ESPECIAL

ESPAA - FUNDACIN
DE ORDENAMIENTO NORMATIVO
CEDDET
Y TCNICA LEGISLATIVA
4. INICIATIVA DE LA LEY
Y DEL ACTO
LEGISLATIVO
4.1 INICIATIVA
LEGISLATIVA
LA INICIATIVA DE LA LEY ELEMENTOS DE LA INICIATIVA

DE LA LEY - FACULTAD DE
INICIATIVA LEGISLATIVA, EL
ACTO LEGISLATIVO Y EL
PROCESO LEGISLATIVO
5, ESTRUCTURA DEL
PROYECTO DE LEY
EL CUERPO NORMATIVO
5.1 ESTRUCTURA
FORMAL
5.2 ESTRUCTURA
SISTMICA
DIFERENTES PARTES DE
UN ACTO
ESTRUCTURA DEL PROYECTO
PRINCIPIOS GENERALES
REDACCIN DE LA NORMA
CONTENIDO DE LA LEY
DISPOSICIONES FINALES,
CLUSULAS
DEROGATORIAS Y
ANEXOS
ESTRUCTURA LOGICOSISTEMTICA DE LAS

DISPOSICIONES NORMATIVAS
6. TRAMITE
LEGISLATIVO
TRAMITACIN
PARLAMENTARIA
INSERCIN DE LA LEY
EN EL ORDENAMIENTO
JURDICO
7.1 EN EL ESPACIO
7.2 RESPECTO A SUS
DESTINATARIOS
7.3 EN EL TIEMPO
7.4 INTERPRETACIN DE
REFERENCIAS Y
LAS LEYES
MODIFICACIONES NORMATIVAS
8. LENGUAJE
NORMATIVO
REFERENCIAS INTERNAS Y
EXTERNAS
LENGUAJE NORMATIVO
LGICA NORMATIVA
EL LENGUAJE
JURDICO
1
3
2
4
8.1 LGICA JURDICA

8.2 RACIONALIDAD
JURDICA
8.3 TCNICAS DE ESTILO
Y ASPECTOS DEL
LENGUAJE
CUADRANTES
8.4 Diseo final del Manual de Tcnica Legislativa

El ndice propuesto para el Manual de Tcnica Legislativa cuenta con elementos que
en pases como Espaa, Mxico, Italia y Argentina se han considerado como
esenciales para la construccin de las leyes. Es el ndice propuesto el elemento
fundamental para la produccin del texto definitivo de la prctica, y configura una
gua de trabajo que puede ser modificado segn las necesidades y objetivos del
Manual. El diseo final del Manual de Tcnica legislativa es el siguiente:
25
NDICE
PRESENTACIN
INTRODUCCIN
CAPITULO 1.
TCNICA LEGISLATIVA
1. TCNICA LEGISLATIVA
1.1 GENERALIDADES DE LA TCNICA LEGISLATIVA
1.2 ELEMENTOS DE TCNICA LEGISLATIVA
1.3 ENFOQUES DE LA TCNICA LEGISLATIVA
1.3.1 DEL PODER EJECUTIVO
1.3.2 DEL PODER JUDICIAL
1.3.3 DEL PODER LEGISLATIVO
CAPITULO 2.
ORDENAMIENTO JURDICO COLOMBIANO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN
DE 1991
2. ORDENAMIENTO JURDICO COLOMBIANO
2.1 ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES
2.2 EL PROCESO LEGISLATIVO EN EL SISTEMA JURDICO COLOMBIANO
2.2.1 MARCO NORMATIVO CONSTITUCIONAL
2.2.2 MARCO NORMATIVO LEGAL
2.2.3 MARCO JURISPRUDENCIAL
CAPITULO 3.
TCNICA LEGISLATIVA Y EL DISEO DE LA LEY
3. TCNICA LEGISLATIVA Y EL DISEO DE LA LEY
3.1 EL ACTO LEGISLATIVO
3.2 LA LEY
3.2.1 JERARQUA
3.2.2 LEY GENERAL
3.2.3 LEY INDIVIDUAL
3.2.4 LEY EN SENTIDO MATERIAL
3.2.5 CLASES DE LEY
3.2.5.1 LA LEY Y LOS DERECHOS SUBJETIVOS
3.2.5.2 CRITERIO DE IGUALDAD Y DE DIFERENCIA
3.2.5.3 PRESUNCIN DE CONSTITUCIONALIDAD
3.2.6 LEY ESTATUTARIA
3.2.7 LEY ORGNICA
3.2.8 LEY MARCO
3.2.9 LEY ORDINARIA
3.3 EL PROYECTO DE LEY
26
CAPITULO 4.
INICIATIVA DE LA LEY Y DEL ACTO LEGISLATIVO
4. INICIATIVA DE LA LEY Y DEL ACTO LEGISLATIVO
4.1 INICIATIVA LEGISLATIVA
4.1.1 INICIATIVA POPULAR
4.1.2 INICIATIVA PARLAMENTARIA
4.1.3 INICIATIVA DEL EJECUTIVO
4.1.4 INICIATIVA DE OTRAS RAMAS Y RGANOS DE PODER PBLICO
CAPITULO 5.
ESTRUCTURA DEL PROYECTO DE LEY
5. ESTRUCTURA DEL PROYECTO DE LEY
5.1 ESTRUCTURA FORMAL
5.1.1 EXPOSICIN DE MOTIVOS
5.1.2 TTULO
5.1.3 ENCABEZAMIENTO
5.1.4 PARTE DISPOSITIVA
5.1.5 DISPOSICIONES FINALES
5.2 ESTRUCTURA SISTMICA
5.2.1 UNIDAD DE MATERIA
5.2.2 CRITERIO DE CONEXIDAD
5.2.3 LEYES CON DIFERENTE CONTENIDO MATERIAL
CAPITULO 6.
TRAMITE LEGISLATIVO
6. TRAMITE LEGISLATIVO
6.1 DE LAS LEYES ESTATUTARIAS
6.2 QURUM
6.3 MAYORAS
6.4 PROPOSICIONES
6.5 SESIONES
6.6 DEBATES
6.7 VOTACIONES
6.8 VICIOS DE FONDO
6.9 VICIOS DE FORMA
6.10 APELACIN
6.11 ENMIENDAS
6.12 MENSAJE DE URGENCIA
6.13 SANCIN
6.14 PUBLICACIN
6.15 PROMULGACIN
CAPITULO 7.
27
EFECTOS DE LA LEY
7.1 EN EL ESPACIO
7.2 RESPECTO A SUS DESTINATARIOS
7.3 EN EL TIEMPO
7.3.1 IRRETROACTIVIDAD
7.3.2 ULTRACTIVIDAD
7.3.3 VIGENCIA
7.3.4 VALIDEZ
7.3.5 DEROGATORIAS
7.4 INTERPRETACIN DE LAS LEYES
7.4.1 REFERENCIAS
7.4.2 FACULTAD REGLAMENTARIA DEL EJECUTIVO
CAPITULO 8.
LENGUAJE NORMATIVO
8. LENGUAJE NORMATIVO
8.1 LGICA JURDICA
8.2 RACIONALIDAD JURDICA
8.3 TCNICAS DE ESTILO Y ASPECTOS DEL LENGUAJE
8.5 Capitulo de Leyes Ordinarias

El captulo de Leyes Ordinarias fue elaborado con el estudio de los antecedentes
de la Ley 5 de 1992, las disposiciones constitucionales, las notas que se
identificaron de los manuales nacionales y extranjeros, y principalmente del estudio
de la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Este captulo ser utilizado por la
Unidad de Asistencia Tcnica Legislativa en su configuracin del documento
completo del Manual de Tcnica Legislativa cuyo diseo se present anteriormente.
El captulo es tan solo el inicio de un trabajo continuo y dedicado al fortalecimiento
legislativo y el primer paso para iniciar un estudio riguroso del tema por parte de la
academia. El documento elaborado se presenta a continuacin.
28
LEYES ORDINARIAS
ANTECEDENTES
La Asamblea Nacional Constituyente en sus debates reconoce la importancia de las
leyes comunes u ordinarias en el desarrollo normativo del pas y resalta el objetivo
fundamental desarrollado por ellas hasta ese momento, referido a fundar el derecho
nuevo a travs de reglas generales e impersonales. Generalmente se encontraban
direccionadas a proteger los derechos personales y patrimoniales de los individuos,
a sus libertades frente a los rganos y agentes del Estado1 entre otras temticas
importantes que promueven la convivencia social, la solucin de necesidades
bsicas y el mejoramiento de la calidad de vida.
De esta manera en la Constitucin de 1991 se le retorna al Congreso la clusula
general de competencia legislativa, entendida como la facultad constitucional para el
cumplimiento de su funcin esencial: hacer las leyes. Adicionalmente se fortalece el
ejercicio de la funcin legislativa otorgndole a las Cmaras la capacidad necesaria
y suficiente para dictar reglas generales de derecho frente a cualquier situacin,
inclusive frente a aquellas no previstas ni imaginadas y que pueden resultar de la
inevitable evolucin en el terreno de las ideas, de la ciencia y de la tecnologa.
Se instituye entonces la categora de Ley Ordinaria entendidas como aquellas que
permiten el desarrollo de las funciones del Congreso de la Repblica y que en su
proceso de formacin surgen de un trmite comn u ordinario sin el sealamiento al
legislador de modalidades especiales en su trmite como ocurre con otro tipo de
leyes.
TRAMITE DE LEYES ORDINARIAS
El procedimiento al cual debe sujetarse la Ley Ordinaria para su expedicin est
regulado por la Constitucin y el Reglamento del Congreso. Este tipo de ley tiene un
trmite general u ordinario, esto es, el que se aplica a las leyes que no requieren de
exigencias especiales. Se presenta entonces un proceso general que debe ser
asumido en la configuracin de otras clases de leyes, adicionando los requisitos
especiales que se establecen a nivel constitucional.
INICIATIVA
La iniciativa legislativa tiene una trascendental importancia al constituirse en el
principal acto del proceso de formacin de la ley, pues, adems de que con ella se
inicia el proceso legislativo, es una forma eficaz de participacin en la actuacin del
1
Gaceta Constitucional N 79. Pg. 11.
29
poder poltico2. La iniciativa es entendida como la accin tendiente a iniciar o

comenzar un proceso o actuacin legislativa3, en este sentido esa formalidad
protege la denominada reserva de iniciativa, en el sentido de que slo
determinadas personas pueden presentar proyectos de ley, es as, que se entiende
por iniciativa legislativa la facultad, confiada por la Constitucin a ciertos rganos o
reconocida al pueblo, de presentar proyectos de ley o de acto legislativo4. Tienen la
facultad de presentar proyectos de Ley Ordinarias:
Representantes a la Cmara y Senadores
El Gobierno Nacional.
Entidades Pblicas.
Iniciativa Popular.
Representantes a la Cmara y Senadores
Por mandato constitucional les corresponde a los miembros del Congreso de la
Repblica hacer las leyes y por medio de ellas ejercer sus funciones5. Es por ello
que se establece que le corresponde a los Senadores y Representantes la facultad
de iniciativa legislativa dado que el Congreso es el rgano en el que se radica la
funcin de hacer las leyes. Por regla general se entiende que el Congreso tiene la
iniciativa legislativa en todos los campos de la legislacin, con excepcin de aquellas
materias en que la misma Constitucin determina el detentador de la iniciativa.
Las leyes ordinarias pueden tener origen en cualquiera de las Cmaras a propuesta
de sus respectivos miembros, as, se establece en el Reglamento del Congreso en
el captulo destinado al proceso legislativo ordinario y en lo referido a la iniciativa
legislativa que los Senadores y Representantes a la Cmara de manera individual y
a travs de las bancadas pueden presentar proyectos de ley6.
El Gobierno Nacional
Aunque se le asigna iniciativa legislativa al Gobierno Nacional, esta solo se
encuentra referida a determinadas materias, por ello se establece por al Constitucin
que son de iniciativa privativa del Gobierno y presentados a travs de los Ministros
del Despacho7 los proyectos de leyes que se refieren a temticas como las
siguientes:
Las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las
mismas.
Las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o
comerciales.
2
Sentencia C-385 de 1997.

Ibdem.
5
Constitucin Poltica, Art. 114 y 150.
6
Constitucin Poltica, Art. 154; Ley 5 de 1992, Art. 140 Numeral 1.
7
Ley 5 de 1992, Art. 140 Numeral 2.
3
4
30
Las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales8.

Entidades Pblicas
Se les confiere a las siguientes entidades la facultad de presentar proyectos de ley
en materias relacionadas con sus funciones9:
La Corte Constitucional.
El Consejo Superior de la Judicatura.
La Corte Suprema de Justicia.
El Consejo de Estado.
El Consejo Nacional Electoral.
El Procurador General de la Nacin.
El Contralor General de la Repblica.
El Fiscal General de la Nacin10.
El Defensor del Pueblo11.
Iniciativa Popular
Esta institucin se configura partiendo del derecho de todo ciudadano a participar en
la conformacin, ejercicio y control del poder poltico. Adicionalmente, porque para
hacer efectivo este derecho, se le otorga la iniciativa para participar en las
corporaciones pblicas12. En este sentido, la Constitucin seala como uno de los
mecanismos de participacin13 del pueblo en ejercicio de su soberana la iniciativa
legislativa. Por lo tanto la Constitucin establece que tambin pueden presentar
proyectos de ley, en razn del mecanismo de participacin popular14:
1. Un nmero de ciudadanos igual o superior al 5% del censo electoral existente en
la fecha respectiva.
2. Un 30% de los Concejales del pas.
3. Un 30% de los Diputados del pas.
El Articulo 154 tambin establece que son de iniciativa del Gobierno Nacional las leyes que se refieren a los numerales 3, 7,
9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del artculo 150. La Ley 5 de 1992 en su Art. 142 establece cada uno de los
temas de iniciativa del Gobierno Nacional.
9
Constitucin Poltica, Art. 156 en concordancia con el Art. 154.
10
Aunque no se encuentra en la relacin de entidades del Art. 156, la Constitucin de manera expresa en el Art. 251 numeral 4
le confiere la funcin al Fiscal General de la Nacin. Tambin se encuentra facultado en el numeral 10 del Art. 140 de la ley 5
de 1992.
11
Aunque no se encuentra e la relacin de entidades del Art. 156, la Constitucin de manera expresa en el Art. 282 numeral 6
le confiere la funcin al Defensor del Pueblo. Tambin se encuentra facultado en el numeral 11 del Art. 140 de la ley 5 de 1992.
12
Constitucin Poltica, Art. 40.
13
Ibidem, Art. 103.
14
Constitucin Poltica, Art. 154, 155; concordancia con Ley 5 de 1992, Art. 141.
31
32
REPRESENTANTES
Por Bancadas
De manera individual
SENADORES
CONGRESISTAS
El Fiscal General de la
Nacin
El Procurador General
de la Nacin
El Defensor del
Pueblo
La Corte Suprema de
Justicia
El Consejo de Estado
El Consejo Nacional
Electoral
El Consejo Superior
de la Judicatura
El Contralor General
de la Repblica
La Corte Constitucional
Entidades Pblicas
Diseo y elaboracin Oscar Guerrero 2008
Ministros del Despacho
Gobierno Nacional
INICIATIVA LEGISLATIVA
Grafico No2 Iniciativa Legislativa
30% de los Diputados
Un nmero de
ciudadanos igual o
superior al 5% del
censo electoral
30% de los Concejales
Iniciativa Popular
UNIDAD DE MATERIA
De conformidad con la Constitucin15, todo proyecto de ley debe referirse a una
misma materia y sern inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella. Esta disposicin consagra el principio llamado de unidad de
materia, el cual tiene la virtualidad de concretar el principio democrtico en el
proceso legislativo pues garantiza una deliberacin pblica y transparente sobre
temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta.16 Permite que la
iniciativa, los debates y la aprobacin de las leyes se enfoquen a unas materias
predefinidas y que en esa direccin se canalicen las discusiones y los aportes
previos a la promulgacin de la ley.
Esa conexin unitaria entre los temas que se someten al proceso legislativo
garantiza que su producto sea resultado de un sano debate democrtico en el que
los diversos puntos de regulacin hayan sido objeto de conocimiento y
discernimiento. Con ello se evita la aprobacin de normas sobre materias que no
hacen parte o no se relacionan con aquella que fue debatida y se impide el acceso
de grupos interesados en lograr normas no visibles en el proceso legislativo. De este
modo, al propiciar un ejercicio transparente de la funcin legislativa, el principio de
unidad de materia contribuye a afianzar la legitimidad de la instancia
parlamentaria17.
Aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales,
razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relacin de conexidad
causal, temtica o sistmica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si estn incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley18.
Ahora bien, desde sus primeras decisiones en este campo, la Corte Constitucional
ha precisado que no puede efectuarse una interpretacin restrictiva sino amplia del
alcance de un tema tratado en la ley. Esto significa que "la materia" de una ley debe
entenderse en una acepcin amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en
ella su necesario referente. Esta comprensin amplia de la unidad temtica de una
ley no es caprichosa sino que es una concrecin del peso del principio democrtico
en el ordenamiento colombiano y en la actividad legislativa. En efecto, si la regla de
la unidad de materia pretende racionalizar el proceso legislativo y depurar el
producto del mismo, al hacer ms transparente la aprobacin de las leyes y dar
coherencia sistemtica al ordenamiento, no es congruente interpretar esta exigencia
constitucional de manera tal que se obstaculice indebidamente el desarrollo de la
actividad legislativa19.
15
Ibidem, Art. 158

Sentencia C-804 de 2003
17
18
19
C-025/93; C-531/95; C-055/96
16
33
TRMITE DE LEYES ORDINARIAS

Presentacin de Proyectos
La Constitucin y el Reglamento del congreso establecen que los proyectos de ley
deben ser entregados en original y dos copias del documento que debe contener la
exposicin de motivos del proyecto y la parte dispositiva o articulado propuesto.
Cumpliendo dichos requisitos iniciales, puede ser presentado en la Secretaria
Generar de las cmaras -Senado o Cmara de Representantes- o puede ser
presentado en plenarias de cada Cmara. As, puede iniciar su trmite en cualquiera
de las Cmaras con excepcin de los proyectos relativos a tributos y presupuesto de
rentas que lo iniciarn en la Cmara de Representantes y los que se refieran a
relaciones internacionales en el Senado20. Ver Grfico de presentacin de Proyectos
No 3.
Grfico No 3 Presentacin de Proyectos
PRESENTACIN DE PROYECTOS
Se entrega original, 2 copias
exposicin de motivos
Secretara General de
las Cmaras
O en Plenarias de
cada Cmara
Proyectos sobre Tributos
Proyectos sobre
Relaciones
internacionales
Se radica
el
proyecto
Secretaria
Senado
Secretaria
Representantes
Se clasifica
por materia,
autor, clase y
comisin de
tramite
Publicacin
en Gaceta
del
Congreso
Proyectos sobre
Presupuesto de rentas y
gastos
Traslado a la
presidencia de
la Camara
correspondiente
Reparto a la
comisin
permanente
respectiva
Publicacin del Proyecto

Luego de ser radicado, clasificado por materia, autor, clase y comisin de trmite, y
antes de iniciar su debate en la comisin respectiva, el proyecto debe ser publicado
20
Constitucin Poltica, Art. 154
34
en el rgano oficial del Congreso Gaceta de Congreso-. Cuando se trate de un

proyecto dirigido a modificar parcialmente una ley, sta deber publicarse en un solo
texto de manera que incorpore las modificaciones pertinentes21.
Reparto a Comisin Permanente
La respectiva secretara realiza el traslado del proyecto a la presidencia de la
Cmara correspondiente quien a su vez realiza el reparto a la comisin permanente
respectiva dependiendo principalmente de la materia y a la competencia de la
respectiva comisin22. Ver Grfico de Comisiones Permanentes No 4.
Primer Debate
Luego de ser repartido a una comisin, segn su materia, se le da en esta el primer
debate, que comprende el informe del ponente, la discusin y la aprobacin de la
ponencia por la comisin23.
Sesiones Conjuntas
En determinados casos, la Constitucin y el Reglamento del Congreso autorizan la
sesin conjunta de Comisiones homlogas de una y otra Cmara, con el fin de
agilizar y facilitar el trmite de determinados proyectos de ley24. As, se permite por
la Constitucin la sesin conjunta de las comisiones de asuntos econmicos para
dar primer debate al proyecto de ley del presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones o elaborar el informe sobre el proyecto de Plan Nacional de
Desarrollo, que luego sern sometidos a discusin y evaluacin de las plenarias de
las Cmaras25. Tambin es de recibo la sesin conjunta de comisiones cuando el
Presidente de la Repblica enva un mensaje para trmite de urgencia y el proyecto
se encuentra al estudio de una Comisin permanente, sta, a solicitud de aqul,
deliberar conjuntamente con la correspondiente de la otra cmara para darle primer
debate26. Finalmente, tambin se pueden realizar sesiones conjuntas en el evento
en que surjan discrepancias en las Cmaras respecto de un proyecto, caso en el
cual ambas integrarn comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente,
prepararn el texto que ser sometido a decisin final en sesin plenaria de cada
cmara27.
Segundo Debate
Cumplida la etapa anterior, el proyecto pasa a segundo debate en la Cmara plena,
pero es necesario tener en cuenta que entre el primero y segundo debate debe
mediar un lapso no inferior a ocho (8) das, y entre la aprobacin del proyecto en una
de las cmaras y la iniciacin del debate en la otra, debern transcurrir por lo menos
15 das28.
21
Constitucin Poltica, Art. 157 No 1

Ley 3 de 1992
23
24
25
Constitucin Poltica, Art. 342 y 346
26
27
Constitucin Poltica, Art. 161 y Ley 5 de 1992 Art. 169 a 173.
28
22
35
36
Presidente y
Vicepresidente
Presidente y
Vicepresidente
Presidente y
Vicepresidente
Presidente y
Vicepresidente
Presidente y
Vicepresidente
Presidente y
Vicepresidente
Presidente y
Vicepresidente
19 Senadores
9 Empleados
Secretario
Mesa Directiva
14 Senadores
7 Empleados
Secretario
Mesa Directiva
13 Senadores
9 Empleados
Secretario
Mesa Directiva
13 Senadores
9 Empleados
Secretario
Mesa Directiva
15 Senadores
9 Empleados
Secretario
Mesa Directiva
15 Senadores
9 Empleados
Secretario
Mesa Directiva
13 Senadores
9 Empleados
Secretario
Mesa Directiva
Comisin
Sptima
Comisin
Sexta
Comisin
Quinta
Comisin
Cuarta
Comisin
Tercera
Comisin
Segunda
Comisin
Primera
Mesa Directiva
SENADO DE LA
REPBLICA
Grafico No 4 Comisiones
Constitucionales Permanentes
Secretaria General
Diseo y elaboracin Yany Navea; Oscar Guerrero 2008
Estatuto del servidor pblico y trabajador particular; Rgimen salarial y

prestacional del servidor pblico; Organizaciones sindicales; sociedades de
auxilio mutuo; Seguridad social; cajas de previsin social; entre otros.
Comunicaciones; Tarifas; calamidades pblicas; Funciones pblicas y

prestacin de los servicios pblicos; Medios de comunicacin; Investigacin
cientfica y tecnolgica; Espectros electromagnticos; entre otros.
Rgimen agropecuario; Ecologa; Medio ambiente y recursos naturales;

Adjudicacin y recuperacin de tierras; Recursos ictiolgicos y asuntos del
mar; Minas y energa; Corporaciones autnomas regionales.
Leyes orgnicas de presupuesto; Sistema de control fiscal financiero;

Enajenacin y destinacin de bienes nacionales; Regulacin del rgimen de
propiedad industrial, patentes y marcas; entre otros
Hacienda y crdito pblico; Impuesto y contribuciones; Exenciones

tributarias; Rgimen monetario; Leyes sobre el Banco de la Repblica; entre
otros.
Poltica internacional; Defensa nacional y fuerza pblica; Tratados pblicos;

Carrera diplomtica y consular; Comercio exterior e integracin econmica;
entre otros.
Reforma constitucional; Leyes estatutarias; Organizacin territorial;

Reglamentos de los organismos de control; Normas generales sobre
contratacin administrativa; entre otros.
Secretaria General
ASUNTOS
COMISIONES CONSTITUCIONALES
PERMANENTES
Comisin
Sptima
Comisin
Sexta
Comisin
Quinta
Comisin
Cuarta
Comisin
Tercera
Comisin
Segunda
Comisin
Primera
Mesa Directiva
CMARA DE
REPRESENTANTES
10 Empleados
Secretario
Mesa Directiva
19 Representantes
10 Empleados
Secretario
Mesa Directiva
18 Representantes
10 Empleados
Secretario
Mesa Directiva
19 Representantes
10 Empleados
Secretario
Mesa Directiva
27 Representantes
10 Empleados
Secretario
Mesa Directiva
29 Representantes
10 Empleados
Secretario
Mesa Directiva
19 Representantes
10 Empleados
Secretario
Mesa Directiva
35 Representantes
Presidente y
Vicepresidente
Presidente y
Vicepresidente
Presidente y
Vicepresidente
Presidente y
Vicepresidente
Presidente y
Vicepresidente
Presidente y
Vicepresidente
Presidente y
Vicepresidente
Informe para Segundo Debate

En el informe a la Cmara para segundo debate el ponente debe consignar todas las
propuestas que fueron consideradas por la comisin y las razones que motivaron su
rechazo, si ello ha ocurrido. Desde luego, la Cmara respectiva podr introducirle al
proyecto las reformas y modificaciones que juzgue necesarias29.
Remisin del Proyecto Aprobado a la otra Cmara
Aprobado un proyecto de ley por una de las Cmaras, su Presidente lo remitir, con
los antecedentes del mismo y con los documentos producidos en su tramitacin, al
Presidente de la otra Cmara30.
Inicio del Debate en la otra Cmara
Entre la aprobacin del proyecto en una de las Cmaras y la iniciacin del debate en
la otra, deben transcurrir al menos quince (15) das, salvo que el proyecto haya sido
debatido en sesin conjunta de las comisiones constitucionales, en cuyo caso podr
presentarse la simultaneidad del segundo debate en cada una de las cmaras. El
interregno sealado obedece a la necesidad de evitar que la discusin de los
proyectos se lleve a cabo sin un anlisis detenido y ponderado, de forma que su a su
aprobacin sea el resultado a ltima hora de un "pupitrazo", como se denomina el
procedimiento reprochable que muchas veces se utiliza por el Legislador para
decidir sobre una propuesta legislativa31.
Sancin del Gobierno
Para finalizar, la Constitucin determina adicionalmente que ningn proyecto ser
ley sin que se obtenga la sancin del Gobierno en los trminos y segn las
condiciones especficas determinadas tambin a nivel constitucional32.
Tenemos en sntesis que la Constitucin regula el proceso de formacin de las leyes
ordinarias as, un proyecto slo puede llegar a ser ley si versa sobre una misma
materia, si surte los trmites pertinentes en el Congreso, que en trminos generales
son los de haber sido: publicado oficialmente antes de darle curso en la comisin
respectiva; aprobado en primer debate en la correspondiente comisin permanente
de cada Cmara; aprobado en segundo debate en la plenaria de la respectiva
corporacin; y haber obtenido la sancin del Gobierno. En caso de leyes ordinarias
de aprobacin de tratados internacionales se deba adicionalmente remitir, dentro de
los seis das siguientes, a la Corte Constitucional33. Adicionalmente en el proceso
legislativo deben respetarse los respectivos qurum, mayoras y los plazos entre los
distintos debates. Ver Grfico de Requisitos Constitucionales No 5.
29

Ley 5 de 1992, Art. 183
31
32
Constitucin Poltica, Art.157 y 165 a 168
33
30
37
REQUISITOS CONSTITUCIONALES
Grfico No 5 - Requisitos Constitucionales
Publicacin
en Gaceta
del
Congreso
Un proyecto
para
convertirse en
Ley debe
cumplir con
los siguientes
requisitos
Ser
Aprobado
Aprobado en
cada
Cmara en
segundo
debate
Comisin
permanente de la
respectiva Cmara
o en Sesin conjunta
de las respectivas
Comisiones de
ambas Cmaras
Sancin del
Gobierno
38
ANLISIS JURISPRUDENCIAL E IDENTIFICACIN DE PROBLEMAS

JURDICOS DE LAS LEYES ORDINARIAS
Como producto de la revisin de la jurisprudencia constitucional se han identificado
los principales problemas jurdicos relacionados con las materias que se pueden
desarrollar a travs de leyes ordinarias, la configuracin de los Tratados
Internacionales y con la violacin de materias propias de leyes orgnicas por la
configuracin de la legislacin ordinaria. Vale la pena aclarar que este trabajo es
producto de un anlisis jurisprudencial riguroso y configura un primer paso de
estudio que permite contribuir en el proceso de fortalecimiento legislativo del
Congreso de la Repblica.
Problemas Jurdicos
En qu sentido se debe interpretar el artculo 150 de la Constitucin
para determinar las materias propias de Leyes Ordinarias?
Grfico No 6
Lnea jurisprudencial; Primer Problema Jurdico
C-313/94
C-114/99
C-646/01
C-662/00
C-037/96
C-013/93
C-425/94
C-620/01
C-251/98
C-1338/00
39
El primer problema gira en torno a los asuntos en los que el legislador tiene la
facultad de configurar el derecho a travs de leyes ordinarias. En este sentido se
formula la siguiente pregunta en qu sentido se debe interpretar el artculo 150 de
la Constitucin para determinar las materias propias de Leyes Ordinarias?. Con el
propsito de llegar a una respuesta al interrogante planteado, se debe partir de la
afirmacin en donde el legislador puede hacer leyes en todos los campos por medio
de la tipologa ordinaria, es decir, que El Congreso de la Repblica puede configurar
leyes en cualquier materia a travs de la Ley Ordinaria. Este punto inicial se estudia
a continuacin teniendo presente la interpretacin contenida en la jurisprudencia de
la Corte Constitucional, con el propsito de determinar en qu eventos la afirmacin
se encuentra acorde con las disposiciones constitucionales y que supuestos son
necesarios para su aceptacin.
La Corte al analizar el problema planteado ha fijado algunos criterios generales de
interpretacin que posibilitan al legislador configurar el derecho en todos los campos.
El primer criterio hace mencin a la clusula general de competencia y el segundo,
a la clasificacin constitucional de materias en diferentes tipos de leyes. Este
ltimo, es el que ms ha tenido desarrollo jurisprudencial por la Corte.
CLUSULA GENERAL DE COMPETENCIA
Este criterio general de interpretacin posibilita al legislador para configurar el
derecho en todos los campos, tiene sustento constitucional34, en de donde se
establece que el Congreso es el encargado de hacer las leyes, potestad que la
jurisprudencia y la doctrina denominan "Clusula general de competencia". Segn
esta, las Cmaras legislativas gozan de la capacidad necesaria y suficiente para
dictar reglas de derecho en todos los campos y frente a todo tipo de situaciones. Ello
se plantea dado que la disposicin constitucional establece que le corresponde al
Congreso expedir por medio de leyes ordinarias cdigos en todas las ramas de la
legislacin.35
La Corte afirma que cuando se trata de expedicin de cdigos, en principio el trmite
correspondiente es el de una ley ordinaria36. Sin embargo, este criterio relativo a la
denominacin que el legislador le da a una ley es insuficiente. El legislador no
podra, por ejemplo dictar una ley que regule los principales derechos fundamentales
y establezca reglas para su interpretacin como si fuera una ley ordinaria,
simplemente porque opt por llamarla "Cdigo de Derechos Fundamentales".37
En sntesis la Clusula General de Competencia le otorga al legislador la capacidad
necesaria y suficiente para dictar reglas generales de derecho frente a cualquier
situacin, inclusive frente a aquellas no previstas ni imaginadas y que pueden
34

C-133/93; C-313/94; C-1370/00; C-646/01
36
C-114/99; C-662/00; C-646/01
37
C-037/96; C-1147/99; C-662/00
35
40
resultar de la inevitable evolucin en el terreno de las ideas de la ciencia y de la

tecnologa a travs de leyes Ordinarias, pero con la restriccin material fijada por la
Constitucin. Dado lo anterior, se hace necesario estudiar el segundo criterio de
clasificacin constitucional.
CLASIFICACIN CONSTITUCIONAL DE MATERIAS EN DIFERENTES TIPOS DE
LEYES
Este criterio general hace referencia a que algunos asuntos a regular por el
legislador establecen un tipo de ley de diferente naturaleza jurdica, pero no por ello
quedan fuera de la orbita ordinaria las materias que la Constitucin confiere a un tipo
especial de ley. As, el legislador dispone de un margen para decidir si es
conveniente que un tema especfico sea abordado por determinada ley en aras de
lograr una mayor racionalidad legislativa y una clara armona en la regulacin de una
materia. Pero afirma la Corte que es la misma Constitucin la que ha indicado qu
materias son de competencia del legislador ordinario y qu materias son propias de
otro tipo de leyes.
Es por esto que la Corte Constitucional sostiene que el legislador no es totalmente
libre de escoger el tipo de leyes para configurar el derecho interno, por cuanto la
Constitucin predetermina el contenido de ciertas formas jurdicas y en
consecuencia, el Legislador no puede configurar a travs de ley ordinaria asuntos
que deben regirse por normas de distinta naturaleza jurdica38. De manera preliminar
se puede afirmar que la ley ordinaria no puede desarrollar algunos asuntos dada que
se les prescribe un trmite diferente al ordinario, entendiendo el Constituyente que
algunas materias requieren de un mayor anlisis y una ms juiciosa ponderacin de
las implicaciones que tendra su promulgacin y por ello requieren un trato diferente
al ordinario39.
Interpretacin restrictiva
En este sentido las competencias legislativas deben cumplirse a travs del
procedimiento de la ley ordinaria salvo las excepciones establecidas en la propia
Constitucin, que en cuanto tales han de interpretarse y aplicarse de manera
restrictiva y al entenderse de esta manera permiten ser reguladas en algunos
aspectos por leyes ordinarias.40 Esto significa que no todo aspecto que de una forma
u otra se relacione con materias de otros tipos de ley deban necesariamente
desarrollarse por esa categora legislativa, ya que de ser ello as, entonces resultara
nugatoria la atribucin constitucional que confiere la Clusula General de
Competencia y, en consecuencia, cualquier ley que en alguna de esas materias se
genere, tendra que someterse al trmite especial que establece la Carta41.
38
C-145/94; C-600A/95; C-468/97

C-133/93; C-1370/00
40
C-114/99; C-409/01; C-670/01
41
C-037/96; C-251/98; C-114/99; C-392/00; C-662/00; C-1338/00; C-804/03
39
41
Mal podra afirmarse que toda regulacin de temas afines con el objeto de una ley
estatutaria, obliga a seguir el procedimiento ms exigente previsto por el
Constituyente para su formacin. La Corte ha preferido, entonces, inclinarse por una
interpretacin estricta de las materias conferidas a otro tipo de leyes, en cuya virtud
por ejemplo, cuando de la regulacin de un derecho fundamental se trata tema
estatutario-, la exigencia de que se realice mediante una ley estatutaria debe
entenderse limitada a los contenidos ms cercanos al ncleo esencial de ese
derecho, para que se desarrollen los otros elementos a travs de leyes ordinarias42.
Por lo tanto, la inclusin de asuntos sometidos a la reserva de ley estatutaria dentro
de una ley ordinaria, no obliga a que la totalidad de la ley deba ser tramitada por el
mismo procedimiento excepcional, sino que se deben determinar aquellos asuntos
que afecten el ncleo esencial de derechos fundamentales, bien sea porque
restringen o limitan su ejercicio o su garanta, estos deben ser tramitados como ley
estatutaria, pero los dems asuntos no cobijados por este criterio material pueden
recibir el trmite de una ley ordinaria43.
Regulacin exhaustiva
En atencin a los requerimientos de una necesaria regulacin exhaustiva, propia de
un Estado social de derecho, se permite que a travs del procedimiento legislativo
comn se precisen ciertos aspectos de algunas materias propias de otro tipo de
leyes, los asuntos que guardan relacin con otro tipo de ley no quedan
automticamente excluidos del mbito normativo propio de la ley ordinaria44. En el
caso de las leyes estatutarias, aunque se les asignan ciertos temas, no fueron
creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y
casustica cualquier evento ligado a ellos, de aceptar tal afirmacin y como de algn
modo, toda la legislacin, de manera ms o menos lejana, se ve precisada a tocar
aspectos relacionados con el tema de derechos humanos, implicara que todas las
leyes deberan ser de carcter estatutario, lo cual vaciara la competencia del
legislador ordinario.45
Si se realiza una adicin por ley ordinaria a una de rango estatutario que modifique
el rgimen previsto por sta, dicha circunstancia debe ser tenida por incompatible
con lo establecido en la Constitucin. Contrario sensu, si la adicin constituye
apenas un complemento de la medida que tiene jerarqua estatutaria o un desarrollo
de la misma, entonces deber aplicarse el principio general establecido por la
jurisprudencia constitucional segn el cual, la normatividad estatutaria est
encargada de desarrollar aspectos precisos de rango constitucional pero no est
llamada a regular en forma exhaustiva y casustica cualquier evento ligado a ellos,
que le corresponde a las leyes de carcter ordinario.
42
C-408/94; C-037/96; C-114/99

C-114/99; C-662/00; C-646/01
44
C-037/96; C-114/99; C-670/01; C-523/02
45
C-013/93; C-311/94; C-425/94
43
42
Se reconoce que la adicin hecha a una ley estatutaria por parte de una ley ordinaria
no quebranta, per se, el ordenamiento jurdico superior, y que por eso resulta
indispensable -en cada caso particular- determinar si tal adicin constituye un
complemento legtimo de la legislacin general o una verdadera modificacin de
disposiciones de mayor jerarqua.46 Ahora bien, partiendo de que es posible a travs
de leyes ordinarias desarrollar materias conferidas constitucionalmente en otro tipo
de leyes Qu sucede cuando una materia propia de ley ordinaria se encuentra en
una ley estatutaria?, veamos los postulados de la corte en respuesta a esta
pregunta.
Proteccin de la competencia del legislador ordinario
El primer planteamiento de la Corte parta de que una materia propia de una ley
ordinaria en una ley estatutaria, por haber sido incluida en una ley estatutaria, para
su reforma requerir de una ley de igual carcter, es decir, una ley estatutaria,
sustentando la tesis en el principio de seguridad jurdica.47 Posteriormente dicha
tesis fue modificada por la Corte, quien afirma que el hecho de que un tema haya
sido regulado por el legislador estatutario siendo propio del legislador ordinario no lo
transforma en materia exclusiva de ley estatutaria y, por lo tanto, no lo sustrae del
mbito de competencia del legislador ordinario. Aceptar lo contrario llevara a que
gradualmente el legislador estatutario vaciara la competencia del legislador
ordinario, introduciendo demasiada rigidez en la evolucin del derecho y
obstaculizando a las mayoras comunes en la adopcin de decisiones democrticas
mediante los procedimientos fijados por la Constitucin para la aprobacin de leyes
ordinarias48.
Prevencin de congelacin de rango
Adicionalmente se argumenta esta tesis en aras de evitar que se materialice lo que
en el derecho comparado la doctrina ha denominado congelacin de rango, que
consiste en dejar una norma dentro del sistema jurdico por su trmite en una
determinada jerarqua sin que su esencia o contenido correspondan al mismo. Por
ello la instancia de control constitucional debe realizar una reclasificacin atendiendo
a los criterios insertos en la Constitucin.
La reclasificacin de las materias que son objeto de leyes de diverso tipo puede
hacerse hacia arriba, cuando lo regulado por el legislador ordinario cumple los
requisitos ms rigurosos de otro tipo de leyes, o hacia abajo, cuando un tipo
especial de ley regul lo que era propio del legislador ordinario. Debido a esto, la
Corte aplicando los criterios fijados por la Constitucin puede efectuar una
reclasificacin de los temas en cada caso con la finalidad principal de fijar el
procedimiento que en el futuro debe ser asumido para modificacin de una
determinada materia49.
46
C-425/94; C-670/01; C-455/02

C-353/94
48
C-425/94; C-620/01; C-523/02 C-307/04
49
C-295/02; C-523/02; C-307/04
47
43
Regulacin Integral
Lo anterior no implica un desmembramiento de una ley que regule integralmente una
materia, ni afecta el carcter sistemtico que caracteriza, por ejemplo, a los cdigos.
El legislador puede escoger la alternativa que, cumpliendo con las exigencias
constitucionales, sea la ms aconsejable para la regulacin adecuada de la materia
correspondiente. Por ejemplo, puede optar por una nica ley que reciba el trmite de
ley estatutaria en aquellas materias que as lo requieren, concurriendo, en un mismo
proyecto de ley, de temas sujetos a reserva especial junto con otros propios de la
legislacin ordinaria. Asi mismo el legislador puede tramitar en un cuerpo normativo
separado aquellas materias que requieran trmite especial, en tal caso, el legislador
debe acudir al trmite de dos leyes distintas, una ordinaria y otra para el tema que
requiere el trmite especial50. Sea cual fuere la eleccin del legislador, lo que se
busca en todo momento es el cumplimiento de la regulacin integral de una
determinada materia.
La duda a favor de la ley ordinaria
En caso de duda para determinar si una materia corresponde o no a la tipologa de
ley ordinaria, se debe resolver a favor del legislador ordinario por dos motivos
principales a saber: el primero por la existencia de una clusula general de
competencia a favor del legislador, y segundo, por el hecho de que las limitaciones
propias de las leyes orgnicas o estatutarias constituyen un lmite al proceso
democrtico. Por lo mismo, aquellas materias que no hayan sido objeto de un
sealamiento expreso por parte del Constituyente en el sentido de que deban
tramitarse como leyes de distinto rango al ordinario, debern entenderse sujetas a la
competencia del legislador ordinario51.
SNTESIS
En Sntesis, debe reconocerse que no es asunto sencillo establecer una
diferenciacin clara y concluyente de las materias que deben ocuparse las leyes
ordinarias de las que trata el artculo 150 constitucional. A pesar de esto, se puede
afirmar que el Congreso de la Repblica puede configurar leyes en cualquier materia
a travs de la ley Ordinaria por la Clusula General de Competencia y por la
Clasificacin constitucional de materias en diferentes tipos de leyes. Este ltimo
criterio contiene los elementos de interpretacin restrictiva, regulacin exhaustiva,
proteccin de la competencia del legislador ordinario, prevencin de congelacin de
rango y el de regulacin Integral que sustentan la afirmacin inicial. Adicionalmente
se establece un criterio en donde se aclara que en caso de duda para determinar
que tipo de ley es el indicado para desarrollar un asunto, se resuelva a favor del
legislador ordinario.
50
51
C-620/01; C-307/04
C-432/00; C-579/01
44
En qu sentido se debe interpretar los artculos 154 y 241 de la

Constitucin en relacin con las Leyes aprobatorias de Tratados
Internacionales?
Grfico No 7
Lnea jurisprudencial; Segundo Problema Jurdico
C-055/95
C-026/93
C-055/95
C-025/93
C-055/96
C-531/95
C-322/06
C-026/93
C-225/93
C-531/95
C-872/02
C-737/01
C-055/96
C-500/01
C-600A/95
C-540/01
C-1187/00
C-600A/95
C-579/01
C-432/00
C-540/01
C-500/01
El segundo problema gira en torno a la manera como se deben aprobar los Tratados
Internacionales a travs de leyes ordinarias, en este sentido se formula la siguiente
pregunta En qu sentido se debe interpretar los artculos 154 y 241 de la
Constitucin en relacin con las Leyes aprobatorias de Tratados Internacionales?.
Con el propsito de llegar a una respuesta a esta interrogante, se debe partir del
hecho de que el legislador en el proceso ordinario o comn debe cumplir con unos
45
requisitos constitucionales especiales, es decir, que Las leyes aprobatorias de

Tratados Internacionales tienen unos requisitos especiales en su trmite. Este punto
inicial se estudia a continuacin teniendo presente la interpretacin contenida en la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, con el propsito de determinar en qu
eventos la afirmacin se encuentra acorde con las disposiciones constitucionales y
que supuestos son necesarios para su aceptacin.
La Corte analizando el problema planteado ha fijado algunos puntos de anlisis, el
primero hace mencin las caractersticas propias de los Tratados Internacionales,
el segundo a los elementos de una ley aprobatoria de Tratado, el tercer punto lo
configura el anlisis de los vicios de trmite en la formacin de la ley.
LOS TRATADOS INTERNACIONALES
La Corte Constitucional seala que por disposicin constitucional, los Tratados
Internacionales demandan una actividad conjunta con otras ramas del poder pblico.
En ese orden, el otorgamiento de la voluntad del Estado a travs de un Tratado
Internacional es un acto complejo, pues es el resultado de un proceso que prev:
primero, la suscripcin del instrumento; segundo, la aprobacin del mismo por parte
del Congreso; tercero, el estudio por parte de la Corte Constitucional; y cuarto, la
posterior ratificacin a cargo del Presidente de la Repblica en su condicin de Jefe
de Estado52.
Como acto complejo que es, el Tratado internacional se concluye despus de haber
sido objeto de un procedimiento igualmente complejo. En general es posible
distinguir tres grandes fases en la formacin de un tratado. En el momento inicial, los
sujetos de derecho internacional negocian, adoptan y autentican un determinado
texto. Luego en una fase, llamada intermedia por algunos sectores de la doctrina, los
Estados aprueban internamente el tratado, y se llega as a la fase final, en donde los
sujetos manifiestan internacionalmente el consentimiento de obligarse por medio del
tratado.
En el derecho colombiano, la Constitucin fija un trmite particular, que involucra a
las tres ramas del poder y supone el cumplimento de determinadas etapas, para
que de manera regular y vlida Colombia pueda obligarse internacionalmente. La
voluntad de celebrar un Tratado se expresa en primer trmino, en la iniciativa y la
negociacin por parte del Presidente de la Repblica como Jefe de Estado y director
de las relaciones internacionales; en segundo lugar, en la aprobacin o improbacin
por parte del Congreso de la Repblica, y en tercer trmino, en la revisin
automtica por parte de la Corte Constitucional, este ltimo es previo al
perfeccionamiento del Tratado. Con posterioridad vendrn la ratificacin, el canje de
instrumentos y dems formalidades a travs de las cuales el Tratado es
perfeccionado y por ende, puesto en vigencia53.
52
53
C-227/93; C-276/93; C-172/06

C-563/92; C-267/93; C-276/93; C-400/98
46
Dada la naturaleza especial de las leyes aprobatorias de tratados pblicos, el

legislador no puede alterar el contenido de stos introduciendo nuevas clusulas ya
que su funcin consiste en aprobar o improbar la totalidad del tratado. Si el tratado
es multilateral, es posible hacer declaraciones interpretativas, y, a menos que estn
expresamente prohibidas, tambin se pueden introducir reservas que no afecten el
objeto y fin del tratado. Si el Congreso puede aprobar o improbar un tratado en su
totalidad, es claro que tambin puede hacerlo parcialmente. En la prctica no ser
difcil que se presente el caso de un tratado cuyas normas se ajusten todas a la
Constitucin, excepcin hecha a unas cuantas que la contraran. En tales
circunstancias, el Congreso, en ejercicio de sus funciones propias, le impartir su
aprobacin y se negar a las disposiciones inconstitucionales. Lo mismo podr
ocurrir al tratarse de normas inconvenientes para la nacin, segn el Congreso54.
Pero si se sostiene que el tratado debe aprobarse o improbarse como un todo, se
llega a la tesis, que no es prctica ni lgica, de que la inconformidad con una sola
clusula obliga a improbar todo el tratado. O lo que es peor, que se debe aprobar
todo dejando de lado los reparos a una o ms clusulas. En conclusin: si el
Congreso puede aprobar o improbar todo un tratado, tambin puede hacerlo
parcialmente. Puede, adems, aplazar su vigencia. Bien podra, por ejemplo,
determinar que la ley aprobatoria slo comience a regir pasado cierto tiempo, es
decir, a partir de una determinada fecha. Razones de conveniencia pueden llevar al
Congreso a decidir que un tratado, favorable en trminos generales para el pas, no
lo sea en el momento actual, sino en el futuro, por lo cual deba aplazarse su
vigencia55.
ELEMENTOS DE UNA LEY APROBATORIA DE TRATADO
La Constitucin Poltica no seal ningn procedimiento legislativo especial para el
trmite de una ley aprobatoria de un tratado internacional, de tal manera que debe
seguir, en trminos generales, el mismo trmite que una ley ordinaria. Empero, esta
previsin opera salvo las obligaciones de iniciacin del debate en el Senado de la
Repblica, por tratarse de asuntos relativos a relaciones internacionales56 y remisin
de la ley aprobada a la Corte Constitucional57, por parte del Gobierno, para efectos
de su revisin definitiva58.
Control de constitucionalidad de tratados
De conformidad con lo establecido en la Constitucin, corresponde a la Corte el
examen de la constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes
aprobatorias de los mismos. Dicho control se caracteriza por ser: previo al
perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobacin del Congreso y a la
54
C-563/92; C-227/93; C-931/05; C-1151/05

C-227/93; C-931/05; C-1151/05
56
57
Constitucin Poltica Art. 241-10.
58
C-055/95; C-172/06; C-322/06
55
47
sancin gubernamental59; automtico, pues debe ser enviada directamente por el

Presidente de la Repblica a la Corte Constitucional dentro de los seis das
siguientes a la sancin gubernamental; integral, en la medida en que la Corte debe
analizar tanto los aspectos formales como los materiales de la ley y el tratado,
confrontndolos con todo el texto constitucional; tiene fuerza de cosa juzgada; es
una condicin sine qua non para la ratificacin del correspondiente acuerdo y
finalmente, cumple con una funcin preventiva, pues su finalidad es garantizar tanto
la supremaca de la Constitucin como el cumplimiento de los compromisos
internacionales del Estado colombiano60.
En cuanto al control por vicios de procedimiento que la Corte ejerce sobre los
tratados internacionales y las leyes que los aprueban, se dirige tanto a examinar la
validez de la representacin del Estado colombiano en los procesos de negociacin
y celebracin del instrumento y la competencia de los funcionarios en la negociacin
y firma del tratado, como el cumplimiento de las reglas de aprobacin legislativa en
la formacin de la ley aprobatoria en el Congreso61.
LOS VICIOS DE TRMITE EN LA FORMACIN DE LA LEY
Como se ha planteado, uno de los puntos de anlisis en los que la Corte se ha
pronunciado esta referido a determinar los vicios en el trmite de la formacin de la
ley aprobatoria de tratados internacional. Es en este anlisis la Corte ha planteado el
principio de instrumentalidad de las formas y a determinado una secuencia de pasos
para subsanar los vicios que se puedan presentar en el tramite de formacin
legislativa.
Principio de instrumentalidad de las formas
Segn el principio de instrumentalidad de las formas, los dispositivos procesales no
tienen un valor en s mismo y deben interpretarse al servicio de un fin sustantivo. Tal
concepcin tiene entonces plena aplicacin en la interpretacin de las reglas
constitucionales que gobiernan la aprobacin de las leyes. Este principio genera dos
consecuencias principales. En primer lugar, la interpretacin del alcance de las
normas que gobiernan la formacin de las leyes es realizada teniendo en cuenta los
valores materiales que esas reglas pretenden realizar. Por esta razn la Corte ha
dicho que las normas constitucionales relativas al trmite legislativo nunca deben
interpretarse en el sentido de que su funcin sea la de entorpecer e impedir la
expedicin de leyes, o dificultar la libre discusin democrtica en el seno de las
corporaciones representativas, pues ello equivaldra a desconocer la primaca de lo
sustancial sobre lo procedimental62.
59
C-333/94; C-764/02; C-931/05; C-1151/05

C-378/96; C-682/96; C-468/97; C-400/98; C-924/00; C-764/02
61
C-468/97, C-376/98, C-426/00, C-924/00
62
C-055/96; C-737/01; C-872/02
60
48
Pero, y esta es la segunda consecuencia, ello no implica que las formas procesales
en general, y las normas constitucionales que rigen la aprobacin de las leyes en
particular, sean irrelevantes y puedan ser ignoradas. Por el contrario, ellas son
importantes y deben ser respetadas, precisamente porque protegen valores
significativos. La Corte ha aclarado entonces que la flexibilizacin del trmite de las
leyes establecida en la Carta de 1991 no significa que los vicios en que pueda
incurrirse carezcan de trascendencia en trminos que en ocasiones puedan llevar a
la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley que adolezca de los mismos.
El hecho de que en la Constitucin vigente se haya establecido la prevalencia del
derecho sustancial sobre el procedimental, no significa de modo alguno, que los
cnones del mismo Ordenamiento que consagran requisitos formales, para la
expedicin de un determinado acto, que para el caso bajo examen, es el trmite que
debe seguirse para la expedicin de las leyes, no deban acatarse o cumplirse en su
integridad, pues tanto los mandatos procedimentales como los sustanciales forman
parte integrante de la Constitucin que esta Corporacin debe guardar en su
totalidad, tienen igual rango superior y en consecuencia deben respetarse63.
Requisitos previos para determinar vicio en la ley aprobatoria de tratado64
Afectacin de la validez de la ley
Es claro que no toda vulneracin de una regla sobre la formacin de las leyes,
contenida en la Constitucin o en el Reglamento del Congreso, acarrea la invalidez
de la ley y su declaracin de inconstitucionalidad. En ciertos casos, puede tratarse
de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningn principio ni
valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formacin de la
voluntad democrtica en las cmaras, ni desconoce el contenido bsico institucional
diseado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no
configura un verdadero vicio en la formacin de la ley, tal y como lo ha sealado la
doctrina y la jurisprudencia
Convalidacin en el trmite de formacin de la ley
Puede ocurrir que el vicio exista, pero sea convalidado en el proceso mismo de
formacin de la ley, en la medida en que se haya cumplido el propsito que la regla
de procedimiento pretenda proteger, o la irregularidad haya sido expresamente
subsanada por una autoridad que tena competencia para ello. En tal contexto, es
obvio que, en funcin de la prevalencia del derecho sustancial, no tiene sentido que
la Corte declare la inconstitucionalidad de la disposicin acusada.
Devolucin a la autoridad que la profiri
Se puede presentar un vicio en la formacin de la ley, y que ste no haya sido
convalidado, pero la Corte en su anlisis determina que el vicio puede ser
63
64
C-026/93; C-500/01; C-737/01

C-025/93; C-055/95; C-540/01; C-579/01; C-737/01
49
subsanado durante la revisin de constitucionalidad de la ley. En tal evento, la Carta

expresamente establece que el juez constitucional debe devolver la norma sujeta a
control a la autoridad que lo profiri para que, de ser posible, sta proceda a
subsanarlo.
Pronunciamiento de la Corte
Finalmente, puede ocurrir que existan vicios en el proceso de formacin de la ley, y
que stos no hayan sido convalidados en el trmite legislativo, pero pueden ser
subsanados por la misma Corte Constitucional, al pronunciarse sta sobre la norma
en cuestin. Asi por ejemplo, la Corte cuenta con la posibilidad de subsanar
directamente el vicio detectado, constatando que se trata materialmente de una ley
de naturaleza ordinaria, y declarando su constitucionalidad bajo tal entendido.
La Corte destaca que tanto en derecho comparado, como en el caso colombiano, la
gravedad del vicio no tiene incidencia directa sobre las posibilidades de saneamiento
o convalidacin del mismo. Un vicio grave puede entonces llegar a ser convalidado o
subsanado, mientras que vicios de menor entidad pueden carecer de esa
posibilidad. Con todo, la Corte precisa que la posibilidad de saneamiento se debe
interpretar y ejercer en forma razonable; en otras palabras, no puede otorgarse a
dicha facultad un alcance tan amplio, que acabe por desnaturalizar la nocin misma
de vicio del procedimiento legislativo.
En conclusin, para que el juez constitucional constate que ocurri una irregularidad
en el trmite de una ley es necesario que examine en primer lugar si es de tal
naturaleza que constituya un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; en
segundo lugar, si en realidad es un vicio, la Corte debe estudiar si existi o no una
convalidacin del mencionado durante el trmite de la ley; en tercer lugar, si el vicio
no fue convalidado, la Corte debe analizar si es posible devolver la ley al Congreso y
al Presidente para que subsanen el defecto observado; como cuarto elemento, si no
se presenta ninguna de las anteriores hiptesis, la Corte debe determinar si es
posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de
conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio
de razonabilidad.
SNTESIS
En sntesis, las leyes aprobatorias de Tratados Internacionales tienen unos
requisitos especiales en su trmite, reflejados en el carcter propio de los Tratados
en donde participan las tres ramas del poder pblico; en los requisitos
constitucionales de presentacin y especialmente de control de constitucionalidad y
finalmente porque en la ley aprobatoria del Tratado puede aplicarse un anlisis
especfico de determinacin de los vicios que la ley pueda contener. Por estos
elementos, puede decirse que si bien no se trata de un tramite especial para su
aprobacin, si contiene algunas formalidades especficas que le imprimen mayor
importancia y las distinguen de otro tipo de leyes.
50
En qu sentido se deben interpretar la relacin entre los artculos 150

y 151 constitucionales para establecer la violacin de reserva de Ley
Orgnica por Ley Ordinaria?
Grfico No 8
Lnea jurisprudencial; Tercer Problema Jurdico
C-037/96
C-114/99
C-013/93
C-1338/00
C-425/94
C-311/94
C-408/94
C-353/94
C-546/93
C-307/04
C-295/02
C-600A/95
C-531/95
C-037/96
C-037/96
C-523/02
C-114/99
C-037/96
C-114/99
C-670/01
C-1546/00
C-409/01
El tercer problema gira en torno a la relacin que se puede generar entre materias
conferidas constitucionalmente a leyes ordinarias y a las orgnicas, en este sentido
se formula la siguiente pregunta En qu sentido se deben interpretar la relacin
entre los artculos 150 y 151 constitucionales para establecer la violacin de reserva
de Ley Orgnica por Ley Ordinaria?. Con el propsito de llegar a una respuesta al
interrogante planteado, el punto de partida ser la afirmacin que establece que se
presenta violacin de materias orgnicas cuando a travs de leyes ordinarias se
regulan sus asuntos, es decir, que Se presenta Violacin de reserva de ley
Orgnica por ley Ordinaria cuando se invade la rbita de competencia de la
legislacin orgnica. Este punto se estudia a continuacin teniendo presente la
interpretacin de la Corte Constitucional contenida en su jurisprudencia, con el
51
propsito de determinar en qu eventos la afirmacin se encuentra acorde con las

disposiciones constitucionales y que supuestos son necesarios para su aceptacin.
La Corte analizando el problema planteado ha fijado algunos puntos de anlisis. El
primero hace mencin las caractersticas propias de invasin de la rbita de
competencia de la legislacin orgnica, el segundo se relaciona con la situacin y
efectos de las normas ordinarias aprobadas como orgnicas. Adicionalmente se
establece un criterio en donde se fija la manera de solucionar el caso en donde no
es clara la vulneracin de materia orgnica.
INVASIN DE LA RBITA DE COMPETENCIA DE LA LEGISLACIN ORGNICA
Se viola la reserva de ley orgnica cuando el Congreso regula por medio de una ley
ordinaria un contenido normativo que la Constitucin ha reservado a las leyes
orgnicas, pues la Carta distingue entre leyes orgnicas y leyes ordinarias, y
atribuye a cada una de ellas la regulacin de materias diversas. En efecto, la
Constitucin no slo ha reservado ciertas materias a la legislacin orgnica sino que
tambin ha reservado la legislacin orgnica a ciertas materias65.
Violacin de materias orgnicas configura falta de competencia
La violacin de la reserva de ley orgnica no configura un vicio de forma sino una
falta de competencia, puesto que el Congreso no puede tramitar y aprobar por
medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la
Constitucin ha reservado al trmite y a la forma ms exigentes de la ley orgnica.
Una ley ordinaria tiene que respetar los mandatos de la legislacin orgnica; no
puede entonces una ley ordinaria derogar una ley orgnica, ni tampoco invadir su
rbita de competencia ya que, si ello fuera posible, la actividad legislativa dejara de
estar sujeta a la legislacin orgnica. Adems se estara posibilitando la aprobacin
o modificacin, por mayora simple, de un contenido que la Carta ha sealado
expresamente que requiere de la mayora absoluta de los miembros de una y otra
Cmara.
En este sentido, la violacin de la reserva de ley orgnica no es un vicio de forma
que pueda caducar, pues una interpretacin sistemtica e integral de la Constitucin
lleva a la conclusin de que solamente caducan los vicios de procedimiento que
sean subsanables. Y es claro que no es subsanable que se vulnere la reserva de ley
orgnica, pues ello implica un desconocimiento de la organizacin jerrquica de las
leyes establecida por la Constitucin, lo cual constituye sin lugar a dudas, una
violacin material de la Carta66. Significa lo anterior que toda asignacin especfica
de competencias entre la nacin y las entidades territoriales tiene que ser efectuada
por ley orgnica?
65
66
C-353/94; C-600A/95; C-795/00

C-546/93; C-353/94; C-531/95; C-600A/95; C-295/02
52
Distribucin de competencias a nivel constitucional y desarrollo de ley

orgnica
La Corte responde negativamente a la pregunta planteada, ya que en algunos casos
la propia Constitucin distribuye ciertas competencias, por lo que una ley ordinaria
puede desarrollar el tema con base en las prescripciones generales de la Carta. De
otro lado, tambin es posible que la ley orgnica se limite a establecer los principios
generales de distribucin de competencias entre la Nacin y las entidades
territoriales, con base en esa norma orgnica, la ley ordinaria puede asignar
competencias especficas. Sin embargo, lo que no es admisible es que la ley
ordinaria distribuya o asigne competencias entre la Nacin y las entidades
territoriales, sin que una ley orgnica previa o la propia Constitucin hayan
establecido los principios generales de esa distribucin67.
Mediante la ley ordinaria se podran entonces distribuir competencias entre las
diferentes entidades territoriales siempre y cuando, sea la Constitucin quien
establece los principios generales de distribucin de competencias o cuando la ley
orgnica se limite a establecer los principios generales de distribucin para que se
desarrollen a travs de leyes ordinarias68.
NORMAS ORDINARIAS APROBADAS COMO ORGNICAS
No son aceptables aquellos casos en los cuales el Congreso tramita como
legislacin orgnica materias que son claramente competencia de la ley ordinaria,
por cuanto eso significara que la Corte permite que se establezcan como orgnicos
-con su particular fuerza normativa y la rigidez para su modificacin- ciertos
contenidos que la Constitucin ha querido que estn sujetos al debate ordinario del
Congreso, esto es, a la dinmica de las mayoras simples, que es la regla general de
la democracia colombiana69.
Principio de conservacin del derecho
En esos eventos no procede que la Corte retire del ordenamiento esas disposiciones
pues uno de los principios que orienta la interpretacin constitucional es lo que
algunos sectores de la doctrina han denominado el "principio de la conservacin del
derecho", segn el cual los tribunales constitucionales deben no slo maximizar la
fuerza de los contenidos normativos de la Carta, sino tambin evitar el
desmantelamiento del orden jurdico. Por ello es siempre preferible aquella decisin
constitucional que, dentro de los marcos de la Carta, permite preservar la labor del
Congreso, y o aquella que supone su anulacin70.
No es pues razonable que la Corte declare la inexequibilidad de aquellas normas
que fueron aprobadas como orgnicas pero que son propias de la ley ordinaria, por
67
C-151/95; C-600A/95; C-037/96; C-795/00.

C-295/02; C-600A/95; C-795/00; C-670/01
69
C-013/93; C-425/94; C-1338/00
70
C-114/99; C-795/00; C-307/04
68
53
las siguientes dos razones: Por un lado, por cuanto las mayoras requeridas para
aprobar una norma orgnica son suficientes para aprobar una ley ordinaria. No
habra ningn vicio por este aspecto. Por otro lado, si la Corte busca proteger la
competencia de las leyes ordinarias, no requiere anular esas disposiciones sino
simplemente sealar que esas normas no son orgnicas y pueden por ende, ser
modificadas por normas legales ordinarias71.
Tramite de materias de ley ordinaria y ley orgnica en una misma ley
La Constitucin no prohbe que una misma ley contenga materias orgnicas y temas
de la ley ordinaria, siempre y cuando stos guarden una conexidad temtica
razonable. En el mismo sentido y en aplicacin del principio segn el cual no puede
existir separacin rgida de materias, la Corte Constitucional seala que una misma
ley puede contener normas orgnicas y normas ordinarias, con la condicin de
observar el trmite especial consagrado en la Constitucin para las normas
orgnicas72.
De acuerdo con lo anterior, la Corte en su jurisprudencia seala que una ley puede
contener normas orgnicas y normas ordinarias siempre que atienda cuatro
condiciones esenciales a saber:
Primero, el respeto al principio de unidad de materia.
Segundo, que se cumplan los principios constitucionales generales que regulan el
proceso legislativo.
Tercero, que se aplique el criterio de especialidad en la reserva de ley orgnica y,
por lo tanto, puedan coexistir temas de leyes orgnicas siempre.
Cuando exista conexidad razonable entre ellos y no se presente una separacin
rgida en los temas regulados, que implica una conexidad temtica razonable entre
las normas ordinarias y las normas orgnicas, de tal manera que exista entre ellas
un vnculo de correspondencia objetivo que muestre la necesidad de dar un
tratamiento uniforme a cambio del riesgo de perder el elemento finalista de la ley, y
como cuarta condicin, que la aprobacin de las materias de ley orgnica se haga
en cumplimiento de los requisitos especiales consagrados constitucionalmente73.
En caso de duda de la vulneracin de materia orgnica
En el evento en que el juez constitucional se enfrente al estudio de una ley ordinaria
que ha sido demandada por vulneracin de la reserva de ley orgnica y siempre que
los criterios hermenuticos existentes resulten insuficientes para definir si la materia
regulada por sta se encuentra reservada al legislador orgnico, la duda debe
resolverse a favor de la opcin adoptada por el legislador ordinario74.
71
C-151/95; C-600A/95; C-037/96; C-795/00; C-295/02

C-600A/95: C-1187/00; C-295/02
73
C-600A/95: C-1187/00; C-737/01; C-523/02
74
C-600A/95; C-579/01; C-295/02
72
54
SNTESIS
Se presenta Violacin de reserva de ley Orgnica por ley Ordinaria cuando se
invade la rbita de competencia de la legislacin orgnica. Sin embargo, no implica
un impedimento de desarrollar a travs de leyes ordinarias temas fijados por la
Constitucin a las leyes orgnicas principalmente porque en algunos eventos es la
propia Carta quien distribuye competencias entre la nacin y las entidades
territoriales o porque una ley orgnica solamente establece lineamientos generares
sobre un tema que puede ser desarrollado a profundidad por la ley ordinaria.
Asimismo, los temas de carcter ordinario aprobados como leyes orgnicas no
necesariamente deben ser excluidas del ordenamiento jurdico, se deben analizar la
Corte Constitucional dichas normas principalmente con el principio de conservacin
del derecho ya que es posible tramitar en una sola ley materias que corresponden a
la ley ordinaria y materias de la tipologa orgnica.
55
CONCLUSIONES
Las distintas etapas y procedimientos que integran el proceso de formacin
legislativa carecen de una doctrina consolidada, e incluso la jurisprudencia
constitucional es reducida, cuando no inexistente sobre algunos de los puntos que
suscitan gran inters para nuestros legisladores. Es por ello que el Congreso como
todas las organizaciones representativas del pueblo, debe generar un proceso gil y
polticamente dinmico, para dar solucin a las demandas sociales desde el
desarrollo propio de sus funciones.
Nuestra legislacin posee escasas normas que contienen disposiciones sobre
redaccin y estructura de textos normativos, por lo que este manual que se disea,
sin ser exhaustivo pretende otorgar al redactor legislativo, claridad y concisin en la
construccin de leyes, reflejando fielmente la solucin o decisin poltica que el
legislador intenta alcanzar en cada caso. Las reglas de tcnica legislativa
desarrolladas permiten modernizar y darle dinmica al proceso de creacin de
normas, reglamentar algunos de sus mtodos, y aportar soluciones a las ciencias de
la legislacin.
Para finalizar, el inters por la tcnica legislativa refleja la preocupacin que se tiene
hoy por mejorar un mundo jurdico complejo en el que proliferan el nmero y
especializacin de sus fuentes normativas haciendo peligrar, entre otras cosas, el
principio de seguridad jurdica. Por ello la elaboracin de la ley debe ser integral en
el sentido en que permita y de cabida a la mirada no solo del jurista sino tambin del
administrador pblico y de aquellos campos del conocimiento que aporten en cada
caso en particular a una adecuada formacin legislativa.
56
RECOMENDACIONES
La Unidad de Asistencia Tcnica Legislativa, en desarrollo de los objetivos y
funciones que la ley le ha conferido, debe generar las sinergias necesarias para que
la academia acompae el proceso de formacin legislativa, ya que las normas
jurdicas en nuestro pas tienen grandes deficiencias, tanto de forma como de fondo,
por lo que se considera que generar estudios en este sentido para generara algunos
lineamientos para elaborar y mejorar las leyes, en vista de que la bibliografa sobre
el tema es muy escasa, puede ser el primer paso que modernice el Congreso de la
Repblica.
En un pas como el nuestro, en donde las leyes se crean y reforman con gran
velocidad, es imposible, por una parte, conocer todo el orden jurdico vigente y, por
otra, elaborar correctamente las leyes que van a ser aprobadas por el Poder
Legislativo. Es en este punto en donde las universidades como la Escuela Superior
de Administracin Pblica deben aportar al proceso de formacin legislativa desde la
investigacin.
Una de las tareas ms importantes que realizan los legisladores es la de elaborar las
leyes que han de regir en un pas. Ello es importante y debe ser objeto de estudio en
la academia dado que un pas que se preocupa por mejorar la calidad de sus leyes
es un pas que avanza en todos los aspectos: econmicos, culturales, tecnolgicos,
entre otros.
57
BIBLIOGRAFA
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ECHEVERRI JIMNEZ, Armando; GMEZ HURTADO, Enrique y MENDOZA
ARDILA, Fernando, Honorables Senadores para la fecha. Exposicin de motivos
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y de cada una de las Cmaras y se dictan otras disposiciones. Fecha de
presentacin 17 de diciembre de 1991. En: Anales del Congreso No 38. Santaf de
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MURO RUIZ, Eliseo. Algunos elementos de tcnica legislativa. Universidad
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SINZ, Fernando. Tcnica Normativa: una visin unitaria de una materia plural, En
La tcnica Legislativa a Debate. Editorial Tecnos S.A. Madrid, Espaa. 1994
UNIDAD DE ASISTENCIA TCNICA LEGISLATIVA UATL-. Metodologa para
elaborar estudios de antecedentes. Bogot D.C. 2003.
VIVAS TAFUR, Diego. Tcnicas legislativas y administrativas para el Congreso de
la Repblica. Segunda Edicin, Escuela Superior de Administracin Pblica- ESAP.
2006.
59

Manual de Técnica Legislativa para El Congreso de La República

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MANUAL DE TCNICA LEGISLATIVA

PARA EL CONGRESO DE LA REPBLICA

OSCAR ELIAS GUERRERO REYES

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA ESAP

MANUAL DE TCNICA LEGISLATIVA

OSCAR ELIAS GUERRERO REYES

Informe Final de Prcticas Administrativas realizadas en cumplimiento del

ASESOR ACADMICO ESAP:

ASESOR UNIDAD DE ASISTENCIA TCNICA LEGISLATIVA UATL DEL

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA ESAP

Dedicado a quienes hicieron posible este sueo,

2. DELIMITACIN DEL OBJETO DE ESTUDIO

3. OBJETIVOS DEL ESTUDIO

3.1 Objetivo General

3.2 Objetivos Especficos

3.3. Resultados Esperados

3.3.1. Resultado General

4.1 Marco Normativo

4.2 Marco Histrico

5.1. Fase preparatoria

5.2. Fase de recopilacin de informacin

5.3. Fase de estudio y anlisis

5.4. Fase de elaboracin y presentacin del documento final

II PARTE: RESULTADOS DE LA PRCTICA ADMINISTRATIVA

8. PRODUCTOS FINALES DE LA PRCTICA ADMINISTRATIVA

8.1 Base de datos de los Manuales de Tcnica Legislativa

8.2 Base de datos de los documentos encontrados en Internet

8.3 Matriz para lectura de los Manuales de Tcnica Legislativa

8.4 Diseo final del Manual de Tcnica Legislativa

8.5 Capitulo de las Leyes Ordinarias

Grfico No 1 Organigrama de Unidad de Asistencia Tcnica

Grfico No 2 Iniciativa Legislativa

Grfico No 3 Presentacin de Proyectos

Grfico No 4 Comisiones Constitucionales Permanentes

Grfico No 5 Requisitos Constitucionales

Grfico No 6 Lnea jurisprudencial. Primer Problema Jurdico

Grfico No 7 Lnea jurisprudencial. Segundo Problema Jurdico

Grfico No 8 Lnea jurisprudencial. Tercer Problema Jurdico

Cuadro No 2 Fuentes Institucionales

Cuadro No 3 Base de datos de los documentos encontrados

Cuadro No 4 Matriz para lectura de los Manuales de Tcnica

I PARTE: LA PRCTICA ADMINISTRATIVA

Fuente: UATL - 2003

2. DELIMITACIN DEL OBJETO DE ESTUDIO

3.2 Objetivos Especficos

3.2.2. Plantear un manual de Tcnica Legislativa desde la Unidad del

Teniendo presente que como resultado esperado se estableci la elaboracin

El reglamento es importante en el sentido en que ofrece posibilidades al

El Desarrollo de un Estudio del Manual de Tcnica Legislativa se realizar en

5.1. FASE PREPARATORIA

Realizar resumen ejecutivo de los documentos de mayor relevancia

II PARTE: RESULTADOS DE LA PRCTICA ADMINISTRATIVA

Fuente: Oscar Guerrero - 2008

Cuadro No 1 - Base de datos de los Manuales de Tcnica Legislativa

Cuadro No 2 Fuentes Institucionales

Universidad Nacional de Colombia

Fuente: Oscar Guerrero 2008

8.2 Base de datos de los documentos encontrados en Internet

Curso de tcnica legislativa - conferencia

Fuente: Oscar Guerrero - 2008

Cuadro No 3 - Base de datos de los documentos encontrados en Internet

Cuadro No 4 Matriz para lectura de Manuales de Tcnica Legislativa

MEXICO - Miguel Carbonell