Burocracia de Médio Escalão: Perfil, Trajetória e Atuação

Burocracia de Mdio Escalo:
perfil, trajetria e atuao
Organizadores:
Pedro Cavalcante e Gabriela Lotta

Enap Escola Nacional de Administrao Pblica

Presidente
Gleisson Cardoso Rubin
Diretora de Formao Profissional
Maria Stela Reis
Diretor de Desenvolvimento Gerencial
Paulo Marques
Diretor de Comunicao e Pesquisa
Pedro Luiz Costa Cavalcante
Diretora de Gesto Interna
Cassiano de Souza Alves
Comisso Editorial: Pedro Luiz Costa Cavalcante, Cassiano de Souza Alves,
Marizaura Reis de Souza Cames, Luis Fernando de Lara Resende, Claudia Cristina
Muller, Ciro Campos Christo Fernandes, Carmen Isabel Gatto, Mrcia Seroa da
Motta Brando e Emanuella Faria de Santana.
Editor: Pedro Luiz Costa Cavalcante (Enap). Reviso: Renata Fernandes Mouro,
Roberto Carlos R. Arajo e Simonne Maria de Amorim Fernandes. Projeto grfico
e editorao eletrnica: Vinicius Arago Loureiro. Reviso grfica: Ana Carla
Gualberto Cardoso. Imagem da capa: Ana Carla Gualberto Cardoso.
Catalogao na fonte: Biblioteca Graciliano Ramos/Enap.

Organizadores:
Pedro Cavalcante
Gabriela Lotta
Braslia
Enap
2015
2015 Enap
L916b
Burocracia de mdio escalo: perfil, trajetria e atuao /
organizadores Pedro Luiz Costa Cavalcante e Gabriela Spanguero
Lotta. Braslia: ENAP, 2015.
308 p. : il.
ISBN: 978-85-256-0075-2
1. Administrao Pblica Brasil. 2. Burocracia. 3. Alta
Administrao Pblica. I. Ttulo.
CDU 35:005.731
Catalogado na fonte pela Biblioteca Graciliano Ramos da Enap
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira

responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de
vista da Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap). permitida a
reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
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SAIS rea 2-A
70610-900 Braslia, DF
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Stio: www.enap.gov.br
Tiragem: 1000 exemplares
SOBRE OS AUTORES
Alessandro de Oliveira Gouveia Freire

Assessor Tcnico da Enap
Mestre em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia
Gabriela Spanghero Lotta
Professora Adjunta do bacharelado de polticas pblicas e da ps-graduao em Polticas Pblicas da UFABC
Doutora em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo
Larissa Peixoto Gomes
Pesquisadora associada da Fundao Joo Pinheiro
Doutoranda em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais
Letcia Godinho de Souza
Pesquisadora da Fundao Joo Pinheiro; Diretora-Geral da Escola de
Governo da Fundao Joo Pinheiro.
Doutora em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais
Lucas Ambrzio Lopes da Silva
Pesquisador e monitor da ps-graduao Escola de Administrao de
Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas (EAESP-FGV)
Doutorando em Administrao Pblica e Governo pela EAESP-FGV
Mrcia Nascimento Henriques Knop
Tcnica em Assuntos Educacionais da Enap
Mestre em Sociologia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul
Marizaura Reis de Souza Cames
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental
Coordenadora-Geral de Pesquisa da Enap
Mestre em Administrao pela Universidade de Braslia
Pedro Lucas de Moura Palotti
Doutorando em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia
5

Diretor de Comunicao e Pesquisa da Enap
Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia
Rafael Rocha Viana
Tcnico em Assuntos Educacionais da Enap
Mestrando em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia
Rebecca Naerea Abbers
Professora Adjunta do Instituto de Cincia Poltica da Universidade de
Braslia
Doutora em Planejamento Urbano pela University of California
Roberto Rocha Coelho Pires
Tcnico de Pesquisa e Planejamento do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada
Doutor em Politicas Publicas e Desenvolvimento Internacional pelo
Massachusetts Institute of Technology
Vanessa Elias de Oliveira
Professora Adjunta do Bacharelado em Polticas Pblicas e dos programas
de ps-graduao em Polticas Pblicas e em Planejamento e Gesto do
Territrio da UFABC.
Doutora em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo.
SUMRIO
Apresentao
11
Introduo
13
Captulo 1: Burocratas de mdio escalo: novos olhares

sobre velhos atores da produo de polticas pblicas
23
Metodologia
Os burocratas de mdio escalo na literatura sobre
gesto e polticas pblicas
O burocrata de mdio escalo: papis, funes
e lugares
Perspectivas analticas sobre a atuao dos burocratas de
mdio escalo
Os burocratas de mdio escalo em ao: anlises setoriais
Consideraes finais
Referncias bibliogrficas
Captulo 2: Burocracia de mdio escalo nos setores
governamentais: semelhanas e diferenas
Perfis, trajetrias e atuao dos burocratas na
literatura corrente
A composio da burocracia entre os setores do governo
A discricionariedade dos atores de diferentes reas de
polticas pblicas
O contexto e as relaes dos burocratas nas diferentes
reas de polticas pblicas
Estratgia metodolgica
Semelhanas e divergncias entre os burocratas de
diferentes setores de governo
27
29
29
38
45
50
51
57
60
61
64
67
69
71
7
Perfil e trajetria
Atuao e critrios de nomeao
Consideraes finais
Anexo
Captulo 3: Influncia sobre o processo decisrio: o que explica
o protagonismo da burocracia federal de mdio escalo?
71
77
85
86
89
91
Processo decisrio e a burocracia de mdio escalo

Hipteses e modelo emprico
Resultados
Concluses
92
97
104
110
112
Captulo 4: Implementando uma inovao: a burocracia de

mdio escalo do Programa Bolsa Famlia
115
O Programa Bolsa Famlia e sua burocracia

Burocracia pblica e a implementao de uma inovao
Perfil da burocracia e atuao num contexto de inovao
Autonomia e insulamento burocrtico
Inovaes
Rede de relaes profissionais e pessoais
Consideraes finais
Captulo 5: Ativismo na burocracia? O mdio escalo do
Programa Bolsa Verde
Ativismo na burocracia?
Precursores
O funcionamento do programa
Os burocratas de mdio escalo do Bolsa Verde
A criatividade no cumprimento das metas
Para alm da meta quantitativa: preocupaes dos
burocratas
Intervenes ambientalistas
117
127
127
130
134
136
138
140
143
147
149
153
156
160
163
165
Um outro tipo de interveno

Consideraes e reflexes
Captulo 6: Por dentro do PAC: dos arranjos formais s
interaes e prticas dos seus operadores
Contexto poltico-institucional e desafios para a
implementao de polticas de infraestrutura no Brasil
O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC): objetivos
e arranjos formais
O PAC em ao I: suas finalidades e funes na perspectiva
de seus operadores
O PAC em ao II: interaes cotidianas em uma rede
de informaes para monitoramento e
construo de capacidades
Consideraes finais
Captulo 7: A burocracia de mdio escalo da Secretaria da
Receita Federal do Brasil: insulamento seletivo e construo
de capacidades burocrticas
A organizao da Secretaria da Receita Federal do Brasil
Breve histrico
Estrutura organizacional
Carreiras burocrticas e perfil da fora de trabalho
A burocracia de mdio escalo da SRFB
Ocupao dos cargos de mdio escalo
Estrutura de poder e rotinas de trabalho
Coordenao intraorganizacional
Coordenao intragovernamental
Insulamento seletivo: pontes a partir da ilha
Ferramentas de gesto e desenvolvimento de capacidades
Inovaes em meio a uma estrutura estvel
169
170
173
177
181
187
194
200
218
221
223
226
226
227
228
230
230
232
234
236
237
243
245
Consideraes finais
Captulo 8: Dilemas da burocracia de mdio escalo no
contexto de uma poltica frouxamente articulada:
o caso da Secretaria Nacional de Segurana Pblica
A constituio histrica de uma poltica
frouxamente articulada
O que fazem e pensam os burocratas de mdio
escalo da Senasp
O que ocupa o cotidiano dos BMEs da Senasp
A percepo sobre o seu trabalho: o BME ativista
Negociao e articulao: o espao para a
agncia situada
Discusso e algumas concluses
246
249
253
257
263
270
274
276
286
291
Concluso: Perfis, trajetrias e relaes: em busca

de uma anlise abrangente dos burocratas de mdio
escalo do Governo Federal
293
Perfil e trajetria
BME como um ser relacional
Burocrata multifacetrio
Autonomia
Agenda futura da burocracia de mdio escalo
294
298
302
304
305
308
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
APRESENTAO
A burocracia, entendida como corpo permanente no eleito do

Estado, um dos pilares institucionais para o eficiente funcionamento
do sistema democrtico e para a aplicao do Estado de Direito. Seu
funcionamento efetivo garante sustento e relevncia em todas as etapas do ciclo de gesto governamental. O Brasil, seguindo uma tendncia
mundial, tem buscado fortalecer seu corpo funcional de forma que esse
possa, cada vez mais, protagonizar a elaborao e implementao de
polticas pblicas em reas estratgicas para o Pas.
Como produtora e disseminadora de conhecimento sobre gesto
pblica, a Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap) busca auxiliar nesse fortalecimento por meio de estudos e pesquisas que possam
subsidiar o processo decisrio e ampliar o conhecimento terico e prtico nos temas afetos. A pesquisa que norteou a elaborao deste livro,
sobre a burocracia de mdio escalo do Governo Federal, atua justamente nessa direo. Os diferentes captulos buscam caracterizar como
os agentes pblicos situados em posies hierrquicas intermedirias
dos rgos da administrao pblica atuam, alm de analisar seu papel
no desenho de polticas pblicas. A coletnea de artigos de grande
relevncia, uma vez que supre parte da demanda por estudos sobre o
complexo funcionamento do Estado brasileiro. Soma-se a isso a ampliao do conhecimento sobre esse importante segmento da burocracia
pblica pouco explorado no Brasil.
Os resultados apresentados so frutos de uma exitosa parceria
entre a Enap e a Universidade Federal do ABC (UFABC), que contou com
o valioso empenho de pesquisadores do Instituto de Pesquisa Econmica
11
Aplicada (Ipea), da Universidade de Braslia (UnB), da Fundao Joo

Pinheiro (FJP) e Fundao Getlio Vargas (FGV). Essa parceria propiciou
o trabalho conjunto de especialistas nos temas de polticas pblicas e de
burocracia, cujos artigos compem os nove captulos do livro.
O conhecimento contido nas pginas a seguir voltado a acadmicos, estudantes de administrao pblica e gestores pblicos interessados em aprimorar as aes governamentais. Trata-se de importante
retrato do corpo burocrtico intermediador das relaes entre a alta
cpula dos rgos do Poder Executivo, responsvel por planejar e estabelecer diretrizes, e os agentes pblicos que esto em contato direto
com os cidados, provendo servios pblicos.
A consolidao deste livro faz parte de um trabalho contnuo da
Enap e das instituies parceiras de sistematizar conhecimento cientfico
sobre a gesto de polticas pblicas. , sobretudo, um importante passo
para o desenvolvimento de novas pesquisas no mbito da administrao
pblica, essenciais para os debates sobre o Estado brasileiro.
Boa leitura!
Gleisson Cardoso Rubin
Presidente da Enap
12
Introduo
INTRODUO
Ao longo dos ltimos anos, a literatura brasileira tem buscado se

debruar sobre diferentes temas e enfoques que permitem compreender melhor o funcionamento do Estado. Embora essa literatura tenha
avanado na investigao de como ocorrem os processos decisrios nas
polticas pblicas, apenas mais recentemente os estudiosos do campo
passaram a olhar para a fase da implementao, buscando compreender
como diferentes atores interferem na concretizao das polticas.
Um conjunto de atores relevantes na conduo do processo de
implementao de polticas pblicas a burocracia pblica, entendida
como o corpo permanente do Estado, isto , atores no eleitos por voto
popular, mas que desempenham papel central na conduo dos assuntos pblicos, sejam eles membros de carreiras ou no. O papel da burocracia nos processos de tomada de deciso e de execuo das polticas
tem sido cada vez mais estudado por diferentes acadmicos nacionais e
internacionais. Entretanto, a maior parte dos estudos que busca compreender a atuao da burocracia se centra naqueles que ocupam altos
cargos (burocracia de alto escalo) ou naqueles que interagem diretamente com o pblico beneficirio das polticas pblicas (burocracia de
nvel de rua). A burocracia de mdio escalo, doravante BME, tem sido
menos estudada na literatura, especialmente a nacional e, portanto,
ainda pouco claro como ela atua e interfere nas polticas pblicas
(HOWLETT, 2011; PIRES, 2011; OLIVEIRA; ABRUCIO, 2011).
A importncia dessa burocracia est justamente em ser o elo entre
o alto escalo e os executores das polticas pblicas. Ela , portanto, um
13
dos principais responsveis por conectar as fases de formulao e

implementao. O BME age como um ator relevante e imprescindvel,
embora muitas vezes invisvel. Para fazer com que as polticas elaboradas sejam colocadas em prtica, ele tem a funo primordial de traduzir
decises em aes. A despeito da sua relevncia, o fato de estar no
meio das estruturas organizacionais coloca a burocracia de mdio escalo num limbo terico, com poucos estudos que consigam, de fato,
conceitu-la ou compreender seu perfil, atuao e importncia nas
polticas pblicas.
Essa falta de clareza da literatura e do prprio Estado a respeito
desses atores acaba, muitas vezes, alimentando um senso comum negativo em relao ao funcionamento do setor pblico. Essa percepo,
contudo, como ser abordado ao longo deste livro, no corresponde
atual realidade da burocracia. Caracterizar quem so e o que fazem esses ocupantes de cargos intermedirios se torna central tanto para desvendarmos alguns dos mitos a respeito do Estado, como para desenhar
melhores polticas de seleo e gesto de pessoas para a administrao
pblica. Essas foram as principais motivaes que levaram a Universidade Federal do ABC (UFABC), a Escola Nacional de Administrao pblica
(Enap) e o Istituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) a se unirem
para a realizao desta pesquisa: desvendar quem so e o que fazem os
burocratas de mdio escalo do Governo Federal.
Nesse contexto, almeja-se que os resultados da pesquisa Burocracia de mdio escalo no Governo Federal, apresentados neste livro, contribuam para o avano no debate sobre Estado e polticas pblicas no Brasil.
Para tanto, esse esforo iniciado dentro de uma perspectiva exploratria.
Optou-se por estratgias analticas distintas de modo a ampliar o escopo
das abordagens, isto , as escolhas metodolgicas desta pesquisa se fundamentam na viso de complementaridade das escolas qualitativa e quantitativa nas Cincias Sociais (COLLIER; BRADY; SEAWRIGHT, 2004).
A pesquisa, desenvolvida durante o ano de 2014, contou com pesquisadores de diferentes instituies que, ao longo de suas trajetrias,
tm buscado estudar os burocratas em campos ou perspectivas distintas. Essa associao de diferentes pesquisadores e instituies
14
Introduo
possibilitou que a pesquisa pudesse avanar tanto em termos de uso de

metodologias alternativas, como de abordagem de diferentes campos
ou temas de polticas pblicas. Dessa forma, reunidos ao longo de um
intenso processo de levantamentos, anlises e debates, os pesquisadores puderam, coletivamente, desenhar uma pesquisa que contemplasse trs etapas distintas: um mapeamento da literatura; a elaborao,
aplicao e anlise de um survey; e cinco estudos de caso em diferentes
polticas. Os resultados desse conjunto de estratgias de pesquisa so
apresentados aqui, nesta coletnea de artigos sobre a burocracia de
mdio escalo do governo federal brasileiro.
Primeiramente, a fim de dar um suporte terico para a elaborao
da pesquisa, foi realizado um extenso mapeamento da literatura nacional e internacional que trata dos burocratas de mdio escalo. Esse levantamento, elaborado por Gabriela Lotta, Roberto Pires e Vanessa
Oliveira, resultou no primeiro captulo deste livro, intitulado Burocratas de mdio escalo: novos olhares sobre velhos atores da produo de
polticas pblicas. A partir da leitura e sntese de mais de 70 artigos,
foram apontados os principais achados da literatura e suas lacunas e,
especialmente, foram estruturados alguns caminhos tericos e
metodolgicos para o desenvolvimento da pesquisa. Esse captulo, portanto, propiciou subsdios relevantes para o desenho e o desenvolvimento das outras duas estratgias analticas.
A segunda etapa, quantitativa, se fundamentou em informaes
coletadas de survey1, com questes sobre perfil, trajetria profissional
e atuao dos BMEs, aplicado aos ocupantes de cargos comissionados de
livre nomeao e exonerao, denominados de direo e asses-
Agradecemos o trabalho atencioso e eficaz de assistncia pesquisa, realizado por Antonio Capelo e Eveline Santos, na confeco do survey que subsidiou
a elaborao dos captulos iniciais reunidos nessa publicao.
Quanto equivalncia, incluem-se as agncias reguladoras, o Banco Central, o

Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM) e o Instituto Nacional de
Propriedade Intelectual (Inpi), que possuem cargos especficos que se equiparam hierarquicamente aos de DAS, de acordo com a Portaria n 186 (MPOG), de 17
de agosto de 2000; a Instruo Normativa n 3 (MPOG), de 12 de janeiro de 2010; a
Lei n 9.986, de 18 de julho de 2000; e o Decreto n 6.944, de 21 de agosto de 2009.
15
soramento superior (DAS) ou nomenclatura equivalente2 do Governo

Federal. O Quadro 1, a seguir, detalha os nveis hierrquicos desses cargos, bem como suas funes predominantes. Acima do DAS 6 (101.6 e
102.6), encontram-se os cargos de natureza especial, normalmente preQuadro 1: Nveis hierrquicos dos cargos de DAS do Governo Federal
Fonte: Art. 4 do Decreto n 4.567, de 1 de janeiro de 2003.
enchidos pelos secretrios-executivos dos ministrios, e o cargo de ministro de Estado.

Como o foco da pesquisa no mdio escalo da burocracia federal, o survey foi direcionado aos DAS de nvel 1 a 5. Essa a parcela
intermediria que se encontra entre a cpula do Poder Executivo (secretrios e ministros) e a maioria dos servidores que no possuem cargos de DAS, aproximadamente 96% dos servidores do Executivo Federal.
Os resultados especficos do survey foram publicados pela Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap, 2014).
A partir desses dados, o segundo captulo do livro Burocracia de
mdio escalo nos setores governamentais: semelhanas e diferenas ,
16
Introduo
de autoria de Pedro Cavalcante, Marizaura Cames e Mrcia Knopp, traa

anlises comparativas, com uso de estatsticas paramtricas e no
paramtricas, sobre as trs dimenses estudadas perfil, trajetria e
atuao entre quatro grandes setores do governo (social, infraestrutura,
econmico e rgos centrais). Os resultados dessa abordagem inovadora confirmam a premissa de heterogeneidade tanto na composio quanto no comportamento dos burocratas de mdio escalo dentro do
governo. A ttulo de exemplo, notam-se diferenas no perfil e trajetria
profissional, bem como uniformidade no que tange ao padro de
interao e atuao direcionada s atividades internas da organizao.
O terceiro captulo Influncia sobre o processo decisrio: o que
explica o protagonismo da burocracia federal de mdio escalo? tambm utiliza informaes provenientes do survey para mensurar os
determinantes da influncia dos burocratas de mdio escalo sobre o
processo decisrio. Utilizando modelo de regresso multivariada,
Alessandro Freire, Pedro Palloti e Rafael Viana apresentam resultados
que corroboram sua hiptese central de que o nvel do cargo uma
varivel crucial para a compreenso dos nveis de influncia da burocracia de mdio escalo no Brasil. Os resultados sugerem, entretanto, que
o grau de influncia condicionado localidade de atuao do BME.
Se, por um lado, as abordagens quantitativas cumprem a funo
de analisar, de forma abrangente e generalista, importantes dimenses
dos BMEs, fez-se necessrio adicionar uma etapa qualitativa de pesquisa com vistas a investigar outras dimenses complementares de atuao dessa burocracia a fim de esclarecer e destrinchar questes
suscitadas pelo survey.
Com enfoque em cinco diferentes setores e polticas do Governo Federal, os estudos qualitativos (captulos 4 a 8) procuraram captar
autodescries e/ou narrativas desses atores, de forma a produzir descries mais detalhadas sobre suas atuaes. Embora no representem todas as possveis situaes existentes no Governo Federal, os
casos em questo podem trazer diferentes e relevantes contribuies,
na medida em que cobrem uma gama considervel de situaes distintas e, assim, atendem premissa da complexidade das reas de
17
polticas pblicas e seus consequentes efeitos sobre os perfis, trajetrias e atuao dos burocratas.
Em primeiro lugar, os diferentes casos buscaram contemplar os
principais setores governamentais: setor social (Bolsa Famlia), infraestrutura (PAC), ambiental (Bolsa Verde), econmico (Receita Federal)
e rgo de governo (Senasp). Foram selecionados tambm casos mais
voltados a arranjos articuladores de polticas (Bolsa Verde, Senasp e PAC),
um mais voltado gesto organizacional e setorial (Receita Federal) e
um hbrido (Bolsa Famlia). Alm disso, foram contemplados diferentes
graus de maturidade das organizaes e polticas estudadas: desde
organizao mais madura e antiga (Receita Federal), at programas mais
novos em que o processo de institucionalizao ainda est em construo
(Bolsa Verde).
O quarto captulo Implementando uma inovao: a burocracia de
mdio escalo do Programa Bolsa Famlia voltado a analisar os burocratas de mdio escalo inseridos na Secretaria Nacional de Renda da
Cidadania (Senarc) do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate
Fome, rgo gestor do Programa Bolsa Famlia. Vanessa Oliveira e Gabriela
Lotta argumentam que um dos principais elementos para compreender a
atuao da BME o processo de seleo de agentes altamente qualificados. Essa seleo acabou por determinar o grau de autonomia desses burocratas, na medida em que se tornam interlocutores qualificados e
legitimados a implementarem inovaes e realizarem as interaes necessrias para a construo e efetivao do programa. Essa autonomia, no
entanto, ao longo do tempo, acaba restringindo a prpria capacidade de
inovao dos burocratas, medida que o programa passa a funcionar bem,
estar institucionalizado e ter alta visibilidade.
O quinto captulo Ativismo na burocracia? O mdio escalo do
Programa Bolsa Verde , de autoria de Rebecca Abers, analisa a atuao
dos burocratas de mdio escalo envolvidos no Programa Bolsa Verde.
A autora argumenta que, por ter um desenho interministerial adaptando a tecnologia do Bolsa Famlia, o Bolsa Verde depende de uma equipe
com capacidade de atuao entre rgos para garantir um complexo
fluxo de informaes e recursos entre Braslia e as unidades do campo,
18
Introduo
alm da capacidade de adaptar a poltica a lgicas distintas. O captulo

argumenta ainda que a atuao desses burocratas orientada por um
comprometimento com projetos coletivos que tornam suas motivaes
parecidas com as de ativistas na sociedade civil. Esse ativismo, no entanto, tem uma dupla face: ao mesmo tempo em que os burocratas devem realizar aes criativas, buscam institucionalizar e garantir a
continuidade do programa. A autora mostra, ento, as formas como esses burocratas do conta desse duplo movimento.
O sexto captulo Por dentro do PAC: dos arranjos formais s
interaes e prticas dos seus operadores analisa os burocratas inseridos na Secretaria do Programa de Acelerao do Crescimento (Sepac). A
partir de entrevistas e observao das reunies nas salas de situao,
Roberto Pires analisa como esses burocratas realizam uma atuao
articuladora para viabilizarem projetos que envolvem diferentes ministrios, entes federativos e at mesmo organizaes privadas. Como aponta o autor, a importncia dos burocratas de mdio escalo do PAC se d
por estarem no centro de fluxos verticais (com superiores) e horizontais
(com atores de outros ministrios). Os BMEs so responsveis por
potencializar essas interaes, que, por sua vez, resultam na produo
de acordos e encaminhamentos com maior agilidade, gerando resultados positivos a todos os envolvidos nos programas inseridos no PAC.
O stimo captulo A burocracia de mdio escalo da Secretaria
da Receita Federal do Brasil: insulamento seletivo e construo de capacidades burocrticas , de autoria de Lucas Ambrzio, aborda os burocratas de mdio escalo que atuam na Receita Federal do Brasil. A partir
de entrevistas com BMEs dessa instituio de Braslia, bem como de
uma agncia estadual (SP), e da anlise dos dados do survey correspondentes ao rgo, o autor argumenta que, por ser um dos rgos mais
antigos do Governo Federal, e dada a natureza da poltica que coordena,
a Receita tende a ter uma burocracia mais estvel e insulada. Defende,
no entanto, a tese de que h na instituio um processo de insulamento
seletivo, composto por: i) blindagem poltica, marcada pela baixa
interao com instituies polticas; ii) organizao tpica weberiana,
com racionalidade e hierarquia, alm de uma burocracia estvel e capa19
citada; e iii) insero funcional devido forte interao com atores externos vinculados a recursos estratgicos para o rgo.
O oitavo captulo Dilemas de uma burocracia de mdio escalo
no contexto de uma poltica frouxamente articulada: o caso da Secretaria Nacional de Segurana Pblica analisa os burocratas responsveis
pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp), vinculada ao
Ministrio da Justia. No artigo, as autoras Letcia Godinho e Larissa Peixoto argumentam que a atuao desses burocratas ocorre por meio de
variados e cotidianos processos de negociao e articulao, fundamentais para a produo da poltica nacional de segurana pblica, considerada uma poltica frouxamente articulada. Analisando a atuao desses
BMEs, as autoras mostram que ao longo do processo de negociao
entre diferentes atores que se efetiva a agncia situada, ou seja, os
espaos onde prevalece a deciso e a inovao e que marcam a atuao
desses burocratas na construo da poltica.
O captulo de concluso do livro Perfis, trajetrias e relaes: em
busca de uma anlise abrangente dos burocratas de mdio escalo do
Governo Federal , de Gabriela Lotta e Pedro Cavalcante, busca realizar
uma anlise cruzada entre os achados tericos, quantitativos e qualitativos, com objetivo de compreender, de forma transversal, algumas concluses a respeito da trajetria e perfil desses burocratas, bem como
questes que permanecem no respondidas e que remontam a uma
nova agenda de pesquisas.
Esperamos que esta coletnea possa contribuir para que conheamos mais a respeito do Estado brasileiro, especialmente no
que diz respeito sua burocracia, tendo em vista que o conhecimento sobre a BME ainda muito limitado e sua invisibilidade acaba
alimentando mitos, como os de que o Estado inchado, os funcionrios, desqualificados ou tem pouca produtividade ou mesmo
de que esses cargos so ocupados sem critrios tcnicos, apenas
poltico-partidrios.
Esperamos, enfim, que este livro contribua tanto para os acadmicos interessados no funcionamento do governo e de sua burocracia,
quanto para a sociedade e, especialmente, para os gestores pblicos
20
Introduo
responsveis por formular e implementar polticas pblicas, sobretudo

de gesto de pessoas.
COLLIER, D.; BRADY, H.; SEAWRIGHT, J. Sources of leverage in causal inference: toward an
alternative view of methodology. In: BRADY, H.; COLLIER, D. (Eds.) Rethinking social inquiry:
diverse tools, shared standards. Lanham, Md.: Rowman and Littlefield, cap. 13,
2004.
ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAO PBLICA Enap. Perfil da burocracia de mdio escalo do Poder
Executivo federal. Braslia: Enap, 2014.
H OWLETT, M. Public managers as the missing variable in policy studies: an empirical
investigation using canadian data. Review of Policy Research, v. 28, n 3, p. 247 63,
May 2011.
OLIVEIRA, V. E.; ABRUCIO, F. L. Entre a poltica e a burocracia: a importncia dos burocratas
de nvel mdio para a produo de polticas pblicas em sade e educao.
Artigo apresentado no 35 ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS, Caxambu, MG, 2011.
PIRES, R. (Org.) Efetividade das instituies participativas no Brasil: estratgias de
avaliao. Braslia: Ipea. 2011.
21
22
Captulo 1 Burocratas de mdio escalo:

novos olhares sobre velhos atores da produo de polticas pblicas
CAPTULO 1 BUROCRATAS DE MDIO ESCALO:

NOVOS OLHARES SOBRE VELHOS ATORES DA
PRODUO DE POLTICAS PBLICAS1
Roberto Rocha Coelho Pires
O presente captulo tem como objetivo apresentar os resultados

de uma reviso da literatura nacional e internacional sobre burocratas
de mdio escalo (BMEs). Trata-se dos atores que desempenham funo de gesto e direo intermediria (como gerentes, diretores, coordenadores ou supervisores) em burocracias pblicas e privadas.
A sistematizao da literatura se orientou a partir de uma perspectiva
de polticas pblicas isto , voltada para a compreenso da existncia
e atuao desses atores e das suas influncias sobre os processos de
produo de polticas pblicas e aes governamentais.
Os estudos de polticas pblicas tm ganhado espao apenas recentemente e, apesar do crescimento das pesquisas nas ltimas dcadas no Brasil, o campo das polticas pblicas ainda sofre, em certa
medida, da grande fragmentao organizacional e temtica (FARIA, 2003).
Alm disso, h tambm lacunas quando observamos o recente espao
que a literatura de polticas pblicas tem dado para ampliar as formas de
anlise das aes do Estado, incluindo novos atores e novos modelos
analticos. Algumas pesquisas tm demonstrado a incapacidade que os
modelos tradicionais de interpretao dos mecanismos de
*
Agradecemos ao CNPQ o apoio para o desenvolvimento desta pesquisa.
Texto originalmente publicado na Revista do Servio Pblico, v. 65, n. 4, p. 407-437,

out/dez 2014.
A realizao deste trabalho contou com a valiosa assistncia de estagirios e
bolsistas de iniciao cientfica. Registramos nossos agradecimentos a Eveline
Ribeiro dos Santos, Cleiton Duarte e Luiz Fernando Biscardi.
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intermediao de interesses como pluralismo, marxismo e teoria das

elites tm de dar conta da diversificao e complexificao dos processos, marcados por interaes no hierrquicas, por um baixo grau
de formalizao no intercmbio de recursos e informaes, bem como
pela participao de novos atores. (FARIA, 2003).
Na tentativa de elucidar caractersticas do processo de produo
das polticas, entraram na agenda de pesquisas expresses como issue
networks, policy communities, alm de questes como diversificao
dos atores envolvidos, padro de relacionamento entre reas etc. No
entanto, essa nova agenda de pesquisa parece ainda estar centrada nas
anlises, sobretudo empricas, acerca dos processos de tomada de deciso, com restrita ateno dada aos processos de implementao.
Quando analisamos a literatura sobre as polticas pblicas, percebemos a menor relevncia dada fase da implementao, vista a quantidade ainda relativamente limitada de trabalhos sobre o assunto, desde
o memorvel trabalho de Lipsky sobre a Street-Level Bureaucracy (1980),
especialmente quando analisada a produo nacional sobre o tema. H,
portanto, uma lacuna nos estudos empricos brasileiros a respeito dos
diversos elementos e fatores que influenciam a fase da implementao,
muito embora alguns trabalhos pioneiros busquem trazer o olhar para
as policy networks (MARQUES, 2003; CARPIM, 2003), para a importncia da
aprendizagem e conhecimento (FARIA, 2003) ou para incorporao de valores dos burocratas (MEIER; OTOOLE, 2007; LOTTA, 2010).
Essa limitao da literatura se d tambm em relao ao olhar que
tem sido dado ao papel das diferentes burocracias no processo entre
formulao e implementao das polticas.
Conforme exps Oliveira (2009), a maioria das pesquisas desenvolvidas sobre burocracia pblica no Brasil centra-se na burocracia de
alto escalo, e mais especificamente a burocracia federal e como
essa atua no processo de produo de polticas pblicas (G OUVA,
1994; SCHNEIDER, 1994; LOUREIRO; ABRUCIO; Rosa, 1998; LOUREIRO; ABRUCIO,
1999; BRESSER PEREIRA, 2007; OLIVIERI, 2007). Outros trabalhos voltam-se,
ainda, para a chamada burocracia de nvel de rua (LIPSKY, 1980), que
implementa as polticas desenhadas centralmente pelo alto escalo (LOTTA, 2010) (OLIVEIRA; ABRUCIO, 2011, p.2).
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No entanto, poucos so os estudos voltados a compreender a burocracia intermediria, que gerencia os burocratas de nvel de rua e que
faz o elo entre esses implementadores e os formuladores (HOWLETT, 2011;
MEIER, 2009; PIRES, 2011; OLIVEIRA; ABRUCIO, 2011). Dessa burocracia de mdio
escalo, fazem parte os gerentes, dirigentes, supervisores e agentes
encarregados de operacionalizar as estratgias que o alto escalo da
burocracia formula (PIRES, 2010).
Trata-se de um conjunto central de atores nos processos de
implementao de polticas pblicas, porm pouco considerado nos
modelos de anlise. Os estudos pioneiros dos anos 1970 tendiam a focar
nos processos de tomada de deciso e a assumir a implementao como
um processo hierrquico, que vinha de cima para baixo (abordagem topdown). Nessa perspectiva, os burocratas eram claramente subordinados aos tomadores de deciso, pressupondo uma separao entre
administradores e polticos e uma traduo automtica entre deciso e
ao (HILL; HAM, 1993).
Nas dcadas seguintes, passou-se a valorizar o olhar para a
efetividade e avaliao das polticas, percebendo-se que alguns fatores
levavam o processo de implementao a falhas (PRESSMAN; WILDAVSKY, 1984;
GUNN, 1978; SABATIER; MAZMANIAN,1979). A partir de anlise de baixo para
cima, os atores responsveis pela implementao passaram a ser compreendidos como elementos-chave. Lipsky (1980) demonstrou que os
agentes de rua (street-level bureaucrats) so funcionrios que trabalham diretamente no contato com os usurios dos servios pblicos
(policiais, professores, profissionais de sade etc.), e afetam diretamente o desempenho, a qualidade e o acesso aos bens e servios providos pelo governo. Assim, a abordagem bottom-up desafiou a viso
tradicional centrada em processos hierrquicos e sugeriu que a
implementao deveria ser vista como parte contnua e integrante do
processo poltico, envolvendo barganha e negociao entre os que querem colocar a poltica em ao e os de quem as aes dependem.
Tendo em vista essas posies extremas, pouco se preocupou em
compreender um conjunto de atores que, por ocupar uma posio
intermediria, se situa em um limbo conceitual entre as abordagens
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top-down e bottom-up, os burocratas de mdio escalo (...) que designam uma posio intermediria entre o topo e a base (PIRES, 2011, p.4).
Oliveira (2009), Pires (2011) e Oliveira e Abrucio (2011) tambm destacam que h uma variedade e heterogeneidade de atores que ocupam
essa posio intermediria denominada burocracia de mdio escalo.
Essa heterogeneidade se d tanto pelos contextos setoriais e
institucionais quanto pelos prprios cargos exercidos por cada um deles. Esse reconhecimento, no entanto, implica a necessidade de esforos comparativos e consistentes para caracterizao emprica desses
perfis, de forma a construirmos conceitos mais precisos compreendendo suas generalidades e especificidades.
Para alm da relevncia terica do objeto, observa-se atualmente, no plano emprico, um processo de expanso dessa burocracia intermediria no Brasil. De 1997 a 2012, ocorreu, no Governo Federal
brasileiro, uma forte expanso do nmero de cargos associados a essa
posio intermediria nas hierarquias burocrticas 107% de aumento
no nmero de cargos de direo e assessoramento superior (DAS) nvel
4, e 91% para o nvel 5. Essa expanso observada nos nveis intermedirios supera o aumento ocorrido no nmero de cargos em outros nveis
de DAS (1, 2, 3 e 6) e se situa em patamar muito superior mdia geral
(27%) de crescimento de DAS. A expanso destacada no segmento de
gerncia intermediria sugere que a burocracia de mdio escalo tem
sido alvo de transformaes importantes e ganha relevncia para a atividade governamental no perodo recente.2
Assim, esse conjunto de inquietaes tericas e movimentaes
do fenmeno emprico indicam a necessidade de ampliarmos a nossa
compreenso sobre quem so esses atores, o que fazem, como atuam,
Na estrutura de cargos comissionados do Governo Federal, h sete posies,

associadas aos denominados cargos de direo e assessoramento superior
(DAS) e cargos de natureza especial (NE). H seis nveis de DAS, sendo que o
DAS 1 o menor cargo na estrutura hierrquica e o DAS 6, o maior. Os cargos de
natureza especial so superiores ao DAS 6. Num olhar a partir da estrutura, os
cargos podem ser vistos como: DAS 1 a 3 correspondem a cargos de baixo escalo;
DAS 4 e 5, de mdio escalo; DAS 6 e NE, alto escalo.
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com quem se relacionam e de que forma influenciam a gesto de polticas pblicas. Esse o sentido da investigao proposta por este trabalho, o qual se baseia em extensa e sistemtica reviso da literatura sobre
o tema em distintas reas de conhecimento aplicadas gesto de polticas pblicas.
Na seo seguinte, descrevemos a metodologia utilizada para o
levantamento bibliogrfico e os procedimentos empregados para a sistematizao e anlise do material. Em seguida, os resultados de tal reviso e a sistematizao da literatura so apresentados. Em um primeiro
momento, focamos nas definies encontradas para o conceito de burocratas de mdio escalo e sua operacionalizao, assim como na
caracterizao do contexto, evoluo e descrio dos papis desempenhados por esses atores, alm dos dilemas de construo de suas identidades e suas formas de atuao. Em um segundo momento, buscamos
sistematizar as trs principais abordagens ou perspectivas (estrutural,
individual e relacional) para a anlise da atuao e influncia dos burocratas de mdio escalo sobre os processos de produo de polticas
pblicas, com o foco em alguns estudos setoriais. Por fim, conclumos
com uma sntese dos principais elementos levantados a partir da reviso bibliogrfica, os quais, simultaneamente, sustentam a importncia
do foco nesse ator especfico e contribuem para o preenchimento de
lacunas no debate sobre polticas pblicas, apontando uma agenda de
pesquisa futura sobre burocratas de mdio escalo.
Metodologia
Para analisar o que j foi publicado em peridicos sobre o tema,
buscamos em bases digitais acadmicas todas as publicaes nacionais
e internacionais conceituadas como Qualis A ou B dos campos de Cincia
Poltica, Cincias Sociais, Administrao Pblica, Cincias Sociais Aplicadas e interdisciplinar. Selecionamos as publicaes com mais afinidade
anlise de polticas pblicas e definimos um conjunto de 64 peridicos
a serem consultados. Em cada um deles, foi realizada uma busca, utilizando como palavras-chave burocracia, gerente, burocrata, gestor
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ou dirigente, sempre combinadas com organizaes pblicas, administrao pblica, Estado ou polticas pblicas e suas respectivas
tradues para a busca internacional.
De todos os peridicos analisados, foram extrados 85 artigos,
novamente filtrados, em funo dos resumos, pela aderncia ao tema
o que resultou numa seleo de 6 artigos nacionais e 28 artigos internacionais.
Alm disso, realizou-se uma busca no portal Capes por meio de
trs palavras- chave: mid-level bureaucrats, middle level bureaucracy
e bureaucratic behavior. Para cada um dos termos, foram analisadas as
100 primeiras ocorrncias classificadas automaticamente por ordem de
relevncia, resultando em mais 44 artigos internacionais.
A esse conjunto, foram somados artigos internacionais da literatura da Administrao e da Cincia Poltica previamente selecionados
por especialistas do tema, chegando-se a um total de 83 artigos3. Todos
os artigos foram lidos e sistematizados, tendo como base a identificao
dos seguintes elementos em cada artigo: objetivo, objeto central,
metodologia, varivel dependente e varivel explicativa, principais concluses sobre os BMEs.
A partir desses procedimentos, buscou-se identificar como a literatura trata os BMEs. Por um lado, percebeu-se que abordagens disciplinares distintas tendem a enfocar diferentes aspectos no estudo desses
burocratas. Enquanto estudos da Cincia Poltica tendem a atribuir maior relevncia participao dos BMEs nos processos decisrios internos
s burocracias (conflitos, coalizes etc.), relao deles com atores externos (como polticos, partidos e cidados) e aos dilemas entre autonomia e controle das burocracias; estudos na rea de Administrao e
Psicologia tendem a ressaltar temas como motivao, liderana, aprendizado, sentimentos em relao ao trabalho, modelos de recrutamento
e outros temas associados gesto de recursos humanos, alm de
No possvel analisar a separao dos artigos entre as reas de conhecimento (Cincia Poltica, Administrao etc.), j que a mesma revista pode estar
presente em mais de uma rea de conhecimento ao mesmo tempo.
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enfoques voltados s estruturas e processos administrativos. Temas

associados s estruturas organizacionais, identidades, papel das profisses, cultura organizacional ou ocupacional so tambm frequentemente abordados por socilogos.
Todavia, apesar dessa variedade de abordagens, a sistematizao
da literatura se pautou por preocupaes tpicas das reflexes sobre a
produo e anlise de polticas pblicas, dado que, como previamente
apontado, trata-se de um campo de conhecimento no qual o foco nos
BMEs tem sido pouco explorado. Assim, a interpretao dos contedos
extrados da bibliografia levantada foi orientada no sentido da extrao
de conceitos, categorias e abordagens que permitam ampliar a compreenso sobre quem so os BMEs, o que fazem, como atuam e como influenciam o desenho e a implementao de polticas pblicas.
Os burocratas de mdio escalo na literatura sobre gesto e

polticas pblicas
Esta seo apresenta resultados da sistematizao da literatura
pesquisada. Primeiramente, focamos contexto, evoluo e descrio
dos papis desempenhados por burocratas de mdio escalo, alm dos
dilemas de construo de suas identidades e suas formas de atuao. Na
segunda subseo, apresentamos trs perspectivas analticas para a compreenso da atuao dos BMEs na produo de polticas pblicas. Por
fim, apresentamos algumas anlises setoriais.
O burocrata de mdio escalo: papis, funes e lugares
Nesta primeira subseo, ser apresentado um retrato mais geral
do que a literatura j tem concludo a respeito dos BMEs. Ela est organizada em trs partes que apresentam, cada uma, elementos especficos
que essa literatura busca sistematizar: a) definies e indefinies da
literatura sobre os BMEs; b) papis que a literatura identifica para os
BMEs; c) valores e comportamento dos BMEs.
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a) Os BMEs em contexto: definies e indefinies

Uma primeira concluso que se pode extrair da literatura diz respeito ambiguidade e dificuldade de definir com exatido o que caracteriza um burocrata de nvel mdio. Para efeitos de simplificao e
operacionalizao, a forma mais frequente de se definir um BME ocorre
pela identificao daqueles funcionrios situados no meio da estrutura
hierrquica da organizao. Isto , pela eliminao dos cargos e funes
associados aos extratos superiores e inferiores, ou pelo foco nos cargos
de gerncia intermediria na estrutura administrativa (como diretores,
coordenadores, gerentes, supervisores etc.).
Nos estudos da administrao de organizaes privadas, os funcionrios de mdio escalo tm sido definidos como ocupantes de cargos de
gerncia situados entre o grupo de dirigentes estratgicos do topo (por
exemplo, os CEOs) e a primeira linha de superviso (chefes de diviso,
coordenadores de projetos etc.), acima dos empregados encarregados
diretamente com a produo (VIE, 2010). Em estudos voltados para burocracias do setor pblico, a definio e operacionalizao do conceito de
BME mais usual tem focado nas categorias intermedirias das estruturas
de cargos de gerncia. Por exemplo, Lewis (1992), ao estudar os middle
managers no governo federal norte-americano, delimitou sua anlise aos
cargos de gerncia identificados como GS-13 a 15, sendo que GS-16 a 18
correspondem ao Senior Executive Service e os graus menores que 13 se
referem a funes de primeira linha de gerncia. No caso do Governo
Federal brasileiro, esse extrato intermedirio corresponderia aos cargos
de DAS de nvel 4 e 5 (na escala que vai de 1 a 6).
No entanto, a literatura reconhece que, apesar de necessrias,
essas simplificaes, a partir de posies na estrutura administrativa,
no refletem a complexidade associada aos nveis intermedirios. Na
prtica e no cotidiano das organizaes pblicas e privadas, percebe-se
que h confusos limites em torno do termo mdio ou intermedirio
e ambiguidades na definio de quem so ou no so esses burocratas
de mdio escalo.
Isso se deve ao fato de que as camadas intermedirias de organizaes pblicas e privadas tm passado por diversas transformaes,
acarretando instabilidade nos papis, funes e identidades dos atores
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que ocupam esses espaos organizacionais (THOMAS; LINSTEAD, 2002). Tais

processos tm sido mais intensos no setor privado, mas tambm se fazem presentes nas burocracias pblicas, sobretudo a partir do paradigma
da Nova Gesto Pblica. Nas ltimas dcadas, movimentos como de
reengenharia, downsizing, desburocratizao, gerencialismo tm promovido o enxugamento de camadas hierrquicas que se concretiza, principalmente, em um achatamento das estruturas organizacionais. Novas
tecnologias tm permitido o monitoramento e a conduo das atividades operacionais na ponta por parte de dirigentes superiores. Alm disso, metodologias de trabalho em equipe, estruturas matriciais ou
baseadas em projetos e muitas outras reformas que reduziram estruturas hierrquicas tm como consequncia a prpria reduo dos cargos
de nvel intermedirio o que significaria a potencial extino dos BMEs
(SOFER, 1974; VIE, 2010).
Por outro lado, a intensidade dessas transformaes tem criado
tambm oportunidades para o reposicionamento desses atores, a partir
dos discursos do empreendedorismo, da liderana e do engajamento estratgico, no setor privado (THOMAS; LINSTEAD, 2002); ou da expectativa de
emergncia de new public managers, no setor pblico (THIEL; STEIJN; ALLIX,
2005). Assim, embora os autores considerem que os processos de reforma do Estado tm trazido mudanas que impactam a atuao, perfil e
papel dos BMEs, na literatura voltada ao setor pblico, no h necessariamente um entendimento de que essas funes esto se reduzindo, mas,
sim, se transformando e adquirindo outra importncia. Assim, percebese a complexidade do debate sobre a burocracia intermediria e as dificuldades de definio e operacionalizao do conceito.
b) Os papis e funes dos BMEs
Com relao aos papis e funes desempenhados pelos BMEs,
encontramos distines importantes entre os estudos que focaram burocracias pblicas e organizaes privadas.
O estudo de Mintzberg (1973) sobre os papis desempenhados por
gerentes provavelmente um dos mais influentes no debate sobre o
papel dos BMEs no setor privado. Diferentemente dos estudos clssicos
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na Administrao, que prescreviam como funes essenciais de gerncia o planejamento, coordenao e monitoramento, Mintzberg, a partir
de uma metodologia observacional, descreveu essa atividade como
altamente fragmentada, variada e baseada em tentativas de curto prazo
de lidar com problemas emergentes. Em vez de desempenhar funes
tpicas de administrao, como pensamento analtico e ao, o papel
dos gerentes poderia ser definido a partir de trs categorias gerais de
funo: interpessoais, informacionais e decisrias. A dimenso
interpessoal sugere que a atividade de gerncia envolve capacidade de
interao com superiores, subordinados e pares. A dimenso
informacional chama ateno para o papel dos gerentes na recepo,
sistematizao e disseminao de informaes relevantes para a organizao. Finalmente, a dimenso decisria evoca o carter empreendedor e negociador dos gerentes, alm de suas habilidades de lidar com
conflitos e alocar recursos estrategicamente (CHAREANPUNSIRIKUL; WOOD,
2002). Um amplo conjunto de estudos mais recentes tem argumentado
que, nas ltimas dcadas, o papel dos gerentes vem migrando gradualmente para maior nfase em atividades de contato interpessoal, dilogo e liderana do que em atividade de gesto de processos rotineiros e
controles burocrticos (VIE, 2010).
De fato, os estudos pioneiros na Administrao voltados para o
comportamento dos BMEs j haviam identificado que gerentes dedicavam uma maior proporo de seu tempo de trabalho a conversaes,
em sua maioria envolvendo seus pares em comunicaes laterais e uma
menor parte com seus subordinados imediatos (BURNS, 1954 apud VIE,
2010); ou, ainda, que gerentes passam a maior parte do seu tempo
conversando, na maioria das vezes em interaes face a face. Eles parecem no estar sobrecarregados com papeladas ou reunies formais
(HORNE; LUPTON, 1965, p. 32 apud VIE, 2010). Estudos mais contemporneos,
segundo Vie (2010), confirmam a manuteno desses mesmos padres
de comportamento no setor privado.
Nos estudos com foco nas burocracias governamentais, ganham
relevncia reflexes a partir da dicotomia tcnico-poltica. Nesses casos, por ocuparem posies intermedirias, esses BMEs desempenham
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um papel tcnico-gerencial e outro tcnico-poltico (PIRES, 2011). No primeiro caso, as aes dizem respeito a como esses burocratas traduzem
as determinaes estratgicas em aes cotidianas nas organizaes,
construindo padres de procedimentos e gerenciando os servios e,
portanto, os burocratas implementadores (WILSON, 1968; KAUFMAN, 1960;
DALTON, 1959; CHETKOVITCH; KIRP, 2001; OLIVEIRA, 2009). No segundo caso, o
papel tcnico-poltico diz respeito a como esses atores constroem negociaes e barganhas relacionadas aos processos em que esto envolvidos e sua relao com o alto escalo. Nessa perspectiva, vale ressaltar
que o papel tcnico-poltico e sua relevncia dependem diretamente
da posio desses burocratas no desenho institucional das polticas e,
portanto, na cadeia de atores entre a formulao e a implementao
(ROCHA, 2003; BIANCCHI, 2002; SCHNEIDER, 1994).
Numa perspectiva um pouco diferente, parte da literatura considera que h mudanas recentes no Estado que fragilizam a ideia de
uma dicotomia tcnico- poltica (HOWLETT, 2011; DEMIR; REDDICK, 2012). Essas mudanas tambm apontam a necessidade de compreender os
gestores no processo de produo de polticas pblicas (HOWLETT, 2011).
O autor assinala trs movimentos em curso que reforam a importncia
desses atores:
1) O processo de descentralizao promovido nos ltimos anos
em diversos pases transferiu papis importantes para os gestores situados nos nveis baixos e mdios das agncias governamentais, que passam a se responsabilizar por decises centrais das polticas pblicas.
2) A emergncia de redes de governo colaborativo como nova
forma de governana aumentou o escopo de influncia desses gestores
intermedirios no seu exerccio de autoridade que agora no apenas
top-down, mas tambm bottom-up.
3) A orientao voltada aos usurios dos servios, componente
importante do movimento do New Public Management, tambm fortaleceu a voz e o nvel das agncias que entregam servios e os gestores
que as dirigem, de forma que os gestores agora tm grande potencial de
exercer influncia no processo poltico em termos organizacionais, polticos e tcnicos (HOWLETT, 2011; WU et al., 2010).
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Analisando os estudos recentes sobre a burocracia, Howlett (2011)

afirma que muitos tm levado a um questionamento da dicotomia tcnico-poltica e seu entendimento das polticas pblicas. Para o autor,
falta ainda literatura uma caracterizao mais profunda a respeito dos
papis atuados por gestores intermedirios, o que Meier (2009) chamou
de missing variable nos estudos de polticas pblicas.
Alguns estudos tm se dedicado a compreender quando e sob
que condies os BMEs conseguem influenciar as decises estratgicas
das organizaes. Kelly e Gennard (2007), em estudo qualitativo sobre
diretores de empresas privadas, identificaram que aqueles que conseguem combinar sua insero tcnico- especializada na organizao com
habilidades genricas de gesto apresentam maior capacidade de influncia, pois asseguram liderana estratgica da organizao preocupaes no apenas tcnicas como tambm orientadas para o negcio.
Currie e Procter (2005), a partir de anlises focadas em hospitais
pblicos, indicam que os BMEs com frequncia influenciam as estratgias
gerais de suas organizaes. Segundo os autores, os BMEs frequentemente vendem ideias aos executivos de suas organizaes e, muitas vezes,
se tornam os responsveis pela elaborao (e modificao) do contedo
detalhado das estratgias definidas acima. O grau de influncia desses
atores intermedirios pode depender do seu posicionamento na estrutura
organizacional, do nvel de conflito com os profissionais responsveis pelas
operaes cotidianas e da sua sensibilidade para compreender o contexto
estratgico no qual se insere a organizao (KURATKO et al., 2005).
c) Comportamento, valores e motivao
Outro enfoque abordado na literatura atm-se ao comportamento dessa burocracia em contextos organizacionais, especialmente num
contexto de reforma e mudanas institucionais. A maioria dos textos
analisados busca compreender como os valores desses burocratas tmse alterado (ou no), considerando os processos de reforma do Estado
em curso, norteados por novos valores do New Public Management.
Um dos principais instrumentos aplicados e analisados o PSM
(Public Service Motivation) e suas variaes, como PSV (Public Service
Values), a partir do qual a literatura busca metrificar valores em curso
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em determinadas organizaes e como eles se alteram (GAINS; JOHN, 2010;

WITESMAN; WALTERS, 2013; MEYER et al., 2013; JACOBSON, 2011).
Ainda na linha de compreenso dos valores e motivaes dos servidores, h estudos que se voltam a comparar gestores intermedirios
de organizaes pblicas com aqueles da iniciativa privada e do terceiro
setor (LEE; WILKINS, 2011; CHEN; BOZEMAN, 2014; OLIVEIRA et al., 2010). Para
esses autores, os gestores que atuam no setor pblico tm preferncias, motivaes e valores bastante distintos, que podem levar a resultados diferentes das demais organizaes. Essa diferena de valores est
relacionada tanto ao que os gestores pensam a respeito de salrio e
benefcios, como a seus compromissos com o interesse pblico e sentimento de responsabilidade (LEE; WILKINS, 2011), ou, ainda, est relacionada a tipos de burocratas que se caracterizam por suas preferncias e
pela alocao de tempo de trabalho em diferentes funes (GAINS; JOHN,
2010). Por outro lado, gestores pblicos tendem a ter uma percepo de
que suas habilidades so menos aproveitadas e seu trabalho menos
estimulante, o que pode afetar a qualidade do servio que desempenham (CHEN; BOZEMAN, 2014).
Figura 1: Tipologia da influncia da burocracia de mdio escalo
Fonte: Floyd e Wooldridge (1992) apud Currie e Procter (2003).
Outra questo analisada pela literatura a respeito dos burocratas

de mdio escalo das competncias relacionadas s suas atividades.
Para a literatura, as distintas competncias se relacionam tanto s
caractersticas pessoais quanto quelas envolvidas na capacidade de
interaes interpessoais, o que envolve a influncia exercida pelos
middle managers para cima, na relao com o alto escalo (executive
managers), e para baixo, com a burocracia de nvel de rua, como proposto
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por Floyd e Wooldridge (1992). Dessa interao para cima e para baixo
(dimenso direo da influncia), h ainda duas possibilidades de
relao com esses estratos da burocracia, que so relacionadas com o
posicionamento da BME diante das estratgias para a organizao e/ou
polticas pblicas formuladas. Esquematicamente, a compreenso
dessas dimenses e atuao da BME fica mais clara (Figura 1).
Para Floyd e Wooldridge (1992), a BME participa no apenas do
fazer, mas tambm do pensar as estratgias de atuao da organizao e/ou desenho da poltica pblica. Assim, quando divergem do
alto escalo, priorizam alternativas que individualmente consideram
as mais apropriadas e/ou importantes, ao passo que, quando esto
alinhados, atuando de maneira integradora, so capazes de sintetizar
todas as diretrizes da poltica, transformando-as em ao institucional.
No que diz respeito sua relao com a burocracia de nvel de rua,
permitem adaptaes locais justamente quando discordam da posio
defendida pela poltica; ou implementam estratgias determinadas
por ela no que diz respeito atuao desejada da burocracia
implementadora.
Portanto, a atuao da BME influenciada tanto pelos objetivos
estratgicos determinados para a sua organizao, traduzindo-os em
planos de ao, quanto pelos seus objetivos individuais (CURRIE; PROCTER,
2003, p. 1327).
Bacon et al. (1996) assinalam outras duas diferenas fundamentais entre as burocracias pblicas e privadas. Primeiro, a avaliao dos
servios prestados no setor pblico mais complexa, uma vez que seus
fins ltimos no so to facilmente mensurveis quanto o lucro final em
uma empresa privada. Em segundo lugar, os BMEs no setor pblico tm
que coordenar atividades que transpem mltiplas fronteiras de autoridade. No setor pblico, os desafios de accountability extrapolam os
extratos superiores e acionistas das organizaes privadas e incluem
atores polticos, grupos de interesse e cidados, alm de rgos de
controle. Assim, os BMEs no setor pblico lidam com um conjunto mais
complexo de autoridade e fontes de legitimao.
36

Quadro 1: Caractersticas dos gestores nas iniciativas pblica e privada
Fonte: Elaborao prpria.
As diferentes motivaes dos servidores tambm so explicadas

por dimenses institucionais ou organizacionais, que influenciariam ou
condicionariam as percepes dos gestores por meio do processo seletivo dos gestores, que privilegiaria determinados perfis (MONTEIRO, 2013),
pelo processo de treinamento e desenvolvimento de competncias
(OLIVEIRA et al., 2010), ou por incentivos e formas de gesto aplicadas
pelas organizaes (WISE, 2004).
Sistematizando os apontamentos da literatura levantados acima,
podem ser identificadas como questes e concluses centrais que a
literatura tem abordado:
a) valores e motivaes dos servidores so relevantes para compreender sua forma de atuao e os resultados das polticas; b) isso
ainda mais relevante considerando-se a posio dos intermedirios ou
gestores, que podem influenciar seus subordinados; c) valores e
motivaes dos burocratas no servio pblico so distintos das demais
organizaes e podem ser afetados por questes institucionais ou
37
organizacionais; d) processos de reforma tm tentado alterar os valores

e motivaes dos gestores, mas nem sempre com sucesso.
Perspectivas analticas sobre a atuao dos burocratas de mdio
escalo
A reviso empreendida permitiu identificarmos trs principais
perspectivas para o exame da atuao dos BMEs nas polticas pblicas,
abaixo descritas.
a) Perspectiva estrutural
A perspectiva estrutural concebe a atuao de burocratas como funo
do lugar que ocupam nas estruturas organizacionais e dos papis definidos
nos ordenamentos formais. Nesse sentido, os BMEs podem ser compreendidos como engrenagens de um mecanismo, tendo sua atuao predefinida
por uma estrutura organizacional e normativa mais ampla (WISE, 2004).
Essa perspectiva tributria da obra de Max Weber, o qual compreendia a burocracia como um sistema de dominao impessoal. Nesse sistema, os agentes de dominao no se confundem com (ou no tem
propriedade sobre) os meios de administrao, e suas condutas so orientadas pela obedincia a regras formais (estatutos). Alm disso, tais
agentes esto inseridos em cadeias de comando hierrquico bem definidas, a partir das quais os superiores determinam o cumprimento de tarefas pelos subordinados. Assim, em tese, o comportamento de burocratas
no dependeria das caractersticas, inclinaes ou paixes dos agentes
que habitam tais organizaes, mas, sim, seria produto das normas e estruturas formais que definem as organizaes nas quais atuam, derivando
diretamente de uma lgica da adequao (MARCH; OLSEN, 1984), na qual os
agentes identificam seu papel (a partir do lugar que ocupam na estrutura)
e compreendem as obrigaes e tarefas a ele associadas.
A perspectiva estrutural no oferece recursos analticos que proporcionem uma compreenso particularizada da atuao dos BMEs. Tal
como descrito, a atuao dos BMEs deveria ser compreendida como a de
outros tipos de burocratas, a partir de sua insero na estrutura
38

organizacional, do cargo que ocupa e das normas que orientam o funcionamento de sua organizao. Ademais, essa perspectiva pouco auxilia
na compreenso das relaes entre distintas burocracias e suas
consequncias para a produo de polticas pblicas, j que a atuao
burocrtica percebida de maneira estanque, predefinida pela posio
ocupada e sua respectiva funo na hierarquia organizacional.
b) Perspectiva de ao individual
Um segundo enquadramento analtico para compreenso da atuao dos BMEs direciona o foco para suas decises e aes individuais, a
partir de clculos racionais sobre as recompensas e expectativas de sanes. A abordagem da Escolha Pblica (Public Choice) ofereceu algumas
das primeiras formalizaes de modelos focados no potencial de agncia dos burocratas (BUCHANAN; TULLOCK, 1962). A premissa bsica, diferentemente da perspectiva anterior, de que a atuao de burocratas motivada
pela maximizao de seus prprios interesses e ganhos pessoais. Niskanen
(1971), um dos pioneiros nessa linha, props concebermos burocratas como
agentes que buscam instrumentalmente a maximizao dos oramentos
e recursos (financeiros e humanos) de suas organizaes. Em seu modelo,
esses atores se encontram em posio de assimetria de informao em
relao aos atores do Legislativo (assim como os dirigentes polticos do
Executivo), pois, alm de conhecerem as demandas externas, tm o monoplio das informaes sobre os custos dos servios que prestam. Assim, burocratas tendero sempre a orientar seu comportamento para a
ampliao crescente de seus oramentos e recursos, ainda que extrapolem
as necessidades efetivas da proviso de seus servios4.
Essa perspectiva de interao racional-estratgica se tornou mais
sofisticada a partir do modelo principal-agent (MOE, 1984), que introduz a
A abordagem da Escolha Pblica sobre o comportamento de burocratas foi

amplamente criticada por restringir as motivaes de tais agentes maximizao
de seus interesses. Diversos autores contra- argumentaram no sentido de uma
viso mais complexa sobre motivaes dos servidores pblicos (ver WISE, 2004; ou
a literatura sobre public service motivation JACOBSON, 2011).
39
nfase sobre o papel dos incentivos e dos mecanismos de monitoramento

nas relaes entre burocratas, polticos e cidados. A atuao dos burocratas passa a ser compreendida como produto de decises racionais que,
por sua vez, decorrem de incentivos disponveis e das expectativas de
controle sobre o cumprimento de objetivos e metas propostas.
Portanto, a forma de compreender a atuao de burocratas nessa
perspectiva se assemelha ao funcionamento dos mercados, marcados
pela competio entre agentes que buscam seus interesses e estabelecem transaes a partir dos incentivos e constrangimentos oferecidos.
O estudo de Breton e Wintrobe (1986) sobre o funcionamento da
burocracia na Alemanha nazista oferece uma ilustrao convincente
desse tipo de argumento.
Segundo os autores, a burocracia alem era marcada por
ordenamentos formais ambguos, organizaes com funes sobrepostas, linhas de autoridade pouco claras e ordens imprecisas, promovendo confuses entre jurisdies e duplicao de responsabilidades. O
comportamento dos burocratas de mdio escalo dificilmente poderia
ser compreendido a partir das estruturas e normas formais do regime.
No entanto, tal como argumentam os autores, a implementao efetiva
da soluo final para a questo judaica se deveu a uma dinmica de
competio interna entre dirigentes e burocratas de agncias diversas,
que buscavam, isoladamente, avanar o projeto de Hitler, na expectativa de reconhecimento e lealdade pessoal. Assim, os autores questionam a imagem tradicional de uma burocracia impessoal e hierrquica,
na qual o comportamento dos burocratas ditado por regras e ordens
de superiores, propondo um modelo baseado em competio e trocas
interessadas, envolvendo empreendedorismo e iniciativas voltadas para
o avano dos objetivos de seus lderes ou superiores hierrquicos5.
Diversos estudos sobre organizaes do setor privado tm se dedicado a compreender justamente o empreendedorismo e a iniciativa
Apesar da natureza totalitria do regime nazista alemo ser um fator importante, especialmente a respeito da busca de lealdade pelos burocratas, argumentam que o padro competitivo identificado se aplica a muitos outros casos
de burocracias nos setores pblico e privado.
40

criativa dos gerentes de nvel intermedirio, tal como demonstram Kelly

e Gennard (2007) e Kuratko et al. (2005). Esses ltimos afirmaram que o
comportamento empreendedor dos BMEs se manifesta em um conjunto de atividades, como endosso, refinamento e cultivo de propostas de
ao oriundas de seus superiores, alm da identificao, aquisio e
alocao dos recursos necessrios para a realizao dessas propostas.
Em cada um desses momentos, os BMEs percebem oportunidades de
interferncia e redirecionamento dos processos em funo de seus interesses e objetivos na organizao.
Em suma, a perspectiva da ao individual permite um olhar para os
BMEs que destaca seu poder de iniciativa e potencial de empreendedorismo, em contraponto ao papel passivo sugerido pela perspectiva
estrutural. No entanto, ainda falha em compreender a insero desses
burocratas em redes sociais complexas.
c) Perspectiva relacional
Uma terceira perspectiva para compreender a atuao de burocratas enfatiza as relaes que esses atores estabelecem com os demais
atores do seu entorno.
Essa perspectiva surgiu nos anos mais recentes, a partir de modelos
que buscam compreender o Estado e as polticas pblicas numa tica mais
abrangente, considerando que as polticas so marcadas por mltiplas
redes de atores internos e externos ao Estado capazes de alterar o desenho e os resultados das polticas. Essas novas abordagens, ancoradas nas
ideias de governana e de redes sociais, buscam compreender o funcionamento das organizaes estatais, considerando no a estrutura formal
ou a atuao individual dos agentes, mas, sim, como essas so condicionadas e alteradas pelas mltiplas interaes com agentes estatais, privados
ou sociais que, por meio das relaes sociais, influenciam o Estado.
Essa abordagem tambm est presente na anlise que alguns
autores fazem sobre a atuao dos BMEs. As questes que norteiam as
pesquisas buscam compreender, por exemplo, como esses burocratas
interagem com uma rede de atores internos e externos ao Estado; como
influenciam e regulam as relaes dos prprios implementadores; como
41
mediam e mobilizam as relaes entre implementao e formulao

etc. Consideram, por fim, que esses burocratas so um elo fundamental
entre as regras e sua aplicao prtica, entre o mundo da poltica e o
implementador que se relaciona com o usurio, entre as mltiplas agncias e seus entendimentos para construo de consensos em torno das
polticas pblicas.
Nessa perspectiva, os BMEs foram interpretados como atores que
interativamente sintetizam e disseminam informaes para os nveis
superiores e inferiores da organizao. Assim, ganham relevncia as responsabilidades cognitivas e comunicacionais desses atores, que, dada
sua posio estrutural, esto sempre em interao, agindo entre outros
atores a seu redor, reconciliando as distintas perspectivas do topo e da
base (alm do entorno). Para Kuratko et al. (2005), essas caractersticas
diferenciam os BMEs de outros atores burocrticos e os situam em posio privilegiada para a promoo de inovaes.
Uma das formas de se exercitar uma perspectiva relacional sobre
os BMEs envolve perceb-los como parte de grupos, coalizes ou faces que compartilham crenas, valores e propostas e que estabelecem
disputas com outros grupos no interior de ou entre organizaes. Assim,
suas decises e comportamentos s podem ser compreendidos a partir
de sua insero em dinmicas coletivas ou interativas, ou seja, de sua
relao com outros atores envolvidos na poltica. Narayanan e Fahey
(1982) propuseram analisar esses processos a partir de um modelo de
coalizaes temticas, isto , por meio da insero de burocratas em
coalizes e das disputas entre elas. Segundo os autores, as influncias
dessas disputas se manifestam tanto no nvel substantivo quanto no
simblico.
Analisando o trabalho em cinco diferentes clnicas, Heimer (2013)
aponta que, em polticas que so implementadas por mltiplas agncias
(o que o autor denomina de processos regulatrios), as organizaes
precisam ser capazes de representar todos os lados tanto demandantes
das polticas, como reguladores delas. Nesses contextos, os burocratas
tm um papel fundamental de transmitirem informaes para cima e
para baixo na cadeia regulatria, alm de traduzirem entre o local e o
42

universal e facilitarem ajustes para o entendimento correto do papel de

cada uma das organizaes envolvidas no processo. Nesse processo,
estabelecem-se constantes prticas de traduo, readaptao,
recategorizao das normas para inseri-las no contexto local. Assim, essas organizaes funcionam como meio da cadeia e/ou ns regulatrios,
ensinando aos subordinados a cooperarem com os reguladores e viceversa, e quem desempenha esse papel de possibilitar a atuao das
organizaes so os burocratas intermedirios.
Nessa mesma lgica, Huising e Silbey (2011) consideram que os
burocratas de mdio escalo so os atores responsveis por interagir
com seus subordinados e garantir deles complacncia para
implementao das regras desenhadas por nveis superiores. Para as
autoras, o papel desses gestores de governar o gap existente entre
as regras e a possibilidade real de aplicao, o que chamam de regular
as relaes. Para tanto, gestores exercem diferentes tipos de prticas
de governana de gap, que passam por narrao das expectativas existentes, questionamento das regras e prticas, sntese do que aprendem e elaborao de acomodaes pragmticas que permitam adaptar
as regras gerais aos contextos locais. No entanto, consideram que,
para uma atuao de sucesso dos BMEs, so necessrias condies,
como a existncia de um ator externo que cobre resultados e transparncia, e a garantia de flexibilidade e liberdade para adaptao das
regras portanto, discricionariedade.
A partir de um survey aplicado a implementadores de um programa social americano, Keiser (2010) chega a concluso semelhante, afirmando que o papel central dos BMEs de interagirem com os burocratas
implementadores e com outras agncias para regular a interao entre
esses vrios atores e direcionar a forma de implementao, construindo
consensos a respeito de valores compartilhados.
H nessas perspectivas uma ideia central de que o posicionamento
intermedirio dos burocratas de mdio escalo confere-lhes a capacidade de criar e regular as relaes entre as diversas agncias paralelas
ou entre as instncias superiores e inferiores da hierarquia
organizacional. Esse papel faz com que esse burocrata assuma posies
43
estratgicas, no apenas por regular como as relaes se daro, mas

tambm por ser centralizador de informaes.
Alexander et al. (2011) chegam a semelhante concluso analisando as redes sociais de conselhos e informaes estratgicas de 765 atores, entre eles burocratas de mdio e alto escalo, e de polticos em 11
municpios australianos. Objetivando compreender com quem os diversos segmentos do Estado contatavam para conseguirem conselhos ou
informaes estratgicas, os autores concluem que os BMEs so a maior
fonte desse tipo de informaes, tanto para polticos, como para o alto
escalo da burocracia. Alm disso, a pesquisa tambm demonstra que
os prprios BMEs procuram outros burocratas de mdio escalo para
conseguirem informaes e conselhos gerando homofilia em suas
interaes6. Embora concluam afirmando que os resultados das pesquisas variam entre municpios (o que demonstra que h aspectos
contextuais nas configuraes relacionais), os autores demonstram a
posio estratgica que os BMEs assumem e como, portanto, se tornam
importantes para o funcionamento das organizaes pblicas.
Quadro 2: Principais autores de cada perspectiva
Vale ressaltar que, para essa perspectiva, os BMEs no apenas

intermedeiam as relaes, mas realizam prticas que permitem que elas
6
Conceito utilizado pela anlise de redes sociais, que considera relaes entre
pessoas com perfis e caractersticas individuais semelhantes.
44

sejam adaptadas e traduzidas aos diversos contextos da interao, tal

como apontado por Vakkuri (2010).
Nesse sentido, Johansson (2012), analisando gestores de
infraestrutura, conclui que h certos tipos de agentes envolvidos com a
implementao que atuam como gestores de negociao, especialmente quando h polticas fragmentadas e que envolvem mltiplos
stakeholders. Nesse caso, os gestores desenvolvem mtodos de negociao que permitem s polticas alcanarem efetividade, e essas negociaes dependem de discricionariedade. Certas posies, afirma o
autor, requerem que os burocratas se tornem negociadores entre
stakeholders, e sua capacidade de negociao com as diferentes agncias e interesses que permite poltica ter resultados.
Com a descrio das trs perspectivas analticas sobre a atuao dos
BMEs, torna-se inevitvel a percepo de suas correspondncias com os
trs princpios organizacionais hierarquia, mercado e redes que tm
marcado os debates sobre governana e teorias do Estado. Isso sugere
que a anlise da atuao dos BMEs se insere em movimentos maiores de
anlise da prpria atuao do Estado e de grandes organizaes. Quanto
mais a organizao e operao do Estado se complexifica, partindo de um
padro marcado pela predominncia de arranjos hierrquicos para padres que mesclam os princpios do mercado e das redes, mais sofisticadas precisam ser as perspectivas analticas para interpretao da atuao
de atores burocrticos. Conforme se percebe ao longo desta reviso da
literatura, as abordagens analticas mais recentes tm procurado introduzir um componente relacional-interativo s perspectivas anteriores, limitadas s reflexes a partir de estruturas ou da ao individual.
Os burocratas de mdio escalo em ao: anlises setoriais
A partir da definio de quem so, onde atuam e quais os olhares
tericos existentes acerca dos burocratas de mdio escalo, analisamos
alguns trabalhos sobre a sua atuao em contextos especficos de polticas
pblicas. A anlise a partir de enfoques setoriais bastante parca na
literatura sobre burocracia de mdio escalo encontrada. Assim, para alm
de compreender como as anlises setoriais se utilizam das discusses
45
tericas apresentadas, apropriando-se (ou no) das mesmas, intentamos observar como o BME percebido nos distintos contextos
organizacionais, a partir da premissa de que no apenas diferentes posies hierrquicas produzem distintas possibilidades de atuao, mas
tambm de que distintos campos produzem lgicas e culturas
organizacionais variadas, impactando a atuao desses burocratas, conforme apontaram Oliveira e Abrucio (2011). Ou seja, o enfoque aqui no
dar conta de todas as anlises setoriais, nem esgotar essa literatura,
visto, inclusive, que ela bastante incipiente, mas trazer luz algumas
possibilidades de anlises baseadas em setores especficos e suas contribuies para a discusso.
Quanto s reas de polticas pblicas, muitos dos trabalhos
setoriais encontrados lidam com a poltica de educao e ambiente escolar, analisando o papel dos diretores como BMEs que fazem a
interlocuo com os burocratas implementadores, que so aqueles que
interagem diretamente com a populao (chamados na literatura por
burocratas de nvel de rua). A diferenciao fundamental entre esses
diretores e os burocratas de nvel de rua est na responsabilidade, dos
primeiros, de gerenciar equipes, definindo a forma como os burocratas
que interagem com usurios vo agir. Esse papel dos diretores se refora
ainda mais a partir dos processos de descentralizao das polticas sociais vivenciados por vrios pases nas ltimas dcadas, que tiveram como
consequncia a autonomizao de uma srie de servios pblicos. Esse
processo, observado no caso canadense, transformou as escolas pblicas em unidade de prestao de contas (CATTONAR, 2006), sendo responsvel localmente pelo bom desempenho dos alunos.
Mais do que zelar pelo bom desempenho dos alunos, Cattonar
(2006) lembra- nos, citando Pelage (1998), que, na Frana, o diretor de
escola, enquanto chefe do estabelecimento, deve combinar competncias variadas: rigor administrativo e mobilizao dos recursos humanos, eficincia gerencial e compromisso com os resultados,
responsabilidades e inovao pedaggica (CATTONAR, 2006, p. 188).
Nesse contexto, um problema percebido como relevante para o
cotidiano dos BMEs foi a competio entre as escolas, sobretudo a partir
46

dos ndices padronizados para todo o pas, com aplicao de exames

nacionais. Da mesma maneira, tambm na Inglaterra, os diretores passaram a ser percebidos como agentes de mudana do ambiente escolar, o que difere sobremaneira da realidade dos anos 1980, quando eram
percebidos como membros do pessoal docente cuja funo principal
era dirigir os outros docentes (CATTONAR, 2006, p.188).
Mas, salienta Cattonar, h grandes variaes quando observados
os diferentes governos regionais canadenses: enquanto algumas provncias esto mais voltadas para a poltica de resultados, outras esto
mais atentas necessidade de ampliao da participao dos pais na
gesto das escolas. Mais do que isso, a pesquisa mostra que a percepo
dos diretores, no que se refere ao (novo) papel da escola, difere, tambm, (...) de acordo com outras variveis contextuais, como o nvel de
ensino, o perfil da clientela escolar e a localizao urbana ou rural da
escola que dirigem (CATTONAR, 2006, p. 194).
Assim, a atuao dos BMEs influenciada no apenas pelo seu
perfil, relacionado sua formao profissional e histria de vida, mas
tambm pelo contexto no qual atua e pelas interaes em que se encontra envolvido, tal como proposto pela perspectiva relacional de anlise da burocracia.
No caso brasileiro, o mesmo foi percebido por Santana et al. (2012).
Por meio de um questionrio aplicado a 327 diretores de 52 municpios de
Minas Gerais, os autores analisaram o nvel de satisfao no trabalho e a
qualidade de vida no trabalho, medidos por meio de variveis relacionadas percepo quanto compensao, se justa e adequada; condies
de sade e segurana no trabalho; equilbrio entre trabalho e vida pessoal;
entre outros aspectos. Eles demonstraram que as diferentes regionais de
ensino apresentam nveis distintos de satisfao dos diretores quanto
sua atuao profissional, o que significa que o ambiente no qual os
diretores atuam importa no apenas para o resultado obtido pela escola,
mas tambm para o nvel de satisfao da equipe com o trabalho.
Outro aspecto apontado pelos estudos sobre diretores de escola
diz respeito percepo de que esses burocratas realizam tarefas mltiplas, envolvendo administrao pedaggica, prestao de contas,
47
superviso de professores, gesto da ordem interna, gesto de recursos

e gesto de relaes externas.
O perfil multifuno dos burocratas de mdio escalo atuantes
no ambiente escolar corrobora um dos aspectos salientados por Currie e
Procter (2003) no que diz respeito a outra BME especfica, que aquela
da rea da sade. Observando trs diferentes hospitais pblicos do Reino Unido, os autores demonstram que uma das caractersticas verificadas
nos BMEs sua capacidade de lidar com distintas responsabilidades, por
um lado, e liderar equipes multidisciplinares, por outro. Assim, diretores hospitalares (no caso, diretores de especialidades clnicas), tal como
diretores de escolas, lidam com burocracias de nvel de rua de distintas
reas e atuaes enfermeiros, tcnicos de laboratrio, nutricionistas
etc., no caso dos hospitais; professores, tcnicos administrativos, cozinheiros etc., no caso das escolas.
A capacidade de assumir distintas tarefas e responsabilidades,
gerenciando profissionais de diferentes reas, s possvel em funo
de outra caracterstica da BME descrita por Currie e Procter (2003), que
o domnio sobre a dinmica dos servios que gerenciam em funo de
um conhecimento tcnico indispensvel para a liderana, somado a uma
capacidade de dilogo com os nveis superiores da estrutura institucional
burocrtica, o que envolve, inclusive, uma habilidade poltica, tal como
salientado por Yesilkagit e Thiel (2008).
Dessa maneira, Pereira e Silva (2011), observando os gestores de trs
instituies federais de educao superior (Ifes) brasileiras, mencionam
que h quatro distintas competncias gerenciais requeridas: cognitivas, funcionais, comportamentais e polticas. No entanto, nem sempre as competncias exigidas oficialmente para a seleo dos BMEs so aquelas de fato
percebidas pelos burocratas como essenciais para a execuo de suas tarefas dirias. Esse distanciamento foi percebido por Silva (2011), ao analisar a
construo da identidade dos diretores de escola sob dois enfoques: luz
do discurso oficial e por meio dos discursos dos diretores.
Ao analisar os diretores clnicos dos hospitais, os autores apontam um fator importante para a compreenso do que pode influenciar a
atuao dessa burocracia: algumas corporaes mais coesas, como a dos
48

mdicos, influenciam sobremaneira a BME ao impor seus prprios objetivos e percepes. Assim, no caso dos diretores hospitalares, no apenas gerenciam mdicos como so, eles prprios, parte da categoria.
Portanto, apontam para um aspecto importante, sobretudo quando salientamos as diferenas entre reas de polticas pblicas, que o
fato de que algumas categorias tm maior poder do que outras para se
opor aos comandos da BME, quando no so de seu interesse. Alm
disso, quando h convergncia entre a categoria da BME e aquela sob
seu comando, sendo essa poderosamente autnoma, mais difcil ser
a implementao de polticas e diretrizes do alto escalo que sejam por
eles vistas como contrrias aos seus interesses ou percepes acerca de
qual deve ser a sua atuao.
No entanto, tambm lembram que a prpria BME pode, independentemente da vontade da burocracia sob seu comando, no seguir os
comandos dos seus superiores hierrquicos, como salientado pelo modelo de Floyd e Wooldridge (1992).
Nesse sentido, enfatizam que muita autonomia para a BME pode
ser deletria. No caso dos hospitais (assim como boa parte dos servios
pblicos), algum grau de autonomia importante para possibilitar
adaptaes locais, mas muita autonomia da BME pode gerar grande
variao nos resultados alcanados por servios pblicos similares,
conforme demonstraram Oliveira e Abrucio (2011) ao analisarem os
hospitais pblicos do Estado de So Paulo. Ademais, com a centralizao
decisria de uma srie de polticas pblicas, processo esse que vem
ocorrendo em vrias democracias que haviam promovido, nos anos
1980 e 1990, intensa descentralizao, acaba-se gerando regulamentaes governamentais e controles sobre as polticas pblicas para
garantir o alcance de metas e padres de eficincia que demandam a
diminuio da autonomia da burocracia atuante no nvel local (CURRIE;
PROCTER, 2003, p. 1340).
Enfim, o que os trabalhos das diferentes reas de polticas pblicas demonstraram foi que as caractersticas definidoras dessa burocracia,
embora presentes nos distintos setores de atuao, so tambm influenciadas pelo contexto no qual as organizaes agem, por um lado, e
49
pelas lgicas internas de cada rea de poltica pblica e categorias profissionais que nelas atuam, por outro.
Consideraes finais
Definidos como aqueles que interagem tanto com o alto escalo
quanto com a burocracia implementadora, detentores de conhecimento tcnico para a liderana dessa, bem como de habilidade de dilogo
tcnico e poltico com a burocracia formuladora, os burocratas de mdio
escalo so, portanto, peas-chave do complexo emaranhado de
interaes que envolvem a implementao de polticas pblicas. Dessa
forma, o foco na atuao desses agentes e nas relaes que se estabelecem a partir deles expande nossas capacidades de compreender os processos de produo de polticas pblicas.
Apresentar essa perspectiva foi o principal objetivo do presente
artigo, o qual buscou sistematizar e destacar diferentes olhares promovidos pela literatura especializada para se refletir sobre os burocratas
de mdio escalo. Trs dimenses da atuao desses atores foram analisadas:
(a) seus papis, funes e lugares;
(b) as perspectivas analticas a partir das quais so observados; e
(c) a sua atuao nas polticas pblicas setoriais. Em cada uma dessas dimenses, buscou-se retratar a diversidade de abordagens e tratamentos ao burocrata de mdio escalo e sua atuao e influncia sobre
os processos de produo de polticas, como, por exemplo, em comparaes entre os setores pblico e privado e entre distintas reas de atuao do Estado.
Dois aspectos merecem destaque a partir da reviso bibliogrfica
aqui empreendida. Em primeiro lugar, percebeu-se que, da mesma forma
que a organizao e a operao do Estado tm se complexificado ao longo
do tempo partindo de um padro marcado pela predominncia de arranjos
hierrquicos para padres que mesclam os princpios do mercado e das
redes , mais sofisticadas precisam ser as perspectivas analticas para
interpretao da atuao de atores burocrticos. A reviso da literatura
50

demonstra que as abordagens analticas mais recentes tm procurado

introduzir um componente relacional-interativo s perspectivas
anteriores (estrutural e individual-competitiva).
Em segundo lugar, explicitam-se as ausncias existentes na literatura nacional, no que tange relevncia e centralidade desse ator.
Como indicado ao longo do texto, maior ateno aos BMEs nas anlises
dos processos de produo de polticas pblicas oferece ganhos analticos e interpretativos importantes. Compreender a atuao dessa burocracia especfica nos diferentes contextos e reas de polticas pblicas,
sua relao para cima e para baixo e os efeitos dessa atuao para a
implementao (e reformulao) das polticas o desafio que a literatura
brasileira do campo de polticas pblicas ter que enfrentar, com vistas
a compreender de maneira mais ampla a complexa rede de relacionamentos e interaes que envolvem esses processos.
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Captulo 2 Burocracia de mdio escalo nos setores governamentais: semelhanas e diferenas
CAPTULO 2 BUROCRACIA DE MDIO ESCALO

NOS SETORES GOVERNAMENTAIS:
SEMELHANAS E DIFERENAS
Marizaura Reis de Souza Cames
Mrcia Nascimento Henriques Knop
O objetivo principal do presente captulo identificar eventuais

semelhanas e diferenas entre os burocratas que atuam em diversos
setores de polticas pblicas do Governo Federal. O trabalho aborda os
burocratas que ocupam cargos intermedirios na estrutura da administrao pblica federal, os denominados burocratas de mdio escalo,
doravante BME. Almeja-se, assim, avanar na caracterizao desses profissionais que exercem papel-chave no processo de policymaking1 de
aes governamentais.
notrio que a burocracia um dos pilares institucionais para o
funcionamento do Estado e, por esta razo, a literatura sobre o tema
vem promovendo contribuies relevantes para a compreenso da atuao dos servidores pblicos na proviso de servios aos cidados. Diante da sua complexidade, os estudos englobam uma ampla gama de
abordagens, tais como a histrica discusso da separao entre poltica
e administrao, o papel das burocracias frente s reformas administrativas e a questo da profissionalizao da burocracia.
Mais recentemente, estudiosos do campo de burocracia vm se
debruando na investigao da sua forma de funcionamento e na variedade de sua composio. Os estudos focam predominantemente em dois
segmentos: os burocratas de nvel de rua (street level bureaucrats) e o alto
Policymaking um termo em ingls que sintetiza os principais estgios do

processo de polticas pblicas: formao da agenda, formulao,
implementao e avaliao das polticas pblicas.
57
escalo governamental. Entretanto, ainda embrionria a linha de

pesquisa que investiga o papel dos burocratas que ocupam postos
intermedirios em todo o processo de policymaking, desde a formulao
avaliao e monitoramento, perpassando pela implementao de
polticas pblicas (LOTTA; PIRES; OLIVEIRA, 2014). O presente trabalho se prope
a analisar esse segmento, porm, com a preocupao central de explorar
as similaridades e diferenas entre as burocracias de mdio escalo dentro
do governo, ou seja, entre diferentes setores de atuao governamental.
Estudos de cincia poltica e administrao pblica h dcadas
procuram analisar padres distintos de interao entre atores no processo de polticas pblicas. Nesse sentido, a literatura avanou na compreenso da coexistncia de subsistemas de polticas dentro do sistema
poltico, a partir de modelos analticos vastamente replicados, como o
advocacy coalition framework (SABATIER, 1999), comunidades epistmicas
(HAAS, 1992) e redes de polticas pblicas (BORZEL, 1998). Todas as abordagens convergem para a percepo de que a compreenso do funcionamento e dos resultados das aes governamentais pressupe o
reconhecimento da existncia de um conjunto amplo de atores, caractersticas e normas de procedimentos que variam de acordo com o a
rea ou tema das polticas pblicas (policy issue).
Embora em menor intensidade, esse pressuposto tem se aplicado s anlises mais restritas aos estudos de burocracia. Na literatura
nacional e internacional, conforme ser discutido na seo seguinte,
nota-se que as pesquisas vm cada vez mais ressaltando padres heterogneos desses burocratas. As anlises so relevantes na medida em
que contribuem para um retrato mais fidedigno de aspectos centrais
compreenso do comportamento desses atores e, por conseguinte, do
funcionamento da administrao pblica.
Nessa direo, este captulo se dedica a comparar os burocratas
de mdio escalo do Governo Federal de diferentes setores do governo
sob trs ticas principais: perfil, trajetria e atuao. Para tanto, a pesquisa utiliza os resultados do survey aplicado pela Escola Nacional de
Administrao Pblica (Enap) em parceria com o Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea) e a Universidade Federal do ABC (UFABC).
58
O survey teve como pblico-alvo os ocupantes de cargos de direo e

assessoramento (DAS) de nveis 1 a 5 e equivalentes do Executivo federal, e sua finalidade precpua foi descrever aspectos centrais desses burocratas, de modo a subsidiar a caracterizao do BME. A base terica
que fundamentou as questes advm da literatura sobre burocracia,
sobretudo da cincia poltica e da administrao pblica (ENAP, 2014).
Para fins de anlise deste captulo, duas escolhas importantes foram tomadas. Primeiro, o foco em todos os ocupantes de cargos DAS 1 a 5
dentro da estrutura do Executivo federal que responderam completamente ao survey. Tal segmento situa-se no nvel intermedirio da burocracia, haja vista que esto acima da grande maioria dos servidores que
no possuem cargos de DAS ou equivalentes e abaixo dos cargos de DAS 6,
de Natureza Especial e de Ministro, que possuem caractersticas mais prximas do que a literatura conceitua como alto escalo ou dirigentes pblicos de natureza poltica (LOUREIRO; ABRUCIO; PACHECO, 2010; DARAJO, 2009). A
segunda opo envolve a diviso dos setores governamentais. O conjunto de ministrios desagregado em quatro grandes grupos: i) social; ii)
infraestrutura; iii) econmico e; iv) rgos centrais (Tabela A do Anexo).
A partir dessa base de dados, o trabalho desenvolve anlise descritiva, anlise de varincia (Anova) e teste do qui-quadrado com vistas
a explorar eventuais padres de respostas entre os setores. Os resultados das anlises, de carter mais exploratrio, confirmam algumas premissas esperadas. Quanto ao perfil, observa-se a participao feminina
equilibrada apenas na rea social, enquanto que os profissionais com
maior nvel educacional encontram-se no setor de infraestrutura. Independentemente do setor, a maior parcela de experincia profissional
da burocracia de mdio escalo advm da administrao pblica federal. Entretanto, se, por um lado, os servidores da rea social possuem
mais experincia nos governos subnacionais e nas entidades sem fins
lucrativos, por outro, os burocratas dos setores econmico e de
infraestrutura passaram mais tempo da carreira na iniciativa privada.
No que tange atuao, o dado mais relevante revela que o burocrata de mdio escalo est mais voltado para as atividades internas
organizao e, consequentemente, sua interao muito mais frequente
59
com superiores, subordinados e colegas que com atores externos ao

rgo. O que diferencia os setores a forte atuao da rea social junto
a cidados, estados e municpios, especialmente quando comparada ao
setor econmico que, por sua vez, se relaciona mais fortemente com
entidades privadas. Em relao aos aspectos que interferem na nomeao, os burocratas dos setores social e infraestrutura percebem a afinidade poltico partidria e a rede de relacionamento como mais
intervenientes que os demais critrios e, em contrapartida, os setores
econmico e os rgos centrais percebem a experincia e a competncia tcnica como critrios mais relevantes para a nomeao.
Alm dessa introduo, o captulo est organizado em mais quatro
partes. Na seo seguinte, apresentamos o arcabouo terico, dedicado a
comparar distintos aspectos de reas de polticas pblicas dentro da burocracia estatal. Na seo trs, as estratgias metodolgicas so apresentadas e, em seguida, as anlises empricas debatidas. Por fim, traamos
algumas concluses e sugerimos possvel agenda de pesquisa futura.
Perfis, trajetrias e atuao dos burocratas na literatura

corrente
Baseada na literatura nacional e internacional, essa seo apresenta alguns trabalhos que discutem os perfis, as trajetrias e a atuao
dos burocratas. Em consonncia com o objetivo proposto neste captulo,
buscamos apresentar as diferentes abordagens que descrevem semelhanas e diferenas desses atores entre setores do governo e entre
reas de polticas pblicas. Almeja-se, assim, fundamentar teoricamente nossa anlise emprica, focada na burocracia de mdio escalo. Embora a j mencionada carncia da literatura sobre esse segmento nos
obriga a no se restringir a ele.
A composio da burocracia entre os setores do governo
A dinmica dos cargos de confiana e os fatores que afetam a composio da burocracia tm sido tema de alguns trabalhos recentes no Brasil, e comeam a levantar proposies importantes sobre o assunto. Parte
60
considervel desses estudos foca sua anlise nos cargos com funo de
policymaking, geralmente relacionados aos ocupantes de cargos de direo e assessoramento superiores (DAS) do nvel 4 e superiores.
Embora no exista uma classificao oficial, nem uniformidade na
literatura brasileira, os estudos nacionais tendem a considerar os cargos
de DAS, nveis 5 e 6, e os de Natureza Especial (NE) como instncias
gerenciais. Na estrutura da administrao pblica federal, esses cargos
ocupam posio logo abaixo dos ministros de Estado. No entanto, de
acordo com DArajo (2009), no cotidiano, o nvel gerencial desses cargos ir variar de acordo com alguns fatores, como o perfil dos seus ocupantes, a forma de gesto do rgo em que esto inseridos e o tipo de
liderana exercida pelos ministros.
Loureiro et al. (1998) afirmam que os ocupantes do alto escalo do
servio pblico federal podem ser definidos como decisores com responsabilidade poltica (policymakers), que renem caractersticas de
burocratas e de polticos simultaneamente. Seria, portanto, um profissional hbrido, responsvel por uma gesto eficiente e, ao mesmo tempo, por atender aos objetivos polticos da agenda do governo.
Olivieri (2007), ao estudar a elite do Banco Central do Brasil, tambm fala desse profissional hbrido, com experincias e competncias
profissionais mistas (tcnicas e polticas), com capacidade para atuar
tanto na formulao e implementao de polticas pblicas quanto na
regulao do mercado. Para a escolha dos dirigentes do Banco Central, a
autora ressalta que o critrio tcnico fundamental. No entanto, a nomeao depende tambm de relaes pessoais que se estabelecem em
uma rede social pela circulao por cargos em instituies pblicas, privadas e acadmicas.
Sobre a dinmica dos cargos, Praa, Freitas e Hoepers (2012), em
pesquisa realizada com 69 rgos do Governo Federal, estudaram a
rotatividade dos cargos de DAS, nos anos de 2010 e 2011. Entre os achados, observaram que funcionrios de confiana com funes de
policymaking (definidos no estudo como ocupantes de DAS 4 a 6) nos
ministrios so mais afetados pela mudana de chefia do que os demais
funcionrios.
61
No entanto, a mesma pesquisa, ao analisar os funcionrios de

confiana de modo geral (DAS 1 a 6), mostra que mudanas na direo
dos ministrios no necessariamente se refletem em mudanas na composio dos cargos de confiana. Conforme os autores, isso pode ser
uma evidncia de que os ministros valorizam a expertise (medida por
tempo de servio pblico) de funcionrios de confiana que j estavam
no ministrio. Sobre esse aspecto, os autores ainda mostram outra evidncia. No perodo do estudo (2010-2011), cerca de 2% da amostra
pesquisada dos funcionrios ocupantes de DAS era filiada a partidos de
oposio ao governo (Partido da Social Democracia Brasileira ou Democratas)2, alocados principalmente nos Ministrios da Fazenda, da Sade
e do Planejamento. Cinco por cento deles ocupavam cargos DAS 5 e 6.
Apesar do baixo percentual, isso evidencia uma tendncia de valorizao dos experts, e no apenas de questes partidrias nas nomeaes. O
estudo afirma ainda que essa hiptese j havia sido levantada pela literatura para as burocracias da rea econmica, mas os dados mostram a
possibilidade de estend-la para as burocracias da rea social (Ministrio da Sade). Outro resultado interessante que, diferente da expectativa, funcionrios de confiana da Presidncia da Repblica (incluindo
a Casa Civil e excluindo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea);
Advocacia-Geral da Unio (AGU); Controladoria-Geral da Unio CGU)
apresentam, em mdia, a mesma taxa de permanncia que funcionrios de outros rgos.
Em estudo realizado em 101 rgos do Governo Federal, Barberia
e Praa (2014) mostram que, no Brasil, os servidores pblicos que possuem expertise administrativa3 (capacidade de lidar com as especificidades
da burocracia) tm maior probabilidade de serem nomeados para cargos da alta burocracia (DAS 5 e 6), principalmente no caso de rgos do
setor de infraestrutura.
2
No mesmo perodo, cerca de 4% (913) dos funcionrios ocupantes de DAS eram

filiados ao Partido dos Trabalhadores (PT) e pouco menos de 2% (398) eram
filiados ao Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) - conforme
dados disponveis em Praa, Freitas e Hoepers (2012).
No original, administrative expertise.
62
O mesmo estudo sugere que a afiliao partidria um fator importante para explicar as nomeaes da alta burocracia, e a importncia da
afiliao partidria varia conforme os setores do governo. Os setores que
so mais propensos a nomear pessoas filiadas ao partido da ocasio (Partido dos Trabalhadores - PT) so infraestrutura, rea jurdica4 (no original,
legal policy) e Presidncia. J os setores de economia e social apresentaram, comparativamente, menos ocupantes de DAS filiados ao PT.
O estudo mostra ainda que, para alguns setores do governo, outro
fator importante para as nomeaes a agency expertise (conhecimento especfico em polticas de um determinado setor). Servidores
que possuem agency expertise tm maior probabilidade de serem
nomeados para cargos da alta burocracia no setor de economia.
Na mesma direo, a pesquisa de DArajo (2009) tambm trouxe
dados importantes sobre a valorizao da experincia profissional dos
ocupantes de cargos de confiana. Segundo o estudo, no primeiro Governo Lula, os percentuais de servidores da alta burocracia que j apresentavam experincia em cargos de direo e assessoramento superior
eram os seguintes: 52% dos ocupantes de DAS 5, 39,6% dos ocupantes
de DAS 6 e 44,4% dos ocupantes de cargos de NE. Em relao ao segundo
governo, observa-se que mais de 80% dos DAS 5 e 6 e de 90% dos NE j
tinham experincia em cargos de direo e assessoramento superior.
De acordo com DArajo (2009), os dados sugerem que h certa estabilidade de quadros e que parte significativa deles no tem sido ocupada
por estreantes.
Em relao rotatividade dos cargos de DAS, Lopez, Bugarin e
Bugarin (2014) mostraram diferenas entre as reas econmica e social5.
4
Os autores do estudo classificaram como rea jurdica os seguintes rgos:

Advocacia-Geral da Unio (AGU), Controladoria-Geral da Unio (CGU), Defensoria
Pblica da Unio (DPU), Departamento de Polcia Federal (DPF), Departamento
de Polcia Rodoviria Federal (DPRF), Ministrio da Justia (MJ) e ProcuradoriaGeral da Repblica (PGR).
Os autores do estudo citado classificaram como rea econmica os ministrios

da Fazenda (MF), do Planejamento (MP) e do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior (MDIC); e como rea social, os ministrios da Sade (MS), da
Educao (MEC) e da Cultura (MinC).
63
Ao calcular as taxas de rotatividade dos DAS 4 a 6 dessas duas reas, no

perodo de 1999 a 2012, verificou-se, principalmente a partir de 2003,
que a taxa de rotatividade da rea social era sempre mais alta que a da
rea econmica. Para ilustrar, em 2003, a taxa de rotatividade dos DAS 4
a 6 na rea social foi de 76,1%, enquanto na rea econmica foi de 46,6%;
em 2007, a mesma taxa na rea social foi de 40,2%, e na rea econmica,
24,5%; e, em 2011, 48,3% e 37,6%, respectivamente.
A mesma pesquisa mostrou ainda que a mudana de partido da
Presidncia leva a uma recomposio dos cargos em comisso. Essa recomposio mais acentuada quanto mais alto for o cargo comissionado.
Para exemplificar, o estudo apontou que a taxa de rotatividade no primeiro ano do Governo Lula (2003) foi de 43% para o DAS 1 e chegou a 91%
para o DAS 6.
Como visto, alguns fatores parecem influenciar a composio da
burocracia, tais como: mudana de chefia nos ministrios; mudanas de
governo; afiliao partidria e experincia profissional. Em relao a
esses fatores, h algumas diferenas entre setores do governo. Nesse
sentido, o setor de economia, por exemplo, tende a valorizar a agency
expertise para nomear cargos da alta burocracia. J em relao afiliao
partidria, os setores de infraestrutura, rea jurdica e Presidncia so
mais propensos a nomear pessoas filiadas ao partido da ocasio. Quanto
s taxas de rotatividade dos DAS 4 a 6, o setor social apresentou taxas
maiores quando comparado ao setor econmico.
Apesar do avano dos estudos, a literatura sobre comparaes na
composio da burocracia nos diferentes setores de governo ainda
pouco abrangente e enfatiza os ocupantes de DAS 4 a 6, de modo que
pouca ou nenhuma nfase dada aos ocupantes de DAS 1 a 3.
A discricionariedade dos atores de diferentes reas de polticas
pblicas
Na literatura de polticas pblicas, vrios autores nacionais e estrangeiros concordam com a ideia de que a burocracia de nvel de rua
exerce um papel importante no processo de implementao, ao tomar
64
decises discricionrias na interao direta com os cidados (TUMMERS;

BEKKERS, 2014; BRODKIN, 2007, 2011; LOTTA, 2012; PIRES, 2009).
O termo burocratas de nvel de rua traduo literal para o portugus da expresso utilizada por Lipsky (1980) street level bureaucrats,
para referir-se aos servidores pblicos que interagem diretamente com
os cidados e que representam a linha de frente da poltica do governo6.
Partindo do pressuposto de que h discricionariedade na burocracia de nvel de rua, os trabalhos atuais concentram-se em discutir
como isso ocorre e quais so as implicaes para as diferentes reas de
polticas pblicas quanto sua trajetria, resultados e seu desenho.
Na rea de sade, Tummers e Bekkers (2014), em pesquisa realizada com 1.317 profissionais de sade, mostram que a discricionariedade
influencia a disposio do burocrata para implementar a poltica. Quando o burocrata percebe que tem autonomia para ajustar a poltica s
necessidades e desejos do cidado, esse tende a dar relevncia/significado para a poltica, e esse efeito positivo da discricionariedade aumenta a disposio do burocrata para implementar a poltica.
No Brasil, o trabalho de Lotta (2012), ao estudar a implementao
de um programa de sade, destaca o papel da interao entre burocratas de nvel de rua e usurios da poltica. O estudo mostra que as aes
dos burocratas so realizadas a partir da relao que desenvolvem com
outros atores (usurios e outros profissionais). A autora defende que a
interao um possvel modificador do prprio processo de
implementao. A perspectiva relacional da interao entre os atores
tem sido recorrente nos trabalhos atuais sobre a burocracia e voltaremos a esse ponto na prxima seo.
Ao investigar os fiscais do trabalho do Ministrio do Trabalho e
Emprego, Pires (2009) busca explicar a variao nos resultados de polticas pblicas a partir de diferentes estilos de implementao (punitivo;
6
Conforme Lipsky (1980), os burocratas de nvel de rua seriam os servidores

pblicos que concedem o acesso a programas do governo e fornecem servios
dentro desses programas. Exemplos clssicos desses burocratas encontrados
nos trabalhos do autor so assistentes sociais, policiais, professores, profissionais da sade.
65
pedaggico; punitivo e pedaggico), baseando-se em literatura que

reconhece o papel do indivduo na burocracia. Assim, o autor defende
que na prtica da implementao existe um espao para a tomada de
deciso em relao a determinados aspectos da poltica.
Outro fator investigado em relao discricionariedade a influncia da Nova Gesto Pblica (New Public Management)7 sobre o comportamento dos burocratas. Brodkin (2011), em estudo realizado na
cidade norte-americana de Chicago, investiga de que forma os preceitos da Nova Gesto Pblica e a discricionariedade dos burocratas
interagem no cotidiano das organizaes. Como resultado, o estudo
aponta que os burocratas de nvel de rua no apenas respondem aos
instrumentos de incentivo da Nova Gesto Pblica, mas se utilizam de
sua discricionariedade para ajustar-se a eles, desenvolvendo prticas
informais no previstas pelos formuladores.
Soss, Fording e Schram (2011), em estudo realizado no Estado da
Flrida (EUA), a fim de mostrar como as ferramentas da Nova Gesto
Pblica disciplinam os burocratas, argumentam que as decises discricionrias dos burocratas de nvel de rua no decorrem apenas de preferncias individuais, mas so moldadas por rotinas, ferramentas e normas
organizacionais.
Diante do exposto, nota-se que a discricionariedade dos burocratas est presente nas diferentes reas de polticas pblicas. Os autores
reforam que a imprevisibilidade de algumas situaes no momento da
implementao da poltica gera espaos para tomada de deciso de quem
est na linha de frente. Tambm relevante a constatao de que os
preceitos da Nova Gesto Pblica influenciam as decises dos burocratas. Por fim, a ao dos burocratas tambm explicada, em parte, por
meio das interaes com outros atores, com os quais se relaciona. A
seguir, discutiremos esse aspecto de forma mais detida.
7
Espcie de rtulo que passou a classificar uma mirade de contribuies de

analistas, jornalistas e administradores, entre as quais se destaca, no mbito
da temtica aqui abordada, o Movimento por resultados (Performance
Movement), que visava construir estratgias que permitissem a avaliao da
qualidade da ao pblica por intermdio da mensurao objetiva dos resultados auferidos.
66
O contexto e as relaes dos burocratas nas diferentes reas de polticas

pblicas
Quanto abordagem analtica da atuao dos burocratas, parece
haver nos ltimos anos a emergncia da perspectiva relacional, que ressalta a influncia do contexto e das interaes que ali se do na atuao
dos burocratas. Essa nova abordagem baseia-se nos conceitos de redes
sociais e governana, e busca explicar o funcionamento das organizaes estatais por meio das mltiplas redes de atores internos e externos ao Estado. Dessa forma, o desenho e o resultado das polticas seriam
tambm influenciados pelas vrias interaes entre os agentes (MARQUES, 2000, 2003; FARIA, 2003).
Assim, na perspectiva relacional, ganha destaque o papel do chamado burocrata de mdio escalo, geralmente definido como aquele que
est na posio intermediria entre o topo e a base da organizao, e que
possui competncias tcnico-gerenciais, liderando equipes e tcnicopolticas relacionando-se e negociando com o alto escalo8 (PIRES, 2012).
a posio intermediria do BME, relacionando-se tanto com subordinados e superiores hierrquicos quanto com atores externos, que
permite supor a influncia das interaes entre os agentes na poltica
pblica, conforme sugerido pela perspectiva relacional.
Ilustrando o que foi dito acima, Alexander et al. (2011) analisaram
polticos e burocratas de alto e mdio escalo, num total de 765 atores
de 11 municpios do Estado de Vitria na Austrlia. A pesquisa buscou
compreender as redes sociais desses atores para obteno de informaes estratgicas e conselhos. Apesar das variaes entre os municpios, o estudo mostra que os BMEs so uma importante fonte de
informaes estratgicas para os polticos e para o alto escalo. Os autores revelaram tambm que os BMEs tendem a procurar seus pares para
8
Todavia, ao se falar de burocrata de mdio escalo, importante ressaltar

que, na literatura, h ambiguidades e dificuldades de se definir o prprio
termo, dada a complexidade de tarefas assumidas pelos nveis intermedirios.
Ainda assim, no setor pblico, para fins de operacionalizao do conceito, a
definio que tem sido utilizada nos estudos desse ator atm-se s categorias
intermedirias das estruturas de cargos de gerncia.
67
conseguir informaes e conselhos, o que demonstra certo grau de

homofilia princpio segundo o qual semelhanas individuais geram
relaes entre pessoas (BOTTERO, 2005).
Keiser (2010), em estudo realizado com implementadores de um
programa social nos Estados Unidos, chega a concluses convergentes
com os estudos anteriormente citados. O primeiro achado que a forma
como os burocratas de nvel de rua implementam a poltica , em parte,
influenciada pelo conhecimento das preferncias e dos comportamentos de outros atores (pares e superiores hierrquicos) da organizao
com os quais se relacionam. Partindo desse pressuposto, caberia aos
gerentes (ou burocratas de mdio escalo) mediar a relao entre esses
atores, de modo a alinhar a forma de implementao.
Johansson (2012), analisando gestores da rea de infraestrutura na
Sucia, em artigo com ttulo sugestivo Negotiating bureaucrats, retrata
o contexto desses burocratas-negociadores, cujo trabalho depende da
interao constante com cidados, organizaes e stakeholders. a habilidade de negociao desses burocratas, seu conhecimento sobre os pontos de vista dos demais atores e sua capacidade de influncia sobre esses
que permitem dar continuidade s polticas que implementam.
A capacidade de influncia dos gerentes tambm aparece no trabalho de Currie e Procter (2005), ao estudar o sistema de sade ingls.
Os autores revelam a influncia dos BMEs nas estratgias de suas organizaes. De acordo com o estudo, entre as habilidades dos BMEs, destaca-se o poder de persuaso, ao convencer seus superiores hierrquicos
sobre suas ideias e, no raro, tornam-se os responsveis pela elaborao do contedo das estratgias definidas.
Ainda sobre o trabalho de Currie e Procter (2005), chama a ateno outro fator importante que influencia a atuao dos burocratas o
poder de categorias profissionais coesas, como a dos mdicos. No caso
analisado, os prprios BMEs so parte da categoria que gerenciam (mdicos). De acordo com os autores, vrios outros estudos j haviam apontado o poder dos mdicos de impor suas percepes e interesses sobre
mudanas estratgicas nas organizaes. Nesse contexto, os BMEs
tendem a agir mais como coadjuvantes de processos de mudana do
68
que como lderes da mudana, uma vez que dificilmente iro propor
algo que venha a desagradar a categoria profissional.
Assim, considerando que categorias profissionais possuem diferentes nveis de coeso e autonomia, o trabalho de Currie e Procter (2005) traz
um elemento importante para analisarmos as polticas pblicas por rea.
possvel inferir que, a depender do seu interesse, algumas categorias profissionais podero apresentar maior resistncia s ideias dos gerentes.
As pesquisas acima mostraram a influncia das interaes entre os
agentes na atuao dos burocratas e a importncia da perspectiva relacional
para compreender o seu papel no policymaking. Independentemente da
rea de poltica pblica na qual atua, o burocrata, principalmente aquele
identificado como nvel mdio, parece reunir informaes relevantes para
a tomada de deciso, e interagir com vrios outros atores (negociando, coordenando, gerenciando e mediando relaes).
Em sntese, ntida a diversificao de abordagens produzida pela
linha de pesquisa sobre burocracia. A preocupao desta seo terica foi
justamente ressaltar essa variedade na literatura nacional e internacional, de modo a subsidiar anlises comparadas que ressaltem diferenas e
semelhanas entre os setores de governo e reas de polticas pblicas.
Observa-se que, em boa medida, as dimenses de perfil, trajetria e atuao dos burocratas so bem discutidas, embora a burocracia de mdio
escalo no seja o objeto central da literatura. Um fator que colabora para
isso a inexistncia de uma caracterizao ou tipologia precisa e homognea do BME. No obstante, esse referencial terico trouxe elementos
importantes para as anlises empricas das dimenses supracitadas. A prxima seo apresenta a estratgia metodolgica do estudo.
Estratgia metodolgica
Em funo do carter exploratrio desta pesquisa, o estudo emprega, predominantemente, a anlise descritiva dos dados. A base emprica
oriunda do survey da Pesquisa sobre Burocracia Federal, realizado pela
Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap), em parceria com a Universidade Federal do ABC (UFABC) e o Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipea). O survey, questionrio autoaplicado disponvel online entre
os meses de abril e junho de 2014, coletou informaes acerca do perfil,
69
trajetria profissional e rotina de trabalho e de atuao dos servidores

pblicos ocupantes de cargos comissionados do Governo Federal. Mais
especificamente, o foco foram os servidores pblicos ocupantes de cargos DAS de nvel 1 a 5 ou nomenclatura equivalente em distintas organizaes governamentais da administrao pblica federal.
O questionrio foi elaborado com vistas a descrever o perfil (profissional e sociodemogrfico), a trajetria profissional e a atuao dos
burocratas de mdio escalo na administrao pblica federal. Para fins
de anlise comparada da burocracia, foi necessrio dividir o conjunto de
ministrios e secretarias/rgos em quatro setores de governo: i) social; ii) infraestrutura; iii) econmico e; iv) rgos centrais. Essa diviso
fundamenta-se, predominantemente, na classificao utilizada pela
Secretaria de Oramento Federal (SOF) do Ministrio de Planejamento,
Oramento e Gesto MPOG (BRASIL, 2012) e pode ser visualizada no
anexo deste captulo.
O universo do survey corresponde a cerca de 25 mil servidores9;
entretanto, devido indisponibilidade da listagem total de e-mails do
pblico-alvo da pesquisa, foram alcanados cerca de 20 mil servidores
que se encaixavam no perfil da pesquisa (ou aproximadamente 80% da
populao). Foram respondidos aproximadamente 9 mil questionrios
e, aps a limpeza do banco, a amostra efetivamente alcanada foi de
7.223 respondentes (ou 28,51% da populao). Trata-se, portanto, de
uma amostragem no aleatria. Contudo, a amostra, alm de ter um
percentual alto, tambm bastante representativa da populao
pesquisada, como possvel visualizar na Tabela 1. Ao segmentar a
populao e a amostra pelos conjuntos de DAS e pelos quatro grandes
setores do governo, notam-se semelhanas entre os percentuais.
Dos 25.334 servidores nomeados, o grupo de DAS 1 a 3 possui
19.587 servidores (77,32%), ao passo que os DAS 4 e 5 so 5.747 (22,68%).
Na amostra, os percentuais so semelhantes. Dos 7.223 respondentes,
5.254 respondentes (72,73%) possuem DAS 1 a 3, enquanto 1.969
respondentes (27,27%) correspondem aos DAS 4 e 5. Em relao aos
9
Alm dos cargos DAS, foram includos cargos gerenciais de agncias reguladoras, Banco Central, Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM) e Instituto Nacional de Propriedade Intelectual (INPI), que se equiparam
hierarquicamente aos de DAS.
70
setores governamentais, a distribuio entre populao e amostra tambm equivalente, com uma presena um pouco maior dos DAS 4 e 5
para os rgos centrais na amostra em relao populao.
Tabela 1: Ocupantes de cargos de DAS e equivalentes, segundo o setor
de governo
Fonte: Portal da Transparncia e Enap.
A partir dessa base de dados, as anlises desta pesquisa procuram

comparar os respondentes dos diferentes setores governamentais com
base em vrios aspectos contemplados pelas dimenses do survey. Alm
de comparao de mdias, a pesquisa tambm emprega anlise de
varincia (Anova), isto , um teste paramtrico equivalente ao teste t
(para dois grupos) que compara mdias de trs ou mais grupos. O teste
inferencial Anova visa identificar diferenas entre mdias de grupos (HAIR
et al., 2005). Em todos os casos foram testados os pressupostos de
homogeneidade da varincia dos grupos. Em uma das questes, em virtude do tipo de escala de mltipla escolha, foi empregado o teste no
paramtrico do qui-quadrado para aferir a diferena entre os setores.
Semelhanas e divergncias entre os burocratas de

diferentes setores de governo
Perfil e trajetria
Esta seo dedica-se a traar anlises comparativas sobre o perfil,
trajetria profissional e atuao do burocrata de mdio escalo do Governo Federal em seus distintos setores. A expectativa inicial de identificao de padres heterogneos das mdias dos indicadores entre os
71
setores nas diferentes dimenses, conforme preconiza a literatura

(DARAJO, 2009; LOPEZ; BUGARIN; BUGARIN, 2014; BARBERIA; PRAA, 2014; CURRIE;
PROCTER, 2005; KEISER, 2010).
Figura 1: Participao feminina (%), por setor
Fonte: Survey Burocratas de mdio escalo do Governo Federal Enap/Ipea.
Em relao ao gnero, possvel identificar diferenas

signicativas no perfil dos respondentes em cada um dos quatro setores, confirmados pelos testes de Anova das mdias de percentual de
mulheres em cada um dos quatro setores (F=55,49; p<0,05). Enquanto
a participao feminina mdia do grupo analisado de 41%, semelhante aos rgos centrais, observa-se, na Figura 1, que no h uniformidade entre os setores de governo. Se por um lado, o setor de
infraestrutura e, sobretudo, o setor econmico possuem uma parcela
minoritria de mulheres, por outro, no setor social a relao praticamente equilibrada. Esse ltimo percentual, ultrapassa, inclusive, a
participao total feminina no Poder Executivo (46%) e na ocupao
dos cargos de DAS (43%) (BRASIL, 2013). Uma explicao para essa destacada representao feminina no setor social pode estar relacionada
tendncia da concentrao de mulheres em carreiras profissionais
72
voltadas s reas de cuidado e assistncia (educao, servio social,

enfermagem, nutrio etc), confome demonstraram diversos estudos
da sociologia e da psicologia (SHIMADA; MELO-SILVA, 2013; SAAVEDRA et al.,
2004; ALMEIDA et al., 2006).
Figura 2: Percentual de servidores (DAS) com ps-graduao, por setor
Outro aspecto importante para analisar o perfil dos burocratas

est relacionado formao educacional. A Figura 2 retrata o percentual de
servidores ocupantes de DAS que possuem diploma de ps-graduao, seja
lato ou strito sensu (mestrado/doutorado). De modo geral, a qualificao
dos burocratas de mdio escalo bastante elevada em todos os setores,
em mdia 63% de ps-graduados. Do ponto de vista comparativo, os dados
indicam que os setores social, econmico e rgos centrais se assemelham
nessa dimenso, enquanto que a rea de infraestrutura apresenta um
percentual mais elevado de burocratas com ps-graduao. Ambas as anlises se confirmam nos testes de Anova, ou seja, no existem diferenas
significativas entre as mdias dos trs setores, apenas na relao entre
essas mdias e o setor de infraestrura (F=16,16, p<0,05).
73
Figura 3: Percentual de servidores (DAS) com vnculo, por setor
Quanto ao vnculo do burocrata com a administrao pblica10, o

teste Anova demonstra a existncia de diferenas estatisticamente
significativas nas mdias da parcela de servidores que possuem vnculos na ocupao dos cargos de DAS entre os setores do governo (F=39,80,
p<0,05). Destacam-se os setores social e rgos centrais que possuem
percentuais abaixo da mdia da amostra, mas que se aproximam da
mdia dos ocupantes de DAS no Governo Federal, cerca de 75% (BRASIL,
2013). Por outro lado, os setores econmico e de infraestrutura superam bastante tanto a mdia da amostra quanto da populao. Isto ,
nesses ltimos setores predominam a composio da burocracia de
mdio escalo com alto grau de participao de servidores com vnculo.
10
So considerados com vnculo os servidores, ativos ou inativos, oriundos de rgo

ou entidade de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios, suas empresas pblicas e sociedades de economia mista, ocupantes de cargo ou emprego permanente no qual ingressaram mediante concurso pblico ou, nos casos de ingresso anterior a 05 de outubro de 1988, mediante forma de
provimento permitida pelo ordenamento da poca de ingresso. A categoria Sem
Vnculo corresponde queles que no se enquadram aos casos supracitados e
foram nomeados para cargos de direo e assessoramento superior (DAS).
74
Figura 4: Tempo mdio em anos de ocupao do DAS, por setor
No que tange ao perodo em que o servidor pblico se mantm no

cargo atual, o teste de anlise de varincia confirma estatisticamente a
no existncia de diferenas entre os setores de governo. A Figura 4
demonstra que os tempos mdios de ocupao de DAS por setores so
muito semelhantes. De modo geral, no momento em que o survey foi
respondido pelos servidores, o tempo mdio de ocupao no cargo era
praticamente o mesmo do mandato presidencial em vigor. Ou seja, a
grande maioria dos ocupantes de DAS ingressaram no cargo no incio da
atual administrao e, em boa medida, mantm-se no cargo durante o
mandato, padro de comportamento que converge com os dados
disponibilizados pelo Portal da Transparncia, que incluem todos os
cargos comissionados do Governo Federal.
Ademais, espera-se identificar diferenas entre os burocratas de
mdio escalo em suas trajetrias profissionais. Para essa anlise, almejou-se mapear o histrico de cada burocrata nos seguintes setores:
administrao pblica federal, governos subnacionais (estados e municpios), iniciativa privada e entidades sem fins lucrativos.
Em funo das caractersticas dos setores de governo, com base
no senso comum, a expectativa era, por um lado, que os burocratas da
rea social tivessem mais experincia em governos subnacionais e
75
entidades sem fins lucrativos e, por outro lado, que os servidores dos
setores de infraestrutura e econmico tivessem mais tempo de atuao
na iniciativa privada. As mdias de anos de experincia em cada uma
das reas de atuao profissional, detalhadas na Tabela 2 a seguir, confirmam as expectativas. Os testes Anova apresentam significncia estatstica nas diferenas entre os grupos analisados (p<0,05).
Tabela 2: Mdia de anos de experincia, por setor, segundo rea de
atuao
A burocracia de mdio escalo do Governo Federal, de modo geral, tem trajetria profissional bastante semelhante no que concerne
rea de atuao. Em outras palavras, os servidores que ocupam cargos
de direo e assessoramento superior, em mdia, possuem razovel
experincia no prprio rgo da administrao pblica federal em que
trabalha atualmente, resultado tambm identificado nas pesquisas de
DArajo (2009) e Barberia e Praa (2014). No entanto, chama a ateno o
fato de o tempo mdio de atuao na iniciativa privada superar a experincia nos governos subnacionais. J em relao s entidades sem fins
lucrativos, os burocratas apresentam, em mdia, baixa experincia nesse tipo de instituio.
Os resultados mais relevantes, entretanto, so as diferenas entre os setores do governo. Primeiro, os burocratas da rea social, conforme esperado, tm a sua trajetria profissional caracterizada por menos
experincia no mbito federal e na iniciativa privada e mais tempo de
atuao nos governos subnacionais e nas entidades sem fins lucrativos,
quando comparados aos demais setores, sobretudo o de infraestrutura
76
e o econmico. Esses ltimos, tambm de acordo com a expectativa

inicial, possuem nos seus quadros servidores com perfil justamente contrrio ao do setor social, ou seja, com experincia no mbito federal e na
iniciativa privada na mdia ou acima dela. Quanto aos rgos centrais,
os burocratas de mdio escalo seguem padro distinto dos demais,
com experincias profissionais bem prximas da mdia total, exceo
da iniciativa privada, em que o tempo de atuao o menor entre os
setores analisados.
Atuao e critrios de nomeao
A comparao dos tamanhos das equipes subordinadas demonstra que os setores tm efeito significativo no tamanho das equipes,
F=4,52, p<0,05. O destaque para o setor econmico que, conforme observado na Figura 5, possui equipes significativamente maiores, especialmente se comparado ao setor de infraestrutura.
Figura 5: Mdia de pessoas nas equipes subordinadas, por setor
Um dos dilemas frequentes dos burocratas de mdio escalo diz

respeito clssica dicotomia entre autonomia e controle. Ao compararmos a percepo dos respondentes do estudo s trs questes sobre
77
autonomia, possvel destacar diferenas importantes entre os setores.

No que tange definio de instrumentos e tcnicas adequadas, percebese que os do setor econmico tm percepo significativamente menor
que os demais (F=4,14, p<0,05). Essa constatao provavelmente est relacionada natureza da atividade dos rgos classificados como
econmicos que j possuem instrumentos e tcnicas consolidadas, cujos
resultados permitem maior mensurao que os demais setores. A mesma
tendncia, quando se trata de definio de objetivos e metas para suas
unidades (F=11,13, p<0,05), e a possvel explicao se aproxima da anterior;
o setor possui metas preestabelecidas no contexto macro. A questo sobre
organizao do trabalho sem a aprovao dos superiores imediatos,
contudo, apresenta uma tendncia oposta. Nesse caso, o setor social que
apresenta a menor percepo de autonomia (F=3,86, p<0,05), ou seja, a
dependncia da aprovao dos superiores imediatos maior.
Figura 6: Percepo de autonomia, por setor
A literatura especializada tambm trata da questo da influncia,

do papel do burocrata de mdio escalo em influenciar a tomada de deciso por parte de seus superiores imediatos (CURRIE; PROCTER, 2005). Conforme
78
pode ser observado na Figura 7, a percepo de influncia por parte dos

servidores pesquisados no tem grande diferenciao entre os setores. A
Anova mostra, contudo, que os servidores dos denominados rgos
centrais tm suas ideias mais consideradas que os demais (F=7,43, p<0,05).
Em relao participao em reunies com a alta cpula, os servidores da
rea econmica relataram participar menos frequentemente que os demais (F=20,00, p<0,05), o que gera indcios de explicao para a baixa percepo de autonomia relatada anteriormente.
Figura 7: Percepo de influncia, por setor
No referencial terico, evidenciou-se a importncia das interaes

entre os agentes na atuao dos burocratas e o papel das relaes para
compreender sua funo no policymaking (KEISER, 2010; JOHANSSON, 2012),
independentemente da rea de poltica pblica na qual atua. A Figura 8
torna evidente que, em boa parte do tempo, os burocratas analisados se
relacionam internamente em seus rgos de lotao com superiores,
subordinados e, em medida um pouco menor, com pares.
Algumas interaes externas, contudo, ressaltam a diferena entre
os setores. O setor social interage significativamente mais com cidados,
com estados e municpios e com a sociedade civil organizada (F=7,43,
79
p<0,05). Esse dado confirma a tendncia de ampliao dos mecanismos

de participao recente nas polticas sociais do Brasil, que tem crescido
exponencialmente nos ltimos 20 anos. Exemplo disso so as conferncias nacionais que, conforme afirma Avritzer (2012), representam a mais
abrangente poltica participativa no Brasil e tem como tema, em sua
maioria, polticas sociais. Os setores econmicos e de infraestrutura apresentam maior frequncia de interao apenas com empresas privadas,
quando comparados aos demais. No caso especfico do setor econmico,
destaca-se a baixa frequncia de interao com quase a totalidade dos
demais atores, provavelmente relacionada natureza das polticas pblicas
sob responsabilidade desses atores. Os rgos centrais, pela sua natureza
de regulao e articulao com os demais rgos, apresentam maior
frequncia de interao com os demais rgos de governo e casa civil.
Figura 8: Interaes
80
O dado interessante que a burocracia de mdio escalo reflete

a atuao de interao que, supostamente, seria dos nveis de rua (relao com cidado e sociedade civil no setor social) ou do alto escalo
(relao com empresas privadas no setor econmico). Esse dado permite inferir a relevncia da interao desses burocratas com os principais
atores nas polticas afetas aos seus setores.
Figura 9: Principais atividades realizadas, por setor
Quando questionados sobre as principais atividades realizadas,

as diferenas entre os setores se tornam menos evidentes. Mais uma
vez, a burocracia de mdio escalo est voltada para as atividades
internas do rgo. H uma predominncia de frequncia nos itens que
tratam de contatos e conversas individuais, reunies com a equipe
interna e elaborao de documentos internos. Vie (2010) aponta que
81
as atividades do mdio escalo em organizaes pblicas tm cada vez

mais se voltado para as relaes humanas, ou seja, os gestores abaixo
do primeiro escalo passam a maior parte do seu tempo em atividades
de conversas internas em seus rgos, embora tambm sejam muito
absorvidos por aes administrativas.. Essa tendncia, apresentada na
Figura 9, observada na amostra deste estudo. Algumas questes,
todavia, merecem destaque. Exceto pela atividade viagens a trabalho,
os BMEs do setor econmico tiveram percepo de frequncia de realizao significativamente menor em todas as atividades averiguadas,
quando comparados aos demais setores. Ainda em viagens a servio,
os burocratas dos rgos centrais tm a menor percepo em relao a
essa atividade, o que provavelmente est relacionado natureza
centralizada das aes desses setores.
Os burocratas tambm foram questionados quanto aos principais
fatores que interferem na nomeao de cargos em seu rgo. As anlises de varincia da questo, ilustradas na Figura 10, permitem verificar
que no houve diferena significativa em relao a laos de confiana
(p<0,05). O fator menos importante na percepo de todos os grupos diz
respeito afinidade poltico-partidria, o que j havia sido evidenciado
pela literatura (PRAA; FREITAS; HOEPERS, 2012), quando afirmaram que as
burocracias tendem a valorizar experincia e competncia mais que afinidade partidria em suas nomeaes.
Algumas diferenas significativas, contudo, merecem ser ressaltadas. Os que atuam nos setores social e de infraestrutura percebem que a afinidade poltico-partidria (F=190,23, p<0,05) e a rede
de relacionamentos (F=16,17, p<0,05) interferem mais significativamente na nomeao de cargos que os demais. J os servidores que
atuam no setor econmico percebem o critrio de afinidade poltico-partidria como o menos importante para a nomeao. Esse dado
diverge, em parte, dos achados de Barberia e Praa (2014), quando
destacam que a afiliao partidria interfere na nomeao de DAS 5
e 6, especialmente nos setores de infraestrutura e Presidncia e
menos no econmico e social.
82
Figura 10: Fatores para nomeao
Por outro lado, quando os critrios tratados so competncia

tcnica (F=17,41, p<0,05) e experincia (F=14,11, p<0,05), a percepo de que se trata de aspectos menos relevantes para o setor de
infraestrutura em relao aos demais setores. rgos centrais e econmico percebem ambas como mais valorizadas do que o setor social, embora esse tenha uma percepo de maior influncia dessas
questes quando comparado ao setor de infraestrutura. Esse achado
corrobora o estudo de Olivieri (2007) que aponta o critrio tcnico
como fundamental para nomeao de servidores do Banco Central,
rgo tpico do setor econmico.
Os ocupantes de DAS e equivalentes dos diferentes setores tambm apontaram sua percepo sobre os principais problemas que enfrentam em seu dia a dia de trabalho. Embora haja certa predominncia
de alguns problemas em relao a outros em todos os setores de forma
83
mais ou menos equnime, alguns aspectos podem ser ressaltados na

diferenciao entre os grupos analisados. Para essa questo, foi realizado o teste de qui-quadrado para verificao das diferenas de frequncia
entre os setores. A seguir, relatam-se alguns resultados cujas significncias se mostraram mais evidentes.
Figura 11: Principais problemas, por setor
As questes de recursos e relaes humanas, embora sejam os

problemas mais evidentes em todos os setores, demonstraram ser mais
proeminentes nos setores social e econmico. Recursos oramentrios,
por sua vez, aparecem muito mais frequentemente entre os problemas
para o setor econmico, quando comparado aos demais setores. O setor
social o que d menos importncia ao item recursos oramentrios,
quando comparado aos demais setores. Esse dado provavelmente se
explica pelas vinculaes oramentrias dos rgos da rea social e pela
nfase dada a essa rea nos ltimos governos.
84
Os setores de infraestrutura e social relataram ter mais problemas com processos administrativos, conforme pode ser observado na
Figura 11.
Consideraes finais
A compreenso do funcionamento do Estado pressupe o reconhecimento do seu alto grau de complexidade. A mesma premissa se
aplica nas investigaes sobre o quadro de funcionrios do setor pblico que, por atuarem em reas e em etapas diferentes do processo de
poltica pblica, tambm acabam por refletir caractersticas e padres
de comportamento diferenciados. Na literatura de burocracia, embora
os estudos no priorizem esse tipo de comparao, a reviso terica
possibilitou mapear trabalhos que ressaltam as diferenas e semelhanas
entre os profissionais de setores do governo e reas de polticas pblicas, inclusive os de mdio escalo.
Nesse sentido, os dados do survey contribuem para confirmar essa
hiptese em todas as dimenses analisadas. No que tange ao perfil, a
participao feminina se destaca somente na rea social, enquanto, no
setor de infraestrutura, os burocratas possuem o maior percentual de
ps-graduados. Na trajetria profissional, chama ateno a convergncia, entre os setores, do tempo de experincia no Governo Federal;
embora, nas demais reas de atuao, predominem diferenas ntidas
entre os setores. Semelhanas tambm so identificadas no padro de
interao e atuao dos burocratas de mdio escalo, mais direcionadas
ao pblico e s atividades internas organizao. Contudo, se por um
lado, na poltica social observa-se forte relacionamento com cidados e
governos subnacionais, por outro, no setor econmico, os servidores
tendem a se relacionar mais com entidades privadas do que os demais.
Os fatores que influenciam as nomeaes no rgo, os burocratas dos
setores social e de infraestrutura elegem a afinidade poltico partidria
e a rede de relacionamentos como relevantes, enquanto a experincia
e a competncia tcnica so percebidas pelos setor econmico e rgos
centrais como essenciais.
85
Os resultados deste trabalho reforam o pressuposto de complexidade do setor pblico, nesse caso, aplicado s anlises de um segmento
importante da sua fora de trabalho. Logo, os dados utilizados na abordagem comparada entre os setores de atuao dos burocratas de mdio
escalo propiciam condies para confirmar tal pressuposto. O grau de
representatividade da amostra e o ampliado enfoque do survey adicionam
a esse debate informaes para o aprofundamento das pesquisas acerca
da caracterizao do mdio escalo da burocracia. Acreditamos que os
resultados aqui apresentados podem ser utilizados para se avanar no
apenas na compreenso desse segmento, mas tambm em estudos que
almejem explicar os efeitos das diferenas entre os burocratas sobre o
processo e os resultados de polticas pblicas. Do ponto de vista
metodolgico, o presente trabalho teve como funo primordial apresentar os dados coletados com tratamento exploratrio e, assim,
possibilitar que novas investigaes avancem no desafio supracitado,
inclusive a partir da adoo de estratgias metodolgicas variadas.
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88
ANEXO
Tabela A Relao dos setores de governo
Setor
Social
Ministrio/rgo
Ministrio da Cultura
Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome
Ministrio da Educao
Ministrio do Esporte
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
Ministrio da Previdncia Social
Ministrio da Sade
Ministrio do Trabalho e Emprego
Secretaria de Direitos Humanos
Secretaria de Polticas de Promoo da
Igualdade Racial
Secretaria de Polticas para as Mulheres
Infraestrutura
Ministrio das Cidades

Ministrio Cincia, Tecnologia e Inovao
Ministrio das Comunicaes
Ministrio do Meio Ambiente
Ministrio de Minas e Energia
Ministrio dos Transportes
Secretria de Aviao Civil
Secretria de Portos
Econmica
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento

Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior
Ministrio da Fazenda
Ministrio da Pesca e Aquicultura
Ministrio do Turismo
Banco Central do Brasil
89
Central
90
Ministrio da Integrao Nacional

Ministrio da Justia
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Ministrio das Relaes Exteriores
Secretaria de Assuntos Estratgicos
Secretaria de Comunicao Social
Secretaria de Relaes Institucionais
Secretaria-Geral da Presidncia
Casa Civil
Presidncia da Repblica
Advocacia-Geral da Unio
Comisso de tica Pblica
Conselho da Repblica
Conselho de Defesa Nacional
Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
Conselho de Governo
Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial
Conselho Nacional de Desestatizao
Conselho Nacional de Integrao de Polticas de
Transporte
Conselho Nacional de Poltica Energtica
Conselho Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional
Defensoria Pblica da Unio
Controladoria-Geral da Unio
Vice-Presidncia da Repblica
Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia
da Repblica
Gabinete Pessoal do Presidente da Repblica
Captulo 3 Influncia sobre o processo decisrio:

o que explica o protagonismo da burocracia federal de mdio escalo?
CAPTULO 3 INFLUNCIA SOBRE O PROCESSO

DECISRIO: O QUE EXPLICA O PROTAGONISMO DA
BUROCRACIA FEDERAL DE MDIO ESCALO?1
Alessandro de Oliveira Gouveia Freire
Rafael Rocha Viana
Pedro Lucas de Moura Palotti
A anlise da produo de polticas pblicas tem ganhado cada vez

mais destaque como objeto de estudo, com diferentes enfoques: jogo
poltico que antecede a sua formulao, papel dos processos histricos
na definio de seus formatos, efeito das escolhas institucionais sobre
os resultados alcanados, entre outros (OLIVEIRA; ABRUCIO, 2011). Independentemente do enfoque analtico, a burocracia de mdio escalo,
intermediadora das relaes entre o alto escalo e a burocracia de nvel
de rua (PIRES, 2012), tem emergido na literatura especializada como atorchave do processo de policymaking.
Esse corpo burocrtico composto por um conjunto de profissionais
responsveis pela intermediao entre tcnica e poltica. Se, por um lado,
assessoram o alto escalo no processo de tomada de decises, por outro,
so responsveis diretamente pela articulao dos processos de trabalho
internos s organizaes governamentais. O trabalho desempenhado pelos
agentes que esto no nvel mdio das organizaes pode ser sintetizado
por algumas aes centrais, como o endosso, refinamento e conduo de
oportunidades empreendedoras emergentes frequentemente dos nveis
inferiores da organizao e que precisam de traduo e defesa, assim como
1
Agradecemos as contribuies realizadas por Pedro Cavalcante, Marizaura Cames

e Mrcia Knop a uma verso anterior deste trabalho. As sugestes de leitura feitas
por Letcia Godinho, Gabriela Lotta e Diogo Fonseca tambm foram muito relevantes para conduo desta pesquisa. Agradecemos, por fim, as crticas e sugestes
feitas por participantes do seminrio de lanamento da pesquisa Burocratas de
Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao, ocorrido em 5 de dezembro de 2014, na
Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), em Braslia.
91
identificao, aquisio e destinao dos recursos necessrios realizao

de procedimentos inovadores nas organizaes (KURATKO et al., 2005). Nesse
sentido, o ocupante do mdio escalo, em organizaes pblicas ou privadas,
atua como um catalisador ou enabler, um agente responsvel por aes
transformadoras no interior de agncias pblicas e privadas, conectado a
diferentes extratos organizacionais.
No mbito dos contatos e relaes externas, esses atores podem
exercer o papel de articuladores de redes sociais com os demais atores
da burocracia pblica, polticos e membros da sociedade. Para Alexander
e colaboradores, esse papel estar condicionado ao formato das redes
estabelecidas em cada contexto, particularmente ao grau de
hierarquizao e de autonomia existente na relao com os burocratas
seniores (ALEXANDER et al., 2011).
Este captulo busca compreender quais fatores poderiam explicar
a influncia exercida por esses servidores pblicos sobre todo o processo de policymaking, por meio do acesso e reconhecimento dos superiores hierrquicos. Para isso, so utilizados dados originais sobre ocupantes
de cargos comissionados na administrao pblica federal brasileira,
provenientes de um survey conduzido pela Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap), em parceria com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e a Universidade Federal do ABC (UFABC) (ENAP, 2014).
Alm desta introduo, o trabalho apresenta uma sntese dos principais achados da literatura sobre burocracia pblica, com nfase para o
contexto brasileiro. Em seguida, so apresentados os dados utilizados
no trabalho, bem como as principais hipteses utilizadas para organizao do modelo emprico. Por fim, so discutidos os resultados do modelo estatstico e traadas algumas concluses do estudo.
Processo decisrio e a burocracia de mdio escalo

Conforme salientou Oliveira (2008), a maior parte das pesquisas
realizadas no Brasil sobre burocracia pblica tem como enfoque a burocracia de alto escalo, especialmente a burocracia federal e como essa
atua na formulao das polticas pblicas (GOUVA, 1994; SCHNEIDER, 1994;
92

LOUREIRO; ABRUCIO; ROSA, 1998; ABRUCIO; LOUREIRO, 1999; OLIVIERI, 2007). H outros
trabalhos, no entanto, que se voltam a entender o papel desempenhado pelos burocratas implementadores das polticas pblicas na ponta,
ou seja, aqueles atores que operam as polticas formuladas pelo alto
escalo do governo. Essa burocracia chamada de burocracia de nvel
de rua (LIPSKY, 1980).
Assim, pouca compreenso existe acerca daqueles atores que se
encontram entre a elite formuladora da poltica e aqueles que a
implementam, ou seja, acerca da burocracia de mdio escalo, a qual
possui um papel importante no resultado poltico da implementao
dessas polticas (OLIVEIRA, 2008; OLIVEIRA; ABRUCIO, 2011). Dessa burocracia
de mdio escalo fazem parte os coordenadores, os gerentes, os
supervisores, os diretores e os atores das organizaes que possuem a
responsabilidade de traduzir as estratgias formuladas pelo alto escalo para aquele que implementa a poltica pblica (PIRES, 2012).
Pires (2012) e Oliveira e Abrucio (2011) ressaltam que esse grupo
de burocratas de posio intermediria possui uma variedade e
heterogeneidade na sua composio. Essa diversidade diz respeito aos
aspectos institucionais vinculados aos setores de governo, bem como
aos prprios cargos exercidos por eles. Nesse sentido, uma anlise comparativa, mostrando os seus traos comuns e as suas especificidades,
torna-se muito importante, a fim de compreendermos quem so e o
que fazem esses atores.
Segundo estudo de Pires (2012), ao ocuparem posio intermediria, os burocratas de mdio escalo desempenham, em geral, dois
tipos de papis, quais sejam: tcnico-gerencial e tcnico-poltico. O primeiro papel est relacionado s aes realizadas pelos burocratas ao
traduzirem as diretrizes estratgicas em operaes corriqueiras dentro
da organizao, como, por exemplo, procedimentos de compra e gesto
de servios (WILSON, 1968; OLIVEIRA, 2008). J o papel tcnico-poltico refere-se s negociaes e s barganhas realizadas pelos burocratas de mdio escalo dentro dos processos em torno dos quais esto inseridos,
quando da atuao com o alto escalo e com a burocracia de nvel de rua.
Nessa dimenso, o papel tcnico-poltico e a sua importncia resultam
93
da posio ocupada pelo burocrata e da sua relao com atores nas fases
de formulao e implementao da poltica pblica (ROCHA, 2003; BIANCCHI,
2002; SCHNEIDER, 1994).
Nesse contexto, analisar a atuao dos burocratas de mdio escalo envolve a compreenso de quem so, o que fazem, com quem
interagem, como negociam, levando em conta que, embora esteja
inserido dentro de uma estrutura institucional, esse ator possui poder
de interferir na formulao e na implementao da poltica pblica, o
que a literatura intitula como discricionariedade (LOUREIRO, 2010; LOTTA,
2010; PIRES, 2012; OLIVEIRA; ABRUCIO, 2011; ABERBACH; PUTNAM; ROCKMAN, 1981).
Examinar o componente da discricionariedade na atuao do burocrata compreender que, ainda que as normas e os procedimentos
institucionais possam moldar a sua ao, esse ator ainda possui autonomia para interpret-los e aplic-los no processo de implementao. Essa
vertente analtica parte do pressuposto de que h uma enorme distncia entre a poltica desenhada e formulada e a implementada (ARRETCHE,
2001). Essa distncia, na realidade brasileira, entre outros fatores, resulta da implementao da poltica pblica num contexto federativo complexo, do qual participam diversos atores de dentro e de fora da
burocracia pblica, com interesses especficos e, muitas vezes, antagnicos. A fase de implementao, portanto, afirma-se como uma etapa
de construo poltica das definies de polticas pblicas presentes na
etapa de formulao, dando novas interpretaes e (re)definies aos
ditames presentes em leis, decretos e demais instrumentos normativos.
Desse modo, pressupe-se que esse burocrata em anlise tambm possui poderes polticos, os quais so recursos importantes para
que eles possam influenciar a implementao da poltica pblica. Essa
hiptese dialoga, em certa medida, com os estudos comparativos realizados por Aberbach, Putnan e Rockman (1981), nos quais, ao analisarem
a relao entre os polticos e as burocracias em sete pases, afirmam que
errnea a viso de que o poltico somente governa e o burocrata apenas
administra. Na verdade, segundo esses autores, o que vem ocorrendo
nas democracias modernas uma burocratizao da poltica e uma
politizao da burocracia (ABERBACH; PUTNAN; ROCKMAN, 1981, p. 19), levando
94

os atores desses grupos a empregarem estratgias hibridas de atuao.

Deste modo, os atores dos referidos grupos tornam-se policymakers,
com uma dupla preocupao: a responsabilidade poltica de suas aes
e os elementos tcnicos dos assuntos do Estado. Assim, os polticos, ao
assumirem cargos pblicos, precisam responder tecnicamente aos problemas demandados. Os burocratas, por sua vez, ao ocuparem altos
postos, precisam levar em considerao critrios polticos na sua atuao, seja em relao ao sistema poltico, seja em relao opinio da
sociedade (COSTA, 1993; SCHNEIDER, 1994).
A ateno voltada aos burocratas de mdio escalo pela literatura
especializada variou de acordo com os diferentes contextos histricos
das administraes pblica e privada. Currie e Procter (2005) destacam
duas diferentes fases do mdio escalo: a primeira, datada do incio do
sculo XX dcada de 1970, seria a era de ouro desses atores, em que
a demanda por profissionais de mdio escalo era crescente; e a segunda fase, definida a partir da dcada de 1980, em que a desregulamentao, o aumento da competitividade e a prtica do downsizing
levaram a uma diminuio da importncia desses atores na administrao de empresas e de agncias governamentais.
A despeito da fase de declnio dos burocratas de mdio escalo a
partir da dcada de 1980, no contexto da administrao pblica brasileira,
possvel notar a emergncia desse segmento nos ltimos 12 anos. Como
demonstram dados sobre o Governo Federal, os cargos de direo e
assessoramento superior (DAS) nveis 4 e 5 tiveram um crescimento de
107% e 91%, respectivamente, desde 1997 (BRASIL, 2013). Esses cargos so
ocupados, em sua grande maioria, por coordenadores e diretores de equipes responsveis pela interlocuo entre a burocracia de nvel de rua e o
alto escalo do Governo Federal. Cabe destacar, contudo, que a burocracia de mdio escalo brasileira no se restringe aos cargos de gerentes
ocupantes de DAS nveis 4 e 5, mas abrange, tambm, ocupantes de cargos
de nvel inferior que possuem equipes subordinadas (ENAP, 2014).
Tendo em vista o papel poltico dos burocratas de mdio escalo e
sua importncia no processo de implementao de polticas pblicas,
este captulo busca investigar quais fatores so explicativos para se
95
determinar a influncia desses atores sobre a alta cpula dos rgos da

administrao pblica brasileira. Embora parte da literatura destaque a
influncia exercida pelo alto escalo sobre as polticas implementadas
pelos burocratas de nvel de rua (MAY; WINTER, 2009; MEYERS; VORSANGER, 2003;
SCHOLZ et al., 1991), pouco se sabe sobre como se d a atuao dos
burocratas de mdio escalo no policymaking. Isto , muitos dos estudos
sobre burocracias e polticas pblicas adotam uma abordagem top-down,
buscando compreender quais fatores determinam a convergncia das
diretrizes do alto escalo com as polticas implementadas de fato pelos
escales inferiores, como o gerencial e de nvel de rua.
Em contraste, adotamos uma abordagem bottom-up, investigando quais fatores explicam a influncia do mdio escalo sobre as diretrizes do alto escalo. Como destacaram Lotta et al. (2014, p.467), essa
abordagem sugere que a implementao de polticas pblicas parte
contnua e integral do processo poltico, envolvendo barganha e
negociao entre os que querem colocar a poltica em ao e os de quem
as aes dependem.
A anlise da influncia dos burocratas de mdio escalo crucial
para compreender o processo de policymaking, uma vez que a atuao
desses atores predominantemente relacional, podendo impactar a
forma como as polticas pblicas so implementadas. A constatao feita por Ham e Hill (1984), sobre a diferena entre as polticas pblicas
planejadas e as que so implementadas de fato, ou seja, acerca da natureza poltica do processo de implementao de polticas pblicas, evidencia a importncia desses atores intermediadores, ainda que sua
anlise no os tenha contemplado explicitamente. Da mesma forma, o
grau de autonomia atribudo aos burocratas de mdio escalo constitui
fator central na produo de polticas pblicas, pois condiciona a forma
como esses atores podem repassar burocracia de linha as diretrizes e
metas estabelecidas pelo alto escalo.
Se os burocratas de mdio escalo fazem a intermediao entre o
alto escalo e o nvel de rua, faz sentido esperar que sejam capazes de
exercer influncia na tomada de deciso dos processos de policymaking,
96

ao levarem a seus dirigentes problemas enfrentados pelos servidores

pblicos dedicados implementao de polticas pblicas. Nesse sentido, os burocratas de mdio escalo desempenham um importante papel em interaes interpessoais, na medida em que so capazes de
exercer influncia para cima e para baixo (FLOYD; WOOLDRIDGE, 1992;
LOTTA et al., 2014).
Esses atores sintetizam informaes e elencam as melhores alternativas para a tomada de deciso dos dirigentes das organizaes
(KURATKO et al., 2005; CURRIE; PROCTER, 2005), exercendo importante influncia no processo decisrio. Ao descreverem a atuao dos gerentes de
nvel mdio na iniciativa privada, Kuratko et al. (2005) traduzem bem o
protagonismo desses atores:
Ao interagir com gerentes do primeiro e mais elevado escalo, aqueles operando no nvel intermedirio influenciam e moldam aes empreendedoras quando eles dividem e integram conhecimento para
proativamente perseguir alguma forma de novidade. (KURATKO et al.,
2005, p.702)2.
Hipteses e modelo emprico

Para explicar os determinantes da influncia dos burocratas de
mdio escalo, iremos destacar as variveis centrais associadas a esse
fenmeno e nossas hipteses quanto a seus efeitos em nosso modelo emprico. Como aponta a literatura, os burocratas de mdio escalo so responsveis pela interlocuo entre o alto escalo e os
burocratas de nvel de rua, assumindo funes tcnico-gerenciais e
polticas (PIRES, 2014; LOTTA et al. 2014, OLIVIERI; ABRUCIO, 2011). Nesse
sentido, gozam de influncia para repassar burocracia de linha as
diretrizes e metas estabelecidas pelo alto escalo e orientar parte
das decises tomadas pelo alto escalo com base na sua experincia
com a burocracia de linha.
Traduo dos autores.

97
Conforme apontado na introduo, a base de dados das anlises

o survey3 conduzido de abril a junho de 2014 pela Enap, em parceria com
o Ipea e a UFABC (ENAP, 2014). A amostra utilizada neste estudo compreende
4.463 ocupantes de DAS e cargos equivalentes que possuem equipes subordinadas, tais como coordenadores ou diretores de equipes4, entre
outros. Esse recorte se deve ao fato de que nosso objetivo analisar os
efeitos de variveis que afetam o grau de influncia dos burocratas de
mdio escalo sobre o alto escalo. Ressalte-se que somente aqueles
que possuem equipes subordinadas responderam s questes de influncia e autonomia contempladas pelo survey (ENAP, 2014).
Nossa varivel dependente composta por duas perguntas que
mensuram o nvel de influncia dos respondentes que coordenam ou
dirigem equipes. A primeira delas diz respeito participao em reunies com a alta cpula do rgo de atuao. evidente que a mera
participao em reunies com o alto escalo no suficiente para que
um burocrata possa ser considerado influente, mas certamente podemos consider-la uma condio necessria. Para exercer influncia
sobre o processo de tomada de deciso, necessrio estar em contato
O survey, realizado entre os meses de abril e junho de 2014, adotou um formato

autoaplicado por intermdio da plataforma LimeSurvey e constitudo por
uma amostra no aleatria de 7.223 respondentes ocupantes de cargos de
direo e assessoramento superior (DAS) nveis 1 a 5 e equivalentes do Governo Federal brasileiro, de uma populao de 25.334 ocupantes desses cargos. A
excluso do nvel 6 se deve ao fato de os ocupantes desses cargos comporem o
alto escalo do Governo Federal, juntamente com os ocupantes de cargos de
natureza especial e os ministros de estado (L OPEZ et al., 2014).
O questionrio inclua uma pergunta de filtro sobre gerenciamento de equipes,

aps a qual coordenadores e diretores de equipes deveriam responder a perguntas sobre autonomia gerencial. De um total de 5.481 coordenadores e diretores, foram mantidos 4.463 aps a excluso de outliers das variveis do modelo,
a partir do mtodo sugerido por Hoaglin e Iglewicz (1987). A partir das distribuies de frequncia das variveis, tomamos a diferena entre o primeiro e o
terceiro quartil e multiplicamos essa diferena por um fator de 2,2. Em seguida,
subtramos esse produto do primeiro quartil e o somamos ao terceiro quartil,
obtendo os limites inferior e superior das distribuies, respectivamente. Especificamente, as variveis de experincia geral e gerencial incluem experincias de trabalho simultneas, isto , no cumulativas, tornando necessria a
excluso de valores muito discrepantes.
98

com membros do alto escalo, o que evidencia a importncia da participao em reunies.

A segunda pergunta que compe nossa varivel dependente refere-se a ideias consideradas na tomada de deciso do rgo de atuao. Ter
ideias consideradas no processo decisrio fator essencial para determinar o grau de influncia de um burocrata dentro de uma organizao, pois
indica o quanto o alto escalo est disposto a receber sugestes vindas de
baixo. Ambas as perguntas so compostas por uma escala de frequncia
que vai de 1 (nunca) a 5 (sempre) e a correlao entre elas de 0,57
(significante no nvel de 0,01) e o Alfa de Cronbach de 0,725. A varivel
dependente composta por uma mdia das duas perguntas e possui uma
escala de cinco pontos (nenhuma influncia a total influncia).
Quanto s variveis explicativas do modelo proposto, podemos
destacar trs principais que condicionam o nvel de influncia:
A varivel Nvel do cargo corresponde ao nvel do cargo (DAS ou
equivalentes) ocupado pelo respondente, e assume valores de 1 a 5.
A expectativa de que quanto maior o DAS ocupado pelo respondente,
maior ser sua influncia. Em outras palavras, espera-se que seu efeito
sobre a influncia seja positivo.
A Autonomia gerencial uma varivel composta pela mdia de
trs perguntas de frequncia que vo de 1 (nunca) a 5 (sempre) e
mensuram com que frequncia o respondente: a) decide e fixa objetivos e metas, b) decide sobre a organizao do trabalho de sua equipe independentemente de aprovao de superiores e c) define
instrumentos e tcnicas que julga mais adequados para a realizao
do trabalho em sua unidade. A correlao entre as duas primeiras
Esses valores apontam para uma associao entre as duas perguntas, indicando
que a participao em reunies e a considerao de ideias na tomada de deciso correspondem a um fenmeno comum. A correlao de Pearson mostra que
a associao entre as perguntas que compem a varivel positiva, ou seja,
maior frequncia na participao em reunies corresponde a maior frequncia
de ideias levadas em considerao na tomada de deciso (e vice-versa). O Alfa
de Cronbach, por sua vez, aponta que 72% da varincia da varivel de influncia
consistente e confivel, ou seja, as duas perguntas que compem a varivel
correspondem a um mesmo construto, que aqui denominamos influncia.
99
variveis de 0,29, entre a primeira e a terceira de 0,42 e entre a

segunda e a terceira de 0,37, todas significantes ao nvel de 0,01.
O Alfa de Cronbach para a composio da varivel de 0,62. A hiptese subjacente de que quanto maior a autonomia gerencial do
respondente em sua unidade de trabalho, maior sua influncia, isto
, seu efeito sobre a varivel dependente deve ser positivo.
A terceira varivel Experincia gerencial, um ndice que inclui
perguntas sobre nmero de anos trabalhados como gerente nas seguintes esferas: administrao pblica (federal, estadual e municipal), iniciativa privada e terceiro setor. Espera-se que essa varivel apresente um
efeito positivo sobre o nvel de influncia do respondente.
Adicionamos ainda ao modelo uma varivel de interao entre o
nvel do cargo e a unidade da Federao (UF) de exerccio do
respondente, para capturar possveis efeitos condicionais dos nveis
de influncia dos ocupantes de DAS quando em atuao descentralizada. A UF de exerccio pode ser relevante para o nvel de influncia
devido s atribuies conferidas aos ocupantes de DAS nas unidades
descentralizadas da administrao pblica federal. Fora do DF, h um
conjunto de agncias cuja implementao de polticas pblicas realizada diretamente pelo Governo Federal, como a Previdncia Social e a
Receita Federal. Alm disso, nos estados que o eleitorado
(constituencies) dos agentes polticos se encontra podendo haver maior propenso nomeao poltica de cargos comissionados de menor
hierarquia. Nossa expectativa de que os nveis de influncia dos DAS
1 a 3 sejam maiores quando em exerccio descentralizado.
Nossa hiptese central de que o nvel do cargo uma varivel
crucial para a compreenso dos nveis de influncia da burocracia de
mdio escalo no Brasil. Muito embora os nveis de DAS de 1 a 3 possam exercer influncia sobre o processo decisrio das polticas pblicas, sabe-se que os nveis 4 e 5 so cargos reconhecidamente gerenciais
e, portanto, seus ocupantes tm maiores chances de serem influentes.
De fato, ao analisarmos um cruzamento entre a varivel dependente e
100

o nvel do cargo, possvel notar diferenas substanciais entre os nveis 1 a 3 e 4 e 5.

A Figura 1 exibe a distribuio de frequncias da varivel de
influncia segundo o nvel do cargo do respondente. H uma ntida
preponderncia dos cargos de DAS 4 e 5 nos nveis mais altos de
influncia. Entre os DAS 4 e 5, 45,2% e 66% dos respondentes tiveram
um escore igual ou superior a 4, respectivamente; ao passo que nos
cargos de DAS 1, 2 e 3, esses percentuais so de 21,6%, 21,4% e 32%,
respectivamente.
Figura 1: Influncia segundo o nvel do cargo
Fonte: Survey Burocratas de mdio escalo do Governo Federal Enap/Ipea (2014).
A Figura 2 traz um cruzamento entre a varivel de influncia e a

experincia gerencial do respondente. possvel notar que aqueles
com 16 ou mais anos de experincia gerencial apresentam escores
mais elevados de influncia, sugerindo que a trajetria do ocupante
de cargo de DAS pode ter um efeito positivo na sua influncia sobre
o alto escalo. Esse achado aponta para uma convergncia com
a constatao feita por Praa e colaboradores (2012), a respeito da
valorizao da expertise dos servidores para a ocupao de DAS. Entre
os que possuem at 15 anos de experincia gerencial, o percentual de
respondentes com escore de influncia igual ou superior a 4 de, no
101
mximo, 36,2%; enquanto entre aqueles com 16 ou mais anos de experincia como gerente, esse percentual mximo de 48,8%. A experincia geral tambm foi includa como uma referncia de comparao
da sua importncia em vista da experincia gerencial.
Figura 2: Influncia segundo a experincia gerencial (em anos)
Levamos em considerao o efeito da autonomia gerencial sobre

o grau de influncia do burocrata de mdio escalo, devido s diferenas entre as polticas pblicas implementadas pelo Estado. Embora a
relao de causalidade entre essas variveis possa ser de via dupla,
essencial considerar o grau de autonomia dos burocratas de mdio escalo para sua influncia sobre o alto escalo. Isso porque a autonomia
desses burocratas pode prover-lhes de mais instrumentos que viabilizam
uma avaliao mais precisa das diretrizes estabelecidas pelos dirigentes. Isto , quando os burocratas de mdio escalo tm maior liberdade
para experimentar diferentes formas de implementar polticas pblicas, tm maior capacidade para identificar problemas, o que aumenta
suas chances de influrem sobre as decises tomadas pelo alto escalo.
A Figura 3 apresenta o cruzamento entre as variveis de influncia e autonomia gerencial. Como revela a figura, essas variveis se relacionam positivamente, com os respondentes com alta autonomia
aparecendo como os mais influentes.
As variveis de controle do modelo incluem variveis
sociodemogrficas (idade, sexo, raa/cor e escolaridade), o ano de
102

Figura 3: Influncia segundo a autonomia gerencial
nomeao no cargo, experincia geral e o setor de governo em que o

respondente exerce o cargo (social, econmico, infraestrutura ou
rgos centrais) 6. As caractersticas sociodemogrficas dos burocratas podem ter efeito sobre seu nvel de influncia, especialmente
ao considerarmos, por exemplo, as disparidades de gnero to
presentes na ocupao de cargos de gerncia na administrao
pblica federal (ABREU; MEIRELLES, 2009). O ano de nomeao no cargo
pode ser um fator determinante da influncia, tendo em vista que
servidores h mais tempo no cargo podem ter conquistado maior
reputao pelo trabalho desenvolvido e, por isso, possurem maior
influncia sobre o alto escalo. O modelo previu tambm a varivel
de Experincia geral, semelhante varivel explicativa Experincia
gerencial, com a exceo de se considerarem qualquer tipo de
experincia nas mesmas esferas, independentemente da atuao
como gerente. Supe-se que quanto maior a experincia, maior a
capacidade de influenciar o processo decisrio. Por sua vez, o setor
de governo pode ser um fator condicionante da influncia do mdio
6
Para mais detalhes sobre os rgos que compem cada um dos setores, ver
(ENAP, 2014): Pesquisa sobre Burocratas de Mdio Escalo do Governo Federal:
resultados do Survey.
103
escalo, dado que os rgos da administrao pblica federal so

caracterizados por relaes hierrquicas distintas e as polticas pblicas possuem trajetrias e caractersticas prprias que as diferem
entre si, conforme se nota no Captulo 2 deste livro, bem como em
Barberia et al. (2014).
Assim, podemos descrever o modelo da seguinte forma:
Influncia = 0 + 1nvel do cargo + 2unidade da federao + 3nvel
do cargo*unidade da federao + 4experincia geral + 5experincia +
6experincia gerencial + 7autonomia gerencial+ 8ano de nomeao +
9sexo + 10raa + 11idade + 12escolaridade + 13setor de infraestrutura
+ 14setor econmico + 15setor de rgos centrais +
Resultados
A Tabela 1 exibe os resultados do modelo de regresso de mnimos quadrados ordinrios sobre a varivel dependente contnua de influncia. Como possvel notar, conforme nossas expectativas, o nvel
do cargo apresenta um efeito positivo e estatisticamente significante
sobre a influncia gerencial. Esse resultado sugere que os cargos
gerenciais na administrao pblica federal brasileira seguem uma
estrutura lgica e coerente, em que o nvel do cargo ocupado pelo
burocrata de mdio escalo diretamente proporcional ao seu nvel de
influncia sobre os tomadores de deciso.
Entretanto, importante lembrar que uma de nossas hipteses
prev que o efeito da varivel de nvel do cargo condicionado pela UF de
exerccio. O sinal negativo do coeficiente da varivel da unidade da Federao parece sugerir que estar em exerccio no DF implica menor influncia por parte dos burocratas de mdio escalo. Entretanto, no possvel
fazer-se tal inferncia a partir dos coeficientes da tabela de regresso,
pois, como alertam Brambor e colaboradores (2006), a interpretao de
coeficientes de variveis envolvidas em interaes bastante limitada.
104

Tabela 1: Fatores explicativos da influncia gerencial
O coeficiente estatisticamente significante da interao entre DAS

e UF demonstra que, de fato, o efeito do nvel do cargo difere de acordo
com a unidade de exerccio. Entretanto, para avaliar a diferena do efeito
do nvel do cargo em diferentes contextos federativos, no podemos nos
105
limitar tabela de coeficientes de regresso. Isso porque, como destaca a

literatura recente sobre modelos interativos (BRAMBOR et al., 2006; BRAUMOELLER,
2005; KAM; FRANZESE, 2005), o coeficiente de uma varivel X (neste caso, o
nvel do cargo) corresponde ao efeito dessa quando a outra varivel envolvida na interao (unidade da federao) igual a zero:
(...) o coeficiente em X somente captura o efeito de X sobre Y quando Z
zero. Da mesma forma, deve ser evidente que o coeficiente em Z
somente captura o efeito de Z sobre Y quando X zero. , portanto,
incorreto dizer que um coeficiente positivo e significante em X (ou Z)
indica que um aumento em X (ou Z) deve levar a um aumento em Y.
(BRAMBOR et al., 2006, p.72)7
Em outras palavras, o coeficiente do nvel do cargo na Tabela 1

indica o efeito dessa varivel sobre a influncia de um burocrata que
est fora do DF (a varivel UF foi codificada como 0 para os que esto
fora do DF e 1 para os que esto no DF).
O coeficiente do nvel do cargo alterado quando o contexto o
do Distrito Federal (0,237) 8. Isto , a inclinao da reta de regresso
entre o nvel de influncia e o nvel do cargo ocupado maior, sugerindo
Traduo dos autores.
Podemos chegar a essa concluso por meio da substituio de valores na equao do modelo de regresso. Considerando-se apenas os coeficientes das
variveis envolvidas na interao ( ^1 nvel do cargo, b ^2UF e b ^3nvel do cargo
x UF), temos:
106

que a relao entre essas duas variveis mais forte quando os ocupantes de DAS esto no DF. Por outro lado, a constante inferior quela
exibida na Tabela 1 (1,109), indicando que o nvel mnimo de influncia
dos ocupantes de DAS em exerccio no DF menor. Embora esses resultados j permitam inferir que a UF uma varivel moderadora da influncia dos ocupantes de DAS, necessrio fazer uma apresentao grfica
dos resultados, para que possamos visualizar como a influncia dos
diferentes nveis de DAS condicionada pela unidade de exerccio.
A Figura 4 apresenta os valores mdios da varivel de influncia
preditos pelo modelo segundo o nvel do cargo e a UF de exerccio. As
barras nas linhas representam o intervalo de confiana de 95%. possvel notar que os DAS 1 a 3 possuem mdias maiores de influncia quando
esto fora do Distrito Federal, ao passo que essa relao se inverte nos
nveis 4 e 5, com os ocupantes desses cargos apresentando mdias
menores quando esto fora do DF. Esse resultado demonstra que a relao entre a influncia e o nvel do cargo do burocrata de mdio escalo
condicional, ou seja, altera-se conforme o contexto federativo em
questo. Cabe ressaltar que essa relao somente pode ser capturada
por meio de exibies grficas, o que refora a importncia da metodologia aqui aplicada.
Embora os cargos de DAS 1 a 3 sejam, em sua maioria, destinados
a funes tcnicas e de assistncia, a Figura 4 demonstra que os ocupantes desses cargos em exerccio descentralizado podem ser mais influentes sobre o alto escalo do que seus pares no DF. Cabe ressaltar, contudo,
que essa diferena pouco expressiva no DAS nvel 3, em que as mdias
de influncia gerencial dos que esto dentro e fora do DF so muito
prximas. interessante notar, tambm, que a maior disparidade entre
as mdias ocorre no nvel 5, em que os comissionados no DF aparecem
com uma mdia predita prxima a 4, ao passo que os ocupantes desse
mesmo cargo em unidades descentralizadas apresentam uma mdia
predita de aproximadamente 3,6.
Quanto ao efeito do nvel do cargo, preciso destacar alguns pontos. Primeiramente, como demonstra a Tabela 1, a autonomia gerencial
aparece como mais relevante para a influncia gerencial entre aqueles
107
Figura 4: Mdia de influncia predita segundo o nvel do cargo e a

unidade da Federao
que se encontram fora do DF. Entre os que esto em exerccio descentralizado, o efeito mximo do nvel do cargo (um DAS 5) sobre a varivel
de influncia de 0,625, ao passo que o efeito da autonomia gerencial
chega a 1,285 sobre a varivel dependente. J no contexto do Distrito
Federal, o nvel do cargo tem um efeito mximo praticamente idntico
ao da autonomia gerencial, chegando a 1,27 pontos sobre a varivel dependente. Tendo em vista a importncia da autonomia gerencial, seu
efeito sobre a influncia dos burocratas de mdio escalo merece maior
aprofundamento por pesquisas futuras, para que tenhamos uma explicao mais consolidada a respeito da relao aqui encontrada.
108

Note-se que apenas a constante, os coeficientes e os erros-padro das variveis envolvidas na interao (DAS, UF e DAS*UF) so alterados em funo do valor da UF. Nesse sentido, o modelo interativo
aqui apresentado aponta para importantes diferenas nas atribuies
desses cargos em diferentes contextos.
A experincia gerencial apresenta um efeito positivo e estatisticamente significante sobre a influncia , embora de magnitude inferior
ao do nvel do cargo. A varivel de experincia gerencial composta por
uma escala de seis pontos, de modo que seu efeito mximo sobre a
varivel dependente de 0,474. De acordo com esse resultado, a trajetria profissional do ocupante de DAS tem importncia para o nvel de
influncia que esse pode exercer sobre o alto escalo. Interessante observar que a varivel de controle experincia geral no possui a importncia explicativa. Seu coeficiente no estatisticamente significante e
possui sinal negativo, inverso ao inicialmente esperado. A varivel ano
de nomeao no servio pblico, que exerceria o papel de capturar antiguidade na prpria administrao pblica federal, tambm no explica a influncia exercida pelos burocratas, apesar de apresentar sinal
semelhante ao esperado.
Entre as demais variveis de controle, o sexo do respondente se
destaca e apresenta um resultado contraintuitivo: as mulheres parecem
ser mais influentes sobre o alto escalo que os homens, embora sua
participao em cargos mais altos seja menor. possvel que esse
resultado seja um artefato de nossa amostra, tendo em vista que o
percentual de mulheres respondentes em cargos de DAS nveis 4 e 5
maior que aquele visto na populao. Em nossa amostra, as mulheres
correspondem a 36% e 31% dos ocupantes de DAS nveis 4 e 5, enquanto
na populao (desconsiderados os cargos de nomenclatura equivalente) esses percentuais so de 28% e 19%, respectivamente.
Outra importante varivel de controle a escolaridade do ocupante de cargo comissionado. O efeito positivo e estatisticamente
significante dessa varivel demonstra que indivduos mais escolarizados
tendem a ser mais influentes sobre o alto escalo, sugerindo que a
capacitao do ocupante de DAS tem papel de importncia no exerccio
109
de sua funo. Ressalte-se que h, tambm, uma relao direta entre

escolaridade e nvel do cargo, em que a grande maioria dos ocupantes
de cargos mais altos possui nvel maior que o de graduao (ENAP, 2014).
Por fim, entre as variveis de setor, o setor econmico apresenta
um efeito negativo e estatisticamente significante sobre o nvel de influncia gerencial do respondente, se comprado ao setor social (categoria de referncia). possvel que esse resultado se deva ao perfil da
burocracia da rea econmica, caracterizado por um alto grau de
hierarquizao do trabalho, como se nota na anlise do Captulo 7 desta
coletnea, o que poderia reduzir a margem de influncia dos burocratas
de mdio escalo sobre a alta cpula dos rgos que compem esse
setor, quando comparado ao setor social.
Concluses
Este captulo buscou analisar os fatores determinantes da influncia gerencial dos burocratas de mdio escalo sobre o alto escalo a
partir de um conjunto de dados inditos sobre o perfil, a trajetria
profissional e atuao dos ocupantes de cargos comissionados do
Governo Federal.
Conforme nossas expectativas, o nvel do cargo tem grande importncia nesse fenmeno, especialmente no contexto da burocracia federal em exerccio no Distrito Federal. A estrutura hierrquica dos cargos
comissionados segue uma lgica coerente, em que os ocupantes de nveis
mais altos apresentam maiores nveis de influncia sobre o alto escalo.
Esse achado dialoga com a percepo formal que se tem a respeito da
distribuio de cargos na administrao pblica federal, inclusive na sua
importncia para o processo de tomada de decises. Os cargos existentes
fora de Braslia, entretanto, parecem ser mais atraentes quando considerados os nveis de DAS 1 a 3. O fato de que a localidade de exerccio
condiciona os nveis de influncia dos burocratas de mdio escalo traz
novas perguntas merecedoras da ateno da literatura, que poder identificar as causas desse fenmeno em estudos futuros, que possam investigar o mecanismo causal da evidncia obtida pela pesquisa.
110

A experincia gerencial apresentou-se como elemento importante

para evidenciar maior prestgio dos burocratas sobre questes decisrias.
Alm deste achado emprico, relevante destacar que a experincia em
sentido amplo no se mostrou uma varivel explicativa confivel. Futuros
estudos devem, portanto, considerar a nuance da experincia frente de
equipes de trabalho como um elemento de maior distino entre os burocratas do que simplesmente o tempo de experincia dos servidores.
A autonomia gerencial apareceu como a varivel com maior relevncia sobre a influncia gerencial, exercendo impacto maior que a de
nvel do cargo, embora essa diferena tenha se mostrado relativamente
pequena no contexto do Distrito Federal. De todo modo, esse resultado
sugere que a influncia da burocracia de mdio escalo tambm determinada por fatores que no necessariamente esto ligados estrutura formal da administrao pblica brasileira. Polticas pblicas
diferentes propiciam relaes hierrquicas diferentes, afetando a importncia do nvel do cargo dos burocratas de mdio escalo.
A compreenso do papel exercido pela burocracia de mdio escalo tambm parece possuir um componente contextual. As evidncias
apontam um valor negativo para os ocupantes de cargos comissionados
no setor econmico sobre a influncia percebida no processo decisrio,
em relao ao papel exercido no setor social. Uma das possveis explicaes a prpria natureza da poltica pblica desenvolvida, em que rotinas burocrticas mais bem organizadas criam ambientes mais estveis
e, por consequncia, previsveis, diminuindo os espaos para que os
burocratas intermedirios possam exercer o papel de enablers e de inovadores. Essa uma linha de investigao a ser posteriormente
aprofundada por trabalhos qualitativos que possam captar aspectos
contextuais das organizaes pblicas orientao j apresentada, por
exemplo, nos Captulos 5 e 7.
Os resultados aqui obtidos revelam uma agenda de pesquisa promissora, que pode trazer novos insights sobre a importncia dos burocratas de mdio escalo no processo de policymaking. As explicaes
traadas a partir dos dados quantitativos desta pesquisa, bem como os
construtos tericos constitudos, podem servir de referncia para que
111
outros estudos se aprofundem em relao ao detalhamento da explicao dos mecanismos de causalidade observados e validade dos conceitos utilizados para compreenso da atuao da burocracia.
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114
Captulo 4 Implementando uma inovao: a burocracia de mdio escalo do Programa Bolsa Famlia
CAPTULO 4 IMPLEMENTANDO
UMA INOVAO:
A BUROCRACIA DE MDIO ESCALO DO
PROGRAMA BOLSA FAMLIA*

O presente trabalho visa analisar a atuao da burocracia de mdio

escalo (BME) na implementao de uma nova poltica pblica, num
contexto de formao de um novo corpo burocrtico e os desafios de
duas etapas distintas desse processo, quais sejam: o momento inicial do
processo de implementao e, numa etapa seguinte, a manuteno do
programa em execuo, com suas demandas mais incrementais.
Alm de ser pouco estudada em geral, na cincia poltica e nas
polticas pblicas, a burocracia de mdio escalo aqui observada apresenta outra peculiaridade: trata-se de um corpo burocrtico conformado para a implementao de uma nova poltica (Programa Bolsa Famlia),
insulado e altamente qualificado em boa parte, gestores de carreira,
desvinculados da rea de assistncia social e, por isso, sem suas vises
j arraigadas de atuao no setor.
Para tanto, em termos metodolgicos, este captulose baseou em
uma pesquisa qualitativa. Foram feitas entrevistas semiestruturadas com
10 gestores relacionados ao Programa Bolsa Famlia, assim distribudos:
quatro Diretores da Secretaria Nacional de Renda e Cidadania (Senarc)
(DAS 5); trs Coordenadores da Senarc (DAS 4); um Assessor da Senarc
(DAS 4); um Chefe de Gabinete; uma Coordenadora do Ministrio da
Sade (DAS 4)1. Os entrevistados foram identificados aqui apenas por
Agradecemos ao CNPQ o apoio para o desenvolvimento desta pesquisa.
No conseguimos entrevistar burocratas do Ministrio da Educao para a

elaborao deste trabalho. Mesmo assim, optamos por manter a entrevista
com o gestor do Ministrio da Sade, por entender que ela dava pistas
interessantes sobre o papel articulador dos gestores da Senarc.
115
meio de nmeros, garantindo assim a anonimidade acordada no momento da realizao das entrevistas.
As entrevistas foram analisadas a partir da discusso terica acerca da burocracia de mdio escalo, seu papel na produo de polticas
pblicas e na hierarquia burocrtica das instituies pblicas, seu relacionamento interna e externamente a essa estrutura, sua histria e capacidades gerenciais e relacionais adquiridas ao longo dessa.
Dois argumentos principais so aqui desenvolvidos. O primeiro,
refere-se ao fato de que a separao entre critrios tcnicos, sobretudo
a policy expertise2, e poltico-partidrios, em relao ao processo de seleo da burocracia implementadora do Programa Bolsa Famlia, com
priorizao do primeiro, foi crucial para sua atuao mais autnoma dessa BME, insulada o suficiente para implementar uma nova poltica pblica, o que demandou capacidade e liberdade para inovaes de gesto
na chamada fase heroica do programa3. Isso no significou, entretanto, a ausncia de controles polticos sobre a mesma e suas aes. Conforme os prprios gestores apontaram, a interao e dilogo com os
rgos de controle foram e so constantes.
Entretanto, essa autonomia no significou, a mdio e longo prazo, alta discricionariedade da BME. Ao contrrio, a institucionalizao da
poltica e a visibilidade que a mesma ganhou como um modelo de gesto bem-sucedido, atreladas ampliao do escopo do Cadastro nico,
que passou a ser utilizado por outras polticas e programas do Governo
Federal, levaram ao engessamento do PBF e das possibilidades de inovao por parte de sua burocracia. Essa, que havia se envolvido direta e
intensamente no processo de implementao da poltica, inovadora e,
por isso, com amplo espao para experimentaes, viu-se presa estabilidade (excessiva) das regras e gesto do PBF. A esfera da poltica parece
ter uma influncia muito maior agora, com a poltica pblica j consolidada, do que no momento de sua implantao. A burocracia est, em
2
Segundo Praa et al. (2012), citando Callander (2008), policy expert algum que
possui mais sabedoria do que outras pessoas sobre como polticas pblicas
de certa rea se traduzem em resultados concretos para a populao (PRAA et
al., 2012, p. 103).
Termo utilizado por um dos gestores entrevistados.
116
consequncia, submetida a maiores constrangimentos polticos e

institucionais, decorrentes do prprio sucesso poltico do programa, o
que lhe gerou engessamento e, por vezes, desestmulo.
Para desenvolver esses argumentos, o captulo est organizado da
seguinte maneira: em primeiro lugar, apresentamos as principais diretrizes
do Programa Bolsa Famlia, sua estruturao e interao com o Ministrio
da Educao e o Ministrio da Sade, alm da inovao por ele gerada
dentro da atuao do Estado brasileiro em assistncia social. Somado a
isso, apresentaremos a estrutura da Secretaria Nacional de Renda da Cidadania (Senarc), rgo responsvel por sua implementao. Nesse cenrio, central a compreenso do processo de consolidao de uma nova
estrutura burocrtica e institucional, capaz de, insuladamente, administrar um dos programas prioritrios dos Governos Lula e Dilma. Em seguida,
passaremos anlise dos dados empricos, coletados nas entrevistas
semiestruturadas acima descritas, mesclando-os com as anlises tericas
apresentadas por Lotta, Pires e Oliveira (2014). Especificamente,
centraremos em alguns aspectos dessa burocracia que so teis para a
compreenso no apenas dela, isoladamente, mas de outras burocracias
de mdio escalo ajudando-nos, assim, a detalhar essa categoria prpria
da burocracia pblica. Por fim, consolidaremos as principais caractersticas observadas dessa burocracia e da sua atuao nessa poltica especfica.
O Programa Bolsa Famlia e sua burocracia

O Bolsa Famlia um programa de transferncia direta de renda
para populao em situao de misria (renda per capita inferior a 77 reais
mensais). O programa foi criado em 2003 a partir de uma srie de aes
anteriormente existentes, mas com o intuito de potencializar a atuao
de polticas sociais altamente focalizadas e distributivas (CARNEIRO et al.,
2010; NERI, 2008 apud SILVA, 2013). O programa tem trs eixos: transferncia
de renda; condicionalidades (sade, educao e assistncia social); e aes
complementares para desenvolvimento das famlias. Para receberem o
benefcio, as famlias devem ser cadastradas no Cadastro nico4, pelos
4
O Cadnico um instrumento informatizado do governo para cadastro e identificao de todas as famlias de baixa renda.
117
municpios, e o Governo Federal seleciona de forma automatizada os

beneficirios que se enquadram no perfil do programa.
Para garantia do recebimento, as famlias precisam atender a um
conjunto de condicionalidades da rea de sade, educao e assistncia
social. A gesto do programa feita de forma compartilhada entre Governo Federal, Estados, Municpios e Caixa Econmica Federal (CEF).
No Governo Federal, os rgos envolvidos no programa so:
Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS), responsvel por coordenar e executar o Cadnico, gerir os benefcios do PBF, acompanhando e
fiscalizando a sua execuo, bem como supervisionar o cumprimento
das condicionalidades; Ministrio da Educao (MEC), que realiza o acompanhamento das condicionalidades vinculadas educao; Ministrio
da Sade, que realiza o acompanhamento das condicionalidades vinculadas sade; e Caixa Econmica Federal, a quem compete o desenvolvimento de sistemas de informao para funcionamento do programa,
capacitao dos gestores e tcnicos no sistema operacional e a organizao e operao da logstica de pagamento dos benefcios.
Aos governos estaduais, cabe instituir coordenao estadual do
PBF; desenvolver atividades de capacitao para os municpios em processo de cadastramento do Cadnico; desenvolver atividades de apoio
tcnico e logstico aos municpios; implementar estratgias de apoio
ao acesso da populao pobre a documentos de identificao, entre
outras.
Aos governos municipais, cabe a identificao e inscrio de famlias no Cadnico; a atualizao das informaes do cadastro; a gesto
dos benefcios do PBF; a garantia do acesso dos beneficirios do PBF a
servios de educao e sade; o acompanhamento do cumprimento das
condicionalidades; o acompanhamento das famlias beneficirias,
especialmente nos casos de maior vulnerabilidade social; o estabelecimento de parcerias com outros rgos para oferta de programas complementares ao PBF; a apurao e encaminhamento de denncias s
instncias cabveis.
A secretaria responsvel pela coordenao do PBF no Governo Federal a Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc), responsvel
118
pela implementao da Poltica Nacional de Renda e Cidadania. A Senarc

uma das cinco secretarias5 que compem o Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS) e tem como misso gerir as iniciativas do Governo
Federal voltadas transferncia de renda com condicionalidades, como o
Bolsa Famlia e o Cadastro nico. A secretaria tambm faz a articulao
entre as polticas de transferncia de renda do Governo Federal e as dos
municpios, governos estaduais e Distrito Federal.
A estrutura da Senarc est organizada em quatro diretorias, alm
do Gabinete:
Departamento de condicionalidades: articula com os Ministrios da Sade e da Educao o desenho e a implementao dos
fluxos de informao para obter as informaes sobre o cumprimento/descumprimento das condicionalidades pelas famlias; avalia os nmeros e os impactos do cumprimento/
descumprimento; acompanha a evoluo da participao social
no PBF e prope mecanismos para aprimor-la.
Departamento do Cadastro nico: gere o Cadastro nico; articula-se com os rgos gestores de programas que utilizam os bancos de dados do cadastro; realiza batimentos para verificar se as
famlias beneficirias do PBF so aquelas elegveis ao programa,
e executa outas rotinas de controle e preveno de fraudes; faz
estudos e projees para o PBF, utilizando o cadastro; prope
solues para o cadastramento de grupos populacionais especficos (indgenas, quilombolas, ribeirinhos, populao de rua, ciganos etc.); at h pouco, coordenava os processos de capacitao
de pessoal dos estados e municpios (entrevistadores e gestores
locais), atividade que foi assumida pelo Gabinete.
Departamento de benefcios: acompanha as rotinas de pagamento de benefcios, distribuio de cartes e outras aes executadas pela Caixa Econmica Federal; analisa os processos de
5
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania, Secretaria Nacional de Assistncia

Social, Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, Secretaria de
Avaliao e Gesto da Informao e Secretaria Extraordinria para Superao
da Extrema Pobreza.
119
pagamento, a fim de propor melhorias; anlise da folha de

pagamento gerada pela CEF
Departamento de operaes: execuo oramentrio-financeira das aes geridas pela secretaria; clculo do IGD e acompanhamento dos estados e municpios referentes ao recurso
de apoio gesto descentralizada (quanto gastam, se prestam
contas aos Conselhos Municipais de Assistncia Social -CMAS
etc.); acompanhamento e controle do contrato com a CEF; execuo de rotinas de ressarcimento de benefcios irregularmente recebidos.
A Senarc composta por cerca de 170 servidores. Tem em sua
estrutura 28 cargos comissionados atualmente (16,5% do total), dos quais
a grande maioria ocupada por servidores de carreira do Governo Federal. Os 28 cargos comissionados so assim distribudos: 13 ocupados por
gestores da carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG), carreira gerida pelo Ministrio do Planejamento;
10 ocupados por gestores de outras carreiras; e 5 ocupados por pessoas
sem vnculo com a administrao pblica.
interessante observar que o Ministrio do Desenvolvimento
Social apresenta uma estrutura de mdio escalo6 maior do que a dos
demais ministrios, na mdia, conforme demonstram os Grficos 1 e 2
a seguir.
Segundo o Caderno Enap 39, uma das publicaes produzidas pela
Enap, a estrutura de mdio escalo foi definida, para a presente pesquisa,
como aquela que compe os cargos comissionados intermedirios, ou
seja, os de 1 a 5, que esto em uma posio intermediria na estrutura
organizacional federal.
Isso talvez explique o fato apontado por Praa et al. (2012), de que apenas cerca
de 30% dos servidores de confiana permaneceram em seus cargos no MDS de
2010 para 2011, taxa essa ainda menor quando considerados os DAS 4, 5 e 6:
20,7%. Isso porque, como afirmam os autores, (...) funcionrios de confiana
com funo de policymaking dentro dos rgos ministeriais so mais afetados
pela mudana de chefia do que os demais funcionrios ( PRAA et al., 2012, p.99).
120
Grfico 1: Distribuio Geral dos respondentes do Survey segundo o

nvel do cargo
Grfico 2: Distribuio dos respondentes do MDS segundo o nvel do

cargo
Alm da questo da qualificao tcnica da burocracia da Senarc,

h um insulamento burocrtico que tambm visto como importante
elemento para o sucesso do processo de implementao do Programa
Bolsa Famlia: um caso semelhante ao do insulamento caracterstico
da burocracia da Caixa Econmica Federal, apontado por Helal e Neves
(2010) como um dos fatores-chave para a compreenso do xito da poltica. Nas palavras dos autores,
121
(...) a CEF , hoje, uma tpica burocracia profissional. Seus funcionrios so concursados e apresentam elevado grau de qualificao e
profissionalizao, o que faz dela uma organizao com alto grau de
insulamento. Seus funcionrios so relativamente imunes a presses
de grupos de interesse locais. Isso faz com que a CEF possa exercer
um rigoroso controle sobre o trabalho realizado pelas secretarias
municipais. Evidencia-se, assim, o primeiro elemento organizacional
relevante para o entendimento do relativo sucesso da implementao
do Programa Bolsa Famlia, qual seja, o carter de insulamento burocrtico da CEF (HELAL; NEVES, 2010, p.331).
Preocupados com o entendimento dos fatores externos que explicam o sucesso do programa, os autores apontaram o insulamento
burocrtico da CEF e, somado a isso, a insero capilar das prefeituras
municipais, eficientes na seleo dos beneficirios, como aqueles que
contriburam para o sucesso do programa. Podemos estender a anlise
sobre a burocracia da Caixa Econmica para a burocracia interna do MDS,
compreendendo-a como um caso semelhante de insulamento e, por
conseguinte, como um dos fatores explicativos para o sucesso do programa. Conforme veremos a seguir, esse um dos aspectos mencionados pela prpria burocracia como varivel importante para a
compreenso da atuao que tiveram no processo de implementao
de uma nova poltica pblica, com suas resistncias e desafios.
Esse insulamento da burocracia da Senarc pode ser lido como um
processo de criao de bolses de eficincia, conforme aponta Evans
(1993). Analisando a burocracia brasileira, o autor afirma que:
Incapaz de transformar o Estado como um todo, os lderes brasileiros
tentaram criar bolses de eficincia no interior da burocracia, modernizando o aparelho do Estado antes por acrscimo do que por
intermdio de uma transformao mais ampla (EVANS, 1993, p.140).
Sem buscar analisar e compreender o processo mais amplo de

formao de uma nova burocracia de Estado, conformada para os
novos desafios colocados ao Estado brasileiro ps-estabilizao da
moeda e comprometido com avanos sociais, podemos interpretar o
122
processo de criao e desenvolvimento de uma burocracia altamente qualificada e tecnicamente comprometida com a proposta de
implementao de uma nova poltica como, nos termos de Evans,
uma tentativa de criao de um bolso de eficincia no interior da
burocracia do MDS, no vinculada aos vcios corporativos de boa parte da burocracia envolvida com os antigos programas de assistncia
social do Governo Federal, por um lado, e aberta ao desafio de
implementao de uma nova poltica, bandeira social do governo que
a criou, por outro.
Essa nova burocracia, insulada porque conformada a partir de suas
caractersticas tcnicas, e no em funo da sua rede poltico-partidria
em sua ampla maioria7, no est imune ao controle poltico. Isso porque, e aqui abrimos um parnteses, h uma distino importante no
que diz respeito ao insulamento da burocracia, no que tange ao seu
processo de seleo e no que diz respeito sua atuao. Segundo Xavier,
O insulamento e a tecnocracia surgem a partir do diagnstico de que
algumas reas de atuao do Estado so essencialmente tcnicas e
que qualquer interferncia poltica pode prejudicar a consecuo
dos objetivos, seja em funo da lentido do processo de negociao
ou da preservao do contedo racional da poltica pblica (XAVIER,
2006, p.1).
Percebe-se, a partir dessa passagem, o entrelaamento de dois

momentos distintos do processo de conformao de uma burocracia
pblica e, portanto, do grau de interao entre poltica e administrao: o momento de sua seleo e o de sua atuao. Assim, a dicotomia
poltica x burocracia, bastante discutida no campo da cincia poltica e
da administrao pblica desde Weber, desconsidera que a autonomia de atuao da burocracia determinada, em parte, pela autonomia oriunda das suas caractersticas tcnicas e, portanto, da sua
7
Conforme demonstraram Praa et al. (2012), h cerca de 21 mil funcionrios

com DAS em um universo de 538.143 empregados do Executivo federal quase
4%. Mas, ao contrrio do que poderamos imaginar, apenas 13,6% dos cargos de
DAS so ocupados por filiados a partidos (PRAA et al., 2012, p.94).
123
conformao. Ou seja: uma burocracia mais tcnica, isto , com maior

policy expertise (CALLANDER, 2008 apud PRAA et al., 2012), certamente ir
lutar por maior autonomia de ao do que uma mais vinculada a laos
e compromissos poltico-partidrios, mais afeita interferncia poltica na poltica pblica, pela sua prpria natureza. Assim, quanto mais
atrelado a critrios poltico-partidrios o processo de seleo da burocracia, maior a probabilidade de sua atuao ser mais vinculada a
escolhas polticas (maior captura); por outro lado, quanto mais o critrio de seleo da burocracia segue critrios tcnico-burocrticos, maior
a probabilidade de essa burocracia contar com maior autonomia em
relao ao mundo da poltica e, portanto, agir conforme critrios mais
tecnocrticos do que polticos (maior o seu insulamento).
Esquematicamente, teramos a seguinte situao:
Figura 1: Autonomia do corpo burocrtico seleo e atuao
Portanto, defendemos aqui a ideia de que a seleo tecnocrtica da

burocracia da Senarc permitiu-lhe atuar com maior autonomia em relao
poltica ao longo do processo de criao, implementao e de consolidao do Programa Bolsa Famlia. Isso no significa, no entanto, que essa
esteja impermevel aos controles poltico e social. Nesse sentido, no se
124
aproxima do conceito de insulamento apresentado por Martins (1997):

situao de excessiva autonomia burocrtica e baixa regulao poltica,
que pode resultar em auto-orientao ou alianas esprias do tipo anis
burocrticos (MARTINS, 1997, p. 51).
De fato, a pesquisa qualitativa demonstrou ser essa uma burocracia que dialoga tanto com o mundo da poltica quanto com o mundo da
administrao. Sendo assim, a clssica separao entre poltica e burocracia parece, para esse grupo, assumir novo sentido, distinto daquele
apontado por Svara (2001) como o paradigma tradicional para a
compreenso da relao entre essas duas categorias. De acordo com o
autor, preciso superar essa dicotomia para entendermos o papel que
os administradores assumem na definio dos propsitos e no alcance
das polticas pblicas. De fato, pela anlise aqui empreendida, torna-se
clara a relao de proximidade e interao entre o mundo tecnocrtico e
o mundo da poltica, em especial quando analisamos as burocracias que
se encontram mais prximas ao topo da estrutura organizacional hierrquica. H, conforme proposto por Svara no esquema abaixo, uma relao de complementariedade:
Figura 2: Compreendendo a interao entre polticos e administradores
Fonte: Svara (2001, p.179).
No caso da burocracia da Senarc, tal como apontado por Svara

(2001), verificou-se uma relao de complementariedade, e no de competio ou dicotomia. O trnsito facilitado que muitos deles relatam
125
junto a polticos e/ou a membros do alto escalo essencial para o bom

desempenho da organizao e para a viabilidade da intersetorialidade,
como apontado por Silva (2013) e confirmado pelas entrevistas realizadas.
Vale lembrar, como apontaram Praa et al. (2012), que esses servidores [DAS], especialmente os de nvel 4 a 6, tm acesso privilegiado informao governamental e atuam sobre a hierarquia, no sentido de facilitar,
controlar, influenciar e implementar decises (PRAA et al., 2012, p. 94).
Em resumo, podemos dizer que o processo de seleo da burocracia, se mais ou menos tecnocrtica e/ou poltico-partidria, influencia
sobremaneira as suas possibilidades de atuao posterior, mais ou menos
insulada, ou mais ou menos capturada, respectivamente. Ademais,
devido ao fato de haver um grupo bastante grande de burocratas de
mdio escalo, os quais detm maior capacidade e facilidade para transitar entre o mundo da administrao e tambm da poltica, tem-se uma
relao de complementariedade entre esses dois mundos.
Trata-se, enfim, de um insulamento no processo de seleo, no
sentido proposto por Evans, isto , de criao de um bolso de eficincia, mas que o mantm sujeito aos controles polticos prprios da administrao pblica (TCU, Poder Legislativo, controles internos e externos
do Executivo etc.) no processo de implementao da poltica pblica,
dado que tecnicamente comprometido com o seu bom desempenho,
sobretudo em funo da sua formao profissional na maioria das
vezes atrelada gesto pblica.
Esse processo foi descrito por Silva (2013) como empoderamento
da burocracia mdia, isto
(...) o processo pelo qual ser recrutado um grupo de servidores da
burocracia para coordenar as aes, sendo o elo entre a alta burocracia (gabinetes ministeriais) e a burocracia operacional. (...) Ficou
claro nas entrevistas que essa burocracia mdia que se forma tem
sido empoderada, j que a estratgia governamental dar a ela autonomia e meios polticos e organizacionais para gerar as relaes de
intersetorialidade (SILVA, 2013, p. 336).
Quais so os efeitos desse empoderamento o que veremos a

seguir, a partir da anlise das entrevistas realizadas com os gestores.
126
Burocracia pblica e a implementao de uma inovao

A anlise do perfil da burocracia envolvida no Bolsa Famlia, apresentada a seguir, pauta-se pela sua atuao em dois momentos distintos
do processo de implementao de uma nova poltica pblica: num primeiro momento, o desafio de criar novas regras, estruturas institucionais
e padres de relacionamento intra e interinstitucional. Aps essa etapa
inicial, o desafio de manter a poltica em funcionamento, por um lado,
com aes mais incrementais, e gerar novas possibilidades de atuao/
inovao, por outro buscando, inclusive, espao poltico para novos
passos. Grosso modo, podemos dizer que o primeiro momento equivaleu ao primeiro mandato do Governo Lula, quando foram realizadas
as migraes dos programas remanescentes para o PBF e esse atingiu a
meta de expanso, alm de ter seu desenho normativo finalizado; o
segundo momento, por sua vez, pode ser relacionado com o perodo de
ajustes e aperfeioamentos verificado a partir do segundo mandato Lula,
no qual se verificava a consolidao institucional e poltica do programa
e, portanto, perodo de menores inovaes.
Os resultados aqui apresentados foram oriundos da pesquisa qualitativa que envolveu, sobretudo, entrevistas com 10 burocratas de nvel
mdio da Senarc.
Foram analisados os seguintes aspectos:
1. perfil da burocracia, sua atuao e funes, especialmente considerando o contexto de inovao envolvido na poltica pblica
em questo;
2. grau de autonomia e seu nvel de insulamento burocrtico;
3. inovaes;
4. rede de relaes profissionais e pessoais.
Perfil da burocracia e atuao num contexto de inovao
A caracterstica mais marcante dos burocratas que atuam no nvel
mdio da secretaria que administra o Programa Bolsa Famlia (Senarc)
a sua elevada profissionalizao, com experincia acumulada em
127
diferentes rgos governamentais, formao em gesto de polticas pblicas e, dadas essas, um conhecimento significativo da mquina pblica
federal, o que possibilita articulaes essenciais para a resoluo de
problemas e, tambm, flexibilidade para lidar com as adversidades. Isso
ficou muito claro em boa parte das entrevistas.
Essa profissionalizao, no entanto, no atinente exclusivamente
ao contedo especfico da poltica (aqui se considerando o contedo da
poltica de assistncia social), mas voltada a conhecimentos e habilidades em termos de gesto e da administrao pblica em termos mais
amplos. Conforme demonstrou Silva (2013), o MDS apresenta elevado
nmero de especialistas em polticas pblicas e gesto governamental
(EPPGG), e a Senarc, especialmente, combina gestores que h tempos
trabalham com a poltica com outros que trazem uma vasta gama de
contatos e rede de relacionamentos com burocracias de outros rgos,
formando um conjunto de burocratas articuladores (SILVA, 2013, p. 340).
Atrelada a essa, outra caracterstica com frequncia apontada como
central para a gesto do programa foi o conhecimento adquirido e acumulado sobre direito administrativo e as principais regras legais que
envolvem a gesto pblica. Esse foi apontado, por alguns dos entrevistados, como um conhecimento que em geral adquirido pela trajetria
no setor pblico, mas dificilmente pela formao profissional, especialmente na graduao. Muitos cursos no abordam o direito administrativo em toda sua complexidade, mas esse essencial para a atuao no
setor pblico. A atuao profissional no setor faz com que os profissionais mais experientes acumulem esse saber essencial, sobretudo quando se trata da implantao de um programa novo, que dever construir
seu referencial normativo e poder enfrentar resistncias de reas mais
antigas e consolidadas, que lidam com programas e polticas j tradicionais. Dado que as trajetrias dos gestores so distintas, relata-se que a
falta de conhecimento em direito administrativo e sobre o funcionamento da mquina muitas vezes suprida pela rede de relaes que se
constri no trabalho, de forma que os gestores mais experientes muitas
vezes do suporte para os demais gestores, no sentido de compreenderem o funcionamento da administrao pblica.
128
Uma terceira caracterstica reiteradamente elencada a habilidade necessria dos gestores do mdio escalo para a gesto de pessoas.
Mais do que conhecer tecnicamente os programas e seus desafios, a
capacidade de liderar equipes e gerir conflitos interpessoais foi citada
como uma das principais qualidades dessa burocracia. Sem essa possvel assumir postos mais baixos na hierarquia organizacional, mas de
forma alguma nos seus nveis mais altos.
Em termos de funes exercidas pelos burocratas de mdio escalo da Senarc, percebe-se que tem havido gradualmente uma mudana
no foco do trabalho. Nos primeiros anos, os gestores tinham de se dedicar estruturao normativa e processual das aes do programa, de
forma que passavam boa parte de seu tempo experimentando prticas
novas e propondo aes para processos que estavam ainda em
estruturao. Neste sentido, o trabalho da burocracia de mdio escalo
se voltava muito ao contedo tcnico do trabalho e a apagar incndios,
na medida em que os processos ainda no estavam desenhados. Ou,
como relatou um dos entrevistados: aquele era o momento de
organizao da casa (Entrevista 10).
Com o passar do tempo, os processos e prticas de trabalho foram
se consolidando. Com a entrada recente de servidores concursados no
cargo de Analista Tcnico de Polticas Sociais, que passaram a substituir
os terceirizados, a secretaria foi se profissionalizando, de forma que os
gestores passaram a atuar com um foco mais gerencial de gesto de
pessoas e de processos, alm de um trabalho mais claro de articulao
com os diversos parceiros do programa. Essas so funes mais caractersticas do que a literatura aponta a respeito da atuao de um burocrata
de mdio escalo, o que demonstra que o processo de amadurecimento
de um programa tambm leva a uma organizao e diferenciao das
funes de suas diferentes burocracias.
Neste segundo momento, passa a haver uma diferenciao mais
clara entre dois tipos de burocratas de mdio escalo: os coordenadores e
os diretores (DAS 4 e DAS 5, respectivamente). Aos primeiros cabe
atualmente uma funo mais voltada gesto de processos e de equipes,
na medida em que so responsveis por grupos entre 20 e 30 pessoas, os
129
quais lidam diretamente com a execuo tcnica dos processos. J aos

diretores, cabe mais a funo de gerirem macroprocessos e, neste
sentido, se colocam como maestros de uma orquestra (Entrevista 5),
na medida em que tem uma viso do todo que acontece nas diversas
partes de sua diretoria. Alm dessa funo, aos diretores cabe claramente o papel de fazerem a articulao e traduo entre as demandas
polticas e a operao tcnica. Embora os coordenadores sejam envolvidos muitas vezes nas reunies com os secretrios (especialmente quando h discusses de cunho mais tcnico), so os diretores que, no
cotidiano, esto mais conectados s discusses polticas, para traduzilas em dimenses tcnicas e operacionais.
Tambm cabe aos diretores um papel de negociar com outros ministrios questes relacionadas ao funcionamento do programa. Como
o Bolsa Famlia se tornou uma vitrine, chegam solicitaes de diversos
ministrios e organizaes a respeito de parcerias ou aes conjuntas
(como, por exemplo, uso do Cadnico, mudana nas questes do cadastro, propostas de programas conjuntos que se somam ao BF etc). Embora parte do contedo dessas negociaes seja poltico (e, portanto,
caberia ao secretrio ou ministra), a dimenso mais tcnica dessas
solicitaes repassada aos diretores, a quem cabe pautar o que ou
no possvel para preservar o programa e no desvirtua-lo de seus
objetivos (Entrevista 7). Os diretores atuam tambm, portanto, como
guardies dos objetivos do programa (Entrevistas 5 e 6), o que est
bastante relacionado com a questo do insulamento burocrtico, como
veremos adiante.
Autonomia e insulamento burocrtico
A questo da autonomia um elemento central para compreenso e categorizao do trabalho dos burocratas de mdio escalo. Esse
termo, no entanto, distinto do que a literatura chama de insulamento
burocrtico, merecendo aqui uma diferenciao.
Toda burocracia em contextos democrticos possui algum grau de
autonomia de ao, estando em maior ou menor grau livre das presses
130
polticas. Mas, quanto maior o clientelismo8, menor a autonomia, pois

mais as burocracias nomeadas precisam responder aos polticos que as
inseriram na mquina pblica.
J o insulamento burocrtico se caracteriza pelo alto grau de independncia das agncias burocrticas em relao ao controle poltico ou
social. Bresser-Pereira, no prefcio primeira edio do livro de Edson
Nunes, A Gramtica Poltica do Brasil, afirma que o insulamento burocrtico a estratgia por excelncia das elites para driblar a arena controlada
pelos partidos polticos (NUNES, 1997, p. 26). Portanto, trata-se de um instrumento de blindagem de uma elite tecnoburocrtica, com vistas
promoo do desenvolvimento econmico ou de certa poltica pblica.
Vale lembrar que Nunes aponta como uma das caractersticas do
insulamento o seu carter contingencial, isto , as agncias burocrticas
insuladas podem deixar de s-lo a partir do momento em que atingem
seus objetivos (NUNES, 1997; XAVIER, 2006).
No caso do insulamento observado na burocracia da Senarc, afirmamos que o insulamento no processo de seleo no significou um
insulamento no sentido de uma ausncia de controles polticos ou sociais isto , uma autonomia completa da burocracia. Trata-se de uma
burocracia conformada em funo do seu perfil tcnico, com uma atuao tcnica, mas sujeita aos mecanismos de controle, em especial queles exercidos pelo TCU e pela CGU.
Somado a isso, pode-se observar tambm uma mudana clara da
autonomia dos gestores nos distintos momentos do Programa Bolsa Famlia. No primeiro momento, quando ele estava sendo construdo, havia muita autonomia, concedida pelo prprio presidente equipe que
estava gestando o BF. Esse perodo foi marcado por uma deciso poltica
do Presidente Lula de construir um programa social com alta prioridade,
visibilidade e resolutividade.
A ideia de clientelismo remete ao conceito de Nunes (1997), que considera o

clientelismo como uma prtica baseada em trocas pessoais e com promessas
de expectativas e retornos futuros, tendo como base uma relao assimtrica.
131
Foi escolhida uma equipe com alta qualificao e experincia em

distintas reas do Governo Federal e que tivesse autonomia para propor
solues inovadoras para a construo do programa. Descrita como a
poca heroica do programa (Entrevista 10), foi um momento em que
os gestores selecionados para estruturar o BF tinham muito espao para
construo normativa e processual. Essa escolha levou o programa, desde
sua origem, a se valer de profissionais altamente qualificados e com
experincia (em gesto e no necessariamente em poltica social), que
deram um perfil mais tcnico equipe.
Por um lado, isso se justifica na medida em que tudo ainda estava
para ser construdo. Por outro lado, justifica-se pela prpria prioridade
dada estruturao do programa, que viria a ser o carro-chefe da poltica
social do governo petista. Havia respaldo inclusive dos rgos de controle que atuavam como parceiros na proposio das inovaes do BF.
Era, portanto, um contexto aberto a proposies e que requeria uma
burocracia com bastante autonomia para experimentaes. Nesse sentido, podemos dizer que essa burocracia encontrava-se, sobretudo no
incio do programa, fortemente insulada, blindada politicamente em
funo da prioridade dada poltica pelo Governo Lula e, ainda, pelo
prprio insulamento da CEF, ator-chave do programa, conforme apontado por Helal e Neves (2010).
Ao longo do tempo, no entanto, medida em que o programa se
estrutura, os processos so desenhados e os elementos normativos definidos, o espao para proposio se torna relativamente mais limitado.
A autonomia passa a ser restrita ao que est dentro do escopo, diretrizes e normatizaes do programa.
O fato de o programa ser uma vitrine e ter alta prioridade poltica,
de certa forma tambm faz com que ele esteja sempre sendo observado
e, portanto, a autonomia tem que ser exercida sem que se desvirtuem
os princpios bsicos de funcionamento do programa.
Consequentemente, pode-se afirmar que atualmente a autonomia muito mais relacionada a questes tcnicas e operacionais
(como mudana de processos) que, por sua vez, esto condicionadas
132
s diretrizes do programa. Ou, dito de outra forma, os burocratas de

mdio escalo tm autonomia para atuarem em questes tcnicas e
dentro das funes a eles delimitadas nos assuntos que dizem respeito ao meu trabalho, tenho muita autonomia (Entrevista 1). Mas,
para mudanas que requerem qualquer tipo de alterao normativa,
de diretriz do programa ou que tenha impactos polticos, essa autonomia foi minorada. A esfera da poltica do Executivo federal est muito
mais presente nesse momento na poltica pblica do que no seu momento inicial a burocracia est, portanto, menos insulada , embora
haja blindagem com relao s demandas legislativas ou dos executivos estaduais e municipais.
Essa caracterstica atual pode ser explicada tanto pelo momento
de maturidade do programa na medida em que est desenhado e
rotinizado, sobra menos espao para liberdade , mas tambm por questes contextuais, como a alta visibilidade do programa, o momento poltico eleitoral recente e uma crise ocorrida em 2013 que trouxe certo
temor aos gestores9. Alm disso, a dimenso do programa tambm provoca uma sensao de que as micro decises tm muitos efeitos10
(Entrevista 8) e, portanto, devem ser tomadas com base em muita cautela
e garantia do alinhamento poltico e de sua diretriz.
Atualmente, a ocupao dos cargos comissionados , em sua maioria, feita por gestores de carreiras federais. A escolha dos DAS, como
apontado nas entrevistas, sempre tcnica; na maioria das vezes, considerando pessoas com perfil gerencial e experincia em outros rgos
de governo. No h, portanto, nenhuma interferncia poltico-partidria na escolha dos gestores do programa (Entrevista 6). As redes de
Em 2013, circulou uma falsa mensagem de celular pelo pas inteiro afirmando
que o Programa Bolsa Famlia iria acabar. Com a notcia, os beneficirios foram
em massa s agncias sacar o dinheiro, o que gerou um problema financeiro
no programa, abalou sua credibilidade e exigiu aes emergenciais do MDS
para reverter a crise.
10
Relatam, por exemplo, que qualquer pequena mudana nas planilhas do

Cadnico pode impactar enormes mudanas de repasse para os municpios,
ou mudana de pequenas regras pode afetar os beneficirios etc.
133
relaes entre gestores tm um papel fundamental nesse processo, na

medida em que, atualmente, quase 50% dos cargos comissionados so
ocupados por gestores de carreira (EPPGG), incluindo o prprio secretrio, e que os gestores vo convidando colegas de carreira para assumirem cargos no programa11.
Esse perfil profissional gera, como aponta a literatura, um processo
de insulamento burocrtico, construdo e reforado ao longo do tempo.
Os gestores tm a clara sensao de estarem blindados politicamente tanto do Congresso como de outros ministrios. Relatam, inclusive, que seu papel justamente o de blindar o programa e
proteg-lo de quem quer desviar seus objetivos (Entrevista 5), ou seja,
de zelar pelos objetivos e pelo funcionamento tcnico do programa
(Entrevista 4). Dois entrevistados, com alta experincia prvia em
organizaes do Governo Federal, relatam que essa foi a secretaria mais
tcnica e blindada em que j trabalharam o que positivo, segundo
eles, dado que o programa poderia ter muita interferncia poltica devido
a seu contedo, prioridade e impacto.
Inovaes
A perspectiva da inovao outro ponto fundamental para compreenso da atuao dos burocratas de mdio escalo. Parte da literatura confere a esses atores o papel de empreendedores, considerando
sua capacidade de produzirem processos de inovao, dado seu
posicionamento estratgico e sua rede de relaes (KELLY; GENNARD, 2007;
KURATKO et al., 2005).
Como dito anteriormente, a questo da inovao no BF teve variaes em funo de momentos distintos do programa. Enquanto no incio havia espao e muito incentivo para inovao, ao longo do tempo a
consolidao das diretrizes e normatizaes do programa diminuiu o
espao para experimentaes e inovaes.
11
Silva (2013) aponta em seu trabalho a importncia da carreira dos EPPGGs para
a prpria consolidao do BF.
134
Atualmente, a inovao est mais relacionada a mudanas de processos, na medida em que, dentro da lei do programa, quase tudo j foi
experimentado. As mudanas agora so apenas processuais (Entrevista
10). A criao do Plano Brasil Sem Misria (BSM), em 2011, de alguma
forma tambm conduziu as possveis inovaes do BF para outro lcus.
Isso porque o BSM acabou concentrando em si as aes vinculadas ao
Eixo 3 do Bolsa Famlia (aes complementares para desenvolvimento
das famlias), aes essas mais abertas ainda a experimentaes.
Com relao ao Cadastro nico, essa questo tambm apareceu
como sensvel. Dada a expanso do Cadnico para alm do BF, sendo
tambm utilizado por outros programas e ministrios, uma inovao s
pode ser realizada aps o envolvimento e consentimento de todas as
instituies que dele se utilizam para a promoo de outras polticas
pblicas. Em funo disso, os gestores reforaram a questo das
inovaes incrementais, procedimentais, e a impossibilidade ou extrema dificuldade de alteraes mais estruturais, ainda que essas possam
ser vistas como importantes internamente, dentro da Senarc.
Um segundo aspecto que merece ateno no que diz respeito inovao a necessidade, apontada por boa parte dos entrevistados, de um
aprimoramento das tecnologias de informao disponveis aos gestores,
sem o que se limita sobremaneira as possibilidades de inovao.
Ademais, como apontado no aspecto da autonomia, a consolidao do programa e a consequente percepo de que ele no deve sofrer
alteraes significativas limita sobremaneira as possibilidades de inovao assim como a autonomia dos gestores nesse quesito. Vrios
citaram o fato de que o programa tem sido blindado politicamente
(Entrevista 10), o que implica na sua manuteno tal como est formatado,
diminuindo sobremaneira as alteraes no seu rumo, seja em funo da
questo do atrelamento do Cadnico a outras instituies, como j
mencionado, seja em funo do temor de que mudanas mais
significativas possam gerar mais prejuzos do que ganhos, especialmente polticos. Em funo disso, alguns entrevistados apontaram o desejo
de buscarem novos desafios, em outras reas da administrao pblica,
dado o sucesso alcanado do programa que, por outro lado, gerou uma
135
estagnao em termos de inovao. Esses citaram o desejo de mudarem

de ministrio ou de rea de poltica pblica.
Hoje, portanto, o papel dos gestores vinculados Senarc, em termos de inovaes, mais incremental e focado em aes de melhoria
de processos e menos de mudanas mais profundas do programa.
Rede de relaes profissionais e pessoais
Um ponto fundamental para compreenso da burocracia de mdio escalo no BF como opera sua rede de relaes e articulaes.
Parte da literatura de BME aponta a importncia desses atores como
articuladores, afirmando que sua principal funo a de
interagirem com os burocratas implementadores e com outras agncias para regular a interao entre esses vrios atores e direcionar a
forma de implementao, construindo consensos a respeito de valores compartilhados (LOTTA; PIRES; OLIVEIRA, 2014).
Autores como Huising e Silbey (2011), Vakkuri (2010), Alexander

et al. (2011), Keiser (2010) demonstram que o posicionamento intermedirio dos BMEs lhes possibilita criar e regular as relaes entre as diversas agncias paralelas ou entre as instncias superiores e inferiores
da hierarquia organizacional (LOTTA; PIRES; OLIVEIRA, 2014).
Dada a importncia de os gestores atuarem como atores que regulam as relaes entre diferentes agncias, vale observar como os burocratas do BF operam nas redes de relaes internas e externas em seu
cotidiano. No caso do BF, o entendimento dessas redes de relaes
mais relevante ainda, dado que uma das caractersticas fundamentais
do programa o fato de operar de maneira intersetorial. A intersetorialidade por si s j leva necessidade de uma atuao articulada
entre diferentes organizaes, e quem produz essa articulao a burocracia de mdio escalo de diferentes ministrios.
Neste sentido, uma das caractersticas comuns a todos os gestores
do programa seu constante envolvimento com outros ministrios, especialmente o Ministrio da Educao e o da Sade, com os quais as
relaes so mais constantes e institucionalizadas. Nesse caso, a relao dos gestores se d com pessoas do mesmo grau hierrquico dos
136
demais ministrios, seguindo as funes destinadas a cada um. J no

caso de ministrios com os quais no h relaes j estabelecidas, em
geral essas so feitas seguindo a hierarquia das organizaes. Relatam,
no entanto, que, por vezes, a rede de relaes pessoais facilita a construo de aes conjuntas, sem a necessidade de seguir a lgica hierrquica para aes que no fujam das diretrizes.
Como o BF tambm funciona numa lgica federativa, o
envolvimento com municpios e governos estaduais tambm constante e parte fundamental da atuao dos burocratas de mdio escalo.
Essas relaes, no entanto, so j normatizadas e processualizadas dentro do programa12.
Outra relao permanente dos BMEs do programa com a Caixa
Econmica Federal. Com essa, no entanto, a relao tem princpios distintos, j que ela contratada para executar parte do programa e, portanto,
vista como um contratado que deveria seguir as diretrizes do contratante
(Senarc). Relata-se que a relao com a CEF j foi bastante conflituosa e vem
melhorando, mas que ainda h a necessidade constante de pautar mudanas
de atuao, para que eles consigam seguir as diretrizes do programa.
Em todos esses casos, ficam claras duas funes dos BMEs do BF
na relao com outros atores: a necessidade de conseguirem surfar
entre diferentes sintaxes (Entrevista 5) para conseguirem negociar,
fazerem-se entender etc.; e a necessidade de sempre preservarem e
zelarem pela manuteno das diretrizes e princpios do programa
(Entrevista 5).
Com relao a atores internos, os gestores relatam que a Senarc
muito unida e coesa, de forma que se relacionam bastante com seus
pares (coordenadores-coordenadores; diretores-diretores), internos
Senarc. Essas relaes constantes entre diferentes atores possibilitam
uma interao construtiva.
12
Cabe aqui meno ao trabalho de Fenwic (2009), que afirma que foi justamente
o fato de o Programa Bolsa Famlia ser livre da presso dos governadores que
o tornou bem-sucedido.
137
Relatam, no entanto, que esse relacionamento com outras secretarias do MDS nem sempre fcil ou pode ser direto, algumas vezes
tendo que recorrer hierarquia.
J as relaes com nveis hierrquicos superiores costumam seguir a lgica da hierarquia. Ou seja, diretores so os interlocutores diretos do secretrio e esse, da ministra. Coordenadores interagem com
secretrio quando h questes mais tcnicas a serem resolvidas e quando os diretores solicitam sua participao. Portanto, quanto mais elevada a posio do burocrata dentro da hierarquia organizacional, maior o
contato com o mundo da poltica. Ao contrrio, quanto mais prximo da
burocracia do nvel da rua, menor o contato com a poltica e maior o
apego a regras consolidadas da e pela burocracia.
Consideraes finais
O caso da burocracia de mdio escalo aqui analisada traz luz a
uma srie de questes importantes para a compreenso desse grupo de
burocratas, que compreende caractersticas comuns a todos os demais
nveis da hierarquia burocrtica, mas tambm caractersticas prprias,
deles especficas. Sendo esse um estudo voltado compreenso dessas
ltimas, ou seja, daquelas caractersticas prprias da BME, e parte de um
esforo coletivo nesse sentido, o caso da burocracia da Senarc traz-nos
algumas pistas relevantes sobre quais so elas.
Em primeiro lugar, no apenas essa burocracia influenciada pelo
campo de atuao no qual est inserida, isto , pela lgica da poltica
pblica na qual atua, mas especialmente influenciada pelo seu processo de seleo, o qual ir definir o grau de autonomia que ter adiante,
em sua atuao cotidiana. Conforme dito anteriormente, a especializao em gesto pblica de boa parte dos gestores torna-os interlocutores
altamente qualificados e legitimados a implementar inovaes, a dialogar sem grandes barreiras hierrquicas com o alto escalo e a considerarem-se plenamente aptos a propor alteraes, interferindo, portanto,
no desenho da poltica pblica. O insulamento no processo de seleo e
o trnsito facilitado entre o mundo da poltica e da administrao pela
138
burocracia de mdio escalo da Senarc levaram conformao de um

corpo burocrtico bastante autnomo na sua atuao, mas tambm, e
concomitantemente, com uma interao baseada na complementariedade (em relao ao mundo da poltica) extremamente profcua
para o desenvolvimento do Programa Bolsa Famlia.
Essa caracterstica, embora positiva do ponto de vista do andamento da poltica, torna-se deletria no longo prazo, quando a mesma
entra num momento de inrcia, aps a superao do momento inicial
de implementao, tornando a burocracia refm do seu prprio sucesso: como explicitado, porque o programa exitoso, e a intersetorialidade
foi alcanada, evita-se (politicamente) alteraes drsticas no mesmo,
tornando as possibilidades de inovao muito menores e, assim, gerando desinteresse na burocracia que comprometida e vida por aprimoramentos e desafios constantes.
Por fim, e em relao direta com o aspecto acima apontado, temse que o grau de autonomia da burocracia tambm influenciado pelo
momento em que a poltica pblica se encontra. No caso do Bolsa Famlia, verificamos que a autonomia para inovao era bastante grande no
momento inicial, de criao e instituio da poltica, e foi diminuindo ao
longo do tempo, tornando-se mais restringida pela poltica, que visa
manter o que j foi conquistado e teme gerar inovaes significativas,
percebidas como uma ameaa ao status quo. Ademais, dado o entrelaamento de um dos elementos centrais da poltica (o Cadnico) a outras
polticas pblicas e rgos governamentais, o seu sucesso significou tambm o seu engessamento.
Essas so, a nosso ver, as principais concluses que a pesquisa
qualitativa empreendida nos permite traar, as quais certamente ajudaro a compor o quadro definidor do que e como atua a burocracia de
mdio escalo. Isso no significa, entretanto, que essa se comporta sempre e em todos os contextos institucionais da mesma maneira. Os casos
aqui analisados compreendem a burocracia pblica federal. Anlises
futuras, de outras burocracias, estaduais e municipais, bem como de
outras reas de polticas pblicas, certamente iro enriquecer o avano
aqui alcanado, especialmente porque significou um primeiro esforo
139
(coletivo) de compreenso de distintas burocracias pblicas do Governo Federal, todas elas situadas no mesmo lcus da hierarquia burocrtica: entre o nvel da rua e o alto escalo, tornando o dilogo entre as duas
pontas possvel e, por isso mesmo, tendo a compreenso da sua atuao
como imprescindvel para o entendimento dos complexos processos de
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141
142
Captulo 5 Ativismo na burocracia? O mdio escalo do Programa Bolsa Verde
CAPTULO 5 ATIVISMO NA BUROCRACIA?

O MDIO ESCALO DO PROGRAMA BOLSA VERDE
Rebecca Neaera Abers
Em 2011, no incio do seu mandato na Presidncia da Repblica,

Dilma Rousseff anunciou a criao do Plano Brasil Sem Misria, um esforo concentrado para eliminar a extrema pobreza no Pas. O Brasil Sem
Misria introduziu vrias inovaes no programa Bolsa Famlia, administrado pelo Ministrio de Desenvolvimento Social e de Combate Pobreza (MDS) para fortalecer a incluso e ateno a famlias em situao
de extrema pobreza. Tambm incluiu programas novos ou j existentes
de outros ministrios. O objetivo era no somente garantir a transferncia de renda, mas tambm fortalecer polticas pblicas diversas que
contribuem ao combate pobreza extrema.
Um dos programas novos criados nesse contexto foi o Programa
de Apoio Conservao Ambiental, ou Bolsa Verde. O programa busca
unir o combate pobreza com objetivos ambientais, ao garantir um suplemento na transferncia de renda para famlias rurais em extrema
pobreza que desenvolvem atividades econmicas ambientalmente sustentveis. O pblico-alvo inclui extrativistas, pescadores ribeirinhos e
moradores de assentamentos ambientalmente diferenciados da reforma agrria, principalmente, mas no exclusivamente, na Amaznia.
Para alm do combate pobreza, o programa visto como uma espcie
de precursor de uma futura poltica de pagamentos por servios
ambientais. Espera-se que o apoio a comunidades que exercem atividades econmicas compatveis com a proteo de florestas nativas possa
contribuir para diminuir as taxas de desmatamento no Pas.
O Bolsa Verde coordenado pelo Ministrio de Meio Ambiente
(MMA), com o apoio do MDS. A sua implementao envolve trs rgos
responsveis por reas onde vive o pblico-alvo: reservas extrativistas,
143
reservas de desenvolvimento sustentvel e florestas nacionais administradas pelo Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade
(ICMBio); assentamentos administrados pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra); e territrios de ribeirinhos
agroextrativistas titulados pela Secretaria de Patrimnio da Unio, do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Cada um desses rgos tem uma infraestrutura organizacional no campo que possibilita
atingir populaes em regies extremamente remotas.
A criao e implementao do Programa Bolsa Verde dependem
em grande parte da atuao de uma equipe interministerial em Braslia,
que coordena as aes entre rgos e garante um complexo fluxo de
informao e recursos entre Braslia e as unidades no campo. A grande
tarefa dessa equipe adaptar uma tecnologia de poltica desenvolvida
pelo Bolsa Famlia para uma nova realidade, o que requer enfrentar dois
desafios. Primeiro, o Bolsa Verde exige a identificao de um pblico
especialmente invisvel por viver em regies extremamente remotas.
Segundo, o programa busca associar a transferncia de renda com um
novo tipo de condicionalidade a proteo da natureza. Em 2011, quando o programa foi criado oficialmente, no se tinha clareza sobre como
superar esses desafios. As solues teriam de ser inventadas no decorrer do programa.
Este trabalho argumenta que nesse contexto complexo de adaptao, burocratas de mdio escalo desempenharam um papel fundamental na construo do programa. Alm disso, prope que a atuao
de vrios desses atores foi orientada por ideias parecidas s que motivam ativistas na sociedade civil. Mostra que os burocratas de mdio
escalo do Bolsa Verde so, em grande medida, pessoas comprometidas com projetos coletivos principalmente o ambientalismo. A maioria entrevistada declarou ter tido algum tipo de influncia no
desenvolvimento do programa.
O ativismo desses burocratas, no entanto, tem uma dupla face: os
atores se empregam em aes criativas que ao mesmo tempo buscam
transformar e manter o programa. Neste captulo, identifico trs maneiras em que os atores entrevistados buscaram influenciar o programa.
144
Primeiro, ajudaram a descobrir sadas para os difceis problemas

operacionais envolvidos na incluso de beneficirios. Neste sentido,
eles precisaram ser muito criativos simplesmente para seguir as ordens
recebidas pelos superiores. Segundo, inventaram e promoveram iniciativas e atividades complementares que buscaram influenciar o desenho
do programa para alm daquelas ordens, especialmente ao tentar fortalecer os objetivos ambientais do programa. Terceiro, alguns buscaram
consolidar as lies do programa com a produo de propostas, estudos
e minutas, como forma de encarar a instabilidade poltica. Ou seja, no
somente tentaram transformar o programa, mas tambm buscaram garantir sua continuidade a longo prazo. Enquanto alguns privilegiaram
causas mais gerais ou mais antigas, outros se tornaram ativistas do prprio Bolsa Verde.
Para conseguir influenciar a poltica, era necessrio navegar em
um cotidiano no qual os burocratas de mdio escalo se encontravam
espremidos entre a forte presso de cima para incluir cada vez mais
beneficirios, e uma certa resistncia de baixo por parte de funcionrios de ponta j sobrecarregados. Nas brechas desse dia a dia maante,
os burocratas buscavam ter um impacto no programa de forma consoante com seus valores e projetos pessoais e profissionais. Nem sempre
eram bem-sucedidos.
A anlise aqui apresentada se baseia em trs fontes: a) a literatura
secundria sobre as reas de poltica pblica nas quais o programa se insere; 2) dados e documentos j produzidos sobre o programa Bolsa Verde; e
3) 16 entrevistas com 15 pessoas (uma pessoa foi entrevistada inicialmente de forma exploratria e depois com mais aprofundamento). Entre maro e outubro de 2014, foram entrevistados seis funcionrios do MMA, trs
do MDS, trs do ICMBio, um do Incra e um do SPU. Nesses ltimos rgos,
o nmero reduzido de entrevistados se deveu ao fato de no existir uma
equipe tcnica dedicada ao programa. Tambm foi realizada uma entrevista no contexto de outro projeto de pesquisa em 2013, com uma pessoa
que participou do processo de criao do programa. O mtodo de escolha
dos entrevistados foi de bola de neve, ou seja, impulsionado a partir das
sugestes dos prprios entrevistados. Procurei contatar todos os burocratas
145
de mdio escalo em Braslia envolvidos diretamente no programa Bolsa

Verde. No me restringi apenas a pessoas com cargos de confiana, entrevistando funcionrios com cargos tcnicos (como de analista ambiental
do MMA) quando esses faziam parte da equipe do programa. Treze dos 15
entrevistados eram servidores federais concursados efetivos, um era servidor de concurso temporrio, e um tinha apenas cargo de comisso. Dos
10 entrevistados com cargo de comisso, nove eram servidores federais
de carreira. No foram entrevistados os assistentes administrativos que
tambm apoiam o programa.1
Para preservar o anonimato dos entrevistados, refiro a eles apenas
por um cdigo numrico. Em alguns casos, para dificultar ainda mais
a identificao dos indivduos, exclu a referncia a esse nmero
(especialmente em caso de referncia especfica a rgos com equipes
reduzidas). O objetivo cumprir com o compromisso firmado no incio
de cada entrevista de proteger o sigilo, de forma a criar um ambiente no
qual seria possvel expressar opinies pessoais e crticas.
A pesquisa buscou responder a vrias perguntas: os burocratas do
programa se identificam ideologicamente com os iderios de movimentos sociais? Eles tentam influenciar as polticas pblicas em prol desses
iderios? Caso sim, quais so as estratgias que empregam? Na prxima
seo, apresento alguns conceitos tericos para embasar a proposta de
que burocratas potencialmente podem ser concebidos como ativistas.
Em seguida, contextualizo o programa e descrevo o seu funcionamento
e as caractersticas gerais dos burocratas de mdio escalo. O restante
do captulo se dedica ao exame da influncia do mdio escalo sobre o
desenho e implementao do programa entre 2011 e 2014. Um primeiro
passo mostrar que as metas estabelecidas pelo alto escalo s foram
atingidas em funo de intervenes criativas do mdio escalo. Segundo, mostra-se que apesar de se empenhar no cumprimento de ordens
superiores, boa parte dos burocratas estudados tinha uma postura crtica,
1
Como natural em uma pesquisa dessa natureza, no foi possvel entrevistar

100% dos indivduos indicados. Duas pessoas contatadas no tiveram disponibilidade no prazo da pesquisa e quatro outras foram identificadas apenas no
final do prazo, impossibilitando contato.
146
produto em grande parte de convices ambientalistas. Terceiro, identifico vrias iniciativas do mdio escalo, no sentido de fortalecer a agenda ambientalista no desenho do programa. Finalmente, discuto um outro
tipo de interveno que levanta questes intrigantes sobre como os
compromissos dos burocratas influenciam as suas aes. A concluso
traz reflexes sobre a relao entre as iniciativas criativas dos funcionrios e a proposta de que burocratas podem ser ativistas.
Ativismo na burocracia?
A literatura sobre a implementao de polticas pblicas tem debatido bastante sobre quem tem influncia sobre a tomada de deciso.
Desde os anos 1970, estudiosos vm notando que atores no topo formal
do processo decisrio no necessariamente monopolizam o desenho
das polticas pblicas. Foco central da literatura tem sido o papel discricionrio de atores de ponta que Lipsky (2010[1980]) chamou de burocratas de nvel de rua que acabam transformando o desenho de polticas
durante o processo de implementao (SABATIER, 1986; HILL, 2009; COSLOVSKY;
PIRES; SILBEY, 2012; PIRES, 2009).
Embora frutfero, o debate sobre desenho top-down versus
bottom-up deixou pouco espao para considerar o que ocorre no meio
da burocracia. Este trabalho faz parte de um esforo recente de compreender melhor como atuam os que se localizam entre os tomadores de
deciso e os burocratas de nvel de rua (OLIVEIRA; ABRCIO, 2011; PIRES, 2012;
LOTTA; PIRES; OLIVEIRA, 2014; GUTIERREZ, 2010). Na sua reviso exaustiva da
literatura internacional, Lotta, Pires e Oliveira (2014, p. 11-13) identificam pesquisas que mostram que esses atores podem influenciar as
polticas pblicas. Para alguns autores, tal influncia deriva das capacidades interpessoais que esses burocratas conseguem mobilizar (VIE, 2010
apud LOTTA; PIRES; OLIVEIRA, 2014, p. 9). Outros enfatizam como seu domnio
sobre conhecimento especializado se torna um instrumento para
influenciar as polticas publicas (KELLY; GENNARD, 2007; CURRIE; PROCTOR, 2005
apud LOTTA; PIRES; OLIVEIRA, p. 10). Para Gutirrez (2010, p. 60) experts podem
influenciar as polticas pblicas ou mesmo liderar processos de reforma,
147
ao servirem de intermedirios (brokers) entre o conhecimento e a

poltica. Assim, surge a ideia comum de que o:
[...] posicionamento intermedirio dos burocratas de mdio escalo
confere-lhes a capacidade de criar e regular as relaes entre as
diversas agncias paralelas ou entre as instncias superiores e inferiores da hierarquia organizacional (LOTTA; PIRES; OLIVEIRA, p. 19).
Neste trabalho, tento contribuir para o debate sobre a capacidade

de burocratas de mdio escalo influenciar as polticas pblicas, a partir
de uma tica influenciada pela noo de ativismo. Este foco d continuidade a uma trajetria de pesquisa na qual procuro explorar a possibilidade da burocracia ser um stio para a militncia. Em trabalhos anteriores
(ABERS; VON BLOW, 2011; ABERS; SERAFIM; TATAGIBA, 2014; ABERS; TATAGIBA, no prelo),
tenho explorado o papel de ativistas de movimentos sociais que
assumem cargos governamentais.2 Enquanto naqueles trabalhos, eu
presumia que um ativista deveria pertencer a uma rede de movimento
social, neste proponho ampliar a compreenso do ativismo. Entendo-o
como um tipo de ao que visa promover projetos polticos ou sociais
percebidos pelo ator como de natureza pblica ou coletiva. Tal definio de militncia independe da participao direta em movimentos sociais, podendo ser resultado do que Lichterman (1995) chamou de
compromissos individualizados.
O que explicaria o comprometimento de burocratas com causas
que normalmente associamos a movimentos sociais? A literatura de movimentos sociais nos ajuda aqui. Ann Mische (1997, 2009), por exemplo,
explora como a identidade de ativistas construda a partir de trajetrias
especficas de vida. Experincias de viver em famlias, comunidades, locais de trabalho, escolas, movimentos sociais e outros espaos contribuem para a construo de como as pessoas concebem seu projeto para o
futuro, ao mesmo tempo que produzem as redes sociais nas quais vivem.3
Autores como Hirsh (1990) e Gamson (1991) acrescentam que a participao
2
Ver tambm Rich (2013).
Ver tambm a literatura francesa sobre engajamento militante para uma discusso recente sobre a relao entre carreiras de vida e militncia. Ver, por
exemplo, Fillieuele (2010) e Sawicki e Simant (2011).
148
nas atividades de movimentos sociais protestos, marchas, ocupaes

etc. ajuda a construir compromissos com os prprios movimentos, estimulando pessoas a continuar ou mesmo a radicalizar sua participao. Ou
seja, a literatura sugere que o compromisso com causas surge, por um
lado, de experincias de vida (e do envolvimento em redes sociais, polticas e profissionais que essas experincias propiciam) e, por outro lado, da
prpria participao nas atividades organizadas por movimentos sociais.
O compromisso de burocratas com causas, quando isso existir, pode ser
explicado de forma anloga?
Localizado no cruzamento entre trs reas em que existem fortes
movimentos sociais a poltica social, o meio ambiente e a reforma
agrria o Bolsa Verde parece ser uma interessante oportunidade para
estudar o ativismo na burocracia. No entanto, como esse programa especfico no resultou de uma demanda dos movimentos sociais, no
encontramos uma grande articulao da sociedade civil em torno dele.
No ocorreu uma tentativa por parte de organizaes da sociedade civil
de ocupar cargos-chave, no sentido de influenciar o programa, como j
vimos em outras polticas pblicas (ABERS; OLIVEIRA, 2014; ABERS; TATAGIBA, no
prelo). Mesmo assim, a pesquisa mostra que os prprios burocratas
envolvidos na construo do programa tentaram fortalecer agendas
ativistas, especialmente relacionadas ao ambientalismo.
Precursores
O Programa Bolsa Famlia ganhou destaque no Governo Lula, o
que resultou na construo de uma estrutura organizacional jamais vista
na rea social. O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS) investiu na criao de uma tecnologia complexa para identificar famlias em situao de pobreza, para garantir que as transferncias de renda chegassem a elas e para monitorar o cumprimento das
condicionalidades associadas ao programa. Um componente fundamental
desse empreendimento foi a criao do Cadastro nico para Programas
Sociais (Cadnico), que alimentado por governos municipais. Em cada
prefeitura, existem gestores treinados pelo MDS para garantir a
149
manuteno e atualizao do cadastro (BICHIR, 2012; PAIVA et al., 2013). A

construo de tamanha capacidade tcnica em um ministrio responsvel por polticas sociais raridade na poltica brasileira. Historicamente,
as ilhas de excelncia se encontravam prioritariamente na poltica
econmica e nas empresas estatais, enquanto a poltica social era caracterizada por uma burocracia de pouca qualificao e por prticas
clientelsticas (MARTINS, 1997).
At o final do Governo Lula, o programa Bolsa Famlia havia se
tornado o maior programa de transferncia condicional de renda do
mundo, atendendo em torno de 13 milhes de famlias (PAIVA et al., 2013).
No h dvida de que o sucesso desse programa explica em parte a
popularidade do Presidente Lula no final de dois mandatos. Por isso,
no surpreende que a Presidenta Dilma Rousseff tenha determinado,
logo no incio do seu primeiro mandato, que o combate pobreza teria
centralidade na sua administrao.
O Plano Brasil Sem Misria buscou construir a partir do sucesso do
Bolsa Famlia, com esforo concentrado para eliminar a extrema pobreza no Pas. Isso envolveu mudanas no interior do Bolsa Famlia em dois
sentidos. Em primeiro lugar, o governo aumentou o repasse a famlias
em condio de extrema pobreza, para que o valor fosse alto o suficiente a fim de tirar da categoria qualquer famlia que o recebesse. Segundo,
o governo iniciou uma poltica de busca ativa: o MDS fez um esforo
concentrado para identificar famlias que, por alguma razo, ainda no
haviam sido atingidas pelo programa.
Outra frente do Plano Brasil Sem Misria envolveu apoiar as aes
de outros ministrios que podiam contribuir para a eliminao da extrema pobreza. No primeiro ano do Governo Dilma, a Casa Civil organizou
reunies com vrios ministrios para identificar polticas que contribuam de alguma maneira para esse objetivo. Isso levou criao ou fortalecimento de programas de vrios ministrios, tais como cursos de
treinamento profissional (Pronatec); assistncia tcnica, crdito e gua
para a agricultura familiar; e a expanso de diversos servios pblicos,
como eletricidade, habitao, creches e educao em tempo integral.
Quando a Casa Civil se reuniu com autoridades do Ministrio do
Meio Ambiente, pediram que identificassem um grupo social que sofria
150
de extrema pobreza e com o qual o ministrio j trabalhava. A resposta

parecia bvia: povos e comunidades tradicionais (Entrevista 11). Referiase a um pblico antigo do MMA: comunidades rurais com razes em territrios especficos, cujas atividades econmicas contribuem para a
sustentabilidade ambiental. Como ocorreu em outros pases, os primeiros movimentos ambientalistas no Brasil eram conservacionistas, com um
foco na criao de reas protegidas para a proteo de habitats e
biodiversidade. Defensores dessas reas tendiam a presumir que a presena humana era deletria natureza. Nos anos 1980, no entanto, o conceito de desenvolvimento sustentvel ganhou proeminncia no cenrio
ambiental internacional. Propunha-se que a atividade econmica no era
necessariamente a anttese da proteo ambiental. No Brasil, a luta dos
seringueiros na Amaznia parecia encarnar esse ideal. Os seringueiros
cuja forma de sustentao econmica dependia da continuidade da floresta nativa em p lutavam contra grileiros que buscavam no somente
desloc-los dos seringais, mas tambm derrubar a floresta para a implantao da pecuria. Um movimento internacional cresceu para apoiar esse
movimento, intensificado pelo assassinato do lder dos seringueiros, Chico
Mendes, em 1988 (HOCHSTETLER; KECK, 2007; KECK, 1995; ALLEGRETTI, 2002).
Aps a morte de Chico Mendes, uma rede crescente de organizaes ambientalistas brasileiras e internacionais mobilizou em torno da
criao de reservas extrativistas: um novo tipo de unidade de conservao que protegeria no somente a flora e a fauna, mas tambm as
comunidades cuja sobrevivncia dependia da floresta nativa. Ao longo
dos anos 1990, o Governo Federal comeou a criar reservas extrativistas
em reas onde populaes locais atuavam na extrao sustentvel de
borracha, castanha do Par, frutas e outros produtos da floresta
(HOCHSTETLER; KECK, 2007). O principal programa ambiental do MMA, o
Programa Piloto de Proteo das Florestas Tropicais Brasileiras, enfatizava
aes que atendiam s comunidades tradicionais. Eram polticas experimentais que no chegaram a ser implementadas em grande escala (ABERS
et al., 2000). Durante o Governo Lula, algumas dessas aes foram transformadas em polticas pblicas de maior porte, embora nunca se tornaram polticas prioritrias do MMA (Entrevistas 1 e 5).
151
Outra mudana importante na poltica ambiental durante o Governo Lula foi a criao do Instituto Chico Mendes de Biodiversidade
(ICMBio), que recebeu do Ibama a responsabilidade de gesto de reas
protegidas. Em 2014, o rgo gerenciava 312 unidades de conservao
no Brasil, incluindo 59 reservas extrativistas que ocupam mais de 12
milhes de hectares, quase tudo na Amaznia (ICMBIO, 2014). A Coordenao-Geral de Populaes Tradicionais da Diretoria de Aes
Socioambientais e Consolidao Territorial em Unidades de Conservao um dos rgos responsveis pela implementao do programa
Bolsa Verde, principalmente nas reservas extrativistas.
As polticas diretamente subordinadas rea ambiental do Governo Federal, no entanto, no so os nicos pontos de partida para a
busca de beneficirios do Programa Bolsa Verde. Na verdade, em 2014,
apenas 33% dos beneficirios do programa viviam em reas administradas pelo ICMBio (APOLONI et al., 2014, p. 16). A maioria do restante vivia
em assentamentos da reforma agrria, administrados pelo Incra. Isso
ocorreu em grande parte porque as polticas anteriores do Incra possibilitaram a identificao rpida de potenciais beneficirios.
O Bolsa Verde implementado, no Incra, pela Coordenao-Geral
de Meio Ambiente e Recursos Naturais da Diretoria de Obteno de
Terras e Implantao de Projetos de Assentamento. Essa coordenao
implementa, h algum tempo, um programa chamado Assentamentos
Verdes, que estimula prticas sustentveis e o combate ao
desmatamento nos assentamentos da reforma agrria. Nos anos 1990, o
Incra criou novos tipos de assentamentos especiais, tais como Projetos
de Assentamento Extrativista, Projetos de Assentamento Florestal e
Projetos de Desenvolvimento Sustentvel. Essas modalidades representavam aproximadamente um quarto de todos os assentamentos em
2008 (TOURNEAU; BURSTYN, 2008, p. 118). Embora, originalmente, se pensava
que o Bolsa Verde trabalharia somente com esses assentamentos
ambientalmente diferenciados, na prtica incluiu-se outros assentamentos que cumpriam os critrios ambientais do programa. A
identificao desses assentamentos foi facilitada por atividades da
Coordenao-Geral do Meio Ambiente nos anos anteriores ao
152
lanamento do Bolsa Verde, quando a equipe mapeou 74 assentamentos com altas taxas de pobreza e baixas taxas de desmatamento (Entrevista). At meados de 2014, aproximadamente 60% dos beneficirios do
Programa Bolsa Verde eram moradores de assentamentos de reforma
agrria (APOLONI et al., 2014, p. 16).
Um terceiro parceiro na implementao do programa tem um papel bem menor que o ICMbio e o Incra. A Secretaria de Patrimnio da
Unio do Ministrio do Planejamento responsvel pela titulao de
terras pblicas federais no Pas inteiro. Na Amaznia, lida com reas
pblicas nas margens dos rios e vrzeas federais, onde vivem comunidades de pescadores ribeirinhos. Desde 2005, a Coordenao-Geral da
Amaznia Legal da SPU implementa uma poltica de regularizao
fundiria dessas reas. O programa envolve a localizao geogrfica da
casa de famlias ribeirinhas e a assinatura de um termo de autorizao
de uso sustentvel, por intermdio do qual famlia outorgado o direito de usar a rea em um raio de 500 metros em torno da casa (Entrevista). A existncia desse programa antes da criao do Bolsa Verde, por
meio do qual famlias ribeirinhas assinaram compromissos de usar os
recursos naturais de forma sustentvel, tambm facilitou a
implementao inicial do programa. No entanto, moradores de reas da
SPU representavam, em 2014, apenas 8% dos beneficirios do programa
(APOLONI et al., 2014, p. 16).
O funcionamento do programa
Apesar de comear com programas j institudos que trabalhavam
com a populao-alvo, os gestores do Programa Bolsa Verde rapidamente descobriram que o cadastramento de beneficirios seria uma tarefa
rdua. A medida provisria que criou o programa (MP 535) foi lanada
em 2 de junho de 2011 e aprovada com algumas emendas pelo Congresso em outubro do mesmo ano. A Lei n 12.512/2011 autoriza o governo a
repassar R$ 300 trimestrais a famlias que se encontram em situao de
extrema pobreza, so inscritas no Cadnico e desenvolvem atividades
de conservao nas reas previstas. Em 2011, o governo estabeleceu a
153
meta de incluir 73 mil famlias antes da realizao, em meados de 2012,

da Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel,
o chamado Rio+20. O evento chamaria ateno internacional para as
polticas ambientais brasileiras.
Para receber a Bolsa Verde, a lei determina que a famlia deve
cumprir uma srie de critrios. Primeiro, preciso viver no lugar certo: uma das reas de proteo ou assentamentos priorizados pela coordenao do programa. Para que uma rea seja contemplada, preciso
um estudo-diagnstico da rea que identifique, por meio de imagens
de satlite, a existncia de cobertura florestal adequada (o que tem
sido interpretado como estar em cumprimento com o Cdigo Florestal). At 2014, esse trabalho de diagnstico foi realizado por uma parceria entre o Centro Gestor do Sistema de Proteo da Amaznia
(Censipam) e o Ibama. Em 2014, o trabalho foi transferido para a Universidade Federal de Lavras, tambm responsvel pelo trabalho de
sensoriamento remoto do Cadastro Ambiental Rural, outro programa
prioritrio do MMA. Segundo algumas entrevistas, a universidade tinha a capacidade de trabalhar com imagens de nvel de resoluo muito maior, aumentando a possibilidade de se fazer um monitoramento
regular das reas e de identificar pequenos desmatamentos. At o
momento desta pesquisa, no entanto, o trabalho de monitoramento
das reas consistia apenas de um diagnstico inicial e um acompanhamento anual de relativa baixa resoluo.
Em segundo lugar, a famlia precisa ser oficialmente reconhecida
como beneficiria daquelas reas, o que requer constar no cadastro de
um dos rgos implementadores. O problema que os escritrios regionais e locais desses rgos tipicamente tm poucos funcionrios e recursos, dificultando a atualizao das listas. Novas famlias que mudam
para a rea ou que se formam por meio de casamento ou separao
podem levar anos para serem cadastradas. Outras famlias podem continuar no cadastro depois de terem abandonado a rea.
Terceiro, a famlia precisa estar em outra lista, o Cadnico. Esse
cadastro alimentado por governos municipais, cujas sedes podem
se localizar a centenas de quilmetros das reservas extrativistas e
154
assentamentos do programa. So prefeituras carentes de funcionrios e de capacidade tcnica. Conexes na internet podem ser instveis, dificultando o upload das informaes cadastradas, mesmo
quando digitalizadas. Em alguns casos, j preenchem os limites estabelecidos pelo MDS de nmero de beneficirios do Bolsa Famlia.
Adicionar novos beneficirios requer negociar com Braslia.
Quarto, a famlia deve ser classificada como de situao de extrema pobreza. Essa classificao depende apenas da autodeclarao.
Finalmente, necessrio que um membro da famlia assine um
termo de adeso. Esse documento arcaico elenca os compromissos
ambientais da famlia e explica em linguagem burocrtica os objetivos e
regras do programa. Para que esse documento seja assinado, necessrio que algum funcionrio governamental visite a famlia, explique a
poltica e consiga a assinatura. Isso pode significar dias de viagem de
barco at os lugares mais remotos da Amaznia. Nas minhas entrevistas, atores de todos os rgos implementadores notaram a enorme dificuldade operacional envolvida nessa tarefa.
Tudo isso ocorre por meio de um processo complexo de coordenao intergovernamental. O que um entrevistado chamou de fluxo
normal do programa ocorre da seguinte maneira: os rgos enviam ao
MMA dados georreferenciados das reas que consideram aptas para o
programa, junto com listas de famlias cadastradas como beneficirias
daquelas reas. O MMA manda os dados sobre as famlias para o MDS e,
ao mesmo tempo, faz um diagnstico da cobertura vegetal das reas
(at recentemente, em parceria com Censipam e Ibama). O MDS cruza a
lista de nomes de beneficirios das reas com o Cadnico e devolve
para o MMA, que imprime o termo de adeso para as famlias das reas
diagnosticadas como aptas, que constam nos dois cadastros da rea e
no Cadnico. Esses termos so encaminhados para os rgos
implementadores, que os passam para os gestores locais. Funcionrios
de ponta vo a campo para colher assinaturas e devolvem os documentos para os rgos, que verificam os dados e depois devolvem para o
MMA. Esse, por sua vez, processa os termos de adeso e envia os dados
para a Caixa Econmica, que realiza o pagamento.
155
Em cada etapa, algo pode dar errado: o diagnstico pode ser negativo; a famlia cadastrada pelo rgo pode no constar no Cadnico; os
dados cruzados podem levantar dvidas sobre a identificao da famlia. Alm disso, as dificuldades no campo so enormes, o que leva em
alguns casos resistncia do pessoal das unidades e assentamentos,
que se ressentem do acmulo de mais uma tarefa.
Os servidores recebem as dirias, vo a campo, mas quando a gente
recebe os termos aqui em Braslia, a gente recebe os termos assim:
`No foi possvel coletar devido ao perodo de seca e a gente no
conseguiu chegar nas casas. E a depois, na poca da chuva mesmo,
vem outra justificativa: a cheia. (Entrevista 15).
Os burocratas de mdio escalo do Bolsa Verde

Das 15 pessoas entrevistadas para esta pesquisa, trs tinham cargos direo e assessoramento superior (DAS) 5, seis tinham cargos de
nvel DAS 4, um tinha cargo de nvel DAS 3, quatro eram servidores pblicos de carreira sem cargo de comisso e um era servidor de concurso
temporrio, tambm sem cargo. Essas pessoas eram bem qualificadas:
seis dos 15 tinham mestrado, e dois haviam completado o doutorado.
Todos tinham nvel superior. O grupo incluiu indivduos formados em
Agronomia, Geologia, Polticas Pblicas, Economia, Cincia Poltica, Direito, Oceanografia, Engenharia Ambiental, Biologia e Ecologia. Cinco
tinham experincia anterior de trabalho em organizaes da sociedade
civil, desde ONGs ambientalistas, at movimentos de reforma agrria. A
maioria era relativamente nova (com menos de 40 anos) e mesmo os
mais velhos haviam chegado relativamente recentemente em Braslia,
tendo trabalhado antes em escritrios regionais de rgos federais ou
em outros tipos de entidades.
As responsabilidades dos burocratas de mdio escalo do Bolsa
Verde variavam bastante, dependendo do lugar na hierarquia, do rgo
no qual trabalhava e das caractersticas do cargo. Os burocratas com DAS
5 diretores coordenavam vrios programas, alm do Bolsa Verde.
Concentravam-se no programa em momentos especficos para resolver
156
um problema, para negociar um aspecto importante do desenho do programa ou para buscar financiamento para um projeto considerado
prioritrio.
A maior parte dos funcionrios com DAS 4 que entrevistei tambm era responsvel por vrios programas, alm do Bolsa Verde. A nica exceo se refere gestora do programa no MMA. Quando o programa
comeou, uma especialista em polticas pblicas e gesto governamental (EPPGG) que trabalhava como assessora da Diretora de Extrativismo
no MMA recebeu a responsabilidade de tocar o programa. Alguns meses depois, foi nomeada para um cargo DAS 4: o de Gerente de Gesto
Socioambiental. Essa gerncia inclua dois outros programas, alm do
Bolsa Verde, um dos quais foi logo transferido para outra gerncia. Durante vrios anos, a gerncia era responsvel tanto pelo Bolsa Verde
quanto por outro programa envolvendo comunidades tradicionais. Considerando as presses do Bolsa Verde, no entanto, o segundo programa
recebia menos ateno da equipe. Em 2014, tambm foi transferido para
outra gerncia, de forma que a de Gesto Socioambiental hoje responsvel apenas pelo Bolsa Verde (Entrevista).
A equipe da Gerncia de Gesto Socioambiental do MMA inclua
cinco analistas ambientais concursados (dos quais quatro foram entrevistados), alm de dois estagirios. Trs dos analistas ambientais entrevistados afirmaram se envolver muito em debates internos sobre o
desenho do programa. Participavam da elaborao de propostas a serem
discutidas na Sala de Situao do programa ou nas reunies do Comit
Gestor. Dois se envolviam muito em atividades de interlocuo com os
rgos parceiros e como a elaborao e acompanhamento de convnios
e parcerias externas. Outro era especificamente responsvel pela
construo e manuteno do sistema informacional do programa, o que
implicava em constante interao com funcionrios do MDS
especializados em tratamento de dados e com firmas contratadas para
apoiar a construo do sistema. O quarto analista entrevistado no participava tanto de debates polticos, concentrando-se em atividades
administrativas e especialmente na definio do fluxo de procedimentos
internos do programa. Todos disseram que, nos primeiros anos do
157
programa, tiveram de dedicar bastante tempo digitao de informaes retiradas dos termos de adeso, uma tarefa que, s vezes, se tornou grande demais para a pequena equipe de estagirios.
No MDS, trs burocratas se envolviam diretamente no programa.
A Diretora de Gesto e Acompanhamento da Secretaria Extraordinria
para Superao da Extrema Pobreza do MDS era uma EPPGG que participou da criao do programa, quando anteriormente trabalhou na Casa
Civil. Naquela funo, coordenava reunies com os ministrios para discutir a contribuio de cada um no Brasil Sem Misria. Como responsvel principalmente por programas do BSM na rea rural, notou que
gastava mais tempo com o Bolsa Verde, do que com outros programas
mais consolidados. Na Diretoria, um outro EPPGG tinha cargo DAS 4. O
trabalho principal desse funcionrio se relacionava com a construo da
base de dados do programa e com cruzamentos com a base do Cadnico.
Ele tambm realizava atividades diversas, como coordenar reunies de
Sala de Situao, trabalhar na coordenao de um mutiro no Estado do
Par e participar na definio de resolues e procedimentos no Comit
Gestor. A equipe do MDS ainda contava com uma servidora temporria
recm-formada que apoiava diversas atividades, desde trabalhar com a
base de dados, at participar em discusses preparatrias para as reunies do Comit Gestor.
Os trs rgos implementadores tinham escritrios em Braslia, onde
ficavam os responsveis pela coordenao do trabalho dos funcionrios
em escritrios regionais e nas unidades de conservao. No ICMBio, um
servidor pblico daquele mesmo rgo, com cargo de DAS 5, liderava a
Diretoria de Aes Socioambientais e Consolidao Territorial em Unidades de Conservao, incluindo uma grande variedade de programas. Em
momentos-chave, ele se envolvia nas decises relacionadas ao Bolsa Verde, especialmente no sentido de buscar financiamento para uma atividade complementar que considerou fundamental para o sucesso do
programa, a realizao de um diagnstico socioeconmico das famlias.
Subordinado a ele, um outro servidor pblico do ICMBio, com cargo DAS 4, chefiava a Coordenao-Geral de Populaes Tradicionais. Essa
Coordenao-Geral inclua duas coordenaes, uma das quais se dedicava
158
integralmente ao Bolsa Verde e era dirigida por uma servidora do ICMBio,

com cargo de DAS 3. Ela descreveu seu trabalho como sendo quase exclusivamente focado na organizao do fluxo de informao entre os
escritrios centrais do ICMbio e os gestores das unidades de conservao envolvidos no programa. Isso muitas vezes envolvia lidar com problemas operacionais enfrentados pelo pessoal de ponta. Os enormes
tamanhos das reas de proteo na Amaznia, a falta de recursos nas
regies e os pequenos oramentos das unidades significavam que, muitas vezes, os gestores precisavam de ajuda para conseguir algo simples,
como transporte de barco at a casa dos beneficirios em potencial. Em
muitos casos, a coordenadora solicitava a ajuda do coordenador-geral
para resolver problemas desse tipo. Ambos enfatizaram a natureza
operacional do dia a dia do programa, constrangida pela falta de recursos e de pessoal tanto no campo quanto no escritrio, em Braslia.
A situao era tambm difcil no Incra. O Bolsa Verde era apenas
um dos vrios programas sob a responsabilidade da Coordenao-Geral
de Meio Ambiente e Recursos Naturais. O coordenador-geral era um
funcionrio do Incra com DAS 4. Subordinado a ele, havia duas funcionrias administrativas que trabalhavam com vrios programas, alm do
Bolsa Verde. Uma dessas funcionrias tinha cargo DAS 2 e outra no
tinha cargo. At recentemente, a equipe contava com mais pessoas,
mas vrias saram (por aposentadoria e licenas) e no foram substitudas. Assim, o coordenador-geral realizava grande parte do trabalho tcnico, em interao direta com os funcionrios responsveis nas
superintendncias do Incra, e tambm com os rgos coordenadores.
Ele tambm coordenava outros programas, alguns muito grandes, como
o de Assentamentos Verdes.
Na Secretaria de Patrimnio da Unio, as atividades do Bolsa Verde eram coordenadas por um funcionrio pblico concursado da Aneel
e cedido ao Ministrio do Planejamento, com cargo DAS 4 de Coordenador-Geral da Amaznia Legal. Ele tambm era responsvel por vrias
outras atividades e programas e tinha uma equipe de cinco pessoas,
todos com cargos administrativos. Segundo o entrevistado, somente
uma dessas pessoas trabalhava com o Programa Bolsa Verde, entre outras
159
atividades. Grande parte das atividades da coordenao se relacionava

com a criao e manuteno de um cadastro de regularizao fundiria
nas reas de responsabilidade da SPU na Amaznia. Isso inclua grande
esforo na criao de uma base de dados georreferenciados, foco de
ateno especial do atual coordenador, especialista no tema. Essas atividades contribuam no somente para o andamento do Bolsa Verde,
mas tambm para outras aes da coordenao-geral.
Em resumo, os burocratas de mdio escalo do Bolsa Verde so
profissionais, quase todos servidores de carreira, tecnicamente qualificados. Ao mesmo tempo, demonstram ter comprometimentos polticos fortes, no a partidos polticos, mas a ideias. Em especial, quase todos os
burocratas entrevistados (com a exceo dos do MDS) eram profundamente comprometidos com o ambientalismo. Esse comprometimento
manifestou-se no somente no discurso, mas tambm nas experincias
de vida, antes e depois de entrar no servio pblico. Alguns haviam atuado como ativistas no movimento ambientalista antes de chegar a cargos
governamentais. Outros estudaram questes ambientais na faculdade.
Essas experincias foram fundamentais para influenciar sua deciso de
prestar concurso na rea ambiental. A maioria entrevistada (novamente,
excetuando os funcionrios do MDS) tinha experincia anterior trabalhando em programas governamentais ambientais e havia se tornado especialista em algum aspecto do tema. Essas pessoas expressaram fortes
preocupaes de que o programa no avanava bem nos objetivos
ambientais, embora normalmente elas elogiassem o programa por levar
polticas sociais a uma populao historicamente invisvel.
A criatividade no cumprimento das metas

Um documento oficial escrito provavelmente em abril ou maio de
2012 (Entrevista 16) identifica que o programa j havia cadastrado 17 mil
famlias em 33 unidades de conservao e 140 assentamentos, todos na
Amaznia (BRASIL, 2012, p. 26). Estava muito longe da meta de 73 mil
estabelecida no ano anterior para ser atingida at a conferncia da ONU,
em junho de 2012. Os burocratas entrevistados descrevem esse momento
160
como de grande presso para aumentar o nmero de termos de adeso

cadastrados.
A lei que criou o Programa Bolsa Verde determinou que seria dirigido por um Comit Gestor, cuja composio seria determinada pelo MMA.
Esse comit foi criado, mas somente comeou a reunir-se regularmente
em 2013. Nos primeiros anos do programa, decises-chave eram tomadas
na Sala de Situao do Brasil Sem Misria. Inicialmente usadas quando
Dilma Rousseff era Chefe da Casa Civil, para garantir o avano das obras do
PAC (Programa de Acelerao do Crescimento), as Salas de Situao proliferaram entre as polticas prioritrias do Governo Federal. Alguns funcionrios do MDS eram especialistas em coordenar reunies das Salas de
Situao, de maneira a ajudar os parceiros a encontrar solues para problemas de implementao. No caso do Bolsa Verde, a equipe tcnica no
MMA trabalhava intensamente para se preparar para as reunies. Burocratas de mdio escalo, como a coordenadora do programa, negociavam
diretamente com o MDS para defender essas propostas. Tcnicos, mesmo
sem DAS, de ambos os ministrios comumente acompanhavam as reunies, mesmo sem participar formalmente. Foi principalmente nas Salas de
Situao por meio de muitas conversas informais entre tcnicos e gerentes e entre pessoal de mdio e alto escalo que os atores envolvidos
acharam solues para o desafio dos nmeros.
H evidncia de que vrias ideias importantes para resolver os gargalos do programa nasceram na burocracia de mdio escalo. Por exemplo, uma primeira proposta para rapidamente aumentar o nmero de
beneficirios foi, conforme depoimentos de entrevistados, gestada no
MMA: decidiu-se ampliar o alcance do programa para alm da Amaznia.
Com a incluso de assentamentos de reforma agrria que j tinham sido
identificados como ambientalmente adequados, ocorreu um surto grande de registros, chegando a quase 30 mil at agosto de 2012 (Entrevistas
15 e 16). Mesmo assim, a meta continuava distante. Aps a conveno da
ONU, o governo decidiu adiar o prazo da meta para o final de 2014.
Outra ideia para melhorar o alcance do programa nasceu, segundo entrevistados, no MDS, cujo programa de busca ativa para novos
beneficirios do Bolsa Famlia j desenvolvia uma prtica de realizar
161
mutires no campo. Em 2013, decidiu-se realizar um mutiro no Estado

do Par, identificado como a regio de maior concentrao de provveis
beneficirios. O MMA e o MDS recrutaram mais de 40 funcionrios de
Braslia para viajar at o Par e ajudar na busca (Entrevistas 3, 12). A ao
foi de alta complexidade e envolveu uma diversidade de rgos, como
sugere um dos coordenadores do mutiro:
O ICMBio, o Incra e a SPU estavam com a gente. A gente dividiu por
municpio e so essas reas aqui que so as reas que tm maior
deficincia do Cadastro nico. .... E a, eles com o entendimento que
eles tinham, eles comearam a levantar. Na rea de Santarm, a gente
vai, pega a Flona Tapajs, precisam de 2 barcos, tantos cadastradores.
Teve esse levantamento grande de necessidades de logstica,
infraestrutura de barcos, de carro ou o que seja. O Par foi dividido em
sete reas, sete regies de mutiro, e para cada regio se estimou
nmero de pessoas da parte do municpio que deveriam participar,
porque o municpio que faz o cadastramento do Cadnico; ento,
necessariamente tinha que fazer uma gesto junto aos municpios,
convid-los, perguntar se eles esto com alguma deficincia de mo de
obra, se tem gente para nos apoiar, se eles podem, se eles querem, se
aquela rea realmente est com problema, isso tudo. ... e com a ajuda
da Secretaria de Estado de Assistncia Social do Par, eles faziam contatos com esses municpios ... A gente vai fazer um mutiro, uma ao
de cadastramento vinculada ao do Bolsa Verde, vocs podem levar
a ao que vocs quiserem, se vocs quiserem levar sade, aproveitar
esse esforo para acoplar alguma outra ao. A gente tambm fez uma
ao junto ao PNDTE, ao Incra e MDA, Programa de Documentao da
Trabalhadora Rural, que um programa que oferece documentao,
CPF, RG, Certido de Nascimento. (Entrevista 12).
O mutiro identificou aproximadamente 40 mil novas famlias (Entrevista 3). Uma parcela grande, no entanto, no pde ser includa no programa por no declarar renda abaixo da linha de extrema pobreza. Outros
esbarraram na burocracia do Cadnico: vrios entrevistados mencionaram que algumas prefeituras tiveram dificuldades em processar a documentao de novos beneficirios do Bolsa Famlia. No final de 2014, muitas
famlias identificadas no mutiro de 2013 ainda estavam sendo includas
na folha de pagamento do programa (Entrevistas 3, 12 e 16).
Tentativas como essas significaram que, ao longo dos anos de
implementao, os nmeros cresceram de maneira relativamente
162
constante. Um entrevistado declarou que se esperava que at o final de

2014 a meta seria atingida (Entrevista 16).
Para alm da meta quantitativa: preocupaes dos burocratas

Situados em diferentes posies e chegando at elas de diferentes trajetrias pessoais, os burocratas entrevistados expressaram vrias
concepes de como o programa funcionava e como deveria funcionar.
Os funcionrios do MMA e MDS falavam de um ambiente relativamente
horizontal de tomada de deciso. Vrios expressaram satisfao por ter
seu trabalhado reconhecido por superiores. Tcnicos, mesmo sem cargo
de comisso, se envolviam em debates sobre o desenho do programa e
acompanhavam as reunies do Comit Gestor. Alguns conversavam regularmente com as autoridades altas do ministrio, inclusive com as
ministras, que acompanhavam suas aes proximamente e frequentemente solicitavam suas opinies sobre como proceder. Vrios desses
entrevistados comentaram que o fato de o programa fazer parte do Brasil Sem Misria implicava em maior acesso ateno dos superiores e
a recursos financeiros. Um entrevistado chegou a dizer: A priori, no Brasil Sem Misria, no temos problema de oramento (Entrevista 11).
Os entrevistados nos rgos implementadores no expressaram
o mesmo contentamento. Todos reclamaram da falta de recursos e pessoal. uma prioridade do governo, mas no se reflete como prioridade
na estrutura, notou um (Entrevista 8). Os funcionrios com cargo DAS 4
ou 5 desses rgos participavam nas Salas de Situao e no Comit Gestor,
mas notaram com mais frequncia que se sentiam excludos de decises-chave. Vrios afirmaram que no tinham muita influncia em importantes aspectos do desenho do programa. E, embora sempre
cuidadosos de notar que havia muito espao de dilogo com ministrios, tambm se sentiam obrigados a resistir presso constante de cima
para aumentar os nmeros. O MMA vem muito com papel de formular
e ficar cobrando e a gente vai tentando frear (Entrevista 15).
Os que no sentiram tanta capacidade de influenciar o desenho
do programa eram tipicamente posicionados mais baixos na hierarquia
163
ou trabalhavam nos rgos implementadores. Uma pessoa em rgo

implementador expressou grande frustrao com o ritmo do trabalho:
Porque falta tempo para voc pensar! ... porque imagina, ns temos
que ficar parados respondendo ao [funcionrio de ponta], que chega
assim, Por favor, Coordenao, tem duas pessoas aqui que deixaram
de receber. A gente tem que mandar isso para o MMA e dizer, MMA
resolva isso para ns. E tem outro que diz, Ah! Eu mandei a indicao
de 300 pessoas e dessas umas receberam e outras no. A gente tem
que investigar quem recebe, quem no recebe e a gente no tem resposta.... Ento a gente vira um balco de informaes, um disque
qualquer. (Entrevista 9)
Outro entrevistado, tambm de rgo implementador do programa, apontou um problema diferente: no era tanto de falta de influncia nas decises, mas uma limitao estrutural mais fundamental:
Ns temos muita abertura dentro desse programa para dizer o que a
gente acha, o que tem que ser, e tal. Eu acho que isso ... por esse
programa ser do Ministrio do Meio Ambiente. ... Ele muito aberto em
relao a isso. Mas o governo, e ai eu falo o Ministrio do Meio Ambiente, o Incra, o ICMBIO, a SPU, no tem quadro tcnico e operacional
para tocar um programa dessa natureza. ... O governo no tem capacidade operacional para fazer esse programa. (Entrevista 14).
Alm de diferentes avaliaes entre os rgos de coordenao e

de implementao do programa, detectou-se uma diferena entre reas.
Os funcionrios do MDS tendiam a enfatizar que o programa contribua
de forma clara para a grande meta do Brasil Sem Misria: buscar ativamente as famlias brasileiras mais pobres que, por alguma razo, ainda
no se encontravam no sistema do Bolsa Famlia. Embora esses funcionrios comentassem que o principal desafio do programa era de cumprir os objetivos ambientais, os funcionrios dos outros rgos
expressavam crticas mais veementes, provavelmente em funo da dedicao maior daquele pessoal agenda ambientalista. O teor geral da
crtica era de que a presso dos superiores para atingir a meta de incluso de beneficirios prejudicava o componente ambiental do programa.
Notavam que as autoridades de alto escalo reconheciam que o
programa tinha objetivos ambientais; porm, na prtica, a cobrana
acabava focando apenas na meta quantitativa.
164
Sempre que algum do Brasil Sem Misria cita o Bolsa Verde, somente
para mencionar o nmero de inscritos, no para falar sobre as outras
aes. (Entrevista 2).
A ateno excessiva meta tinha, para os entrevistados, vrias

consequncias. Alguns enfatizavam a falta de tempo e recursos para
garantir que os beneficirios realmente compreendessem seu papel na
proteo ambiental. Clamaram por maior investimento em capacitao
e assistncia tcnica. Outra crtica era a de que a simples transferncia
de renda no resultaria automaticamente na integrao do beneficirio
em polticas pblicas sociais e ambientais: a bolsa precisava ser
conectada a outras polticas. Uma terceira crtica relacionava-se ao sistema de monitoramento ambiental, percebido por alguns como precrio
perante as necessidades do programa. A anlise anual de imagens de
satlite em baixa resoluo de grandes reas no era suficiente para
identificar as famlias responsveis pela eventual reduo de cobertura
florestal. Mais difcil ainda era determinar por que algumas famlias
desmatavam, informao que poderia ser utilizada para dirimir o problema. Outros expressaram a preocupao de que o foco no combate
extrema pobreza poderia at ser prejudicial para os objetivos
ambientais. Beneficiar apenas algumas famlias gerava um senso de injustia nas comunidades e trabalhava contra a construo de responsabilidade coletiva para as reas. Um entrevistado chegou a dizer que
privilegiar os extremamente pobres poderia prejudicar o objetivo de
desenvolvimento sustentvel, j que as famlias mais bem-sucedidas
em atividades econmicas sustentveis no teriam acesso ao programa.
Intervenes ambientalistas
Situados entre tomadores de deciso e o pessoal de ponta, o funcionrio de mdio escalo precisa descobrir como distribuir o peso das
demandas de cima para os rgos mais baixos na hierarquia, um processo que s vezes envolve a resistncia seletiva a presses para alcanar
metas. Mas seria um erro entender o trabalho do burocrata de mdio
escalo apenas em termos da filtragem ou traduo de decises dos
165
superiores em aes dos subordinados. Eles tambm tentam influenciar a conformao das prprias decises. A maioria das pessoas que entrevistei afirmou ter tido algum sucesso nesse sentido, quase sempre
no sentido de fortalecer a agenda de proteo do meio ambiente e das
comunidades tradicionais de forma mais ampla.
Entrevistados, tanto nos rgos coordenadores quanto nos
implementadores, afirmaram empregar estratgias para tentar influenciar seus chefes. Alguns enfatizaram o acesso estratgico do burocrata
de mdio escalo informao sobre como operava esse programa novo
e muito complexo. Tomadores de deciso mais altos na hierarquia frequentemente solicitavam suas opinies e explicaes e esse era um
momento decisivo para apresentar propostas.
claro que a gente tem que apresentar essas descobertas que a gente
faz aos nveis superiores. Mas a forma como a gente apresenta, inclusive a capacidade de argumentao de um lado para o outro. ....Eu fui
quase que ensinado a sempre apresentar dois cenrios, vantagens e
desvantagens. Ento, se a gente tomar um caminho vai ter isso aqui,
se a gente tomar outro caminho a gente vai ter esse resultado. claro
que voc como conhecedor principal do problema, voc tem condio
de apresentar com muito mais veemncia, defender um cenrio muito
mais do que outro. (Entrevista 3)
s vezes, os funcionrios de mdio escalo notaram que contatos

pessoais com os superiores os ajudavam a avanar uma ideia. Um mencionou, por exemplo, que o fato de ter trabalhado antes com uma autoridade chave no seu rgo facilitava seu acesso. A maioria dos
entrevistados no tinha tais contatos, mas achava que as Salas de Situao e as reunies do Comit Gestor eram espaos importantes para discutir propostas.
Ao ser perguntado a respeito de sua influncia pessoal sobre o
desenho do programa, a maioria confirmou ter deixado alguma marca. Em
alguns casos, tratava-se de tentativas especficas: uma deciso estratgica
em uma reunio do Comit Gestor; a redefinio de algum conceito que
melhorava o fluxo ou protegia os interesses dos beneficirios. Outros
citavam projetos maiores, que exigiam bastante articulao entre atores
e a mobilizao criativa de recursos.
166
A maioria dessas iniciativas buscava aumentar o impacto positivo

do programa sobre a proteo ambiental. Exemplo disso um programa
de capacitao de beneficirios que resultou de conversas entre funcionrios do MMA e a Embaixada Britnica. Os funcionrios articularam
uma parceria entre a Embaixada e a ONG, Instituto Internacional de Educao do Brasil (IEB), para desenvolver uma metodologia a fim de capacitar beneficirios sobre o funcionamento do Bolsa Verde e outras
polticas pblicas e em tcnicas de manejo florestal (produo,
beneficiamento e comercializao). O programa treinou 120 gestores
(principalmente de prefeituras e unidades de conservao) para
implementar a metodologia.
Outra iniciativa envolveu uma parceria com outro programa do
Brasil Sem Misria, o de Assistncia Tcnica Rural. Burocratas do Bolsa
Verde conseguiram negociar o lanamento de um edital especial para
projetos de assistncia tcnica para extrativistas. Seriam aplicados
prioritariamente com famlias beneficirias do Bolsa Verde.
Um outro avano liderado por pessoal no ICMBio foi a
implementao de um diagnstico socioeconmico de famlias
beneficirias. O diretor responsvel pelo programa no ICMBio conseguiu convencer os gestores do Brasil Sem Misria, no MDS, a financiar
um convnio com a Universidade Federal de Viosa para realizar um
estudo socioeconmico de famlias em reservas extrativistas. O estudo,
segundo entrevistados daquele rgo, possibilitaria a identificao de
polticas prioritrias que deveriam ser promovidas para melhorar as condies e a capacidade produtiva sustentvel das famlias beneficiadas.
Outro exemplo de mudana, a partir de atores em vrios rgos,
se relacionou com o monitoramento ambiental das reas. Em 2014, conseguiu-se articular a contratao de um grupo universitrio (tambm da
federal Lavras) para fazer a anlise regular de imagens de satlite em
resoluo mais alta do que os rgos governamentais faziam. A esperana era a de que esse tipo de anlise aumentaria a capacidade do
governo de identificar quais famlias mantinham seus compromissos
ambientais. O tema era bastante polmico. Enquanto alguns entrevistados enfatizaram a importncia de se ter um sistema de monitoramento
167
tecnicamente avanado, vrios outros se preocuparam de que tal sistema no poderia se descolar de um fortalecimento da capacidade do
governo de chegar at as famlias e oferecer a assistncia tcnica que
viabilizaria comportamentos sustentveis.
H trs aspectos comuns entre essas iniciativas. Em primeiro lugar, todas buscavam ir alm da dimenso de incluso meramente quantitativa do programa. Capacitaes, assistncia tcnica, um diagnstico
socioeconmico e avanos no monitoramento propiciariam uma chegada mais plena do programa na vida dos beneficirios. Possibilitariam a
transferncia no somente de renda, mas tambm de capacidades, e
ampliariam o acesso a outras polticas pblicas. Segundo, cada iniciativa
foi possibilitada por meio da articulao de recursos entre diferentes
rgos. O Brasil Sem Misria financiou o diagnstico. O Programa de
Assistncia Tcnica criou um projeto especfico para extrativismo. At
entidades no governamentais foram articuladas em parceria, em prol
do programa. Terceiro, e talvez mais interessante, essas atividades no
somente buscaram promover o Programa Bolsa Verde, mas tambm contriburam para outros programas implementados pelos rgos envolvidos. Como disse um entrevistado:
A gente comea a ver o Bolsa Verde como algo que est sendo uma
poltica indutora. Ele chega na frente, mas ele est trazendo coisas
com ele. (Entrevista 15).
Nesse sentido, vrios entrevistados falaram sobre como as suas

atividades no contexto do Bolsa Verde acabaram mobilizando recursos
para outros programas ambientais. Financiamento para assistncia tcnica no somente ajudaria o Bolsa Verde a ter resultados ambientais,
mas tambm apoiaria o Programa Assentamentos Verdes do Incra. O
estudo de famlias extrativistas no somente facilitaria a identificao e
monitoramento de beneficirios do Bolsa Verde, mas tambm apoiaria
todas as polticas implementadas nas reservas extrativistas. Tentativas
de melhorar o monitoramento por satlite seriam importantes no somente para o prprio programa, mas tambm para aumentar a capacidade do governo no acompanhamento do desmatamento. Ou seja, vrios
168
entrevistados enxergavam o Bolsa Verde como uma oportunidade de

alavancar recursos para outros programas que, no raras vezes, eles entendiam ser mais importantes.
Um outro tipo de interveno

No perodo final do trabalho de campo, ouvi falar de outro tipo
de iniciativa dos burocratas de mdio escalo. Em outubro de 2014, no
perodo anterior ao segundo turno nas eleies presidenciais, pairava
na burocracia federal bastante incerteza sobre a continuidade dos programas nos quais trabalhavam. Nesse contexto, um entrevistado do
MMA me informou que a equipe tcnica do Bolsa Verde estava empenhada em deixar sua marca. Se o Bolsa Verde continuar em um novo
governo, provavelmente seria com uma nova equipe. Um novo gestor
provavelmente teria interesse em reformar o programa. O importante
seria deixar material de avaliao e propostas de mudana para que
isso ocorresse de forma inteligente.
Neste sentido, a equipe trabalhava na elaborao de uma minuta de projeto de lei que mudaria alguns aspectos centrais da poltica.
Uma proposta seria a eliminao do Termo de Adeso, visto pelos tcnicos como um documento pouco efetivo, j que a sua linguagem jurdica prejudicava a compreenso dos beneficirios do que eram seus
compromissos. Eliminar a necessidade de recolher assinaturas, o grupo esperava, liberaria recursos para enfatizar programas de capacitao
e de assistncia tcnica. Outra proposta era aumentar o pblico do
programa para incluir a populao pobre, e no somente os extremamente pobres. Assim, comunidades inteiras poderiam ser includas no
programa, facilitando muito a articulao com a gesto territorial. A
inteno do grupo era escrever um conjunto de documentos e minutas e conseguir sua aprovao pelos superiores antes do final do governo. Assim, existiria uma trilha de documentao que encarnaria as
lies que a equipe aprendeu e aumentaria a chances dessas lies
serem incorporadas pela prxima gesto.
169
Consideraes e reflexes
Caractersticas especficas do Programa Bolsa Verde contriburam
para que os burocratas de mdio escalo tivessem significativa influncia sobre seu desenho e implementao. A complexidade e a natureza
indita do trabalho criaram um campo profcuo de interao, debate,
argumentao e pensamento criativo, no que os principais protagonistas eram os burocratas de mdio escalo, detentores de informaes
cruciais sobre esse contexto complexo. Neste trabalho, mostro vrias
maneiras pelas quais esses atores agiram de maneira criativa, muitas
vezes na tentativa de fortalecer uma agenda de movimento social. No
entanto, ao mesmo tempo que atuavam no sentido de transformar o
programa, o mdio escalo tambm agiu criativamente para garantir
sua implementao nos moldes propostos pelo alto escalo. Os burocratas descritos neste trabalho se esforaram criativamente tanto para
seguir as ordens quanto para tentar mudar a poltica.
Por um lado, eles se empenhavam criativamente para cumprir as
metas definidas pelos superiores. Embora o alto escalo definisse as
metas e aprovasse os estatutos bsicos do programa, essas decises
apenas serviam como ponto de partida de um rico processo decisrio,
no qual perguntas fundamentais foram respondidas pela equipe tcnica: Quais territrios devemos priorizar? Como incentivar o pessoal de
campo a realizar visitas? Quais outros recursos mobilizar para chegar at
a populao beneficiria? No final da gesto, alguns deles demonstraram um comprometimento grande com a prpria poltica qual se dedicavam h vrios anos, buscando promover a continuidade do programa
no contexto de uma possvel mudana de comando.
Por outro lado, os burocratas estudados no mostraram satisfao
com a concepo do programa definida pelos superiores. Em particular,
quase todos questionaram uma tendncia desses de supervalorizar as
metas numricas de incluso de famlias em detrimento a objetivos
ambientais. Nas brechas de um cotidiano maante dominado pelo
processamento de milhares de beneficirios, burocratas comprometidos com o ambientalismo tentavam encontrar tempo para buscar apoio
170
e recursos a projetos que fortaleceriam o desenvolvimento sustentvel. Na sua posio intermediria entre diferentes reas de poltica pblica, criaram diversas parcerias inovadoras. Em um caso (do curso de
capacitao), os burocratas do Ministrio do Meio Ambiente operavam
como mediadores entre duas entidades no governamentais.
O fato de o programa ser considerado de alta prioridade governamental teve um efeito ambguo sobre a capacidade do mdio escalo de
influenciar seus rumos. Por um lado, vrios entrevistados notaram que
a incluso do programa na lista de aes prioritrias governamentais
implicava em um constante monitoramento das atividades da equipe.
As cobranas para que a meta fosse atingida produziram um ritmo acelerado de trabalho focado na incluso de beneficirios. Por outro lado, a
incluso do programa no Brasil Sem Misria criou uma fonte de recursos
para as iniciativas dos burocratas. Possibilitou a mobilizao de recursos
que normalmente no so disponveis, especialmente em campos tradicionalmente menos priorizados de polticas pblicas, como a poltica
ambiental e de reforma agrria. Assim, o Brasil Sem Misria apoiou algumas das iniciativas ambientais dos burocratas, financiando o cadastro
socioeconmico do ICMBio e articulando uma parceria com o Programa
de Assistncia Tcnica Rural.
Se os burocratas fossem apenas seguidores de ordens, tpicos do
imaginrio weberiano da burocracia o que Lotta, Pires e Oliveira (2014)
chamam de uma perspectiva estrutural , eles no promoveriam iniciativas desse tipo. Porm, as atitudes dos burocratas entrevistados tambm no se conformam s expectativas da literatura de escolha pblica,
que presume que funcionrios pblicos tm certa iniciativa prpria, mas
que essa dirigida apenas ao avano dos interesses pessoais (NISKANEN,
1971). A maioria dos entrevistados falou de compromissos polticos com
iderios que iam muito alm do interesse individual, especialmente o
iderio ambientalista. Para alguns, o trabalho no governo dava continuidade a um ativismo anterior na sociedade civil. Para outros, o comprometimento era pessoal ou profissional, s vezes fruto de uma formao
acadmica nas cincias biolgicas ou em gesto ambiental. Independentemente de terem ou no conexes com movimentos sociais, esses
171
atores parecem ter algo em comum com ativistas, embora estejam agindo em um contexto muito mais repleto de constrangimentos. Uma pessoa entrevistada afirmou isso de forma explcita:
que aqui a gente no tem toda a flexibilidade [quanto na sociedade civil]. Por exemplo, eu tenho opinies que aqui eu no posso dar
vazo, tanto porque aqui no prioridade, quanto porque a gente
tem que entender a conjuntura, a gente no consegue passar algumas coisas mesmo. ... [mas] eu nunca ultrapassei algo que da
minha tica, porque isso tambm minha medida para continuar
aqui. Se aquilo bate, eu no vou aceitar. Diariamente eu fao esta
avaliao, se o que estou fazendo est sendo til. Porque no momento que no for, que eu achar que no estamos construindo uma
poltica que eu acho que vai atender a demanda destas populaes
com quais a gente est trabalhando, ai vou querer mudar de rea...
Ento, nesse sentido, acho que um ativismo. Porque tem a coisa de
que acredito que justo. (Entrevista 4)
Alm de comentar sobre os constrangimentos de ser ativista na

burocracia, o trecho citado sugere que ativismo no necessariamente
implica na tentativa de impor mudanas. s vezes, o ativista escolha o
lugar onde trabalha para apoiar a continuidade de um programa governamental especfico.
As entrevistas revelaram que a maior parte dos burocratas desenvolveu compromissos com o ambientalismo antes de trabalhar no
governo, a partir de experincias de vida na sociedade civil, na escola
e em outros locais de trabalho. Mas a construo de compromissos
continuou depois de trabalhar no governo. Os burocratas desenvolveram um senso de comprometimento com as aes governamentais, s
quais se dedicaram durante anos. Nas entrevistas, esse tipo de compromisso parecia ser mais caracterstico da coordenao do programa
(no MMA). Esses atores expressavam um comprometimento mesmo
com os objetivos priorizados pelo alto escalo, considerando, por
exemplo, que atingir a meta era uma questo de honra. Perante a
instabilidade poltica de um perodo eleitoral e provvel mudana de
ministros, eles iam alm. Buscavam consolidar as lies aprendidas e
deixar sua marca na forma de documentos, estudos e minutas de leis e
resolues, na tentativa no somente de incorporar mudanas, mas
172
de garantir a continuidade do programa. Ou seja, a prpria experincia

de ser burocrata do Bolsa Verde ajudou a criar um compromisso com o
prprio programa.
Neste sentido, esses atores parecem se engajar em algo anlogo
ao que Lawrence, Suddaby e Leca (2010) chamam de trabalho institucional:
no seu cotidiano de pequenas aes e tarefas, buscam usar a criatividade
no somente para mudar instituies, mas tambm para mant-las. Ao
final, a vasta maioria dos burocratas de mdio escalo entrevistados so
funcionrios pblicos permanentes que podem continuar atuando no programa, mesmo se houver uma troca no comando. Alm de se situar entre
o alto escalo e o nvel de rua, o burocrata de mdio escalo pode exercer
outro papel intermedirio de grande importncia: pode servir como intermedirio entre o presente e o futuro, como guardio das polticas que
investirem tanto para construir. Em resumo, parece que vrios dos entrevistados agem ao mesmo tempo como ambientalistas comprometidos
com uma agenda transformadora e como burocratas comprometidos com
a continuidade e fortalecimento do Estado. A linha entre ativismo e honra
burocrtica parece ser bastante tnue.
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175
176
Captulo 6 Por dentro do PAC: dos arranjos formais s interaes e prticas dos seus operadores
CAPTULO 6 POR DENTRO DO PAC:

DOS ARRANJOS FORMAIS S INTERAES E
PRTICAS DOS SEUS OPERADORES*
Roberto Rocha Coelho Pires1
Na ltima dcada, o Governo Federal brasileiro retomou sua capacidade de investimento e definiu como prioritria a conduo de projetos
de infraestrutura (logstica, energtica, hdrica, urbana e social) em todo
pas. O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado em janeiro
de 2007, materializa e tem concretizado boa parte desse esforo. O PAC 1
(2007-10) fez os investimentos pblicos dobrarem, passando de 1,62% do
PIB, em 2006, para 3,27% do PIB, em 2010, totalizando R$ 619 bilhes. O
PAC 2 (2011-14), por sua vez, ultrapassou o valor de R$ 1 trilho (em dezembro de 2014), ampliando em 72% o volume de investimentos realizados com o PAC 1, provocando impactos expressivos no nvel de emprego e
na renda dos trabalhadores2. O objetivo do presente captulo compreender a operao e o funcionamento do PAC, seus objetivos, arranjos
institucionais e mecanismos (formais e informais) voltados para a
implementao de investimentos em infraestrutura no Brasil.
A execuo de grandes projetos de infraestrutura sempre foi tarefa complexa para os governos, em todo mundo, pois, mobiliza interesses diversos e conflitantes, envolve desafios do ponto de vista
*
Agradeo ao CNPQ o apoio para o desenvolvimento desta pesquisa.
O autor gostaria de agradecer os comentrios de Alexandre Gomide, Jos Celso

Cardoso Jr., Ronaldo Garcia, Pedro Cavalcante, Vanessa Oliveira, Marco Acco,
Osmar Parra, Natasha Nunes e a colaborao de todas as pessoas que gentilmente concederam entrevistas e outras formas de apoio a esta pesquisa, alm
dos membros da equipe deste projeto na Enap, UFABC, Ipea, FJP e UnB.
Dados disponveis no 11 Balano completo do PAC 2 - http://www.pac.gov.br/

sobre-o-pac/divulgacao-do-balanco/balanco-completo.
177
tcnico-operacional, requer volumosas somas de recursos pblicos e

provoca impactos sociais, ambientais, econmicos e territoriais nada
desprezveis. Em funo destes e outros desafios, a concretizao de
investimentos em infraestrutura envolve, comumente, atrasos nos
cronogramas e aumentos nos custos previstos no incio dos empreendimentos 3 . Tais tendncias so agudizadas no ambiente polticoinstitucional brasileiro, o qual acrescenta desafios gesto de polticas
pblicas, em especial na rea de infraestrutura, relacionados construo e manuteno da governabilidade, articulao intra e
intergovernamental, atuao de rgos de controle, responsabilizao
e garantia de direitos individuais, coletivos e difusos, e, por fim, s demandas crescentes por participao da sociedade civil na formulao e
controle de polticas pblicas.
Diante das complexidades presentes na execuo de investimentos em infraestrutura no Brasil, reconhecem-se avanos expressivos
obtidos por meio do PAC, como a ampliao expressiva do volume de
investimentos em infraestrutura e o aumento gradual dos nveis de execuo desde o lanamento do programa, a taxa de execuo de investimentos, por parte do Governo Federal brasileiro, partiu de 46%, em
2007, atingindo 65%, em 2010 (e variaes acima de 50% nos anos
subsequentes)4. Assim, pretende-se explicar por que e como o PAC avana em relao aos desafios para a ao governamental na rea de
infraestrutura no Brasil.
O argumento desenvolvido chama ateno para o fato de que os
avanos alcanados no podem ser adequadamente compreendidos
apenas por meio da anlise das estruturas e arranjos formais estabelecidos para o PAC. Mas, requer considerao forma como seus operadores
o concebem e atuam para lhe dar concretude cotidiana. Isto , defende3
Revises da literatura internacional sobre execuo de polticas de

infraestrutura indicam que atrasos e elevao dos custos so problemas comuns nas diversas regies do mundo, seja em pases desenvolvidos ou em
desenvolvimento, variando apenas em funo do tipo de empreendimento e
sua respectiva complexidade (ANSAR et al., 2013; HERTOGH et al., 2008).
Clculos do Ipea a partir de dados disponveis no Siga Brasil.
178
se que a efetividade do PAC deriva dos sentidos e papis a ele atribudos

pelos burocratas envolvidos com a sua execuo e das prticas e interaes
que estes estabelecem entre si (e com atores externos).
Para tal, o presente estudo adota a perspectiva analtica dos burocratas de mdio escalo (BMEs), para se compreender, por dentro, a
constituio e operao de arranjos de gesto e implementao de polticas pblicas (LOTTA; PIRES; OLIVEIRA, 2014). A noo de BMEs contempla
um conjunto variado de atores que desempenham funes de gesto
intermediria (como diretores, gerentes, coordenadores ou
supervisores), situando-se entre o nvel operacional, responsvel pela
execuo, e o alto escalo das burocracias, responsvel pela formulao
e tomada de deciso estratgica (PIRES, 2012). Os BMEs so um elo fundamental entre o topo e a base, entre decises e regras e suas aplicaes
prticas, entre os mltiplos atores e seus entendimentos para a
viabilizao de aes conjuntas para a implementao de aes governamentais. Assim, tais atores, dada sua posio estrutural, esto sempre agindo entre outros atores ao seu redor, interativamente sintetizando
e disseminando informaes, por meio das quais frequentemente se
condicionam os rumos e resultados das polticas. Trata-se de um conjunto de atores ainda pouco explorados na literatura sobre implementao
de polticas pblicas5, mas cuja observao possibilita a compreenso
do funcionamento das organizaes estatais para alm de suas instituies e estruturas formais, privilegiando as interaes e relaes que se
estabelecem entre os atores diversos (estatais e no-estatais) envolvidos com a produo das polticas.
Segundo Lotta, Pires e Oliveira (2014) a literatura sobre polticas pblicas tm

se dedicado muito mais s anlises da atuao de burocratas de linha de
frente (street-level bureaucrats) e de formuladores de polticas nos altos escales, a partir das abordagens bottom-up e top-down, do que buscado compreender o conjunto variados de atores que se situam entre o topo e a base das
hierarquias governamentais. Os autores construram uma extensa reviso da
literatura, buscando compreender as definies existentes sobre os papis,
funes e lugares dos burocratas de mdio escalo em burocracias pblicas
e privadas, alm de sistematizar trs perspectivas de anlise (estrutural, individual e relacional) sobre estes atores.
179
Essa abordagem requer povoarmos as anlises institucionais tpicas com os agentes humanos e as interaes sociais que constroem os
significados e sentidos das instituies formais por meio de suas prticas cotidianas. Afinal, instituies (ou leis, organizaes e programas
governamentais) no so contineres inertes de significados (ou abstraes reificadas), elas so habitadas por pessoas e pelas atividades
que estas pessoas desempenham no dia a dia. E por meio das
interaes desses agentes que as instituies so interpretadas, modificadas e disseminadas (HALLETT; VENTRESCA, 2006).
Assim, uma adequada anlise de uma instituio do Estado ou
programa governamental requer, fundamentalmente, compreender
como burocratas interpretam e agem em nome de tal instituio ou
programa. Isto , nem a regulamentao formal-legal nem a sua
implementao prtica existem independentemente das relaes sociais (transaes e subjetividades) as quais elas ajudam a compor e nas
quais esto inseridas (COSLOVSKY; PIRES; SILBEY, 2011).
Nessa perspectiva, o processo de pesquisa envolveu entrevistas6,
anlise documental e observao direta de algumas rotinas e atividades
cotidianas (e.g. reunies e salas de situao) dos burocratas de mdio
escalo envolvidos no PAC. Esse conjunto de informaes e interaes
proporcionou uma aproximao ao olhar, s narrativas e s interpretaes que esses atores constroem sobre suas prprias experincias de
atuao como operadores do PAC. Assim, em conjunto, esse material e
as anlises produzidas a partir dele oferecem uma interpretao inserida
Ao todo, foram realizadas 16 entrevistas, com durao mdia de uma hora,

sendo oito com integrantes da Secretaria do Programa de Acelerao do Crescimento (Sepac), contemplando todas as quatro diretorias temticas e demais
coordenaes-gerais e assessoria que compem sua estrutura. Alm destas,
foram realizadas trs entrevistas com ex-integrantes da Sepac e cinco entrevistas com diretores, coordenadores e assessores do Ministrio da Integrao
Nacional, Ministrio de Minas e Energia, e Ministrio das Cidades (sendo que
uma destas envolveu um grupo de quatro entrevistados). Para a garantia do
anonimato dos entrevistados, suas declaraes no sero pessoalmente
identificadas. Aproveito para agradecer a generosidade e disponibilidade dos
mesmos em contribuir com esta pesquisa.
180
ao PAC, revelando seus sentidos e prticas de operacionalizao, a partir dos relatos e condutas dos seus agentes.
A partir daqui, o texto se organiza em cinco sees. Na seo 1, descreve-se o contexto dentro do qual o PAC emerge e tem sua operao. Isso
feito com o objetivo de se destacar os desafios, problemas e dilemas para
implementao de investimentos em infraestrutura no Brasil derivados do
ambiente poltico-institucional ps-Constituio de 1988. Nas sees seguintes, procura-se compreender de que forma o PAC avana, organiza-se e
funciona face s complexidades do seu ambiente institucional. Na seo 2,
descreve-se os objetivos e arranjos formais do PAC. Da em diante, adentrase a anlise do programa a partir da perspectiva dos seus operadores. A
seo 3 apresenta os resultados da anlise das narrativas dos operadores do
PAC, a forma como estes concebem as motivaes, razes de ser, finalidades e sentidos do programa. J a seo 4 apresenta uma interpretao,
construda a partir de relatos e observaes, da atuao cotidiana dos operadores do PAC. Argumenta-se que o PAC, para alm de suas estruturas e
procedimentos formais, se baseia em um conjunto de relaes interpessoais,
envolvendo interaes laterais e verticais, voltadas para transao de informaes utilizadas para o monitoramento da execuo de empreendimentos e para a construo de capacidades nos rgos executores. A ltima
seo apresenta as principais concluses e consideraes finais do estudo.
Contexto poltico-institucional e desafios para a

implementao de polticas de infraestrutura no Brasil
A Constituio de 1988 marca uma inflexo no sentido da democratizao da poltica e do Estado no Brasil. A Carta consolidou processos
democratizantes que j vinham se expressando na dcada anterior e
deflagrou novas bases para a garantia de direitos individuais, coletivos
e difusos, promovendo maior incluso poltica e reformas na estrutura
de um Estado autoritrio e centralizador. Se por um lado, essa inflexo
representa um dos mais importantes avanos sociopolticos do pas, por
outro lado, introduziu complexidades e desafios no triviais para a produo de polticas pblicas sobretudo, na rea de infraestrutura.
181
No que segue abaixo, examinaremos os quatro principais vetores que

se entrelaam, de forma dinmica e nem sempre previsvel, na constituio do ambiente poltico-institucional brasileiro.
O primeiro vetor remete construo da governabilidade em um
regime presidencialista multipartidrio. A Constituio de 1988 restaurou a independncia formal entre os Poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio, instituindo, para os dois primeiros, processos eleitorais nos
nveis federal, estadual e municipal. No incio dos anos 1990, a combinao entre presidencialismo, multipartidarismo e federalismo j era reconhecida como potencialmente explosiva, uma vez que induziria a
fragmentao e dificultaria a formao de coalizes de governo estveis
entre o Executivo federal, de um lado, e o Legislativo e os governos
subnacionais, de outro. No entanto, como observado ao longo dos ltimos 25 anos, a construo e sustentao de governos de coalizo tm
sido possveis no Brasil (FIGUEIREDO; SALLES; VIEIRA, 2009; LIMONGI, 2006). A
viabilizao poltica desses governos, entretanto, tem demandado volumes crescentes de recursos e bens com valor de troca por apoio poltico no Congresso e nos governos subnacionais como emendas
parlamentares, cargos em ministrios, autarquias e empresas estatais,
atraindo para a administrao do Executivo atores polticos no necessariamente alinhados com as prioridades e com o estilo de gesto dos
presidentes eleitos (MELO; PEREIRA, 2013). Essa dinmica traz srias implicaes para a gesto e implementao de polticas pblicas no pas, pois
recursos administrativos essenciais passam a ser filtrados pela lgica
da manuteno do apoio poltico a qual nem sempre congruente com
objetivos programticos de longo prazo alm de ampliar as dificuldades de coordenao intragovernamental e de aes transversais em rgos dirigidos por lideranas polticas no convergentes.
O segundo vetor que condiciona a atividade governamental no
Brasil diz respeito descentralizao poltico-administrativa. A Constituio de 1988 transferiu competncias e responsabilidades da Unio
para os estados e municpios, tornando-os partes ativas e indispensveis na gesto de polticas pblicas, em graus variveis a depender do
setor. No entanto, a mesma Carta foi econmica em prever e instituir
182
mecanismos de articulao dos entes federados na proviso de servios

e produo de aes governamentais. Ainda que o Governo Federal, nas
ltimas dcadas, tenha encontrado mecanismos institucionais para obter a cooperao dos governos subnacionais na realizao de polticas
de interesse comum em algumas reas (ARRETCHE, 2012), em diversas outras, abundam problemas relacionados orquestrao das relaes entre a Unio, os estados e os municpios.
Um terceiro vetor envolve um conjunto variado de atores formalmente empoderados para o controle da atividade estatal, a
responsabilizao da administrao pblica, e a garantia de direitos individuais, coletivos e difusos. Trata-se de rgos cuja misso e competncia envolvem a fiscalizao ou o condicionamento da ao
governamental. A existncia de muitos deles anterior a 1988, mas a
Constituio renova e expande suas capacidades e mandatos como
nos casos do Ministrio Pblico (MP), do Tribunal de Contas da Unio
(TCU), do Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan)
ou da Fundao Nacional do ndio (Funai). Outros foram criados posteriormente para dar concretude s disposies e protees institudas pelo
regime democrtico, como o Ibama, a Fundao Cultural Palmares (FCP),
o Instituto Chico Mendes (ICMBio) e a Controladoria-Geral da Unio (CGU),
por exemplo. Algumas dessas organizaes existem para limitar o abuso de poder do Estado e prevenir o desvirtuamento e a corrupo, por
meio do escrutnio da atuao de agentes administrativos o qual pode
ser feito por rgos do prprio Poder Executivo (como a CGU, a Advocacia-Geral da Unio, a Polcia Federal, etc.), como tambm por rgos do
Poder Legislativo (como o Congresso Nacional e o TCU) e do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico.
Outras agncias tm como misso promover e zelar pela garantia
de direitos individuais, coletivos e difusos, definidos na Constituio e
legislao subsequente, buscando condicionar as aes do setor pblico e
privado e mitigar seus impactos. O mais notrio desses processos o
licenciamento socioambiental, o qual analisa os impactos dos empreendimentos e verifica o cumprimento de normas de proteo ambiental e
direitos das populaes envolvidas. O processo de licenciamento
183
ambiental brasileiro bastante complexo e considerado, pelo menos do

ponto de vista formal, um dos mais rigorosos do mundo (FONSECA, 2013). No
nvel federal, cabe ao Ibama a concesso de tais licenas em trs modalidades prvia, de instalao e de operao aps a anlise dos Estudos
de Impacto Ambiental (EIAs) e de Relatrios de Impacto Ambiental (Rimas) encaminhados pelos empreendedores (em geral, privados). O processo de licenciamento envolve a realizao de audincias pblicas, com
participao da sociedade civil local, e requer tambm a manifestao de
outros rgos estatais encarregados da proteo e garantia de direitos
como, o Iphan, a Funai, a FCP, o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), o ICMBio, a Fundao Nacional de Sade (Funasa) e o
Ministrio da Sade, alm do Ministrio Pblico. As manifestaes desses rgos devem apontar a existncia de bices que impeam o prosseguimento do processo de licenciamento ou indicar as medidas e
condicionantes considerados necessrios para suplantar os problemas
identificados. Em funo dessas caractersticas, os processos de
licenciamento tendem a ser bastante contenciosos, envolvendo coalizes de atores contra e a favor dos projetos, resultando na incorporao
de consideraes sociais e ambientais, as quais, frequentemente, tm
repercusso na durao e nos custos das obras (HOCHSTETLER, 2011).
Finalmente, um quarto vetor de nosso ambiente poltico-institucional
chama ateno para a incorporao crescente, desde 1988, de formas
institucionais de participao social nos processos de formulao e controle
de polticas pblicas. Nas ltimas dcadas, esses mecanismos se disseminaram intensamente nos nveis municipal, estadual e federal, nas mais diversas reas de poltica pblica, sob diferentes formatos (i.e. conselhos,
conferncias, audincias e consultas pblicas, ouvidorias, entre outros)
(AVRITZER, 2010; PIRES 2011). Somados s iniciativas de transparncia pblica e
Lei de Acesso Informao, esses canais de participao criam oportunidades para consultas e deliberaes sobre os rumos da ao governamental, ampliando as bases de sua legitimidade, alm de fornecerem
informaes e parcerias no monitoramento e controle das polticas pblicas. Apesar desses aportes construtivos, a emergncia desses espaos de
participao social introduz novos elementos e atores a serem articulados
184
para o sucesso de aes governamentais. Se, por vezes, ocorrem sinergias

entre as decises de fruns participativos e as prioridades do governo, seus
compromissos polticos e as discusses no Congresso Nacional, em vrios
outros momentos, percebe-se divergncias, tenses e conflitos entre essas diferentes instncias democrticas.
Tomado em seu conjunto, estes quatro vetores representam, ao
mesmo tempo, importantes avanos histricos na construo de um Estado democrtico no Brasil, mas tambm fontes de complexidades e desafios para a gesto e implementao de polticas pblicas. Se tomarmos
como exemplo um caso especfico de uma poltica de infraestrutura, o
Projeto de Integrao do Rio So Francisco com as Bacias do Nordeste
Setentrional, a incidncia dos vetores acima discutidos envolveu: (a) um
conjunto de esforos iniciais voltados para a priorizao poltica do projeto, demandando negociaes entre a Presidncia da Repblica e partidos
polticos da base governista, os quais passaram a ocupar a estrutura do
Ministrio da Integrao Nacional e das empresas estatais vinculadas e
controlar a alocao de recursos financeiros e organizacionais para o projeto; (b) coordenao entre este ministrio e seus rgos e os demais
rgos do Governo Federal envolvidos, muitos dos quais habitados por
partidos polticos com objetivos e interesses distintos; (c) articulaes
entre o Governo Federal, estados e municpios, os quais se encontravam
cindidos entre o grupo que se considerava prejudicado com o projeto
(doadores de gua) e o que se beneficiava com a transposio (receptores), com implicaes diretas na dinmica de apoio congressual ao governo; (d) debates e deliberaes contrrios ao avano do projeto no nvel
local (Comit de Bacia Hidrogrfica do Rio So Francisco), reformados por
deliberaes e posicionamentos na instncia nacional de participao social (Conselho Nacional de Recursos Hdricos); alm do (e) processo de
licenciamento ambiental, questionamentos diversos por parte do Ministrio Pblico e do escrutnio e fiscalizao contnuo por parte de rgos
como o TCU e a CGU (ABERS; KECK, 2013; LOUREIRO; TEIXEIRA; FERREIRA, 2013).
Se a incidncia de cada um desses vetores, isoladamente, j oferece
desafios considerveis ao governamental, a ocorrncia simultnea deles oferece oportunidades de uma elevao ainda maior dos nveis de
185
complexidade. Se, por um lado, a percepo de tais vetores refora a fragmentao poltica e administrativa do Estado brasileiro, por outro lado, o
entrelaamento deles aumenta o potencial de divergncia, tenso e
impasses. Em um ambiente institucional de tal forma intricado, a
concretizao de polticas pblicas ocorre somente por meio da interveno e entrelaamento de mltiplas arenas (ABERS; KECK, 2013). Assim, a busca
por um nvel mnimo de comunicao, articulao e coordenao entre os
diversos atores envolvidos, e a produo de coerncia e complementaridade
entre suas aes se torna um dos principais desafios para o funcionamento
do governo e para a concretizao de investimentos em infraestrutura.
Inserido nesse ambiente poltico-institucional complexo, o PAC
tem apresentado resultados expressivos em termos do volume de investimentos, dos nveis de execuo e da sua abrangncia nacional. O
PAC 2 chegou a envolver mais de 40 mil empreendimentos em todas as
regies do Pas. At outubro de 2014, 91,3% de todo o investimento
previsto para o perodo 2011-2014 havia sido realizado, com uma previso de alcance de 96,5% de execuo previsto at o final daquele ano,
atingindo um volume global de R$ 1,066 trilho investidos em projetos
nas reas de transportes, energia, desenvolvimento urbano e social7.
Esses nmeros indicam a relevncia e o xito do programa, o qual
envolve um extenso conjunto de aes, projetos e obras cuja implementao inevitavelmente esbarra nos condicionantes ao governamental acima identificados. Assim, faz-se relevante compreender como
esses resultados tm sido alcanados, sobretudo, os arranjos, dinmicas e os mecanismos formais e informais que o PAC introduziu para lidar
ou superar os desafios existentes.
No que segue abaixo, pretende-se compreender como o PAC emerge e se insere no contexto poltico-institucional brasileiro. As prximas sees
apresentam, primeiramente, os objetivos e arranjos formais do PAC (Seo
2), seguidos pela anlise das percepes sobre suas finalidades e funes
(Seo 3) e das prticas cotidianas (Seo 4) de seus operadores.
7
Dados disponveis no 11 Balano completo do PAC 2 - http://www.pac.gov.br/

sobre-o-pac/divulgacao-do-balanco/balanco-completo
186
O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC): objetivos e

arranjos formais
O PAC foi formalmente criado em janeiro de 2007, pelo Decreto n
6.025, o qual, somado a atos normativos subsequentes8, estabelece os
objetivos do programa e os contornos de seu arranjo institucional.
Quanto aos objetivos do PAC, o Decreto n 6.025 no os define
explicitamente, mas, institui o programa, em seu Art.1, como:
constitudo de medidas de estmulo ao investimento privado,
ampliao dos investimentos pblicos em infraestrutura e voltadas
melhoria da qualidade do gasto pblico e ao controle da expanso dos
gastos correntes no mbito da administrao pblica federal.
Diversos outros documentos (como decretos, relatrios, apresentaes) tambm so econmicos em definir os objetivos, finalidades e a
razes de ser do PAC. Em geral, articulam ideias como: plano estratgico, resgate do planejamento e investimento em setores estruturantes e
em grandes projetos, superao dos gargalos de infraestrutura, acelerao do ritmo de crescimento econmico, ampliao de emprego e renda, e reduo das desigualdades regionais e sociais. A partir de 2009,
dois anos aps seu lanamento, o PAC passa a ser definido tambm, em
comunicaes formais, como um instrumento anticclico para enfrentar
os impactos da crise internacional.
Para alm de instituir as finalidades do PAC, o Decreto n 6.025
tambm estabeleceu sua estrutura organizacional bsica, composta por
duas instncias formais de gesto e um sistema de monitoramento e
gesto da informao. A Figura 1 oferece uma visualizao dessas estruturas, processos e arranjos formais que caracterizam o PAC.
Tal como definido pelo Decreto, o PAC acompanhado e supervisionado pelo Comit Gestor do Programa de Acelerao do Crescimento
(CGPAC), subordinado Presidncia da Repblica, com o objetivo de
coordenar as aes necessrias sua implementao e execuo.
8
O Decreto e os demais atos normativos afetos ao PAC podem ser encontrados

em: http://www.pac.gov.br/sobre-o-pac/leis-pac
187
O CGPAC composto pelos titulares da Casa Civil da Presidncia da Repblica (CC), do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
(MPOG), e do Ministrio da Fazenda (MF). Quando o PAC foi criado em
2007, a coordenao do CGPAC cabia Casa Civil e, partir de 2011, passou
para o MPOG9. Para alm da participao dos rgos de coordenao
central do Governo Federal, a depender da pauta, titulares de ministrios setoriais tambm podem integrar as reunies do comit. O CGPAC
tem como misso o gerenciamento global do processo, a partir da anlise de relatrios de monitoramento, alm de acionar a Presidncia da
Repblica para tomada de decises, quando necessrio.
Figura 1: Arranjo institucional do PAC
Fonte: Elaborao prpria a partir de apresentaes pblicas da equipe da Sepac.

9
O Decreto n 6.025 foi revisto, com nova redao dada pelo Decreto n 7.470, de
2011, no incio do PAC 2, transferindo a coordenao do PAC da Casa Civil para o
MPOG e criando neste a Secretaria do Programa de Acelerao do Crescimento
(Sepac).
188
Subordinado ao CGPAC, tem-se o Grupo Executivo do Programa

de Acelerao do Crescimento (Gepac), com o objetivo de consolidar as
aes, estabelecer metas e acompanhar os resultados de implementao
e execuo do PAC. O Gepac composto pelos Secretrios dos seguintes
rgos: a) Secretaria do Programa de Acelerao do Crescimento (Sepac),
Secretaria de Oramento Federal (SOF) e Secretaria de Planejamento e
Investimentos Estratgicos (SPI), do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; b) Subchefia de Articulao e Monitoramento (SAM) da
Casa Civil da Presidncia da Repblica; e c) Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria de Poltica Econmica (SPE), e Secretaria de Acompanhamento Econmico (Seae) do Ministrio da Fazenda. Cabe Sepac/
MPOG exercer as atividades de Secretaria-Executiva do Gepac.
O decreto instituiu, tambm, o Sistema de Monitoramento do
PAC, o qual foi inicialmente gerido pela SAM, na Casa Civil e, a partir de
2011, passou para a gesto do Ministrio do Planejamento, tendo a Sepac
competncias estatutrias para: a) subsidiar a definio das metas relativas aos projetos integrantes; b) monitorar e avaliar os resultados; e c)
produzir informaes gerenciais relativas ao PAC.
O monitoramento do PAC se alicera, principalmente, em torno
das chamadas salas de situao. So reunies, em geral mensais,
convocadas pelos operadores da Sepac responsveis pelo acompanhamento de reas temticas. As reunies so compostas basicamente pelos ministrios setoriais responsveis pelos projetos da rea especfica
e por outros rgos federais que interferem na sua execuo (como os
rgos envolvidos no processo de licenciamento socioambiental, na
intermediao financeira, empresas estatais, agncias reguladoras, etc.),
alm de representantes de rgos centrais, como Casa Civil, Ministrio
da Fazenda e Ministrio do Planejamento. As salas de situao se dedicam a discusso da execuo dos empreendimentos o progresso fsico
e financeiro das obras, acompanhamento de cronogramas, evoluo de
processos (normativos, marcos legais, organizacionais e tcnicos) e restries execuo e aes de mitigao. Assim, o mecanismo opera,
basicamente, na identificao de pendncias e encaminhamentos de
providncias para san-las. Em muitos casos, nas prprias salas temticas,
189
a interlocuo entre os diversos rgos, mediadas pelos operadores da

Sepac, suficiente para a produo de acordos e solues que favoream o andamento dos empreendimentos. Em outros momentos, entendimentos no so alcanados e a busca por soluo dos impasses precisa
ser levada s instncias superiores. Primeiro, ao Gepac (secretrios) e,
caso necessrio, ao CGPAC (ministros).
A realizao peridica das salas de situao, e o acompanhamento dos empreendimentos e sua evoluo, subsidia a elaborao, em
periodicidade quadrimestral, dos balanos do PAC. A cada quatro meses, os operadores do PAC, na Sepac e nos ministrios setoriais, se mobilizam para obter as informaes, a partir de diferentes fontes,
analis-las quanto a sua consistncia, e sintetiz-las para ampla divulgao pblica. Assim, os balanos do PAC constituem momentos de sistematizao e anlise global dos investimentos, assim como tambm de
prestao de contas para a sociedade.
Finalmente, o monitoramento realizado tambm se presta ao atendimento a demandas por informao. Trata-se de pedidos de informao recebidos cotidianamente pelos operadores da Sepac sobre evoluo
de carteiras de projetos, impactos dos empreendimentos e andamento
de obras especficas. Muitos desses pedidos so feitos pela Presidncia
da Repblica, pelo Congresso, pelos rgos de controle e pela imprensa. As informaes a serem repassadas encontram-se nos sistemas de
acompanhamento da Sepac10, oriundos das salas de situao ou envolvem demandas especficas aos rgos executores.
Alm das estruturas e rotinas mobilizadas pela Sepac, o funcionamento do PAC envolve tambm um conjunto de unidades administrativas, processos e rotinas nos rgos setoriais, responsveis pela conduo
e superviso dos empreendimentos. Assim, para alm de atender s demandas por informao da Sepac, contribuir para a elaborao dos balanos do PAC e participar ativamente nas salas de situao, os rgos setoriais
desempenham as tarefas associadas execuo dos empreendimentos.
10
So trs os principais sistemas utilizados pela Sepac: o Sispac, o SGI e o SAM.

Vrios rgos setoriais possuem seus prprios sistemas de monitoramento.
190
Nesse ponto, a atuao dos rgos setoriais na gesto dos projetos

ser fortemente condicionada pela sua natureza de execuo direta ou
indireta11. Empreendimentos de execuo direta so aqueles em que os
rgos do Governo Federal conduzem os principais processos relativos
sua realizao. Isto , rgos do prprio Governo Federal so responsveis pelo planejamento e estudos, autorizaes e outorgas, licitaes,
gesto de contratos e relaes com setor privado, licenciamento
socioambiental e adequao a demais regulamentaes de proteo social, monitoramento das obras, alm de lidar com o controle e fiscalizao
dos projetos por outros rgos estatais (CGU, TCU, MPU etc.). J no caso de
empreendimentos de execuo indireta, estas mesmas etapas acabam
sendo de responsabilidade de diferentes rgos nos governos estaduais
ou municipais, cabendo ao Governo Federal o estmulo, financiamento e
acompanhamento das aes dos governos subnacionais. Essas diferenas
afetam no apenas os tipos de atores em interao com os rgos setoriais,
mas tambm o foco de suas aes de gesto em monitoramento. Por
exemplo, no caso da construo de grandes usinas hidreltricas, tem-se
uma execuo direta pelo Governo Federal e, assim, o Ministrio de Minas e Energia ir conduzir diretamente a execuo do empreendimento,
gerindo contratos com o setor privado, interagindo com os demais rgos
federais envolvidos e monitorando o avano das obras. J no Ministrio
das Cidades, abundam exemplos de empreendimentos de execuo indireta, nos quais cabe ao Governo Federal estabelecer parcerias e cooperaes com os governos subnacionais, viabilizar o financiamento e
monitorar sua execuo, muitas vezes, por meio da intermediao da
11
Optou-se, no artigo, pela utilizao da terminologia execuo direta ou indireta, tal como usado pelos operadores do PAC. No entanto, reconhece-se que,
de acordo com a Lei de Licitaes (N 8.666/1993), a terminologia tecnicamente
correta seria a de execuo prpria ou por terceiros. No primeiro tipo, caberia
tanto a execuo direta, ou seja, aquela realizada pelo prprio rgo (como se
os prprios funcionrios do DNIT construssem uma rodovia), quanto a execuo indireta, envolvendo obras contratadas (isto , o DNIT contrata empresas
para construo de uma rodovia). Por fim, a execuo por terceiros envolveria
os casos cuja responsabilidade pela execuo resta aos governos estaduais e
municipais, ou outros entes.
191
Caixa Econmica Federal (CEF). No entanto, as tarefas de planejamento,

contratao e gesto das obras (por exemplo, os sistemas de BRT) ficam a
cargo dos rgos estaduais ou municipais12.
Em ambos os casos, cabe aos rgos setoriais as providncias bsicas necessrias para a realizao dos empreendimentos e para o acompanhamento primrio da sua execuo. Por exemplo, tal como relatado
por funcionrios do Ministrio de Minas e Energia, cabe a eles todas as
relaes com os empreendedores contratados (na maioria dos casos
privados ou do grupo Eletrobrs), desde os processos licitatrios gesto cotidiana dos contratos. Esses contatos com empreendedores, em
geral, ocorrem mensalmente e geram informaes sobre a situao das
obras (avano fsico e financeiro), previses de concluso e entrada em
operao. No caso do Ministrio das Cidades, a gesto e acompanhamento de projetos, sob a execuo de estados e municpios, se do por
intermediao da Caixa Econmica Federal (CEF), que faz o levantamento de informaes in loco (percentual de execuo fsica, financeira,
medies, e situao da obra). Caso sejam identificados problemas nos
projetos, instaura-se um GGI (grupo de gesto integrado) uma
videoconferncia envolvendo funcionrios do Ministrio das Cidades,
da CEF em Braslia e nas localidades dos empreendimentos, os proponentes (governos subnacionais) e as empresas contratadas.
Assim, alm das tarefas de acompanhamento e monitoramento
da realizao dos empreendimentos, os operadores do PAC nos rgos
setoriais tambm lidam diretamente com os aspectos tcnicos e burocrtico-legais. Tal como relatado por um funcionrio do Ministrio da
Integrao Nacional, o cotidiano deles envolve atividades relativas a
engenharia, superviso e avaliao de obras, como tambm atividades
de instruo processual, isto , o atendimento ao devido rito exigido
12
As diferenas entre empreendimentos de execuo direta e indireta tambm

afetam as aes de articulao, coordenao e monitoramento, desenvolvidas
pela Sepac. Enquanto no primeiro caso, a Sepac tem acesso direto aos diversos
rgos envolvidos na execuo dos empreendimentos, no segundo caso, ela
precisa mobilizar operadores intermedirios para acessar e gerir aes com
estados e municpios. Na rea de poltica urbana, esse papel tem sido desempenhado pela Caixa Econmica Federal.
192
pela legislao, as exigncias formais e processuais da gesto de recursos pblicos. At porque a gente est sujeito a rgos de controle que
vo verificar se esses procedimentos esto sendo feitos dentro do processo e isso nos demanda muito tempo (Entrevista 13).
Em vrios casos, como no Ministrio de Minas e Energia, Ministrio
da Integrao Nacional e Ministrio das Cidades, foram criadas unidades,
comits gestores ou executivos internos com o objetivo de agregar e sistematizar as informaes produzidas nas unidades dos ministrios responsveis por processos especficos (licitaes, gesto de contratos, repasses,
convnios, alm das reas tcnicas) para comunicao direta com a Sepac.
Um exame superficial do arranjo institucional do PAC, tal como
sintetizado na Figura 1, sugere que o mesmo se baseia em um tipo de
estrutura e organizao formal para articulao e coordenao governamental simples e bastante familiar, envolvendo rgos colegiados de
direo superior, combinados com grupos tcnicos temticos em
interface com rgos setoriais. Diversas outras experincias no nosso
passado recente, as quais mobilizaram arranjos semelhantes, no obtiveram xito (ou apenas de forma bastante parcial). Em alguns casos,
arranjos desse tipo se tornaram rotinas burocratizadas, entendidas pelos seus participantes como um mero cumprimento de deveres formais.
Em outros casos, implodiram em funo de conflitos, divergncias e
tenses entre os rgos governamentais. Finalmente, outros nem chegaram a se tornar prticas concretas, permanecendo apenas como intenes declaradas nos documentos oficiais.
Assim, a questo que se coloca : o qu explica o aparente sucesso ou bom funcionamento do PAC? De que forma que o PAC constri sua
autoridade prtica13, para lidar com os vetores centrfugos do ambiente
13
A construo da efetividade ou capacidade de influncia de instituies como

o PAC requer tanto a combinao de status e capacidades formais definidas
por lei e pela insero institucional do rgo , como tambm o reconhecimento pelos atores e organizaes com os quais interage direta ou indiretamente.
A combinao de capacidades formais com reconhecimento institucional configura aquilo que Abers e Keck (2013) denominam autoridade prtica. Isto ,
o poder de influncia sobre outros que se constitui na prtica por meio de
interaes, estratgias de comunicao e penetrao interinstitucional.
193
poltico-institucional brasileiro? Isto , quais elementos medeiam a

transposio dessa estrutura formal em prticas concretas e cotidianas
reconhecidas e respeitadas pelos agentes que compem o seu complexo ambiente institucional?
Obviamente, um elemento importante e que no pode ser
desconsiderado o apoio poltico e a centralidade do Programa nos
ltimos dois governos (de 2007 a 2014) aspecto reforado nos relatos
dos entrevistados e j amplamente reconhecido. A priorizao do PAC
no Governo Federal certamente contribui para que haja uma canalizao de atenes e recursos diferenciada em relao a outros programas 14. No entanto, a literatura clssica sobre implementao (e.g.
PRESSMAN; WILDAVSKY, 1972) j demonstrou que a priorizao de um programa, por si s, no suficiente para garantir que sua execuo ocorra a
contento e que os resultados sejam produzidos. Para alm das sinalizaes por parte das lideranas do governo, observa-se tambm que o
carter prioritrio do PAC se concretiza, em nvel mais operacional, por
meio da forma como seus operadores concebem e entendem o programa e atuam cotidianamente em seu nome. Argumenta-se que essa
dimenso de anlise essencial para se compreender as bases da
efetividade do PAC. Esse ser o foco das prximas duas sees.
O PAC em ao I: suas finalidades e funes na perspectiva

de seus operadores
Um passo essencial para se compreender de que forma instituies
formais so traduzidas em aes concretas, e como impactam nas
interaes dos atores a elas submetidos, identificar como tais atores
entendem e percebem tais instituies, suas razes de ser, finalidades e
funes. Assim, como uma primeira etapa para compreenso do PAC em
14
Uma simples comparao entre projetos de infraestrutura com caractersticas

semelhantes, mas que difiram em termos de sua incluso (ou no) na carteira
do PAC, demonstra a importncia da priorizao do PAC, em termos de ateno
poltica, recursos financeiros, etc.
194
ao, buscou-se analisar de que forma os prprios operadores do programa, encarregados de dar-lhe concretude cotidiana, concebem-no.
Alguns relatos dos operadores do PAC chamaram ateno para a
dimenso econmica dos seus objetivos15 as ideias de um plano estratgico para acelerao do ritmo de crescimento econmico por meio do
investimento e superao dos gargalos de infraestrutura em consonncia com os atos normativos e legais que lhe garantem existncia
formal. Mas, por meio do exame sistemtico dos relatos colhidos, percebeu-se que esses sentidos revelam apenas parcialmente o conjunto
de objetivos e funes atribudos ao programa por aqueles envolvidos
diretamente com sua construo e operao.
Os operadores do PAC ressaltaram, com nfase ainda maior, os
aspectos poltico-institucionais que justificaram a sua criao e sustentao. Destaca-se os sentidos de articulao e coordenao da ao governamental atribudos ao PAC, o qual se desdobra nas ideias de
monitoramento, priorizao e dinamismo.
Segundo as narrativas examinadas, os objetivos de articulao e
monitoramento da ao governamental j figuravam como centrais para
o PAC, desde sua criao. Segundo um ex-integrante do PAC 1, que participou de seu processo de criao, no incio do segundo mandato do
Presidente Lula,
15
A partir de relatos de pessoas que participaram do processo de criao do PAC,

ficou claro que, j no final do primeiro mandato do Presidente Lula, consolidava-se no governo a leitura de que os anos anteriores haviam sido exitosos no
avano de diversas polticas sociais, no entanto, a sustentabilidade do modelo de desenvolvimento demandava um segundo impulso que passava pela
ampliao do investimento em infraestrutura, a qual vinha em trajetria de
desmonte desde os anos 1980. Operadores atuais do PAC, seja na Sepac ou nos
rgos setoriais, reforaram essa percepo de que o objetivo principal do
programa fortificar a infraestrutura nacional (Entrevista 2), por meio da
recuperao de uma srie de obras de infraestrutura que em algum momento
da histria do pas foram pensadas, ou planejadas e muitas delas ficaram sem
execuo, (...) ficaram engavetadas ou postergadas (Entrevista 14); e oferecendo garantias de investimento para superar a falta de continuidade nos projetos
os soluos de investimento que prevaleceram nas dcadas anteriores
(Entrevista 15).
195
a Casa Civil se concentrou nesse papel mais de coordenao da

ao interna de governo16. Nesse sentido, a SAM foi criada pro acompanhamento dos projetos estratgicos (...) um carter mais de
monitoramento mesmo (...) ser um facilitador na articulao desses
programas. Porque, no mais das vezes, o programa estratgico, por
ser de grande porte, no um programa monotemtico, ou mono
ministerial, se eu posso assim dizer, ele acaba envolvendo, direta ou
indiretamente, mais de um rgo de governo, n? Ento nosso papel
era um pouco facilitar essa articulao. (Entrevista 10)17
Tal orientao tem sido mantida at os dias de hoje. Segundo uma

operadora da Sepac a nossa tarefa monitorar e coordenar. Essa a
principal razo de existir da Secretaria do PAC (Entrevista 5). Assim, fica
bastante evidente que o PAC, para alm de seus propsitos econmicos, se constitui como tentativa de reao aos desafios para a
implementao de polticas de infraestrutura derivados do ambiente
poltico institucional brasileiro. Isto , de construo de mecanismos de
comunicao, articulao e coordenao entre os diversos atores envolvidos para produzir complementaridades e reduzir contradies entre
os diferentes segmentos do Estado.
Os relatos apontam que um objetivo central para o PAC incidir na
articulao e coordenao de aes entre os distintos ministrios da rea
de infraestrutura. Desde o segundo Governo Lula, os ministrios dos Transportes, Cidades, Minas e Energia, e Integrao Nacional, por exemplo,
no tm sido ocupados por indicaes do Partido dos Trabalhadores (PT),
mas sim por partidos que aceitaram compor os Governos Lula e Dilma,
mas que no necessariamente possuem um alinhamento fino com as diretrizes da Presidncia da Repblica. Assim, uma das funes desempenhadas pelo PAC, tal como declarada por uma operadora da Sepac :
16
Enquanto que a Secretaria de Relaes Institucionais (SRI) passou a se concentrar na coordenao poltica, nas relaes com partidos, parlamentares,
governadores e prefeitos.
17
A equipe que veio compor a SAM vinha trabalhando com experincias de

monitoramento intensivo, no primeiro mandato (2003-2006), como as chamadas metas presidenciais e, posteriormente, com o Projeto Piloto de Investimentos-PPI (2005), alm de outras experincias no final da gesto FHC (planos
Brasil em Ao e Avana Brasil), todas voltadas para busca de melhoria dos
resultados, envolvendo sistemas informatizados para o monitoramento.
196
fazer com que aquilo que decidido nos ministrios, aquilo que vai
ser implementado, esteja em consonncia com a diretriz que saiu da
presidncia e do conselho de ministros que decide sobre os investimentos... (...) promover esse alinhamento das polticas pblicas e
ao mesmo tempo juntar, com o mximo de confiabilidade e atualizaes constantes, as informaes que vem desses investimentos dos
ministrios e at dos proponentes, n? dos estados, dos municpios...
pra voltar pra deciso, pra que eles possam aparar arestas, n?... a
l, j no mais alto nvel, diretamente com a presidncia e com os
ministros. (Entrevista 6)
Assim, o PAC oferece ao ncleo decisrio central do governo alguma capacidade de controle sobre a ao dos seus parceiros polticos,
pelo menos no que concerne ao contedo e ao monitoramento intensivo dos projetos, pois quem decide se o projeto vai entrar ou no no PAC
o seu colegiado de ministros. Assim, os ministrios setoriais continuam podendo fazer projetos e apresentar propostas prprias, mas, como
relatado por outra operadora na Sepac, ele [o PAC] impede aquelas
tomadas de decises, assim, pouco republicanas, n? (...) voc consegue, efetivamente, fazer o governo, pelo menos na rea de infraestrutura, caminhar para um projeto determinado de poltica pblica,
dar coerncia a esse tipo de viso de pas (Entrevista 5).
Da mesma forma, no que tange aos desafios relativos articulao federativa, o PAC possibilita uma maior convergncia das aes
em consonncia com as diretrizes do governo.
Ento... voc tem de um lado essa estrutura de coordenao, e de
outro lado voc tem o ministrio com a poltica pblica dele, mas
voc tambm tem os estados e os municpios... que vo ao ministrio
pedir apoio, ou pedir investimentos, mas que tambm tem acesso
direto a esses outros ministros e at a prpria presidncia... ento, a
gente trabalha de um lado com essa coordenao, que fala pra gente
aquilo que ... a diretriz de governo, aquilo que pra ser seguido,
como fazer, o que analisar... (Entrevista 6)
Finalmente, em relao ao vetor de tensionamento das relaes

entre rgos executores de polticas e rgos de controle, fiscalizao e
garantia de direitos, o PAC parece tambm responder no sentido de
contrabalanar o potencial para fragmentao e impasses. Um operador
da Sepac revelou que
197
ns temos inmeras interaes entre rgos dentro do governo mesmo, n? E tambm com rgos de fora da administrao, como, por
exemplo, o TCU... ns temos inmeras interaes aqui dentro, com
processos de licenciamento, relao com a Funai... e esse processo
de interlocuo, ele vai... meio que... como se fosse... azeitando essa
engrenagem, fazendo com que isso funcione de uma maneira mais
integrada... ento assim, o PAC acaba sendo uma pea que ajuda o
governo, como um todo, a funcionar de uma maneira mais integrada,
na medida em que a administrao vai se tornando uma estrutura
cada vez mais complexa, cada vez mais sistmica, o PAC funciona
como uma pea que faz com esse sistema no seja composto por
vrios microssistemas isolados, mas ele consegue criar um processo
de integrao interna. (Entrevista 7).
Uma vez que o PAC se apresenta, na viso dos seus prprios operadores, como uma estratgia de articulao e coordenao da ao governamental, em nvel poltico e administrativo, ele caminha no sentido
de representar uma viso de governo e das prioridades de governo. Um
entrevistado no Ministrio de Minas e Energia relatou a partir do momento em que o nosso governante, a nossa presidenta, diz olha, entendemos que isso aqui prioridade, todos os que fazem parte desse
governo tratam isso como se fosse prioridade (Entrevista 2).
Semelhantemente, operadores do PAC em rgos setoriais
ressaltaram que todo esse processo de articulao interna e coordenao contribui para a criao e comunicao das aes prioritrias para
o governo como um todo. Um entrevistado no Ministrio da Integrao
Nacional colocou da seguinte forma:
passa uma credibilidade, para que essas obras que so elencadas,
que so obras priorizadas, so vistas como as principais obras pro
desenvolvimento do pas, para que exista um interesse e para que
elas possam ser executadas. (...) Antigamente, no existia a certeza do
interesse na execuo da obra... ento existia sempre uma dvida,
podia existir um contingenciamento, dificuldades oramentrias, dificuldades financeiras e que o PAC supera isso tudo. (Entrevista 13).
Uma entrevistada no Ministrio das Cidades afirmou ainda que:

existe um grande respeito de todos os rgos em relao ao PAC. (...)
e esse olhar prximo por uma ministra da Casa Civil e depois por uma
ministra do Planejamento, ele realmente d uma importncia pra
198
aquela poltica, ele demonstra pra todos os servidores a importncia

que t se dando pra aquela poltica, n? (Entrevista 15).
A percepo desses agentes nos rgos setoriais se soma com o

entendimento dos operadores da prpria Sepac, para os quais o PAC :
um programa que representa uma viso de governo... uma viso de
governo como um todo... o PAC quebra a lgica de ah, o projeto... as
prioridades do Ministrio de Minas e Energia... as prioridades do
Ministrio das Cidades... as prioridades dos ministrios x, y... ns
temos as prioridades do governo, ns trabalhamos como essas prioridades... isso faz com que a Esplanada, os rgos e tal compreendam
tambm que a execuo de seus projetos melhor quando eles esto
integrados dentro dessa viso. (Entrevista 7).
Finalmente, outro sentido atribudo ao PAC por seus operadores,

associado diretamente a essas ideias de articulao, coordenao e
priorizao, diz respeito ao dinamismo, celeridade e agilidade dos
processos governamentais18. Ainda que a maior parte dos informantes
tenha mencionado esse aspecto, ele comparece com maior concretude
e intensidade nos relatos dos funcionrios dos ministrios setoriais, os
quais interagem, simultaneamente, com projetos inseridos na carteira
do PAC e com aqueles que no tm acesso aos seus benefcios.
O empreendimento que est no PAC, ele acaba tendo uma vantagem,
t? O que acontece? Todas as interaes que a gente tem que fazer
com os outros rgos sobre empreendimentos que no esto no PAC,
a gente tem que fazer diretamente com o rgo... uma negociao
direta com o rgo. Quando voc tem um empreendimento que t no
PAC, voc tem o Ministrio do Planejamento como um intermedirio
adicional, mas no pra atrapalhar, muito mais pra mediar, pra ajudar. (...) a grande vantagem que o PAC trouxe foi nessa questo do
dinamismo. Porque eu sento na mesma mesa com todos os agentes
envolvidos, com outras autarquias, outros rgos, pra gente sentar e
tentar encontrar encaminhamentos, pra gente sentar e discutir. (...)
No caso do setor eltrico, como eu disse, ns j tnhamos o nosso
planejamento, ns j tnhamos o nosso monitoramento, o que que o
PAC agregou pra gente? O PAC agregou pra gente agilidade, celeridade.
(Entrevista 2).
18
Vrios relatos utilizam termos como fast-track ou streamline para se referir

ao dinamismo e agilidade de processos que o PAC provoca.
199
Assim, apesar dos atos normativos e documentos oficiais se dedicarem notadamente aos objetivos econmicos de investimento em
infraestrutura, os relatos dos operadores do PAC indicam que, to ou
mais importantes, so as funes cumpridas pelo PAC no sentido da
articulao e coordenao governamental em um ambiente polticoinstitucional complexo, no qual se d a gesto de projetos de
infraestrutura no Brasil atual. Assim, o PAC poderia ser compreendido
como um programa no apenas de acelerao do crescimento, mas, sobretudo, de acelerao da ao governamental ou, mais especificamente, da implementao multissetorial de projetos prioritrios na rea de
infraestrutura.
O PAC em ao II: interaes cotidianas em uma rede de

informaes para monitoramento e construo de capacidades
A anlise das concepes, sentidos e ideias sobre o PAC narradas
pelos seus prprios operadores j permitiu ampliarmos nossas interpretaes atuais sobre os objetivos e finalidades do PAC. Alm disso,
nos aproximam de uma melhor compreenso sobre as prticas desses
atores que do concretude cotidiana ao programa. Parte-se do pressuposto de que a forma como atores concebem uma instituio informa
suas prticas em relao a ela, assim como suas prticas constituem,
reciprocamente, os entendimentos e sentidos atribudos s instituies
(BEVIR; RHODES, 2010).
Nesse sentido, a anlise da atuao prtica dos operadores do
PAC tem o potencial de oferecer elementos que permitam uma compreenso sobre o funcionamento do programa que v alm daquela
extrada a partir do seu arranjo formal. Mas para tal, faz-se necessrio
adentrar tal arranjo, tal como descrito na seo 2, em busca do material
humano e das inter-relaes estabelecidas no seu interior.
A estrutura da Sepac povoada da seguinte forma. No nvel de
direo superior, tem-se o secretrio, subordinado ministra do Planejamento, e seus assessores diretos. Em seguida, existem cinco diretores
(quatro em reas temticas de infraestrutura e um na rea de gesto de
200
sistemas e informaes). Em mdia, em cada diretoria, atuam dois coordenadores-gerais, os quais so auxiliados, por sua vez, por dois tcnicos. A vasta maioria dos ocupantes desses cargos na Sepac so servidores
de carreira (aproximadamente 90%) em sua maior parte oriundos de
carreiras da administrao pblica federal, como a de Analista de Planejamento e Oramento (APO), a de Especialista em Polticas Pblicas e
Gesto Governamental (EPPGG) e a de Analista de Infraestrutura (AI),
mas, envolvendo, tambm, funcionrios concursados de empresas estatais e governos estaduais e municipais. O recrutamento contnuo e
bastante seletivo, uma vez que a Sepac tem prioridade na escolha dos
recm-concursados que ir reter. Tal como relatado, o processo seletivo
envolve anlise de currculo e entrevistas, a partir da qual se procura
identificar os servidores capazes e disponveis [tempo] para lidar com
presso no dia a dia19, valorizando, sobretudo, as habilidades relacionais
dos candidatos. Segundo uma operadora lotada no rgo, o processo
seletivo tem foco na capacidade de costura, pois o conhecimento tcnico especfico pode ser suprido pelos rgos setoriais (Entrevista 6).
As unidades especficas para a gesto dos projetos do PAC nos
ministrios setoriais apresentam estruturas e processos de recrutamento
diversos, em funo das caractersticas de cada rgo. No entanto, uma
tendncia visvel tem sido a ocupao de cargos de direo (diretores e
coordenadores) por servidores federais, sobretudo, da carreira de Analista de Infraestrutura ou oriundo de empresas estatais ou rgos pblicos vinculados.
Mas, para alm das caractersticas bsicas desse material humano, que habita as estruturas institucionais do PAC, o que fazem e como
agem seus operadores para construir e sustentar a efetividade do programa no dia a dia da sua implementao?
19
Segundo relatos, o processo seletivo para lotao na Sepac divulgado

enfatizando-se que o trabalho vai ser duro e que tem que ter lombo para chicote (Entrevista 6), como uma forma de filtrar aqueles candidatos j dispostos
atuao cotidiana sob presso e com alta dedicao de horas de trabalho. Esse
mesmo elemento responsvel tambm, conforme relatado por vrios entrevistados, pela alta taxa de rotatividade dos funcionrios da Sepac.
201
A anlise sistemtica das entrevistas e das notas de observaes

in loco fez emergir uma interpretao sobre a atuao dos operadores
do PAC no seu cotidiano20. Tal interpretao sugere que esses agentes
atuem como ns de uma rede de informaes para monitoramento e
construo de capacidades. Esse termo pretende dar conta de trs elementos centrais para a compreenso da operao cotidiana do PAC:
(a) a ideia de rede evoca a importncia de interaes pessoais, as
quais perpassam fronteiras organizacionais no interior do governo, mas no necessariamente respeitando estruturas e protocolos hierrquicos tpicos da burocracia federal;
(b) o complemento informao designa o objeto primordial dessas interaes entre agentes situados lateralmente (rgos do
governo) e acima, no eixo vertical, at o Comit de Ministros
(CGPAC) e a Presidncia da Repblica;
(c) por fim, as ideias de monitoramento e construo de capacidades se referem s finalidades e usos das informaes
transacionadas na rede, nos seus eixos vertical e horizontal.
A Figura 2 oferece uma visualizao dessas interaes e fluxos, situando os operadores do PAC na interseo de um conjunto de interaes
laterais e verticais. Tal como ser desenvolvido abaixo, eles funcionam
como elos que intermedeiam fluxos informacionais entre esses eixos
ortogonais do governo, relativos s suas dinmicas setoriais e o ncleo
decisrio central. Eles se auto-definem como monitores e articuladores que tm como misso fazer a roda girar. Para tal, passam a
maior parte do seu dia em reunies e comunicaes via email e telefone,
identificando problemas e obstculos execuo dos empreendimentos
e contribuindo para a construo de solues e encaminhamentos para
viabilizar a implementao.
20
Dada a inexistncia de um protocolo ou cdigo de conduta formal, definindo

formas de ao e comportamento esperados ou desejveis, chamou muita
ateno na anlise do material emprico as convergncias nos relatos e discursos dos operadores do PAC sobre as suas formas de atuao.
202
Figura 2: Operadores do PAC no centro do fluxo de informaes e

interaes (horizontais e verticais)
Tal como relatado por um operador e uma operadora da Sepac,

respectivamente,
a gente exercita muito essa capacidade... essa necessidade de coordenao, de fazer salas de situao, de identificar quais so os principais problemas, cobrar avanos... quando no esto avanando,
quais so os problemas que a gente pode ajudar de alguma forma...
quando a gente precisa envolver diferentes rgos, a gente chama, faz
tipo um filtro dos problemas para tentar subir. (Entrevista 8).
a Sepac, no Ministrio do Planejamento, no executa nada... a gente
no executa obras... a gente no contrata nada. Ns fazemos o acompanhamento, monitoramento, articulao de projetos que so executados por outros ministrios ou por empresas estatais ou empresas
privadas... nosso papel garantir que a obra seja executada da melhor forma possvel, respeitando todos os procedimentos [e.g.
licenciamento socioambiental] e a participao de todos os rgos
do governo envolvidos... ento nosso papel muito mais de articulador,
de ver os conflitos que existem entre os interesses do empreendedor e
os diversos rgos governamentais envolvidos ou outros problemas.
(Entrevista 14).
203
Tal como ilustrado na Figura 2, lateralmente (eixo horizontal), os

operadores da Sepac esto em interao constante com os demais operadores do PAC situados nos ministrios setoriais e nos rgos de
regulao, controle e condicionamento da ao estatal em geral, pessoas que ocupam cargos de diretor ou coordenador-geral nas estruturas
desses rgos e so responsveis por agregar e sistematizar as informaes sobre os projetos do PAC sob sua execuo. Em relao aos demais
rgos do governo, os operadores da Sepac atuam como uma espcie de
monitoramento de segunda instncia (ou meta-monitoramento), uma
vez que cabe aos prprios ministrios setoriais a execuo dos projetos
(licitao, gesto de contratos, superviso de obras, etc.) e a produo
de informaes bsicas para o monitoramento dos mesmos, e aos demais rgos, a conduo de procedimentos de autorizao e controle
(outorgas, licenciamento, auditorias, etc.)
Essas interaes laterais entre os operadores do PAC (situados na
Sepac e nos demais rgos) so cotidianas, perfazendo uma rotina diria de reunies, contatos telefnicos e via email. Dois operadores da
Sepac relatam sobre estas interaes:
todo dia a gente vive se falando, s vezes 3 ou 4 vezes por dia. Tem dia
que t mais tranquilo, que no tem nada, mas mesmo assim eu ligo
uma vez de manh e outra tarde e a? T tranquilo? Tem algum
problema? Alguma obra a que precisa de ateno? (Entrevista 3)
a gente faz essa rotina constante... por exemplo, no caso da [nome do
rgo setorial omitido], semanalmente, a gente j estabeleceu um
fluxo de trocas de informao que eles mandam pra gente toda sextafeira, uma apresentao com o status, com a situao de todos os
[tipo de empreendimento omitido]... mudana semanal nos empreendimentos. (Entrevista 8)
Essas interaes laterais tm como pice a realizao das salas de

situao. Trata-se de um conjunto de reunies, usualmente mensais,
coordenadas pelos operadores da Sepac e envolvendo, estritamente,
os operadores do PAC nos ministrios setoriais e nos rgos responsveis pela regulao, controle da ao estatal e garantia de direitos. As
salas so temticas. Isto significada que, para cada segmento temtico
da carteira de empreendimentos do PAC (e.g. gerao de energia,
204
petrleo e gs, mobilidade urbana, recursos hdricos, portos e aeroportos, entre vrias outras), realiza-se uma rotina de reunies especficas,
envolvendo diferentes rgos, aqueles diretamente envolvidos com os
empreendimentos de cada rea. Como resultado dessa especializao
temtica, o funcionamento de cada sala de situao apresenta peculiaridades, relacionadas s diferenas no perfil dos rgos envolvidos e
nos tipos de execuo dos empreendimentos (direta ou indireta).
Mas, de forma geral, possvel descrever essas salas de situao
como reunies executivas, voltadas discusso de cada empreendimento
da carteira temtica, um por um, envolvendo atualizao e conferncia de
informaes sobre a situao das obras, identificao de obstculos e problemas de execuo e encaminhamento de providncias para soluo e
viabilizao da implementao. A reunio iniciada, conduzida e mediada
pelos operadores da Sepac. Nesse momento, todos os presentes pegam
suas planilhas, relatrios, canetas marca-texto de diferentes cores e computadores, nos quais dispem das informaes sob responsabilidade de
seus respectivos rgos, sobre cada um dos empreendimentos. A partir da,
os operadores dos ministrios setoriais discutem o andamento de cada
empreendimento, com a projeo em telo das fichas de acompanhamento, indo direto ao apontamento daquilo que percebem como obstculos
execuo dos mesmos, os quais, em geral, esto associados a processos e
procedimentos sob responsabilidade dos demais rgos presentes (e.g.
autorizaes e outorgas por parte de agncias reguladoras, licenciamento
socioambiental, liberao de recursos e fluxos financeiros e contbeis, interferncias de outros projetos e reas do governo, entre outros), alm de
questes associadas aos empreendedores privados envolvidos (e.g. mudana de escopo, prazos, gesto de contratos). Na sequncia, os operadores da Sepac pedem esclarecimentos aos demais rgos envolvidos, os quais
apresentam suas perspectivas, relatando a situao dos processos e esclarecendo os motivos de possveis atrasos ou dificuldades (em geral, envolvendo fluxos de documentos, manifestaes, comprovaes e estudos, mas,
tambm, podendo incluir insuficincia de recursos humanos, financeiros e
legais, etc.). A partir da, acordos so estabelecidos entre as partes, em
relao aos trmites de documentos, processos e prazos de resposta, enca205
minhando as solues para a superao dos obstculos apontados. Movese, ento, para a discusso do prximo empreendimento, at o fim da lista,
o que pode levar de 3 a 4 horas ou um dia inteiro de reunio. Na maioria dos
casos, solues e encaminhamentos so produzidos, permitindo o
destravamento da execuo dos empreendimentos. Dado que os membros das salas de situao ocupam posies de diretores e coordenadoresgerais nos seus respectivos rgos, todos possuem capacidades de tomar
decises ou levar questes diretamente para seus superiores (o que muitas
vezes pode ocorrer durante as prprias reunies). Assim, as interaes entre esses burocratas de mdio escalo permitem a produo de acordos e
encaminhamentos com agilidade e rapidez, por parte de profissionais que
tambm exibem capacidade de engajar nas discusses mais tcnicas de
gesto dos projetos21.
Assim, as salas de situao podem ser caracterizadas como um ambiente cordial, de interao lateral entre agentes de mdio escalo de
diferentes organizaes, envolvendo, no entanto, visveis tenses latentes entre rgos defendendo suas jurisdies e prerrogativas, mas com
potencial para o encaminhamento pragmtico de aes colaborativas,
voltadas para viabilizar a execuo dos empreendimentos. Tal como relatado por um operador do PAC no Ministrio de Minas e Energia:
Quando ns sentamos com a Sepac, quando ns sentamos l naquela mesa de articulao, so pessoas que ocupam postos de comando,
de direo nas suas instituies, as quais tem esse alinhamento com
o objetivo do governo, que a priorizao desses empreendimentos.
As tenses continuam existindo, t? Elas no deixam de existir. Em
nenhum momento voc passa por cima do trabalho tcnico, o trabalho tcnico fundamental... ele tem as suas caractersticas... e o tcnico tem a sua viso tambm, mas ele, tendo conhecimento do que a
direo de cada instituio t pensando e entende como prioridade,
ele vai tratar, ela vai buscar mostrar no, isso daqui no d pra fazer,
d pra fazer dessa outra maneira. (Entrevista 2).
21
Nas salas de situao, os dilogos so intensivos em contedo tcnico mobilizando conceitos especficos e procedimentos da rea de engenharia, diversas siglas, legislaes, processos e relatrios no facilmente acessveis a
quem no tem experincia e formao na rea.
206
Para tal, o papel de mediao e articulao por parte dos operadores da Sepac essencial22. Tal como informado por um deles,
muito assim, a habilidade de, realmente, entender a posio de
cada rgo, cada um tem a sua atribuio legal, sua competncia e
tentar que a posio de cada rgo seja respeitada... mas tambm
que a gente consiga alguma forma de chegar num ponto de convergncia que, no final, a execuo do empreendimento. Ento s
vezes o empreendedor faz o estudo de impacto ambiental e o estudo
malfeito, o estudo incompleto, ou alguma coisa do tipo e a
entrega no rgo ambiental e o rgo fala olha, com esse estudo
aqui eu no consigo me manifestar, ento a gente no pode de
forma nenhuma forar uma manifestao que no d conforto para
aquele rgo fazer uma manifestao completa, plena, sem nenhum
problema. Ento a gente chama o empreendedor e fala olha, voc
realmente quer fazer o empreendimento? ento faa um estudo bem
feito. (Entrevista 14)
Por meio dessa rotina de interaes laterais contnuas (virtuais e

presenciais), ao longo do tempo, constri-se uma rede de relaes pessoais, por cima da impessoalidade tpica das relaes institucionais. Por
envolverem trocas reiteradas de informao, crticas para o monitoramento e tomada de deciso, essas relaes vo se transformando
em laos de confiana, uma vez que esses operadores passam a saber
com quem podem contar e depender na soluo de demandas urgentes. Tal como relatado por um operador da Sepac:
s vezes, a gente tem uma urgncia aqui, s vezes a Ministra ou a
Presidenta querem uma informao rpida, a gente no consegue
falar com eles [dirigentes de ministrios setoriais], a eu ligo diretamente na rea, eu ligo diretamente no [autarquia vinculada a ministrio setorial]. Devido s salas de situao, a gente acaba conhecendo
a equipe tcnica, ento eu j tenho assim uma proximidade maior
com o pessoal, j sei pra quem tem que ligar. (Entrevista 3).
22
Em um estudo analisando a construo de rodovias na Sucia, Johansson (2012)

identificou, de forma semelhante ao observado no caso do PAC, a atuao de
burocratas de mdio escalo como promotores de dilogos e negociaes
envolvendo outros rgos do governo central, autoridades municipais e
sociedade local, buscando forjar acordos que previnam o agravamento de tenses e viabilizem a implementao dos projetos.
207
Para alm da agilidade no acesso s informaes, essa rede de

contatos pessoais tambm atravessa o plano das relaes polticas,
superando as possveis divergncias e a instabilidade gerada pelas
mudanas de dirigentes polticos nos rgos setoriais. Vrios dos
entrevistados na Sepac relataram recorrer s suas redes de contatos,
muitas vezes envolvendo equipes tcnicas e servidores dos ministrios, para driblar tenses, bloqueios ou atrasos impostos por dirigentes
de alto e mdio escales, ocupantes de cargos por indicao poltica23.
Por exemplo, uma operadora da Sepac relatou que precisava lidar com
um secretrio de um ministrio setorial, o qual demonstrava claramente s se importar com a manuteno do seu cargo e com a realizao de
obras na sua rea de influncia poltica. Ao longo do tempo, conseguiu
se aproximar e desenvolver relaes de confiana diretamente com a
equipe tcnica (servidores), estabelecendo uma troca de informaes
para o monitoramento dos empreendimentos do PAC que era independente do secretrio e do ministro da pasta.
Situaes como esta demonstram a importncia das relaes pessoais para a operao prtica do PAC. Alm disso, em relao s recorrentes mudanas na direo dos rgos setoriais, um desses operadores
da Sepac discorreu:
por exemplo, mudou recentemente o ministro l na [nome da secretaria], mudou os secretrios, ento voc j sabe em quem confiar
mais, se voc precisa de uma informao mais apurada, quem voc
acha que um quadro poltico muito forte e o cara t l mais pra
cumprir papel de partido... ento, quando a gente precisa de uma
informao mais tcnica, a gente procura ir pra outra pessoa em
quem a gente tem uma confiana maior. (Entrevista 8).
Assim, essa rede de relaes pessoais relevante justamente

porque ela se superpe s estruturas e protocolos formais de relao
entre burocracias. Embora se possa pressupor que a repetio de
23
Exemplos dessas tenses, bloqueios ou atrasos incluem desde a negao de

informaes solicitadas pelos operadores da Sepac proviso de informaes
incompletas, erradas ou fora dos prazos estabelecidos, prejudicando as atividades de monitoramento da Sepac.
208
interaes entre burocratas (em qualquer rea, setor ou poltica) promova relaes pessoais que facilitam a cooperao, no caso da operao
no PAC, esse aspecto cumpre papel essencial, tornando-se um ativo a
ser mobilizado para promover a agilidade do fluxo de informaes e
para a avaliao da credibilidade e confiana entre os interlocutores.
Finalmente, em adio aos seus usos instrumentais, essas redes
de contatos pessoais tambm revelam um aspecto de socializao e
humanizao dos ambientes institucionais, nos quais se esperariam
relaes supostamente impessoais. No incio de cada reunio das salas de situao era perceptvel a confraternizao entre os presentes,
retomando conversas iniciadas nas reunies anteriores, abordando assuntos particulares (famlia, viagens, bens particulares, etc.), reforando o carter pessoal das relaes entre os operadores do PAC.
Quando fui apresentado como pesquisador-observador em uma dessas reunies, o funcionrio de um ministrio setorial exclamou seja
bem-vindo famlia PAC.
A Figura 2, acima, indica que a atuao cotidiana dos operadores
da Sepac, para alm das interaes laterais, tambm marcada por
interaes verticais. Verticalmente, eles esto em contato direto com
autoridades do Ministrio do Planejamento (Secretrio da Sepac e Ministra), as quais coordenam o Grupo Executivo do PAC (Gepac), formado
pelos secretrios executivos, e o Comit Gestor do PAC (CGPAC), composto pelos ministros, mobilizando, tambm, o ncleo decisrio central
da Presidncia da Repblica.
Essas interaes permitem a subida da informao produzida e
transacionada nas interaes laterais. Isto , quando um problema ou
obstculo ao avano da execuo de algum empreendimento aparece,
primeiramente, o prprio ministrio executor procura resolver. Se no
resolveu, o problema vira pauta de sala de situao. Se nessas reunies
no se produz os acordos e encaminhamentos resolutivos, ento, cabe
aos operadores da Sepac levar o problema para a ateno do Gepac e, se
necessrio, ao CGPAC. Um operador da Sepac refora esse aspecto da
subida da informao como parte integrante de sua atuao cotidiana:
209
o meu papel de monitorar encaminhamentos e manter tanto a Ministra quanto o Secretrio aqui do PAC informados da situao das
obras e os seus problemas. Se a gente perceber uma restrio muito
forte, a a gente marca aquela obra com o carimbo vermelho ou amarelo, de ateno ou preocupante. So as obras que a gente vai levar
para reunio com os secretrios e ministros. Tem coisas que a gente
no resolve no nosso monitoramento, a a gente leva isso para a
alada dos ministros. (Entrevista 3).
Em paralelo ao encadeamento estabelecido pelo arranjo formal

do PAC entre as salas de situao, o Gepac e o CGPAC, as interaes
verticais se tornam mais intensas em funo de um aparente relaxamento da hierarquia nas relaes entre os operadores da Sepac e seus
superiores o Secretrio da Sepac e a Ministra do Planejamento. Os
relatos colhidos sugerem que estes operadores se percebem como muito
prximos cpula do seu rgo, tendo acesso direto aos seus titulares
(via email, telefone ou reunio). E, para muitos, esse aspecto distinguiria o trabalho no PAC de suas experincias profissionais anteriores (em
outros ministrios, empresas estatais, ou outros nveis de governo). Tal
como exposto por uma operadora da Sepac:
Em tese, o fluxo normal seria ministra despachar com o secretrio,
secretrio despachar com o diretor, diretor com o coordenador e assim vai... mas aqui isso bem mais fludo, at porque o secretrio
muito sobrecarregado. Ento, comum a Ministra entrar em contato
direto com o coordenador, dependendo do interesse na demanda, ou
do nvel de especificidade da informao e da disponibilidade, isso
acontece muito assim... um coordenador recebe uma ligao da ministra ou participa de uma reunio com a ministra e tudo... assim,
acabamos participando tambm nas discusses estratgicas com
ministros e secretrios desde o incio [dos projetos] e a gente ganha
uma viso geral do processo decisrio. (Entrevista 6).
Diversos entrevistados atribuem esta fluidez nas relaes hierrquicas ao carter prioritrio do PAC no governo, o qual est no centro
das atenes dos ministros titulares dos rgos centrais e da Presidncia da Repblica. Com isso, atribui-se grande relevncia agilidade no
fluxo das informaes relativas execuo dos empreendimentos, o
que muitas vezes requer contatos diretos entre ministros e secretrios,
de um lado, e burocratas de mdio escalo e suas equipes tcnicas, de
210
outro. Como resultado, a intensidade dessas interaes verticais e acesso contnuo s instncias superiores acabam por empoderar os operadores da Sepac para o desempenho de suas funes de articulao lateral,
uma vez que so reconhecidos pelos demais operadores no PAC, nos
ministrios setoriais, como elos efetivos de ligao com o ncleo
decisrio central do governo24.
Assim, por estarem situados na interseo de interaes laterais
com interaes verticais, os operadores da Sepac se dedicam a promover um fluxo contnuo de informaes entre agentes nas pontas desses
dois eixos. A anlise dos relatos levou percepo de que esses fluxos
admitem dois sentidos diferentes (vide Figura 2): o do monitoramento/
cobrana (Fluxo A) e o da capacitao/acesso a recursos (Fluxo B). No
primeiro caso, a rede de interaes, a qual tem os operadores da Sepac
como seus articuladores centrais, cumpre a funo de monitoramento
intensivo da ao governamental e se manifesta, basicamente, por meio
da cobrana de informaes no nvel lateral sobre a execuo dos empreendimentos e do reporte para os nveis superiores dos problemas e
obstculos identificados. No segundo caso, o fluxo assume outra direo, na qual os operadores da Sepac, partindo de seu acesso aos nveis
superiores, contribuem para a construo de capacidades e viabilizao
de apoio para o melhor desempenho de atividades por parte de seus
interlocutores laterais.
No caso do fluxo de monitoramento (Fluxo A), os operadores da
Sepac transmitem as demandas por informao que vem de cima para
seus interlocutores laterais, seja nas rotinas das salas de situao ou na
confeco do balano quadrimestral, seja a partir de demandas extraordinrias (da Presidncia ou da Ministra) por atualizaes ou informaes especficas. De um jeito ou de outro, uma boa parte das atividades
24
Outra faceta dessa questo de uma hierarquia mais fluida na gesto do PAC diz
respeito presso que gerada sobre os operadores da Sepac. A ausncia de
uma estrutura hierrquica mais rgida, se por um lado amplia o acesso s
instncias superiores, por outro lado amplia tambm a responsabilidade desses burocratas sobre as informaes relatadas. Isso, por sua vez, apareceu em
diversas falas sobre os aspectos negativos ou dificuldades enfrentadas no
exerccio de suas funes pelos operadores da Sepac.
211
desses operadores se relaciona com a cobrana de informaes, em geral, em carter de urgncia. Uma operadora do PAC em um ministrio
setorial relatou:
, a gente tem, assim, um bom relacionamento com as pessoas, mas
realmente difcil, porque, muitas vezes, a gente tem que parar tudo
que t fazendo, porque a demanda sempre pra ontem, n? nada d
pra esperar uma semana. Ento, s vezes a gente t com uma demanda interna aqui do departamento, chega uma demanda da Sepac, a
gente tem que parar o que t fazendo pra priorizar a informao da
Sepac... e assim, pode vir a qualquer momento, n? porque eles tambm recebem a qualquer momento, da ministra, ou da presidente, o
que for... ento, assim, isso realmente atrapalha bastante o dia a dia.
(Entrevista 9).
Como fica evidente no relato, essas atividades de cobrana so naturalmente desconfortveis para quem se situa no polo da prestao de
contas. No apenas pela interferncia nas atividades cotidianas dos rgos, mas, sobretudo, porque se sabe que a finalidade dessas informaes demandadas pelos operadores da Sepac o reporte para as instncias
superiores nos casos de problemas, atrasos e desvios. Um operador da
Sepac comentou sobre o repasse das informaes do monitoramento aos
seus superiores: ento, no to fcil, n? porque s vezes tem o papel
de chato, de cobrana, de levar, dedurar, n? levar pro secretrio , no t
acontecendo isso, levar pra ministra, e a ministra liga direto pro ministro
da rea pra reclamar alguma coisa (Entrevista 8).
Pelo fato do reporte das informaes do monitoramento ter
consequncias (presses e reclamaes por parte do ncleo de governo), as atividades de cobrana de informao por parte dos operadores
da Sepac naturalmente encontram resistncias por parte dos
interlocutores nos rgos envolvidos com a execuo de projetos. Nesses momentos, os entrevistados na Sepac relataram que, para lidar com
essas resistncias, voc tem que saber a hora que tem que bater mesmo, pesado, porque, tem gente que voc sabe que srio, no precisa
t cobrando muito, faz acontecer; enquanto que tem outras pessoas
com perfil que esconde informao, tem dificuldade de responder quando voc faz cobrana (Entrevista 8).
212
Porm, lidar com as possveis resistncias por meio da intensificao das cobranas esbarra em outro desafio, para os operadores da
Sepac, que a manuteno dos laos e relaes de confiana que estabelecem com seus interlocutores nos ministrios setoriais. Tal como
sugere o informante abaixo, em vrias situaes eles precisam amenizar o seu mandato de cobrador empoderado pelas autoridades superiores em nome da sustentabilidade das relaes laterais:
a gente vai aprendendo com o tempo, tem horas que voc tem que
usar um pouco da inteligncia emocional mesmo. Voc chegar numa
reunio, bater pesado com todo mundo muito forte, vai chegar um
momento em que voc quebra a relao, os caras param de passar
informao pra voc, o cara te esconde informao. Ento, realmente
um processo de construo, e que leva tempo. (Entrevista 8).
O processo de construo acima mencionado no se encerra nas

interaes laterais-verticais que conformam o fluxo de monitoramento.
Paralelamente, a intermediao realizada pelos operadores da Sepac
tambm interliga os eixos lateral e vertical em um fluxo de construo
de capacidades (Fluxo B). Esse fluxo de construo de capacidades
complementa e se combina diretamente com a atividade de
monitoramento. Isso fica claro na declarao de um operador da Sepac.
Quando eles percebem que a gente t querendo ajudar tambm, de
fato, mais do que simplesmente cobrar por cobrar, a facilita. Ento, a
gente cobra muito nas salas de situao, mas passa alguns dias e
liga e aquele assunto? Por que no aconteceu? Qual o problema?
Voc t precisando de gente? A, a gente usa um pouco da nossa
capacidade de Ministrio do Planejamento de ajudar em outras reas... a gente tenta intervir, liga pra outra secretaria... a gente tenta
exercer tambm um papel de contribuinte. (Entrevista 8).
Esse fluxo de capacitao se concretiza medida que os operadores da Sepac utilizam de seus acessos s instncias superiores (autoridades do Ministrio do Planejamento e Presidncia) para viabilizar pedidos
de apoio e aes voltadas ao fortalecimento das capacidades de resposta dos rgos setoriais. Tal como relatado por uma operadora da Sepac,
eu acho que uma troca. Da mesma forma que ns demandamos deles,
ns somos muito usados como um canal pra eles conseguirem fazer com
213
que as demandas cheguem aos ministros, s instncias superiores

(Entrevista 6).
Em um contexto poltico-institucional marcado pela existncia de
39 ministrios, somados s suas agncias vinculadas, em diferentes setores, todos demandando ao mesmo tempo ateno e priorizao na
agenda decisria do ncleo central do governo, as interaes com atores capazes de levar seus pleitos alta instncia do governo, viabilizando
comunicaes e decises, torna-se um ativo fundamental. Assim, as
expresses troca e canal remetem percepo dos operadores da
Sepac, por parte de seus interlocutores setoriais (laterais), como oportunidades e elementos de viabilizao de demandas e pedidos de apoio.
Essas demandas e pedidos de apoio podem se manifestar na esfera (a) da gesto, (b) da produo normativa, ou (c) do assessoramento
para lidar com rgos de controle (sobretudo, o TCU).
Com relao ao primeiro tipo de apoio, referente construo de
capacidades de gesto, identificou-se situaes em que os operadores
da Sepac intermediaram questes relativas a oramento e recursos financeiros, recursos humanos e comunicao interagncias. Por exemplo, os entrevistados relataram situaes em que foram mobilizados
pelos seus interlocutores laterais para intermediarem junto ao Tesouro
Nacional a liberao de empenhos e pagamentos de parcelas para algumas obras especficas que necessitavam desse tipo de ajuste. Em outros
casos, atuaram na viabilizao do aumento de recursos orados junto
SOF e SPI, em funo de mudanas no escopo dos empreendimentos.
Em outros casos, apontaram que foram solicitados a apenas abrirem a
comunicao com rgos e agncias especficas, procedendo com o chamamento de reunies para viabilizao desses contatos.
Em relao gesto de recursos humanos, existem vrios casos em
que, uma vez que identificada a ausncia de pessoal qualificado como
elemento que compromete a atuao dos rgos setoriais na execuo
dos empreendimentos (ou na conduo de processos regulao e superviso dos mesmos), os operadores da Sepac atuaram no sentido de contribuir para a viabilizao de realocao de pessoas, concursos e reestruturao
de unidades. Um exemplo mencionado por vrios entrevistados envolvia,
214
em funo das demandas, a realocao, entre rgos e ministrios, de

Analistas de Infraestrutura, profissionais essenciais s diversas atividades
de execuo dos empreendimentos (e.g. contratao de empresas, gesto
de contratos e fiscalizao de obras). Outro exemplo, mencionado como
afeto a rgos como Ibama, Iphan, ICMBio, e Funai, diz respeito realizao
de concursos volumosos nos ltimos anos, cuja aprovao se deveu, pelo
menos em parte, s demandas impostas pela atuao desses profissionais no PAC. Finalmente, em outros casos, a intermediao dos operadores da Sepac, junto s secretarias do Ministrio do Planejamento, se
mostrou ainda mais clara na criao de unidades responsveis pelo
acompanhamento dos processos e demandas relativos ao licenciamento
socioambiental, envolvendo a alocao de cargos em comisso e servidores
tcnicos nos rgos necessitados.
Um segundo tipo de apoio, relativo produo normativa, tambm foi mencionado pelos operadores do PAC (na Sepac e nos rgos
setoriais). Nesse caso, a atuao dos operadores da Sepac se d na produo e alterao de atos normativos do Poder Executivo (Decretos,
Portarias, Instrues Normativas, etc.), no sentido da superao de obstculos execuo de empreendimentos, instruo de processos administrativos ou de dotao de competncias nos rgos envolvidos na
conduo dos empreendimentos do PAC. Esse tipo de atuao para construo de capacidades se mostrou bastante pertinente para as reas do
PAC que lidam com a execuo indireta de empreendimentos casos
em que o Governo Federal financia e supervisiona a execuo de empreendimentos pelos estados e municpios. Nesses casos, os atos
normativos instruem os procedimentos para contratao, repasses de
recursos, prazos e fiscalizao entre os entes. Assim, a construo e alterao dos mesmos pode aumentar a capacidade de atuao dos rgos setoriais sobre esses empreendimentos. Mas, para tal, dependem
da intermediao da Sepac para que tais decises cheguem s instncias
de deciso superior no governo.
Finalmente, o terceiro tipo de apoio e capacitao verificado diz
respeito ao assessoramento prestado pela Sepac aos rgos setoriais
em processos envolvendo os rgos de controle. A Sepac dispe de
215
uma assessoria dedicada ao acompanhamento de processos junto ao

TCU e CGU. Seu objetivo monitorar os riscos de paralisao ou suspenso de processos que venham a prejudicar a execuo dos empreendimentos e oferecer orientaes preventivas aos rgos setoriais,
quando por eles demandada. Assim, a assessoria atua como uma ponte entre o TCU e o amplo conjunto de empreendimentos sob coordenao de vrios rgos do Poder Executivo federal. Dessa forma, pode
atuar em parceria com os rgos setoriais em casos especficos, transmitindo tambm, de forma mais ampla, orientaes preventivas para
o conjunto do governo. Alm disso, a assessoria contribui no sentido
de oferecer ao TCU uma viso mais geral e integrada dos programas do
governo que integram o PAC.
Assim, tal como sintetiza a Figura 2, o PAC, para alm de seus
arranjos e competncias formais, deve ser entendido como um conjunto de relaes interpessoais, envolvendo interaes laterais e verticais,
voltadas para transao de informaes utilizadas para o monitoramento
da execuo de empreendimentos e para a construo de capacidades
nos rgos executores.
Trata-se de uma malha ou tecido social-informacional que se
sustenta por dois motivos principais. Primeiro, pela sua capacidade de
gerar ganhos, vantagens e benefcios para o conjunto de atores que se
submetem a estas dinmicas. A coeso dessa rede requer altos nveis de
cooperao por parte dos interlocutores laterais (rgos setoriais), os
quais a alimentam continuamente (e em ritmo acelerado) de informaes. Tal cooperao, por sua vez, frequentemente recompensada por
meio de acesso facilitado a recursos polticos, financeiros, humanos e
jurdicos. Alm de tais recompensas, a cooperao tambm percebida
como elemento importante para a concretizao de resultados. Ao fim e
ao cabo, quando uma obra concluda, dentro dos prazos e parmetros
de qualidade, e pode ser disponibilizada para a populao, ganham no
s a Presidente e a Ministra do Planejamento, mas, tambm, os ministros (setoriais) que podem capitalizar suas imagens polticas, os funcionrios e tcnicos envolvidos que veem seus trabalhos darem frutos para
a sociedade, assim como a evoluo de suas trajetrias profissionais,
216
alm de prefeitos e governadores que atraram investimentos para seus

territrios.
Quando indagado sobre o que distinguiria o PAC de experincias
anteriores de articulao governamental e monitoramento intensivo,
um ex-integrante que vivenciou o processo de montagem do Programa
e j havia participado de experincias anteriores no to bem sucedidas, relatou:
Eu diria que foram iniciativas [as do passado/anteriores ao PAC], do
ponto de vista de seleo de carteira, interessantes, mas do ponto de
vista de efetividade prtica, acabaram ficando aqum do que a gente
viu depois com o PAC... primeiro por uma questo de, eu avalio assim,
patrocnio, n? Voc tem que ter um gestor, um dirigente poltico, que
encampe aquela ideia, coloque debaixo do brao e de fato transforme
aquilo como algo que tenha alguma centralidade nas polticas pblicas. Em segundo, [as experincias do passado] tinham, assim, uma
inteno de montar mecanismos de monitoramento intensivo, mas
no tinham, vamos dizer assim, o famoso stick and carrot. No tinha
a cenoura, n? Tinha o porrete, mas no tinha nenhum mecanismo de
premiar, de alguma forma, a boa execuo, ou com recurso adicional,
ou com garantia de apoio institucional ou outros recursos, ou coisa
que o vale. Ento acho que acabaram pecando por no terem direitinho essas duas pernas. (Entrevista 10).
O segundo motivo de sustentao dessa rede diz respeito existncia de um conjunto de agentes dedicados especificamente a isso. Os
operadores da Sepac, na condio tpica de burocratas de mdio escalo, ocupam as intersees entre dinmicas setoriais e processos
decisrios centralizados, mantendo fluxos constantes de monitoramento
e construo de capacidades. Eles constroem (ou produzem) sua posio por meio da gesto desses fluxos informacionais eles cobram com
maior ou menor intensidade, decidem o que sobe e o que no sobe,
eles dimensionam seu empenho na proviso de apoio e busca de solues para os pedidos (demandas) colocados pelos parceiros de outros
rgos, decidem sobre como equilibrar os tensionamentos entre os diversos atores com os quais interagem, eles administram as providncias
e os encaminhamentos necessrios. Tal como eles prprios definem,
eles fazem a roda girar, azeitando o encaixe de engrenagens laterais e
verticais em uma complexa mquina poltico-administrativa.
217
Consideraes finais
Este estudo se voltou para compreenso da operao do PAC, seus
objetivos, instrumentos e processos de gesto a partir da perspectiva
de seus operadores. Como resultado disso, emergiram duas interpretaes que avanam e contribuem para um entendimento mais
aprofundado do programa, alm de algumas implicaes tericas e analticas para a reflexo sobre polticas pblicas e ao governamental.
Primeiramente, um dos resultados deste estudo se refere compreenso do PAC para alm dos seus objetivos formais. Enquanto o discurso
oficial ou formal define os objetivos do PAC como um plano estratgico
para recuperao dos investimentos em infraestrutura e acelerao do crescimento econmico, o exame das narrativas dos burocratas de mdio escalo do PAC nos permitiu compreender o programa como uma resposta aos
desafios de implementao de polticas pblicas no ambiente polticoinstitucional vigente. Em um cenrio marcado por um conjunto de foras
centrfugas para a gesto de polticas pblicas i.e. instabilidade na gesto
da coalizo poltica, excessiva fragmentao administrativa, descentralizao
federativa desarranjada e uma profuso de pontos e atores com poder de
veto o PAC emerge como soluo possvel para problemas de articulao e
coordenao poltico-administrativa intra e intergovernamental. Nessa linha, seria possvel, ou at mais adequado, compreender o PAC como um
programa de acelerao da ao governamental.
Em segundo lugar, quanto ao seu arranjo formal, as fontes oficiais
nos levam a compreender o PAC como mais um modelo de governana
marcado pela operao de grupos e comits interministeriais. No entanto, a imerso no cotidiano da operao do programa nos levou a perceber
o PAC como uma rede de informaes. Como visto, essa rede envolve um
conjunto de relaes interpessoais que conectam interaes laterais e
verticais, viabilizando fluxos de informaes voltados tanto para o
monitoramento da execuo de empreendimentos quanto para a construo de capacidades nos rgos executores. Assim, a operao dessa
rede produz benefcios para os seus diversos participantes, o que explica
a manuteno da sua coeso e sustentabilidade ao longo do tempo.
218
Assim, por um lado, o presente estudo no oferece uma avaliao

do PAC em termos do sucesso no cumprimento de seus objetivos e da
produo dos impactos previstos nos atos formais (i.e. superao dos
gargalos de infraestrutura e acelerao do ritmo de crescimento econmico). Mas, por outro lado, revela que h importantes correspondncias entre a forma como o PAC concebido e interpretado pelos seus
burocratas e as prticas e as formas como esses agem e interagem no
seu cotidiano de trabalho.
Essas interpretaes, construdas a partir do caso especfico do
PAC, sugerem tambm duas implicaes analticas importantes. A primeira diz respeito relevncia de se considerar a atuao e a influncia
de burocratas de mdio escalo (BMEs) nas anlises sobre a produo
de polticas pblicas. Tal como indicado por Lotta, Pires e Oliveira,
o posicionamento intermedirio dos burocratas de mdio escalo
lhes confere a capacidade de criar e regular as relaes entre as
instncias superiores e inferiores da hierarquia organizacional e as
diversas agncias paralelas. Esse papel faz com que esse burocrata
assuma posies estratgicas, no apenas por regular como as relaes se daro, mas tambm por ser centralizador de informaes.
(LOTTA; PIRES; OLIVEIRA, 2014, p.481).
Uma segunda implicao dos achados diz respeito s formas de

observao e anlise da constituio e operao do prprio Estado. As
interpretaes emergentes sobre o PAC foram construdas, a partir da
perspectiva de seus prprios operadores (para alm do recurso a fontes
documentais e oficiais), isto , os relatos e as experincias das pessoas
que agem para lhe dar concretude cotidiana. Por um lado, o fato das
anlises serem fruto da percepo dos atores envolvidos diretamente
com o programa deve nos sugerir cautela, em funo da ausncia de
olhares crticos ou perspectivas externas. Por outro lado, ao privilegiar a
perspectiva dos atores diretamente envolvidos com a produo cotidiana do PAC, a presente anlise se conecta e alimenta renovadas interpretaes sobre o Estado contemporneo. A abordagem relacional
adotada nesse estudo parte do reconhecimento de que a ao governamental (e as polticas pblicas) no pode ser adequadamente compreendida apenas a partir do exame de estruturas (leis, organizaes e
219
instituies formais) ou de aes individuais isoladas (interesses e recompensas). Requer refletirmos sobre a noo de agncia situada25
dos burocratas. Isto , a anlise contextualizada das prticas concretas
dos atores envolvidos (aquilo que fazem) e dos sentidos, significados
ou crenas a elas relacionados (aquilo que pensam sobre). Trata-se de
elementos mutuamente constitutivos, construdos e transformados por
meio de interaes sociais cotidianas, pois, prticas no existiriam se
pessoas no partissem sempre de ideias, crenas e significados atribudos aos fatos e s coisas; e crenas e significados, por sua vez, no fariam
sentido se desconectados das prticas aos quais eles se referem.
Assim, o Estado passa a ser compreendido como uma srie de
prticas culturais contingentes e instveis, as quais, por sua vez, consistem na atividade poltica de agentes humanos especficos (BEVIR; RHODES,
2010). Nessa perspectiva, agentes estatais (burocratas, servidores pblicos, gestores, etc.), em seu dia a dia, interpretam leis e decises superiores, desenvolvem entendimentos sobre a misso institucional e o
papel de suas organizaes, e dispem de discricionariedade (em variados graus) na tomada de deciso sobre os cursos de ao a serem seguidos para a concretizao cotidiana de polticas pblicas. Assim, longe de
poderem ser entendidos apenas como seguidores de ordens que mecanicamente executam decises superiores e ditados normativos, agentes estatais so co-criadores do prprio Estado e das suas polticas
pblicas. Tais agentes, em suas rotinas, esto constantemente resistindo, apoiando ou alterando as instituies e o ambiente institucional no
qual operam. A abordagem relacional permite capturar essas prticas
culturais por meio da observao da complexa teia de relacionamentos
entre burocratas e um conjunto variado de atores nos seus arredores,
25
Para Bevir e Rhodes (2010), a noo de agncia situada implica, por um lado,
a rejeio da ideia de autonomia individual, pois as experincias e a elaborao individual se do a partir de uma teia de crenas e significados pr-estabelecidos; mas por outro lado, implica a valorizao da ideia de agncia (em
contraponto a abordagens estruturalistas), uma vez que pessoas tm capacidades de mobilizar estas crenas e agir, transformando os contextos sociais
nos quais esto inseridas.
220
envolvendo outros burocratas, assim como atores polticos, sociais e

econmicos. Isto , permite abordar o Estado a partir do material humano e das relaes pessoais que lhe do concretude cotidiana.
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222
Captulo 7 A burocracia de mdio escalo da Secretaria da Receita Federal do Brasil:

insulamento seletivo e construo de capacidades burocrticas
CAPTULO 7 A BUROCRACIA DE MDIO ESCALO

DA SECRETARIA DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL:
INSULAMENTO SELETIVO E CONSTRUO DE
CAPACIDADES BUROCRTICAS
Lucas Ambrzio Lopes da Silva
Apesar da rea de administrao tributria ser uma das mais essenciais e antigas da administrao pblica, a Receita Federal, como
organizao do aparato estatal federal, ainda pouco estudada pela
literatura de burocracia e poltica. Entre as principais questes salientadas pela literatura que estudou esse caso especfico, trata-se de um
rgo menos aberto a nomeaes de vis poltico-partidrio (LOUREIRO et
al., 1999) e que se encaixa no perfil j caracterizado como ilha de excelncia (MARTINS, 1997). No entanto, latente a necessidade de se ampliar a compreenso sobre o funcionamento e articulao no interior dessa
organizao burocrtica que, ao mesmo tempo em que se diferencia do
restante do Governo Federal, aproxima-se de outros rgos com um
tipo de orientao mais insulada.
O objetivo deste trabalho avanar na compreenso de como funciona um rgo da rea econmica, de longa trajetria institucional e relativamente insulado e competente, como a Secretaria da Receita Federal
do Brasil (SRFB) e, principalmente, como atua sua burocracia de mdio
escalo, entendida como o corpo burocrtico intermedirio entre a alta
burocracia (esfera mais poltica) e a burocracia de implementao (esfera
mais tcnica). Como salientado pela literatura, principalmente a internacional (LOTTA, PIRES; OLIVEIRA, 2014), a atuao dos burocratas de mdio escalo
decisiva para os distintos graus de autonomia institucional e para os
distintos nveis de sucesso e inovao das polticas pblicas.
223
Partindo de um referencial terico comum (LOTTA; PIRES; OLIVEIRA,

2014), buscou-se utilizar os dados do survey, da pesquisa Pesquisa sobre Burocratas de Mdio Escalo do Governo Federal: Resultados do
Survey (Enap, 2014), para construir anlises empricas a partir de seus
indcios. Alguns temas receberam maior destaque, pois so descritores
importantes apontados pela literatura (LOTTA; PIRES; OLIVEIRA, 2014), como:
autonomia decisria, autonomia operacional (como organizar o prprio
trabalho), insulamento organizacional, relao entre poltica e burocracia, habilidades relacionais dos burocratas e graus de inovao e
maturidade das polticas implementadas. Assim, analisar a atuao e o
papel desses burocratas pode ser chave para se entender o processo
de construo de capacidades estatais, entendidas como potenciais
tcnicos de implementao e potenciais polticos de articulao e
governana (GOMIDE; PIRES, 2014).
Temos, no Brasil, uma lacuna analtica sobre a atuao desses burocratas, seja na literatura acadmica nacional, seja nos estudos e na
compreenso da temtica por parte dos prprios burocratas, dentro do
Governo Federal. Em geral, a literatura est muito centrada nos estudos
produzidos durante os perodos autoritrios, principalmente os estudos
sobre a atuao da burocracia federal (LOUREIRO et al., 2010). No obstante,
muitas das carreiras burocrticas atuais so recentes ou passaram por
processos de profunda reestruturao, o que d ainda mais relevncia
ao presente estudo. Por outro lado, a literatura centrou-se nos estudos
sobre os burocratas de alto escalo (poder presidencial e gabinetes ministeriais) e burocratas de nvel de rua (estudos sobre implementao
de polticas pblicas). Ou seja, sabe-se pouco sobre os burocratas do
nvel intermedirio.
Cabe aqui examinar o papel e analisar a atuao da burocracia
de mdio escalo da Secretaria da Receita Federal do Brasil (SRFB).
Acreditando que no exista um tipo de burocracia de mdio escalo, mas mltiplas configuraes burocrticas no interior do Estado
brasileiro, buscar-se- traar linhas de anlise que ajudem a entender padres e prticas de atuao no interior de um rgo da rea
224

econmica, de longa trajetria institucional e relativamente insulado e competente.

Esta pesquisa contou com mltiplas tcnicas de coleta e anlise
de dados. O caminho utilizado para a construo dos argumentos e
anlise dos dados iniciou-se com a coleta de dados gerais sobre a burocracia de mdio escalo da SRFB e da administrao pblica federal
(administrao direta) como um todo por meio da pesquisa survey.
Houve, por fim, a complementao dos dados coletados com dados de
anlise documental e organizacional da SRFB, que, por sua vez,
embasaram a conduo de entrevistas semiestruturadas com burocratas de mdio escalo do rgo, tanto na unidade central, como em
unidades descentralizadas da SRFB. As perguntas contidas no roteirobase buscavam complementar os dados do survey e testar hipteses e
percepes formuladas a partir do survey e a partir da pesquisa documental e organizacional prvia. Nessa etapa da pesquisa de campo
foram entrevistados 13 servidores pblicos, todos ocupantes de cargos em DAS (direo e assessoramento superior). Entre os entrevistados, h representantes de todas as cinco subsecretarias nacionais e de
duas unidades descentralizadas.
Em seu total, o survey contou com 7226 respondentes, entre o
universo de cerca de 25 mil ocupantes de cargos comissionados de
livre nomeao e exonerao, denominados de direo e
assessoramento superior (DAS) ou nomenclatura equivalente do
Governo Federal, ou seja, uma amostra de 28,9%. Apesar da alta
representatividade da amostra talvez um dos maiores bancos de dados que j se construiu sobre esse tipo de burocratas no Brasil , no a
tomaremos como fonte ltima para a construo da anlise. Os dados
foram usados como indcios gerais para a pesquisa de campo, ou seja,
foram complementados e analisados com outras tcnicas, qualitativas. Abaixo possvel visualizar o total de respondentes da pesquisa
survey pelas categorias de DAS dentro da SRFB, que contou com a resposta de 464 ocupantes de DAS, entre um universo de 1313 ocupantes
de DAS existentes na SRFB, ou seja, uma taxa de resposta de 35,3%.
225
Tabela 1: Nmero de respostas da parte survey aplicada junto aos

burocratas da SRFB
Fonte: Elaborao prpria com base no Decreto n 8.148, de 5 de dezembro de 2013.
A organizao da Secretaria da Receita Federal do Brasil

Breve histrico
A SRFB fruto de um processo de fortalecimento institucional e unificao das atribuies de arrecadao no aparato do Executivo federal. No
passado, a rea de administrao tributria era fragmentada em vrios rgos com as mais distintas funes arrecadatrias, como cobranas de tributos nacionais, administrao aduaneira, receitas previdencirias etc. Esses
rgos isolados foram aos poucos se integrando e se fundindo (RECEITA FEDERAL, 2014). A ltima grande expanso de atuao do rgo deu-se em 2007,
com a incorporao das atribuies da Secretaria da Receita Previdenciria.
A estruturao atual da SRFB a configurao institucional de maior
abrangncia e unificao das aes arrecadatrias que j se experimentou
no Brasil. A organizao de sua fora de trabalho tambm seguiu a mesma
lgica. Hoje a carreira de Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil (AFRFB)
uma carreira ampla e que incorporou funes exercidas historicamente
por vrias outras carreiras esparsas, o que ampliou a atuao dos seus
membros, aumentando a heterogeneidade das atribuies e das prticas
226

de trabalho. Uma das maiores incorporaes de atribuies da carreira

(ento chamada de Agente Fiscal de Tributos Federais) aconteceu no
Governo Militar com o Decreto-Lei n 1024/69. Atualmente h outra
carreira importante na SRFB, a carreira de Analista Tributrio da Receita
Federal do Brasil, subordinada formalmente carreira de AFRFB. Ou
seja, com excees de algumas funes terceirizadas (suporte) e da
carreira de Assistente Tcnico Administrativo (ATA), carreira de apoio
administrativo do Ministrio da Fazenda, a burocracia da Receita
Federal constituda de apenas duas carreiras horizontais: AFRFB, de
prerrogativas funcionais amplas e ATRFB, de atuao mais restrita.
Desde os primeiros momentos da histria da administrao pblica
brasileira, a funo da burocracia da administrao tributria j gozava de
prestgio de classe e reconhecimento. Eles j se inseriam no conceito de
estamento burocrtico (FAORO, 1958) ou como componentes do que Oliveira
Vianna chamou de homens de mil (VIANNA, 1987). Ao longo dos anos, a
Receita Federal manteve-se com relativa independncia das principais
mudanas ocorridas dentro da estrutura do Estado brasileiro, mesmo em
um contexto de captura de diversos rgos do Estado pelo setor privado,
durante o Regime Militar (MARTINS, 1997; SCHNEIDER, 1991). Desse modo, no
podemos perder de vista o papel da trajetria institucional da Receita
Federal, que tem demonstrado fortalecimento crescente dentro de um
aparato estatal que passou por grandes alternncias de fortalecimento e
enfraquecimento, insulamento e politizao. Somos tambm chamados a
olhar para a sua burocracia como gozadora de forte ethos profissional em
um ambiente de cultura organizacional bastante sedimentada.
Estrutura organizacional
A SRFB est presente em todo o territrio nacional e composta
pela Unidade Central (fundamentalmente os rgos sediados em BrasliaDF) e por 569 unidades descentralizadas (circuladas no organograma
abaixo): superintendncias regionais, delegacias, inspetorias, alfndegas
e agncias (RECEITA FEDERAL, 2014). , em geral, uma estrutura bastante
verticalizada, tendo inmeras posies de hierarquia. Os ocupantes dos
cargos de direo vo muito alm da convencional estrutura de DAS do
Governo Federal e dos cargos de natureza especial, estendendo-se pelos
227
ocupantes de funes gratificadas. Podemos dizer que as funes de

burocratas de alto escalo so exercidas pelos ocupantes dos cargos de
natureza especial (secretrio e secretrio-executivo), j as de mdio
escalo (conexo entre o nvel estratgico e o operacional) seriam feitas
pelos DAS (de 1 a 5), cargos de chefia e as funes de coordenao das
equipes de implementao e as prprias funes de implementao
(baixo escalo) seriam exercidas pelos ocupantes de funes gratificadas
e servidores sem gratificao funcional.
Figura 1: Organograma da Secretaria da Receita Federal do Brasil
Fonte: Receita Federal (2014).
Este o organograma simplificado do rgo, que no detalha nveis e divises abaixo das coordenaes-gerais, que englobam coordenaes, diretorias e chefias de equipe. O organograma tambm no
contempla o detalhamento hierrquico das unidades descentralizadas,
que podem ser variadas. Mas ele suficiente para localizar e analisar a
atuao dos burocratas de mdio escalo, que so os responsveis pelas
unidades organizacionais acima e seus subordinados imediatos.
Carreiras burocrticas e perfil da fora de trabalho
A burocracia da Receita Federal majoritariamente composta de
duas carreiras, os Analistas Tributrios e os Auditores Fiscais, ambas
228

carreiras de nvel superior, com remuneraes altas e com grande diferena salarial entre elas. O quantitativo de pessoal teve ligeira queda de
2007 a 2013, 10,39% (Grfico 1). A fora de trabalho possui alta faixa etria,
com uma mdia de idade de seus servidores em torno de 48 anos. Ela
tambm bastante experiente, em mdia 18 anos trabalhando no rgo.
Possui uma baixa taxa de vacncia: 0,69% ao ano em mdia (servidores
que decidem deixar a instituio), nmero muitssimo menor que os 2,42%
que se aposentam por ano (MPOG, 2014). Porm, se, por um lado, a taxa
de rotatividade organizacional baixa, por outro, alta a rotatividade dos
servidores pelas unidades da Receita Federal (rotatividade interna), j
que a poltica de nomeaes na receita faz com que todos os servidores
comecem suas atividades em unidades menos pretendidas (como unidades de fronteira), at irem aos poucos se aproximando de unidades e
funes de maior pretenso. Isso faz com que a maioria dos servidores j
tenha desenvolvido diversas atividades dentro do rgo, principalmente
de implementao direta. Essa informao, alm de ser notria da poltica
Grfico 1: Evoluo do quantitativo de pessoal da SRFB: analistas e
auditores
Fonte: Receita Federal (2014).
229
de recursos humanos do rgo, uma importante marca de todos os

entrevistados, que j cumpriram distintas aes em diferentes reas
do rgo.
O perfil da burocracia de mdio escalo apontada pela pesquisa
survey, sobre os ocupantes de DAS na SRFB, indica que: 95,5% so da
carreira de AFRFB, tm em mdia 19,35 anos de servio pblico federal,
91% gerenciam equipes, 64,2% j trabalharam na iniciativa privada e
20,9% j tiveram experincia de trabalho em governos estaduais. No
total, 77,3% so homens, 77,4% so brancos e a mdia de idade de 47,9
anos. Quanto escolaridade, mais da metade dos ocupantes tem somente o nvel de graduao; 38,1% tm ps-graduao lato sensu e 11,2%
tm mestrado ou doutorado.
A burocracia de mdio escalo da SRFB

Ocupao dos cargos de mdio escalo
A grande maioria dos DAS na SRFB so ocupados por auditores fiscais, seja porque algumas reas de atividades so atribuio exclusiva
para auditores, seja por uma lgica informal e por vezes formal de que a
carreira de analista est hierarquicamente subordinada carreira de auditor, devendo, assim, os cargos de direo ser ocupados pelos membros
dessa carreira. Como os AFRFB recebem remunerao, em geral, muito
mais significativa que o valor acrescido pela funo de DAS, possvel
dizer que o estmulo pecunirio para a ocupao de cargos de direo e
coordenao baixo. Nas entrevistas com os burocratas de mdio escalo, percebeu-se que no se trata de incentivo significativo, dado o grande aumento de responsabilidade que o exerccio da funo traz. Por outro
lado, muitos se mostraram satisfeitos com o exerccio das funes, j que
veem no cargo uma forma de sair do trabalho operacional e desempenhar
uma funo gerencial. A baixa competio por DAS leva a que os que se
dispem a ocupar os cargos do mdio escalo sejam aqueles que tendem a
possuir alta satisfao pessoal com o exerccio de funes gerenciais, j
que a motivao gerencial seria mais forte do que a prpria motivao
pecuniria por trs das aspiraes s nomeaes. Nas entrevistas qualitativas
230

mostrou-se forte a motivao em desempenhar atividade gerencial,

coordenar equipes e aumentar o impacto de seu trabalho. Esses foram os
maiores determinantes da aspirao/aceitao da nomeao.
Apesar da total endogenia do processo de ocupao do mdio escalo (recrutamento interno), h alta porcentagem de burocratas com experincias fora do setor pblico, o que ajuda a arejar e ampliar as redes
de articulao burocrtica. Por outro lado, tambm se constatou ao longo
das entrevistas que a grande mobilidade de lotao do servidor ao longo
de sua trajetria na Receita Federal o faz ter contato e experincia com
vrias reas e aes exercidas pelo rgo, alm de dar grande conhecimento do trabalho das equipes de implementao nas unidades descentralizadas, j que praticamente todos eles j estiveram exercendo essas
funes, principalmente nos primeiros anos de ingresso no rgo. H tambm a utilizao de um sistema de seleo para a ocupao de DAS que
pode ser acionado, aumentando o vis meritocrtico da escolha. Embora
haja pouco acesso aos dados desse sistema, ele no apareceu como um
mecanismo relevante apontado pelos entrevistados quando indagados
sobre o processo de escolha dos ocupantes de DAS.
Segundo dados da pesquisa survey, quando confrontados com possveis fatores que acreditam que tenham sido importantes para a sua escolha, 89% acreditam na importncia da competncia tcnica, 78,9% na
confiana e 78,7% na experincia, todos esses itens com maior proporo
do que a mdia geral dos respondentes da pesquisa (Governo Federal
como um todo). 43,7% deles consideram importante a construo de redes informais (o que menor que a mdia geral do Governo Federal) e
somente 2,8% consideram importante a afinidade poltico-partidria (muito menor que a mdia geral). Esses dados confirmam os relatos das entrevistas sobre a baixa interferncia poltica nas nomeaes.
Da outra parte, tambm segundo as entrevistas, caractersticas importantes apontadas pelos superiores para a nomeao de seus subordinados
foram: lealdade, coeso, confiana, motivao, comprometimento e experincia na ponta (unidades descentralizadas). A preponderncia dessas
caractersticas como variveis principais por trs das nomeaes tem forte
relao com o baixo estmulo ocupao dos cargos do mdio escalo. Assim,
dadas as grandes responsabilidades das funes, os superiores preferem
servidores que tenham alto comprometimento e que contem com sua
231
confiana, como forma de compensar o relativamente alto risco potencial

de perda de motivao e desistncia da funo de gerncia, que o baixo
estmulo financeiro traria.
Segundo Oliveira (2011), a motivao e o engajamento com a execuo do trabalho por parte dos burocratas da SRFB continuaram altos, mesmo
com o fim dos mecanismos de remunerao varivel que existiu nas carreiras do rgo por nove anos, at meados dos anos 2000. Assim, no teria
havido grandes mudanas em termos motivacionais com tal extino. Por
outro lado, segundo Bianco (2010), o carter fortemente horizontal da carreira (que permite ao seu membro ocupar diversas funes em quaisquer
reas e unidades do rgo) de Auditor Fiscal provoca certa diluio da identidade da carreira, j que no h fortes vnculos entre o servidor e sua rea
ou unidade de atuao. Embora membros de carreiras horizontais tendam a
ter menor sentido de identidade (SILVA, 2013), esse elemento teria na SRFB o
contrapeso do ethos da burocracia dessa rea, e pela alta estabilidade da
cultura organizacional no interior da organizao, como vimos. Desse modo,
se, por um lado, h elementos que atenuam a identidade da carreira, por
outro, h elementos organizacionais que a reforam.
Estrutura de poder e rotinas de trabalho
Nos relatos, os burocratas de mdio escalo afirmam que desempenham alta carga de trabalho, na maioria dos casos passando das 8
horas dirias normal a extenso de elementos da jornada de trabalho para o comeo da noite e em finais de semana e feriados. A comunicao entre os membros das equipes dinmica e ocorre por mltiplos
canais contato telefnico, contato pessoal, correio eletrnico e servios de trocas instantneas de mensagens na intranet do rgo ou por
aplicativos comuns de telefone celular.
Na unidade central, h o predomnio da chamada gesto de porta
aberta, todos os membros da equipe podem acessar seu chefe imediato a
qualquer momento. J nas unidades descentralizadas, percebemos tendncia menor para essa forma de comunicao. Os entrevistados destacam
que, em geral, as equipes de trabalho possuem grande autonomia
operacional. Uma vez fixados metas, objetivos e oramentos, os servidores
232

possuem alta autonomia para organizarem o trabalho e criarem ferramentas e processos. Um exemplo que chamou a ateno nesse sentido foi o
programa de teletrabalho que comeou a ser testado em outubro de 2014
na Delegacia de Julgamento de So Paulo, por meio do qual servidores
podem trabalhar a maior parte do tempo em sua residncia, por intermdio
de um computador porttil coorporativo.
Se, por um lado, h grande autonomia operacional para os burocratas, por outro, h pouca autonomia oramentria para os burocratas
de mdio escalo. Eles dificilmente conseguem aportes oramentrios
adicionais e pouco participam de suas definies. Percebemos tambm
nas entrevistas um forte respeito ao planejamento estratgico
organizacional e s hierarquias. Nesse sentido, h boa compreenso da
mdia burocracia de seu papel tecno-poltico e de subordinao s decises e orientaes polticas (como a prpria deciso oramentria).
Foi marcante a queixa dos burocratas de mdio escalo com relao
s limitaes oramentrias. H duas percepes que podem ser associadas a essa viso: (1) achar que sua pasta deveria receber mais recursos,
Grfico 2: Evoluo do Oramento da SRFB e participao no total do
oramento-geral da Unio (valores empenhados)
Fonte: Elaborao prpria, com base no oramento-geral da Unio (SOF/MPOG).
233
ainda que tenha sido aumentado seu oramento, ou (2) perceber que seu
rgo recebeu menos recursos do que recebia e no concordar com isso,
j que, como vemos no Grfico 2, sua participao no total do oramentogeral da Unio caiu de maneira acentuada nos ltimos anos.
Coordenao intraorganizacional
A coordenao intraorganizacional aqui entendida como as relaes entre os burocratas dentro da prpria Receita Federal, em uma mesma
unidade ou entre unidades/reas diferentes. Em geral, o rgo no possui
muitos lci institucionalizados de discusso coletiva mais ampla, como
rgos colegiados (que so estruturas bastante utilizadas na coordenao
intraorganizacional no setor pblico), com o intuito de reunir
representantes de distintas reas da organizao. O que faz sentido com a
caracterizao de um rgo com alta diviso e especializao das atividades
(setores com demarcaes claras). Em quase todas as reas, h uma reunio
semanal ordinria da chefia com seus subordinados diretos, fazendo os
burocratas de mdio escalo realizar pelo menos uma reunio com seus
subordinados e ao menos uma reunio com o seu superior e colegas de
mesmo nvel hierrquico.
As reas dentro do rgo so bem definidas, h clareza do que
compete a quem, tendo assim pouca sobreposio de funes ou duplicao de tarefas. Em geral, as funes de articulao/coordenao com outras
unidades da Receita passam pela chefia, ao menos na fase de incio das
tratativas, para s depois descer aos nveis ttico e operacional. Os processos tendem a colocar em contato servidores de mesmo nvel
hierrquico, ou seja, coordenador-geral conversa com coordenador-geral, diretor conversa com diretor. H razovel rapidez e agilidade de comunicao entre as equipes, embora em um ambiente com slidas
hierarquias formais e alta diviso do trabalho.
Apesar da crescente diversificao e ampliao da atuao da SRFB,
h entre os burocratas uma clara viso de suas atribuies, responsabilidades e limites de atuao. O que est associado, em parte, a um rgo
234

com relativa estabilidade institucional e larga trajetria de atuao e

organizao do trabalho. O contato dos burocratas de mdio escalo
com o alto escalo baixo, principalmente se comparado aos dados
gerais do survey, j que mais de 40% dizem que nunca ou raramente se
reuniram com eles. Esse dado est associado grande hierarquizao,
atravs de nveis hierrquicos bem definidos e marcados, diferentemente de outros rgos da administrao pblica federal (como se v
no comparativo da Figura 1 abaixo). Assim, h por trs da estrutura
organizacional do rgo uma forte internalizao dos princpios buro-
Figura 2: Comparativo da proporo de DAS: Secretaria da Receita

Federal, survey geral e Ministrio do Desenvolvimento Social1
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados do survey.

1
Para o Ministrio do Desenvolvimento Social e para a SRFB, utilizamos dados da

populao total. J com relao ao grfico do geral da administrao pblica,
usou-se a amostra dos respondentes do survey.
235
crticos clssicos: especializao e racionalizao do trabalho,

hierarquizao e regras bem definidas.
Na Figura 1, conseguimos identificar a maior verticalidade da
estrutura de cargos de direo e assessoramento dentro da SRFB em
comparao com o padro-geral do Executivo federal e com o
contraponto de outros rgos de estrutura mais achatada, como o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Essa caracterstica da SRFB a aproxima de uma configurao institucional mais
formal, hierarquizada e especializada, ou seja, uma orientao mais
weberiana de engenharia institucional.
Coordenao intragovernamental
A coordenao da Receita Federal com outros rgos do Governo Federal se d, na maioria das vezes, de maneira passiva, sendo,
pois, mais demandados do que demandantes de aes por parte de
outros rgos do Executivo federal. Entre os rgos do prprio Governo Federal que mais interagem com a Receita Federal, est o prprio
Ministrio da Fazenda (ao qual est subordinado), diversos outros
ministrios e a prpria Presidncia da Repblica, em menor proporo. Como apontado pelo survey, a intensidade das articulaes com
outros rgos do Governo Federal menor do que a presenciada no
total da administrao pblica federal.
Duas possveis explicaes podem ser apresentadas: a natureza
do rgo e o tratamento dado a ele. No que diz respeito natureza do
rgo, a ao da SRFB muito menos intersetorial, j que o rgo domina praticamente todas as etapas requeridas para a implementao de
suas aes. Por outro lado, a relativa blindagem do ambiente polticoinstitucional faz com que se constitua o cenrio propcio para esse isolamento com o restante do governo, confirmando em parte a ideia de
ilha de excelncia tecnocrtica, pois, como veremos, h outros elementos e formas de articulao para alm do sistema poltico
institucional (Presidncia da Repblica, ministrios, Parlamento, partidos e governos subnacionais).
236

Com relao cooperao com os rgos de controle, h, em geral, uma relao harmnica de baixa tenso. Segundo os burocratas da
SRFB, nos ltimos anos, os rgos de controle tm demonstrado maior
compreenso da atuao do rgo, abrindo caminho para uma crescente relao respeitosa. O relacionamento com os rgos de controle, assim como vrias outras formas de relacionamento para fora da
organizao, feito por unidades especficas da receita. Exemplo: A Coordenao-Geral de Auditoria Interna (Audit) se relaciona com os rgos de controle e demanda das reas da Receita.
Insulamento seletivo: pontes a partir da ilha
A mesma lgica de pontos especficos de dilogos externos organizados por assuntos se d referente s relaes com atores para alm
do Governo Federal. A Assessoria Legislativa (Asleg) se relaciona com o
Poder Legislativo; a Assessoria Jurdica se relaciona com os rgos de
justia (como Ministrio Pblico e Tribunais), mais na condio de demandada do que de demandante; a Assessoria de Comunicao (Ascom)
intermedeia a maioria das aes com o mundo no governamental, como
a imprensa e pesquisadores.
H pouco contato da burocracia de mdio escalo com polticos
eleitos, quase todo o potencial contato se concentra no alto escalo.
H cooperao com rgos internacionais da administrao fazendria
Centro Interamericano de Administrao Tributria (CIAT) e foros
especficos da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e alto relacionamento com delegaes estrangeiras
da rea fazendria, que gera um ambiente organizacional bastante
aberto e ativo comunidade global da rea fazendria.
A premissa de insulamento burocrtico como forma de explicar a
estruturao da SRFB por parte da literatura de fato se confirma nesta
pesquisa, seja pelos dados do survey, seja pelos relatos dos entrevistados. No entanto, se h um relativo isolamento do conjunto dos rgos do
Executivo federal e das instituies polticas, h por outro lado uma
237
significativa insero e contato com atores estratgicos para a

implementao das aes do rgo. A Tabela 1 abaixo traz alguns dados
do survey sobre a frequncia com que os burocratas de mdio escalo se
relacionam com atores externos ao seu rgo. Comparamos os dados da
Secretaria da Receita Federal com os dados gerais do survey.
Tabela 2: Frequncia de relacionamento dos BMEs com atores externos: comparativo entre a Secretaria da Receita Federal do Brasil e a
administrao pblica em geral
Fonte: Elaborao prpria a partir do survey.
A partir dos dados da Tabela 1 acima, desenvolvemos o esquema

abaixo, no qual apresentamos as dinmicas de contato/relacionamento
dos burocratas de mdio escalo da SRFB. A colorao do quadro do ator
expressa um comparativo dos dados dos DAS da SRF com os dados gerais
da pesquisa survey; assim, quanto mais escuro, menor a frequncia de
relacionamento (comparativamente aos dados de relacionamentos da
totalidade dos rgos da administrao direta federal); por outro lado,
os quadros em cinza claro so de atores que tm maior frequncia de
relacionamento com os burocratas de mdio escalo da SRFB do que dos
rgos em geral.
238

Figura 3: Pontos de maior ou menor insulamento em comparao com

os rgos da administrao pblica em geral: blindagem poltica e
insero funcional
Ou seja, comparativamente a seus colegas do Governo Federal,

os dirigentes da SRFB tm menor contato com: polticos, outros rgos
do Governo Federal (incluindo a Casa Civil), rgos internacionais, rgos de controle e governos subnacionais. No entanto, o contato com
rgos de justia, mdia, empresas privadas e cidados maior, comparando-se aos demais rgos da administrao pblica federal. Assim, de
modo geral, eles tm maior autonomia da dimenso poltica e maior
contato/insero com os atores da dimenso funcional de sua ao.
Esses quatro atores apontados com maior relao de proximidade
so atores-chave para a implementao das aes da Receita Federal,
como foi salientado nas entrevistas. A relao com rgos de justia
de dupla natureza: como demandantes de trabalho da Receita Federal,
principalmente na requisio de pareceres tcnicos e aes do rgo
(encaminhadas s delegacias); e como demandados, principalmente nas
reas de cobrana e contencioso. A imprensa, por sua vez, tambm tem
papel essencial para o alcance dos objetivos da organizao, principalmente de dois resultados perseguidos pela SRFB e expressos em seu
mapa estratgico: elevar o cumprimento espontneo das obrigaes
239
tributrias e aduaneiras e fortalecer a imagem da instituio perante a

sociedade. Tem, pois, grande importncia ao esclarecer dvidas dos contribuintes, repassar informaes e dar destaque s aes coercitivas do
rgo, aumentando a percepo pblica de atuao do rgo, importante para o cumprimento espontneo das obrigaes. Os rgos de imprensa esto frequentemente demandando posicionamentos da SRFB,
principalmente sobre explicaes de mudanas na administrao tributria. Abre-se, nesse caso, um importante elo de relacionamento, coordenado pela Assessoria de Comunicao e suas anlogas nas unidades
descentralizadas, orientado pela existncia de interesse mtuo e
compartilhamento de recursos informacionais e comunicativos.
O contato com as empresas se d no s pela atuao de arrecadao, mas tambm do ponto de vista estratgico, como, por exemplo, no
desenvolvimento de tecnologia da informao ou em um projeto de
teste, junto a uma empresa, de uma nova forma de declarao e arrecadao. Conforme relatadas nas entrevistas, parcerias desse tipo so comuns na SRFB e tm trazido grande abertura para processos de inovao
dentro do rgo, como veremos. Como apontando, a rea de tecnologia
de informao (TI) da Receita tem ampliado e intensificado as relaes
com a iniciativa privada, haja vista a dificuldade latente dos principais
fornecedores dentro do servio pblico federal de TI para o rgo
Serpro e Dataprev em atender s demandas do rgo, que so altamente dinmicas.
Por sua vez, o grande contato com os cidados, principalmente
na ponta da ao governamental, revela dois padres: 1) forte relao
dos burocratas de mdio escalo da SRFB com a etapa de
implementao, o que, se tomarmos somente a hierarquizada estrutura formal do rgo, seria inesperado. Porm, a alta experincia do
mdio escalo em atividades de implementao e a presena de uma
carreira horizontal tendem a aproximar o burocrata de mdio escalo
do burocrata de nvel de rua (implementador) e consequentemente
das atividades de implementao e contato com o cidado; 2) abertura
e potencial para a retroalimentao e redesenho das aes e projetos
com base nas demandas e necessidades das equipes de ponta e do
240

prprio cidado/contribuinte o que tambm usado como grandes

oportunidades de inovao nos servios prestados. Assim a maior proximidade dos BMEs com os cidados uma orientao estratgica para
sincronizar formulao, implementao e redesenho de atividades, a
partir de ajustes contnuos.
Como veremos, esse processo de insulamento apenas seletivo
e no total, como se poderia pensar desde o ponto de vista formal e
normativo, crucial para entender convivncia harmnica entre uma
engenharia institucional estvel e hierarquizada e, ao mesmo tempo,
um ambiente organizacional propcio inovao. A atuao dos burocratas de mdio escalo na SRFB, neste sentido, se aproxima da definio de autonomia inserida de Evans (1993). Vemos aqui que o
entendimento propiciado pelo survey e pela pesquisa qualitativa nos
permite qualificar a caracterizao da SRFB como ilha de excelncia
tecnocrtica. A relao que se estabelece com atores de fora do Governo Federal crucial para estabelecer novas formas de atuao do
rgo e, em alguma medida, influenciar os desenhos e contornos da
poltica de administrao tributria.
Essa autonomia depende de uma combinao aparentemente contraditria entre isolamento burocrtico weberiano e insero intensa
na estrutura social circundante. A forma de se obter tal combinao
contraditria depende, claro, tanto do carter historicamente determinado do aparelho de Estado, como da estrutura social na qual
est inserida. (...) uma autonomia inserida em um conjunto concreto de laos sociais que amarra o Estado sociedade e fornece canais
institucionalizados para a contnua negociao e renegociao de
metas e polticas (EVANS, 1993).
Essa aparente contradio entre isolamento burocrtico e insero

na estrutura social apontada por Evans (1993) o que confere o carter
parcial do insulamento. J o vis seletivo se manifesta por meio da lgica
com que as relaes acontecem, neste caso, com forte relao com atores
detentores de capacidades e conhecimentos importantes para incrementar
a potncia de implementao da poltica de administrao tributria.
H uma estrutura dinmica no interior da organizao que permite a ela se
relacionar e se posicionar em um tecido social complexo, mesmo dentro
241
de uma configurao burocrtica que confere a ela grande autonomia e

domnio sobre o seu ciclo de produo de poltica pblica. Assim, a presena de uma estrutura burocrtica slida, aliada s suas prerrogativas de
autonomia, tem sido mobilizada para a construo de relaes de
governana, fortemente orientadas ao alcance dos objetivos estratgicos
da organizao.
Esse cenrio aqui descrito possui total paralelo com a estratgia
de insulamento presenciada e experimentada ao longo de toda a
estruturao moderna do aparato estatal brasileiro, principalmente nos
rgos da administrao pblica imbudos da promoo das polticas de
desenvolvimento econmico. Cardoso (1993), por intermdio do conceito de anis burocrticos, j chamava ateno para a construo, no
Governo Vargas, de rgos com fortes prerrogativas burocrticas e de
insulamento, que possuam estreita articulao com setores especficos
da sociedade da poca, principalmente da emergente burguesia industrial. Assim, o conceito de anis burocrticos definido como:
[...] um mecanismo pelo qual implicitamente se define que a administrao supletiva aos interesses privatistas e esses fluem em suas
relaes com o Estado, atravs de teias de cumplicidade pessoais.
[...] No caso do Brasil no perodo nacional-populista (...) justamente
onde as ilhas de racionalidade de uma tecnocracia planejadora
comeavam a formar-se. (CARDOSO, 1993, p. 99-100).
Depois, j no Governo JK, h a construo de diversas estruturas burocrticas com alto grau de insulamento poltico e forte articulao para fora do Estado, ao que se deu o nome de Administrao Paralela,
uma estratgia de insular algumas estruturas burocrticas que garantissem a execuo do ousado plano de investimentos, o Plano de Metas,
por meio de articulaes burocrticas e redes de governana e coordenao com atores do mercado (LAFER, 2002). J no Governo Militar, a estratgia de conjuno de insulamento burocrtico de justificativa
tecnicista e forte penetrao com atores externos ao Estado foi um trao
marcante da construo e operao do aparato estatal da rea econmica, orientado pelos ideais desenvolvimentistas, que buscava impulsionar o processo de industrializao (SCHNEIDER, 1991; MARTINS, 1997).
242

H alguns estudos recentes que buscam descrever e analisar o

comportamento de rgos da rea econmica do Executivo federal durante o perodo democrtico, tentando trazer para a anlise essa explicao de insulamento conjugado mobilizao de redes pessoais de
circulao e governana para fora do Estado. Assim, Olivieri (2007) descreve o processo de nomeao e articulao da alta burocracia do Banco
Central como sendo um processo que alimentado e, ao mesmo tempo, fortalece a mobilizao de redes impessoais de articulao entre
elites burocrticas e setores especficos da sociedade civil.
Desta forma, muito frequente que processos de insulamento
de rgos do Executivo federal no representem um total isolamento
da organizao, pelo contrrio, plenamente plausvel que o
distanciamento das instituies polticas conviva com uma estreita
interao com grupos da sociedade civil, principalmente aqueles portadores de recursos estratgicos nas polticas em questo.
Ferramentas de gesto e desenvolvimento de capacidades
Se, do ponto de vista externo e estrutural, a ideia da autonomia
a grande argumentao em torno da construo das capacidades polticas para a implementao e inovao na SRFB, por outro lado, a organizao do trabalho com grande incorporao de ferramentas de gesto e
a aproximao com atores-chave para a implementao explicam boa
parte da construo das capacidades tcnicas e gerenciais. Neste sentido, se tomarmos as duas dimenses da construo de capacidades estatais desenvolvidas por Gomide e Pires (2013), veremos que os
relacionamentos tpicos da busca pela construo de capacidades polticas (com as esferas polticas de barganha, negociao, legitimao e consenso) so atividades menos relevantes dentro da SRFB. Esse padro j
no acontece com os relacionamentos tpicos da construo de capacidades tcnicas (com as esferas relacionadas direta e indiretamente com
a implementao da poltica). Assim, a instituio converte suas prerrogativas de autonomia em baixa necessidade de construir capacidades
polticas para sustentar e justificar o desenho de suas polticas. Por outro lado, as mesmas prerrogativas do organizao maior capacidade
243
de, internamente, estruturar-se racionalmente e de forma competente

e, externamente, relacionar-se estrategicamente com atores externos
com alto potencial de incrementar sua capacidade de implementao.
H, na SRFB, importantes e consistentes processos e gesto de
recursos humanos no setor pblico. Comeando pelo sistema de proviso de recursos humanos (LONGO, 2007), um processo meritocrtico de
recrutamento e seleo para a carreira que desperta grande interesse
dos candidatos, seja pela reputao do rgo e das funes, seja pela
remunerao oferecida. O processo de recrutamento para os cargos de
gerncia tambm, como vimos, consegue, em geral, prover servidores
com predisposio atuao gerencial e slidos laos de legitimidade
com a equipe, e lealdade e confiana da chefia, por meio de um processo de recrutamento interno. O recrutamento interno e a prpria
estruturao da carreira so fatores importantes para a alta taxa de reteno dos quadros (baixa evaso), os quais, aliados grande oferta de
capacitaes e treinamentos, so cruciais para o desenvolvimento das
capacidades tcnicas.
As capacidades tcnicas apreendidas e desenvolvidas pelos sistemas acima so mobilizadas e convertidas em capacidades gerenciais
por meio de forte atividade de planejamento estratgico dentro do
rgo. Diferentemente da cultura organizacional da administrao
pblica no Brasil, pouco calcada no carter estratgico e crucial do planejamento (DE TONI, 2009), h na SRFB um rigoroso comprometimento
organizacional em torno da execuo do planejamento estratgico
organizacional, composto por planos de curto, mdio e longo prazo.
H a incorporao de distintas tcnicas e metodologias de planejamento (BLONSKI, 2012) dentro do rgo, fortalecendo a rea de planejamento e dando maior coeso e coordenao atuao das burocracias.
H, entre os burocratas de mdio escalo, uma grande clareza das
metas, objetivos e aes programadas. Segundo os relatos, tomar decises e construir os caminhos para que esse planejamento seja cumprido uma das atividades mais importantes e centrais da atuao do
mdio escalo na SRFB.
244

Inovaes em meio a uma estrutura estvel

As bases para buscar-se o alto desempenho do rgo e promover
inovaes em sua forma de atuar so sustentadas, em parte, pelas construes apresentadas anteriormente. Existe tambm a presena de outros atores que complementam e potencializam tais caractersticas. O
papel desempenhado pela Escola Superior de Administrao Fazendria
(Esaf), criada em 1973 a partir da incorporao do antigo centro de treinamento e desenvolvimento, crucial para dar coeso, alinhamento e
excelncia atuao dos burocratas da rea fazendria, na qual a SRFB
se insere. A Esaf executa desde o processo de seleo dos servidores
pelo concurso pblico, at as funes de treinamento e desenvolvimento de pessoal e aes externas. Ela tambm fundamental para a
gesto do conhecimento no rgo por organizar tambm as produes e
trabalhos tcnicos na rea. De modo complementar, a forte articulao
dos burocratas de mdio escalo da SRFB com redes internacionais de
administrao tributria (como o Ciat) e com equipes estrangeiras de
trabalho anlogo ao seu promove forte fluxo de experincias da atuao das burocracias. Estabelece uma rede de cooperao e disseminao de conhecimento em nvel internacional, o que uma porta de
entrada para inovao e boas prticas.
Identificamos na SRFB grandes mecanismos de incentivo, reconhecimento e disseminao de experimentao e inovao. Um dos
mecanismos mais utilizados para esse objetivo so os prmios e os concursos. H alguns prmios internos e a forte participao de prmios
externos. O Prmio de Criatividade e Inovao na Receita Federal do
Brasil, criado em 2002 pela prpria SRFB, j se encontra na 13 edio e
tem exercido importante papel de estmulo, sistematizao, disseminao e valorizao da inovao no rgo. Experincias e prticas
desempenhadas no interior da SRFB tambm ganharam inmeros
prmios externos, como o ocorrido em 2009, com a experincia de
Processos Administrativos Digitais no Concurso Inovao na Gesto
Pblica Federal, organizado pela Enap. Esse caso diz respeito iniciativa
de extino do uso de papel nos processos dentro do rgo, mudando
245
toda a forma de estruturao dos processos e dando maior transparncia,

eficincia e eficcia atuao do rgo. Inovaes do rgo tambm
tm tido ampla repercusso, seja na imprensa, seja dentro da
comunidade internacional de administrao tributria.
Muitas das inovaes do rgo esto associadas forte utilizao
de instrumentos de tecnologia da informao (TI), como os novos sistemas de processos administrativos internos, as contnuas melhorias dos
sistemas de declarao tributria, os novos meios de declarao (inicialmente a declarao eletrnica e pela internet e, atualmente, a possibilidade de utilizao de tablets e smartphones) e novas formas e prticas
laborais, como a experincia de teletrabalho j disponvel a algumas
turmas de julgadores (auditores) na Delegacia de Julgamento de So
Paulo (experincia em fase-piloto), mediante o compromisso de aumento de produtividade.
Consideraes finais
De modo geral, podemos entender a burocracia da SRFB como um
corpo estvel (no sentido de permanncia no rgo), com grande possibilidade de mobilidade funcional e geogrfica e podendo desempenhar diversas funes dentro de uma organizao altamente complexa. Dada a grande
complexidade e segmentao do rgo, os ocupantes de DAS, mesmo os
inferiores (como 1 e 2), tm altas funes gerenciais. H distintas
segmentaes dentro da burocracia de mdio escalo do rgo, no somente em nvel hierrquico, mas entre reas diferentes, entre unidade
central e descentralizada e entre membros da carreira de auditor e analista.
Dadas as configuraes das carreiras, principalmente a de auditor,
os incentivos para a ocupao de cargos do mdio escalo so baixos,
tendendo a favorecer a ascenso ao mdio escalo de servidores com
alto perfil gerencial, engajamento com os objetivos organizacionais e
coeso com seus superiores. A estrutura organizacional conta com forte
diviso do trabalho e das funes, que acompanhada de grande clareza da burocracia de mdio escalo com relao aos objetivos e metas
246

pactuados em um plano estratgico amplo e de razovel efetividade.

Tal configurao permite que seja dada s equipes alta autonomia
operacional (como fazer), resguardada a centralizao decisria, fundamentalmente em um contexto recente de perda de autonomia oramentria e contingenciamento de gastos.
A anlise desenvolvida e que melhor sintetizaria a estruturao
da SRFB e a atuao de sua burocracia de mdio escalo seria o
insulamento seletivo. Ele abrange, basicamente, trs dimenses cruciais:
I) Blindagem poltica: baixa interao com as instituies polticas
e seus representantes (como polticos, Presidncia da Repblica,
outros rgos do prprio governo, governos subnacionais e rgos de controle).
II) Organizao burocrtica weberiana: alta racionalizao e
hierarquizao do trabalho, acompanhada de alta autonomia
operacional para corpos burocrticos estveis, capacitados e relativamente coesos.
III) Insero funcional: forte interao com atores externos vinculados a recursos estratgicos para sua atuao funcional, ou seja,
atores capazes de conferir maior capacidade de implementao
de suas polticas. Essa seria a chave para o estabelecimento de
diversas parcerias e relacionamentos visando mobilizao das
capacidades burocrticas e abrindo caminho para processos de
inovao.
Comear a entender um pouco mais sobre a dimenso da insero
funcional foi uma proposta deste texto. Mesmo em organizaes altamente formais estveis, insuladas politicamente e detentoras de todos
os recursos e prerrogativas de implementao de suas polticas, h configuraes dinmicas que so estabelecidas e transformadas a todo o momento. Ao contrrio do que se possa pensar, se h nas organizaes
mecanismos burocrticos para seu autorreferenciamento, esses no necessariamente faro com que a organizao e seus burocratas se isolem
do tecido social a sua volta, principalmente quando identificado importantes atores e possveis potencializadores das aes atribudas ao rgo.
247
Deste modo, necessrio que analisemos os rgos governamentais desde

uma perspectiva relacional-interativa (LOTTA; PIRES; OLIVEIRA, 2014), que
consiga aos poucos avanar sobre interpretaes de dimenso mais formal e individual do comportamento dos atores.
Diferentemente de outros casos presentes na administrao pblica brasileira, as inovaes experimentadas nesse rgo so de ordem
mais incremental e esto fortemente associadas forte abertura para a
adoo de ferramentas gerenciais modernas e com forte adeso entre o
corpo burocrtico. um tipo de inovao de poltica pblica que se difere
de outros casos de ordem mais conceitual e mais relacionada formulao da poltica, tpicos de rgos e/ou polticas com baixo grau de
maturao. Desta forma, a construo de capacidades estatais no contexto deste estudo de caso se centra muito mais na conformao de capacidades tcnicas do que polticas, seja pelo alto poder normativo atribudo
formalmente organizao, seja pelo forte domnio institucional de todas as etapas do ciclo de sua poltica pblica. Nesse cenrio, a abertura
estratgica para parcerias e relacionamentos que potencializem as capacidades gerenciais e de implementao do rgo tida como uma das
principais estratgias de atuao institucional. E, em um rgo com forte
compromisso pelo seu planejamento estratgico, esse tipo de deciso
passa a ter maior envergadura.
A descrio da autonomia seletiva desenvolvida e explorada aqui
para analisar o caso da burocracia de mdio escalo da Secretaria da
Receita Federal do Brasil, para alm de trazer respostas para perguntas
da literatura, ajuda-nos a pensar e tornar visveis uma srie de problemticas, com inmeras questes que se abrem. At que ponto essa
seletividade pode ou no ser regulada ou passvel de accountability poltica? Quem conduzir essa relao com o mundo externo, aparentemente no percebida (agente ou principal)? Qual o grau de influncia
desses atores externos nas transformaes de implementao da poltica (principalmente em uma poltica altamente insulada politicamente e
blindada por meio do discurso de seu carter tecnocrtico)? H em outros rgos/polticas da rea econmica aderncia ao conceito de autonomia seletiva? Como vemos, torna-se estridente que dilemas de
248

natureza poltica podem at ser secundarizados na prtica e postos

margem, mas sempre sero temas eloquentes.
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251
252
Captulo 8 Dilemas da burocracia de mdio escalo no contexto de uma poltica frouxamente articulada:
CAPTULO 8 DILEMAS DA BUROCRACIA DE

MDIO ESCALO NO CONTEXTO DE UMA POLTICA
FROUXAMENTE ARTICULADA: O CASO DA
SECRETARIA NACIONAL
DE
SEGURANA PBLICA*
Letcia Godinho de Souza
Larissa Peixoto Gomes
Neste estudo, investigamos dimenso pouco abordada do processo de produo da poltica nacional de segurana pblica a atuao
da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp), em especial, de
parcela especfica de seus atores, sua burocracia de mdio escalo.
Concedendo relevncia fase de implementao da poltica pblica, e aos diversos elementos e fatores que influenciam essa fase,
este trabalho foca nos burocratas de mdio escalo desse rgo de governo, explorando sua rotina interna, sua relao com atores do ambiente interno e externo, e os dilemas enfrentados, especialmente
aqueles relativos aos processos de deciso e inovao, necessrios para
levar a cabo essa poltica no nvel federal. Nesse sentido, busca se inserir em um novo conjunto de estudos que partem da premissa de que a
performance das organizaes amplamente influenciada por processos e atividades que ocorrem no nvel mdio da organizao, e no exatamente no topo ou na base. Nesses estudos, ainda pouco frequentes,
os burocratas de mdio escalo so abordados enquanto atores estratgicos chave (CURRIE; PROCTER, 2005, p. 1325).
*
Agradecemos ao CNPQ o apoio para o desenvolvimento desta pesquisa. Agradecemos tambm a cuidadosa leitura feita por Fbio S e Silva, Almir Oliveira,
Rebecca Abers e Pedro Cavalcante, cujos comentrios e ricas sugestes tentamos
incorporar, dentro das possibilidades desta verso final (as questes no
incorporadas seguem guardadas e certamente serviro aos desdobramentos
futuros desta pesquisa). Agradecemos tambm as precisas indicaes de leitura
e as ricas discusses proporcionadas pelos colegas da pesquisa, Roberto Pires,
Gabriela Lotta, Vanessa Oliveira, Marizaura Cames e Lucas Ambrzio.
253
Geralmente ausentes da literatura em geral (HOWLETT, 2011), os

burocratas de nvel mdio compreendem um conjunto de stakeholders
influentes, que se encontra para alm dos administradores executivos,
do alto escalo, tradicionalmente enfocados. A literatura argumenta que
esses burocratas tm capacidade efetiva de participar da discusso estratgica, bem como da prpria produo da poltica pblica. Para tanto,
direcionariam sua influncia sobre o alto escalo ou sobre a ponta da
linha, desempenhando papel decisivo seja na traduo dos comandos
do topo seja na coordenao da atividade operacional da organizao
(LOTTA; OLIVEIRA; PIRES, 2014).
Em especial, o estudo de caso que ser aqui discutido chama a
ateno para os amplos e variados processos de negociao e articulao que os burocratas de nvel mdio da Senasp desenvolvem cotidianamente, fundamentais ao processo de produo da poltica nacional
de segurana pblica1, e que so interpretados como as principais tarefas executadas por esses atores nesse contexto.
A iniciativa, inserida em agenda de pesquisa que busca preencher
lacuna dos estudos empricos sobre as burocracias de mdio escalo tambm
no contexto brasileiro, procura lanar luz sobre as disputas e situaes
especficas por enfrentadas por essa burocracia, no contexto de uma frouxa
articulao (SAPORI, 2006) federativa e intersetorial, somada a uma situao
de ainda baixa institucionalizao e uma trajetria de desenvolvimento
no linear da atuao do Governo Federal na segurana pblica.
O estudo, que tem carter exploratrio, mobiliza noes e conceitos da Cincia Poltica e parte de uma perspectiva relacional (LOTTA; OLIVEIRA;
P IRES , 2014, p. 17), que busca compreender o funcionamento das
organizaes estatais no a partir de estruturas formais que determinam
de modo imediato o comportamento dos agentes, ou a partir do
pressuposto de uma atuao racional-instrumental dos indivduos
considerados. Diversamente, aborda o comportamento dos burocratas a
1
H uma discusso relevante na literatura especializada da rea, que questiona

a existncia de uma poltica nacional de segurana pblica. Acerca dessa
discusso, conf. textos citados neste captulo (S; SILVA, 2012 e 2014; AZEVEDO et al.,
2014).
254
partir da premissa de que esto limitados por condicionantes de ordem

cultural e simblica, pelas crenas e valores que sustentam e pelas mltiplas interaes mantidas com outros agentes estatais, do setor privado ou
de outros setores sociais. Nesse sentido, prticas de governana so vistas
como prticas culturais, para cujo entendimento preciso desvelar o
conjunto de significados que giram em torno dos aspectos formais ou
objetivos dos atores e dimenses envolvidos (BEVIR; RHODES, 2002, 2008).
O captulo percorre o seguinte trajeto: partindo do suposto de
que esses agentes encontram-se situados em circunstncias histricas
especficas, as quais funcionam como panos de fundo de tradies herdadas (BEVIR; RHODES, 2002, p. 138; 2008, p. 3), iniciamos o captulo descrevendo a trajetria de constituio da prpria Senasp e da tarefa ou poltica
pblica que lhe foi historicamente atribuda. Em seguida, analisamos o
perfil e trajetria de constituio da burocracia de nvel mdio da Senasp,
sua rotina e as crenas que possui sobre seu prprio trabalho, para buscar entender a prevalncia de uma burocracia ativista2 e relativamente estvel (a despeito de no se tratar, majoritariamente, de servidores
de carreira). Na seo seguinte, exploramos sua atuao face os atores
do ambiente interno e externo, em redes de relaes verticais e horizontais, marcadas por extensa negociao e tentativas de articulao. A
despeito da prevalncia do uso do conceito de autonomia nos estudos
sobre a atuao e o comportamento das burocracias e atores polticos,
preferimos tomar de emprstimo a noo de Bevir e Rhodes (2002, 2008)
de agncia situada para construir nossa interpretao sobre a forma e o
espao de atuao disponveis para esses atores. Na seo final, buscamos discutir os achados deste estudo de caso, cotejando-os com outros
disponveis sobre a atuao de burocracias de mdio escalo, buscando
convergncias e atentando para as possveis contribuies desta investigao para a agenda futura de pesquisas sobre a temtica.
necessrio registrar que, para os fins especficos deste estudo,
foram realizadas entrevistas em profundidade com servidores do
Utilizamos a noo de ativismo a partir de discusso feita por Oliver (1982); e

mais recentemente por Abers e Von Blow (2011) (conf. nota 17).
255
referido rgo em atividades de direo e assessoramento superior,

segundo diretrizes estabelecidas pela pesquisa3. Oito entrevistas foram
conduzidas com servidores atualmente lotados em trs das quatro diretorias (departamentos) que integram a Secretaria Nacional de Segurana Pblica. Esses dados coletados constituem fundamentalmente
autodescries (BEVIR; RHODES, 2008, p. 4) que os agentes fazem sobre si
mesmos e seu trabalho, e constituem a evidncia primria que este
estudo de caso mobilizar ao longo do texto4. Contudo, outras nove
entrevistas, com outros servidores, atores polticos e ex-funcionrios
da Senasp, serviram como importantes subsdios para a anlise5. Foram
fundamentais, no sentido de prover os elementos necessrios para filtrar, a partir das autodescries relatadas, os significados relevantes e
3
Em nosso caso, ocupantes de cargos de direo e assessoramento superior

(DAS) de nveis 4 e 5, e que se encontram, portanto, em cargos de direo ou
coordenao geral.
Floyd e Wooldridge (2000) e Currie e Procter (2005, p. 1336), pioneiros no estudo
das burocracias de mdio escalo, defendem o uso de pesquisa qualitativa,
combinando mtodos de observao da rotina desses atores e realizao de
entrevistas. Nesse caso, a pesquisa deve ter um carter comparativo e descritivo, e contar com os prprios relatos dos burocratas. Essa posio converge
com a proposta de Bevir e Rhodes (2002, 2008, p. 13-ss), para quem as
autodescries oriundas de entrevistas e observaes voltadas produo de
etnografias (descries densas), ou as narrativas histricas (genealogias crticas de tradies particulares) seriam dois modos apropriados de se conduzir esse tipo de investigao.
Para a anlise dos dados desta pesquisa em particular, as autoras leram e
releram a transcrio das entrevistas, notas de observao e demais evidncias. No curso desse processo, os temas e categorias de anlise emergiram e
foram refinados. O caso emprico representa, portanto, uma interpretao de
segunda ordem acerca da percepo dos entrevistados, suplementada pelas
evidncias subsidirias.
As entrevistas subsidirias foram realizadas com outros dois servidores da
Senasp que ocupam cargos fora do recorte da pesquisa, um ex-diretor, um exfuncionrio, seis membros da burocracia de nvel mdio de um dos estados
federados e trs parceiros privados (de projetos mantidos com o referido rgo). As falas desses entrevistados no se encontram citadas no captulo, mas
foram fundamentais para o entendimento do objeto em questo, no sentido
apontado pelo texto. Ademais, alguns anos de investigao da poltica nacional de segurana ofereceram a uma das pesquisadoras a possibilidade de um
rotineiro contato com essa burocracia, intensificado ao longo do perodo de
realizao desta pesquisa, fornecendo uma perspectiva privilegiada de observao do seu trabalho crucial para a construo da interpretao. Por fim,
foram utilizadas evidncias de carter documental.
256
possibilitar a identificao e interpretao das prticas herdadas que

emolduram a atuao desses burocratas de mdio escalo. Sua atuao
vista dentro de uma perspectiva que a considera como respostas a
presses por mudana e, nesse sentido, produz, em no raras ocasies,
inovaes importantes na poltica de segurana do Governo Federal.
A constituio histrica de uma poltica frouxamente articulada

O mais difcil mesmo a questo da articulao, tanto com outros
ministrios nas polticas que temos integradas, tanto com os entes
federados, para pensar conjuntamente, para ouvi-los tambm nas
demandas que eles tm, e na prpria avaliao que eles tm daquilo
que ficamos tentando induzir, assim como na nossa inteno de tentar articular alguma poltica diferenciada. (Entrevista 1).
Para mim, essas parcerias, apesar de darem muito trabalho, so como
um casamento, todo dia voc chega em casa e tem que contar como foi
seu dia, tem que estar sempre puxando, no pode desistir. Vem olhar,
vamos fazer juntos, vamos conversar sobre isso. (Entrevista 2).
A importncia que a tarefa de articulao e de construo de redes

de relacionamentos horizontais e verticais assume na atuao rotineira
dos burocratas de mdio escalo da Secretaria Nacional de Segurana
Pblica deve ser entendida em seu contexto histrico e poltico6.
A Senasp uma das 10 secretarias que compem a estrutura do
Ministrio da Justia (Figura 1), e no a nica a dar operacionalidade s
diversas tarefas e aes que so comumente relacionadas ao escopo da
segurana pblica. Ao lado dela, o Departamento Penitencirio Nacional,
o Departamento de Polcia Federal, o Departamento de Polcia Rodoviria
Federal, a Secretaria de Reforma do Judicirio e a Secretaria Nacional de
Polticas sobre Drogas, alm da Secretaria Extraordinria de Segurana
para Grandes Eventos, tambm so responsveis pelas aes nesse mbito.
6
Esta seo busca retomar alguns pontos importantes da trajetria da atuao do

Governo Federal na segurana, principalmente a partir da criao da Senasp. No
constitui objetivo desta pesquisa realizar uma narrativa completa e detalhada
desse percurso; este apanhado tem o simples objetivo de ajudar na compreenso
do caso em anlise, apresentado a partir das sees seguintes do texto.
257
Figura 1: Organograma do Ministrio da Justia
Fonte: Ministrio da Justia.
Alm disso, a atuao do Governo Federal complementar

atuao tradicional e histrica dos estados no campo da segurana
pblica, pois desses entes federativos a competncia constitucional
para coordenar a atuao das organizaes policiais estaduais as polcias militares, responsveis pelo policiamento ostensivo, e as polcias
civis, cuja tarefa investigativa e tambm conhecida como polcia
judiciria , organizadas sob uma lgica de repartio de tarefas. A essas
organizaes, soma-se a atuao do Ministrio Pblico e da Defensoria
Pblica, estruturados tanto no nvel do estado federado e vinculados ao
Executivo estadual (mas com autonomia administrativa), quanto no nvel
federal. Ainda no nvel do executivo estadual, encontra-se o chamado
sistema prisional estadual, havendo apenas recentemente a estruturao
de um sistema prisional administrado pelo Governo Federal. Esse
conjunto de organizaes encontra-se amplamente dependente da
atuao da justia criminal, organizada tanto no nvel estadual quanto
federal, tambm sob uma complexa repartio de competncias. Por
fim, a atuao dos entes municipais na segurana pautada principalmente pela atuao das Guardas Municipais, cuja existncia facultada
aos municpios que assim decidirem.
258
Esse conjunto amplo de organizaes, a maior parte delas histricas e organizadas ao longo do tempo sem levar em conta a necessidade de
concatenao com as demais, contribuiu para um alto grau de disperso.
As consequncias dessa arquitetura institucional, analisada sob o ponto
de vista de sua frouxa concatenao organizacional, segundo termo
cunhado por Powell e DiMaggio (1991), foram abordadas por Sapori (2006)
em trabalho que constitui referncia na literatura brasileira dessa rea
temtica. O autor aponta que essa construo histrica, ao menos no Brasil,
revela uma diviso do trabalho entre diferentes organizaes que no
segue o padro tpico-ideal ou racional-instrumental que se poderia
esperar, ao se tomar como referncia a trajetria weberiana de construo
das organizaes burocrticas. Ao contrrio, lgicas distintas e conflitantes
contrariam o ideal de harmonia e complementariedade necessrio para o
funcionamento efetivo e adequado desse sistema (SAPORI, 2006).
A atual repartio de poderes e competncias federativas remonta
arquitetura descentralizada (re)instituda com a Constituio de 1967,
aps um cenrio anterior de maior centralizao mantido a partir do Governo
Vargas. Ela apenas refora o carter disperso e fragmentado do sistema,
uma vez que institui, na produo da poltica de segurana pblica, uma
diviso de competncias entrecruzadas entre as esferas estadual, federal
e municipal, alm da sobreposio de distintas organizaes. Assim, se
houve, por um lado, com a Constituio de 1988, uma tentativa de superao
das prticas derivadas da noo de segurana nacional, substituindo-a pela
noo de segurana pblica; por outro, mantiveram-se praticamente as
mesmas estruturas institucionais e organizacionais para o aparato de
segurana e justia criminal desenhadas naquele momento7.
Segundo Bevir e Rhodes (2002), processos de mudana ocorrem em
resposta a dilemas. Isso aconteceria quando ideias ou acontecimentos novos
7
No contexto da Constituinte, a atuao do chamado Centro organizao

informal, formada por deputados de partidos do centro e centro-direita teria
impedido a votao das mudanas na arquitetura institucional da segurana,
boicotando as sesses destinadas a tal (assim como fizeram tambm em outras reas).
259
criassem oposio a velhas ideias ou prticas que forariam ao escrutnio do

dilema. Nesse caso, o enfrentamento da tradio prevalecente na segurana
comea a se constituir enquanto dilema aos atores do campo no contexto
da redemocratizao. Nesse momento, se consolida, tanto na percepo da
academia quanto da sociedade civil organizada, um consenso sobre as
heranas perversas provenientes da tradio herdada do perodo da
segurana nacional e anterior. A construo desse cenrio inclua,
principalmente, a considerao sobre a violncia policial e a seletividade e
ineficcia do sistema de justia criminal e de segurana como um todo.
Percebia-se sua atuao como reforando ao invs de resolvendo ou
reduzindo os problemas relacionados insegurana. Outro importante
elemento do cenrio era justamente o fechamento do campo da segurana
pblica, incluindo sua burocracia, a atores no provenientes das Foras
Armadas ou das polcias. A ruptura com a tradio da segurana nacional
exigiria a abertura da poltica de segurana pblica multiplicidade de atores
at ento desconsiderados no debate e na construo de tal poltica.
A resposta ao dilema apenas adviria, em meados da dcada de
1990, quando se soma quele cenrio a percepo de um grave aumento
nos ndices de criminalidade e violncia, decidindo-se pela atuao decisiva do Governo Federal na rea. Cria-se o primeiro Plano Nacional e a
Secretaria Nacional de Segurana Pblica, com atribuio para
implement-lo, ainda no Governo Fernando Henrique Cardoso.
Antes do lanamento do I Plano Nacional de Segurana Pblica
(PNSP), em 1995, fora criada a Secretaria de Planejamento de Aes
Nacionais de Segurana Pblica (Seplanseg)8. A criao da Senasp9, que
8
MP no 813, de 1 de janeiro de 1995. Posteriormente, Lei no 9.649, de 27 de maio

de 1998. Contudo, a Seplanseg ainda seria marcada por uma gesto feita por
quadros das Foras Armadas.
Portaria no 1.821, de 13 de outrubro de 2006. Dos departamentos que a compunham inicialmente, o Departamento de Entorpecentes migrou para a Secretaria Nacional Anti-Drogas (Lei no 9.649, de 27 de maio de 1998), transformando-se
em Subsecretaria de Preveno e Recuperao; o Departamento Nacional de
Trnsito (Denatran) passou subordinao do Secretrio Executivo do Ministrio da Justia (Decreto n o 2.351/1997) e o Departamento de Polcia Rodoviria
Federal tambm passou a ser subordinado Secretaria Executiva do Ministrio da Justia (Decreto no 2.802, de 13 de outubro de 1998).
260
a substitui, e do Fundo Nacional de Segurana Pblica (FNSP), em 2001,

consolidam a resposta ao dilema enfrentado pelo Governo Federal, pressionado a intervir sobre o campo da segurana pblica. At ento, a
atuao do Governo Federal estava restrita mobilizao da polcia federal e da polcia rodoviria federal, enquanto mantinha-se a
centralidade da ao das polcias estaduais endossada pela omisso do
Governo Federal (S; SILVA, 2014). A resposta passa, ento, por fazer a
Unio agir como ator indutor de polticas, voltadas a:
enfrentar o problema da desarticulada atuao dos entes federativos, principalmente os estados, e suas organizaes, e dessas
com o sistema de justia;
modificar o padro tradicional de atuao das organizaes do
sistema, adequando-o ao contexto democrtico;
proporcionar abertura do campo da segurana pblica aos
novos atores.
Essa teria sido a resposta possvel para a atuao do Governo Federal na rea, mantida a distribuio de competncias fixada pela Constituio de 1988. Se eficaz, essa atuao do Governo Federal como indutor
de polticas, por meio de financiamento, garantiria que aqueles que
estivessem dentro dos parmetros desejados fossem contemplados,
incidindo positivamente no problema da violncia e da criminalidade,
no curto prazo, mas apenas localmente. Por sua vez, fomentaria um
processo de mimetismo organizacional de prticas recomendadas
(POLLITT; BOUCKAERT, 2000), o que poderia transformar de modo global as
prticas das organizaes do sistema, mas apenas no longo prazo.
Em suma, a resposta ao dilema colocado teria criado um mecanismo de produo incremental de mudanas complexas,
principalmente por meio da induo de novos padres de operao a
atores e organizaes fortes, antigas e autnomas, bem como de sua
articulao em um sistema pautado pelo compromisso e expectativa
de complementariedade e transversalidade. Por isso mesmo, o cenrio
imediatamente posterior manteria, em grande medida, a lgica de
atuao de permanente conflito e desarticulao, impondo ao Governo
261
Federal uma necessidade de permanente negociao e dilogo para

levar a estratgia adiante.
A trajetria dessa poltica no contnua. Aps a implementao
do I Plano Nacional, no segundo Governo FHC, o primeiro Governo Lula
se inicia com um reconhecido acadmico da rea frente da Secretaria
Nacional de Segurana Pblica, rompendo com a tradio de sua ocupao por quadros das Foras Armadas ou das polcias. No entanto, o plano, gestado ao longo do ano de 2002 a partir da colaborao de mais de
cem especialistas, no levado adiante, e o secretrio demitido menos de um ano depois. A atuao mais substantiva do Governo Federal
na rea retomada apenas na segunda gesto de Lula, quando se cria o
Programa Nacional de Segurana com Cidadania (Pronasci), em 2007. H
consenso na literatura de que foi esse o perodo de maior protagonismo
do Governo Federal na rea, com o maior nmero de aes e investimentos at ento realizados10.
O Governo Dilma, por sua vez, parece restringir novamente o escopo da atuao do Governo Federal na rea. Segundo alguns balanos
j realizados, com menos unidade programtica e baseada em um Plano
Nacional cujos pontos foram sendo implementados ao sabor dos governos estaduais aliados (AZEVEDO, 2014, p. 15), h percepo de novo
recuo de tal atuao (S; SILVA, 2012). A despeito de projetos e inovaes
pontuais importantes, como a reforma do Sistema Nacional de Estatsticas de Segurana Pblica (Sinesp), protocolos inovadores na rea da
preveno violncia e intervenes localizadas de relevncia, essa
gesto aparece marcada por outro momento de despriorizao da
agenda da segurana.
10
Os investimentos somaram cerca de 7 bilhes de reais, contrastando com os

500 milhes investidos poca do I PNSP. A literatura aponta, no entanto, que,
a despeito disso, houve vrios problemas, como a efetivao de resultados
fragmentados e dispersos; projetos que no abriam espao para
questionamento das solues pautados pela mera adeso dos municpios
ou estados; dificuldades de monitoramento; e abandono da agenda da reforma estrutural (S; SILVA, 2012).
262
sob esse contexto e pano de fundo que os burocratas de nvel

mdio entrevistados se encontram11. Nesse sentido, as falas a seguir
indicam como atuam no contexto de uma tradio ainda confrontada;
ou seja, que no encontrou estabilidade, sendo, ao contrrio, um contexto marcado por ciclos de priorizao/despriorizao.
O que fazem e pensam os burocratas de mdio escalo da Senasp
Uma parte bem gerencial, edital, selecionar proposta, fazer convnio, monitora convnio, fiscaliza o convnio. E tem uma outra parte,
que a parte da gente mesmo fazendo coisas. (Entrevista 1).
Segundo a literatura, a burocracia de nvel mdio gerencia os burocratas de nvel de rua e faz a ligao entre os executores e os
formuladores da poltica (L OTTA ; O LIVEIRA ; P IRES , 2014), geralmente
operacionalizando as estratgias que o alto escalo da burocracia formula (PIRES, 2010). Esto compreendidos dentro desse grupo categorias
intermedirias das estruturas de cargos de gerncia diretores, coordenadores, gerentes, supervisores, coordenadores de projetos, entre outros. Essa literatura se preocupa em entender o perfil, a trajetria e os
valores desses funcionrios, enquanto elementos importantes que determinam sua atuao.
A estrutura organizacional da Senasp, perfil e rotina de seus
profissionais
As quatro diretorias existentes na Senasp se encontram descritas
a seguir (Figura 2). As atuais competncias dos departamentos foram
formalizadas a partir do Decreto n 6.061, de 15 de maro de 2007.
O Departamento de Pesquisa, Anlise de Informao e Desenvolvimento de Pessoal em Segurana Pblica (Depaid) responsvel por
desenvolver aes de pesquisa (em sua grande maioria, diagnsticos sobre
11
Vale registrar que, com vistas a no contaminar as respostas sobre o modo

como atuam, no foi feita nenhuma pergunta especfica sobre esse contexto,
tampouco foi solicitada a realizao de qualquer comparao com gestes
anteriores algumas falas surgiram nesse sentido de modo espontneo.
263
problemas especficos da rea ou avaliaes da poltica ou programas

especficos), em parceria com universidades, centros de pesquisa e
organismos internacionais; tambm por aes relacionadas gesto da
informao de segurana pblica, considerada outro importante gargalo;
e ainda, pelas aes referentes formao dos profissionais em segurana pblica, tendo em vista a grande carncia nesse mbito por parte dos
estados, bem como a necessidade de criao de diretrizes nacionais.
tambm competncia desse rgo o desenvolvimento de novas
metodologias e tcnicas de ensino.
Figura 2: Organograma da Secretaria Nacional de Segurana Pblica
Fonte: Ministrio da Justia
O Departamento de Execuo e Avaliao do Plano Nacional de

Segurana Pblica responsvel pela implantao das aes contidas
no plano. Importante notar que, para tanto, a secretaria conta com o
Fundo Nacional de Segurana Pblica (FNSP). Esse departamento tambm o responsvel por implantar grande parte das aes do Programa
Brasil Mais Seguro, presente em alguns estados da Federao. ainda
responsvel por elaborar propostas de padronizao de equipamentos
e edificaes policiais, assim como incentivar o uso de novas tecnologias.
264
O Departamento de Polticas, Programas e Projetos (Depro) responsvel por levar a cabo aes relacionadas a projetos e programas dos
quais a Senasp participa, e que podem ser tambm de responsabilidade
de outras secretarias. Parte de suas competncias estimular medidas
de preveno criminalidade e projetos relacionados ao desenvolvimento de interaes entre os organismos de segurana e a populao,
incluindo aes comunitrias e corregedorias policiais, e cadastro de
segurana privada.
O Departamento da Fora Nacional de Segurana Pblica responsvel por organizar, treinar e convocar a Fora Nacional (FN) quando
h uma situao de emergncia em algum estado. tambm de sua
alada o planejamento, a coordenao e a superviso das atividades
quando a FN convocada. O departamento tambm responsvel pelas atividades de inteligncia e gesto de informaes produzidas pelos
rgos de segurana pblica.
H uma distino, familiar entre os entrevistados, estabelecida
entre as quatro diretorias, relacionada sua lgica de funcionamento. O
Depaid e a Fora Nacional atuam como departamentos-meio, de acordo com alguns entrevistados, pois suas atribuies no teriam relao
direta com a atividade-fim da poltica de segurana, mas sim com condies que permitem realiz-la, como criar condies para que exista informao em segurana pblica; que essa gere diagnsticos sobre os
problemas; que os profissionais da segurana nos estados recebam
capacitao adequada para executar a poltica; ou, como no caso da Fora, reunio de seus membros para atuao em casos especficos quando
necessrio. So aes que compem o cardpio da Secretaria
(Entrevista 8) e, por isso, encontram-se relativamente institucionalizadas, ou seja, sua oferta relativamente contnua.
O Departamento de Polticas, Programas e Projetos e o departamento responsvel pelo Plano Nacional de Segurana, por outro lado,
atuam mais diretamente relacionados a atividades-fim da segurana, e
esto encarregados de gerenciar projetos que tm comeo, meio e fim
(Entrevista 4). Esses departamentos esto justamente encarregados de
criar, gerenciar e executar projetos de segurana de carter geralmente
265
temporrio. Por isso mesmo, o volume de editais, convnios, transferncias e doaes que esto encarregados de gerenciar muda, dependendo de uma srie de fatores, pormenorizados adiante. Esses burocratas
podem atuar, ainda, delineando o formato das polticas que so assumidas nos estados.
[Realizamos] dois grandes tipos de ao. Aes de induo: a atuao dos estados por meio do repasse de recurso, repasse voluntrio
atravs de convnio; e tambm a execuo direta de aes relacionadas a pesquisas, ensino na rea de segurana. Ento tm duas vertentes que acabam demandando competncias distintas. (Entrevista 4).
(...) O Crack [ Possvel Vencer]: supondo que ele seja um programa
exitoso, ele vai em algum momento deixar de ser pauta e vai se fazer
outra coisa. Aqui no. Do ponto de vista do que se faz, independente de
qual a pauta do dia a gente mais ou menos quase atividade-meio.
Embora tenha um monte de ao finalstica, eu brinco que, do ponto de
vista macro da poltica de segurana, quase um departamento-meio,
porque a gente capacita os policiais para fazerem as aes dos programas, a gente busca informaes para subsidiar o desenho dos programas, ento uma coisa bem continuada. (Entrevista 6).
Os diretores da Senasp coordenam vrios projetos e so responsveis por vrias atividades, algo que dificulta a prpria descrio dos papis
desempenhados dentro da organizao. Alm disso, a ideia de que
desempenham funes mltiplas (CURRIE; PROCTER, 2003) bastante presente
os diretores se veem ocupados com tarefas que muitas vezes parecem
triviais quando comparadas com desenhar ou executar uma poltica, como
ocorre no nvel estratgico, ou na ponta. Assim, as funes desempenhadas
parecem altamente fragmentadas entre atividades tradicionais de gerncia
planejamento, coordenao e monitoramento e outras atividades
relacionadas a responder a problemas emergenciais no curto prazo.
Uma parte bem gerencial, edital, selecionar proposta, fazer convnio, monitora convnio, fiscaliza o convnio. E uma outra parte que
a parte da gente mesmo fazendo coisas. (Entrevista 1).
H um coordenador geral, coordenador geral de oramento e finanas, um coordenador geral de fiscalizao, de acompanhamento e
fiscalizao desses convnios. Dentro da coordenao geral, tem a
266
coordenao de avaliao tcnica, dentro da coordenao de finanas temos a coordenao de oramentos, a parte de programao,
que cuida especificamente de toda execuo, (...) celebrao, minutas, termos, assinaturas, controle, acompanhamento, incio da execuo... (Entrevista 3)
No [programa] Crack possvel vencer ns fazemos a aquisio do
equipamento e doamos, os fiscais de contrato vo para fazer a avaliao dos equipamentos. E ns estamos em um processo de avaliao
da implementao da poltica. Porque uma das coisas da poltica
que tem um comit gestor local, tanto do estado quanto do municpio,
para integrao das polticas pblicas, e eles tm que nos dar um
feedback. Claro que isso no acontece em tempo real, at por essa
dificuldade do prprio pessoal que temos. (Entrevista 2).
Os diretores chegam a ter dificuldade em identificar de modo

sistemtico as atividades que lhes competem, pois no h uma nica
tarefa especfica pela qual so responsveis, tampouco podem explicar
ou definir as competncias necessrias para desempenhar bem essas
funes.
O que eu acho que tem que muito confuso. Se eu fosse desenhar as
competncias necessrias para o meu cargo, eu no ia conseguir
desenhar, e por qu? Porque tem um conjunto de competncias que na
prtica me parece muito difcil identificar. (...) Na medida em que por
excelncia um cargo que deveria ser de pessoas especializadas na
rea especfica da poltica pblica, para que a gente conseguisse
desenhar de alguma forma o que se quer fazer durante uma gesto
num governo. Ou seja, quais minhas aes continuadas, qual a
poltica de segurana. () obvio que ela uma competncia fundamental, ou seja, como se eu estivesse te dizendo, precisa ser algum
que entenda de segurana, que entenda bem da rea de capacitao
de segurana etc. (Entrevista 1).
Primeiro que voc tem que ter muita coragem. Segundo faro, liderana, poder de articulao, de dilogo, de convencimento das
pessoas.(Entrevista 4).
[Algumas coisas] no tm que passar por outra pessoa, eu mesmo
tenho que olhar se eles encaminharam aquilo que eu pedi. Ento isso
uma coisa. Eu meto muito a mo na massa porque temos poucas
pessoas e eu preciso saber quais so as dificuldades. (Entrevista 2).
267
A rotina de gerentes, por vezes, se confunde com a rotina da primeira linha de gerncia:
Tem determinados momentos de burocracia cho de fbrica, pelo
menos aqui na secretaria, que acaba se confundindo tambm com
essa burocracia nvel mdio. uma coisa de voc no tem de alguma
forma um tipo de estruturao no ministrio, no me parece que isso
exista em outros ministrios, que faa com que eu tenha setores de
apoio e que eu no precise me preocupar com a burocracia estrito
senso. O que estou querendo lhe dizer? Eu assino aqui milhares de
coisas, compras, convnio, um mundaru de coisas. Eu sempre olho e
falo assim: que sorte que eu sou advogado e ainda assim com medo
de coisas que esteja passando. (Entrevista 1).
Mais do que ouvir, preciso ter uma percepo de quais so as
dificuldades para poder (...) se relacionar com os estados quando
eles me ligam reclamando de algum tcnico que no est analisando
da forma que eles gostariam a proposta ou a reformulao. Assim
como a prpria conduo da poltica, as dificuldades em especial,
porque sempre temos muitas. Acho que nisso sou diferente, porque eu
entro no Siconv, eu olho (...). Eu j consigo desmistificar e eu acho que
outros diretores no fazem isso, portanto no sei se sou um bom
exemplo para isso. (Entrevista 2).
Alm da distino entre diretorias-fim e diretorias-meio, outra diviso aparente na Senasp entre departamentos chefiados por
diretores policiais e diretores civis, como no jargo nativo, quer dizer,
no policiais. O Depaid e o Depro so dirigidos por civis, e o departamento responsvel pelo Plano Nacional de Segurana e o responsvel
pela Fora Nacional so dirigidos por policiais. Essa distribuio parece
refletir as diferentes posies ideolgicas entre esses grupos, que repercutem na diviso de trabalho que se estabelece na secretaria. As
diretorias coordenadas por no policiais so mais dedicadas s questes
relacionadas produo da informao e perspectiva da preveno
criminalidade, temas caros aos acadmicos e/ou ativistas da rea. J
os outros dois departamentos, a cargo dos diretores advindos dos quadros policiais, esto dedicados a temticas tradicionais da segurana
pblica so os departamentos relacionados administrao da Fora
Nacional ou de administrao do Fundo Nacional de Segurana Pblica.
268
Essa distribuio pode reduzir o espao para a discusso interna, o

que parece, contudo, ser relativizado pela permanncia da maioria desses servidores em suas posies ou outras na Senasp j h muitos anos.
Isso teria feito com que se adaptassem para essa convivncia e desenvolvessem habilidades de negociao (Entrevista 5). De todo modo,
observam-se grupos que compartilham crenas, valores e propostas,
mas que tambm estabelecem disputas, ou ao menos barreiras, com
outros no interior da organizao (BEVIR; RHODES, 2002):
Porque os diretores da Senasp a esto h muitos anos. O [diretor X],
por exemplo, est na Senasp desde 2006, 2007. () [Y] est na Senasp
desde 2003. Ento gente que tem muito know how de Senasp e tem
uma capacidade de superar essas questes. (Entrevista 5).
A rotatividade entre os burocratas de nvel mdio da Senasp,

dentro do recorte da pesquisa, aparenta ser muito baixa. H poucos
concursados 12, uma maioria de servidores em cargos comissionados
sem vnculo. H muitos colaboradores, que so policiais geralmente
das organizaes estaduais cedidos ao rgo temporariamente. So
eles que sustentam a poltica, principalmente com um quadro de reduo de equipe como esse (o atual), relata um dos entrevistados.
Para outro, isso reflete um dos principais problemas da Senasp, a falta
de uma estrutura fixa, o que faz com que se tenha que contar com os
colaboradores para se levar adiante a poltica.
O problema, para um terceiro informante, que esse um mecanismo que, em geral, no seleciona servidores com vocao e, neste
sentido, vocao significaria ter o objetivo mais geral de trabalhar em
prol da segurana pblica. Diversamente, essa ida para a Senasp seria
determinada por uma necessidade muito pontual, a de trabalhar em projeto em especfico, de durao temporria. Desses, alguns permaneceram para alm do perodo inicial, e essa a situao de muitos dos
ocupantes de cargos comissionados, convidados posteriormente para
12
Segundo dados fornecidos pela Senasp, essa possui 139 servidores efetivos.
H 65 cargos comissionados, dos quais apenas 10 so ocupados por servidores
de carreira (sendo que a Senasp no possui carreira prpria) e 16 por policiais.
Os demais cargos (39) so ocupados por indivduos sem vnculo.
269
assumir cargos de coordenao ou gerncia. Muitos apenas deixaram a

Senasp quando, no incio da atual gesto, houve uma grande reduo de
pessoal; alguns ainda esto no Governo Federal, provavelmente no prprio Ministrio da Justia, ocupando outros cargos. De todo modo, todos
os entrevistados apresentam uma longa trajetria no governo13, seja
federal ou estadual, e muitos j se encontram na Senasp h um tempo
considervel.
O perfil dos profissionais entrevistados tambm se mostrou bastante especfico. Entre aqueles que no so policiais, fica evidente que a
Secretaria atrai um profissional engajado no tema, geralmente jurista ou
cientista social, com atuao prvia no campo da segurana pblica e/ou
direitos humanos. No se exige um treinamento posterior contratao,
embora alguns tenham passado por cursos de gesto voluntariamente.
Enquanto isso demonstra a importncia de um profissional especializado,
tambm evidncia de uma precarizao institucional da poltica, cuja
execuo se baseia em colaboradores, e a gesto, em servidores
comissionados sem vnculo, mas relativamente estveis no rgo.
O que ocupa o cotidiano dos BMEs da Senasp
Os diretores da Senasp passam seu tempo absorvidos em vrias
tarefas, mas principalmente comprometidos com os contatos com as
burocracias locais dos estados e municpios, bem como com as
corporaes policiais, na negociao dos convnios e repasses, anlise
e fiscalizao dos mesmos e, eventualmente, fiscalizao in loco. Diretores tambm relatam participar de reunies com o alto escalo e com
outros ministrios, alguns reportam funes de representao internacional, ainda que espordicas. Mas esses mesmos servidores podem se
encontrar, igualmente, tendo que lidar com a contratao de servios de
transporte, alimentao e estadia, necessrios ao funcionamento de
capacitaes ou eventos, por exemplo.
13
Isso vlido inclusive para o caso daqueles que no so funcionrios pblicos,

pois os diretores e coordenadores entrevistados so indicados justamente porque j trabalham no governo (em geral, na prpria Senasp) h algum tempo.
270
Recentemente, torna-se cada vez mais relevante a realizao de

doaes diretas (de equipamentos, por exemplo), o que faz com que a
Senasp assuma, entre outras, a atribuio de fazer licitaes, tarefa que
antes ficava a cargo do ente federado. Tambm parece haver um aumento paulatino das capacitaes diretamente realizadas pelo Governo
Federal nos estados e municpios, bem como do treinamento dos tcnicos dos prprios entes federados em ferramentas especficas de gesto
(por exemplo, treinamento sobre o Siconv14, para a gesto dos convnios feitos com a Senasp); e da prpria interveno da Fora Nacional.
Todas essas aes tm o objetivo de ultrapassar as limitaes postas
pela ausncia de capacidade local, constituindo um movimento de centralizao de parte das aes, provocado por uma necessidade de dar
maior efetividade poltica por exemplo, conseguir comprar o equipamento adequado e garantir que ele seja usado conforme a demanda
(Entrevista 6). Em um sentido similar, talvez o acompanhamento extremamente detalhado e cotidiano dos convnios e demais projetos por
parte da Senasp seja o principal fator a explicar a alta taxa de execuo
do oramento (cerca de 90%, extremamente alto em comparao com
outros rgos de governo).
Na descrio de sua rotina, os entrevistados tambm relatam que
boa parte de seu tempo gasto com atividades voltadas a responder s
demandas dos rgos de controle. Sua relao com esses caracterizada
como pautada por grande desgaste, prevalncia de posturas de controle, pouco sensveis funo e atribuio especficas da Secretaria.
Com a CGU, a experincia que a gente tem aqui no departamento e
eu vejo a Senasp como um todo , eu no considero uma boa experincia. L no esto se capacitando minimamente para entenderem do
negcio, eles so extremamente burocrticos. Eu brinco, eu falo que
eles so muito bons em enviesar formiga, e eventualmente eles correm o risco de deixarem todos os elefantes passarem. Eu vou te dizer
sem ter nenhuma chance de errar que eu devo gastar uns 20 a 25% do
meu tempo em funo de rgo de controle e geralmente por coisas
que so muito comezinhas. (Entrevista 4).
14
Sistema de Convnios do Governo Federal.

271
s vezes a gente tem uma sensao de que o cara fica com uma lupa
na pequena coisa e deixa passar a grande coisa. E a grande coisa no
na lupa, um outro tipo de raciocnio que faz voc pegar a grande
coisa. um raciocnio muito mais analtico do que o da lupa, at pra
no brincar com a histria da lavagem de dinheiro: num crime de
lavagem de dinheiro, os processos so lindos, as notas fiscais esto
todas l... tudo lindo, est todo organizado. um outro tipo de
inteligncia que voc tem que ter pra pegar e me parece que a CGU
ainda est no Deixa eu conferir a nota... A nota est rasurada, faz de
novo. como se s vezes eles olhassem pra gente com um olhar de
servidor pblico corrupto, logo eu estou aqui pra te pegar! E eu fico
olhando tipo: Hein? () Porque seno eu vou continuar fazendo
errado. Se eu no tiver uma boa assessoria, controle interno (...) as
pessoas vo fazer como elas sabem... e isso a gente no tem normalmente. (Entrevista 1).
Eu acho que o controle fundamental, mas o controle no pode estar
acima da compreenso da ao. (...) E como tem coisas que eles no
conhecem na prtica... Eu vi que a Fora Nacional tem que discutir
com eles se o protetor tal melhor que o outro. A eles gostam, porque
eles trazem o protetor, o escudo da Fora Nacional para verem, pegarem, sentirem o peso, e isso faz diferena. Mas eu acho que tem uma
grande falta de realidade, da ponta, de saber como as coisas acontecem. Essa minha colega que foi multada, eu os vi dizendo assim:
No houve dano ao errio pblico, no houve m f, mas houve um
erro!. (Entrevista 2).
Tal relao dificultada pelo fato de que a secretaria no dispe

de uma assessoria jurdica prpria, estando sua disposio a do Ministrio; mas essa no se caracteriza por uma postura colaborativa, suas
respostas s consultas so meramente formais: no respondem; no
ajudam a solucionar os problemas ou a decidir sobre a melhor alternativa (Entrevista 1). Ademais, todos os entrevistados protestam que os
rgos de controle realizam aes fora de sua alada, como avaliar o
resultado da poltica, sendo ainda sua viso da avaliao inadequada:
se pode ser tocado e contado, visto como uma ao realizada e
bem avaliada. No entanto, os resultados da poltica de segurana so
menos objetivos, conforme explicam:
Eu at estava explicando para o pessoal do TCU uma vez, eles falaram sobre isso, que Olha s, l no Ministrio da Sade... Eu digo
272
assim: Mas l no ministrio da Sade tem vacinas para idosos, tem

vacinas para crianas, tem polticas. Isso no vai mudar nunca. Na
segurana pblica, isso muda o tempo todo. (...) Hoje eu tenho problemas de morte violenta, eu preciso atacar isso. Amanh pode ser outra
coisa, o crime migra. Quando eu comeo a trabalhar, estancar a
criminalidade em uma determinada rea, ele vai migrar dali. E eu
preciso estar preparado para quando ele migrar, eu j desenvolver
uma nova ao para atacar para onde ele vai. (Entrevista 4).
muito comum que ela [a atuao dos rgos de controle] me devore. muito comum que a competncia tcnica acabe sendo em alguns
momentos a menos necessria, porque o que voc precisa brigar
com o TCU (...). Mas voc no tem ningum para te defender, e voc tem
que conseguir fazer a compra... ruim. A falta dessa estrutura mnima
de apoio faz com que a gente perca em termos de potencial de realizao do negcio em si. (Entrevista 1).
Alguns entrevistados desenvolveram, no entanto, mecanismos

para se antecipar aos rgos de controle, relatando menos transtorno:
Sim, importante [o controle da CGU]. (...) Mas importante porque
tem que ser uma forma de apoio, de ns, inclusive, de trabalharmos
em parceria com eles em termos de procedimentos. (Entrevista 7).
O que ns estamos fazendo nessa gesto : ns no esperamos o
controle vir e detectar alguma irregularidade, algum equvoco, algum
erro, alguma coisa que possa acontecer. Ns nos adiantamos e vamos at o controle, dizendo o que pensamos e alinhamos com eles
algum entendimento para fazer o mais correto possvel. Para ter menos gargalos para eles na fiscalizao, e para ns, que somos os
atores principais, na execuo. (Entrevista 5).
Seja como for, importante notar que os recentes movimentos de

reforma na administrao pblica, em muitos casos, acabaram por
promover vises de contnua suspeio acerca dos servidores pblicos.
Se, por um lado, a instituio de controles visa proteo do interesse
pblico e ao necessrio controle das atividades da burocracia, por outro, a
literatura aponta que governos acabaram por experimentar, em
consequncia, perda de atratividade dos empregos pblicos e,
principalmente, de confiana por parte dos servidores (KELLOUGH; NIGRO,
2002; CONDREY; BATTAGLIO, 2007 apud CHEN; BOZEMAN, 2014: 553). Quando agncias
273
governamentais esto sujeitas a grande escrutnio, excessiva superviso

ou normatizao (RAINEY; BOZEMAN, 2000), provvel que se contamine a
percepo dos servidores tambm sobre o grau de autonomia encontrado na administrao pblica. Voltaremos a esse ponto adiante.
A percepo sobre o seu trabalho: o BME ativista
Outra dimenso ressaltada nas entrevistas e associada discusso anterior refere-se percepo de um inadequado reconhecimento
de seu trabalho.
Eu acho que, primeiro, no fcil de conseguir gente que queira
trabalhar no Governo Federal, os salrios so muito ruins. Isso em
termos de pensar em pessoas que tenham perfis mais propositores,
pessoas mais importantes na segurana pblica. (...) As pessoas tm
uma iluso: Tem um status, trabalha no Governo federal. Isso no
tem glamour nenhum. (Entrevista 2).
Os entrevistados sentem que, por mais que apliquem suas habilidades, no h reconhecimento desse esforo, aspecto tambm salientado por Chen e Bozeman (2014) 15 . Segundo a percepo dos
informantes, uma questo adicional que a poltica implementada,
de modo significativo, por especialistas que no podem ser facilmente
substitudos.
A rea de execuo uma rea muito sensvel, uma rea muito tcnica
para se trabalhar. Voc no consegue profissionais assim em qualquer
lugar. Por isso que, em alguns lugares, no se troca muito esses profissionais da rea de execuo, porque muito tcnico. (Entrevista 8).
No obstante, reconhece-se claramente um sentimento de compromisso, uma viso de dever cvico. Trata-se de uma percepo que
recorrentemente se associa a esse sentimento de que se eu no fizer,
15
O desencorajamento, como resultado de um clima afetivo negativo, pode atrapalhar a motivao do indivduo e suas atitudes, como satisfao no emprego,
envolvimento na tarefa e compromisso organizacional (THORESEN et al., 2003). A teoria
e a prtica tambm sugerem que o constrangimento, presso, dor, inveja e ressentimento so frequentemente produtos derivados (...). (CHEN; BOZEMAN, 2014, p. 553).
274
ningum mais vai fazer (Entrevista 2), tambm identificado e analisado por Oliver16 (1984).
Eu acho que quando eu vim para o Governo, no para a Senasp, eu
logo reparei que, se deixasse, eu trabalharia o tempo inteiro por demanda. Eu fiz uma lista Faz sentido para eu estar no Governo desde
que.... Ento ainda que seja 15% do meu tempo, eu tenho que ter o
tempo que para eu fazer o que eu acho que tem que ser feito. De vez
em quando eu tico, ainda que seja uma coisa burocrtica como
quando, depois de dois anos, ns conseguimos fazer a Portaria
Interministerial com as Diretrizes sobre o Uso da Fora, que para mim
era uma coisa carssima. (...) no era uma pauta prioritria nem da
Senasp e nem da SDH, mas fomos eu e mais trs ou quatro pessoas
que entendamos essa pauta como uma pauta importante e fizemos.
Ainda que o resultado dela no tenha sido to valorizado internamente, foi um ticozinho na minha lista. Eu tenho muita clareza que
tem coisas que eu quero e preciso fazer. (Entrevista 1).
No h incentivo no [para manter os profissionais nos cargos].
[- Ento porque que ficou no cargo?] a vontade de trabalhar com o
que se conhece. (Entrevista 5).
Eu acho que por gostar de trabalhar nesta rea. Porque uma rea
bem fascinante... E desafiadora... Estressante, mas desafiadora.
(Entrevista 6).
Os servidores reafirmam seu comprometimento; explicam que continuam por se sentirem desafiados, mas tambm por no acreditarem
que outra pessoa est disposta a fazer o mesmo. Oliver (1984) tambm
observou essa crena, de que a participao de outros na produo de um
bem pblico difcil, tanto mais quando os resultados so menos tangveis, em particular em curto prazo, como o caso da segurana pblica.
luz de mensagens ubquas de que so ineficientes, somadas
dificuldade de se ter bases objetivas para instituir o controle e prec-
16
Oliver baseia sua anlise em entrevistas feitas com participantes em associaes de bairro, movimento social de carter voluntrio, caso diverso do aqui
analisado. Contudo, estamos partindo do entendimento de que o ativismo
pode ocorrer dentro e fora do Estado, seguindo Abers (2011), e nesse sentido, o
argumento se aplicaria ao caso dos BMEs da Senasp.
275
ria institucionalizao da poltica, especialmente refletida na ausncia

de um corpo tcnico adequado e suficiente, o cenrio e ambiente no
parecem favorveis para os burocratas de nvel mdio da Senasp desempenharem suas atividades. Ainda assim, tendo como atividade fundamental a articulao e a negociao, encontram espao para um tipo
de inovao incremental e colaborativa (KURATKO et al., 2005), como indicaremos a seguir.
Negociao e articulao: o espao para a agncia situada
Para Bevir e Rhodes (2008, p. 3), os indivduos so agentes situados que refletem sobre suas crenas e agem por razes prprias, mas
apenas contra o pano de fundo de tradies herdadas. Ou seja, por um
lado, os agentes encontram-se necessariamente situados em contextos
histricos; isso significa, por outro, que no se pode tom-los como fenmenos naturais, devendo-se olhar para essa estrutura ou tradio
como um constructo pragmtico. As tradies tambm podem ser vistas
como resultantes de consequncias no pretendidas das aes de outros agentes, as quais constituem um mundo social que se apresenta
como um dado ao indivduo (BEVIR; RHODES, 2008, p. 5-8). Desse modo,
influenciam a ao mas no a determinam , pois o sujeito no cria
seus prprios fundamentos ou experincias, raciocnios, crenas e aes
com significado fora de um contexto social.
Assim, ao rejeitar a ideia de autonomia ideia que se referiria a
sujeitos que pensam e agem somente com base em sua razo e comando , Bevir e Rhodes distanciam-se (tambm) de uma perspectiva estruturalista, uma vez que seria possvel defender a possibilidade de agncia,
mesmo sem autonomia:
Negar que os sujeitos possam escapar de toda influncia social no
significa negar que possam agir de modo criativo por razes que lhes
faam sentido. Ao contrrio, devemos falar em agncia se e somente
porque no podemos separar e distinguir crenas e aes por referncia ao seu contexto social, pura e simplesmente. Diferentes pessoas adotam diferentes crenas e atuam de modo diferente contra o
pano de fundo de uma mesma estrutura social. Logo, deve haver um
276
espao nas estruturas sociais em que os indivduos decidam que

crenas ter e que aes realizar. (BEVIR; RHODES, 2002, p. 140).
Assim, os sujeitos tanto desenvolvem, rejeitam ou adaptam a

tradio ou o contexto herdado, quanto selecionam crenas e aes
particulares, criando novos repertrios, os quais podem transformar a
estrutura social. nesse sentido que trataremos tambm do tema da
inovao, neste captulo.
Na descrio das aes da burocracia de mdio escalo da Senasp,
ganha relevo, na fala dos entrevistados, a importncia do papel de coordenao e negociao exercido por eles. Essa necessria articulao para
tornar a poltica efetiva envolve, muitas vezes, a soluo de gargalos de
distintas naturezas existentes nos estados e tambm nos municpios.
Assim, a interveno da secretaria se pauta, por exemplo, na
capacitao dos profissionais de segurana pblica, que, em muitos locais,
inexistente; no levantamento de informaes bsicas de segurana pblica
e sistematizao para construo de diagnsticos; na interveno especfica
e focalizada em locais onde as dificuldades e os indicadores criminais so
mais agudos; ou mesmo na prpria capacitao dos gestores locais para
executar os recursos provenientes do Governo Federal, entre outros.
Por causa da autonomia dos estados, no conseguimos implantar
diretamente. Por isso falamos em induzir, fomentar, apoiar projetos.
No conseguimos dizer: Voc vai fazer isso... (...). Ns articulamos
atravs de pesquisas que so feitas em vrias regies, estados e municpios, e dentro dessas pesquisas, elaboramos o diagnstico e passamos para nosso gestor maior, e nossos gestores vo at os gestores dos
estados e apresentam a pesquisa, o diagnstico da pesquisa e dizem
que Estamos com problemas assim, aqui e ali. Como poltica de segurana pblica do Governo Federal, ns estamos mais preocupados
com isso e queremos apoiar esse projeto, que pode dar mais impacto
nacionalmente e os convidamos para o projeto. (Entrevista 4).
A mesma problemtica que temos no Poder Executivo da Unio a
problemtica que se tem nos estados. Ns, nos estados, no encontramos a rea meio, que a rea que deveria fazer o planejamento,
fazer as compras, fazer a distribuio e controlar isso, os estados
no a tm. Essa rea administrativa funciona com essa rotatividade.
277
Voc tira um policial militar da rua, tira um policial civil da rua, tira
um bombeiro da rua para fazer isso, mas ele no fez o concurso para
isso. Ele est ali pela sua expertise que pessoalmente ele buscou, ele
est ali, mas no quer ficar ali. Ele fica um tempo ali, ele sai e vem
outro, ele vai e vem outro. Essa rotatividade um problema muito
grande. (Entrevista 3).
Para garantir sua atuao, os gestores desenvolvem mtodos de

negociao que permitem s polticas alcanarem efetividade. Encontram-se em posies que requerem que os burocratas se tornem negociadores entre stakeholders e sua capacidade de negociao com as
diferentes agncias e interesses que permite poltica ter resultados
(BEVIR; RHODES, 2008). Vrios so os mecanismos: desde conversas por telefone ou e-mail, ou outros, como sistema de dados online, encontros,
seminrios, reunies, debates com as academias de polcia, apresentao de resultados do estados, etc. (Entrevista 2).
Alm da interao com os atores estaduais e municipais relacionados execuo local da poltica de segurana, os BMEs da Senasp
interagem com uma rede de atores internos e externos ao Estado, incluindo no apenas outros ministrios, mas tambm institutos de pesquisa, ONGs e organismos internacionais. A relao com outros ministrios
proporciona o desenvolvimento de polticas de carter intersetorial e
pode eventualmente demandar a interveno de outro rgo, como
veremos adiante.
mais uma situao que depende muito da capacidade de negociao
e articulao dos BMEs. Esse departamento tem... digo de A a Z do
alfabeto, podemos colocar vrias aes, porque toda interlocuo com
outros ministrios, principalmente pensando na rea da preveno,
por exemplo, Secretaria de Diretos Humanos, ns temos um trabalho
com o Comit Interministerial de Populao em Situao de Rua; Comit Interministerial da Populao LGBT. [Na rea da] criana e adolescente, voc abre um leque: tem a questo do adolescente infrator; a
criana e adolescente vtima da explorao sexual infanto-juvenil, e
outras. Participamos de fruns e tentamos trazer essas informaes
para dentro das nossas aes de preveno. (Entrevista 2).
Pensando de outros ministrios, acho que temos parceiros que so
bem privilegiados. Acho que a Secretaria de Polticas para as Mulheres
278
(SPM ) um parceiro privilegiado, a secretaria geral, a Seppir (Secretaria Especial da Promoo da Igualdade Racial), o Ipea. A Secretaria de
Direitos Humanos (SDH) eventualmente com quem a gente faz mais
interlocuo, e agora em especial o Ministrio da Sade, embora no
seja um parceiro frequente. Mas eu acho que so os ministrios que a
gente mais aqui no departamento se relaciona. (Entrevista 1).
Porque de alguma forma uma parte dos custeios so dos ministrios de
segmentos vulnerveis, em que a questo da segurana particularmente importante, seja pra proteger ou seja para pensar o tema do policial
que viola. Ento a questo dos dados ou de como capacitar esse policial
pra melhorar a atuao dele na ponta so duas pautas necessariamente
existentes em todos esses dilogos. Ento a gente tem essas linhas de
dilogos bem estabelecidas, bem funcionais. (Entrevista 7).
De outra parte, a interao com a sociedade civil reduzida; assume-se como rarefeita, em particular com o Conselho Nacional de Segurana Pblica (Conasp), que, no obstante, consideram importante. Essa
omisso contrasta com o dilogo rotineiramente estabelecido com os
conselhos dos secretrios estaduais de segurana pblica, e com os conselhos de comandantes e chefes de polcia, o que denota o papel central
desses atores e, em especial, das corporaes na atuao da secretaria.
...tem o Conasp, que tem vrios representantes, mas na verdade eu
trato com as instituies de segurana pblica. (Entrevista 5).
mais restrita a articulao no mbito dos prprios conselhos. Por
exemplo, nos conselhos de populao em situao de rua tm pessoas representando a sociedade civil. Aqui na Senasp mesmo ns no
temos. O ministrio no tem essa prtica aqui na Senasp. Ns no
temos e nem temos autorizao para fazer. (Entrevista 2).
Agora a relao da Senasp com a sociedade civil, eu no conservo
muito boa relao no. Temos o Conasp, que, em tese, seria por excelncia o locus ali de interao com a sociedade civil, mas no . uma
coisa 100% isolada da Senasp, ns mesmos, os diretores, no sei se
algum vai te falar algo diferente, mas eu fui uma ou duas vezes no
Conasp. s vezes eu sei pelo site que o Conasp est deliberando ou
discutindo um assunto que tem a ver com meu departamento e eu
sequer fui chamado para dizer quais as aes que o departamento
tem em relao a esse assunto. Ento uma interao pequena. Eu
venho [de outra secretaria], e l era muito forte a relao com a
279
sociedade civil, no era uma pauta muito tranquila, havia muita briga,
puxes de cabelos, mas era uma coisa muito OK, aqui no . Aqui
uma coisa ainda focada nos conselhos, dos secretrios, dos comandantes, dos chefes de polcia. (Entrevista 1).
Tambm mencionada a interao, tambm pouco frequente, e

de mais recente incio, com organizaes da sociedade civil que lidam
com segmentos vulnerveis, principalmente no contexto do desenvolvimento de projetos especificamente voltados a esse pblico.
No Pronasci, que so aes preventivas, que eu vou at a sociedade,
eu vou at os pontos mais vulnerveis, que eu tenho que chegar at l,
a sim eu preciso dessa sociedade organizada para tentar desenhar
alguma coisa, tipo o Mulheres da Paz e o Protejo, que a proteo dos
jovens, carentes e viciados etc. Ns precisamos ir l para entender.
Precisamos de quem? De quem cuida deles, quem est organizado e
cuidando deles para sabermos no que podemos ajudar. (Entrevista 2).
Por fim, h um relacionamento intenso com universidades e centros de pesquisa, devido s parcerias para a produo de diagnsticos e
avaliaes. Alguns entrevistados indicam que se construiu ao longo dos
anos uma rede que informal, mas estvel, e os acadmicos tm servido como informantes ou consultores privilegiados da Senasp, importantes para esses burocratas no sentido da construo de uma
comunidade epistmica que contribui para a consistncia das aes e
polticas da secretaria, e para a legitimidade em sua atuao. Aparentemente, esse relacionamento mais prximo com a academia se adensa a
partir de 2003, segundo um dos informantes, mas se encontra mais rarefeito no atual momento. Seja como for, essa tende a ser uma caracterstica das novas burocracias de nvel mdio, para quem as redes
interpessoais em geral tm servido como meios-chave para identificar
problemas, conhecer novas solues e se relacionar com especialistas,
to navigate the more formal decision pathways across the governmental
agencies they populate17 (ALEXANDER et al., 2011, p. 1274).
Outros importantes atores com quem se relacionam as burocracias de nvel mdio so organizaes internacionais, como PNUD, BID,
17
Para navegar nas vias de deciso mais formais entre os rgos governamentais em que se situam.
280
entre outros, parceiros na implementao de projetos e aes, que

poderiam ser desenvolvidos pela prpria Senasp, mas que no so por
causa da falta de gente (Entrevista 8). Em suma, essas parcerias tanto
inserem o rgo em outra rede relevante quanto permitem Senasp
fazer o que tem que fazer (Entrevista 6), sendo outra das alternativas
criadas para enfrentar o problema da falta de recursos humanos.
No existe contato direto com polticos por exemplo, com o
poder legislativo entre os burocratas de nvel mdio. Com os polticos
locais, como prefeitos e secretrios estaduais, trata-se de uma articulao que, em geral, feita pelo prprio gabinete, seguindo-se, portanto,
a hierarquia. Confirma-se, assim, outra tendncia apontada na pesquisa
de Alexander:
Outro padro relativo aos papis-chave desempenhados nas redes
que se destaca a posio perifrica de polticos nos tipos de rede.
(...) dado o seu papel na definio da poltica e na orientao geral
estratgica do governo, espervamos que os polticos figurassem com
mais destaque nas redes estratgicas de informao, em particular.
Os resultados sugerem que, em comparao a outros atores internos,
os polticos exercem sua principal contribuio aos governos dentro
dos limites dos processos formais e, comparativamente, no tm importncia no mundo informal da partilha de recursos (ALEXANDER et al.,
p. 1287-1288, 2011).
Seja como for, as redes de negociao aumentaram o escopo de

influncia desses gestores intermedirios, e isto influenciado, em primeiro lugar, pelo prprio desenho vertical e transversal da poltica, ou
seja, pelo recorte de competncias imposto pelo pacto federativo e
pela necessidade de executar aes e projetos transversais, de modo
coordenado com outros ministrios ou secretarias de dentro do prprio
governo. Essa intensa articulao ocorre a despeito do grande conjunto
de limitaes existentes, incluindo possveis amarras impostas pelos
burocratas seniores. Nesse sentido, reflete o espao de atuao
construdo por esses burocratas de nvel mdio, sob o pano de fundo de
um contexto institucional, organizacional e poltico extremamente adverso. Essa dimenso fundamental para avaliar, ao fim e ao cabo, se
essa burocracia de nvel mdio realiza um papel poltico ou meramente
281
burocrtico e qual a efetiva posio desse grupo na hierarquia

organizacional.
Antes de se chegar a uma concluso sobre esse aspecto, vale considerar que, de modo geral, a literatura tem apontado que uma administrao pblica mais efetiva se apoia na construo de fluxos de
informao e no estabelecimento de canais de comunicao
interpessoais. Esses permitem construir convergncias com atores centrais em termos de aconselhamento e informao estratgica, ou com
atores considerados no centrais na hierarquia das organizaes, mas
fundamentais para tornar a poltica efetiva. As seguintes falas constituem exemplos dos tipos de relaes construdas, em diferentes dimenses de atuao:
Ns estamos fomentando, e fazemos uma induo de uma poltica
que os estados j tm, e que no tm recursos financeiros para aportar
algumas aes. A Senasp faz isso dentro das suas condies, trabalha em conjunto com os estados para isso. A capacitao, hoje, a
Rede EaD que temos, a maior rede do mundo na rea de segurana
pblica. Temos em torno de duzentos mil servidores todo ano sendo
capacitados para a rea de segurana pblica, especificamente para
a rea de segurana, para a gesto, para todos os processos que so
feitos dentro das instituies da segurana pblica. (Entrevista 6).
Desenvolvemos uma poltica para tentar atender aqueles entes [federativos] que esto mais necessitados. Tem uma tecnologia nova
para ser inserida dentro da segurana pblica e que vai diminuir a
quantidade de recursos humanos dos estados. Para estarmos fazendo a mesma ao, ns tentamos induzir essa poltica, muitas vezes a
compra dos equipamentos e entrega para eles, ou fazemos por meio
de convnios, ou transferncia voluntrias para eles adquirirem por
l mesmo. (Entrevista 4).
At pouco tempo, s ns trabalhvamos com o municpio de que
forma o municpio poderia, no mbito da segurana pblica, trabalhar na preveno, aproximando mais essas secretarias municipais
(de esporte, cultura, sade, educao, assistncia social) (...). Ns
sempre trabalhamos com essa induo de projetos, efetivamente repassando dinheiro pros estados e pros municpios trabalharem isso
localmente. (Entrevista 2).
282
E agora estamos propondo para o ministro e para os outros rgos

federais uma segunda parte do programa potencializando a parte de
articulao entre os entes federados. Isso uma das coisas. Ns
fazemos encontros regionais, de quatro em quatro meses, pelo menos, ns reunimos. (Entrevista 5).
Assim sendo, e posicionando-se de modo central quanto s informaes, tanto com relao ao alto escalo quanto s burocracias e atores
polticos regionais/locais, os BMEs da Senasp parecem capazes de alterar
ou influir significativamente sobre o desenho e os resultados das polticas
de segurana. Em situaes como corte de gastos, por exemplo, deciso
que tipicamente tomada pelo alto escalo h grande espao para influenciar as decises sobre onde o corte ser feito e quais sero as prioridades, por parte dos burocratas de mdio escalo dessa secretaria.
Na verdade, a nossa induo para o planejamento oramentrio
dentro daquele planejamento do que eu vou executar para o prximo
ano. Quando eu fao o planejamento executrio para o prximo ano,
eu justifico que eu vou fazer tantas aes. Dentro do Brasil Mais
Seguro, o que vou fazer: eu vou conveniar com mais quatro estados e
dentro desses quatro estados eu preciso de Percia, eu preciso da
Polcia Civil, eu preciso dos Bombeiros, eu preciso da Polcia Militar.
E dentro dessas instituies, o que eu preciso comprar? Eu elenco a
necessidade deles e fao um oramento. Dentro disso vm os limites.
Ns mandamos para o Ministrio, e eles respondem: Voc no ter
duzentos milhes para o Brasil Mais Seguro, porque o ministrio tem
tantos milhes e precisa dividir em tantas Secretarias, Polcia Federal, Polcia Rodoviria Federal. Voc vai ter cento e cinquenta milhes
ou cento e vinte milhes. E voc tem que refazer isso e ver dessas
aes de prioridades que voc elencou, tirar aquelas que tero menos impacto, refazer. nisso que induzimos. No que tenhamos poder
de dizer o que . Mas temos o poder das aes de diminuir, tirar de
algum lugar, tirar oramento de algum lugar, deixar tal poltica para
o prximo ano, e essa ver qual mais importante, verificar o que o
mais importante agora, este ano. Esse tipo de coisa somos ns que
indicamos para a Secretaria Executiva. (Entrevista 4).
[No que se refere fiscalizao dos convnios] Hoje elegemos
prioridades. Como no conseguimos estar em todos os lugares ao
mesmo tempo, elencamos prioridades. E dentro dessas prioridades
que vamos fazer o processo de acompanhamento e fiscalizao.(Entrevista 3).
283
Os entrevistados so responsveis pelo ajustamento, redesenho

dos projetos e indicao das prioridades. Influenciam, assim, a tomada de decises do nvel estratgico. Outro exemplo referente fiscalizao dos convnios estabelecidos, sendo que a deciso acerca
dos locais a serem monitorados fica a cargo da BME. Fica evidente
tambm, no caso dos projetos prioritrios, como os burocratas de nvel mdio possuem um papel integrador, consolidando as decises
advindas do nvel estratgico e traduzindo-as, conformando-as s necessidades locais.
A fala a seguir se refere a um dos projetos considerados prioritrios, o Brasil Mais Seguro. A fala posterior, a um servio que lida
diretamente com o cidado. Ambas refletem a influncia que podem
exercer os BMEs da Senasp, tendo em vista seu posicionamento estratgico no que se refere produo e concentrao de informaes so
quem recebe e conhece os dados, os diagnsticos das pesquisas e os
principais contatos dos municpios e estados. Com essas informaes,
possvel influenciar o desenho da poltica, ou redesenh-la, modificando o padro de atuao.
Eles queriam que tivssemos um Plano como teve o governo passado. Um plano desenhado de segurana pblica, com carnezinho, mas
essa gesto optou por trabalhar diretamente com focos diferenciados. Quando comeamos no existia o Brasil mais Seguro (...). Nos
diagnsticos foi visto que a violncia na criminalidade estava aumentando, e precisvamos criar um projeto, criar um programa. Se eu
tivesse uma coisa desenhada, teria que redesenhar, ficar o tempo
todo mudando. Ento, trabalhamos com programas prioritrios. Ns
temos que criar um programa para estancar essa criminalidade
violenta. O que fazer? Reunimos os tcnicos, desenvolvemos o
programa, fazemos a pesquisa, vemos o que tem no diagnstico, fazemos todo o desenvolvimento da poltica para atacar esse ponto
especfico.(Entrevista 4).
... [sobre o Sistema de Informao ao Cidado (SIC)] isso uma coisa
nova, ento sou eu que despacho. principalmente por causa dessa
quantidade de anos, estou no quinto secretrio, eu tenho uma viso
mais ampla da prpria Senasp, e muito da conduo das coisas, de
como trabalhar com os estados, com os municpios, na conduo da
poltica. (Entrevista 2).
284
A burocracia de nvel mdio influencia e regula tambm, como

vimos, as decises da ponta, no caso, os implementadores locais. Esse
aspecto da inovao, assumido pelos BMEs da Senasp, possibilitado
pela interao cdessa burocracia com uma grande diversidade de atores, dentro e fora do governo, importantes para a implementao da
poltica. Dessa interao surgem espaos de deciso e inovao agncia situada , circunstncias em que os BMEs so provocados, seja por
necessidade evidenciada ou por um constrangimento a desenvolverem
uma nova ao, um novo protocolo ou uma nova diretriz18.
No obstante os burocratas da Senasp tenham desenvolvido mecanismos em seu relacionamento vertical, h grande dificuldade no
relacionamento intragoverno. Parte do xito da coordenao nesse
mbito intersetorial se deve existncia de um ator superior que cobra resultados. O papel de coordenao recentemente desempenhado pela Casa Civil apontado por todos os entrevistados como
distintivo e extremamente relevante. So citados a esse respeito a
coordenao dos programas considerados prioritrios pela Presidncia da Repblica, que so de responsabilidade da Senasp, mas feitos
em articulao com outros ministrios. A interveno da Casa Civil
desde o ano de 2013, com reunies mensais com os atores dos diferentes rgos, aparece como estratgia eficaz para o desenvolvimento das pactuaes necessrias, e essas reunies passam a ser referncia
inclusive na articulao que se busca estabelecer fora do governo.
Porque que melhora a ao? Eu chego Casa Civil e vou demonstrar
a necessidade de um aumento de limite, de um aumento de crdito, de
18
Esses espaos surgem, tambm e principalmente, por essa burocracia ter se

desenvolvido, desde a criao da secretaria, como atores privilegiados de recepo, discusso e disseminao de informaes relevantes. O prprio desenvolvimento acadmico no campo da segurana pblica, no Brasil, ocorre de
forma expressiva no momento de maior desenvolvimento da Senasp, e se alimenta em parte do conhecimento que produzido nesse rgo (L IMA , 2006;
G ODINHO, 2011). Os burocratas de mdio escalo transitam entre esses espaos,
o do Estado e o da academia, ao longo de todo esse perodo. Contudo, por mais
contraditrio que possa parecer, essa situao facilitada pela pouca
institucionalizao da poltica, sendo que esse espao pode se reduzir uma
vez que a Senasp passe a ser ocupada por servidores de carreira, no ativistas.
285
um aumento de recursos maior para aportar uma determinada ao

dentro do programa prioritrio. Ento eu consigo ter um canal aberto
o tempo todo para resolver esses problemas para os quais eu no
tenho gerncia nenhuma. Com esse canal aberto, eu tenho gesto
direta, praticamente. A Senasp acaba tendo uma induo direta de
um problema que ns no conseguimos gerir. (Entrevista 1).
E nessa mudana de postura, pensando em estabelecer governana,
essa ideia muito melhor. Porque temos que entender a ideia de
governana que eles esto passando, para que possamos implantar
aqui e tentar fomentar isso para que seja implantado nos estados.
Porque, assim como falamos sobre a induo, o fomento, eu no
consigo implantar nada nos estados diretamente. Se eu tiver uma
governana aqui, eu preciso que os estados tambm tenham um conceito de governana implantada, para que ns possamos, em conjunto, fazer este tipo de ao. (Entrevista 5).
Eu acho que o papel da SAM [Subchefia de Articulao e
Monitoramento da Casa Civil], embora s vezes seja muito chato
porque realmente o papel dela ser chata , um papel a princpio
que eu gosto muito, que exatamente esse papel de articulao. Porque quando a gente vai para outros ministrios muito difcil em
algumas circunstncias o acordo. (...) O trabalho em particular que a
gente est fazendo com o Ministrio da Sade, agora finalmente a
coisa engrenou, mas depois de um ano, foi muito difcil! Um ministrio que difcil de trabalhar em parceria. (...) Nisso a SAM muito boa
com essa questo de fazer uma mediao etc. (Entrevista 7).
Essa desburocratizao... Nas reunies que existem voc avana meses. Porque eu vou l em uma reunio e exponho todos os meus problemas, todas as minhas dificuldades. uma desburocratizao.
(Entrevista 4).
Com a criao de projetos prioritrios, ela d um norte. Voc no
dilui recursos em vrios projetos. Tem um norte para voc, para a
rea de execuo. (Entrevista 6).
Discusso e algumas concluses

A teoria interpretativista de Bevir e Rhodes (2002, 2008) busca estabelecer uma explicao intermediria entre uma abordagem estruturalista e individualista. Ao estabelecer esse meio termo, essa perspectiva
286
rejeita a considerao de estruturas com capacidade excessiva de

controlador e determinar o comportamento individual, assim como indivduos excessivamente subjetivos. Bevir e Rhodes denominam esse
espao de agncia situada, em que a autonomia constrangida pela
estrutura e a ao poltica se torna uma prtica cultural, que depende dos
significados das aes incrustrados nos contextos sociais. A estrutura, por
sua vez, caracterizada como tradies herdadas, que so modificadas
quando dilemas ideias novas, por exemplo confrontam a estrutura.
Nesse contexto, sujeitos tm a capacidade de escolher entre diferentes
convices e cursos de ao, e tm a oportunidade de inovar, caso possvel.
A estrutura pode se explicitar de quatro grandes formas: na forma
de tradies, redes de crenas que influenciam aes; pode consistir
em um subconjunto de dilemas, que confrontam as tradies; pode ser
representada por prticas culturais que advm das aes dos indivduos, e que se colocam como fatos sociais objetivos; ou na forma de
consequncias no pretendidas das aes dos sujeitos em geral. O agente
navega por essas estruturas, determinando suas aes a partir dos limites que elas oferecem; e o nvel de limitaes ou constrangimentos
determina o maior ou menor espao para inovao. De todo modo, todos os indivduos so agentes situados, que inovam, mesmo sem autonomia completa (BEVIR; RHODES, 2008, p. 6; BEVIR; RHODES, 2002, p. 142-ss).
Nessa perspectiva, tanto o poder quanto a autonomia so entendidos de modo relacional, sendo que uma tradio de atuao especfica ou mesmo a atuao de outros atores restringe a possibilidade da
agncia. Seguindo Bevir e Rhodes, o estudo de caso aqui empreendido
se pautou por investigar como determinadas tradies, dilemas e estruturas restringem a atuao dos burocratas de nvel mdio da Senasp.
Nesse sentido, tratamos de compreender tanto as capacidades de ao
quanto de resistncia: como, sob um pano de fundo to adverso, esse
conjunto de atores transforma funes originais com sua experincia;
como crenas e ideias, trazidas tanto por sua bagagem ativista quanto
pela rede de relacionamentos e parcerias que constroem, impactam e
oxigenam a poltica pblica (BEVIR; RHODES, 2002, 2008).
287
Obviamente que o recorte delimitado para este estudo no tem a

ambio nem abrangncia necessria para se estabelecer uma narrativa
completa, tampouco pode pretender cobrir toda a trajetria histrica
de criao (ou contnua recriao) da Senasp e da prpria atuao federal no campo da segurana pblica. A despeito disso, tentou lanar luz a
uma dimenso pouco saliente, a da rotina dos implementadores da poltica pblica, e como fatores dessa dimenso so relevantes e impactam,
de modo positivo ou negativo, sua atuao e, em ltima instncia, seus
prprios resultados.
As autodescries dos burocratas de nvel mdio da Senasp acerca dessa rotina foram as principais evidncias consideradas neste estudo. Por meio da fala desses atores, o contexto social em que se
encontram explicitado, seu escopo e forma de atuao. Seu contexto
social se encontra marcado, em primeiro lugar: i) pela herana
institucional, que determinou um contexto permeado por um conjunto
variados de sistemas e organizaes frouxamente articulados; ii) pela
resposta poltica encontrada, a tentativa de se instituir uma poltica
nacional pautada pela induo da atuao dessas organizaes; e iii)
pela trajetria dessa prpria poltica e da agenda da segurana, altamente descontnuas e marcadas por perodos de priorizao/
despriorizao por parte do Governo Federal. Em consequncia, determinou-se uma contnua necessidade de renovao da atuao
operacional face s variadas adversidades encontradas nos distintos
momentos polticos vivenciados desde a criao do rgo.
A pesquisa evidencia que os burocratas de nvel mdio da Senasp
se encontram, sim, posicionados de modo privilegiado, no sentido de
absorver e sintetizar informaes estratgicas, interpret-las e canalizlas em direo ao topo da organizao. Tm capacidade para afetar, com
isso, as vises do nvel estratgico, e no raras vezes suas interpretaes so utilizadas como fundamento para a tomada de decises. Esta
BME tambm tem a capacidade de redesenhar as decises estratgicas,
facilitando ou adaptando-as, construindo alinhamento, traduzindo estratgias amplas em comportamentos operacionais de curto prazo, tornando possvel sua execuo ou mesmo mediando a viso do topo e a
288
realidade operacional. Nesse sentido, acaba por exercer capital influncia tambm sobre a ponta ou sobre a burocracia executora, que geralmente se encontra no nvel local, no nvel dos demais entes federativos.
Em outros casos, mais raros, o exerccio dessa influncia chega a tomar a
forma de uma estratgia deliberada, que surge no prprio nvel da BME
e que praticamente independe do nvel estratgico.
Em suma, sua atuao fundamental para a coordenao eficaz dos
diversos atores e sistemas compreendidos na poltica de segurana. As
dificuldades existentes se devem, contudo, justamente por ser este a
coordenao o principal fim desta poltica nacional. Isso porque desempenhar coordenao, articulao, concatenao de funes depende
de consistncia e institucionalizao o que distinto de excessivo controle e normatizao. Sem isso, o papel de coordenao das burocracias
de nvel mdio se enfraquece e compromete a eficcia da poltica.
Este estudo aponta, por um lado, para a capacidade de influncia
desses atores intermedirios, mas chama a ateno, sobretudo, que esta
depende no apenas de sua capacidade e sensibilidade para compreender
o contexto estratgico no qual se insere a poltica nacional de segurana,
mas tambm do nvel de conflito com os profissionais responsveis pelas
operaes cotidianas por exemplo, com a burocracia local, com as
corporaes policiais19, com o sistema de justia criminal e do seu
posicionamento na estrutura organizacional no caso, a priorizao da agenda
da segurana e da prpria Senasp no interior do Ministrio da Justia.
O primeiro aspecto, como j ressaltado, diz respeito prpria inteno original da poltica de romper com o padro de atuao tradicional e com o monoplio de organizaes histricas na rea, como as
polcias e a justia. O segundo tem a ver com o fato de que o espao para
a agncia situada, encontrado pelos BMEs da Senasp, ocorre apenas em
19
Em algumas reas de polticas pblicas, (...) algumas categorias tm maior

poder para se opor aos comandos da BME do que outras. Alm disso, quando
no h convergncia entre a categoria BME e aquela sob seu comando, sendo
essa poderosamente autnoma, mais difcil ser a implementao de polticas e diretrizes do alto escalo que sejam por eles vistas como contrrias aos
seus interesses ou percepes acerca de qual deve ser a sua atuao (L OTTA ;
OLIVEIRA; PIRES, 2014, p. 24). Conferir tambm Currie e Procter (2005, p. 1326-ss).
289
um nvel micro. Isso faz com que mesmo atores com grande capacidade
de influncia no consigam produzir alteraes significativas ou construir instituies mais fortes. A limitao poltica de sua atuao, ou
seja, as prioridades estabelecidas pelo nvel estratgico do Executivo
federal parecem, portanto, constituir hoje seu principal dilema. Essa
limitao gera impacto sobre o prprio grau de institucionalizao da
poltica e, em ltima instncia, sobre a prpria estrutura do rgo, implicando em pessoal e recursos insuficientes.
Logo, a despeito da constatao do alto grau de importncia,
alcance e exerccio de inovao por parte dos burocratas de nvel mdio
da Senasp, este no um caso de sucesso. Diferentemente de outros
casos estudadas por esta pesquisa, o caso da Senasp destoa: o alto
nvel de discricionariedade exercido por essa burocracia no est relacionado sua criao recente, como o caso do Bolsa Verde; por outro
lado, sua existncia relativamente longa no implicou em adequada
institucionalizao e em certo insulamento protetor da poltica, por
meio da criao de uma carreira especfica para implement-la, como
o caso do Bolsa Famlia ou do caso mais contundente da pesquisa, a
burocracia ligada poltica fazendria. Tampouco as caractersticas de
negociao e articulao dos gerentes de nvel mdio da Senasp so
explicadas pelas mesmas razes que explicam a atuao relacional,
negocial dos BMEs do PAC. Isso porque, diferentemente desse
programa, essa uma poltica pblica que ainda no adquiriu
prioridade nem alcanou estabilidade.
Nesse sentido, este mais um caso a ser includo dentro de um
conjunto de estudos relativamente extenso, que sugere que a capacidade para inovar ou mesmo para tornar a poltica eficaz obstada pela
forte interferncia poltica. O cenrio resultante, j bem conhecido dos
burocratas entrevistados, no apenas o da falta de motivao, da limitao de sua capacidade de operar a poltica ou de planejar no longo
prazo. mesmo o de provocar as necessrias reformas no setor um
diagnstico desde h muito produzido e que orienta, em tese, o objetivo dessa poltica.
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Concluso Perfis, trajetrias e relaes:

em busca de uma anlise abrangente dos burocratas de mdio escalo do Governo Federal
CONCLUSO PERFIS, TRAJETRIAS E RELAES:

EM BUSCA DE UMA ANLISE ABRANGENTE DOS
BUROCRATAS DE MDIO ESCALO DO
GOVERNO FEDERAL
Gabriela Spanguero Lotta
Este livro teve como objetivo contribuir para o entendimento,

pelo campo acadmico e pelo prprio Estado, a respeito de parcela dos
burocratas que ocupam funes centrais no governo o denominado
mdio escalo. Para tanto, ao longo desta coletnea de artigos sobre o
tema, buscamos, por meio de mltiplas metodologias, traar o perfil e a
trajetria, e esclarecer a atuao desses burocratas nas polticas do
Governo Federal. Para dar conta desse objetivo, foram apresentados os
resultados de estudos que contemplaram tanto um recorte terico por
meio do mapeamento da literatura quanto emprico, com o uso de
metodologias de anlise qualitativas e quantitativas. Mediante a aplicao do survey, foi possvel levantar e caracterizar, sobretudo, alguns elementos do perfil e trajetria desses atores. Os cinco estudos de caso,
por sua vez, possibilitaram aprofundar a atuao desses burocratas e
seu envolvimento em diferentes polticas pblicas.
Neste captulo de concluso, apresentamos, de maneira sinttica e transversal, os sete captulos empricos desta pesquisa, buscando
demonstrar elementos comuns ou diferentes entre eles que tragam
importantes reflexes sobre quem e como atua essa burocracia de
mdio escalo do Governo Federal. Este texto tambm pretende introduzir novas questes para agenda futura de pesquisa, tendo sempre
como referncia as discusses tericas levantadas no captulo de
mapeamento da literatura.
293
Perfil e trajetria
Um passo importante para caracterizarmos o BME consiste no conhecimento do perfil desse profissional e se esse se diferencia dos demais integrantes da burocracia estatal. Nessa dimenso, os resultados
do survey contriburam para identificar aspectos centrais, tais como participao feminina, qualificao, carreiras e experincia.
As mulheres so sub-representadas dentro da burocracia de mdio escalo do Governo Federal: quanto maior o cargo, menor a participao feminina, o que se verifica com frequncia em se tratando dessa
questo no mercado de trabalho em geral. Todavia, chama a ateno a
existncia de padres heterogneos na ocupao dos cargos de direo
e assessoramento superior (DAS) ou nomenclatura equivalente entre
os setores do governo, destacando-se, de um lado, uma distribuio
equilibrada entre homens e mulheres nos ministrios sociais e, de outro, uma maioria masculina expressiva no setor econmico.
Em relao qualificao desses burocratas, os dados do survey
mais atualizados que os dados do Sistema Integrado de Administrao
de Recursos Humanos (Siape)1 indicam que os BMEs, em mdia, so
altamente qualificados, com 94% com nvel superior, sendo a maioria
desses ps-graduada (63%). Se comparado populao adulta brasileira
com nvel superior, que representa 11% da populao adulta total, podemos afirmar que esse segmento da burocracia federal constitui uma
elite. O fator educacional ganha ainda mais relevncia quando se identifica que os ocupantes de cargo comissionado mais escolarizados tendem a ser mais influentes sobre o alto escalo, sugerindo que a
capacitao central no apenas para caracterizao do perfil, mas tambm no exerccio das suas atividades (Captulo 3).
A grande maioria (80%) dos BMEs possui vnculo empregatcio com
a administrao pblica e, sobretudo, compe carreiras do Governo
Os dados do Siape retratam a qualificao do servidor no momento de ingresso

carreira ou cargo. O sistema, portanto, no capta eventuais avanos na formao dos burocratas aps esse momento.
294

Federal, o que contribui para refutar o conhecido mito de Braslia, de

que a ocupao dos cargos de DAS seria predominantemente
consequncia de prticas clientelistas de atores externos ao Estado brasileiro (LOUREIRO; ABRCIO; PACHECO, 2010). A lgica de ocupao desses cargos, entretanto, tende a variar de acordo com os setores do governo,
com uma maior presena de servidores de carreira nas reas econmica
e de infraestrutura. Quanto trajetria desses profissionais, observa-se
mais tempo de experincia na administrao pblica federal, embora
haja diferenas entre os setores nas outras reas de atuao (governos
subnacionais, iniciativa privada e entidades sem fins lucrativos). Os burocratas, em sntese, possuem bastante experincia no Governo Federal e, mais especificamente, atuando como gerentes de equipes.
Aliado a esses fatores, o tempo mdio de ocupao do atual cargo
tende a convergir com o perodo do mandato presidencial. Os resultados do survey vo ao encontro dos dados da populao de ocupantes de
DAS disponibilizados pelo Portal da Transparncia, indicando a j conhecida alta rotatividade dentro da burocracia federal (PRAA; FREITAS;
HOEPERS, 2012). Vale destacar, contudo, que os dados do survey aliado aos
estudos de caso sugerem que tal rotatividade interna a essa burocracia. Em outras palavras, h muitas mudanas no preenchimento dos cargos dos burocratas de mdio escalo, entretanto eles tendem a ser
ocupados pelo mesmo grupo de atores, em geral servidores com vnculo
e com experincia gerencial na administrao pblica federal (APF). A
hiptese de que a rotatividade na BME do Governo Federal interna
ainda demanda investigao especfica, uma vez que a estratgia de
coleta de dados quantitativa no possibilita sua confirmao efetiva.
Contudo, os trabalhos qualitativos sinalizam para essa percepo. A ttulo de ilustrao, enquanto na Receita Federal (Captulo 8) predomina
alta rotatividade entre servidores das carreiras da prpria instituio, na
Senasp (Captulo 9), observa-se um padro menos intenso de mudanas
no mdio escalo, dominado por servidores sem vnculo com o Ministrio da Justia. A anlise da rotatividade suscitou uma interessante linha
de investigao compreender de que forma ela ocorre dentro dos
setores de governo, isto , se os burocratas ocupantes de DAS tendem a
295
mudar de cargo dentro do mesmo setor, por exemplo, social, ou se prevalecem as trocas intersetores.
Por um lado, possvel concluir que o burocrata de mdio escalo
do Governo Federal tpico homem, com alta qualificao educacional,
experincia gerencial na administrao pblica e est no atual cargo
aproximadamente desde o incio da atual gesto. Por outro lado, os dados do survey adicionados s anlises qualitativas introduzem elementos que sugerem uma complexidade no perfil desses atores, que pode
variar no apenas entre setores de governo, mas tambm entre instituies e programas governamentais especficos, como no caso da Senasp,
com nmero expressivo de servidores sem vnculo com a APF.
Os fatores que influenciam o recrutamento desses burocratas tambm so cruciais na caracterizao dos BMEs e, por conseguinte, na diferenciao em relao aos demais integrantes da burocracia. Quais as
razes da nomeao do BME? Esta, sem dvida, uma questo complicada tanto nas entrevistas quanto na coleta de dados via survey, na medida em que se reconhece a possibilidade de tendncia de valorizao
de atributos do prprio respondente. Logo, o que se observa nos resultados das duas estratgias metodolgicas a prevalncia da competncia tcnica e da experincia profissional sobre as dimenses poltica e
de relaes pessoais, o que, em tese, converge com a premissa clssica
da burocracia weberiana, embora tenham sido observadas distines
entre os graus de importncia dos determinantes de nomeao no rgo entre os setores de governo (Captulo 3).
As anlises dos estudos de caso demonstraram, em todas as polticas estudadas, que, no processo de recrutamento para os cargos gerenciais,
tem havido valorizao de dimenses tcnicas e de conhecimento e trajetria profissional em detrimento de dimenses poltico-partidrias. Isso
fica mais evidente considerando-se que 80% dos entrevistados so servidores pblicos que ocupam cargos em comisso e so altamente qualificados, tanto em termos profissionais como acadmicos, conforme j
mencionado percentual esse que tambm corresponde aos dados encontrados pelo survey. Esses conhecimentos, portanto, so tributrios de
uma viso mais tecnicista do burocrata de mdio escalo, ou seja, a viso
296

de que seus conhecimentos tcnicos so imprescindveis para a ocupao

dos cargos. Esses conhecimentos e as qualidades profissionais, no entanto, so conhecidos e disseminados pela prpria rede de relacionamento
dos burocratas, como veremos adiante.
Essa valorizao, ao mesmo tempo, no reforada apenas por
parte do alto escalo no momento de selecionar os burocratas de mdio
escalo, mas tambm aparece no discurso dos prprios BMEs, que apontam a importncia de seus conhecimentos para a ocupao das funes,
valorizando uma dimenso tcnica na tomada de decises, na sua seleo ou na escolha de suas equipes de trabalho. Essa valorizao de conhecimento tcnico, no entanto, no se d apenas com relao aos
contedos especficos das polticas, por exemplo, no caso da segurana
pblica em que se valoriza conhecimento rpevio dos gestores na rea
de segurana (Captulo 9): h tambm uma valorizao com relao a
conhecimentos mais abrangentes acerca do Estado ou da gesto pblica, como identificado no caso do Bolsa Famlia (Captulo 5).
Aliada aos aspectos de competncia e experincia, outra questo
que chama a ateno o envolvimento pessoal dos burocratas com a
poltica e/ou programa especfico. Nessa direo, em determinados casos, nota-se a preocupao desses atores em atuar no sentido de
institucionalizar os programas em que esto envolvidos, ou seja, criar
regras, normas e rotinas que permitam perenizar as polticas pblicas e
resguardar sua memria. Isso fica claro ao analisar o papel do BME na
implementao inicial do Bolsa Famlia e na atual do Bolsa Verde, bem
como na construo de normas do PAC e na tentativa (por vezes frustrada) de construo das regras das aes da Senasp.
No caso da segurana pblica, os discursos retratam um
envolvimento quase apaixonado pelas polticas nas quais esto envolvidos, sugerindo a importncia desses burocratas para que as coisas
aconteam da melhor forma possvel. J no Bolsa Verde, identifica-se o
comprometimento para alm do lado profissional, o que se assemelha a
uma postura mais prxima de ativismo do burocrata de mdio escalo.
Esses valores, por sua vez, esto visivelmente operando (e se disseminando) nas redes sociais pelas quais esses burocratas circulam
297
parte delas formada por ocupantes das carreiras de gesto do Governo

Federal. Em todos os casos, h relatos da importncia das redes
relacionais dos BMEs para ascenso aos cargos ou para convocao de
equipes. E, ao mesmo tempo, h relatos de que o envolvimento nessas
redes se d pelo compartilhamento de determinados valores. Em sntese, so estratgias combinadas entre a valorizao do conhecimento
tcnico (do contedo da poltica ou de gesto) com as redes de relacionamento desses burocratas que podem explicar, em grande medida, as
escolhas sobre quem ocupa quais funes.
BME como um ser relacional

Exatamente no fator relacional, a literatura destaca um diferencial na atuao dos BMEs em relao aos outros segmentos da burocracia.
O mapeamento da literatura demonstrou que h trs formas distintas
de se analisar a BME: i) perspectiva estrutural que observa a atuao da
BME dentro da estrutura hierrquica formal, na qual burocracia cabe
apenas executar as ordens que lhe foram dadas; ii) perspectiva individual que observa a atuao da burocracia numa lgica de racionalidade
individual; iii) perspectiva relacional que compreende a burocracia a
partir de suas mltiplas relaes, analisando-a como o ator que faz a
interface numa rede de distintos atores envolvidos nas polticas pblicas (Captulo 2).
E, dado que, nesse contexto, as articulaes so caracterstica fundamental, a compreenso da BME deve passar necessariamente pela considerao dessas interaes como parte essencial de sua natureza. Por
isso, foi a perspectiva relacional que mais influenciou os estudos de caso
realizados, assim como as anlises quantitativas apresentadas nesta obra.
Infere-se que, devido sua posio intermediria no organograma
do Governo Federal, ou seja, entre a grande massa de servidores sem DAS
e o alto escalo, predominam as interaes dentro do rgo de lotao do
burocrata, tanto com os subordinados quanto com os superiores. Os resultados do survey indicam esse comportamento nos diferentes setores
de governo, embora, com atores externos s organizaes, notem-se
298

padres distintos de interao (Captulo 3). Da mesma forma, os cinco

estudos de caso realizados se localizam nessa terceira perspectiva, considerando que os BMEs so atores que operam a articulao entre outros
atores de distintas agncias, organizaes, entes federativos e sociedade
civil e que, assim, sua compreenso se d a partir das relaes que estabelecem e nas quais so atores fundamentais.
Uma varivel que diferencia os BMEs sua proximidade ou distncia com os burocratas de nvel de rua (entendidos aqui como aqueles
que interagem diretamente com o pblico beneficirio das polticas).
Alm disso, h uma diferenciao entre os BMEs que esto prximos
fisicamente entrega do servio e os que esto distantes. H burocratas
de mdio escalo responsveis por gerenciar diretamente a entrega do
servio e, portanto, esses tendem a ter maior influncia em termos de
decises alocativas, especialmente sobre o trabalho dos burocratas de
nvel de rua, como conceituado por Lipsky (2010). J burocratas mais
distantes dos implementadores so os mais ausentes da literatura e,
por outro lado, os mais presentes no Governo Federal, dado o contexto
federativo, em que boa parte das polticas pblicas so elaboradas pelo
Governo Federal e executadas pelos municpios. Pela lgica da estrutura decisria, esses burocratas tendem a tomar decises mais abrangentes
e distantes do que ser de fato entregue aos usurios. Dos casos estudados, apenas parte dos burocratas entrevistados na Receita Federal (Captulo 8) gerenciam burocratas de nvel de rua. Todos os demais esto
mais distantes da ponta e, por isso, da entrega do servio diretamente
ao cidado.
No que tange ao relacionamento horizontal, isto , entre as diferentes polticas e/ou rgos do governo, exige-se dessa burocracia de
mdio escalo a habilidade de compreender as diferentes sintaxes de
organizaes e burocracias pelas quais circula, bem como a capacidade
de desenvolver mtodos heterogneos de negociao. E, nesse processo, ainda lhe cabe a responsabilidade de, ao circular entre diferentes
agncias, articular e negociar aes conjuntas para preservar e zelar pela
manuteno das diretrizes e princpios do programa. Essa tendncia foi
claramente identificada no caso do PBF (Captulo 5). Alm disso, os BMEs
299
devem, ao mesmo tempo, estabelecer interaes que permitam construo de acordos e encaminhamentos com agilidade e rapidez, o que
foi percebido na anlise do PAC (Captulo 7).
Com relao a essas articulaes, no entanto, embora se espere
que os BMEs as realizem, a sua capacidade de efetiv-las condicionada
pela prioridade dos programas/setores em que esto inseridos visto
que todas as organizaes esto num mesmo nvel hierrquico. Em determinados casos em que os programas no so prioritrios (Senasp), a
articulao se torna mais difcil, bem como conseguir resultados desejados a partir da interao com outros rgos. Para que os BMEs atuem
como articuladores, logo, eles devem ser empoderados para exercer
influncia nas demais agncias, o que claramente tem ocorrido com
programas prioritrios (Bolsa Famlia e PAC).
Assim, por um lado, a capacidade dos BMEs de efetivarem articulaes depende de seu empoderamento ou de priorizao de sua poltica. Por outro lado, percebe-se que essas articulaes dependem da
capacidade pessoal dos BMEs de transitarem entre as diferentes reas e
setores e, portanto, entre as sintaxes que as regem. A efetivao das
articulaes tambm depende de uma percepo, por parte dos diferentes setores, de ganhos mtuos provindos das articulaes.
Quanto proximidade ou distncia do BME em relao ao alto
escalo, os burocratas mais prximos do topo tendem a estar mais expostos s questes e decises polticas e, portanto, mais distantes das
dimenses operacionais das polticas pblicas. Os casos estudados mostram que h, de fato, uma diferena importante entre os ocupantes de
cargos DAS 5 (mais prximos do alto escalo) e os DAS 3 e 4, esses, por
sua vez, mais responsveis por decises tcnicas sobre a operao das
polticas pblicas. Tambm mostram que h diferenas importantes no
acesso ao alto escalo dependendo do contexto especfico de cada poltica. Em determinadas polticas, os BMEs so empoderados para terem
acesso diretamente ao alto escalo, como no PAC, enquanto, em outras,
esse acesso segue a lgica hierrquica das organizaes.
Essa heterogeneidade na atuao tambm pode advir do poder de
persuaso dos burocratas de mdio escalo em convencer seus superiores
300

durante o processo decisrio, conforme argumenta Currie e Procter (2005).

Alm dos captulos sobre os estudos de caso, os captulos quantitativos
tambm se dedicaram a analisar a capacidade de influncia do BME sobre
o alto escalo sob diferentes ticas. Enquanto na abordagem comparativa
entre os setores de governo no se notam diferenas expressivas, entre
os nveis de DAS, assim como observado nos estudos de caso, so perceptveis as variaes no grau de influncia percebida pelos burocratas. Em
suma, quanto mais prximos do topo, mais expostos s questes e decises polticas e, portanto, mais distantes das dimenses operacionais das
polticas pblicas. Todavia, observam-se ainda diferenas entre as localidades de exerccio. Em outras palavras, burocratas de mdio escalo do
Governo Federal em exerccio descentralizado (fora do Distrito Federal)
ocupantes de cargos menores (DAS 1 a 3) tendem a ser mais influentes do
que seus pares que atuam na capital do Pas.
Os resultados colaboram bastaste tanto na compreenso da dinmica de relacionamento desses atores no mbito da administrao pblica, componente essencial na caracterizao do BME, como tambm
na introduo de elementos interessantes para o debate sobre influncia no processo decisrio do policymaking. Nesse sentido, ambas as questes se apresentam como terreno frtil de pesquisa, tanto com foco em
uma estrutura de governo quanto em anlises de entidades e organizaes distintas.
Outra diferenciao dos BMEs com relao ao locus
organizacional. H burocratas envolvidos em reas-meio das organizaes e outros em reas-fim. Essa diferenciao impacta no tipo de relaes desses burocratas (rea-meio tende a apresentar relaes mais
internas; rea-fim, relaes mais externas), bem como no tipo de deciso tomada (decises sobre a gesto ou decises sobre o contedo da
poltica). A maioria dos BMEs nos estudos de caso estava envolvida com
a rea-fim das polticas. J no survey houve uma pequena predominncia das atividades-meio, 55% a 45% (ENAP, 2014).
Dependendo de como essas variveis incidem e se correlacionam,
elas podem ter diferentes impactos no perfil e atuao dos burocratas
de mdio escalo, em questes como: interao mais interna ou externa,
301
grau de discricionariedade, abrangncia de suas decises, tecnicidade

de suas decises, isolamento ou exposio a questes polticas etc. Enfim, o que relevante concluir que a complexidade, caractersticas e
natureza das polticas e organizaes geram diferentes formas de atuao do BME, e que, para compreender esse ator, imprescindvel analisar o ambiente institucional em que opera.
Burocrata multifacetrio
Na anlise das atividades desenvolvidas pelos BMEs verifica-se
que, em geral, a atuao marcada pelo exerccio de mltiplas funes,
como apontado pela literatura (CURRIE; PROCTER, 2003), e que nem sempre
h uma separao clara entre aes tpicas de gesto tais como planejamento, gesto de convnios e administrao e aes mais
operacionais, especialmente voltadas a questes emergenciais tais
como operar em sistemas, preencher formulrios, tomar decises sobre casos pontuais etc. No entanto, essa separao entre gesto e operao parece ser fruto de um processo de amadurecimento dos
programas, na medida em que, em sua construo, nem sempre h uma
separao to clara entre o papel de gesto de processos e o de sua
execuo como mostram o caso da Senasp e do Bolsa Verde, bem como
o primeiro momento do Bolsa Famlia.
A anlise dos resultados do survey refora a percepo de
direcionamento para as rotinas internas dos rgos, como contatos, reunies e elaborao de documentos internos, independente do setor do
governo, conforme preconiza Vie (2010), ao afirmar que atividades de
conversas internas em seus rgos (relacional) e aes administrativas
tomam boa parte do tempo do BME.
Nos casos, uma das funes que parece ser mais comum a todos os
BMEs entrevistados a de influenciar as operaes e rotinas das polticas
que coordenam. Apesar de nem sempre ser clara a diferena entre a gesto
das operaes e sua realizao, h uma percepo clara dos BMEs sobre a
atribuio que lhes cabe em definir e gerenciar rotinas de trabalho, especialmente traduzindo definies polticas para operaes tcnicas.
302

Cabe, portanto, aos BMEs, coordenar equipes de forma a garantir

que essas executem as operaes que permitem concretizar as decises tomadas pelo alto escalo. Nesse sentido, conforme enfatizado no
Captulo 6 sobre Bolsa Verde, os burocratas atuam com esforos criativos para atingir metas, ou seja, usam sua criatividade para traduzir as
decises polticas em definies tcnicas, resolvendo gargalos quando
surgem, para que as metas sejam efetivamente cumpridas. Essa perspectiva semelhante ao que apontam Huinsing e Silbey (2011) quando
afirmam que o papel de governar o gap existente entre as regras e a
possibilidade real de aplicao, o que denominam de regular as relaes. No caso do Bolsa Verde, chama a ateno a dimenso criativa dessa burocracia, que vai para alm das decises operacionais, isto , a
atuao do BME seria uma combinao de cumpridor de ordens e transformador.
Essa dimenso criativa, no entanto, embora seja encontrada em
casos como PAC, Bolsa Verde, Senasp e Bolsa Famlia2 (momento 1, de
construo normativa do programa), no encontrada nos mesmos
moldes na Receita Federal e no Bolsa Famlia (momento 2, de operao
do programa), em que h maior institucionalizao das regras e, portanto, uma atuao do BME mais marcada pela compreenso do seu papel
tcnico-poltico e de subordinao s decises e orientaes polticas
(Captulo 8).
Assim, com exceo do caso da Receita Federal e do Bolsa Famlia
(momento 2), h uma importante funo dos BMEs de criarem conceitos
e regras relativos aos programas. Na maioria dos casos estudados, o
burocrata exerce um papel relevante na criao das regras e, portanto,
institucionalizao dos programas. Em parte, isso est ligado ao papel
As autoras argumentam que, na trajetria do Bolsa Famlia, podem ser distinguidos dois momentos: um primeiro em que o desafio dos gestores era de criar
as regras, estruturas institucionais e padres de relacionamento intra e
interinstitucional para construo do programa; e o segundo momento, vivido
at agora, que de execuo do programa j construdo, agora com ampla
visibilidade e que requer dos gestores uma lgica de manuteno da poltica
em funciona
303
de traduzirem as decises polticas em operao. No entanto, h nessa

funo um exerccio de criatividade constante dos BMEs, na medida em
que tm autonomia para criarem o conjunto de regras que permite a
operao da poltica e que, muitas vezes, por seu conhecimento da mquina, vai alm daquilo que partiu das decises polticas.
Autonomia
No que tange autonomia, uma varivel importante que impacta
o grau de maturidade das polticas ou das organizaes. Em organizaes ou polticas mais maduras e, por conseguinte, mais
institucionalizadas e regradas , a autonomia dos BMEs tende a ser mais
limitada, ou pelo menos mais restrita e claramente vinculada sua funo, evidente em casos como o Bolsa Famlia (momento 2) e, especialmente, a Receita Federal.
A natureza da poltica pblica tambm pode afetar consideravelmente o grau de autonomia, como, por exemplo, se tem natureza mais
intersetorial ou no. Tanto nos casos como na anlise comparativa (Captulo 3), possvel perceber diferenas importantes entre os setores de
governo. A diferena no grau de autonomia relativa estrutura das
organizaes. Em organizaes com estrutura hierrquica mais rgida, a
autonomia tende a ser mais restrita ou ao menos mais especificada ,
como na Receita Federal. J em organizaes com estrutura hierrquica
mais fluida, a autonomia tende a ser maior, como no PAC.
No entanto, em todos os casos, percebe-se que a autonomia do
BME est sempre limitada pelas decises polticas (do alto escalo) ou
questes institucionais (normas, restries oramentrias e de recursos
humanos etc.) relativas ao contexto em que esto inseridos. Cabe ao
alto escalo decidir o grau de autonomia que conceder, ou no, aos
burocratas de mdio escalo e tambm cabe a ele determinar as diretrizes que influenciam o exerccio dessa autonomia.
A influncia exercida pelo burocrata sobre o processo decisrio,
contudo, pode estar condicionada autonomia que esses mesmos atores possuem sobre a gesto interna da prpria equipe de trabalho.
304

Os resultados da anlise quantitativa apontam a autonomia, sob o aspecto gerencial, como fator relevante para a atuao do BME nas organizaes em que se insere (Captulo 4).
Muito embora possa haver esse constrangimento sobre a autonomia, por parte do alto escalo, o que os casos demonstram que h uma
tendncia da burocracia de mdio escalo de, ao longo do tempo, exercer a autonomia que lhe concedida na construo de regras e normas
que tm uma dupla funo: garantir a institucionalizao (e perenidade) do programa e preserv-lo de interferncias polticas e alteraes
ao longo do tempo. Os BMEs vo, portanto, atuando num processo de
construo institucional do programa que o mantm e o preserva de
interferncias externas. Assim, ao final, exercendo sua autonomia na
criao de normas e procedimentos, a BME limita sua prpria autonomia
a mdio e longo prazo e se insula para preservar os objetivos originais
das aes com as quais se comprometeu.
Observa-se, portanto, que a compreenso do dilema clssico entre autonomia e controle, nos estudos da relao entre burocracia e
poltica, tambm apresenta padres de complexidade quando aplicada
abordagem do mdio escalo.
Agenda futura da burocracia de mdio escalo

Em primeiro lugar, como todas as pesquisas demonstraram, o entendimento da atuao dos BMEs pressupe um olhar contextualizado.
Dessa forma, torna-se essencial a adoo de uma perspectiva relacional
para compreender esses atores dentro do contexto especfico no qual
estabelecem e executam suas aes. O BME no pode ser visto como
uma categoria estanque, com caractersticas comuns e nicas a todos
que ocupam cargos intermedirios. Esses burocratass devem ser observados dentro dos contextos especficos e, nesse sentido, h distintos
tipos de BME que se estabelecem em funo de suas atividades, locus
organizacional, tipo de poltica etc.
As anlises tambm reforam a importncia dos valores para compreender a atuao dos BMEs. Como apresentado, podemos considerar
305
que, diferentemente do que dita o senso comum, a ocupao dos cargos

de mdio escalo tem se dado num processo de valorizao de conhecimentos e habilidades tcnicas relacionadas tanto ao contedo das polticas como gesto pblica. Os BMEs estudados podem ser vistos, em
sua grande maioria, portanto, como profissionais qualificados, comprometidos profissional e emocionalmente com as polticas e, assim, com
um grau de comprometimento para alm das questes polticas ou profissionais do trabalho.
Tambm demonstramos que uma caracterstica central para compreender a atuao desses burocratas sua capacidade de articulao
vertical e horizontal. Essa capacidade de articulao est diretamente relacionada com a posio intermediria que ocupam. No entanto, como
vimos, ela tambm est relacionada com aspectos contextuais das polticas, que, no caso brasileiro atual, privilegiam, em grande medida, aes
intersetoriais e federativas. Acabam, portanto, por exigir uma atuao
articuladora dessa burocracia para que busquem, por meio de interaes,
a construo conjunta de aes que gerem resultados positivos para as
polticas que coordenam. Essas articulaes, por sua vez, exigem uma ampla
capacidade de circular entre diferentes conhecimentos, de estabelecer
redes e de preservar os interesses das agncias que representam.
Ademais, uma funo dos BMEs estudados est relacionada traduo de decises polticas em processos operacionais. Nesse caso, h
uma dimenso criativa central que explica como esses burocratas atuam
no apenas como executores, mas como criadores, tradutores e inventores de regras que ajudam a concretizar e institucionalizar as polticas
pblicas.
Ao final, vimos ainda que outro fator central da atuao dos BMEs
como lidam com a questo da autonomia e do insulamento burocrtico. A autonomia fruto do contexto tanto de decises polticas como
de aspectos organizacionais e temporais das polticas pblicas. No entanto, vimos que uma caracterstica marcante dos burocratas analisados
usar sua autonomia para construir a memria das polticas pblicas
que coordenam, ao mesmo tempo em que institucionalizam prticas e
normas que buscam preservar e resguardar os programas.
306

Para finalizar, vale propor aqui uma agenda de pesquisas futura,

considerando alguns aspectos ainda no abarcados ou consolidados por
esta pesquisa. Em primeiro lugar, cabe um olhar para outras polticas
com caractersticas diferentes das estudadas, a fim de gerar concluses
mais abrangentes. O estudo da Receita Federal, que se diferencia bastante dos demais, mostra a importncia de se considerarem perfis de
polticas e organizaes distintas para conseguirmos compreender melhor os BMEs. Seria importante considerar no apenas casos do Governo
Federal, mas tambm de outros entes federativos onde as questes
contextuais podem ser distintas.
Outro aspecto importante seria aprofundar o estudo das polticas
em termos temporais, ou seja, analisar as polticas em diferentes momentos, observando suas alteraes e o impacto dessas mudanas na
atuao dos burocratas. Um retorno aos campos estudados, no futuro,
seria relevante para compreender melhor as alteraes ocorridas e as
prticas aqui apontadas. Tambm seria interessante que as pesquisas
de campo pudessem dispor de mais tempo de observao dos contextos (seja das rotinas, de reunies etc), para compreender melhor as
interaes a partir de como elas de fato ocorrem e no apenas como so
percebidas pelos atores envolvidos e narradas.
A opo pela complementaridade das estratgias de
metodologias qualitativas e quantitativas se mostrou bem-sucedida,
no apenas na convergncia dos resultados, mas, sobretudo, ao sinalizar divergncias que reforam o carter complexo do perfil e da atuao desse segmento da burocracia e, por isso, introduzem novos
problemas de pesquisa futura.
Em sntese, consideramos que o conjunto das pesquisas compiladas nesta coletnea apresenta subsdios relevantes na caracterizao
do burocrata de mdio escalo e das suas relaes com o processo de
policymaking, dentro da perspectiva exploratria original desta pesquisa. A partir de ento, buscamos contribuir para a produo de novos
questionamentos nessa promissora linha de pesquisa e, por conseguinte, para o debate sobre administrao pblica e para a melhoria da gesto
pblica no Pas.
307
CURRIE, G.; PROCTER, S. The Antecedents of Middle Managers Strategic Contribution:
The Case of a Professional. Journal of Management Studies, Vol.42, n 7, November,
p.99117, 2005.
ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAO PBLICA. Perfil da burocracia de mdio escalo do Poder
Executivo Federal. Braslia: Enap, 2014.
LOUREIRO, M.; ABRUCIO, F.; PACHECO, R. (Org.). Burocracia e poltica, desafios para o Estado
democrtico no sculo XXI. Rio de Janeiro: FGV, 2010.
PRAA, S.; FREITAS, A.; HOEPERS, B. A rotatividade dos servidores de confiana no governo
federal brasileiro, 2010-2011. Novos Estudos, 64. Novembro, 2012.
308
O livro discute os principais resultados obtidos pela

pesquisa Burocracia de mdio escalo no Governo
Federal, que almejou caracterizar quem so e o que
fazem esses ocupantes de cargos intermedirios do
Governo Federal em diferentes setores.
Esta coletnea traz importantes reflexes sobre o Estado
brasileiro, especialmente no que diz respeito a sua
burocracia. Assim, esperamos que o livro contribua
tanto para os acadmicos interessados no
funcionamento do governo e de sua burocracia quanto
para a sociedade e, especialmente, para os gestores
pblicos responsveis por formular e implementar
polticas pblicas, sobretudo de gesto de pessoas.
ISBN 978-85-256-0069-1
9 788525 600691

Burocracia de Médio Escalão: Perfil, Trajetória e Atuação

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Burocracia de Mdio Escalo:

perfil, trajetria e atuao

Burocracia de Mdio Escalo:

Enap Escola Nacional de Administrao Pblica

Burocracia de Mdio Escalo:

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira

Alessandro de Oliveira Gouveia Freire

Pedro Luiz Costa Cavalcante

Captulo 1: Burocratas de mdio escalo: novos olhares

Processo decisrio e a burocracia de mdio escalo

Captulo 4: Implementando uma inovao: a burocracia de

O Programa Bolsa Famlia e sua burocracia

Um outro tipo de interveno

Concluso: Perfis, trajetrias e relaes: em busca

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A burocracia, entendida como corpo permanente no eleito do

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Aplicada (Ipea), da Universidade de Braslia (UnB), da Fundao Joo

Ao longo dos ltimos anos, a literatura brasileira tem buscado se

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dos principais responsveis por conectar as fases de formulao e

possibilitou que a pesquisa pudesse avanar tanto em termos de uso de

Quanto equivalncia, incluem-se as agncias reguladoras, o Banco Central, o

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soramento superior (DAS) ou nomenclatura equivalente2 do Governo

Fonte: Art. 4 do Decreto n 4.567, de 1 de janeiro de 2003.

enchidos pelos secretrios-executivos dos ministrios, e o cargo de ministro de Estado.

de autoria de Pedro Cavalcante, Marizaura Cames e Mrcia Knopp, traa

Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao

alm da capacidade de adaptar a poltica a lgicas distintas. O captulo

Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao

responsveis por formular e implementar polticas pblicas, sobretudo

Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao

Captulo 1 Burocratas de mdio escalo:

CAPTULO 1 BUROCRATAS DE MDIO ESCALO:

O presente captulo tem como objetivo apresentar os resultados

Agradecemos ao CNPQ o apoio para o desenvolvimento desta pesquisa.

Texto originalmente publicado na Revista do Servio Pblico, v. 65, n. 4, p. 407-437,

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intermediao de interesses como pluralismo, marxismo e teoria das

Captulo 1 Burocratas de mdio escalo:

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Na estrutura de cargos comissionados do Governo Federal, h sete posies,

Captulo 1 Burocratas de mdio escalo:

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enfoques voltados s estruturas e processos administrativos. Temas

Os burocratas de mdio escalo na literatura sobre gesto e

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a) Os BMEs em contexto: definies e indefinies

Captulo 1 Burocratas de mdio escalo:

que ocupam esses espaos organizacionais (THOMAS; LINSTEAD, 2002). Tais

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Captulo 1 Burocratas de mdio escalo:

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Analisando os estudos recentes sobre a burocracia, Howlett (2011)

Captulo 1 Burocratas de mdio escalo:

em determinadas organizaes e como eles se alteram (GAINS; JOHN, 2010;

Fonte: Floyd e Wooldridge (1992) apud Currie e Procter (2003).

Outra questo analisada pela literatura a respeito dos burocratas

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Quadro 1: Caractersticas dos gestores nas iniciativas pblica e privada