2a.

Edicin

Visin general
sobre manejo
de desastres

Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres

DHA/93/45
GE.93-00730

Visin general
sorbe manejo
de desastres
2a. Edicin

PNUD
Programa de Entrenamiento para el

Manejo de Desastres

1992

CAPTULO 1

Introduccin a
los desastres

! INDICE
Prlogo ................................................................................................................ 7
Introduccin ......................................................................................................... 9
PRIMERA PARTE: AMENAZAS Y DESASTRES...................................... 15
Captulo 1 Introduccin a los desastres ........................................................ 15
El problema del desastre .................................................................................... 16
Factores causales de desastres ........................................................................... 17
Captulo 2 Terminologa y fases de desastre ................................................. 23
Trminos de desastre ......................................................................................... 23
Fases de un desastre .......................................................................................... 24
Captulo 3 Vinculacin de desastres y desarrollo ........................................ 29
Interrupcin del desarrollo a causa de desastres ............................................... 31
Cmo puede el desarrollo causar desastres ....................................................... 32
Oportunidades de desarrollo permitidas por desastres ...................................... 33
Captulo 4 Amenazas naturales ..................................................................... 35
Caractersticas de amenazas y desastres particulares1 ...................................... 36
Captulo 5 Desastres combinados y complejos ............................................ 51
Fuerzas sociopolticas ........................................................................................ 51
Personas desplazadas ......................................................................................... 52
La funcin de la ONU en emergencias complejas ............................................ 53
Seguridad de los equipos de socorro en zonas de conflicto .............................. 54

SEGUNDA PARTE: PREPARATIVOS EN CASO DE DESASTRE......... 56

Captulo 6 Equipo de manejo de desastres, funciones y recursos .............. 57
Equipo para manejo de desastres de la ONU .................................................... 57
Equipo para manejo de desastres del pas ......................................................... 58
Tareas, funciones y recursos de la ONU ........................................................... 59
Funciones y recursos del PNUD, UNDRO y otras agencias de la ONU........... 59
Coordinacin: Coordinador residente y DMT-ONU ......................................... 64
Captulo 7 Preparativos en caso de desastre ................................................ 67
Componentes de los preparativos en caso de desastre ...................................... 68
Preparativos para desastres de inicio lento y repentino ..................................... 71
Preparativos dentro de las Naciones Unidas ..................................................... 73
Lista de verificacin de informacin bsica requerida por un DMT-ONU....... 74
Captulo 8 Evaluacin de riesgo y vulnerabilidad ..................................... 81

Visin general sorbe

manejo de desastres

TERCERA PARTE : RESPUESTA AL DESASTRE.................................. 90

Captulo 9 Respuesta al desastre ................................................................... 90
Propsitos de la ayuda de emergencia y posterior al desastre ........................... 91
Captulo 10 Evaluacin del desastre ............................................................. 95
Objetivos de la evaluacin ................................................................................ 95
El proceso de evaluacin ................................................................................... 97
Evaluacin para diferentes tipos de desastres ................................................... 97
Cmo se utiliza la informacin de la evaluacin ............................................... 98
Captulo 11 Respuesta de la ONU a los desastres ...................................... 100
Elementos principales y acciones en respuesta a un desastre repentino ......... 100
Sitreps intercambio de informacin con UNDRO ........................................ 102
Mensaje de alerta y sitreps de operacin ......................................................... 103
La importancia de la coordinacin e informacin ........................................... 105
Captulo 12 Rehabilitacin y reconstruccin ............................................. 107
Prioridades y oportunidades en el proceso de rehabilitacin y
reconstruccin ........................................................................................... 108
Estudio de caso: Huracn Zenn ..................................................................... 110

CUARTA PARTE: MITIGACION DE DESASTRE................................. 122

Captulo 13 Mitigacin ................................................................................. 122
Identificacin de casos en que la mitigacin es ms efectiva ......................... 124
Medidas para reducir el riesgo ........................................................................ 124
Lista de medidas mitigadoras .......................................................................... 125
Clasificacin de medidas mitigadoras ............................................................. 127
Coordinacin del proceso de mitigacin ......................................................... 128
Captulo 14 Ayuda de la ONU en la mitigacin de desastres ................... 129
Mitigacin de desastres como tema de desarrollo ........................................... 129
Evaluacin de necesidades, polticas y capacidad de
mitigacin de desastres .............................................................................. 130
Fuentes de informacin: necesidad de pericia tcnica .................................... 133
Identificacin y formulacin de proyectos ...................................................... 133
Evaluacin de riesgos de desastres en todos los proyectos
en zonas de riesgo ...................................................................................... 134
Lista para planificar la reduccin de riesgos de desastres ............................... 135
Apndice ......................................................................................................... 137
Resolucin 46/182 de la Asamblea General, Fortalecimiento de la coordinacin
de la asistencia humanitaria de emergencia del sistema de las Naciones Unidas

CAPTULO 1

Introduccin a
los desastres

Prlogo a la 2a. edicin

El nombre informal con que se conoce este texto es Mdulo de Fundamento.
La informacin que aqu se incluye se considera el fundamento de gran parte del
Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres del PNUD/UNDRO.
Este mdulo de entrenamiento describe los componentes del manejo de desastres
y su contexto dentro del marco general de las agencias de las Naciones Unidas
que participan activamente en asuntos de desastres y emergencia.
Este mdulo de capacitacin ha sido preparado para el Programa de
Entrenamiento para el Manejo de Desastres del PNUD/UNDRO por el Centro de
manejo de Desastres de la Universidad de Wisconsin. Los Colegas de Operacin
Tcnica del Programa brindaron su valiosa asesora en el formato y contenido.
Como fuente principal de su contenido se incluye el Manual de Desastres del
PNUD/UNDRO y otros seis mdulos de capacitacin complementarios
preparados por el equipo del Programa. El texto fue editado por Intertect
Training Services, quienes tambin prepararon los componentes educativos.
Aquellos que conocen la primera edicin encontrarn que en la segunda edicin
se han hacho muchos cambios y que su reorganizacin ha sido notable. Los
captulos que tratan temas de la ONU se han trasladado junto a captulos que se
refieren a temas relacionados en vez de estar recopilados juntos en el texto que
anteriormente corresponda a la Cuarta Parte.
El captulo sobre Amenazas Naturales ha sido resumido. Cada tipo de amenaza
se describe en un resumen de una pgina. Se cuenta ahora con informacin ms
amplia en el mdulo acompaante, Introduccin a las Amenazas.
Se ha agregado un nuevo captulo sobre Desastres Combinados y Complejos,
destacando este tema como un problema que ha surgido recientemente en
nuestra conciencia colectiva. Muchos otros captulos han sido modificados o
redactados de nuevo, agregando nuevos ejercicios e ilustraciones.

CAPTULO 1

Introduccin a
los desastres

Introduccin a este mdulo de entrenamiento

Propsito e intenciones
Una Vision General sobre Manejo de Desastres se concibe con objeto de introducir el
tema de manejo de desastres a una audiencia de profesionales de organizaciones
de la ONU, quienes forman los equipos de manejo de desastres, as como
tambin a agencias gubernamentales homlogas, organizaciones no
gubernamentales (ONG) y donantes. El entrenamiento tiene como finalidad
acentuar la conciencia de la audiencia acerca de la naturaleza y manejo de los
desastres. Esto debera conducir a un mejor desempeo en la preparacin y
respuesta a los desastres. Al cuestionarse la inevitabilidad de las catstrofes,
esperamos que usted empiece a observar la mitigacin de los desastres como un
componente de desarollo y los desastres como la oportunidad para favorecer los
objetivos de desarrollo.
En este curso adoptamos una amplia visin de los desastres. No trataremos
de separar los problemas arraigados en la degradacin ambiental como un
conjunto determinado de responsabilidades. Tambin incluye emergencias que
abarcan la necesidad de proporcionar ayuda a grandes poblaciones desplazadas
por las fuerzas de conflicto civil o de otras emergencias.
Gran parte del contenido del curso se basa en el Manual de Desastres del
PNUD/UNDRO y se rige segn sus principios, procedimientos y terminologa.

Objetivos del aprendizaje en general

Los objetivos generales de este mdulo de capacitacin tienen como finalidad:
! Crear inters en el manejo de desastres
! Estimular la motivacin
! Vincular el aprendizaje con sus actividades de trabajo
! Relacionar el aprendizaje a sus valores y actitudes sobre el manejo de los
desastres
Esperamos que usted lograr esto cuando lea este texto y complete los ejercicios
sugeridos. Especficamente, usted ser capaz de hacer lo siguiente:
! Describir la relacin entre amenaza, vulnerabilidad y desastres.
! Describir los conceptos, finalidades y elementos bsicos del manejo de
desastres y emergencias.
! Describir las diversas medidas de preparacin/mitigacin disponibles,
considerar su adaptabilidad, oportunidades, limitaciones y modalidades de
ejecucin mediante actividades de desarrollo.
! Esclarecer el propsito, funcin y medios de respuesta de las agencias de la
ONU participantes en el escenario de emergencia y en especial aquellos del
Equipo de Manejo de Desastres de la ONU.

P. Antes de seguir adelante, anote dos o tres razones fundamentales

por las cuales usted est siguiendo este curso.

Compare sus razones

con las de otros que
aparecen en la pgina
siguiente.

R.

Visin general sorbe

manejo de desastres

Importancia del entrenamiento para el manejo de desastres

Por qu son los desastres y el entrenamiento para manejo de desastres
preocupaciones de los gobiernos nacionales, de la ONU y, en especial, del PNUD
y UNDRO? Cmo pueden los gobiernos y el PNUD justificar la inclusin del
manejo de desastres a su larga lista de prioridades competitivas? Hay varias
respuestas a estas preguntas.

10

Los gobiernos solicitan, cada vez con ms frecuencia, a las agencias de la

ONU locales que coordinen toda la ayuda de la ONU posterior al desastre y,
a veces, toda la ayuda internacional. Por este motivo, los gobiernos y las
Naciones Unidas necesitan una comunicacin ptima para resolver sus
necesidades y capacidades mutuas.
Los desastres son un problema en crecimiento. Se estn transformando en
una preocupacin creciente para los gobiernos y ocupan un espacio cada vez
mayor en las actividades principales de la ONU. En los pases con tendencia
a desastres los programas locales del PNUD se ven, indudablemente,
afectados por los desastres. Los proyectos se detienen o sufren retrasos a
medida que el pas se recupera de las consecuencias de la catstrofe.
Los desastres son eventos no rutinarios que requieren respuestas no
rutinarias. El gobierno y las agencias para el desarrollo en general no pueden
confiar en procedimientos regulares para ejecutar las respuestas apropiadas.
Necesitan aprender y practicar habilidades y actitudes especiales.
Los desastres estn estrechamente vinculados con, por lo menos, cuatro otras
prioridades para las cuales el PNUD ha aceptado desempear un papel
directo o de apoyo: personas desplazadas, refugiados y refugiados
regresados, mujeres en desarrollo y proteccin ambiental. Los problemas de
todos estos temas coinciden notablemente. Un programa de entrenamiento
en uno servir para el desarrollo profesional de personal del PNUD en todos
los otros.
UNDRO tiene un mandato internacional establecido en esta rea. Se trata de
coordinar las actividades que promueven la preparacin y mitigacin,
adems de la respuesta a los desastres. Los intereses de UNDRO estn
representados en el terreno prctico por el PNUD. Les incumbe a ambas
agencias estimular la conciencia y competencia que representan los desastres
y atraer la participacin de otras agencias de las Naciones Unidas
interesadas.
En su papel de Coordinadores Residentes, los representantes residentes del
PNUD y personal en terreno deben recibir capacitacin, de las agencias
hermanas en los procedimientos para ejecutar una respuesta adecuada y
coordinada ante un desastre.
La comunidad mundial muestra gran inters en los desastres. Los gobiernos
y el sistema de las Naciones Unidas tienen una destacada presencia en estos
eventos que son observados muy de cerca por los medios de comunicacin.
Las agencias de la ONU y los gobiernos deben comprobar su competencia
con objeto de proyectar una imagen positiva de que est proporcionando el
respaldo apropiado.

CAPTULO 1

Introduccin a
los desastres

Mtodos de entrenamiento
Este mdulo est dirigido a dos audiencias, el estudiante autodidacta y el
participante en un taller de entrenamiento. En los seminarios se espera usar los
siguientes mtodos de entrenamiento; los que se simulan en el mdulo escrito.
Para el estudiante autodidacta el texto es el medio impreso que ms se acerca a
un tutor.
El seminario incluye los siguientes mtodos de entrenamiento:
! discusiones en grupo
! simulacros/actuaciones
! hojas informativas suplementarias
! videos
! sesiones de revisin
! ejercicios de autoevaluacin

Le invitamos a usar este texto como manual de estudio. Adems de tomar notas
al margen, usted tendr la oportunidad de detenerse y examinar su proceso de
estudio siguiendo las preguntas que se incluyen en el texto. Escriba sus
respuestas a estas preguntas antes de proseguir para asegurarse de que ha
captado los puntos bsicos del texto.
El texto se divide en cuatro partes. La Primera Parte describe lo que son las
amenazas, por qu se transformen en desastres y cmo afectan en el desarrollo.
La Segunda Parte identifica el objetivo del manejo de desastres, cul puede ser su
papel en este aspecto y centra su atencin en los aspectos de preparacin.
La Tercera Parte acepta el hecho de que ciertos desastres ocurrirn y examina la
forma en que se puede responder a ellos.
La Cuarta Parte presenta la mitigacin del desastre como una serie de
actividades para reducir el riesgo y el impacto de los desastres.
Este mdulo de entrenamiento incluye dos videos cortos. La ONU y la
respuesta al desastre, y Mitigacin de desastre: cmo reducir el dao mediante
desarrollo adecuado. Usted se beneficiar si logra tener acceso a estos videos y
con la revisin de las preguntas para discusin adjuntas.

11

1
1

CAPTULO 1

Introduccin a
INDICE
los desastres

AMEN
AZAS Y DESASTRES
AMENAZAS

Capitulo 1 Introduccin a los desastres ........................................................ 15

El problema del desastre .................................................................................... 16
Factores causales de desastres ...................................................................... 17
Pobreza ......................................................................................................... 18
Crecimiento de la poblacin ......................................................................... 18
Urbanizacin acelerada ................................................................................ 19
Transiciones en prcticas culturales ............................................................. 20
Degradacin ambiental ................................................................................. 21
Falta de conciencia e informacin ................................................................ 21
Guerra y conflicto civil ................................................................................ 22
Capitulo 2 Terminologa y fases de desastre ................................................. 23
Trminos de desastre ......................................................................................... 23
Fases de un desastre .......................................................................................... 24
Desastres de inici rapido .................................................................................. 25
Desastres de inicio lento .................................................................................... 26
Capitulo 3 Vinculacin de desastres y desarrollo ........................................ 29
Interrupcin del desarrollo a causa de desastres ............................................... 31
Cmo puede el desarrollo causar desastres ....................................................... 32
Oportunidades de desarrollo permitidas por desastres ...................................... 33
Capitulo 4 Amenazas naturales ..................................................................... 35
Caractersticas de amenazas y desastres particulares ........................................ 36
Terremotos ......................................................................................................... 38
Tsunamis ............................................................................................................ 39
Volcanes ............................................................................................................. 40
Deslizamientos de tierra .................................................................................... 41
Tormentas tropicales .......................................................................................... 42
Inundaciones ...................................................................................................... 43
Seguas ............................................................................................................... 44
Contaminacin ambiental .................................................................................. 45
Desforestacin ................................................................................................... 46
Desertizacin ..................................................................................................... 47
Infestacin de plagas ......................................................................................... 48
Epidemias .......................................................................................................... 49
Accidentes qumicios e industriales .................................................................. 50
Capitulo 5 Desastres combinados y complejos ............................................ 51
Fuerzas sociopolticas ........................................................................................ 51
Personas desplazadas ......................................................................................... 52
La funcin de la ONU en emergencias complejas ............................................ 53
Seguridad de los equipos de socorro en zonas de conflicto .............................. 54

13

1
1
!

Definir los trminos claves del manejo de desastres.

Describir las causas de la vulnerabilidad del desastre.

Reproducir el diagrama de secuencia en el manejo de desastre.
Identificar las amenazas ms importantes y cmo estas afectan a la sociedad.
Distinguir entre amenazas naturales y aquellas causadas por el hombre.
Identificar por lo menos dos maneras en que el desarrollo puede conducir
directamente a un desastre.

!
!
!
!

Introduccin a
los desastres

AMENAZAS Y DESASTRES

Despus de leer el texto y completar los ejercicios usted podr:

CAPTULO 1

OBJETIVOS
DEL ESTUDIO

Describir por lo menos cuatro formas en que los desastres interrumpen el desarrollo.

!
Captulo 1

Introduccin a los desastres

P.

Como define usted amenaza y desastre?

R. Escriba sus ideas en el espacio de abajo y enseguida compare

sus definiciones con aquellas del texto.

15

Visin general sorbe

manejo de desastres

Antes de continuar, debemos establecer un entendimiento comn de los

trminos amenaza y desastre.
Definicin de amenaza
Una amenaza es un evento extraordinario o extremo en el ambiente natural o
provocado por el hombre que afecta desfavorablemente la vida humana,
propiedad o actividades al extremo de casuar un desastre.
Definicin de desastre
Un desastre produce un trastorno serio en el funcionamiento de una sociedad,
causando amplias prdidas de vida humana, material o ambiental que
sobrepasan la capacidad de la sociedad afectada para dar abasto utilizando sus
propios recursos. Los desastres se clasifican a menudo de acuerdo a la rapidez de
su inicio (sbito o lento), o segn sus causas (naturales o provocadas por el
hombre).
Definicin de fenmenos naturales
Esta parte del mdulo centrar su atencin en los dos trminos anteriores, pero
es necesario que los examinemos en relacin a otro trmino: fenmenos
naturales. Los fenmenos naturales son procesos climatolgicos, hidrolgicos o
geolgicos extremos que no plantean ninguna amenaza a las personas o a la
propiedad. Un terremoto masivo en un rea no poblada, por ejemplo, es un
fenmeno natural, no una amenaza. De igual modo as se clasifica la inundacin
anual a lo largo del Nilo, elemento esencial para el bienestar de los habitantes de
su vecindad.
Definicin de emergencia
Otro trmino estrechamente relacionado al desastre y usado en todo este mdulo
es el de emergencia. Un desastre se puede considerar como un tipo particular (o
grupo auxiliar) de una emergencia. Desastre indica un perodo de tiempo y
nivel intenso de urgencia. En tanto que un desastre est limitado por un perodo
especfico en el cual las vidas y la propiedad esencial se encuentran en un riesgo
inmediato, una emergencia puede abarcar un perodo ms general en el cual:
! existe un claro y marcado deterioro de la capacidad para dar abasto de un
grupo o comunidad, o
! las capacidades para dar abasto se mantienen solamente mediante iniciativas
poco comunes del grupo o de la comunidad o de intervencin externa.

El problema del desastre

Esta seccin describir ciertos fenmenos conducentes a desastres y emergencias:
tendencias a desastre, dnde ocurren y quines son ms afectados por ellos.
Desde el comienzo vale la pena que recordemos que los desastres y las
emergencias son muy a menudo consideradas eventos aberrantes, desconectados
de la vida normal. Sin embargo, en realidad lo opuesto es lo verdadero. Los
desastres y las emergencias son reflexiones fundamentales de la vida normal. Son
consecuencias de las formas en que la sociedad misma se estructura, econmica y
socialmente; las formas en que las sociedades y los estados interactan; y las
formas en que se mantienen las relaciones entre aquellos que toman las
decisiones. De ah que una inundacin o un terremoto no sea un desastre en s
mismo. Los desastres surgen del hecho de que ciertas comunidades o grupos se

16

CAPTULO 1

Introduccin a
los desastres

ven obligados a establecerse en reas susceptibles al impacto de un ro correntoso

o de una erupcin volcnica. Es esencial diferenciar entre amenazas y desastres y
reconocer que el efecto de la primera en el segundo es esencialmente una medida
de la vulnerabilidad de la sociedad.
El diagrama que sigue ilustra esta combinacin de fuerzas opuestas. La
vulnerabilidad se ve como la progresin de tres etapas:
1. Causas subyacentes: una serie profundamente enrraigada de factores
dentro de una sociedad que en su conjunto forman y mantienen la
vulnerabilidad.
2. Presiones dinmicas: un proceso cambiante que canaliza los efectos de una
causa negativa hacia condiciones inseguras; este proceso puede ser la causa
de falta de servicios bsico o provisiones, o puede ser el resultado de una
serie de fuerzas macrogrficas.
3. Condiciones inseguras: el contexto vulnerable en el cual la gente y la
propiedad estn expuestos a riego de un desastre; un elemento es el frgil
ambiente fsico; otros factores incluyen economas inestables y niveles bajo
de ingresos.

Factores causales de desastres

La magnitud de cada desastre, medida en muertes, dao o costos para un pas en
desarrollo determinado, aumenta con el aumento de la marginalizacin de la
poblacin. Esto es causado por la alta tasa de natalidad, problemas de tenencia
de la tierra y oportunidades econmicas y, por la falta o mala distribucin de los
recursos para satisfacer las necesidades humanas bsicas de una poblacin en
expansin. A medida que aumenta la poblacin, la mejor tierra de las zonas
rurales y urbanas es ocupada y aquellos que buscan tierra para agricultura o
vivienda se ven forzados a aceptar terrenos inadecuados. Esta situacin ofrece
menos productividad y una menor medida de seguridad fsica o econmica.
En la siguiente seccin se considera cada uno de estos temas.

Figura 1.1
Cuando la
vulnerabilidad y las
amenazas se enfrentan
Este material ha sido
copiado del primer
captulo del libro por
aparecer: En riesgo
Vulnerabilidad y desastres
de Piers Blaikie, Terry
Cannon, Ian Davis y Ben
Wisner (Harper Collins,
Londres y Nueva York).
Octubre, 1984.

17

Visin general sorbe

manejo de desastres

Pobreza
La influencia individual ms importante en el
impacto de una catstrofe es la pobreza. Todos
los otros factores se aminoraran si la poblacin
afectada no estuviese tambin limitada por la
pobreza. Virtualmente todos los estudios de
desastres indican que los ms adinerados de la
poblacin sobreviven los desastres sin ser
afectados o son capaces de recuperarse rpidamente. En el amplio espectro de los desastres, la
pobreza generalmente torna a la gente vulnerable
al impacto de las amenazas. La pobreza explica
por qu la gente en las reas urbanas se ve
obligada a vivir en colinas propensas a las
avalanchas o por qu se asientan cerca de
volcanes o ros que invariablemente inundan sus
riberas. La pobreza explica por qu las sequas
reclaman como sus vctimas a los campesinos
pobres y muy pocas veces a los adinerados y por
qu la hambruna es, mucho ms a menudo, el
Foto: ACNUR/M. Vanappelghem
resultado de la falta de poder comprador para
comprar alimentos y no la falta de alimentos. Cada vez ms a menudo la pobreza
tambin explica por qu mucha gente es obligada, para sobrevivir, a mudarse de
sus hogares a otras partes del pas o an al otro lado de las fronteras. Esta
migracin inducida por crisis plantea considerables desafos tanto en trminos
de ayuda inmediata a los desplazados como de desarrollo a largo plazo.

Crecimiento de la poblacin
Existe una conexin obvia entre el aumento en las pridas causadas por una
catstrofe y el aumento de la poblacin. Si hay ms personas y edificaciones en
las zonas afectadas, es probable entonces que el impacto sea mayor. El crecimiento de la poblacin ha sido tan espectacular que es inevitable que ms
personas se escapen de los efectos de los desastres ya que ms personas se vern
obligadas a vivir y trabajar en zonas peligrosas. Un creciente nmero de
personas competirn por una cantidad limitada de recursos (p.ej., oportunidades
de trabajo y tierra) lo que es conducente a crear conflictos. Estos conflictos
Figura 1.2

Crecimiento de la
poblacin, 17502100.
Fuente: Thomas Merrick,
et.al. World Population
in Transition, Boletn
Poblacin, Vol. 42, No. 2
(1986).

18

CAPTULO 1

Introduccin a
los desastres

pueden resultar en migraciones que inducen crisis. Este crecimiento ocurre

predominantemente en los pases en desarrollo resultando en diversos factores
que contribuyen a catstrofes.

Urbanizacin rpida
El rpido crecimiento de la poblacin y la migracin estn relacionados con los
principales fenmenos de urbanizacin rpida. Este proceso tambin se acelera
en los pases en desarrollo. Se caracteriza por el traslado de la poblacin rural
pobre o civil a reas metropolitanas en busca de seguridad y oportunidades
econmicas. Esta cantidad masiva de poblacin urbana pobre cada vez encuentra
menos opciones de disponibilidad de lugares seguros y deseables para construir
sus viviendas. Nuevamente encontramos aqu que la competencia por los escasos
recursos, consecuencia inevitable de la urbanizacin rpida, puede conducir a
desastres provocados por el hombre.
Figura 1.3

Proyecciones de
poblacin para
algunas ciudades
con tendencia a
desastres.

Figura 1.4

Muchos desastres por deslizamiento de tierra o inundaciones estn estrechamente vinculados a urbanizaciones rpidas y no bien controladas, lo que obliga a
familias de bajos recursos a establecerse en las laderas de colinas o barrancos o en
las riberas de ros con tendencia a inundaciones. Muchas vctimas de terremotos
en zonas urbanas han sido familias
empobrecidas cuyos terrenos son los que
han fallado y no sus casas, a menudo, a
causa de avalanchas subterrneas o sobre
sus casas.

A medida que la
poblacin sigue
creciendo, los
asentamientos se
diseminan hacia las
rea marginales e
inseguras

19

Visin general sorbe

manejo de desastres

Transiciones en prcticas culturales

Muchos de los cambios inevitables que ocurren en todas las sociedades conducen
al aumento de la vulnerabilidad de la sociedad a los desastres. Obviamente,
todas las sociedades estn cambiando constantemente y en un continuo estado
de transicin. Estas transiciones son a menudo extremadamente perjudiciales y
accidentadas, dejando brechas en los mecanismos de tolerancia social y tecnologa. Estas transiciones incluye poblaciones nomdicas que se transforman en
sedentarias, poblacin rural que se traslada a zonas urbanas y poblacin rural y
urbana que cambia de un nivel econmico a otro. En forma ms amplia, estos
ejemplos son tpicos de cambios de sociedades no industrializadas a sociedades
industrializadas.
Un ejemplo del impacto de estas transiciones es la introduccin de nuevos
materiales de construccin y diseos arquitectnicos en una sociedad acostumbrada a los materiales y diseos tradicionales. Se ve a menudo, como resultado,
que estos materiales nuevos se usan incorrectamente. En reas con tendencia a
catstrofes, se fabrican casas con estas tcnicas nuevas de construccin que no
toleran terremotos o tormentas de viento (vea la figura que sigue).
Para agravar este problema tenemos a esta nueva comunidad donde los
sobrevivientes del desastre se encuentran con que ya no tienen un sistema o red
de apoyo social que les ayude con socorro y recuperacin del desastre. Los
mecanismos tradicionales de autoabastecimiento suelen no existir en el nuevo
medio y la poblacin se torna cada vez ms dependiente de la intervencin
externa para recibir ayuda para sobreponerse en este proceso.
Prcticas culturales conflictivas, adems de las prcticas de transicin, tambin
pueden conducir a un conflicto civil, por ejemplo, como resultado de violencia
comunal provocado por diferencias religiosas.

Figura 1.5

Casa nueva mal

construida con
materiales
modernos

20

CAPTULO 1

Introduccin a
los desastres

Degradacin ambiental
Muchos desastres son causados o agravados por la degradacin ambiental. La
desforestacin conduce al escurrimiento rpido de lluvia contribuyendo a
inundaciones. La destruccin de manglares disminuye la capacidad del litoral de
resistir los vientos tropicales y los oleajes de borrasca.
La creacin de condiciones de sequa y la gravedad y duracin relativa de
la sequa es principalmente un fenmeno natural. Las condiciones de sequa
pueden exacerbarse por: patrones deficientes de cosecha, exceso de pastura,
descortezamiento de la superficie terrestre, tcnicas de conservacin deficientes,
agotamiento del agua de la superficie y subterrnea y, hasta cierto punto,
urbanizacin no controlada.

Figura 1.6

Desforestacin
para desarrollo

Falta de conocimiento e informacin

Los desastres tambin pueden suceder porque la gente vulnerable a ellos
simplemente no sabe cmo evitar las vas peligrosas o cmo tomar medidas
protectoras. Esta ignorancia no es necesariamente un factor de pobreza, sino ms
bien falta de conocimiento de las medidas que deben tomarse para construir
estructuras seguras en lugares seguros. Tal vez, algunas personas no conocen las
rutas y procedimiento de evacuacin seguros. Otros sectores de la poblacin no
saben dnde pedir ayuda en momentos de aguda afliccin. Sin embargo, este
punto no debe considerarse una justificacin para ignorar los mecanismos de
tolerancia de la mayora de la gente afectada por desastres. En muchas
sociedades propensas a desastres, existe un amplio entendimiento de las
amenazas y respuestas a los desastres. Este raciocinio debera tenerse en cuenta
cada vez que se realiza un esfuerzo para proporcionar ayuda externa.

21

Visin general sorbe

manejo de desastres

Guerra y conflicto civil

En este texto la guerra y el conflicto civil se consideran amenazas, es decir,
sucesos extremos que producen desastres. La guerra y los conflictos civiles
resultan a menudo en pueblos desplazados; poblacin objeto de este programa
de entrenamiento. Los factores causales de guerra y conflicto civil incluyen la
competencia por escasos recursos, intolerancia religiosa o tnica y diferencias
ideolgicas. Muchos de estos son tambin consecuencias de los seis factores
causales previos de desastres.

P.

De los siete factores causales de desastres discutidos antes,

cmo los clasificara usted para las regiones donde vive?

R. Indique primero los contribuyentes ms graves.

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

22

CAPTULO 1

Introduccin a
los desastres

!
Captulo 2

Terminologa y fases de desastre

Trminos de desastre
En este mdulo ya se han presentado diversas terminologas para definir el
control de desastres. A continuacin sigue un breve glosario que destaca estas
definiciones prcticas.
Este glosario enumera los trminos para control de desastres segn se usan
en el Tercer Borrador de la Lista de trminos relacionados al Manejo de
Desastres con sus definiciones que sern incluidas en un glosario multilinge,
segn acuerdo internacional preparado por UNDRO, y que aparece en el
Manual para Manejo de Desastres PNUD/UNDRO. Sin embargo, no existe
consenso entre aquellos que practican el manejo de desastres o entre los
acadmicos respecto a estas definiciones. Un glosario uniforme y universal
aceptado sera obviamente deseable, pero no se ve posibilidad alguna de que
exista dentro de los prximos aos. En consecuencia, las siguientes definiciones
representan un esfuerzo hacia la creacin de tal consenso. A los usuarios del
material de entrenamiento para manejo de desastres se les recomienda que
adopten estas definiciones de trabajo para tener uniformidad y para ser
tolerantes con las definiciones de otros grupos.

P. Piense en un ejemplo que indique cmo usar cada uno de estos

trminos. Escriba su ejemplo en el espacio que sigue cada definicin.
Manejo de desastre es el organismo que comprende las polticas, decisiones
administrativas y actividades operacionales relacionadas a las diversas etapas de
desastres en todos sus niveles.

Manejo de
desastre

R.
Desastres causados por el hombre son situaciones de desastre o emergencia
donde la(s) causa(s) directa, principal se identifica(n) como accin(es) humanas,
deliberadas o de otras circunstancias. Con la excepcin de catstrofes
tecnolgicas y ecolgicas, aqu nos referimos principalmente a situaciones en
las cuales la poblacin civil sufre vctimas, prdidas de propiedad, servicios
bsicos y medios de subsistencia como resultado de guerra o conflicto civil, por
ejemplo. Los desastres/emergencias causados por el hombre pueden ser de inicio
rpido o inicio lento y, adems, en el caso de conflicto interno pueden tambin
conducir a emergencias complejas.

Desastres
causados por
el hombre

R.

23

Visin general sorbe

manejo de desastres

Una definicin an ms amplia de desastre causado por el hombre reconoce que

todos los desastres son causados por los seres humanos por haber ellos elegido,
por cualquier motivo, habitar en lugares donde ocurren fenmenos naturales que
resultan en impactos adversos para la gente.

R.
Riesgo

Riesgo Las prdidas esperadas (prdida de vidas, personas lesionadas, dao a la

propiedad y trastorno de la actividad econmica) debidas a una amenaza
particular. El riesgo es el producto de amenaza y vulnerabilidad.

R.
Vulnerabilidad

Vulnerabilidad refleja el grado de prdida (por ejemplo de 0 a 100 por ciento)

resultante de un fenmeno potencialmente perjudicial.

R.
Los siguientes trminos son bsicos para entender los desastres de inicio lento y
su impacto en la poblacin.
Desplazamiento
de la poblacin

Desplazamiento de la poblacin se asocia generalmente con migracin masiva

inducida por crisis, en el cual un gran nmero de personas se ven obligadas a
dejar sus hogares para buscar medios alternativos de supervivencia. Estos
traslados masivos resultan generalmente de los efectos de conflictos, grave
escasez de alimentos o fracaso de los sistemas de apoyo econmico.

R.
Emergencias
complejas

Emergencias complejas son una forma de emergencia provocada por el hombre

en la cual la causa de la emergencia, como tambin la ayuda a aquellos afligidos,
est vinculada por niveles intensos de consideraciones polticas. Este tipo de
emergencia normalmente se asocia con los problemas de poblacin desplazada
durante conflictos civiles o con poblaciones necesitadas atrapadas en zonas de
conflicto.

R.
Fases de un desastre
Los desastres pueden considerarse como una serie de fases en una secuencia de
tiempo. La identificacin y entendimiento de estas fases ayuda a describir las
necesidades relacionadas a los desastres y a conceptualizar actividades
adecuadas para el control de desastres.

24

1
Desastres de inicio rpido
Las definiciones que se indican
a continuacin corresponden a
la secuencia que sigue el suceso de
un desastre de inicio rpido.
Vea Figura 2.1.

Captulo
2 1
CAPTULO

Terminologa
Introduccin ay
fases
de desastre
los desastres
Figura 2.1

Secuencia de
manejo de desastre
de inicio rpido

Fase de socorro es el perodo

inmediatamente despus de
ocurrir una catstrofe repentina
(o el descubrimiento tardo de
una situacin de inicio lento de
teriorada/desatendida) donde
hay que tomar medidas excepcionales para buscar y encontrar
a los sobrevivientes as como
tambin para satisfacer sus
necesidades bsicas en cuanto
a refugio, agua, alimentos y atencin mdica.

R.
Rehabilitacin se refiere a las operaciones y decisiones tomadas despus del
desastre con el fin de que la comunidad afectada pueda volver a sus condiciones
de vida anterior, al mismo tiempo que se estimulan y facilitan los ajustes
necesarios de cambio causados por el desastre.

Fase de socorro

Rehabilitation

R.
Reconstruccin se refiere a las medidas tomadas para restablecer a la comunidad
despus de un perodo de rehabilitacin subsecuente a un desastre. Las medidas
incluirn la construccin de viviendas permanentes, restauracin total de todos
los servicios y reanudacin completa del estado previo al desastre.

Reconstruccin

R.
Mitigacin es el trmino colectivo usado para abarcar todas las medidas tomadas
antes de ocurrir un desastre (medidas previas al desastre) incluyendo medidas
para reduccin de riesgos a largo plazo y preparacin. (Algunas han usado el
trmino mitigacin en un sentido estrecho, excluyendo la preparacin).

Mitigacin

R.
Preparativos consiste de las actividades planteadas para disminuir al mnimo
las prdidas de vida y dao, organizar la remocin temporal de la gante y
propiedades de los lugares amenazados y facilitar rescate, socorro y
rehabilitacin oportunos y efectivos.

Preparativos

R.
25

Visin general sorbe

manejo de desastres

Desastres de inicio lento

Figura 2.2

La secuencia de la serie catastrfica en los

desastres de inicio lento es similar en su
estructura pero tiene distinciones
importantes. Los siguientes trminos y
definiciones reflejan aquellas adiciones o
modificaciones. Vea Figura 2.2.

Secuencia de
manejo de
desastre de inicio
lento

Alerta temprana El proceso de verificar

situaciones en comunidades o reas que se
sabe son vulnerables a amenazas de inicio
lento. Por ejemplo, la alerta temprana de
hambruna se puede reflejar en indicadores
tales como sequa, venta de ganado o
cambios en las condiciones econmicas.
La alerta temprana tiene como propsitos
permitir la iniciacin de medidas
reparadoras y proveer socorro en forma
ms oportuna y efectiva mediante medidas
de preparacin para el desastre.

Alerta
temprana
Fase de
emergencia

R.
Fase de emergencia es el perodo durante el cual debe tomarse medidas de
emergencia extraordinarias. Debe aplicarse procedimientos y autoridad de
emergencia especial para respaldar las necesidades humanas, para mantener los
medios de vida y proteger la propiedad con objeto de evitar la iniciacin de un
desastre. Esta fase puede, por lo tanto, abarcar perodos previos a la catstrofe,
alerta a la catstrofe, socorro y recuperacin en caso de catstrofe. Una fase de
emergencia puede ser muy extensa, como en el caso de desastres de inicio lento
tales como hambruna. Tambin puede ser de breve duracin como sera el caso
despus de un terremoto.

R.
Rehabilitacin

Rehabilitacin se refiere a las medidas tomadas despus de un desastre de inicio

lento, por medio de las cuales se le debe prestar atencin a los problemas de
reasentamiento de la poblacin o programas para aquellos que retornan,
especialmente para aquellas personas que han sido desplazadas por razones
emergentes de conflictos o fracaso econmico.

R.

26

Captulo
2 1
CAPTULO

Terminologa
Introduccin ay
fases
de desastre
los desastres

NOTAS

27

Visin general sorbe

manejo de desastres

P.

Compruebe lo que usted recuerda de los diagramas de secuencia de

dos desastres. Marque en los crculos de abajo las fases de un desastre de
inicio rpido y uno de inicio lento.

R.
Desastres de inicio rpido

Desastres de inicio lento

28

CAPTULO 1

Introduccin a
los desastres

!
CAPTULO 3

Vinculacin de desastres y desarrollo1

Introduccin
Este mdulo de entrenamiento representa una nueva conceptualizacin de la
relacin entre desastres y desarrollo. Esta nueva conceptualizacin ha ido
creciendo en los ltimos aos en la comunidad de desarrollo y es un importante
apuntalamiento filosfico del Programa de Entrenamiento de las Naciones
Unidas para el Manejo de Desastres. Rara vez pasa una semana sin que los
medios de comunicacin informen sobre algn mayor desastre un desastre
que resulte en muertes y destruccin un desastre que frecuentemente destruye
aos de programacin para el desarrollo y determina que el curso ya lento de
mejoramiento de los pases del tercer mundo quede an ms atrs,
desperdiciando as ricos recursos.
Por muchos aos se ignor la relacin de causa y efecto entre los desastres
y el desarrollo social y econmico. Los Ministerios de Planificacin y Finanzas y
otros planificadores de desarrollo no se interesaron en los desastres. A lo ms,
los planificadores en el campo del desarrollo tenan la esperanza de que no
ocurriesen desastres y que, si sucedan, fuesen efectivamente manejados con
la ayuda de los pases donadores y de las organizaciones de socorro. Los
programas para el desarrollo no fueron evaluados dentro del contexto de
desastres ni desde los efectos que el desastre produca en los programas de
desarrollo, ni se observaba tampoco si los programas de desarrollo aumentaban
la posibilidad de un desastre o si aumentaban los efectos de los potenciales
daos del desastre.

1 Las fuentes de este captulo son: Desastres y Desarrollo, mdulo de entrenamiento del PNUD/
UNDRO, preparado por R.S. Stephenson y Desastres y Desarrollo: un estudio de desarrollo
institucional preparado para el PNUD por INTERTECT, enero de 1991.

Figura 3.1

En la figura arriba
estn trazados los
aspectos de desarollo y
de vulnerabilidad de
una comunidad ante
el desastre. El grfico
muestra las varias
orientaciones con
que usted puede
analizar el campo
de vulnerabilidad de
desarrollo y desastres.
El campo est dividido
por el eje vertical en los
aspectos positivos y
negativos de la relacin
entre desastre y
desarrollo. El lado
derecho refleja el lado
positivo u optimista de
la relacin y el lado
izquierdo el negativo.
La pequea declaracin
de cada cuadrante
resume el concepto
bsico derivado de la
superposicin de las
dos esferas.

29

Visin general sorbe

manejo de desastres

1
Los desastres eran vistos dentro del contexto de una respuesta de urgencia
no como parte de un programa de desarrollo a largo plazo. Cuando ocurra un
desastre, la respuesta era dirigida a las necesidades de emergencia y de limpieza.
Las comunidades desoladas por los efectos de un desastre eran vistas como
lugares poco viables para instituir desarrollo. El medio ambiente posterior al
desastre era visto como demasiado turbulento como para promover cambios
institucionales que llevaran a la promocin del sesarrollo a largo plazo.
Al acrecentarse el conocimiento sobre la relacin entre desastre y desarrollo
se sealan cuatro temas bsicos. Los temas presentados en la figura anterior se
pueden desarrollar de la siguiente forma:
1. Los desastres retardan los programas de desarrollo destruyendo aos de
iniciativas de desarrollo.
Mejoras de infraestructura, p. ej., el transporte y los sistemas de
servicios pblicos son destruidos por las inundaciones.
2. La reconstruccin despus de un desastre otorga oportunidades importantes
para iniciar programas de desarrollo.
Un programa de autoconstruccin de la vivienda, para reconstruir
viviendas destruidas por un terremoto ensea nuevos oficios, refuerza
el orgullo comunitario y la direccin y retiene los dlares destinados al
desarrollo que de otro modo seran exportados a las grandes compaas
constructoras.
3. Los programas de desarrolo pueden aumentar la susceptibilidad de
un rea de desastres.
Un mayor aumento en el desarrollo de ganado conduce al exceso de
pastoreo que contribuye a la desertizacin y aumenta la vulnerabilidad
hacia la hambruna.
4. Los programas de desarrolo pueden ser diseados para disminuir la
susceptibilidad a los desastres y sus consecuencias negativas.
Los proyectos para viviendas elaborados bajo cdigos de construccin
diseados para soportar fuertes vientos, resultan en menos destruccin
durante la prxima tormenta tropical.
Aquellos encargados de tomar las decisiones y que ignoran estas relaciones
entre desastres y desarrollo, no prestan ningn servicio a las personas que han
puesto su fe en ellos. Cada vez es ms frecuente alrededor del mundo, que los
Ministerios de Planificacin y Finanzas que tienenuna visin futura y que
cuentan con el apoyo de las Naciones Unidas y de las organizaciones
No-Gubernamentales (ONG), estn evaluando los proyectos de desarrollo
dentro del contexto de mitigacin del desastre y estn diseando programas de
recuperacin de desastres teniendo en mente las necesidades de desarrollo a
largo plazo.

30

Captulo
3 1
CAPTULO

Vinculacin
Introduccinde
a
desastres
y
los desastres
desarollo

Interrupcin del desarrollo a causa de desastres

Los desastres pueden interrumpir seriamente las iniciativas de desarrollo de
diversas maneras, incluyendo:
! Prdida de recursos
! Interrupcin del programa
! Impacto en el ambiente de inversiones
! Impacto en el sector no formal
! Desestabilizacin poltica
Prdida de recursos
Los recursos para desarrollo se pierden cuando los productos de inversin se
pierden a causa de un desastre acorta la vida de las inversiones para el
desarrollo. Los desastres afectan al desarrollo mediante:
! Impacto en el capital social y existencias
! Prdida de produccin y entrega de servicios debido a trastornos y aumento
del costo de bienes y servicios
! Los efectos secundarios de la catstrofe incluyen inflacin, problemas en la
balanza de pagos, aumento del gasto fiscal, disminucin de las reservas
monetarias
! Otras prdidas indirectas, por ejemplo: el impacto en la posicin de
endeudamiento de un pas puede ser tal que a medida que aumenta la carga
del servicio de la deuda, el pas tiene menos recursos disponibles para
invertir en empresas productivas
! El resultado de estas prdidas de recursos incluye: prdida de crecimiento
econmico, retardo en los programas de desarrollo, cancelacin de
programas y falta de estimulacin hacia nuevas inversiones
! Tambin puede suceder que los recursos humanos capacitados cambien
hacia una actividad de recuperacin altamente visible desvo por el cual
las necesidades a largo plazo cambian a corto plazo.
Interrupcin de programas
Los desastres interrumpen los programas en curso y desvan los recursos fuera
de los usos planeados originalmente.
Impacto en el ambiente inversionista
Los desastres, especialmente cuando ocurren repetidamente durante perodos
cortos, tienen un impacto negativo en el nimo que favorece las inversiones. Los
inversionistas necesitan un ambiente de estabilidad y certeza para sentirse
incentivados a arriesgar su dinero. La catstrofe adems ensombrece el cuadro
inversionista cuando ha causado prdidas de empleo, de tal modo deprimiendo
la demanda del mercado y resultando en un estancamiento, el cual limita el
crecimiento.
Impacto en el sector no formal
Los desastres tienen impactos negativos especiales en el sector no formal donde
los costos aproximados de los desastres, a menudo, se subestiman. Los desastres
desvaloran la economa no formal mediante el costo directo de prdida de
equipo y viviendas (que a menudo son tambin lugares de trabajo). Los costos
indirectos de las catstrofes incluyen la prdida de empleo y prdida del ingreso.
A veces la importacin de artculos de socorro crea falta de incentivo en los
productores.

31

Visin general sorbe

manejo de desastres

DISASTER AND
ECONOMICS

Desestabilizacin poltica
La presin que un desastre causa en un pas resulta, a menudo, en la
desestabilizacin del gobierno. Esto puede ocurrir por varias razones. Por
ejemplo, el gobierno puede haber administrado mal la ayuda de socorro y
recuperacin para desastre, conduciendo al descontento de parte de las
comunidades afectadas. O los sobrevivientes pueden haber tenido expectativas
no satisfechas, lo cual, por un motivo u otro, se traduce en alguna forma de
protesta. El gobierno puede tambin convertirse en vctima propiciatoria de
problemas que estn totalmente fuera de su control, conduciendo nuevamente a
su posible cada.En efecto, es muy comn que un gobierno fracase o sea
derrocado dentro de dos o tres aos despus de un desastre masivo.

P. Recuerde el desastre ms reciente que usted conoce. Basndose en esa

experiencia, responda lo siguiente:

R.
1. Identifique una instalacin crtica para la economa local que qued
fuera de servicio.
2. Nombre un proyecto de desarrollo que fue interrumpido.
3. Identifique el caso de una inversin que tuvo que ser retirada o
reducida a causa del desastre.
4. Identifique un caso de un empleo del sector no formal que se perdi
porque el socorro para el desastre desplaz la necesidad de ese tipo de
empleo.
5. Describa un ejemplo de como el gobierno puede haberse desestabilizado
por el desastre.

Cmo puede el desarrollo causar desastres

Los efectos secundarios de un esfuerzo de desarrollo bien intencionado tiene a
veces consecuencias catastrficas. Los proyectos de desarrollo ejecutados sin
tomar en cuenta los riesgos ambientales existentes pueden aumentar la
vulnerabilidad a desastres naturales. Por ejemplo, proyectos diseados para
aumentar las oportunidades de empleo, y as el ingreso, usualmente atraen un
crecimiento adicional de la poblacin. Las personas de bajos ingresos tendrn a
su vez que buscar viviendas en reas previamente eludidas, en las laderas de los
cerros o en terrenos de aluvin. Los costos de ayuda de socorro despus de un
desprendimiento de tierra o inundacin pueden sobrepasar fcilmente los
beneficios de una economa con ms trabajos. Del mismo modo, los proyectos de
desarrollo pueden conducir a consecuencias polticas negativas aumentando la
vulnerabilidad de un conflicto civil.

32

Captulo
3 1
CAPTULO

Vinculacin
Introduccinde
a
desastres
y
los desastres
desarollo

Algunos tipos de proyectos de desarrollo comienzan sin la evaluacin total

de sus impactos en el ambiente. Esto puede ocurrir an en programas resultantes
de un desastre, como proyectos de reconstruccin que aumentan la demanda de
madera para fortalecer las casas. La tala forestal resultante produce un aumento
en la vulnerabilidad de los derrumbes de barro y posiblemente cambios
ambientales a largo plazo.
Los proyectos de desarrollo pueden an en forma consciente obligar a elegir
entre reducir la vulnerabilidad al desastre y la vulnerabilidad econmica. El
diseo de un proyecto puede requerir un compromiso entre las dos y exigir una
decisin entre el menor de dos males.

P.

Puede usted describir cmo el desarrollo contribuye a la

vulnerabilidad basndose en estos ejemplos de consecuencias negativas?

R.
Erosin de cuenca fluvial

Desforestacin

Prdida de diversidad biolgica

Falta de control de tierras y suelos

Contaminacin del aire y del agua

Saneamiento urbano y eliminacin de aguas inadecuados

Desarrollo de la zona marina y costera

Oportunidades de desarrollo permitidas por desastres

A pesar de que la conciencia sobre los desastres aumenta en la comunidad
internacional, y el reconocimiento de la importancia que tiene el desarrollo de
planes coherentes para actividades de socorro es, a menudo, el acontecimiento
inminente o real de un suceso destructivo en gran escala lo que estimula a los
gobiernos a pensar en un planteamiento de desarrollo. As, un desastre puede
servir de catalizador para introducir actividades de mitigacin.

Consulte el cuadro de
la prxima pgina
para ver ejemplos de
respuestas a esta
pregunta.

33

Visin general sorbe

manejo de desastres

Cuadro 1

Ejemplos de desarrollo
que conducen a
desastres o aumentan
la vulnerabilidad.
De Desastres y
Desarrollo: Un estudio en
desarrollo institucional,
Intertect, enero de 1991.

34

2
Son pocos los encargados en desarrollo que se dan cuenta de las oportunidades que las catstrofes pueden ofrecer en cuanto al desarrollo. Los desastres
crean a menudo una atmsfera poltica y econmica en la cual se puede hacer
amplios cambios ms rpido que bajo circunstancias normales. Por ejemplo, en la
secuela de un desastre, puede haber grandes oportunidades para llevar a cabo
programas de reforma agraria, para mejorar la existencia de viviendas, para crear
nuevos trabajos y habilidades de trabajo y para expandir y modernizar la base
econmica de la comunidad oportunidades que de otra manera no seran
posibles. El deseo colectivo de actuar es una ventaja que no debe desperdiciarse.
Los desastres pueden tembin hacer destacar reas de alto riesgo donde debe
tomarse medidas antes que sean golpeadas por otro desastre. El conocimiento de
la vulnerabilidad puede motivar a los legisladores y al pblico a participar en las
actividades de mitigacin. Los desastres tambin sirven para enfatizar el hecho
de que el pas est gravemente subdesarrollado. Esto puede a su vez atraer
fondos, y la atencin de las comunidades donantes, los cuales se aplicarn en
proyectos de desarrollo a largo plazo. (Henderson, 1990)

CAPTULO 1

Introduccin a
los desastres

!
Captulo 4

Amenazas naturales
En captulos anteriores se ha elaborado en trminos generales una discusin
sobre desastres y emergencias resultantes de amenazas naturales y causadas por
el hombre. Sin embargo, cada amenaza tiene sus caractersticas propias. Para
entender el significado e implicaciones de un tipo especial de desastre, debemos
tener un concepto bsico acerca de la naturaleza, causas y efectos de cada tipo de
amenaza.
La lista de las diferentes amenazas es muy larga. Muchas ocurren rara vez o
impactan a una poblacin muy pequea. Otras amenazas, tales como violentas
tormentas de nieve, ocurren a menudo en reas que estn preparadas para
enfrentarlas y pocas veces se convierten en desastres. Sin embargo, desde el
punto de vista de una vctima que ha sufrido un desastre no es particularmente
til distinguir entre desastres menores y mayores. Algunos desastres son ahora
de inters limitado para la comunidad internacional. Entre estos se incluye:
avalanchas, neblina, congelacin, granizos, relmpagos, tormentas de nieve y
tornados. El inters internacional por estas amenazas es menor ya que sus
impactos afectan a relativamente pocas personas y los pases donde frecuentemente ocurren tiene recursos y sistemas suficientes para responder sin ayuda
externa.
Existen varios tipos de amenazas por las cuales hay una gran preocupacin.
Se pueden categorizar de la siguiente forma:
Amenazas de inicio repentino (amenazas geolgicas y climticas)
terremotos, tsunamis, inundaciones, tormentas tropicales, erupciones
volcnicas,deslizamiento de tierras
Amenazas de inicio lento (amenazas ambientales) sequa, hambruna,
degradacin ambiental, desertizacin, despoblacin forestal, infestacin de
plagas
Industrial/tecnolgicas fallas/accidentes de sistemas, derrames,
explosiones, incendios
Guerras y conflicto civil agresin armada, insurreccin, terrorismo y
otras acciones resultantes en personas desplazadas y refugiadas
Epidemias enfermedades producidas por agua y/o alimentos, enfermedades
de contagio directo (diseminadas por contacto y respiracin), enfermedades
producidas por portadores y complicaciones de heridas

En este material de entrenamiento se enfatizan estos tipos de amenazas. La

comunidad internacional tiene inters en ellos porque afectan frecuentemente a
grandes sectores de la poblacin siendo evidente la necesidad de ayuda externa.
Muchos desastres son por s mismos sucesos internacionales y tienen impacto en
regiones completas.
Ms adelante se presenta una breve descripcin de cada una de estas
amenazas. Su responsabilidad ser determinar cules de estas amenazas son de
preocupacin para su pas y enseguida leer la informacin sobre ellas.

35

Visin general sorbe

manejo de desastres

P. Qu amenazas son de preocupacin para su pas?

R. Indique las amenazas ms importantes en orden de gravedad o impacto.
1.
2.
3.
4.

En el texto que sigue a continuacin conocer cada una de estas amenazas.

Amenazas geolgicas
Terremotos
Tsunamis
Erupciones volcnicas
Deslizamiento de tierra

Amenazas climaticas
Ciclones tropicales
Inundaciones
Sequas

Amenazas ambientales
Contaminacin ambiental
Desforestacin
Desertizacin
Infestacin de plagas

Epidemias
Accidentes industriales
Caractersticas de amenazas y desastres particulares1
Esta seccin indica, para cada tipo de amenaza y desastre mencionado, sus
caractersticas generales y las medidas a tomar contra desastres
correspondientes. Debe tenerse en cuenta que los desastres traen consigo efectos
colaterales o indirectos que pueden perdurar incluso cuando se ha lidiado ya con
el desastre mismo. El problema de desplazamiento de las personas causado por
una catstrofe de inicio repentino, como el cicln, puede continuar por mucho
tiempo despus de ponerse en ejecucin los programas de socorro, rescate y
rehabilitacin. Tal impacto colateral puede tornar lo que podra ser un desastre
no perdurable en una situacin de emergencia continua.

1 El material presentado sobre riesgos y desplazamiento de la poblacin se obtuvo del Manual de

Desastres del PNUD/UNDRO.

36

Captulo
4 1
CAPTULO

Amenazas
Introduccin a
naturales
los desastres

Otros factores a tener en cuenta son las consecuencias que acarrea un

desastre repentino cuando, debido a conflictos civiles, se obstaculiza y se hace
imposible el acceso de medios de ayuda. En otras palabras las perversas
permutaciones son muchas. No obstante, las caractersticas bsicas de ciertos
tipos de desastres y emergencias con las medidas apropiadas para combatirlos
pueden estructurarse de la manera siguiente:
!
!
!
!

Fenmenos causales
Caractersticas generales
Posibilidad de pronstico
Factores contribuyentes
a la vulnerabilidad

!
!
!
!

Efectos tpicos
Medidas posibles para la reduccin de riesgos
Medidas especficas de preparacin
Necesidades tpicas posteriores al desastre

Cada tipo de desastre tiene un efecto caracterstico mientras mantiene su

aspecto nico. La reduccin de riesgos y las medidas de preparacin como las de
emergencia y posteriores al desastre pueden facilitarse haciendo uso de la
experiencia prctica segn se plantea en esta seccin pero tambin deben
efectuarse de acuerdo a las condiciones locales especficas.
Recuerde:
(a) cuando diferentes tipos de desastres ocurren simultneamente; por
ejemplo, inundaciones acompaadas de tormentas tropicales, deben
considerarse ambos efectos combinados; y cuando un desastre lleva a otro,
(por ejemplo, hambruna a conflicto civil) deben tambin anticiparse sus
efectos combinados.
(b) la gravedad del impacto real en la sociedad depende tanto de factores
humanos y de organizacin como de aquellos de tipo natural y
topogrfico.

Figura 4.1

Mapa mundial de
amenazas seleccionadas

37

Visin general sorbe

manejo de desastres

Terremotos

38

Fenmenos
causales

Desprendimiento de rocas de la corteza a lo largo de una falla o rea de

tensin y reaccin a la nueva alineacin.

Caractersticas
generales y
efectos

Estremecimiento de la tierra causado por ondas sobre o debajo de

la superficie de la tierra causando:
Fallas en la superficie
Sacudidas posteriores
Tsunamis
Temblores, vibraciones
Licuefaccin
Deslizamiento de tierra

Posibilidad de
pronstico

Se puede determinar la probabilidad del suceso pero no el momento exacto.

El pronstico se basa en la monitora de la actividad ssmica, incidencia
histrica y observaciones.

Factores
contribuyentes a
la vulnerabilidad

Ubicacin de asentamientos en reas ssmicas.

Estructuras que no son resistentes a movimientos terrestres.
Agrupacin densa de construcciones con alto nivel de ocupantes.
Falta de acceso a informacin sobre amenazas de terremotos.

Efectos
adversos
tpicos

Dao fsico Dao o prdida de estructuras o infraestructura. Pueden ocurrir

incendios, fallas de represas, deslizamiento de tierra, inundaciones.
Vctimas A menudo un alto nmero, especialmente cerca del epicentro o
en reas altamente pobladas o donde las construcciones no son resistentes.
Salud pblica El problema ms difundido son las lesiones por fractura.
Amenazas secundarias a causa de inundaciones, suministro de agua contaminado o
deterioro de las condiciones sanitarias.
Suministro de agua Problemas graves probablemente a causa del dao a los
sistemas hidrulicos, contaminacin de pozos abiertos y cambios en el agua potable.

Medidas posibles
para la reduccin
de riesgo

Cartografa de la amenaza
Programas y capacitacin de toma de conciencia pblica
Evaluacin y reduccin de la vulnerabilidad estructural
Control o parcelacin del uso de la tierra, cdigos de construccin
Seguros

Medidas especficas
de preparativos

Aviso de terremotos y programas de preparativos

Necesidades
tpicas posteriores
al desastre

Bsqueda y rescate
Asistencia mdica de emergencia
Estudio deevaluacin del dao y necesidades
Ayuda de socorro
Reparacin y reconstruccin
Recuperacin econmica

Herramientas para
evaluar el impacto

Escalas de terremoto (Mercalli modificada, MSK), formularios de utilidad y

dao del terremoto.

Captulo
4 1
CAPTULO

Amenazas
Introduccin a
naturales
los desastres

Tsunamis
Fenmenos
causales

Movimiento de falla sobre la superficie martima acompaado de un terremoto.

Un desplazamiento de tierra que ocurre debajo o sobre el agua sumergindose
despus en el agua.
Actividad volcnica submarina o cerca de la costa.

Caractersticas
generales y
efectos

Las olas del tsunami se perciben escasamente en aguas profundas y pueden medir
entre 160 km entre cresta de olas.
Puede consistir de diez o ms creastas de olas.
Su movimiento es de hasta 800 km por hora en la profundidad del ocano,
disminuyendo su velocidad a medida que la ola se acerca a la costa.
Puede golpear la costa en rompeolas o inundar la tierra.
El efecto de la inundacin depende de la forma de la costa y de las mareas.

Posibilidad de
pronstico

El Sistema de Aviso de Tsunami en el Pacfico monitorea la actividad ssmica y declara

las precauciones y alertas. Las olas generadas por terremotos locales suelen azotar las
costas vecinas en pocos minutos, siendo imposible alertar al pblico.

Factores
contribuyentes a
la vulnerabilidad

Ubicacin de asentamientos en regiones costeras bajas.

Falta de construcciones resistentes a tsunamis.
Falta de sistemas de aviso y planes de evacuacin oportunos.
Desconocimiento del pblico de las fuerzas destructoras del tsunami.

Efectos
adversos
tpicos

Dao fsico La fuerza del agua puede arrasar con todo lo que encuentre a su paso,
pero la mayor parte del dao a la estructura e infraestructura resulta de inundaciones.
El reflujo de la ola de la costa expulsa sedimento, ocasionando el derrumbamiento de
puertos y construcciones y golpeando las barcas.
Vctimas y salud pblica Las muertes ocurren principalmente por ahogos y lesiones
causadas por golpes de los escombros.
Suministro de agua La contaminacin causada por el agua salada y escombros o
alcantarilla imposibilita el abastecimiento de agua potable limpia.
Cosechas y suministro de alimentos Se pueden perder los cultivos, abastecimiento de
alimentos, implementos agrcolas y ganaderos y las barcas de pesca. La tierra suele
quedar infrtil debido a la incursin del agua salada.

Medidas posibles
para la reduccin
de rieso

Proteccin de construcciones a lo largo de la costa, viviendas sobre pilotes.

Construccin de barreras tales como rompeolas.

Medias especficas
de preparativos

Cartografa de la amenaza, planificacin de rutas de evacuacin

Establecimiento de sistemas de aviso
Educacin de la comunidad

Necesidades
tipicas poteriores
al desastre

Alerta y evacuacin; bsqueda y rescate; asistencia mdica; conducir evaluacin

del desastre, proporcionar alimentos, agua y albergue.

Herramientas para
evaluar el impacto

Reconocimiento areo de la costa, estudios del dao, evaluacin de sistemas de

alerta y planes de evacuacin.

39

Visin general sorbe

manejo de desastres

Volcanes

40

Fenmenos
causales

Impulso ascendente de magma a travs del crter del volcn causado por la
presin y efervescencia de los gases disueltos.

Caractersticas
generales y
efectos

Los volcanes son de tipo cono de ceniza, volcanes de escudo, volcanes mixtos
y cpula de lava.
La magma que fluye hacia la superficie es la lava y las partculas slidas son tefras.
Dao resulta del tipo de material arrojado tal como ceniza, flujo piroclstico
(explosiones de gas que contienen ceniza y fragmentos), flujo de lodo, escombros y
lava.

Posibilidad de
pronstico

El estudio de la historia geolgica de los volcanes, especialmente aquellos ubicados

en cinturones volcnicos claramente definidos, junto con la actividad ssmica y otras
observaciones, puede indicar un volcn inminente. No se ha descubierto un
indicador fidedigno y las seales premonitorias no siempre ocurren.

Factores
contribuyentes a
la vulnerabilidad

Asentamientos en las laderas de los volcanes

Asentamientos en el paso ya conocido de lodo o flujo de lava
Estructuras con techos de diseo no resistente a la acumulacin de ceniza
Presencia de materiales combustibles
Falta de planes de evacuacin o sistemas de aviso

Efectos
adversos
tpicos

Vctimas y salud pblica La muerte causada por el flujo piroclstico, corrientes de

lodo y posiblemente lava y gases txicos. Lesiones por cada de rocas, quemaduras;
dificultades respiratorias a causa de los gases y ceniza.
Asentamientos, infraestructura y agricultura Destruccin total de todo lo que se
encuentre en el paso del flujo piroclstico, lodo o lava; derrumbe de estructuras bajo
el peso de la ceniza mojada, inundacin, obstruccin de caminos o sistemas de
comunicacin.
Cultivos y suministro de alimentos Destruccin de los cultivos en el paso de los
flujos, la ceniza puede quebrar las ramas de los rboles, el ganado puede inhalar
gases txicos o cenizas; las tierras de pastura se contaminan.

Medidas posibles
para la reduccin
de riesgo

Planificacin del uso de la tierra para asentamientos alrededor de los volcanes

Medida de proteccin de estructuras

Medidas especficas
de preparativos

Plan nacional de emergencia volcnica.

Sistema de aviso y monitora de volcanes.
Capacitacin de funcionarios de gobierno y participacin de la comunidad en
bsqueda y rescate, combate de incendios.

Necesidades
tpicas posteriores
al desastre

Alerta y evacuacin; asistencia mdica, bsqueda y rescate; suministro de alimentos,

agua y albergue; reubicacin de vctimas; asistencia financiera.

Herramientas para
evaluar el impacto

Reconocimiento areo y terrestre para evaluar el dao; evaluacin del plan de

evacuacin y respuesta a la emergencia.

Captulo
4 1
CAPTULO

Amenazas
Introduccin a
naturales
los desastres

Deslizamientos de tierra
Fenmenos
causales

Transporte cuesta abajo de tierra y piedras resultante de vibraciones naturales,

cambios en el contenido del agua, remocin del soporte lateral, carga y peso y
desgaste de los elementos naturales, o manipulacin del hombre del curso del
agua y composicin de la ladera.

Caractersticas
generales y
efectos

Los deslizamientos de tierra varan segn el tipo de movimiento

(cadas, deslizamientos,derrumbamiento, propagacin lateral, flujos)
pudiendo tambin ser consecuencia de tormentas fuertes, terremotos y erupciones
volcnicas. Los deslizamientos de tierra ocurren con mayor frecuencia que cualquier
otro evento geolgico.

Posibilidad de
pronstico

La frecuencia del suceso, extensin y consecuencias de los deslizamientos de tierra

pueden estimarse en reas de alto riesgo determinadas mediante el uso de informacin geolgica, geomorfolgica, hidrolgica y climatolgica y vegetacin del rea.

Factores
contribuyentes a
la vulnerabilidad

Asentamientos construidos en laderas pronunciadas, suelo blando, cima de

acantilados
Asentamientos construidos en la base de laderas pronunciadas, en la desembocadura
de arroyos provenientes de valles montaosos
Caminos, lneas de comunicacin en reas montaosas
Edificios con cimientos dbiles
Tuberas subterrneas, tuberas frgiles
Falta de conocimiento de la amenaza de los deslizamientos de tierra

Efectos
adversos
tpicos

Dao fsico Todo lo que se encuentre en la cima o en el paso del deslizamiento de

tierra sufrir dao. Los escombros bloquearn los caminos, lneas de comunicacin o
vas navegables. Entre los efectos indirectos se cuenta la prdida de productividad
agrcola o de tierra forestal, inundaciones, reduccin del valor de la propiedad.
Vctimas El derrumbe de las laderas ha causado muertes. Los escombros o flujo de
lodo catastrfico ha causado la muerte de muchos miles de personas.

Medidas posibles
para la reduccin
de riesgo

Cartografa de la amenaza
Legislacin y regulacin del uso de la tierra
Seguros

Medidas especficas
de preparativos

Educacin de la comunidad
Sistemas de monitoreo, alerta y evacuacin

Necesidades
tpicas posteriores
al desastre

Bsqueda y rescate (uso de equipo para remover escombros); asistencia mdica;

albergue de emergencia para los sin casa.

Herramientas para
evaluar el impacto

Formularios de evaluacin del dao.

41

Visin general sorbe

manejo de desastres

Ciclones tropicales

42

Fenmenos
causales

La combinacin de calor y humedad forma un centro de presin baja sobre los ocanos
en latitudes tropicales donde la temperatura del agua es de sobre 26 grados Celsius.
Las corrientes de viento giran y se organizan alrededor agudizando la presin baja y
acelerando hacia el centro al tiempo que se mueven dentro de una ruta empujada por
los vientos.
La depresin se transforma en un cicln tropical cuando los vientos alcanzan fuerzas
de 117 km por hora.

Caractersticas
generales y
efectos

Cuando los ciclones azotan la tierra, los altos vientos, la cada excepcional de lluvia
y el oleaje de borrasca causa dao debido a inundaciones y deslizamientos de tierra
secundarios.

Posibilidad de
pronstico

Los ciclones tropicales se pueden rastrear desde su desarrollo, pero el pronstico

exacto de su aparicin slo es posible unas pocas horas antes ya que suelen ocurrir
cambios en su curso.

Factores
contribuyentes a
la vulnerabilidad

Asentamientos ubicados en reas bajas de la costa (impacto directo)

Asentamientos en reas adyacentes (lluvias fuertes, inundaciones)
Sistemas de comunicacin o aviso deficientes
Estructuras livianas, construcciones antiguas, albailera de mala calidad
Elementos infraestructurales, industrias martimas y barcas de pesca

Efectos
adversos
tpicos

Dao fsico Prdida y dao de estructuras por la fuerza del viento, inundaciones,
oleaje de borrasca y deslizamientos de tierra.
Vctimas y salud pblica Pueden ser la causa de escombros voltiles o inundaciones.
La contaminacin del suministro de agua puede conducir al brote de virus y malaria.
Suministro de agua El agua de pozo de puede contaminar por las aguas de la
inundacin.
Cultivos y suministro de alimentos Los vientos altos y la lluvia arruina los cultivos
permanentes, plantaciones de rboles y abastecimiento de alimentos.
Comunicaciones y logstica Es posible que se produzca interrupcin seria ya que los
vientos derriban las lneas telefnicas, antenas y discos de satlites. El transporte puede
verse restringido.

Medidas posibles
para la reduccin
de riesgo

Evaluacin del riesgo y cartografa de la amenaza

Control del uso de la tierra y manejo de inundacin en los llanos
Reduccin de la vulnerabilidad estructural
Mejoramiento de reas cubiertas por vegetacin

Medidas especficas
de preparativos

Sistemas de alerta al pblico

Planes de evacuacin
Capacitacin y participacin de la comunidad

Necesidades
tpicas posteriores
al desastre

Evacuacin y albergue de emergencia; bsqueda y rescate; asistencia mdica;

purificacin del agua; restablecimiento de sistemas de comunicacin y logstica;
evaluacin del desastre; suministro de semillas para plantacin.

Herramientas para
evaluar el impacto

Formularios de evaluacin del dao, reconocimientos areos.

Captulo
4 1
CAPTULO

Amenazas
Introduccin a
naturales
los desastres

Inundaciones
Fenmenos
causales

Inundaciones repentinas naturales, inundacin de ros y costas a causa de lluvias

intensas o inundaciones asociadas con patrones climticos estacionales.
Manipulacin del hombre de las cuencas, canales de drenaje y terrenos aluviales.

Caractersticas
generales y
efectos

Inundaciones repentinas Afluencia acelerada, falla de represas, desintegracin de

bloques de hielo.
Inundacin de ro Acumulacin lenta, usualmente estacional en los sistemas fluviales.
Inundacin de la costa Asociada con ciclones tropicales, olas de tsunami, oleaje de
borrasca.
Factores que afectan el grado de peligro: profundidad del agua, duracin, velocidad,
velocidad de elevacin, frecuencia del suceso, condicin estacional.

Posibilidad de
pronstico

El pronstico de las inundaciones depende de patrones estacionales, capacidad de

drenaje de la cuenca, cartografa de inundacin del llano, reconocimientos areos y
terrestres. Posible aleta con bastante anticipacin a las inundaciones estacionales, pero
slo minutos antes en el caso de oleajes de borrasca, inundacin repentina o tsunami.

Factores
contribuyentes a
la vulnerabilidad

Ubicacin de asentamientos en terrenos de aluvin

Falta de conocimiento de la amenaza de inundacin
Reduccin de la capacidad de absorcin de la tierra (erosin, concreto)
Construcciones y cimientos no resistentes
Elementos de infraestructura de alto riesgo
Suministro de alimentos y cosechas permanentes sin proteccin, ganado
Barcas de pesca y la industria martima

Efectos
adversos
tpicos

Dao fsico Estructuras daadas por la corriente de agua, inundacin, derrumbe,

impacto de escombros flotantes.Deslizamiento de tierra a causa de suelo saturado.
Dao mayor en valles que en reas abiertas.
Vctimas y salud pblica Muertes por ahogo pero pocas lesiones graves.
Posible brote de malaria, diarrea e infecciones virales.
Abastecimiento de agua Posible contaminacin de pozos y agua subterrnea.
Posible falta de agua limpia.
Cultivos y abastecimiento de alimentos Suelen perderse los cultivos y
abastecimiento de alimento a causa de la inundacin.
Posible prdida de animales, herramientas agrcolas y semillas.

Medidas posibles
para la reduccin
de riesgo

Control de la inundacin (canales, represas, embalses, condicionar contra

inundaciones, control de erosin).

Medidas
especficas
de preparativos

Sistemas de deteccin y alerta de inundacin.

Participacin y educacin de la comunidad.
Desarrollo de planes maestros para manejo del terreno de aluvin.
Cartografa de terreno de aluvin.
Control del uso de la tierra.

Necesidades
tpicas posteriores
al desastre

Bsqueda y rescate; asistencia mdica; evaluacin del desastre; abastecimiento de

alimento y agua a corto plazo; purificacin del agua; supervisin epidemiolgica;
albergue temporal.

Herramientas para
evaluar el impacto

Formularios de estudio del dao; reconocimiento areo.

43

Visin general sorbe

manejo de desastres

Sequas

44

Fenmenos
causales

Causa inmediata dficit de lluvia

Posibles causas implcitas El Nio (incursin de agua superficial tibia en las aguas
normalmente fras del Ocano Pacfico en Sud Amrica); cambios inducidos por el
hombre en la superficie del terreno y suelo; temperaturas ms altas en la superficie
martima; aumento del dixido de carbono atmosfrico y gases de efecto invernadero.

Caractersticas
generales y
efectos

La reduccin del agua o humedad disponibles es temporal y notable en relacin a lo

normal.
Sequa meteorolgica es la reduccin en las precipitaciones y sequa hidrolgica es la
reduccin de los recursos de agua.
La sequa agrcola se refiere al impacto que tiene la sequa en la actividad humana
influenciada por diversos factores; la presencia de sistemas de irrigacin, capacidad
del suelo de retener humedad, la regulacin de las lluvias y comportamiento de
adaptacin de los agricultores.

Posibilidad de
pronstico

Los perodos de sequedad poco comn son normales en todos los sistemas climticos.
Se debe analizar con cuidado las precipitaciones y datos hidrolgicos que tienen
factores contribuyentes a pronosticar sequas; sin embargo, usualmente es posible el
aviso anticipado.

Factores
contribuyentes a
la vulnerabilidad

Ubicacin en reas ridas donde las condiciones secas aumentan a causa de la sequa
Agricultura en tierras marginales, agricultura de subsistencia
Falta de insumos agrcolas para mejorar la produccin
Falta de semillas de reserva
Areas dependientes de otros sistemas climticos para sus recursos de agua
Areas de suelo con baja retencin de humedad
Falta de reconocimiento y distribucin de recursos para amenaza de sequa

Efectos
adversos
tpicos

Ingreso reducido de los agricultores; reduccin de gastos del sector agrcola; aumento
del precio de los alimentos bsicos, aumento de la tasa de inflcin, deterioro del
estado nutricional, hambruna, enfermedades, muerte, reduccin de las fuentes de
agua potable, migracin, dispersin de las comunidades, prdida de ganado.
Medidas para la posible reduccin de riesgos.

Medidas posibles
para la reduccin
de riesgo

Sistemas de aviso oportunos de sequa y hambruna

Medidas
especficas
de preparativos

Desarrollo de un plan de respuesta interinstitucional

Necesidades
tpicas posteriores
al desastre

Medidas para mantener la seguridad de alimentos; estabilizacin de precios,

subsidios alimenticios, programas de creacin de empleo, distribucin general de
alimentos, programas de alimentacin suplementaria, programas especiales para
ganado y pastorales, programas complementarios de salud y agua; rehabilitacin.

Herramientas para
evaluar el impacto

Estudios nutricionales, estudios socioeconmicos, monitora de las precipitaciones y

datos hidrolgicos, imagen va satlite.

Captulo
4 1
CAPTULO

Amenazas
Introduccin a
naturales
los desastres

Contaminacin ambiental
Fenmenos
causales

Contaminacin del aire contaminantes tales como anhdrido sulfuroso, xido de

nitrgeno, partculas, monxido de carbono y plomo de la industria y del transporte.
Contaminacin marina Alcantarillado, aguas residuales de la industria, desperdicios
marinos, derrames de petrleo y desecho de substancias radioactivas.
Contaminacin del agua fresca Descarga de desperdicios humanos y aguas residuales
domsticas en lagos y ros, residuos industriales, uso de irrigacin y pesticidas,
escurrimiento de nitrgeno de fertilizantes. Aumento del escurrimiento por
desforestacin causando sedimentacin.
Posible calentamiento del globo terrestre Acumulacin de anhdrido de carbono causado por la combustin de combustibles fsiles, desforestacin y metano del ganado.
Reduccin del ozono La emisin de cloroflorocarbones (CFC) en la atmsfera reduce
la capa protectora de ozono contra la luz ultravioleta.

Posibilidad de
pronstico

La contaminacin est relacionada al consumo per cpita, de modo que a medida

que los pases se desarrollan, la contaminacin tambin tiende a aumentar. La
desforestacin est en aumento en algunos pases.
Factores contribuyentes a la vulnerabilidad.
Altos niveles de industrializacin y consumo per cpita.
Falta de regulacin de los contaminantes.
Recursos insuficientes para contrarrestar el impacto de la contaminacin.

Efectos
adversos
tpicos

Contaminacin del aire Dao a los cultivos agrcolas, bosques, sistemas acuticos,
materiales estructurales y salud humana.
Contaminacin del agua Diseminacin de agentes patgenos, lesin a la fauna marina,
diseminacin de productos qumicos en el ambiente afectando la vida del hombre,
animales y fauna marina.
Calentamiento del globo terrestre Aumento del nivel del mar, cambio de clima,
aumento de la temperatura.
Reduccin del ozono Aumento en el cncer a la piel, cataratas, reduccin de las
funciones del sistema inmunolgico, dao a la vida martima.

Medidas posibles
para la reduccin
de riesgo

Establecer normas para la calidad del aire.

Establecer lmites de emisin de cada contaminante.
Establecer polticas de proteccin del suministro de agua.
Reducir el uso de pesticidas mediante control integrado.
Reducir el porcentaje de desforestacin y aumentar la plantacin de rboles.
Promover tcnicas de energa eficiente.
Regular el uso de aerosoles y eliminacin de unidades de refrigeracin.
Prohibir la fabricacin y uso de CFC.

Necesidades
tpicas posteriores
al desastre

Establecer un plan nacional de proteccin y seguridad ambiental.

Crear programas educacionales para despertar la conciencia ambiental.
Capacitar al personal gubernamental como parte de programas de desarrollo.

Herramientas para
evaluar el impacto

Reconocimiento areo, terrestre y de sensibilidad remota.

Anlisis del aire, agua y suelo.
Comparacin de informacin climtica.
Estudios socioeconmicos.

45

Visin general sorbe

manejo de desastres

Desforestacin

46

Fenmenos
causales

La diseminacin de la agricultura y pastoreo

Recoleccin de lea
Corte de madera

Caractersticas
generales y
efectos

Se contribuye a otras amenazas mediante

Remocin de sistema de races que estabilizan el terreno, actan como filtro y
estabilizacin, permitiendo la filtracin del agua en el suelo y reteniendo la
humedad del suelo.
Remocin de biomasa de hojas (follaje) y productos forestales.
Quema y descomposicin de madera muerta.

Posibilidad de
pronstico

La atencin cada vez mayor que se pone en las amenaza, a nivel global, ha
incrementado la base de datos conduciendo a un conocimiento mayor del problema,
lo cual ha servido para identificar donde existe el problema. En general la tendencia
global disminuye a medida que se aplican medidas de conservacin, pero la
destruccin forestal aumenta a una velocidad alarmante en algunos pases.

Factores
contribuyentes a
la vulnerabilidad

Subdesarrollo
Dependencia de la madera como combustible e ingreso
Explotacin forestal y desmonte sin regulacin
Rpido crecimiento demogrfico
Rpida expansin de reas colonizadas o industrializadas

Efectos
adversos
tpicos

La desforestacin resulta en la prdida de productos gratis del bosque tales como

frutas y medicinas y la disminucin de culturas tradicionales. Presiona a las economas
que importan productores forestales y dependen de productos de la madera.
Contribuye a otras amenazas tales como:
Inundacin La desforestacin de las cuencas hidrogrficas puede aumentar la
gravedad de la sequa, reducir las vertientes de agua, secar los arroyos en estaciones
secas y aumentar la entrada de sedimento en las vas navegables.
Sequa La remocin de races y follaje puede alterar los niveles de humedad secando
el suelo y disminuyendo las precipitaciones.
Hambruna Disminucin en la produccin agrcola debido a la erosin de la capa
terrestre y derrumbe de colinas puede conducir a la escasez de alimentos.
Desertizacin La desforestacin y remocin de la vegetacin conduce a la compresin
del suelo y reduccin de la productividad del terreno.
Contaminacin ambiental Aumenta la contaminacin del suelo y del agua y reduce la
capacidad de absorcin de anhdrido carbnico. La quema de bosques y
descomposicin de los rboles emite anhdrido carbnico al aire contribuyendo,
posiblemente, al calentamiento del globo terrestre.

Medidas posibles
para la reduccin
de riesgo

Proteccin de los bosques mediante administracin, legilacin y conservacin

Reforestacin

Medidas
especficas
de preparativos

Educacin de las comunidades

Promocin de alternativas al combustible de lea
Medidas de conservacin del suelo

Herramientas para
evaluar el impacto

Cartografa de bosques mediante el uso de sensores areos o remotos o reconocimiento

terrestre. Monitora de programas de reforestacin.

Captulo
4 1
CAPTULO

Amenazas
Introduccin a
naturales
los desastres

Desertizacin
Fenmenos
causales

Condiciones climticas propicias bsicas tales como precipitaciones bajas o inciertas y

altas temperaturas segn sucede en reas secas.
Prcticas deficientes de manejo del uso de la tierra, particularmente exceso de
cultivo, pastoreo excesivo, desforestacin y prcticas deficientes de irrigacin.

Caractersticas
generales y
efectos

Degradacin del suelo por la erosin del agua, erosin del viento, compresin del suelo
y anegamiento (salinizacin y alcalinizacin).
Degradacin de la vegetacin inicialmente por la reduccin de la densidad de la
biomasa y enseguida por el cambio del tipo de vegetacin hacia formas menos
productivas.

Posibilidad de
pronstico

La vigilancia a nivel global de tierra firme se puede lograr mediante sensores

remotos y reconocimiento areo. A medida que aumenta el uso de la tierra sin
medidas para conservar el suelo y la vegetacin, la desertizacin probablemente
aumentar. Una estimacin indica que cada ao se desertizan 202.000 kilmetros
cuadrados.

Factores
contribuyentes a
la vulnerabilidad

Escasez de precipitaciones y altas temperaturas

Exceso de uso de la tierra
Areas desforestadas
Control deficiente del riego
Falta de medidas de conservacin
Pobreza y falta de tecnologa agrcola adecuada

Efectos
adversos
tpicos

La desertizacin contribuye a otras amenazas al reducir la productividad de la tierra,

tales como sequa y hambruna. La reduccin de la productividad tiene impactos
socioeconmicos y puede reducir las condiciones de vida.

Medidas posibles
para la reduccin
de riesgo

Establecer programas comunitarios que satisfagan las necesidades y mejoren las

prcticas y las instituciones.
Aumentar la monitoria de desertizacin.
Desarrollar polticas para sistemas agrcolas consistentes.
Desarrollar instituciones agrcolas y capacitar al personal.

Medidas especficas
de preparativos

Promover proyectos para mejorar la produccin agrcola y ganadera.

Promover la conservacin del suelo y del agua.

Herramientas para
evaluar el impacto

Es necesario conducir estudios socioeconmicos para cerciorarse de las necesidades

del pueblo y para el desarrollo agrcola. Reconocimiento sensor areo y remoto
ayudar a determinar el porcentaje y la magnitud de la desertizacin.

47

Visin general sorbe

manejo de desastres

Infestacin de plagas

48

Fenmenos
causales

Aumento del nmero de plagas debido a uno o varios factores ecolgicos incluyendo
temperatura, monocultura de cultivos, introduccin de plantas a un nuevo sitio,
introduccin de especies de plagas, superacin de resistencia gentica en anfitrin,
superacin de efectos de pesticidas, patrones climticos conducentes, migracin.

Caractersticas
generales y
efectos

Las plantas sufren dao en maneras diversas tales como el consumo de partes,
perforacin del tallo, ataque al sistema de races, inyeccin de toxinas.

Posibilidad de
pronstico

El pronstico de las plagas determina si la aplicacin de pesticidas ser econmico,

examinando las etapas de desarrollo del cultivo y de la plaga y determinando su
umbral econmico.

Factores
contribuyentes a
la vulnerabilidad

Gran nmero y variedad de plagas

Falta de control en los productos vegetables importados
Restricciones en recursos para pronosticar y tratar la infestacin de plagas
Insuficiente produccin de cultivos en tiempos normales
Areas sin acceso para vigilar las plagas
Subdesarrollo de tecnologa agrcola

Efectos
adversos
tpicos

La prdida de cultivos conduce a la escasez de alimentos, an a la hambruna, y

presiona los sistemas econmicos.

Medidas posibles
para la reduccin
de riesgo

Manejo integrado de plagas empleando mtodos apropiados de control fsico, control

cultural, cultivo de plantas resistentes, control biolgico, legislacin, control de
productos qumicos y posible erradicacin.

Medidas
especficas
de preparativos

Establecimiento de un plan nacional para el control de plagas.

Capacitacin del personal gubernamental y extensin a los agricultores.

Necesidades
tpicas posteriores
al desastre

Esfuerzos de control nacional o internacional.

Suministro de alimentos necesarios.

Herramientas para
evaluar el impacto

Evaluacin de la frecuencia y gravedad de la infestacin.

Reconocimiento areo y terrestre del dao a los cultivos.

Captulo
4 1
CAPTULO

Amenazas
Introduccin a
naturales
los desastres

Epidemias
Definicin: Exposicin a toxinas resultando en un pronunciado aumento en el nmero de casos de origen
parastico o infeccioso.
Fenmenos
causales

Condiciones antihiginicas, hacinamiento, pobreza

Cambios ecolgicos que favorecen la produccin de vectores
Personas sin inmunidad que migran a zonas de enfermedad endmica
Disminucin del estado nutricional
Contaminacin del agua o alimentos

Caractersticas
generales y
efectos

Riesgo de introduccin o diseminacin de la enfermedad

Posiblemente gran nmero de casos
Enfermedad grave conducente a incapacitacin o muerte
Riesgo de trastorno social o econmico
Falta de personal profesional adecuado, necesidad de suministros
Peligro de contagio internacional

Posibilidad de
pronstico

La epidemia puede aumentar debido al aumento de viajes o migracin y a los

sntomas inactivos a largo plazo de enfermedades de contagio sexual. Los informes
de epidemias suelen aumentar debido a mejores informes mdicos. El pronstico se
favores con estudios epidemiolgicos pero puede verse restringido en asentamientos
recin formados o en campamentos de emergencia.

Factores
contribuyentes a
la vulnerabilidad

Pobreza
Falta de inmunidad (o vacuna) a las enfermedades
Nutricin deficiente, higiene deficiente, mala calidad del agua, hacinamiento
Entrega de cuidado mdico mal organizado
Enfermedades resistentes a drogas

Efectos
adversos
tpicos

Enfermedad y muerte
Trastorno social y poltico, prdida econmica
Aumento del trauma en los asentamientos de emergencia

Medidas posibles
para la reduccin
de riesgo

Estructuracin de un servicio de salud de emergencia.

Preparacin de un plan de emergencia con un inventario de los recursos requeridos.
Establecimiento de un sistema de alerta oportuno mediante vigilancia rutinaria.
Capacitacin del personal nacional en las operaciones de emergencia.

Medidas especficas
de preparativos

Medidas de intervencin Verificar y confirmar diagnstico; identificar casos;

descubrir fuente de la epidemia; tratar los casos y controlar la diseminacin;
redactar informes.
Educacin de salud comunitaria

Necesidades
tpicas posteriores
al desastre

Asistencia mdica de emergencia; ayuda internacional, si no se controla el brote.

Herramientas para
evaluar el impacto

Estudios epidemiolgicos; evaluacin de los sistemas de atencin mdica y respuesta

de emergencia.

49

Visin general sorbe

manejo de desastres

Accidentes qumicos e industriales

50

Fenmenos
causales

Desastre/explosin en una planta o instalaciones de almacenamiento que manejan

substancias txicas.
Accidentes durante el transporte de productos qumicos.
Contaminacin de alimentos o del ambiente a causa del uso errado de productos
qumicos.
Manejo inadecuado de desperdicios de productos qumicos txicos.
Fallas en sistemas tecnolgicos.
Falla de componentes o diseo de seguridad de la planta.
Amenazas naturales tales como incendio, terremoto o deslizamiento de tierra
incendio intencional o sabotaje

Posibilidad de
pronstico

Se espera que la frecuencia de accidentes qumicos o industriales aumentar a

medida que aumenta la industrializacin en los pases en desarrollo.

Factores
contribuyentes a
la vulnerabilidad

Son ms vulnerables aquellas personas, estructuras, ganado, cultivos y ambiente

cercanos a la escena del accidente, sin embargo, es posible que una gran cantidad de
contaminantes liberados transmitidos por el aire se diseminen a cientos de
kilmetros.
Falta de medios de seguridad o falta de planes de evacuacin.
Falta de conocimiento de las personas vulnerables del dao potencial.

Efectos
adversos
tpicos

Dao fsico Puede ocurrir dao o destruccin a estructuras e infraestructura. Los

accidentes del transporte daan los vehculos y otros objetos al impacto. Los
incendios industriales pueden alcanzar altas temperaturas y afectar a vastas zonas.
Vctimas Mucha gente muere o resulta lesionada, requiriendo tratamiento mdico.
Ambiente Puede ocurrir contaminacin del aire, abastecimiento de agua, tierra y
vida animal. Algunos lugares pueden tornarse inhabitable para los seres humanos y
animales. Los sistemas ecolgicos pueden verse trastornados an a escala mundial.

Medidas posibles
para la reduccin
de riesgo

Desarrollo de un plan, tal como el proceso APELL (Conciencia y Preparacin para

Emergencias a Nivel Local), que ayuda al personal tcnico y a aquellos que toman
decisiones a mejorar la toma de conciencia comunitaria respecto a las instalaciones
amenazantes y los ayuda a preparar planes de respuesta al desastre.

Medidas
especficas
de preparativos

Cartografa de la amenaza
Identificacin de materiales peligroso
Inspeccin de plantas qumicas e instalaciones de almacenamiento
Monitora de procedimientos de desecho de productos txicos
Mejoramiento de la capacidad para combatir incendios
Monitora de los niveles contaminantes
Preparacin y prctica de planes de evacuacin
Comprobacin de sirenas de alerta

Necesidades
tpicas posteriores
al desastre

Evacuacin del rea; bsqueda y rescate; fuentes alternativas de agua; limpieza;

monitoreo de efectos ambientales.

Herramientas para
evaluar el impacto

Formularios del proceso APELL para evaluacin del plan de respuesta a la

emergencia, sistemas de informacin CHEMTREC (Centro de Emergencia de
Transporte de Productos Qumicos).

CHAPTER
CAPTULO51
Introduccin
Compound
anda
los desastres
complex
disasters

!
Captulo 5

Desastres combinados y complejos1

Fuerzas sociopolticas
Sucede cada vez con ms frecuencia en muchas partes del mundo que un tipo de
amenaza puede provocar un desastre, el cual a su vez provoca otra amenaza y
consiguiente desastre. Por ejemplo, una sequa suele conducir a la hambruna la
cual a su vez conduce a un conflicto civil que resulta en el desplazamiento en
masa del pueblo. Una sequa puede obligar al pueblo a buscar refugio al otro
lado de las fronteras internacionales resultando en conflictos entre los refugiados
y las comunidades locales.
Tales amenazas y desastres combinados no suceden necesariamente en
secuencia; tambin pueden ocurrir simultneamente. De modo que la gente
atrapada entre las fuerzas contendoras en una guerra civil encuentran que en el
medio de una grave sequa no tienen recursos para cultivar alimentos ni para
recibir ayuda externa.
En un creciente nmero de pases, los desastres complejos se tornan tambin
cada vez ms evidentes. En esencia un desastre complejo es una forma de
emergencia provocada por el hombre en la cual la causa de la emergencia as
como la asistencia para los afectados estn ligados por intensos niveles de
consideraciones polticas. La condicin poltica especfica ms prevalente de una
emergencia compleja es un conflicto civil, resultante del fracaso de una autoridad
poltica en todo el pas o parte de este. En tales casos, surge por lo menos una de
estas tres situaciones:
1. La capacidad del gobierno de ayudar a aquellos afligidos por el desastre
se ve gravemente restringida.
2. El gobierno se vuelve extremadamente sospechoso o no muestra ningn
inters en la gente afligida que ha escapado de zonas no controladas por
el gobierno a zonas controladas por este.
3. El gobierno o los grupos de oposicin en realidad crean o combinan un
desastre mediante acciones que generan refugiados y el desplazamiento
en masa del pueblo.
En efecto, mucha gente afectada vive en reas fuera del control del gobierno.
Esta es la gente que a menudo tiene mayores necesidades y son los ms difciles
de alcanzar con la ayuda.
El desastre se vuelve complejo porque el fracaso o la difusin del control
poltico dificulta en alto extremo la entrega de ayuda. Las soluciones dependen
finalmente de convenios con todas las partes participantes en el conflicto para
permitir que se entregue ayuda a los ciudadanos reconocidos como no
combatientes. Estas soluciones suelen ser convenios que generalmente se
consideran como un compromiso de aspectos fundamentales de soberana que
han sido denominados nuevos mecanismos de ayuda humanitaria (por
ejemplo, los corredores de tranquilidad).
1 El texto de este captulo proviene del mdulo Personas desplazadas en conflicto civil escrito por
Frederick Cuny; Resolucin de la Asamblea General 46/182; Resumen Ejecutivo de la Apelacin
Consolidada de 1992 para el Cuerno de Africa; y Temas de Emergencia estipulados en el Primer
Informe de Situacin SEPHA.

51

Visin general sorbe

manejo de desastres

Un ejemplo agudo de una situacin que ilustra las caractersticas de

emergencias combinadas y complejas es el del Cuerno de Africa. Durante los
ltimos aos la situacin en el Cuerno de Africa se ha caracterizado por
conflictos internos en Etiopa, Sudn y Somalia. Estos conflictos se han
exacerbado a causa de las frecuentes sequas, resultando en hambruna en gran
escala y en la huda de un gran nmero de gente fuera de las fronteras
nacionales. Despus de aos de sequa en algunas partes de la regin la escasez
se haba difundido ampliamente hacia fines de 1991. Fue aparente que la crisis de
la regin se deba menos al resultado de las lluvias inadecuadas que al de una
emergencia provocada por el hombre.
Durante la ltima mitad de 1991, la situacin en muchas partes del Cuerno
permaneca altamente explosiva y frgil, en gran parte debido a conflictos y al
colapso del orden pblico. Esto result en un mayor desplazamiento de
poblacin ocasionando una intensa miseria para millones de personas.

Personas desplazadas
Una de las consecuencias ms serias de las emergencias combinadas y complejas
es la creacin de poblaciones de personas desplazadas. El ejemplo del Cuerno de
Africa es el reflejo de muchas de las poblaciones desplazadas, pero hay millones
ms en otras partes del mundo.
El trmino persona desplazada se aplica en varios contextos, entre los que
se incluyen personas que han sido:
! obligadas a abandonar sus hogares como resultado de sequa, hambruna u
otro desastre, generalmente en busca de alimento
! individuos y familias no combatientes obligados a abandonar sus hogares
por consecuencias directas o indirectas de conflicto pero que permanecen
dentro del pas
! ubicados a la fuerza por sus gobiernos si el asentamiento tiene motivacin
tnica, tribal o racial
! expulsados de un pas, especialmente como grupo tnico o nacional,
obligados a alejarse por razones econmicas o polticas.

Razones de preocupacin
El sistema internacional de socorro humanitario apenas comienza a asumir el
reto que significa trabajar con los desplazados. Tres son las razones principales
de preocupacin de las agencias de socorro. Una es que las personas desplazadas
a menudo no son elegibles para recibir el socorro y la asistencia disponible a los
refugiados (individuos que han cruzado las fronteras internacionales en busca de
proteccin). Una segunda razn es que los desplazados a menudo dudan si
pueden confiar en sus propios gobiernos para recibir proteccin. Una tercera
razn es el obstculo de la soberana nacional que limita a las agencias externas a
entregar ayuda a esta poblacin.

52

Captulo
5 1
CAPTULO

Desastres
Introduccin a
combinados
los desastresy
complejos

Consecuencias y efectos
La variedad de situaciones posibles que generan las personas desplazadas
dificulta la generalizacin, pero los siguientes casos suelen experimentarse en
diversos grados.
! prdida de medios de sustento
! comunidades que se alejan de servicios recibidos previamente
! prdida de fuentes normales de alimentacin
! falta de albergue y necesidades domsticas
! falta de combustible para cocinar
! falta de agua potable
! enfermedades contagiosas y hacinamiento
! obligaciones adicionales especialmente para mujeres jefas de hogar
! posiblemente un gran nmero de nios no acompaados
! perdida de la tenencia de la tierra
! posibles problemas de comunicacin y logstica
! inseguridad debido a tensiones y actividades militares
No se debe olvidar a la poblacin que permanece en sus hogares y, aunque
ellos no estn atrapados en reas de combate, estn sin duda en lugares
difciles de alcanzar debido a los obstculos polticos, de logstica y/o de
seguridad. Ellos tambin sufrirn muchos de los problemas descritos arriba y se
vern aislados del socorro humanitario internacional.

La funcin de la ONU en emergencias complejas

En vista de los problemas creados por las emergencias complejas y por las
necesidades especiales de las poblaciones desplazadas, la ONU ha determinado
fortalecer y mejorar la eficacia de los esfuerzos colectivos de la comunidad
internacional, en particular del sistema de la ONU, en su entrega de ayuda
humanitaria. Esta determinacin se refleja en la puesta en prctica de la
resolucin 46/182 de la Asamblea General, aprobada en diciembre de 1991.
Esta resolucin afirma que debe brindarse ayuda humanitaria de acuerdo
con los principios de humanidad, neutralidad e imparcialidad. En consecuencia
la ONU tiene que desempear la funcin central y nica de brindar el liderazgo y
coordinar los esfuerzos de la comunidad internacional para respaldar a los pases
afectados.
La adopcin de la resolucin 46/182 incluye la creacin de un convenio de
financiamiento de emergencia, es decir, un fondo central renovable de
emergencia de US$50 millones, como mecanismo de circulacin de efectivo para
asegurar una respuesta rpida y coordinada de las organizaciones del sistema. La
ONU tambin establecer un registro central de personal especializado y equipos
de especialistas tcnicos, suministros y otros recursos con los cuales la ONU
puede contar a corto plazo.

53

Visin general sorbe

manejo de desastres

La directiva de esta iniciativa de la ONU ser brindada por un funcionario de

alto nivel, el coordinador de socorro de emergencia, nombrado por el Secretario
General, para trabajar con las entidades del sistema de la ONU que tratan con la
ayuda humanitaria. Este cargo combina las funciones previamente ejecutadas en
la coordinacin de la respuesta de la ONU por representantes del Secretario
General, en emergencias ms complejas y ms graves, y tambin por el
Coordinator de las Naciones Unidas para Socorro en caso de Desastres.
Este coordinador de socorro en emergencias tendr, entre otros deberes, la
responsabilidad de facilitar el acceso de las organizaciones operacionales a las
reas de emergencia para entregar una ayuda de emergencia rpida. En casos de
emergencias complejas esto puede requerir la negociacin entre las partes
interesadas para obtener su consentimiento y, cuando sea necesario, el
establecimiento de corredores de socorro temporal, das y zonas de tranquilidad
y otro tipo de ayuda.

Seguridad de los equipos de socorro en zonas de conflicto

En las emergencias complejas hay que tomar en cuenta varias consideraciones
operacionales. Una de las ms cruciales es la seguridad de los equipos de socorro
en las zonas de conflicto. En su capacidad de coordinadores de ayuda para los
desplazados, los funcionarios de la ONU cargan con la responsabilidad especial
de asegurar que todo el personal que opere en las zonas de conflicto o cerca de
ellas trabajen en condiciones de mnimo riesgo y mxima seguridad. Deben
establecerse pautas y reglas de procedimiento para el personal, conjuntamente
con el gobierno anfitrin y con los grupos insurgentes, siempre que sea posible.
A menudo se encarga a la ONU la responsabilidad de notificar a los trabajadores
de socorro y de otras organizaciones sobre los riesgos a los cuales estn
expuestos por las actividades militares que se desarrollan donde realizan sus
operaciones de socorro. En este respecto, la ONU suele obtener autorizacin para
vuelos especiales a las zonas disputadas en aviones marcados con siglas de la
Organizacin de las Naciones Unidas, para proveer transporte terrestre seguro a
travs del frente en vehculos de la ONU especialmente marcados, y para
establecer corredores especiales de socorro en los que los suministros
alimentarios y de auxilio puedan ser entregados durante treguas o bajo banderas
a travs de corredores asignados sin restricciones severas. Es importante que la
ONU evale los riesgos antes de instar a las organizaciones de auxilio a enviar
personal y recursos a operaciones en zonas inseguras. Una garanta de la ONU
de que un rea o medio de transporte son seguros es de mucho peso -y
responsabilidad.
Dos de los aspectos ms importantes en el trabajo en reas remotas e
inseguras son las comunicaciones y el respaldo de evacuacin de emergencia.
Los coordinadores de la ONU deben asegurar, con el mayor grado de certeza
posible, que el personal de socorro tenga acceso inmediato a equipo de
telecomunicaciones las 24 horas del da y que haya medios adecuados e
inmediatamente disponibles para evacuar personal en caso de emergencia. Esto
puede implicar la asignacin de aviones ligeros que estn disponibles en corto
aviso para evacuar personal.

54

2
1
2

CAPTULO 1

Introduccin
a
INDICE
los desastres

PREP
ARA
TIV
OS EN CASO
PREPARA
ARATIV
TIVOS
DE DESASTRE

Itroduccin ......................................................................................................... 56

Captulo 6 Equipo de manejo de desastres,

funciones y recursos ........................................................................................ 57
Equipo para manejo de desastres de la ONU .................................................... 57
Equipo para manejo de desastres del pas ......................................................... 58
Tareas, funciones y recursos de la ONU ........................................................... 59
Funciones y recursos del PNUD, UNDRO y otras agencias
de la ONU................................................................................................ 59
Coordinacin: Coordinador residente y DMT-ONU ......................................... 64

Captulo 7 Preparativos en caso de desastre ................................................ 67

Componentes de los preparativos en caso de desastre ...................................... 68
Preparativos para desastres de inicio lento y repentino ..................................... 71
Preparativos dentro de las Naciones Unidas ..................................................... 73
Lista de verificacin de informacin bsica requerida
por un DMT-ONU ........................................................................... ....... 74
Captulo 8 Evaluacin de riesgo y vulnerabilidad ..................................... 81
Manejo del riesgo .............................................................................................. 81
Probabilidad de riesgo ....................................................................................... 81
Niveles aceptables de riesgo .............................................................................. 82
Evaluacin del riesgo y vulnerabilidad ............................................................. 82
Cmo se determina el riesgo? ............................................................................ 83
Valoracin de la vulnerabilidad ......................................................................... 84
Reduccin de la vulnerabilidad de las prsonas desplazadas.............................. 86

55

Visin general sorbe

manejo de desastres

PREPARATIVOS EN CASO DE
DESASTRE

Introduccin
La Primera Parte de este mdulo presenta informacin bsica sobre las
amenazas, desastres y la secuencia de los desastres. El resto del mdulo abordar
cada una de las fases de la secuencia de los desastres con especial atencin en los
preparativos, respuesta y mitigacin.
El marco para el estudio de estas fases del desastre es el manejo de desastres
el cual se ha definido como
el organismo que dicta polticas y toma decisiones administrativas y
actividades polticas pertenecientes a las diversas etapas de
un desastre en todos sus niveles.

El alcance del manejo de desastres puede incluir, por lo tanto, todas las
actividades relacionadas al desastre. Estas actividades son de carcter tan general
que ningn individuo es responsable de todas ellas. Ms bien, la responsabilidad
se divide de acuerdo a las descripciones de cada trabajo y se limita segn las
funciones principales de la organizacin. Las Sociedades de la Cruz Roja/Media
Luna Roja, por ejemplo, trabajan especficamente en el campo de la preparacin y
fases de respuesta de emergencia y pocas veces en el campo de la reconstruccin.
Algunos organismos no gubernamentales trabajan slo en la reconstruccin. An
el gobierno, con su amplia responsabilidad en todos los aspectos del manejo de
desastres, delega estas funciones a varias de sus agencias. La ONU tiene deberes
similares que comprenden responsabilidades en funcin de los mandatos de sus
agencias y expertos en este campo.
En los captulos que siguen se discutirn las diversas actividades de manejo
de desastres. Se le pedir a usted que examine sus responsabilidades
individuales y organizacionales en relacin a cada fase de la actividad.
Despus de leer esta parte del texto y de haber completado los ejercicios,
usted sabr los conceptos bsicos, las metas y los elementos necesarios en la
preparacin en caso de desastre.

OBJETIVOS
DEL ESTUDIO

Usted podr:
!
!
!

56

Describir los equipos de manejo de desastre de la ONU y del pas y la funcin de

cada miembro.
Identificar los componentes de la planificacin para los preparativos en caso de
desastre.
Describir el propsito de la evaluacin de riesgo y vulnerabilidad como prerrequisito
en la mitigacin del desastre.

2
1
!

CHAPTER
CAPTULO6 1
Introduccin
a
Disaster
managelos desastres
ment
team,roles
and resources

Captulo 6

Equipo de manejo de desastres,

funciones y recursos
La Primera Parte fue una breve introduccin a las amenazas y desastres.
Pero antes que continuemos describiendo la naturaleza de los desastres,
presentaremos parte de su papel en el manejo de ellos.
Uno de los propsitos principales de este programa de entrenamiento en
general, trata de presentar el concepto de manejo de desastres como equipo.
Los objetivos del manejo de desastres mediante trabajo en equipo incluye:
! Un foro para intercambio de comunicacin e informacin y consenso para
desarrollo.
! Un formato para coordinacin que elimine la duplicacin y reduzca pausas
en los servicios.
! La posibilidad de ser ms eficientes mediante servicios mancomunados.

Equipo para manejo de desastres de la ONU

La Asamblea General de las Naciones Unidas opina que los objetivos de manejo
en equipo son aplicables a las agencias de la ONU con orientacin hacia las
emergencias. Su mandato indica que se forme un Equipo para Manejo de
Desastres de la ONU (DMT-ONU) permanente, en cada pas con tendencia a
desastres, convocado y presidido por el coordinador residente de la ONU.
La composicin del DMT-ONU se
determina considerando los tipos de
desastres a los cuales el pas tiene
tendencia y las organizaciones presentes,
pero debe adems incluir un grupo bsico
consistente de representantes de la FAO,
PNUD/UNDRO, UNICEF, PMA, OMS
a nivel del pas y, cuando se encuentre
presente, ACNUR. Puede ampliarse
incluyendo otros representantes o
personal de proyecto de otras agencias
similares cuando surja una emergencia.
El propsito original y primordial
del DMT-ONU es asegurar una respuesta
pronta, eficaz y acordada por el sistema
de la ONU a nivel local en el evento de
un desastre. El equipo deber tambin
asegurar coordinacin similar de ayuda
de la ONU al gobierno respecto a
rehabilitacin y reconstruccin posterior
al desastre y medidas relevantes para
mitigar el desastre mediante programas de
desarrollo a largo plazo. Debe enfatizarse
que en todos los aspectos de control de
desastre el DMT-ONU se encuentra en una
posicin de apoyo del gobierno.

Figura 6.1

Equipo para
manejo de
desastres de
la ONU.

57

Visin general sorbe

manejo de desastres

Figura 6.2

Equipo para manejo

de desastres del pas

El DMT-ONU reconoce y, de ninguna manera substituye los mandatos y

funciones especficas de las diversas organizaciones en el ejercicio de aquellos
mandatos. Respalda y asiste a la oficina del coordinador residente en el ejercicio
de las funciones de todo el sistema. En conformidad con la resolucin 46/182 de
la Asamblea General, esta ltima mantendr estrecho contacto y recibir direccin
del Coordinador de Socorro de Emergencia.

Equipo para manejo de desastres del pas

Muchos pases con tendencia a desastres ya tienen un equipo para manejo
de desastres formal o informal. Generalmente es dirigido por una institucin
nacional centrada en desastres. Esta
institucin funciona en vinculacin con la
oficina del presidente o del primer ministro,
con organizaciones de defensa civil,
ministerios gubernamentales claves,
la Cruz Roja/Media Luna Roja y otros ONG
y donantes primordiales. El DMT-ONU
necesita el contacto con este equipo y,
donde sea prctico,desempearse como
miembro del equipo.
En los casos en que los funcionarios
nacionales no participen en reuniones o
actividades del DMT-ONU, el coordinador
residente debe asegurar que sean consultados y que reciban informacin respecto a
todos los asuntos pertinentes. En la prctica,
es vital que las polticas del DMT se
relacionen a aquellas aprobadas por el
gobierno an bajo la presin de los sucesos.

P.

Qu agencias de la ONU presentes en su pas podran prestar

servicio en caso en caso de un desastre? Qu otras organizaciones gubernamentales y no gubernamentales y donantes deberan trabajar en conjunto
con un equipo de manejo de desastres del pas?

R.

58

2
1

Captulo
6 1
CAPTULO

Equipo
de manejo
Introduccin
a
de
losdesastres
desastres

Tareas, funciones y recursos de la ONU

Esta parte del captulo se ha abreviado del Captulo 1 del Manual de Manejo de
Desastres del PNUD/UNDRO. Describe la funcin del sistema de la ONU y de sus
agencias en el manejo de desastres.

Tareas de organizacin y funciones en general

La responsabilidad principal en todos los aspectos del manejo de desastres
recae en el gobierno del pas afectado. Estas incluyen: planificacin y ejecucin
de medidas preparativas y reduccin de riesgo a largo plazo; planificacin y
manejo de las operaciones de rehabilitacin y socorro ante desastres, solicitud de
ayuda internacional si fuese necesario; y coordinacin de todos los programas de
asistencia relacionados a desastres, los financiados a nivel nacional e
internacional.
Cada organizacin o agencia de la ONU es responsable de proporcionar
asesora y asistencia al gobierno del pas con tendencia a desastres o afectado por
una catstrofe, segn lo indique su mandato y la disponibilidad de recursos para
hacerlo. Si se emprende la tarea, cada agencia es responsable ante su propio
organismo rector, pero tambin puede ser convocado para actuar como
miembro de un equipo unificado. En el caso de emergencias de refugiados,
ACNUR permanece responsable de su proteccin y de la coordinacin de
ayuda internacional para los refugiados.
Respecto a socorro para desastres y otra ayuda posterior al desastre,
se invoca a cada organizacin y agencia del sistema de la ONU para:
! Movilizar y proporcionar asistencia tcnica oportuna y respaldo material
para los pases afectados por el desastre, segn sus propios mandatos y la
disponibilidad de recursos para hacerlo.
! Cooperar con el coordinator residente de la ONU, UNDRO o cualquier
otro mecanismo de coordinacin establecido por el Secretario General
para asegurar ayuda adecuada y coordinada del sistema de la ONU,
dentro del contexto de un plan y programa convenido.

Funciones y recursos del PNUD, UNDRO y otras

agencias de la ONU
La funcin del PNUD
El PNUD centra sus actividades principalmente en aspectos relacionados al
desarrollo resultante de riesgos y sucesos catastrficos y en brindar asistencia
tcnica para el establecimiento de instituciones que tengan relacin con todos los
aspectos del manejo de desastres. Su nfasis, por lo tanto, es:
a) Incorporar reduccin de riesgo a largo plazo y medidas de preparacin en
programas y planificacin de desarrollo normal, incluyendo respaldo para
medidas de mitigacin especiales, cuando se requiera.
b) Asistir en la planificacin y ejecucin de rehabilitacin y reconstruccin
posterior a la catstrofe, incluyendo la definicin de nuevas estrategias de
desarrollo que incorporen medidas de reduccin de riesgo pertinentes al
rea afectada.
c) Revisar el impacto que causan en el desarrollo los grandes asentamientos
de refugiados o personas desplazadas, y buscar maneras de incorporar a
los refugiados y personas desplazadas en las estrategias de desarrollo.

59

Visin general sorbe

manejo de desastres

d) Proporcionar asistencia tcnica a las autoridades encargadas de manejoar

las operaciones mayores de duracin prolongada para ayuda de
emergencia (especialmente en relacin a personas desplazadas y las
posibilidades de lograr soluciones duraderas en dichos casos).
Adems, PNUD proporciona respaldo administrativo y operacional a la
funcin del coordinador residente, especialmente a nivel del pas, pero tambin
en la oficina central.
En el evento de un desastre, el PNUD puede otorgar un mximo de
US$50.000 de los Fondos de Reserva para Proyectos Especiales (SPR) con el fin de
brindar socorro inmediato. El PNUD no est de otra manera implicado en la
provisin de socorro mediante el uso de sus propios recursos o de otros fondos
administrados por el programa.
En los casos en que una emergencia mayor afecte notablemente el proceso de
desarrollo total dentro de un pas, se puede usar los recursos IPF para proveer
asistencia tcnica con objeto de planear y administrar la operacin, con el
consentimiento del gobierno.
El programa regional incluye asistencia material y tcnica en respaldo de
medidas de preparacin y reduccin de riesgo a largo plazo, las que pueden
financiarse con recursos del IPF o con otros fondos administrados por el PNUD.
Los mismos tambin pueden usarse para ayudar en el proceso de rehabilitacin y
reconstruccin. Subvenciones adicionales especiales (hasta US$1,1 millones) se
pueden otorgar de los fondos de SPR para asistencia tcnica a dichas iniciativas
de recuperacin posterior a catstrofes despus de desastres naturales.
El panel que sigue resume las responsabilidades particulares del
representante residente del PNUD.
En todas las oficinas de operacin de los pases con tendencia a desastres,
un funcionario nacional superior es nombrado como punto focal para
desastres para todos los asuntos relacionados a catstrofes incluyendo
mitigacin, respuesta y preparacin internacional ONU/PNUD. Las seccin
3A y anexo 3A del Manual de Desastres PNUD/UNDRO detalla los deberes y
calificaciones del punto focal para desastres.

Responsibilidades de manejo de desastres del representante residente del PNUD

El representante residente es responsable de:
a) Asegurar que todas las partes interesadas en la planificacin de programas de desarrollo estn
conscientes de los peligros conocidos o potenciales y de sus posibles efectos, y que sean considerados
en forma apropiada en el programa regional.
b) Designar un punto focal para desastres, y asegurar que la oficina de operaciones est adecuadamente
preparada para responder a una emergencia.
c) En el caso de un desastre:
Movilizar al personal del PNUD y personal de asistencia tcnica y otros recursos que cumplan con las
necesidades de la situacin, especialmente aquellas necesarias para la evaluacin inicial y respuesta
inmediata.
Asegurar que la ayuda de PNUD se use para una buena causa y que se fortalezca la capacidad de la
oficina si fuese necesario para asegurar una respuesta eficiente

60

2
1
En una emergencia mayor o compleja de duracin prolongada (tpicamente
cuando de trata de poblaciones desplazas), PNUD puede nombrar
temporalmente un representante residente adicional comisionado. Este
comisionado puede administrar los asuntos normales del PNUD mientras el
representante residente se concentra en las funciones de coordinacin, o puede
preocuparse de las responsabilidades diarias de los asuntos relacionados a la
emergencia los cuales caen dentro del mandato del PNUD. En los pases que
experimentan emergencias ms graves o prolongadas el PNUD ha establecido
Unidades de Emergencia de la ONU. Estas unidas tienen la capacidad de centrar
su atencin exclusivamente en abordar la emergencia y a menudo cuentan con
personal secundado por agencias homlogas de la ONU que pueden operar en
dicho pas.
En el caso de afluencia repentina de refugiados a un pas en el cual no hay
representacin de ACNUR, el representante residente notifica inmediatamente a
ACNUR e inicia el proceso de evaluacin en nombre de ACNUR. (Vea seccin
4A.5 del manual.)

Captulo
6 1
CAPTULO

Equipo
de manejo
Introduccin
a
de
losdesastres
desastres

Funcionario
a cargo de
desastres
punto focal

La funcin de UNDRO
UNDRO es el centro de coordinacin para el manejo de desastres del sistema de
la ONU, excepto en aquellos pases donde se ha establecido una Unidad de
Emergencia de la ONU. En el proceso de socorro provee el esquema para
coordinar la asistencia de las agencias de la ONU y ayuda a coordinar dicha
asistencia con aquellas provenientes de otras fuentes. Adems, UNDRO tiene la
importante tarea de movilizar asistencia externa y servir como centro de
divulgacin de la informacin relacionada a desastres. En cuanto a la mitigacin,
UNDRO promueve medidas a largo plazo para reducir riesgos relacionados a
desastres y promueve la preparacin en los pases con tendencia a catstrofes.
UNDRO est representada, a nivel del pas y en forma permanente, por el
representante / coordinador residente.
La coordinacin a nivel de sede se efecta a menudo a travs de contactos
entre el Director de las Agencias encargadas de iniciar una operacin de socorro
y mediante contactos frecuentes ya en curso entre los centros de coordinacin
pertinentes. A nivel del pas, la coordinacin est a cargo del residente
coordinador, quien es tambin el representante de UNDRO. Cada vez que sea
necesario, UNDRO respalda al coordinador residente enviando a un delegado de
UNDRO o a un equipo de ayuda de emergencia.
UNDRO concentra su atencin en problemas relacionados a amenazas
naturales y desastres repentinos, pero como su mandato cubre todo tipo de
emergencias, UNDRO puede tambin ofrecer sus servicios y asesora en
situaciones que incluya sequas y casos de guerra o conflicto civil, excepto si, o
hasta cuando el Secretario General haga otros arreglos.
Despus de un desastre, UNDRO, actuando en nombre del Secretario
General, ofrece sus servicios al gobierno de la nacin afectada por el desastre
evaluando la necesidad de ayuda de socorro externa y comunicando la
informacin a los posibles donantes y otros interesados. (Los contactos con el
gobierno se realizan a travs del coordinador / representante residente y la misin
del pas en Ginebra o Nueva York). En casos que requieren ayuda internacional,
o cuando esta se solicita, UNDRO:

61

Visin general sorbe

manejo de desastres

Ayuda a identificar las necesidades prioritarias basndose en la informacin

del gobierno, del coordinador / representante residente, DMT-ONU, y otros
organismos competentes.
! Emite llamamientos internacionales y acta como centro de divulgacin de
las necesidades y contribuciones, la asistencia propagada o planeada por los
donantes y el progreso de las operaciones de socorro.
! Procura movilizar recursos y coordinar ayuda de socorro de diversas
organizaciones y agencias de la ONU, de donantes bilaterales y de
organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales y administra
los fondos canalizados mediante su oficina.
Dependiendo de la situacin particular y despus de realizar consultas, siempre
que sea posible, con el gobierno o con el coordinador / representante residente,
UNDRO puede:
! Nombrar uno o ms delegados o misiones para asistir a las autoridades
nacionales en la organizacin y administracin de las operaciones de socorro
y, para asistir al coordinador / representante residente en el manejo de la
informacin, de la coordinacin local de ayuda de socorro internacional y
en sus responsabilidades de presentacin de informes a UNDRO.
! Proveer apoyo de logstica para asegurar la llegada oportuna de
aprovisionamiento de socorro y su pronta entrega a la poblacin afectada.
Esto puede incluir vuelos de socorro conjunto o compartidos.
El Coordinador puede aprobar una donacin de hasta US$50.000 por
desastre de los fondos disponibles a UNDRO, sujeta a ciertas condiciones. En
algunas situaciones, UNDRO puede disponer de aprovisionamiento de las
reservas para emergencia que administra en Pisa, Italia.
!

Colaboracin PNUD/UNDRO
PNUD y UNDRO se complementan uno al otro. PNUD tiene abundante
experiencia en la planificacin y administracin de desarrollo y oficinas de
operaciones bien establecidas. UNDRO tiene conocimiento y experiencia
especficas en el manejo de desastres y contactos establecidos con organismos
especializados pertinentes. El hecho de que el representante residente del PNUD
tambin represente a UNDRO asegura la cooperacin fructosa entre las
organizaciones.
A nivel del pas, las oficinas de operaciones del PNUD generalmente
administran los fondos y recursos canalizados a travs de UNDRO, siguiendo
procedimientos normales interagencias. Esto incluye la adquisicin local de
abastos y servicios y la contratacin y nombramiento de personal temporal.

62

2
1

Captulo
6 1
CAPTULO

Equipo
de manejo
Introduccin
a
de
losdesastres
desastres

Funcin de otras organizaciones y agencias de la ONU

Una cantidad de otras organizaciones y agencias de la ONU tienen
responsabilidades especficas, convenios de organizacin a capacidades
relacionadas a mitigacin de desastres, y/o ayuda de recuperacin o socorro.
PNUD, UNDRO y los coordinadores residentes deben respetar los mandatos y
experiencias de estas agencias y hacer lo posible para asegurar que todas
colaboran en total concordancia. Todas deben usar sus experiencias y recursos
para obtener los mejores resultados en la ayuda a las personas en reas con
tendencia a desastres y afectadas por estas.

Funciones relacionadas a desastres de miembros centrales de los DMTs-ONU

Proporciona asesora tcnica para reducir vulnerabilidad y ayuda en la
rehabilitacin de la agricultura, ganadera y pesca, con nfasis en la produccin
local de alimentos. Controla la produccin, exportacin e importacin de
alimentos y pronostica los requisitos de ayuda de alimentos excepcional.
Promueve la incorporacin de procesos de mitigacin de catstrofes en la
planificacin de desarrollo y financia asistencia tcnica en todos los aspectos
del control de catstrofes. Provee apoyo administrativo al coordinador residente
y DMT-ONU.
Moviliza y coordina asistencia de socorro de emergencia internacional,
emitiendo llamamientos consolidados. Presta ayuda en la evaluacin y control
de socorro si se solicita. Proporciona asesoramiento y direccin en las
evaluaciones de riesgos y en la planificacin y ejecucin de medidas de
mitigacin.
Asegura la proteccin de los refugiados y busca soluciones durables a sus
problemas. Contribuye a movilizar y asegurar la entrega de ayuda necesaria en
el pas de asilo si se trata de un pas en desarrollo.
Procura el bienestar de los nios y mujeres, especialmente la salud y nutricin
de los nios. Sus actividades de ayuda incluye: programas sociales;
alimentacin de nios (en colaboracin con el PMA); suministro de agua,
saneamiento e intervenciones directas de salud (en colaboracin con la OMS).
Ofrece respaldo administrativo y de logstica pertinentes.
Proporciona ayuda de alimentos especficos y respalda programas de
rehabilitacin, reconstruccin y de desarrollo para reduccin de riesgos.
Moviliza y coordina la entrega de emergencia complementaria y programa la
ayuda de alimentos de fuentes bilaterales y de otro tipo.
Ofrece asesora y asistencia en todos los aspectos de la atencin mdica
preventiva y curativa, incluyendo la preparacin de servicios de salud para
respuesta rpida a los desastres.

63

Visin general sorbe

manejo de desastres

Recursos disponibles del sistema de la ONU para iniciar

respuestas a desastres y necesidades de emergencia
Hasta US$20.000 a discrecin del representante de FAO dentro del contexto de una
emergencia en curso o un proyecto de ayuda a largo plazo.
Hasta US$50.000 por suceso para socorro inmediato; aprobado por el director de la
divisin de Finanzas (DOF) despus de una peticin del representante residente.
Hasta US$1,1 millones para asistencia tcnica de rehabilitacin y reconstruccin;
aprobado por el administrador o Consejo Gobernante.
Fondos IPF de asistencia tcnica para control de emergencia en operaciones mayores
acordadas con el gobierno; aprobado por el director de la Oficina de Planeamiento y
Coordinacin (PCO).
Hasta US$50.000 por desastre, sujeto a disponibilidad de recursos: aprobado por el
coordinador de UNDRO a raz de una peticin del gobierno y propuesta del representante
residente u otra organizacin o agencia de la ONU.
Asignaciones de una reserva de emergencia global para ayudar a los refugiados;
aprobado por el Alto Comisionado.
Reconsignacin de hasta US$25.000 de fondos de programas existentes o aprovisionamientos en el pas a discrecin del representante del pas de acuerdo con el gobierno.
Cantidades mayores de reserva de emergencia global (US$4 millones por ao); aprobado
por el Director Ejecutivo despus de una propuesta especial del representante del pas.
Posibilidad de reconsignar parte de fondos existentes del programa regional en caso de
un desastre nacional mayor.
Posibilidad de recibir prstamo para productos de ayuda alimenticia de proyectos de
desarrollo respaldados por el PMA, aprovisionamientos del gobierno u otros donantes,
sujeto a la aprobacin de la oficina central para asegurar su devolucin.
Hasta US$50.000 para compra de productos locales, a discrecin del Director de
Operaciones, en casos donde no se puede concertar otras entregas oportunas.
Aisgnaciones provenientes principalmente de la Reserva Internacional de Alimentos de
Emergencia, administrado por el PMA, y de recursos generales del PMA (US$45 millones
al ao).
Reserva global de la cual se puede hacer asignaciones para necesidades mdicas
prioritarias en anticipacin a las contribuciones especiales de donantes; aprobado por
el Director de la Oficina de Socorro de Emergencia.

Coordinacin: Coordinador residente y DMT-ONU

El gobierno nacional es finalmente responsable de solicitar y coordinar toda
la ayuda internacional. Tambin aprueba todos los programas y trabajos de
emergencia en el pas. Sin embargo, el sistema de la ONU permanece listo
para prestar ayuda cuando se le solicite. A nivel nacional, el coordinador /
representante residente y el Equipo de Manejo de Desastres de la ONU
(DMT-ONU), son las instituciones esenciales de coordinacin de la ONU.
Sus responsabilidades se aplican a todas las situaciones que requieren
intervenciones importantes de ms de una organizacin o agencia de la ONU.

64

2
1

Captulo
6 1
CAPTULO

Equipo
de manejo
Introduccin
a
de
losdesastres
desastres

Coordinacin
Coordinacin, segn se usa en el manual significa:
! La divulgacin inteligente de la informacin y el debate franco
y constructivo de los problemas y las posibles acciones a seguir.
! Lograr consenso sobre los objetivos y una estrategia general.
! La adopcin voluntaria, por las partes interesadas, de las
responsabilidades y tareas especficas en el contexto de los
objetivos y estrategias convenidos.
La coordinacin se basa en el respeto mutuo de las capacidades y
responsabilidades acordadas de cada parte y en el deseo de cooperar
en el enfrentamiento y solucin de los problemas para lograr una
finalidad comn.

A nivel internacional, UNDRO promueve la coordinacin de respuestas a

situaciones desastrosas particulares, tanto dentro del sistema de la ONU y en
un aspecto ms amplio de la comunidad internacional, especficamente
mediante la contribucin de informacin.

Funcin del coordinador residente de la ONU

El coordinador residente, tambin representante de UNDRO, es el dirigente del
equipo del sistema de la ONU a nivel del pas y presidente del DMT-ONU.
Despus de suceder una catstrofe mayor, el coordinador / representante
residente debe estar preparado para darle absoluta prioridad a su funcin
coordinadora, la cual tambin consiste en asegurar la coordinacin de toda la
ayuda de emergencia internacional.
El coordinador residente debe cumplir con todas las responsabilidades
generales indicadas en el panel que aparece en la prxima pgina:

Arreglos de coordinacin en emergencias

El Secretario General de las Naciones Unidas ha nombrado un Coordinador
para Socorro en Emergencias a nivel del Subsecretario General, persona a quien
se le ha encomendado la responsabilidad de coordinar la ayuda de emergencia
segn se detalla en la resolucin 46 / 182 de la Asamblea General del 19 de
diciembre de 1991. El Coordinador para Socorro en Emergencias est encargado
del Fondo Central Rotatorio para Emergencias, el cual se estableci para contar
con un mecanismo de circulacin de efectivo en la cantidad de US$50 millones,
el cual puede asegurar la respuesta coordinada y rpida de las organizaciones
del sistema. Esta persona tiene acceso directo con el Secretario General en
Nueva York y mantiene contacto y ofrece orientacin a los Coordinadores
Residentes en terreno.

65

Visin general sorbe

manejo de desastres

Responsabilidades de manejo de desastres del coordinador residente

(tambin en representacin de UNDRO)
Como actividades bsicas, el coordinador residente debe:
Asegurar que las organizaciones y agencias de la ONU participantes en un pas con tendencia a
catstrofes estn preparadas colectivamente para ofrecer la asistencia tcnica y material adecuadas
como parte de una respuesta general internacional en el evento de un desastre.
Asegurar que las mismas agencias consideren los riesgos de desastres en sus programas de
desarrollo a largo plazo y que ofrezcan la ayuda combinada en relacin a la mitigacin del desastre,
en consulta con cualquier comit nacional del DIRDN.
En caso de un desastre multisectoral:
Reunir a las diversas agencias del sistema de la ONU y asegurar que se proporcione ayuda y
asesora multidisciplinaria pronta, eficiente y coordinada.
Mantener contacto con las autoridades gubernamentales responsables de conducir las operaciones
de socorro. Asegurar la asistencia combinada de la ONU a esa autoridad, evaluando la situacin y los
requisitos de ayuda internacional.
Mantener informado a UNDRO de la situacin y necesidades de ayuda internacional. Proveer
rpidamente a UNDRO una clara explicacin de las necesidades prioritarias de ayuda internacional
para ser distribuida internacionalmente y proporcionar informacin similar a los representantes
locales de la comunidad internacional. Poner al da continuamente la informacin para mantenera
al corriente.
Recomendar que el equipo de la ONU sea reforzado por las agencias pertinentes a nivel regional
cuando sea necesario.
Colaborar para que se asegure la cooperacin y coordinacin entre todos los organismos de ayuda
internacional, el gobierno y otras organizaciones nacionales, con objeto de asegurar el manejo
adecuado de la ayuda internacional.
En caso de afluencia de refugiados o desastre monosectoral:
Consultar con el representante local de la organizacin o agencia competente de la ONU (ACNUR u
otra) para determinar qu debe hacer el coordinador residente y el DMT-ONU para respaldar a esa
agencia.

P.

Indique tres funciones de Manejo de desastres del PNUD diferentes

a las de UNDRO y tres funciones de UNDRO diferentes a las del PNUD.

R.

66

1
3

CAPTULO 1

Introduccin
FIN
ANCING a
FINANCING
los
desastres
OPCIONS

Captulo 7

Preparativos en caso de desastre

El concepto de preparativos en caso de desastre es bastante simple. Su objetivo es
asegurar que cuando ocurre un desastre los sistemas apropiados, el procedimiento y los recursos estn en su lugar, para prestar ayuda a aquellos afectados
y para instruirlos a que se ayuden entre ellos.
La finalidad de la preparacin en caso de
desastre es la de disminuir al mximo los
Fase de reduccin de riesgo
efectos adversos de una amenaza a travs de
previa al desastre
acciones efectivas de carcter preventivo y
asegurar al mismo tiempo una organizacin
apropiada y los suministros de materiales de
emergencia despus del impacto de un
desastre.
Esta definicin establece un amplio marco
de preparativos en caso de desastre, pero vale
la pena insistir en algunos de los puntos
mencionados en la definicin.
disminuir los efectos adversos de una amenaza

La reduccin de riesgo del desastre tiene

como objetivo disminuir los efectos adversos de
una amenaza eliminando las partes vulnerables
que seran detectadas por las amenazas, y de
este modo reduciendo directamente el impacto
potencial antes del impacto. La preparacin en
Fase de recuperecin posterior al desastre
caso de desastres en su ms pura forma supone
que ciertos grupos de personas, de todos modos, seguirn siendo vulnerables,
y que esa preparacin tendr que dirigirse a las consecuencias posteriores del
impacto.
mediante acciones efectivas de precaucin

Es importante tomar en cuenta que el trmino usado medidas de precaucin, demasiadas veces se considera como el resultado final dentro de los planes
de preparacin en caso de desastres. Esto normalmente est visto como un plano
esttico que es preparado, y luego archivado hasta que sea necesaria su
utilizacin. Al contrario, la preparacin y elaboracin es un proceso activo y
continuo. Por supuesto planes y estrategias son necesarias, pero ambos deben ser
empresas dinmicas que son revisadas, modificadas, actualizadas y
comprobadas frecuentemente.
de asegurar que la organizacin y distribucin sea oportuna, apropiada y eficiente

Probablemente uno de los aspectos mas difciles del control en caso de

desastres es la programacin del momento preciso. Esto afecta el concepto de la
preparacin para el desastre. Rapidez y programacin muchas veces han sido
considerados simultneamente, un concepto errneo. Las decisiones relacionadas
a la programacin deben considerar la relacin entre la ayuda de socorro y sus

67

Visin general sorbe

manejo de desastres

efectos. En algunos tipos de incidentes como por ejemplo inundaciones, hay

ciertos suministros bsicos que son de necesidad inmediata; como vivienda y
abrigo. Para aliviar el problema de inmediato, la rapidez es esencial. Sin
embargo, existe otro tipo de ayuda que en ciertas circunstancias pueden
perturbar la asistencia, a menos que sea retrasada. La ayuda de alimentos es un
ejemplo muy claro. El suministro de gran cantidad de ayuda comestible antes de
haber establecido claramente las condiciones del mercado local y los prospectos
de la agricultura, ha demostrado que se crea una dependencia injustificada, y se
deteriora la economa local. La determinacin del momento preciso y no la
rapidez debe ser el criterio para la preparacin.
Del mismo modo, una ayuda apropiada requiere de una cuidadosa atencin.
Y no se trata slo de historias comunes de carne enlatada de cerdo y zapatos de
tacn alto que llega a las comunidades musulmanas afectadas por inundaciones.
El tema se refiere al vnculo importante y natural que existe entre la preparacin,
recuperacin y rehabilitacin en caso de desastre. Finalmente, debemos
preguntarnos si uno de los objetivos ms importantes de la preparacin en caso
de desastre el suministro de asistencia adecuada est diseado
simplemente para la sobrevivencia inmediata de una comunidad afectada, o si al
mismo tiempo de asegurar el rescate inmediato se prepara el terreno para la
recuperacin?
organizacin y suministro eficiente

La organizacin y el suministro eficiente para la preparacin en caso de

desastres sugiere un criterio obvio. La planificacin sistemtica, la distribucin
eficiente, la definicin clara de las responsabilidades y obligaciones de cada uno,
son vitales. Sin embargo situaciones de desastre crean a menudo condiciones
caticas. Los mejores planes pueden mitigar, pero no eliminar el caos. Los planes
de preparacin deberan, dentro de su posibilidad ms amplia, tratar de anticipar
las causas de caos. De igual importancia es establecer las medidas a tomar, en
caso de que los planes fallen. De todas formas el criterio de eficiencia toma
particular importancia en el contexto de la distribucin. La clave es asegurar que
la eficiencia es medida en trminos de la habilidad de suministrar la asistencia
requerida a las personas mas vulnerables. En demasiadas situaciones de socorro
ha ocurrido que comestibles u otro tipo de ayuda material llegan a la escena del
desastre sin que se haya establecido previamente ningn tipo de sistema o
estructura para hacer que aquellos ms necesitados sean los beneficiarios de esta
ayuda. En el anlisis final, la prueba ms importante de eficiencia es que aquellos
ms necesitados tengan los suministros adecuados.

Componentes de los preparativos en caso de desastre

Nueve componentes importantes comprende la preparacin en caso de desastre,
los cuales presentan el marco sobre el cual se puede desarrollar una estrategia
nacional para la preparacin en caso de desastre.

Evaluacin de la vulnerabilidad
La informacin es fundamental para todos los aspectos del manejo en caso de
desastres. Esto es un punto que parecer obvio, pero muchas veces es pasado
por alto. El encargado de las gestiones del desastre puede saber que una regin
geogrfica o una comunidad particular es susceptible a los impactos de

68

2
1

Captulo
7 1
CAPTULO

Preparativos
Introduccin en
a
caso
de desastre
los desastres

amenazas de inicio repentino o lento. Sin

embargo, esta persona en realidad estar
trabajando en un vaco mientras no se tome una
decisin sobre los medios sistemticos para
recopilar y evaluar la informacin acerca de la
vulnerabilidad de los desastres.
Desarrollar y recopilar informacin sobre
evaluaciones de la vulnerabilidad es una manera
de abordar medios sistemticos para establecer
una herramienta esencial para el manejo de
desastres. En el captulo siguiente se desarrollar
a profundidad este tema.

Planificacin
A travs de todas las actividades para promover la preparacin en caso de
desastre, el objetivo mximo es tener los planes acordados en orden, que stos
sean ejecutados y tener los recursos y compromisos relativamente asegurados. El
plan mismo deber abordar otros puntos dentro de este marco.

Marco institucional
Un sistema coordinado de preparacin y respuesta en caso de desastre es
un requisito para cualquier tipo de plan de preparacin en caso de desastre.
El diseo de todo sistema va a depender de las tradiciones y estructuras
gubernamentales del respectivo pas. Sin embargo, se puede
decir que todo plan que no est coordinado
horizontalmente a nivel de gobierno central dentro de
ministerios y estructuras gubernamentales especializadas, y
que no tenga una coordinacin vertical entre autoridades
locales y centrales, corre el riesgo de desintegrarse
rpidamente. Esto requiere una estructura para el proceso
de tomar decisiones, comits interministeriales para
coordinar los planes, centros de coordinacin dentro de cada
ministerio responsable para la ejecucin de los planes y
comunicacin, as como tambin las estructuras regionales y
comunidades a nivel local.

69

Visin general sorbe

manejo de desastres

Sistemas de informacin

El plan de preparacin debe tener un sistema de informacin. En el caso de

desastres de inicio lento, debera consistir de una coleccin de datos procesados,
y un sistema de alerta temprana (especialmente para regiones propensas a la
hambruna), y un sistema de vigilancia para actualizar la informacin de alerta
oportuna. En caso de desastres de carcter repentino, debe existir un sistema
similar de comunicacin que pronostique, de aviso e indique la evacuacin.

Base de recursos
Las necesidades requeridas en una situacin de emergencia dependen de los
tipos de amenazas que el plan anticipe. Tales necesidades deben ser explcitas y
deben cubrir todos los aspectos para poner en marcha la ayuda de socorro y
recuperacin. La variedad de necesidades de socorro es demasiado extensa como
para incluirlas en este mdulo; pero, la lista que sigue indica algunas de las
necesidades ms importantes:
albergue
medicinas
alimentos
alimentos suplementarios
sistemas de comunicacin
sistemas de logstica
trabajadores de socorro
equipo de despeje

Sistemas de alerta
En el caso de muchos tipos de desastres de incio rpido un sistema de aviso
puede salvar muchas vidas. Cuando una poblacin vulnerable recibe aviso
adecuado de un desastre inminente, la gente puede escaparse del suceso o tomar
precauciones para reducir los peligros. Sin embargo, usted debe suponer que los
sistemas de comunicacin operacionales, tales como telfonos y tlex, suelen no
estar disponibles cuando sucede un desastre mayor. Se debe planificar un
sistema de alerta basndose en esa suposicin. Considere qu tipo de equipo de
comunicacin ser necesario y consistente si se destruyen las lneas de
transmisin y las estaciones de recepcin. Los planes de preparacin deben
tambin contar con medidas de acceso a sistemas alternativos de comunicacin
entre la polica, militares y redes gubernamentales.
Los sistemas de alerta son tambin crticos en el caso de desastres de inicio
lento y desplazamiento de poblacin. En este caso se le llama alerta temprana y
tiene que ver con asuntos de informacin y su distribucin respecto a:
la entrega de alerta temprana de una crisis mundial inminente en el abastecimiento de
alimento preparando al pueblo o previniendo la migracin obligada.

Mecanismos de respuesta
La prueba mayor del plan es comprobar su eficacia de respuesta al aviso y al
impacto de un desastre. En una etapa determinada del proceso de alerta varias
respuestas tendrn que ponerse en accin. La representacin de las medidas se
convierte en un factor esencial en el diseo de un plan de preparacin. El
captulo 9 expone las respuestas requeridas.

70

2
1

Captulo
7 1
CAPTULO

Preparativos
Introduccin en
a
caso
de desastre
los desastres

Educacin y entrenamiento del pblico

Los planes de preparacin en caso de desastre debern ser tiles para anticipar,
con la mayor precisin posible, las necesidades y tipo de socorro requerido en las
operaciones de alerta y socorro en caso de desastre. El plan deber incluir y
especificar los mtodos ms efectivos para asegurar que tales necesidades sean
cumplidas. De todas maneras, este proceso slo ser efectivo si aquellos que son
los beneficiarios saben qu hacer en caso de un desastre y conocen las
consecuencias. Por esta razn es esencial que en el plan de preparacin se incluya
la educacin de aquellos que podran ser afectados por desastres. Esta educacin
se presenta de diferentes formas: (1) Educacin pblica en las escuelas a nios y
jvenes remarcando qu accin tomar en caso de una amenaza (por ejemplo,
temblores); (2) Cursos especiales de entrenamiento diseados para adultos ya sea
de carcter especfico o como programas de salud mdica preventiva o
programas de salud materno-infantil; (3) Programas de extensin en los cuales
miembros de la comunidad y trabajadores basados en aquellas comunidades
sean instruidos para entregar toda informacin y entrenamiento para los trabajos
que se debern efectuar durante los acontecimientos; (4) Informacin al pblico a
travs de medios de comunicacin; ya sea televisin, radio o prensa. Si bien es
cierto que estos medios nunca reemplazarn el efecto de las instrucciones
directas, de cualquier modo una sensible y bien presentada campaa publicitaria
a travs de los medios de comunicacin, podr ser un buen complemento al
proceso de educacin general.

Simulacros (ejercicios)
Como en el caso de las maniobras militares que nunca podrn recrear
las condiciones de una batalla real, tampoco los simulacros dentro
de la preparacin en caso de desastres podrn reflejar la dinmica
y el posible caos en las operaciones de socorro. De cualquier modo
ese reconocimiento no deber ser excusa para evitar la necesidad
de ensayos dentro del plan de preparacin en caso de desastres.
No solamente se enfatizarn las recomendaciones hechas en los
diversos programas de entrenamiento, sino que tambin se
pondrn a prueba los sistemas en su conjunto e invariablemente
revelar vacos que de otra manera no seran detectados.1

Preparativos para desastres de inicio lento y repentino

Las actividades de preparacin en caso de desastres de inicio lento, a menudo
varan de aquellas de inicio repentino. Las de inicio lento requieren una
participacin activa de parte de los planificadores, especialmente con respecto
a la monitora de sistemas de alerta temprana, como la hambruna, guerra, y
conflictos civiles. La respuesta remediadora a problemas anticipados por la
alerta temprana (de un posible desastre) es una extensin de la preparacin.
Preparativos para un desastre de inicio repentino incluye la observacin de
las predicciones y avisos de desastres que pueden ocurrir en un perodo de das
u horas. La emergencia se puede desarrollar en un perodo muy corto de tiempo
y depende del conjunto de disposiciones, procedimientos y recursos que son
diferentes a las emergencias de inicio lento.
1

La seccin anterior de este captulo es un extracto del mdulo de entrenamiento,

Preparativos en caso de desastre, PNUD/UNDRO escrito por Randolph Kent.

71

Visin general sorbe

manejo de desastres

P. En la siguiente lista de componentes de preparativos en caso de

desastre identifique por lo menos una responsabilidad que usted, en su
capacidad de funcionario oficial, puede o debera asumir respecto a ese
componente. Si usted no tiene ninguna, enumere las agencias responsables
de ese componente en su pas.

R.
Evaluacin de la vulnerabilidad

Planificacin

Marco institucional

Sistemas de informacin

Base de recursos

Sistemas de alerta

Mecanismos de respuesta

Educacin y entrenamiento del pblico

Simulacros

72

2
1

Captulo
7 1
CAPTULO

Preparativos
Introduccin en
a
caso
de desastre
los desastres

Preparativos dentro de las Naciones Unidas2

El sistema de las Naciones Unidas a nivel de cada pas debe se capaz de facilitar
y entregar una ayuda adecuada y coordinada en una emergencia. El equipo de
manejo de desastres de las Naciones Unidas (DMT-ONU) es el organismo
interagencial establecido para este propsito.
El DMT-ONU deber reunirse en intervalos regulares para:
Revisar los convenios de prevencin y preparacin dentro del pas,
incluyendo el progreso de los proyectos de desarrollo pertinentes en curso.
Revisar las medidas de preparacin dentro de los equipos de agencias de las
Naciones Unidas (como se describe a continuacin).
Discutir el anlisis y la interpretacin de datos de sistemas de alerta
temprana de hambruna desde dentro y fuera del pas.
Decidir las acciones especficas que tomarn los miembros del equipo ya sea
en forma individual y / o colectiva.

P. Compare la lista de componentes de preparativos en caso de desastre

con la lista de ejemplos de cada componente.

R.
Componentes de preparativos en caso de desastre

___1.
___2.
___3.
___4.
___5.
___6.
___7.
___8.
___9.

Evaluacin de vulnerabilidad
Planificacin
Marco institucional
Sistemas de informacin
Base de recursos
Sistemas de alerta
Mecanismos de respuesta
Educacin y entrenamiento del pblico
Simulacros

Ejemplos

A.
B.
C.
D.
E.
F.
G.
H.
I.
2

Actualizacin de las evaluaciones de vulnerabilidad

Equipos de evaluacin y bsqueda y rescate
Mapa que muestre un pueblo habitando una zona de inundacin
Prctica
Diseo de actividades que promuevan preparativos en caso de
desastre
El material requerido y apoyo de logstica para una emergencia
Arreglos organizacionales para aumentar al mximo la coordinacin
Un cartel que explique lo que debe hacerse cuando suceda un terremoto
Procedimientos de comunicacin como parte del sistema
El resto de este captulo es reproducido del Manual para el Manejo de Desastres del
PNUD/UNDRO.

73

Visin general sorbe

manejo de desastres

Lista de verificacin de informacin bsica requerida por

un DMT-ONU3
Con el fin de facilitar la ayuda rpida y apropiada en caso de desastres, todos los
miembros de un DMT-ONU deben tener acceso fcil y anticipado al tipo de
informacin que sigue a continuacin.
El Gobierno debe incorporar y mantener al da gran parte de esta
informacin de preparacin en caso de desastre. La informacin debe entregarse
al coordinador residente y a las agencias miembros del DMT-ONU.
Si sta informacin no estuviese disponible o slo se contrara parcialmente
con ella, el DMT-ONU debera recopilar y mantener los datos como una
iniciativa de equipo, normalmente con la colaboracin de sus similares
nacionales. Las agencias especializadas se encargarn de sus respectivas reas de
preocupacin. El coordinador residente deber verificar que se abarque todas las
reas respectivas.
La lista presentada debe ser adaptada a las circunstancias locales.
La informacin referente a reas y comunidades vulnerables y propensas a
desastres debe ser considerada con especial atencin.
Esta lista se refiere muchas veces a contactos en ciertas agencias u
organizaciones. Para mantener su informacin actualizada, debera contar con la
siguiente informacin de todas las personas a contractar:
Nombre
Direccin, nmeros de telfono, fax y tlex de la oficina
Direccin y nmero de telfono privados
Apartado postal electrnico, en caso de que la persona contrara con uno.
Usted debera tener la misma informacin de todos los alternos y suplentes.

Descripcin de desastres ocurridos en el pas

# Historia de la frecuencia y magnitud de ciertos tipos de desastres en diferentes reas

y los impactos que stos han significado en la poblacin y la economa.

# Los tipos de emergencia y la asistencia posterior al desastre que se prest en el

pasado, de las diferentes fuentes; la eficiencia de esta asistencia segn el tipo de

problema enfrentado y las lecciones aprendidas.
# El tipo de ayuda que en consecuencia se puede anticipar en ciertas reas y

circunstancias, y el tipo de asistencia que puede ser requerido.

Polticas, objetivos y normas nacionales

# Polticas referentes a la solicitud, aceptacin y uso de ayuda internacional, incluyendo

personal del exterior.

# La autoridad delegada a instituciones locales y las posibles responsabilidades de las

organizaciones no-gubernamentales nacionales y agencias extranjeras de socorro.

# Polticas (su ejecucin, ya sea a favor o en contra), respecto a vacunacin, distribu-

cin preventiva de drogas, cuidado de nios no acompaados, rescate de material.

# Polticas y criterios para cualquier tipo de distribucin de socorro: si se efectuar

gratuitamente, para la venta o a base de crdito: qu diferenciacin, si es que se

hace alguna, debera considerarse dentro y entre los distintos grupos o subgrupos
de la poblacin.

74

Del Manual para el manejo de desastres PNUD/UNDRO, Apndice 3B.

2
1

Captulo
7 1
CAPTULO

Preparativos
Introduccin en
a
caso
de desastre
los desastres

# Los objetivos y patrones particulares que debern ser aplicados para racionar comes-

tibles y agua y toda distribucin de materiales de cobijo y artculos para el hogar.

# Especificacin de los distintos tipos de alimentos y otros productos bsicos que son

aceptables y apropiados como donaciones, y aquellos inaceptables.

# Especificacin general del tipo de combustible normalmente empleado para vehculos

(diesel o gasolina), generadores de electricidad y bombas (diesel o elctricas).

# Las prioridades para la restauracin de la infraestructura y servicios.

Lista de
verificacin
DMT

# Politicas y disposicin para el importe de artculos de emergencia, como por ejemplo

la exencin de impuestos y pagos aduaneros y el permiso de vuelos especiales de

socorro.

Estructuras gubernamentales de alerta y de respuesta

ante una emergencia
# El contacto a cargo de todos los sistemas nacionales de pronstico de peligro y

sistemas de alarma.
# La persona a contactar dentro del gobierno (y su suplente) encargado de la

administracin de la ayuda en caso de emergencia y de operaciones posteriores a la

catstrofe en un organismo central de coordinacin, si existe alguno. Contactos en
cada uno de los ministerios.
# La direccin, nmeros de telfono, fax y tlex de todos los centros nacionales de

coordinacin de desastres, y si los delegados de organizaciones donantes extranjeras

tendrn acceso a los centros durante una emergencia y cmo lo harn.
# Los procedimientos establecidos (a nivel nacional y locas) para evaluar los daos, las

necesidades y recursos posteriores al impacto del desastre.

# El contacto en el organismo nacional de control en caso de desastre o de autoridades

locales responsables para organizar y asegurar:

Coordinacin y enlace con la comunidad internacional (Organizaciones de las

Naciones Unidas, Embajadas y Organizaciones no-gubernamentales)
Operaciones de bsqueda y rescate
Estudio y evaluacin posterior al desastre
Suministro de alimento, donde fuese necesario
Asistencia mdica y preventiva
Suministro de agua
Saneamiento del medio ambiente
Refugios de emergencias y otras necesidades de socorro
Comunicaciones
Servicios de logstica (transporte, almacenamiento y manejo)
Control de informacin (incluyendo informes y archivos)
Seguridad
# Funciones de las fuerzas armadas nacionales y su relacin con las autoridades civiles

y militares en la direccin de las operaciones

Otras organizaciones de ayuda nacionales o internacionales

# El contacto en las embajadas principales y las organizaciones de ayuda, las posibles

contribuciones de sus respectivos gobiernos y organizaciones de asistencia posteriores al desastre y los recursos que tienen en caso de llamamiento local inmediato.
# El contacto con las Sociedades de la Cruz Roja, Media Luna Roja y las principales

organizaciones no gubernamentales, sus posibles contribuciones en operaciones de

asistencia durante la emergencia y posteriores al desastre y sus recursos (humano,
materiales y financieros) de acceso inmediato.

75

Visin general sorbe

manejo de desastres

Informacin bsica de cada rea propensa a desastres

# Detalles demogrficos: lugar, tamao y caractersticas socioeconmicas de estas

comunidades, incluyendo el promedio familiar, fuentes y niveles de ingreso y

cualquier patrn tradicional de emigraciones temporales.
# Conformacin formal e informal de la estructura jerrquica, consideraciones sociales o

religiosas, respuesta tradicional de la comunidad en perodos de desastre, y todo tipo

de tabes.
# Condiciones climticas generales, incluyendo temperaturas del da y la noche en

diferentes perodos del ao.

# Hbitos locales de alimentacin, incluyendo prcticas pasadas de destete de los

diferentes grupos socioeconmicos.

# Nivel de nutricin normal de los nios, incluyendo cualquier variacin temporal.
# Enfermedades endmicas incluyendo patrones existentes de mortalidad y de

morbosidad.
# Fuentes normales de agua; obtencin y mtodos de extraccin, tratamiento y

distribucin.
# Sistema de suministro de alimentos y produccin local: tipos, ciclos de produccin

temporal y normal de cultivos grandes o pequeos y el promedio de retencin de

productos almacenados por terreno agrcola.
# Servicios en operacin (oficiales y no oficiales): salud, educacin, desarrollo rural,

obras pblicas y servicio social. Se deber incluir la ubicacin, el tipo de servicio

prestado y el personal empleado.
# Extensin y condiciones generales de la infraestructura incluyendo carreteras,

telecomunicaciones y suministro de electricidad.

Recursos: materiales y humanos

Recursos incluye suministros y servicios los cuales se puedan movilizar dentro del pas
en operaciones de emergencia y posteriores al desastre. Entre las posibles fuentes de
suministro se incluye a los organismos gubernamentales, compaas comerciales (locales
o en pases vecinos) Organizaciones no gubernamentales y de socorro y otros proyectos
de desarrollo que operan en las zonas cercanas a las reas de riesgo.

Atencin mdica/salud4
# Hospitales, clnicas y otras instituciones de salud: nmero de camas, ambulancias,

disponibilidad de equipos especiales, nmero de mdicos,enfermeras y personal

mdico; contacto entre todas las instituciones.
# Almacenamiento y fuentes de productos mdicos: nombres, direcciones, nmeros de

telfono, fax y tlex de todos almacenes de productos mdicos; fabricantes de

productos farmacuticos, y laboratorios que producen vacunas y sueros.

Abastecimiento de alimentos
# Ubicacin, capacidad y niveles normales de alimentos almacenados; nmeros de

telfono, fax y tlex de las oficinas de comercializacin gubernamentales y de los

departamentos de distribucin de alimentos, importadores comerciales, mayoristas y
organismos donantes de ayuda alimentaria.
# Detalles de los programas existentes de racionamiento y distribucin (incluyendo

comida a cambio de trabajo), sus maneras de organizacin, procedimientos y

capacidad para afrontar situaciones de emergencia.

76

Esta informacin tendr que ser proporcionada por el personal de la Organizacin Mundial
de la Salud (OMS) en relacin a los marcos de preparacin elaborados por la secretara de
dicha organizacin.

2
1

Captulo
7 1
CAPTULO

Preparativos
Introduccin en
a
caso
de desastre
los desastres

Nutricin y epidemiologa5
# Naturaleza, lugar y capacidad de cualquier actividad

de rehabilitacin nutricional (alimentacin teraputica);

sus maneras de organizacin, procedimientos y
capacidad para afrontar situaciones de emergencia.
# Extensin y validez de las encuestas sobre los niveles

de nutricin o programas de seguimiento; Fuentes

nacionales de personal calificado (con experiencia prctica).

Lista de
verificacin
DMT

# Ubicacin y capacidad de los expertos a cargo del control y estudio epidemiolgico

vinculados a los programas de control de enfermedades contagiosas o transmisibles.

Abastecimiento de agua, higiene y saneamiento del medio ambiente

# Nombres, direcciones y nmeros de telfono, fax y tlex de productores, grandes

mayoristas y distribuidores para los siguientes tipos de productos, incluyendo lugar,

cantidad y nivel de abastecimiento almacenado:
Bombas de agua, estanques, caeras y accesorios
Camiones cisternas para arrendar o comprar
Cal y otros productos qumicos desinfectantes de agua
Barras de jabn, detergentes y desinfectantes
Materiales para la construccin de letrinas provisorias
Suministros y equipo para operaciones de control de tipo vector
# La cantidad de este tipo de suministro normalmente disponible y almacenados por el

gobierno en lugares especficos.

# La disponibilidad de unidades mviles para el tratamiento de agua y generadores

elctricos por parte de los militares o contratistas principales.

# Listas de personal entrenado y herramientas para efectuar reparaciones en forma

inmediata o para construir instalaciones nuevas o de carcter temporal.

Cobijos de emergencia y materiales de socorro

# Nombres, direcciones y nmeros de telfono, fax y tlex de productores, grandes

mayoristas y distribuidores para los siguientes tipos de productos, incluyendo lugar y

cantidad almacenados:
Tiendas de campaa resistentes con cobertores de polietileno
grueso, alquitranado
Lminas de metal acanalado para techos, madera y cemento
Mantas (frazadas)
Ollas y utensilios de cocina (de tamao familiar y tambin del tamao para
uso en cocinas comunales)
# La cantidad de estos suministros normalmente disponibles y almacenados

por el gobierno en lugares especficos.

Equipo de construccin
# Nombres, direcciones y nmeros de telfono/tlex de constructores de carreteras y

edificios incluyendo la disponibilidad aproximada de tractores niveladores,

rastreadores, montacargas, gras, gatas hidrulicas, generadores mviles y bombas.
# Puntos de contacto en las fuentes de gobierno que posean el mismo tipo de

maquinaria, por ejemplo dentro del Ministerio de Obras Pblicas o defensa.

5 Los problemas sobre nutricin no sern de primera prioridad en los momentos

inmediatamente posteriores a un desastre natural, pero sern cruciales en una situacin de
emergencia prolongada, especialmente sequa, hambruna y en todos los casos que implique
el desplazamiento de poblacin.

77

Visin general sorbe

manejo de desastres

Comunicaciones
# Contactos dentro de las autoridades responsables para establecer servicios de

comunicacin, incluyendo la reparacin de los servicios ya existentes y la instalacin

de redes temporales de radio donde sea necesario.
# Polticas relacionadas al uso de materiales de comunicacin por los equipos y

organizaciones internacionales de socorro.

Sistemas de logstica y medios de servicio

Consideraciones de logstica incluye detalles de las rutas normales de transporte, y la
capacidad de acceso hacia y dentro de las reas propensas a desastres y el
conocimiento de los problemas especficos de carcter logstico que pueden suceder en
el transporte de suministros inmediatamente despus de la catstrofe.
# Caminos

Copia de los mejores mapas existentes

Identificar las conexiones de caminos esenciales y las rutas alternativas
Marcar las posibles dificultades en el trfico de camiones (capacidad de
resistencia de peso de los puentes y disponibilidad de movimiento de
transbordadores) y los lugares vulnerables a incidentes como inundaciones o
desprendimiento de tierras.

# Capacidad de transporte terrestre

Flotas del gobierno: la cantidad de camiones y su condicin, los distintos tipos y

tara de cada uno, y su distribucin por departamento y los lugares en los cuales
estarn disponibles para transportar suministros de socorro.
Capacidad comercial: contratistas privados dispuestos a operar dentro o hacia las
reas necesitadas, incluyendo detalles de su flota, la ubicacin de sus oficinas e
instalaciones de mantenimiento, y sus precios normales.

# Ferrocarriles

Extensin de las vas, capacidad de los vagones, y restricciones de carga en los

diferentes trayectos.
Capacidad diaria de circulacin en distintas lneas, y la cantidad de locomotoras y
vagones disponibles durante las diferentes pocas.
Fiabilidad y capacidad operacional, incluyendo todo tipo de medidas para mejorar
el servicio.

# Puertos martimos y fluviales

Profundidad del puerto, longitud de los muellos, equipo para carga

Capacidad diaria de carga mxima, y patrones temporales de importacin
y exportacin
Tamao de reas de almacenamiento cubiertas y no cubiertas, y la capacidad
disponible durante las distintas pocas
Capacidad de despacho normal: por carretera y ferrocarril

# Embarcaciones costeras y fluviales

78

Embarcaciones del gobierno: cantidad y estado de los barcos, remolcadores y

lanchas (de tipos y capacidades especificados) en distintos lugares que estarn
disponibles para operaciones de rescate o para el transporte de suministros
de socorro.
Capacidad comercial: contactos con compaas navieras privadas que
puedan operar en las reas requeridas, incluyendo detalles de su flota y
sus precios normales.

2
1

Captulo
7 1
CAPTULO

Preparativos
Introduccin en
a
caso
de desastre
los desastres

# Aeropuertos y pistas de aterrizaje

La ubicacin precisa y el largo, ancho, tipo de superficie y clasificacin de

resistencia de las pistas de aterrizaje en las reas afectadas
El tipo de avin con mayor capacidad que pueda operar
Disponibilidad de combustible (avgas y combustible para turbinas)
Asistencia de navegacin y de aterrizaje, y horas abiertas para el vuelo
Equipo para manejar carga y capacidad de almacenamiento

Lista de
verificacin
DMT

# Aviones y transporte areo

Gobierno: nmero y tipo de aviones y helicpteros que estaran a disposicin para

el transporte de personal y material de ayuda; los costos aproximados de las operaciones por parte de la fuerza militar y de otros aviones y helicpteros del
gobierno
Lnea area nacional y otras compaias: nmero y tipo de aviones y helicpteros
que estaran a disposicin para el transporte de personal y material de ayuda;
costos aproximados de flete

# Almacenamiento y manejo

Bodegas del gobierno: la ubicacin, tamao y tipo de almacn en las distintas

reas que puedan llegar a ser utilizadas para aprovisionamiento de ayuda; la
condicin general de los almacenes, el nivel de seguridad, el acceso a carreteras
y al transporte por ferrocarril, la disponibilidad de plataformas de carga, rieles de
mano, elevadores de carga y la competencia del personal y de los sistemas de
registro
Bodegas privadas: caractersticas como las ya mencionadas de bodegas que
podran ser requisadas o alquiladas

# Abastecimiento de combustibles (diesel y gasolina)

La ubicacin, capacidad y cantidad almacenada normalmente en depsitos de

combustibles del gobierno y comerciales; los convenios por las cuales el
combustible puede ser extrado o distribuido desde estos depsitos.

79

Visin general sorbe

manejo de desastres

P. Qu informacin aludida en la lista de verificacin debe reunirse de

diversas fuentes? Dnde podr usted obtener la informacin requerida
bajo cada titular?

R.
Descripcin de desastres del pas
Polticas, objectivos y patrones nacionales
Estructuras de gobierno sobre aviso/respuesta posterior al desastre
Otras organizaciones de ayuda nacional/internacional
Informacin bsica de cada rea propensa a desastres
Recursos humanos y materiales:
Atencin mdica/salud
Abastecimiento de alimentos
Nutricin y epidemiologa
Abastecimiento de agua, saneamiento ambiental e higiene
Cobijo de emergencia y material de socorro
Equipo para construccin
Comunicaciones
Sistemas de logstica y medios de servicio:
Caminos
Capacidad de transporte terrestre
Ferrocarriles
Puertos martimos y fluviales
Embarcaciones costeras y fluviales
Aeropuertos y pistas de aterrizaje
Aviones y transporte areo
Almacenamiento y manejo
Abastecimiento de combustibles

P. Segn su opinin, qu agencia debera ser responsable de recopilar,

actualizar y divulgar esta informacin?

R.

80

CAPTULO 1

Introduccin a
los desastres

!
Captulo 8

Evaluacin de riesgo y vulnerabilidad1

En este captulo se considera la naturaleza del riesgo; se discuten las tcnicas
mediante las cuales se pueden determinar las amenazas naturales y los riesgos
acompaantes de prdidas futuras; y se discuten las formas en las cuales las
estimaciones de riesgos futuros pueden usarse para ayudar a escoger la mejor
estrategia para la mitigacin de desastres.
Primero revisemos las definiciones de los trminos claves. Riesgo se refiere
a las prdidas esperadas de vida, personas lesionadas, dao a la propiedad y
trastorno en las actividades econmicas debido a una amenaza particular.
El riesgo es la probabilidad de que ocurra un desastre y cuyo resultado sea un
nivel especfico de prdida.
La evaluacin de riesgo determina la escala de las prdidas estimadas que
pueden anticiparse en reas particulares durante un perodo de tiempo
especfico.

RIESGO

Manejo del riesgo

Uno de los principios fundamentales de este mdulo de entrenamiento es
recordar que la mayor parte de la gente que trabaja en proyectos de desarrollo
participan activamente, en un momento u otro, en el manejo del riesgo. An
cuando usted no desempee un papel activo en alguna otra fase del desastre, en
su trabajo como generalista o como especialista de un sector, siempre tendr una
labor importante que desempear cuando llegue el momento del manejo del
riesgo. El diseo de proyectos de desarrollo debera incluir una prctica en
manejo del riesgo.
La tarea general del manejo del riesgo debe incluir una estimacin de la
magnitud de un riesgo particular y una evaluacin de la importancia que tiene
el riesgo para nosotros. El proceso de manejo del riesgo tiene, por lo tanto, dos
partes: evaluacin del riesgo y valoracin del riesgo. La evaluacin del riesgo
requiere la cuantificacin del riesgo basndose en datos y en el entendimiento
del proceso involucrado. La valoracin del riesgo se refiere al juicio que una
sociedad deposita en los riesgos que enfrentan al decidir lo que deben hacer
respecto a ellos.

Probabilidad de riesgo
Los riesgos a menudo se cuantifican en formas generalizadas. Por ejemplo, existe
la probabilidad de que un individuo muera en cualquier ao a causa de: 1 en 200
si fuma 10 cigarrillos al da; 1 en 23.000 en un terremoto en Irn; y 1 en 10.000.000
si es alcanzado por un rayo en los E.U.A. Dichas estimaciones burdas de riesgo
pueden ser tiles para propsitos comparativos, pero usualmente encubren
grandes variaciones en el riesgo a individuos de diferentes regiones. En el caso
de Irn, la gente que vive ms cerca de una falla propensa a terremotos corre un
mayor riesgo que aquellas que viven ms lejos. De igual modo, la gente que vive
en casas de albailera de construccin deficiente cerca de una falla terrestre
corren mayor riesgo que aquellas que viven en la cercana en viviendas de
estructuras bien construidas.
1

Este captulo se ha extrado del mdulo de entrenamiento del PNUD/UNDRO Vulnerabilidad y

evaluacin de riesgo escrito por A.W. Coburn, R.J.S. Spence y A. Pomonis.

81

Visin general sorbe

manejo de desastres

El primer paso en la administracin del riesgo, por lo tanto, es cuantificar la

probabilidad del riesgo. El segundo paso es valorar el riesgo, es decir, emitir un
juicio sobre la seriedad del riesgo. La importancia que una comunidad le da al
riesgo de un desastre probablemente ser influenciada por el tipo y nivel de los
otros riesgos diarios que enfrenta. An cuando el riesgo de una amenaza natural
sea notable, no es posible hacer la comparacin, por ejemplo, del riesgo de
mortalidad infantil que tiene una sociedad que cuenta con atencin mdica
primaria mnima. Las aldeas ubicadas en los valles montaosos peligrosos del
Norte de Paquistn, que regularmente se ven afligidas por inundaciones,
terremotos y deslizamientos de tierra, no perciben la mitigacin del desastre
como una de sus prioridades. Sus prioridades son la proteccin contra riesgos
ms graves de enfermedades y fallas en los sistemas de regado.
A medida que las sociedades se desarrollan econmicamente, existe mayor
probabilidad de que la mitigacin de desastres sea de mayor importancia para
ellas. El desarrollo mismo puede aumentar la posibilidad de que ocurran
desastres, pero a medida que las sociedades adquieren ms riquezas, se dispone
de mayor cantidad de recursos para invertir en cierto grado de proteccin. La
proteccin del proceso de desarrollo mismo se torna en un tema de mitigacin de
desastre.

Niveles aceptables de riesgo

Muchos riesgos estn asociados con beneficios. Cuando se vive cerca de un
volcn se tiene el beneficio de suelos frtiles para una buena agricultura.
Generalmente, sin embargo, la exposicin a amenazas naturales y ambientales no
tiene ningn beneficio especfico asociado a ellas la exposicin es una
consecuencia simple de vivir o trabajar en un lugar particular. Esto puede tener
el efecto de que dicho riesgo sea menos aceptable que aquellos de los cuales se
puede obtener algn beneficio. Generalmente, los niveles aceptables de riesgo
parecieran aumentar segn los beneficios derivados de su exposicin a ellos. Sin
embargo el nivel aceptable de riesgo pareciera disminuir con el tiempo a medida
que un mayor nmero de personas se ve expuesta a un tipo de riesgo particular.

Evaluacin de riesgo y vulnerabilidad

La estimacin de probables prdidas futuras es un asunto de inters cada vez
mayor para aquellos preocupados de la planificacin de desarrollo en regiones
propensas a amenazas. Un aspecto fundamental en la preparacin en caso de
desastre y planificacin de mitigacin es el entendimiento de lo que se debe
esperar. Este aspecto debe ser cuantificado, aunque slo sea en una forma burda
y aproximada, en trminos del grado de riesgo enfrentado, del tamao, probable
y de las consecuencias del suceso si este ocurre.
El clculo del riesgo debe considerar generalmente varios tipos de prdidas.
El parmetro de prdida ms comn y el ms fcil de tratar es el costo
econmico. El costo se usa extensamente porque muchos tipos de prdidas se
pueden convertir en costo econmico. Los efectos que se consideran en trminos
del costo econmico se conocen como prdidas tangibles. Pero existe una
variacin de otros efectos resultantes de desastres que son importantes pero que
no pueden convertirse en un equivalente monetario, a estos se les llama prdidas
intangibles.
Una consideracin global del riesgo debera incluir una gama completa de
efectos tangibles, e intangibles y de varios tipos cualitativos diferentes. La gama
de consecuencias indeseadas de las amenazas naturales que podramos
considerar como parmetros de prdida se indican en el cuadro 1.

82

2
1

Captulo
8 1
CAPTULO

Evaluacin
Introduccin a
de
y
losriesgo
desastres
vulnerabilidad

Cuadro 1

Cmo se determina el riesgo?

En la determinacin del riesgo existen tres componentes esenciales, cada unos
de los cuales debe cuantificarse separadamente:
a) La probabilidad de acontecer la amenaza: la posibilidad de experimentar una
amenaza natural o tecnolgica en un lugar o regin.
b) Los elementos en riesgo: identificacin y preparacin de un inventario de la
gente o edificaciones u otros elementos que podran verse afectados en
caso de ocurrir la amenaza y, donde sea necesario, la estimacin de su
valor econmico.
c) La vulnerabilidad de los elementos en riesgo: qu dao sufrirn la gente y
las construcciones u otros elementos si experimentan algn nivel de
peligro.
Existe una variedad de mtodos para presentar la informacin anterior con
objeto de ilustrar la informacin que describe el riesgo. A menudo estos suelen
representarse en un mapa. Esta es una herramienta esencial en la evaluacin de
proyectos de desarrollo porque usted puede ver si el sitio para un proyecto est
ubicado en una zona de alto riesgo.
Un ejemplo de mapeo es el Estudio de Prdida Potencial. Consiste en mapear
el efecto de la probabilidad del suceso de la amenaza esperada a travs de una
regin o pas. Muestra la ubicacin de las comunidades que probablemente
sufrirn grandes prdidas. Se calcula el efecto de la amenaza en cada rea de
cada comunidad dentro de esas reas para identificar las Comunidades en
mayor riesgo. Esto muestra, por ejemplo, los pueblos o aldeas que probablemente sufrirn las mayores prdidas, cules deberan ser las prioridades de los
programas para reducir las prdidas y cules sern las que probablemente
necesitarn ms ayuda o asistencia para rescate en el caso de un desastre de
magnitud.

Parmetros de
prdida para el
anlisis de riesgo

83

Visin general sorbe

manejo de desastres

El siguiente es un ejemplo de mapeo de prdida potencial. Presenta el riesgo

segn los niveles de prdidas que ocurriran si un cierto nivel de peligro fuese a
ocurrir en todos los lugares simultneamente. En este caso, el tipo de prdida
trazada (Mapa 4) representa las vctimas de un terremoto en un rea urbana de
Turqua. Las vctimas se definen como aquellas personas cuyas casas estn
expuestas a ser totalmente destruidas por el terremoto ms grande que se puede
esperar medida usada ya que en Turqua ha estado estrechamente relacionada
con el nmero de muertos y heridos. La prdida potencial delineada en cada
lugar deriva de otros tres tipos de datos que varan geogrficamente, los cuales
se muestran en los Mapas 1, 2 y 3 (vea figura 8.1).
El Mapa 1 muestra la amenaza de terremoto desde el punto de vista de la
intensidad mxima del terremoto que podra ocurrir ah.
El Mapa 2 muestra los elementos en riesgo en este caso el tamao total de la
poblacin urbana. Los pueblos y ciudades ms grandes se delinean
individualmente y se identifican con crculos cuya rea representa la poblacin.
La poblacin en los pueblos ms pequeos, 2.000 a 25.000 habitantes, se muestra
en forma de densidad de poblacin. Otros elementos en riesgo podran trazarse
en forma similar.
El Mapa 3 muestra un aspecto de la vulnerabilidad de aquellos elementos en
riesgo. Las vctimas son el resultado del derrumbe de edificios. La vulnerabilidad
de un edificio depende principalmente del tipo de construccin. Una clasificacin
til aproximada de los tipos de construcciones en Turqua los divide en slo tres
tipos: murallas de ripio y adobe, murallas de ladrillo y madera, y armazn de
concreto armado. Se ha efectuado una estimacin sobre la proporcin de edificios
que se espera se derrumbarn.
El Mapa 4 muestra el anlisis de los tres mapas anteriores para cada
ubicacin. Esto se obtiene estimando el nmero de personas que viven en cada
tipo de edificios (de los Mapas 2 y 3) y enseguida estimando la proporcin
potencial de edificios derrumbados de cada tipo si ocurriese aqu un terremoto
de la mayor intensidad. El total de las vctimas potenciales se obtiene agregando
aquellos de los tres tipos de edificios.

Valoracin de la vulnerabilidad
La vulnerabilidad es la propensidad de las cosas a ser daadas por una amenaza.
La vida y salud de las personas estn en riesgo directo de los efectos destructivos
de una amenaza. Sus ingresos y bienes de subsistencia estn en riesgo a causa de
la destruccin de los edificios, cosechas, ganado o equipo de los cuales ellos
dependen. Cada tipo de amenaza pone en riesgo una serie de elementos un tanto
diferentes. Gran parte del trabajo de mitigacin del desastre centra su atencin en
reducir la vulnerabilidad y, con el fin de actuar para reducir la vulnerabilidad
aquellos que planifican el desarrollo deben entender cules son los elementos en
mayor riesgo de las principales amenazas que ellos han identificado.
Evaluacin de vulnerabilidad es el proceso por el cual se estima la
vulnerabilidad a amenazas de desastres posibles de elementos especificados en
riesgo. Para propsitos generales socioeconmicos, trata la consideracin de
todos los elementos importantes en la sociedad, incluyendo consideraciones
fsicas, sociales y econmicas, y la extensin dentro de la cual los servicios
esenciales podrn continuar su funcionamiento.

84

2
1

Captulo
8 1
CAPTULO

Evaluacin
Introduccin a
de
y
losriesgo
desastres
vulnerabilidad

Figura 8.1

Estudio de prdida
potencial

1 AMENAZA

2 ELEMENTOS
EN RIESGO
(poblacin)

3 VULNERABILIDAD

4 RIESGO DE
VICTIMAS
(prdida potencial
de vidas)

85

Visin general sorbe

manejo de desastres

Como ya se indic en el Captulo 1, las causas races de la vulnerabilidad a

desastres en los pases en desarrollo son la pobreza y el desarrolo sin equidad. El rpido
crecimiento demogrfico, la migracin urbana o masiva, patrones injustos de
tenencia de la tierra, falta de educacin,y agricultura de subsistencia en tierras
marginales conduce a condiciones vulnerables tales como ubicacin insegura de
edificios y asentamientos, hogares inseguros, desforestacin, desnutricin,
desempleo, empleo insuficiente y analfabetismo.
Es la interconexin entre estas condiciones vulnerables y amenazas naturales
tales como terremotos, tormentas tropicales, sequa y lluvias torrenciales, lo que
da como resultado un desastre o emergencia prolongada. (Vea Fig. 1.1 en la
pgina 5).
La vulnerabilidad derivada de la pobreza puede mejor abordarse con
proyectos de desarrollo a largo plazo dirigidos al punto de que grandes grupos
de la poblacin permanecen pobres, mientras al mismo tiempo se introducen
medidas para atenuar los efectos del desastre.
La vulnerabilidad tambin puede ser el resultado de factores que se pueden
resolver en forma ms fcil mediante medidas especficas de reduccin de riesgo.
En estos factores se incluye cdigos de construccin y materiales inadecuados y
falta de conciencia pblica. Sin embargo, muchas de estas medidas dependen del
grado de desarrollo de una sociedad. Por ejemplo, es totalmente irreal esperar
que se respeten los cdigos de construccin donde los gobiernos no tienen
personal ni recursos para llevar a cabo las inspecciones. Del mismo modo, la
conciencia pblica depende, hasta cierto punto, del nivel de educacin de la
comunidad y de la disposicin de medios de comunicacin, los cuales,
frecuentemente, son deficientes en los pases en desarrollo.
Evaluacin de vulnerabilidad y riesgo es el vnculo entre la ejecucin de proyectos de
desarrollo y la mitigacin de desastres. En el PNUD, por ejemplo, un proyecto
propuesto debe ser examinado contra la vulnerabilidad y riesgo existente en el
lugar donde se desarrollar el proyecto. Si la ubicacin o la naturaleza del diseo
del proyecto son inherentemente vulnerables a catstrofes, entonces deber
reconsiderarse la ubicacin o deber tomarse medidas de mitigacin de
desastres / reduccin de riesgo. (Vea Captulo 13 para informacin adicional
sobre cmo lograrlo).

Reduccin de la vulnerabilidad de las personas desplazadas

Gran parte de la discusin anterior sobre vulnerabilidad y riesgo tiene un
enfoque ms bien dirigido hacia desastres de inicio repentino y no hacia aquellos
de inicio lento y desplazamiento de la poblacin. Sin embargo, muchos procesos
de evaluacin y tecnologa se aplican a estas situaciones. Por ejemplo, la
planimetra de amenazas es tambin de primordial inters para identificar reas
sometidas a sequa, o an a conflicto civil. Satisfacer las necesidades de una
poblacin migratoria o una recin llegada a un nuevo sitio ser facilitado si se
realiza la planimetra de las mejores rutas y recursos de subsistencia durante el
camino. Entre las estrategias para reducir la vulnerabilidad en zonas de conflicto
se puede incluir intentos de desarrollo para reducir el conflicto; por ejemplo,
instalacin de estaciones de agua para grupos nmadas en reas donde el agua
es un recurso escaso sujeto a competencia.

86

2
1

Captulo
8 1
CAPTULO

Evaluacin
Introduccin a
de
y
losriesgo
desastres
vulnerabilidad

Estos temas se discuten en mayor detalle en los mdulos de temas especiales

Mitigacin de Desastres y Vulnerabilidad y Evaluacin de Riesgo.
En resumen, ya que las amenazas tienden a ser incontrolables, gran parte
del trabajo de mitigacin se centra en la reduccin de la vulnerabilidad. El
mejoramiento de las condiciones econmicas reduce muchos aspectos de la
vulnerabilidad y una economa segura puede ser, en muchos casos, la mejor
defensa contra desastres y emergencias.

P. Imagnese que usted trabaja en una agencia responsable del

desarrollo econmico de la comunidad en un rea donde ocurren tormentas
tropicales. Usted desea realizar un anlisis de los tipos de proyectos ms
adecuados para lograr el desarrollo econmico. Como parte de su anlisis,
cmo conducira usted una evaluacin de riesgo y vulnerabilidad?

R.

c) el nivel de trastorno
en el empleo o la base
econmica de su
proyecto.
b) el nmero potencial de
personas que resultarn
muertas o heridas,
a) qu cantidad de dao
sufrirn las edificaciones,
Tercer paso: Determine
la vulnerabilidad de los
elementos en riesgo
estimando
Segundo paso: Haga
un inventario de los
elementos en riesgo.
Primer paso: Revise la
historia de las tormentas
tropicales para estimar
la probabilidad de que
ocurra una durante el
perodo de su proyecto.

RESPUESTA
87

Visin general sorbe

manejo de desastres

NOTAS

88

3
1
3

CAPTULO 1

Introduccin a
INDICE
los desastres

RESPUEST
A AL DESASTRE
RESPUESTA

Captulo 9 Respuesta al desastre ................................................................... 90

Propsitos de la ayuda de emergencia y posterior al desastre ........................... 91
Aviso .................................................................................................. 91
Evacuacin/migracin ........................................................................ 91
Bsqueda y rescate ............................................................................. 92
Evaluacin posterior al desastre......................................................... 92
Socorro de emergencia ....................................................................... 92
Logstica y abastecimiento ................................................................. 93
Manejo de la informacin y sistemas de comunicacin .................... 93
Respuesta y tolerancia de los sobrevivientes ..................................... 93
Seguridad ........................................................................................... 93
Manejo de la operaciones de emergencia .......................................... 93
Rehabilitacin y reconstruccin ......................................................... 93

Captulo 10 Evaluacin del desastre ............................................................. 95

Objetivos de la evaluacin ................................................................................ 95
El proceso de evaluacin ................................................................................... 97
Evaluacin para diferentes tipos de desastres ................................................... 97
Cmo se utiliza la informacin de la evaluacin ............................................... 98

Captulo 11 Respuesta de la ONU a los desastres ...................................... 100

Elementos principales y acciones en respuesta a un desastre repentino ......... 100
Sitreps intercambio de informacin con UNDRO ........................................ 102
Mensaje de alerta y sitreps de operacin ......................................................... 103
La importancia de la coordinacin e informacin ........................................... 105

Captulo 12 Rehabilitacin y reconstruccin ............................................. 107

Prioridades y oportunidades en el proceso de rehabilitacin y
reconstruccin ........................................................................................... 108
Estudio de caso: Huracn Zenn ..................................................................... 110

89

Visin general sorbe

manejo de desastres

OBJETIVOS
DEL ESTUDIO

RESPUESTA AL DESASTRE

Despus de haber ledo el material y completado los ejercicios de la Tercera Parte,

usted podr:
! Identificar las principales categoras de actividades y responsabilidades de respuesta
al desastre
! Identificar los objetivos de la evaluacin del desastre y cmo se usa la informacin de
la evaluacin
! Describir la funcin de la organizacin de la ONU donde usted trabaja, en las
diversas actividades de respuesta al desastre
!

Identificar puntos claves de accin en la coordinacin y manejo de informacin

Describir oportunidades de desarrollo dentro de la fase de reconstruccin del desastre

!
Captulo 9

Respuesta al desastre
La respuesta al desastre es la suma total de las medidas tomadas por el pueblo y
las instituciones para hacer frente al desastre. Estas medidas comienzan con el
aviso de un suceso amenazante que se aproxima o con el suceso mismo si ocurre
sin aviso. La respuesta al desastre incluye la ejecucin de planes y procedimientos para preparacin al desastre. De este modo, la respuesta al desastre se
superpone con la preparacin al desastre. Cuando se completan los programas
de rehabilitacin del desastre se llega al trmino de la respuesta al desastre.
Este captulo identifica las principales
actividades de la respuesta al desastre. Cada
actividad es, formal o informalmente,
Fase de reduccin de riesgo
gobernada por una serie de polticas y
previa al desastre
procedimientos, y cada actividad se encuentra,
tpicamente, bajo los auspicios de una agencia
principal. A la larga, las actividades de
respuesta al desastre son realizadas por
innumerables agencias nacionales, entidades
locales e individuos, cada uno de los cuales
tiene sus propias funciones y responsabilidades.
En una discusin general sobre respuesta a
la catstrofe se podra identificar para cada
actividad:
! Quin es responsable de su ejecucin,
quin la respalda
! Qu medios se requieren para su ejecucin
! Cundo son ejecutadas sus actividades
! Cul es su campo de accin
! Por qu necesita ser realizada
Fase de respuesta

90

3
1

Captulo
9 1
CAPTULO

Respuesta
Introduccin a
al
losdesastre
desastres

Propsitos de la ayuda de emergencia y posterior al desastre

Los propsitos generales de la ayuda de emergencia y posterior al desastre son:
! Asegurar la sobrevivencia del mayor nmero posible de vctimas,
mantenindolas en las mejores condiciones de salud posibles segn las
circunstancias.
! Restablecer la autosuficiencia y servicios esenciales con la mayor rapidez
posible para todos los grupos de la poblacin, prestando especial atencin
a aquellos cuyas necesidades son majores: los ms vulnerables y los
desamparados.
! Reparar o reemplazar infraestructuras daadas y regenerar actividades
econmicas viables. Hacerlo en tal forma que contribuya a los propsitos
de desarrollo a largo plazo y reduzca la vulnerabilidad en caso de sucesos
futuros de posibles riesgos amenazantes.
En situaciones de conflicto civil o internacional, la finalidad es proteger y
ayudar a la poblacin civil, en estrecha colaboracin con el Comit Internacional
de la Cruz Roja (CICR) y en cumplimiento con las convenciones internacionales.
Cuando se trata de casos de desplazamiento de poblacin (a causa de
cualquier tipo de desastre), la finalidad es buscar, lo ms pronto posible,
soluciones duraderas, mientras se asegura la proteccin y asistencia necesaria
momentnea.
Las siguientes son actividades tpicas de respuesta a emergencias. Sin
embargo, existen diferencias importantes entre desastres de inicio repentino y
lento. Las diferencias tambin surgen cuando se compara la situacin geogrfica
especfica y el contexto socio-poltico del desastre.

Aviso
INICIO REPENTINO Aviso se refiere a los preparativos para la transmisin rpida de
informacin, relacionada a una amenaza inminente de catstrofe, a funcionarios de
gobierno, instituciones y a la poblacin en general en las reas de riesgo inmediato.
Estos avisos normalmente se refieren a tormentas tropicales e inundaciones.
INICIO LENTO Alerta temprana es el trmino usado que se refiere a los desastres de
inicio lento, especialmente hambruna. Dentro de las actividades de alerta temprana se
incluye el proceso de verificar la situacin en comunidades o reas conocidas como
especialmente vulnerables a los efectos de sequas, fracaso de cosechas y/o cambios
en las condiciones econmicas. Un aviso adecuado permitir la iniciacin de medidas
reparadoras antes de que las penurias se tornen ms graves. La alerta temprana es
una actividad de respuesta al desastre slo si se ha fracasado en detectar las seales
de aviso o en el caso en que dichas seales fueron ignoradas.

Evacuacin/migracin
INICIO REPENTINO La evacuacin implica la reubicacin de una poblacin desde
zonas a riesgo de un desastre inminente a lugares ms seguros. La evacuacin se
asocia comnmente con las tormentas tropicales, pero es, a menudo, una necesidad
frecuente en el caso de accidentes industriales y tecnolgicos. Para lograr la evacuacin debe haber un sistema de alerta temprana y precisa, identificacin clara de las
rutas de escape, una poltica establecida que requiera la evacuacin de todas las
personas cuando se da la orden y un programa de educacin pblica para que la
comunidad tenga conocimiento del plan.

91

Visin general sorbe

manejo de desastres

INICIO LENTO El traslado de las personas desde la zona de riesgo a un lugar ms

seguro no es, en efecto, una evacuacin sino una migracin inducida por una crisis.
Este traslado usualmente no es organizado y coordinado por las autoridades, sino es
una respuesta espontnea a la percepcin de los migrantes de que el alimento y/o la
seguridad se puede obtener en otro lugar.

Bsqueda y rescate
INICIO REPENTINO Bsqueda y rescate, a menudo conocido por las siglas SAR
(por el ingls) es el proceso para identificar la ubicacin de las vctimas de un
desastre que pueden estar atrapadas o aisladas, llevndolas despus a un lugar
seguro con atencin mdica.
Despus de las secuelas de una tormenta tropical o inundacin, SAR incluye
usualmente la ubicacin de vctimas desamparadas por la inundacin, quienes
pueden estar amenazadas por el crecimiento de las aguas. Tambin incluye el
aprovisionamiento de alimentos y primeros auxilios hasta que las personas puedan
ser evacuadas o puedan retornar a sus hogares.
Despus de los efectos de un terremoto, SAR normalmente se dedica a ubicar a las
personas que estn atrapadas y heridas en edificios derrumbados.

Evaluacin posterior al desastre

INICIO REPENTINO Y LENTO El objetivo principal de la evaluacin es obtener una
imagen clara y concisa de la situacin posterior al desastre para identificar las
necesidades de socorro y para desarrollar estrategias de recuperacin. Determina
opciones de ayuda humanitaria, cmo utilizar mejor los recursos existentes o para
preparar peticiones para ayuda adicional. La evaluacin posterior al desastre debe
permitir la distincin entre condiciones crnicas previas al desastre, las necesidades
de los sobreviventes al desastre y sus recursos.
Esta actividad es tan vital, que el prximo captulo ser dedicado exclusivamente a
la evaluacin de desastres.

Socorro de emergencia
INICIO REPENTINO Socorro de emergencia es la entrega, en base filantrpica, de
ayuda material y atencin mdica de emergencia necesarios para salvar y preservar
vidas humanas. Tambin le permite a las familias satisfacer sus necesidades bsicas
de atencin mdica y de salud, refugio, ropa, agua y alimentos (incluyendo
implementos para preparar los alimentos). Los servicios o equipo de socorro se
proporcionan, tpicamente, sin costo alguno, durante los das y semanas
inmediatamente despus de un desastre repentino.
INICIO LENTO Socorro de emergencia puede necesitarse durante extensos perodos
en el caso de situaciones de emergencia de inicio lento deterioradas o descuidadas y
en el caso de poblaciones desplazadas (refugiados, personas desplazadas interna o
externamente). El impacto que la catstrofe tiene en estas personas puede mitigarse
ayudando tambin a la comunidad anfitriona.

92

3
1

Captulo
9 1
CAPTULO

Respuesta
Introduccin a
al
losdesastre
desastres

Logstica y abastecimiento
INICIO REPENTINO Y LENTO La entrega de socorro de emergencia requerir
instalaciones y capacidad logstica. Un servicio de abastecimiento bien organizado es
crucial para manejar la adquisicin, recibo, almacenamiento y despacho de
abastecimiento de socorro para ser distribuido entre las vctimas del desastre. El
sistema de logstica es tal vez ms vital y de ms alta prioridad en las emergencias de
inicio lento.

Manejo de la informacin y comunicaciones

INICIO REPENTINO Y LENTO Todas las actividades descritas antes dependen de
las comunicaciones. Hay que considerar dos aspectos en cuanto a las comunicaciones
en un desastre. Uno es el equipo esencial para hacer circular la informacin; por
ejemplo, radios, telfonos y sus sistemas de apoyo o repetidores, satlites y lneas de
transmisin. El otro aspecto trata del manejo de la informacin: un protocolo para
saber quin comunica qu tipo de informacin y a quin, qu prioridad se le da a ese
tipo de informacin y cmo se divulga y es interpretada.

Respuesta y tolerancia de los sobrevivientes

INICIO REPENTINO Y LENTO En la prisa para planear y ejecutar operaciones de
socorro es fcil desatender las necesidades reales y recursos de los sobrevivientes. La
evaluacin debe considerar los mecanismos de tolerancia social existentes que niegan
la necesidad de traer ayuda externa. Por otro lado, los sobreviventes de desastres
pueden tener necesidades nuevas y especiales de servicios sociales que les ayuden a
adaptarse al trauma y a los trastornos causados por la catstrofe.
La participacin de individuos de organizaciones comunitarias en el proceso de
respuesta al desastre es clave para una recuperacin exitosa. A travs de ellos se
utilizan con mayor xito los mecanismos adecuados para dar abasto en la
comunidad.

Seguridad
INICIO REPENTINO La seguridad no es siempre un asunto prioritario despus de
desastres naturales de inicio repentino. Por lo general es manejada por la defensa
civil o por los departamentos de polica.
INICIO LENTO La proteccin de los derechos humanos y la seguridad de las
poblaciones desplazadas y refugiados puede ser de suma importancia, requiriendo
control internacional.

Manejo de operaciones de emergencia

INICIO REPENTINO Y LENTO Ninguna de las actividades mencionadas antes
pueden llevarse a cabo sin cierto grado de manejo de las operaciones de emergencia.
Es necesario establecer con mucha anticipacin al desastre polticas y procedimientos
para los requisitos de manejo. En el Captulo sobre Respuesta a un desastre repentino se
le presta mayor atencin a este tema.

Rehabilitacin y reconstruccin
El proceso de rehabilitacin y reconstruccin completa las actividades de respuesta
en caso de desastres. Ya que gran parte de esta actividad est dentro de la esfera de
preocupaciones del PNUD, el Captulo 12 se dedica a ella.

93

Visin general sorbe

manejo de desastres

P.

En el siguiente diagrama de agencias y actividades de respuesta a desastres, seleccione un tipo de desastre

que tenga inters para usted y complete el diagrama con la agencia que tiene la responsabilidad principal para
esa actividad. Indique las agencias con responsibilidades secundarias.

94

3
1

CHAPTER
CAPTULO101
Introduccin a
Disaster
los desastres
assessment

!
Captulo 10

Evaluacin del desastre1

Evaluacin es el proceso para determinar el impacto de un desastre en una
sociedad. La prioridad fundamental es establecer las necesidades para tomar
medidas de emergencia inmediata para salvar y sustentar las vidas de los
sobrevivientes. La segunda prioridad es identificar las posibilidades para facilitar
y apresurar la recuperacin y desarrollo.
La evaluacin es un proceso interdisciplinario realizado es fases que
comprende encuestas hechas en el lugar mismo y la comparacin, evaluacin e
interpretacin de informacin de diversas fuentes. Estas encuestas se refieren a
prdidas directas e indirectas as como tambin a efectos a largo y corto plazo.
La evaluacin comprende no slo la determinacin de lo que sucedi y qu
asistencia puede necesitarse, sino tambin define los objetivos y cmo la ayuda
pertinente puede, en efecto, proporcionarse a las vctimas.
Algunas evaluaciones se realizan especficamente como evaluaciones de
daos. Estas incluyen la preparacin de estimados especficos y cuantificados
del dao fsico resultante de un desastre. La evaluacin de dao puede tambin
incluir recomendaciones concernientes a la reparacin, reconstruccin o
reemplazo de estructuras y equipo, adems de la restauracin de las actividades
econmicas.

Objetivos de la evaluacin
El primer objetivo de una evaluacin posterior a un desastre es determinar
cundo existe una emergencia. Enseguida, definir las medidas y recursos
necesarios para reducir las amenazas inmediatas a la salud y seguridad y para
prevenir problemas serios en el futuro.
Un problema frecuente en la evaluacin es suponer que todas las prdidas de
propiedad o necesidades de sobrevivencia pueden ser solamente rremplazadas o
suministradas desde fuentes externas. Ms bien, la evaluacin debe saber
identificar la capacidad de respuesta local, incluyendo recursos de organizacin,
mdicos y de logstica. La evaluacin debe servir para ayudar a decidir cul es la
mejor forma de usar los recursos existentes para socorro. Tambin debe
identificar las prioridades de las personas afectadas.
Otro problema se presenta cuando las personas que realizan la evaluacin no
pertenecen al lugar del desastre y tienen dificultad en distinguir las necesidades
crnicas de aquellos problemas creados por el desastre. Es esencial tener un
conocimiento de la informacin bsica para identificar el punto de partida de
las necesidades posteriores al desastre. Esta informacin se establece en la lista
de preparacin del Captulo 7.
Si los resultados de la evaluacin conducen al diseo de un programa de
respuesta al desastre, entonces la agencia que responde debe tambin conocer
las polticas del gobierno relacionadas a la ayuda de emergencia. Estas polticas
afectarn el clculo para el apoyo adicional requerido de parte de fuentes de
socorro nacionales e internacionales.
1 Este captulo se basa en el mdulo de entrenamiento PNUD/UNDRO Evaluacin de los Desastres
preparado por Rob Stephenson del Instituto de Desarrollo y Socorro.

95

Visin general sorbe

manejo de desastres

Figura 10.1

Objetivos evolutivos
de la evaluacin

OBJETIVOS EVOLUTIVOS DE LA EVALUACIN

Fase de alerta
!

Determinar hasta qu punto las poblaciones afectadas toman

medidas para proteger vidas e instalaciones del impacto que causar
la amenaza
Activar arreglos en el plan de preparativos respecto a la realizacin
de la evaluacin

Fase de emergencia
!

!
!

Confirmar la emergencia anunciada y estimar la magnitud global del

dao
Identificar, caracterizar y cuantificar las poblaciones en riesgo en el
desastre
Ayudar a definir y dar prioridad a las acciones y medidas necesarias
para reducir el riesgo inmediato
Identificar la capacidad de respuesta local, incluyendo recursos
organizacionales, mdicos y de logstica
Ayudar a anticipar problemas graves en el futuro
Ayudar a manejar y controlar la respuesta inmediata

Fase de rehabilitacin
!
!

Identificar las prioridades de la gente afectada

Identificar las polticas del gobierno respecto a la ayuda posterior al
desastre
Estimar el asistencia adicional requerida de fuentes nacionales e
internacionales para socorro y recuperacin
Monitorear el resultado y eficacia de las medidas de socorro y
rehabilitacin en curso

Fase de recuperacin
!

!
!

96

Determinar el dao a recursos de importancia econmica y sus

implicaciones en las polticas de desarrollo
Evaluar el impacto del desastre en programas de desarrollo actuales
Identificar nuevas oportunidades de desarrollo creadas por el
desastre

3
1

Captulo
10 1
CAPTULO

Evaluacin
Introduccin a
del
los desastre
desastres

El proceso de evaluacin
La evaluacin debe planearse y controlarse cuidadosamente. En su proceso
participan una secuencia de actividades cada una de las cuales debe planearse en
detalle. Las siguientes actividades son tpicas del proceso de evaluacin:
! Identificar informacin, necesidades y fuentes de datos fidedignos
! Recopilar datos
! Analizar e interpretar los datos
! Comunicar las conclusiones, pronsticos y alternativas a las personas
encargadas de planificar y tomar las decisiones
A medida que las acciones de respuesta tienen influencia en los eventos, la
evaluacin pasa a ser parte del circuito de monitora y control, permitindole a
los participantes en el proceso verificar los resultados con el objeto de corregir la
respuesta. Forma parte de un proceso continuo de evaluacin, revisin y
correccin por medio del cual quienes administran la operacin comienzan a
restaurar el marco para la sobrevivencia y recuperacin.
EL PROCESO DE EVALUACIN

Figura 10.2

Esta figura identifica

como se desarrollan los
objetivos de la
evaluacin a medida
que procede el proceso
de recuperacin

Evaluacin para diferentes tipos de desastres

El diseo y la ejecucin de las evaluaciones son muy diferentes para desastres de
inicio repentino frente a los de inicio lento. En el caso de los de inicio repentino,
existe bsicamente necesidades muy diferentes en muchos lugares, incluyendo
manejo de vctimas, apoyo para esfuerzos de salvamento local y recuperacin de
servicios de salvamento durante los primeros dos das de la emergencia.
Al principio las necesidades cambian hora a hora, resultando a menudo en
confusin. En efecto, algunas actividades deben realizarse tan rpidamente que
la accin debe preceder evaluaciones detalladas, usando estrategias que se
determinan durante la planificacin de preparacin sobre la base de emergencias
previas.

97

Visin general sorbe

manejo de desastres

En el caso de personas desplazadas y emergencias de hambruna, el tiempo

de preparacin es a veces largo y los donantes no estn muy dispuestos a
comprometer grandes cantidades de ayuda en respuesta a informacin ambigua.
Las necesidades prioritarias iniciales que debe evaluarse incluye inmunizaciones
(especialmente sarampin), abastecimiento de agua de emergencia, control de la
nutricin, logstica para grandes cantidades de alimento y sistemas de registro.
Es vital la pronta evaluacin geogrfica del tamao de las poblaciones en riesgo.
Estas emergencias prolongadas duran a veces meses y, a menudo, aos. Esto
permite el anlisis detallado del funcionamiento de los sistemas de evaluacin y
la oportunidad de adaptarlos segn cambian las necesidades.

Cmo se utiliza la informacin de la evaluacin

La evaluacin facilita el respaldo para la toma de decisiones de emergencia. La
evaluacin se realiza para un usuario especfico o grupo de usuarios que toman
decisiones sobre la distribucin de recursos de emergencia y las estrategias de
respuesta ante un ambiente que puede presentar rpidos cambios. El proceso de
evaluacin incluye tres aspectos: creacin de la escena, evaluacin de la situacin
y planificacin de respuesta.
Se comienza creando el escenario donde se encuentra la gente, las
condiciones en que se encuentran, los servicios an disponibles y los recursos
que han sobrevivido.
La evaluacin de la situacin trata de identificar las prioridades operativas.
La situacin misma es usualmente de rpido cambio y desorganizada, aparece
entonces la necesidad de poder pronosticar cmo se desarrollar probablemente
la situacin. Los datos evaluativos deben estructurarse de manera que sirvan
para:
! reconocimiento y evaluacin de situaciones que requieren decisiones
! formulacin de las estrategias de operacin
! objetivos y necesidades
! alternativas posibles generadas
! anlisis de las alternativas: evaluar sus impactos
! interpretacin y seleccin: alternativos comparadas evaluando los impactos de
cada una
El ltimo proceso de toma de decisiones es la planificacin de respuestas.
Aqu se incluye la asignacin y programacin detallada de los recursos (personas,
equipo y abastos) para cumplir con los objetivos especficos de socorro.
El tema de la evaluacin tambin ser discutido en relacin al Equipo de
Manejo de Desastres de la ONU y la respuesta de la ONU a los desastres.
Consulte tambin, para una visin ms amplia de estos temas, el mdulo de
entrenamiento especializado, Evaluacin de los Desastres, y el Manual de
Manejo de Desastres PNUD/UNDRO.

P.

Nombre un objetivo de evaluacin para cada una de las fases de

desastre enumeradas.

RESPUESTA
Revise la Figura 10.1
para obtener ejemplos
de respuesta.

98

R. aviso:
emergencia:
rehabilitacin:
recuperacin:

3
1

Captulo
10 1
CAPTULO

Evaluacin
Introduccin a
del
los desastre
desastres

Ejemplo de formato
evaluativo
Preparado por
INTERTECT para la
Oficina de los E.U. para
Ayuda Extranjera en
Caso de Desastre

99

Visin general sorbe

manejo de desastres

!
Captulo 11

Respuesta de la ONU a los desastres1

Elementos principales y acciones en respuesta a un
desastre repentino
La gran mayora de la ayuda internacional de emergencia y posterior al desastre
es financiada con contribuciones especiales de las agencias de la ONU, o es
entregada en forma bilateral o a travs de ONGs. Las acciones de UNDRO, del
coordinador / representante residente y del DMT-ONU son, por lo tanto,
extremadamente importantes: manejo e intercambio de informacin,
coordinacin, preparacin de peticiones y movilizacin de recursos. El grado de
participacin que tienen en estas actividades el coordinador / representante
residente y el DMT-ONU, y tambin en la entrega directa de respaldo operativo
al gobierno, depender de la naturaleza y grado de la situacin de emergencia,
de la capacidad y deseo de las autoridades nacionales y de los recursos que
pueden ser movilizados.
Lo anterior se aplica a situaciones de emergencia que requieren acciones de
parte de diversas organizaciones / agencias de la ONU (posiblemente incluyendo
al PNUD) y, en consecuencia, coordinacin de parte del coordinador residente y
de UNDRO. En situaciones que caen totalmente dentro del mandato de un
rgano especfico del sistema de la ONU (p.ej., una epidemia o un ataque de
plaga a cultivos), la responsabilidad principal yace en la agencia adecuada (p.ej.,
OMS, FAO) aunque el Equipo de Manejo de Desastres de la ONU puede, si se
solicita, desempear una funcin en respaldo de esa agencia. (El servicio de
divulgacin de informacin de UNDRO puede tambin estar a disposicin de la
agencia pertinente a nivel internacional).
A continuacin sigue una lista de las medidas principales que debe tomar el
coordinador / representante residente y el DMT-ONU inmediatamente antes y
durante una catstrofe:

Medidas a tomar cuando se recibe un aviso de desastre

Al recibir un aviso de amenaza inminente de un desastre:
$ Comunquese e intercambie informacin con UNDRO: analice la necesidad
de tomar medidas de precaucin.
$ Comunquese con las autoridades de gobierno pertinentes: confirme estado
de preparacin de UNDRO y DMT-ONU para prestar ayuda, si se necesita.
$ Convoque al DMT-ONU, revise los arreglos de la preparacin, alerte al
personal y revise el plan de seguridad de la ONU.

100

Este captulo se ha abreviado del Captulo 4 del Manual para el Manejo de Desastres PNUD/
UNDRO.

3
1

Captulo
11 1
CAPTULO

Respuesta
deala
Introduccin
ONU
a los desastres
los desastres

Medidas a tomar despus de ocurrir el desastre

Medidas inmediatas en todos los casos:
$ Asegurar el resguardo de todo el personal de la
ONU: activar el plan de seguridad, si es necesario.
$ Asegurar telecomunicaciones fidedignis entre la
oficina de operaciones y Ginebra, Nueva York y las
reas afectadas.
$ Comunicarse e intercambiar informacin con
UNDRO: Enviar un mensaje de alerta y enseguida
sitreps de operaciones regulares y mantener contacto
telefnico, si es posible.
$ Comunicarse con las autoridades de gobierno a cargo del
control de emergencias: obtener informacin, ofrecer ayuda de la
ONU y reafirmar las capacidades de las distintas agencias; confirmar los
arreglos para contactos y colaboracin en curso.
$ Determinar si el gobierno requiere ayuda internacional y si desea que
UNDRO inicie un llamamiento internacional. Considerar la necesidad de:
Ayuda de bsqueda y rescate (SAR) o de otro tipo de especialistas
Ayuda de socorro
$ Convocar al DMT-ONU: revisor toda la informacin disponible; confirmar /
definir responsabilidades dentro del equipo; organizar reuniones de
seguimiento y compartir la informacin.
$ Juntar y colacionar informacin sobre la situacin; participar en visitas
iniciales de reconocimiento a las reas afectadas. Movilizar y proporcionar
asistencia tcnica para el proceso de evaluacin.
Si se requiere ayuda de emergencia internacional
1) Necesidad y accin inmediata para
Determinar, provisionalmente, las funciones que debe llevar a cabo la
ONU a nivel del pas, en vista de la situacin especial y de la capacidad
del gobierno.
Definir cualquier necesidad de equipos para SAR u otra ayuda
especializada; informar y consultar a UNDRO inmediatamente.
Conferenciar con UNDRO respecto a la posible designacin de uno o
ms delegados de UNDRO.
Asegurar que se convoque una reunin de coordinacin oportuna de
amplia base para coordinar las respuestas inmediatas y los convenios
para evaluacin.
Instituir los arreglos y sistemas de organizacin necesarios dentro de la
oficina de operaciones: redistribuir el personal, definir las prioridades de
trabajo y asegurar la disponibilidad de equipo de oficina y respaldo de
personal de oficina y administrativo para participar en las actividades de
emergencia.
Poner en operacin los sistemas de informacin para registrar y seguir la
trayectoria de las necesidades y contribuciones de ayuda internacional.
Considerar y, cuando sea adecuado, hacer recomendaciones para la
disposicin de donaciones de emergencia hechas por UNDRO y PNUD,
y / o para que UNDRO distribuya el aprovisionamiento que se tiene en
Pisa.

101

Visin general sorbe

manejo de desastres

2) Acciones continuas durante los primeros das de las operaciones de ayuda

de emergencia:
Mantener estrecho contacto e intercambio de informacin con el
gobierno y otras partes pertinentes (donantes, ONG); participar en, y
respaldar, los mecanismos de coordinacin del pas.
Mantener un dilogo y frecuentes intercambios de informacin con
UNDRO (a travs de sitreps de operacin y por telfono).
Ayudar a definir necesidades prioritarias para ayuda internacional:
Participar en la evaluacin general
Emitir un juicio independiente de las necesidades prioritarias de
ayuda de emergencia internacional
Ayudar en la formulacin y seleccin de las peticiones
Desarrollar un programa combinado de ayuda y un llamamiento
consolidado a la ONU que incluya las propuestas y requerimientos de
todas las agencias de la ONU.
Diseminar informacin sobre las necesidades de ayuda internacional a
los representantes locales de organismos donantes y ONG y ayudar en la
movilizacin de recursos para cubrir las necesidades no satisfechas.
Ayudar a monitorear de las operaciones de ayuda y brindar ayuda
operacional, cuando sea solicitada.
Concertar contactos con los medios noticiosos y recibir y atender a las
misiones visitantes.
Llevar a cabo un revisin (post mortem) de la ayuda de la ONU a las
operaciones de emergencia a medida que llegan a su conclusin.
Si se presentan complicaciones polticas o no se cumple con las necesidades
humanitarias, notificar al Secretario General a travs de la oficina del
Coordinador de Socorro de Emergencia. (Consulte Apndice 1).
Funciones de apoyo adicionales (ininterrumpidas) dependiendo de la
necesidad y de la capacidad del gobierno:
Congregar y proporcionar servicios secretariales en las reuniones de
coordinacin de amplia base.
Proporcionar apoyo para las operaciones que controlan los sistemas de
informacin, de logstica o de comunicaciones.
Ayuda para rehabilitacin y reconstruccin:
Ayudar a planear e introducir ayuda para la rehabilitacin y reconstruccin
en las primeras fases del suceso.
Ayuda a las poblaciones en reas de conflicto
Actualmente la ONU desempea un papel muy insignificante en reas de
conflicto activo, con personas atrapadas en el conflicto. Esta funcin se le releva
principalmente al CICR (Comit Internacional de la Cruz Roja) y a algunas
ONGs. (Consulte tambin el Apndice 1).

Sitreps intercambio de informacin con UNDRO

Esta seccin describe las responsabilidades del coordinador / representante
residente, respecto a la presentacin de informes a UNDRO, y provee pautas
para la preparacin de los sitreps de operacin requeridos. Describe el sistema de

102

3
1

Captulo
11 1
CAPTULO

Respuesta
deala
Introduccin
ONU
a los desastres
los desastres

Com comunicarse con UNDRO, Ginebra

UNDRO mantiene un horario de trabajo 24 horas al da, 365 das al ao.
Telfono

(4122)-7332010

(Lnea directa para uso en caso de

emergencia: en horas fuera de oficina la
llamada la recibe el servicio Air Call, que
a su vez transmite el mensaje al
funcionario de turno de UNDRO, quien
devuelve la llamada)

(4211)-7346011

(Conmutador de las Oficina de Ginebra

de las Naciones Unidas: preguntar por el
funcionario de turno de UNDRO)

Tlex

414242 DRO CH

FAX

(4122)-7335623

Correo
electrnico

UNX008

Use el servicio de Correo Electrnico del

PNUD. (El mensaje le llega a UNDRO va
UNIENET)

presentacin de informes de UNDRO (divulgacin de informacin) en el

contexto de la circulacin de informacin internacional.

Mensaje de alerta y sitreps de operacin

Para asegurar una respuesta internacional oportuna, adecuada y coordinada, es
esencial que el coordinador residente informe rpidamente a UNDRO cualquier
suceso catastrfico, con una evaluacin, en principio, de los daos y necesidades,
por muy provisoria que sea. Esta debe ser seguida por informes regulares y
sistemticos con mayor nmero de detalles.
Enve un mensaje de alerta a UNDRO tan pronto como se reciba la
informacin de que ha ocurrido un desastre, o cuando se haya confirmado un
suceso en una zona remota. Esto le permite a UNDRO saber que algo ha
sucedido y que la oficina de operaciones est en continuo contacto. No se retrase
mientras espera obtener ms informacin.
Enve el primer sitrep de operacin lo ms pronto posible y, de cualquier
manera, no ms de 24 horas despus de ocurrido el desastre. Enve toda la
informacin pertinente disponible: no se retrase porque falta cierta informacin.
Enve la informacin a medida que se obtiene, indicando la informacin
adicional que se anticipa y los arreglos hechos para obtener ms.
Enve sitreps en forma regular, por lo menos una vez al da durante el
perodo inicial de la emergencia (tpicamente 10-20 das) y hasta que se llegue a
un acuerdo con UNDRO de reducir la frecuencia. Siempre siga el formato bsico,
pero, si es necesario, adapte los subttulos de las secciones individuales
dependiendo de las necesidades de una situacin particular.
Enve sitreps por medio de fax (o Email) cuando sea posible. As se
aprovechan los servicios de procesamiento de texto para preparar y actualizar
los informes.

103

Visin general sorbe

manejo de desastres

Invite al DMT-ONU para que participe en la preparacin de los sitreps para

asegurar una presentacin de informes completa y unificada del sistema de la
ONU al gobierno y a la comunidad internacional. El centro de coordinacin de
desastre del PNUD debe normalmente ser responsable de reunir la informacin
desde las diversas agencias y de preparar el primer borrador. Las copias de los
sitreps deben prepararse para ser enviadas a la brevedad a la oficina central de
las agencias de la ONU que tienen un inters ms directo (normalmente los
miembros base del DMT-ONU).

Titulos principales para sitreps de operacin

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

Situacin general
Respuesta nacional
Respuesta internacional a nivel del pas
Respuesta para ayuda internacional
Conductos para entrega de la ayuda internacional
Donaciones y contribuciones internacionales
Otra informacin

Para pautas detalladas sobre el formato de los sitreps de operacin, vea

el Manual para el Manejo de Desastres PNUD/UNDRO, Captulo 4.

Figura 11.1

Sitreps y
circulacin
de informacin
internacional

104

1
3

CAPTULO
Captulo
11 1

Introduccin
Respuesta
deala
los desastres
ONU
a los desastres

La importancia de la coordinacin e informacin

La coordinacin es un proceso an ms importante en las operaciones de ayuda
de emergencia que en el trabajo de desarrollo: vidas pueden estar en peligro, es
probable que los sistemas de logstica y otros recursos sean limitados y las
decisiones hay que tomarlas rpidamente. Cabe la posibilidad de duplicar los
esfuerzos, desperdiciar recursos y dejar de cubrir especios tanto a nivel
geogrfico como sectorial.
La informacin oportuna y fidedigna es crucial para la planificacin y
ejecucin de operaciones de ayuda de emergencia y posteriores a desastres y
tambin para movilizar recursos nacionales e internacionales. La divulgacin
regular de informacin pertinente es una condicin previa para la coordinacin y
cooperacin eficiente a nivel nacional y local entre sectores y entre el
gobierno, agencias de operacin y donantes.

Medidas bsicas de coordinacin y manejo de la informacin

# Mantener contacto frecuente y directo con el centro de coordinacin del gobierno, departamentos
de operaciones, donantes y ONG.
# Revisiones dentro del DMT-ONU y discusiones con el representante seleccionado del gobierno
para decidir si se requiere ayuda de parte del coordinador residente o del DMT-ONU en:

Reunir y analizar informacin y preparar informes respecto a las necesidades y usos de la

ayuda internacional

Establecer y organizar sistemas de control de informacin ms extensos en apoyo de las

autoridades de gobierno responsables

Organizar reuniones informativas y de coordinacin con la participacin de organismos

gubernamentales, donantes, ONG y organizaciones y agencias de la ONU.

# Asegurar que se organicen reuniones de coordinacin regulares y extensas (probablemente una

vez a la semana); estimular los debates constructivos; promover el consenso de todos los
interesados sobre las acciones; proporcionar servicio secretarial, si se necesita.
# Especificar las funciones de manejo de informacin que ejecutar el coordinador residente y el
DMT-ONU, y los recursos requeridos (personal, equipo, espacio de oficina, presupuesto).
# Iniciar los sistemas y servicios de informacin necesarios, usando las instalaciones y personal
existente; informar a UNDRO, a la oficina regional y a los representantes de donantes locales
sobre los requisitos para su desarrollo y continuacin.
# Establecer una unidad de apoyo de informacin y coordinacin de emergencia, donde sea
necesario, como esfuerzo de colaboracin del DMT-ONU; estimular a todos los miembros del
DMT-ONU para que secunden al personal, cooperen en la movilizacin de otros recursos
necesarios y usen las instalaciones.
# Divulgar informacin en base regular a todos los departamentos de gobierno interesados,
donantes y ONG; enviar copias por fax a UNDRO.
# Estimular para que todos los participantes sean consistentes en el uso de criterios convenidos,
patrones y terminologa y concertar perodos de presentacin de informes hasta el punto que sea
posible.
# Dirigir la atencin de las ONG a reas y actividades donde su contribucin pueda ser mayor (no
necesariamente en las reas ms afectadas).

105

Visin general sorbe

manejo de desastres

P. En su capacidad de funcionario de una agencia de las Naciones

Unidas qu hara usted, respecto a los siguientes aspectos, en el caso de
que el desastre ms probable afecte a su pas?:

R.
Averiguar sobre el aviso de un desastre inminente?

Formara usted parte del DMT-ONU?

Conoce usted el plan de seguridad para el personal de la ONU? Qu hara usted?

Cmo contribuir usted a los sitreps de operaciones para UNDRO?

Qu funcin tendra usted en una evaluacin? Respecto a qu sectores?

106

CAPTULO 1

Introduccin a
los desastres

!
Captulo 12

Rehabilitacin y reconstruccin
Rehabilitacin y reconstruccin comprende la mayor
parte de la fase de recuperacin del desastre. Este
perodo que sigue a la fase de emergencia se
preocupa de actividades que permitan a las vctimas
reasumir una vida viable y medios de subsistencia
normales. Tambin incluye la restauracin de la
infraestructura, servicios y de la economa en forma
adecuada para satisfacer necesidades a largo plazo y
objetivos de desarrollo definidos. Sin embargo,
despus de ocurrir ciertos desastres, tambin existir
la necesidad de ayuda humanitaria en forma continua
para grupos vulnerables seleccionados.
Este captulo expone pautas breves concernientes
a la ayuda para rehabilitacin y reconstruccin
despus de un desastre. Aunque aqu se presenta
como captulo aparte, la rehabilitacin y
reconstruccin debe, en efecto, ser planificada ya sea
para el momento mismo como socorro, o para ser
elaborada durante las operaciones de socorro.

Fase de reduccin de riesgo

previa al desastre

Fase de reducuperacin posterior al desastre

Rehabilitacin
Es importante que algunas agencias distingan entre rehabilitacin y
reconstruccin. Especficamente, rehabilitacin es la medida que se toma como
consecuencia de un desastre para permitir el reinicio de las funciones de los
servicios bsicos, ayudar a las vctimas en sus esfuerzos propios para reparar sus
viviendas y servicios de la comunidad y para posibilitar el restablecimiento de
las actividades econmicas (incluyendo la agricultura).
La rehabilitacin tieno como objeto permitir que las poblaciones afectadas
(familias y comunidades locales) reinicien patrones de vida ms o menos
normales (previos al desastre). Puede considerarse como una fase transitoria
entre (i) socorro inmediato y (ii) reconstruccin a largo plazo ms intensa y la
aspiracin de un desarrollo progresivo.
Reconstruccin
Reconstruccin se refiere a la construccin o reemplazo permanente de
estructuras fsicas gravemente daadas, la restauracin total de todos los
servicios e infraestructura local y la revitalizacin de la economa (incluyendo la
agricultura).
La reconstruccin debe ser totalmente integrada en los planes de desarrollo a
largo plazo en curso, considerando riesgos de desastres futuros. Tambin debe
considerar las posibilidades de reducir aquellos riesgos por medio de la
incoporacin de medidas atenuantes adecuadas. Las estructuras y servicios
daados tal vez no necesiten ser restaurados en sus lugares y formas originales.
Puede tratarse del reemplazo de necesidades temporales establecidas como parte
de la respuesta de emergencia o rehabilitacin.

107

Visin general sorbe

manejo de desastres

En condiciones conflictivas, sin embargo, la rehabilitacin y reconstruccin

puede no ser posible. Por razones obvias de seguridad y proteccin, las
actividades de rehabilitacin y reconstruccin deben esperar hasta que la paz
permita realizarlas.

Prioridades y oportunidades en el proceso de

rehabilitacin y reconstruccin1
El desastre ocurri porque la sociedad era vulnerable al impacto del riesgo
especfico. La rehabilitacin y reconstruccin no debe, por lo tanto, considerarse
como un proceso de simplemente restaurar aquello que exista previamente. La
necesidad es, ms bien, desarrollar estrategias y modalidades para reconstituir
servicios y renovar o reemplazar estructuras esenciales tales que reduzcan la
vulnerabilidad. Estas estrategias deben incluir polticas y planes de desarrollo a
largo plazo que tomen en cuenta la situacin actual incluyendo cualquier cambio
bsico resultante de la catstrofe.
El desastre puede, en efecto, haber creado nuevas oportunidades de
desarrollo cambiando el ambiente y el punto de partida, en cuanto a lo que se
refiere a las estructuras fsicas y / o patrones y a las actitudes sociales. Sin lugar a
dudas ha enfatizado la conciencia respecto a riesgos de catstrofes; y, es
probable, que las poblaciones locales y las autoridades nacionales sean
especialmente receptivas a las propuestas de reduccin de riesgo y medidas de
preparacin. Dichas oportunidades deben reconocerse y adoptarse en los
proyectos de planificacin de rehabilitacin y reconstruccin, as como tambin
en la formulacin de programas de desarrollo nuevos y a largo plazo.
La ayuda para rehabilitacin y reconstruccin debe, por lo tanto, planificarse
sobre la base de una evaluacin y estimacin precisa de los asuntos tcnicos y
sociales abarcados. Aunque la planificacin de dicha ayuda no puede ser
escesivamente apresurada, debe obtenerse en la forma ms expedita posible.
Hay dos razones para esto:
! Algunas medidas de rehabilitacin y reconstruccin, si se organizan con
suficiente rapidez, pueden abreviar el perodo necesario para la ayuda de
socorro de emergencia, eliminando as la necesidad de invertir recursos en
medidas temporales.
! El espacio de oportunidades puede ser breve para incorporar las medidas
de reduccin de riesgos en reconstruccin (de viviendas, por ejemplo) o para
iniciativas de nuevos desarrollos (especialmente aspectos sociales).
Hay que considerar factores estacionales, los que pueden determinar la
programacin necesaria para reconstruccin; por ejemplo, el reemplazo de
refugios de emergencia o la rehabilitacin de sistemas de irrigacin a tiempo
para la prxima cosecha.
El objetivo es promover y ayudar en la recuperacin. La ayuda durante la
fase posterior al desastre debe planearse y ejecutarse teniendo esto muy en claro.
Las estructuras y servicios daados que son esenciales a la sociedad deben ser
reparados o reemplazados, protegindolos debidamente contra riesgos futuros.
Al mismo tiempo, y no menos importante, debe encontrarse medios para ayudar
a la gente en su recuperacin, especialmente aquellas personas que cuentan con
los recursos ms escasos.
1

108

El resto de este capitulo se basa en el Manual para el Manejo de Desastres PNUD/UNDRO.

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Captulo
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CAPTULO

Rehabilitacin
Introduccin a
ylos
reconstruccin
desastres

Como se dijo anteriormente, la mayora de las personas afectadas son los

pobres. Para los pobres, el desastre significa la prdida de la propiedad, del
trabajo y oportunidades econmicas. En trminos reales esto puede representar
un enorme retroceso econmico. Por lo tanto, la ayuda para reconstruccin debe
estar diseada de manera que:
! alivie restricciones econmicas y reduzca el costo de reconstruccin
! introduzca capital en la comunidad
! cree oportunidades de empleo
! respalde y fortalezca empresas econmicas existentes2
Se requiere, por lo tanto, planificacin imaginativa y oportuna para enlazar
la rehabilitacin y reconstruccin con medidas de socorro a corto plazo y, para
usar de la manera ms eficiente los recursos financieros externos, materiales y
asistencia tcnica para lograr beneficios de desarrollo mientras se satisfacen las
necesidades humanitarias.

El peligro de planificar y ejecutar la reconstruccin de prisa

Los programas posteriores al desastre an los programas de
reconstruccin son, a menudo, planificados y ejecutados de prisa. La
urgencia ocurre debido a la necesidad que perciben los planificadores de
reconstruir para que la comunidad vuelva lo ms pronto posible a sus
normalidad, o debido a restricciones de tiempo en el financiamiento
del donante. Por eso, el tipo de planificacin cuidadosa y la necesaria
participacin de la comunidad en los planes de desarrollo es, a menudo,
descuidada. Sin dicha planificacin, estos programas pueden infringir
esfuerzos de desarrollo a largo plazo o retrasar su ejecucin. Los
programas de reconstruccin mal planeados y que escasamente tornan a
las comunidades al status quo pueden dejarlas nuevamente casi tan
vulnerables a un desastre futuro, mientras que al mismo tiempo crean un
sentido de complacencia porque se ha visto que se ha hecho algo.
Tomado de Desastres y Desarrollo estudio en construccin institucional preparado por
INTERTECT para el PNUD, Abril 1990.

Frederick C. Cuny, citado por Ian Davis en Desastres y la vivienda, progreso en la dcada
pasada y temas claves para la DIRDN, Septiembre 1990.

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Visin general sorbe

manejo de desastres

Huracn Zenn: Un estudio de caso3

El siguiente es un estudio de caso ficticio. Sin embargo, se ha elaborado en base a
sucesos que ocurren a menudo y demuestra cmo funciona o no funciona cada
parte del sistema en caso de desastre. Todos los eventos y medidas de las
agencias se basan en sucesos reales.
Se ha escogido un huracn para este ejercicio porque nos permite observar
no slo las medidas posteriores al desastre, sino tambin las actividades que
ocurren antes de un desastre cuando existe un perodo de aviso. Mientras que
cada tipo de catstrofe es nico, el siguiente escenario es tpico de todos los
desastres naturales repentinas. Aunque se basa en sucesos reales, los ejemplos
indicados tienen slo propsitos educacionales y no reflejan la habidad o
capacidad de ningn individuo o agencia. La mayora de los nombres de
agencias son ficticos.
Su tarea es leer el siguiente recuento y analizar cada medida de manejo
respecto a su conveniencia. Es decir, fue la medida de control un ejemplo de
buen o mal juicio, fue adecuada la medida tomada segn la informacin
disponible o fue descuidada? Le aconsejamos que tome notas al margen sobre el
anlisis de estas medidas de control. Sera conveniente que pusiera un crculo
alrededor de la frase del texto a que se refiere su anlisis.

El escenario
La Repblica de Zenn es un pas pequeo,
densamente poblado, situado en la costa de
una importante masa de tierra en el Trpico.
El pas se extiende formando un golfo de poca
profundidad y su lnea costera comprende el
60 por ciento de su frontera. Aisladas aldeas
pesqueras salpican la costa, siendo la mayor
parte de su frtil planicie costera habitada por
agricultores que trabajan pequeos terrenos
arroceros para subsistencia. El resto del pas
es montaoso y aqu los pequeos agricultores
se esfuerzan para ganarse la vida en las
erosionadas laderas descortezadas por aos
de tala forestal.
La pobreza de las montaas ha conducido
a miles de familias a la capital que se encuentra
en la costa sur del pas. Muchas familias viven
en esculidas poblaciones diseminadas por
toda la ciudad y muchos, recientemente, se
han trasladado a Puerto Sonido, un polmico
pueblo nuevo construido en una rea
pantanosa a varios kilmetros de la capital.
Puerto Sonido, favorecido por el gobierno
como una comunidad modelo y criticado
por la oposicin como un barrio marginal
inminente, est ubicado a menos de un metro
sobre el nivel de las mareas altas.
3

110

Este estudio de caso se ha adaptado de Desastres y

Desarrollo de Frederick C. Cuny, Oxford University
Press, Nueva York, 1983.

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CAPTULO

Rehabilitacin
Introduccin a
ylos
reconstruccin
desastres

Cronologa de eventos del huracn de la Repblica de Zenn

27 de Agosto
Barcos que navegan por el trpico central informan a las estaciones
meteorolgicas cercanas de una rpida cada en la presin baromtrica. Las
estaciones meteorolgicas pasan esta informacin a la Red Internacional de
Rastreo de Huracanes (RIRH), la cual pronto verifica la formacin de una
depresin tropical y notifica a los pases vecinos.
28 de Agosto
Observacin por satlite y monitora area indica que la depresin se ha
transformado en una tormenta tropical.
En Zenn, el pronosticador jefe del servicio meteorolgico, siguiendo los
procedimientos, notifica al director del Comit de Preparacin de Emergencia
(CPE). El pronosticador revisa tambin la diferencia entre un alerta de huracn
(primera etapa de alerta anunciada 48 horas antes del momento en que se espera
azote el huracn) y un aviso de huracn (anunciado cuando el huracn est a
slo 24 horas de distancia). El director del CPE notifica a unos cuantos
funcionarios de gobierno y sugiere que se tomen medidas preliminares en caso
que el huracn se desarrolle. Una hora ms tarde, se transmite una sinopsis de la
tormenta en el sistema nacional de radios.
El pblico le presta poca atencin a la tormenta, la cual todava est a ms de
1200 kilmetros de distancia.
29 de Agosto
Fotos va satlite y vuelos de reconocimiento a travs de la tormenta indican que
se trata ahora de un huracn ya desarrollado. La RIRH alerta a los gobiernos de
los pases de la regin y a diversas organizaciones internacionales.
A las 14,00 horas, el director del CPE llama a reunin para las 19,00 horas con
objeto de poner al da a los miembros sobre el progreso del huracn y su
direccin trazada.
Ms tarde la reunin toma lugar con slo siete de sus doce miembros presentes.
El pronosticador del servicio meteorolgico repite su informacin. El comit le
pide al pronosticador que pronostique el paso del huracn, pero la peticin se
rehsa. Una de las miembros del comit pasa a otra sala y llama por telfono a la
Red Internacional de Rastreo de Huracanes (RIRH). Ella recibe una informacin
ms detallada y una descripcin de la ruta proyectada del huracn. El informante
de RIRH agrega que segn su propia estimacin, el huracn probablemente no
azotar Zenn porque se est desplazando en una direccin que lo llevar al
norte del pas. La miembro del comit vuelve a la reunin y le dice al resto del
comit lo que le han informado a ella. El comit decide no emitir una declaracin
pues podra alarmar al pblico.
En otra parte, se lleva a cabo la reunin mensual de la Asociacin de Agencias
Humanitarias en Zenn (AAHZ). Al final de la reunin, uno de los miembros
pregunta qu planes existen como preparacin para el huracn. El presidente
replica, Zenn no tiene huracanes.

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Visin general sorbe

manejo de desastres

30 de Agosto
El huracn se intensifica y empieza a moverse en direccin occidental. La radio da
informes cada hora sobre su posicin indicando que ha cambiado direccin y que
ahora avanza en direccin a la costa noreste de Zenn.
A las 10,00 horas se convoca a otra reunin de la CPE. El servicio meteorolgico
ha indicado que emitir un alerta de huracn esa tarde si la tormenta no cambia
de direccin. El comit empieza a preparar sus planes de operacin. El primer
asunto es buscar un edificio slido con buenas comunicaciones para usarlo como
centro de operaciones de emergencia.
Durante la tarde se realizan reuniones en distintos ministerios gubernamentales
en preparacin del huracn. Se le da prioridad a la proteccin de equipo crtico
para el funcionamiento de cada ministerio. Se solicita materiales de construccin y
sacos de arena al ministerio de obras pblicas para proteger las instalaciones en
las reas bajas y expuestas, pero pronto los suministros disponibles se acaban. Las
medidas de precaucin a lo largo de la costa son casi inexistentes; se le presta
poca atencin a las reas ms al interior.
La Cruz Roja de Zenn revisa sus planes para enfrentar la catstrofe. Tiene una
serie de pautas emitidas por las Sociedades de la Liga Cruz Roja / Media Luna
Roja que sirven de modelo para sus propias actividades. A medida que el
personal revisa las pautas, se hace evidente que la mayora son para medidas que
deberan haberse tomado con mucha anticipacin, y que ahora es muy poco lo
que puede hacerse antes de que azote el desastre. Sin embargo, al final de su
reunin, el director notifica al gobierno que la Cruz Roja est lista.
31 de Agosto
A la 01,00 horas, la tormenta nuevamente se intensifica. A las 01,15, el servicio
meteorolgico emite un aviso de huracn.
El primer ministro llama al CPE para verificar sus actividades. El director le
asegura al primer ministro que se est haciendo todo lo posible. En el mismo
momento, el CPE est tratando de elaborar un plan de evacuacin y crear
una lista de edificios designados como refugios contra el huracn y
entregarla a los medios de comunicacin.
Al amanecer, los ciudadanos de Zenn despiertan con la noticia en la radio
que hay un aviso de huracn. Los peridicos publican la nueva lista de
edificios designados como refugios para protegerse del huracn, algunos de
los cuales ya no existen. Ms tarde el CPE anuncia en la radio una lista
nueva de edificios y exhorta a las personas de las reas bajas a lo largo de
la costa que inicien la evacuacin.
Al medioda la nica seal del huracn que se aproxima es la marea creciente en
las partes altas a lo largo de la costa oriental. Los vientos ahora son borrascosos y
hay lluvias torrenciales intermitentes.
El tiempo se les est haciendo cada vez ms corto a los miembros del CPE. Hay
cientos de detalles pendientes y a cada minuto se le ocurre a otra persona una
nueva medida de precaucin que debera tomarse.
A las 16,30 horas, llega el equipo de noticias extranjeras y comienza su informe
televisado en vivo. La primera historia describe el acaparamiento en la venta de
productos de emergencia y muestra fotos de varios dueos de almacenes bien
armados defendiendo sus propiedades contra el saqueo.

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Captulo
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CAPTULO

Rehabilitacin
Introduccin a
ylos
reconstruccin
desastres

A las 17,00 horas, el servicio meteorolgico anuncia que el curso del huracn ha
cambiado, ubicndolo en ruta hacia las zonas central y sur del pas. El impacto se
pronostica para las primeras horas de la maana del da siguiente. Los vientos
ahora tienen una velocidad de 60 kilmetros por hora.
El CPE recibe las noticias con gran ansiedad. Muchas de las actividades de
preparacin se han centrado en las regiones del norte, no en el sur. Rpidamente
se emite avisos para evacuar Puerto Sonido.
Veinte minutos ms tarde, el primer ministro aparece en la televisin y radio
nacional emitiendo una splica a todas las personas de las reas bajas para que se
evacuen lo ms pronto posible. Sugiere que aquellos que no pueden escapar
deben buscar refugio en las iglesias y escuelas.
En Puerto Sonido, el nivel del mar est ahora a un metro sobre lo normal. El agua
est llegando al camino que separa la comunidad del mar, y las grandes oleadas
estn rpidamente erosionando el lecho del camino. Los vehculos que intentan
la evacuacin se han atascado. Los residentes de Puerto Sonido empiezan a
alejarse del mar por el nico otro camino que une el rea con las tierras ms altas,
pero este camino tambin es bajo y cruza dos arroyuelos que ya se estn
inundando. A las 10,00 horas, se cae un puente y la gente queda desamparada.
Las palabras de splica de Puerto Sonido se despachan al CPE. Este ordena a
un batalln de ingeniera del ejrcito que intente evacuar al pueblo.
El ejrcito enva un camin lleno de botes pequeos al puente
cado pero, cuando llegan, la superficie est demasiado
accidentada y el plan se abandona. Dos mil quinientas
familias empiezan a pelearse por tratar de subir a los tejados
de sus casas. Dos mil de estas personas lo lograrn encontrar proteccin.
1 de Septiembre
Se pierde la comunicacin de la capital con las zonas remotas.
A las 2,00 de la maana, se registra el paso del ojo del huracn en Puerto
Williams, 45 kilmetros al norte de la capital. Los vientos en la capital alcanzan
una velocidad mxima de 200 kilmetros por hora.
Consecuencias
Al amanecer del 1 de septiembre, los vientos han disminuido a 100 kilmetros
por hora, unas pocas personas empiezan a aventurarse hacia afuera para ver el
dao. A las 10,00 de la maana, el viento todava es borrascoso, pero es posible
dejar los refugios y otras estructuras sin correr mucho peligro.
En la capital, el dao causado por el viento es grave. Casi todas las casas han sido
algo daadas. Las poblaciones marginales han sido gravemente golpeadas, con
una destruccin total de construcciones de casi un 85% en algunas reas. Las
vctimas sobrepasan en un 200 por ciento la capacidad del hospital. Un
desastre de grandes proporciones se reporta en Puerto Sonido, pero an
no ha sido verificado.
Al medioda, el primer ministro ordena a un helicptero que lo lleve a l,
al director del CPE, al presidente de la Cruz Roja y a varios ministros de
gabinete a sobrevolar el rea afectada. Durante el vuelo sobre la capital, el
primer ministro se conmueve por la extensin del dao. A medida que el

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Visin general sorbe

manejo de desastres

helicptero avanza sobre Puerto Sonido, la extensin de la devastacin y la

prdida de vidas son horrorosas. Los pocos sobrevivientes se aferran a los
tejados de las pocas construcciones que han sobrevivido a la tormenta. A medida
que el helicptero con el grupo del primer ministro desciende a baja altura, todos
los de abordo pueden ver los desesperados gestos pidiendo ayuda.
En el Centro de Operaciones de Emergencia, los informes son fragmentados y
confusos. Se informa que el nmero de muertos y el dao es alto en todas partes
del rea afectada. Es dificl discernir un patrn porque los informes no son
presentados en forma regular o clasificados segn sus prioridades. El Comit de
Preparacin para Emergencia es bombardeado por los reporteros que claman por
conseguir informacin. Los miembros del CPE deciden que su primera medida
ser realizar un extenso estudio del dao. La segunda medida es nombrar a la
Cruz Roja como coordinadora de todo el socorro de emergencia.
A la cada de la noche, llegan ms contingentes de la prensa extranjera. Al da
siguiente, sus informes han transformado a Zenn en la historia noticiosa
nmero uno en el mundo.
A las 20,00 horas, el CPE se rene con representantes de agencias voluntarias y
embajadas extranjeras. El director del CPE informa sobre las vctimas y el dao
enumerando los compromisos de ayuda y asistencia que se han recibido de otros
gobiernos. Las agencias piden instrucciones, pero pronto se hace evidente que no
se han preparado planes o actividades de reconstruccin. Se le informa al primer
ministro sobre la aparente indecisin y falta de liderazgo del CPE.
Durante toda la noche, las vctimas continan llegando a los hospitales y a las
estaciones de ayuda en las zonas afectadas.
2 de Septiembre
A las 7,00 de la maana, el primer ministro anuncia que ha tomado el mando
personal de las operaciones de emergencia y reconstruccin y que ha nombrado
un nuevo Comit de Socorro de Desastre para reemplazar al CPE.
En el ministerio de relaciones exteriores, la oferta de ayuda llega copiosamente.
Los primeros vuelos con provosiones de socorro estn llegando al aeropuerto;
estos consisten de tiendas de campaa, medicamentos, cobijas y paquetes con
racin militar.
A las 10,00 de la maana, un mdico local informa un caso posible de clera. El
primer ministro ordena la vacunacin masiva de todas las personas en la zona de
la catstrofe.
Las iglesias informan que las donaciones espontneas de ropa son abundantes
y pide a la Cruz Roja que organice el transporte por helicptero de las donaciones a las montaas. La Cruz Roja accede y dispone de varios helicpteros
de las operaciones de bsqueda y salvamento. El director de la Cruz Roja
perder su trabajo un tiempo despus por haber tomado esta decisin.
En la sede de la Cruz Roja, empiezan a llegar los primeros informes ms
precisos de las vctimas de fuera de la capital. En el delta se informa de
numerosas prdidas. El nmero mayor de vctimas sucedi cuando las
iglesias y las escuelas usadas como refugios se cayeron o se inundaron. En slo
una iglesia se inform la muerte de 400 personas.

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Rehabilitacin
Introduccin a
ylos
reconstruccin
desastres

La Cruz Roja, con graves restricciones a causa de la falta de recursos y sin una
infraestructura de organizacin real fuera de la capital, solicita una reunin con
el gobierno para esclarecer las responsabilidades. En la reunin, se decide que la
Cruz Roja continuar teniendo la responsabilidad de coordinacin de socorro en
la capital y que el gobierno reasumir su responsabilidad en todas las otras
regiones. Informes televisados de la devastacin empiezan a llegar a los pases
industrializados. El reportaje ms vvido relata la tragedia en Puerto Sonido. La
historia describe la incapacidad del gobierno y concluye con una declaracin que
dice, a menos que se reciba ayuda internacional masiva, los sobrevivientes se
morirn de hambre. Durante la noche, las agencias de socorro informan que las
donaciones sobrepasan el medio milln de dlares.
Varias agencias deciden enviar a sus encargados en desastres o al personal
superior a la regin para evaluar las necesidades y para coordinar las actividades
de emergencia.
3 de Septiembre
El puente areo de ayuda contina. Gran parte de la ayuda proviene de
gobiernos extranjeros, muchos de los cuales tienen reservas de artculos de
socorro. Tambin empiezan a llegar envos de agencias no gubernamentales.
Parte de este material, especialmente la ayuda de gobiernos, proviene de reservas
acumuladas, y estn bien clasificados, empacados y marcados. Otro tipo de
material simplemente est empaquetado segn su tamao, teniendo cada bulto
una mescolanza de diferentes artculos, los cuales deben ser clasificados a la
llegada a Zenn.
Al medioda, grupos de aldeanos de remotas regiones montaosas empiezan a
aparecer en las estaciones de ayuda informando de la destruccin masiva y de la
gran prdida de vidas debido a los desprendimientos de tierra e inundaciones en
las montaas despojadas. En el extranjero, ms historias nuevas llegan
diariamente con escenas de muerte y destruccin en Zenn.
4 de Septiembre
Ahora que algunos caminos se han reabierto, el gobierno empieza la distribucin
de artculos de socorro fuera de la capital. El aprovisionamiento se haba limitado
a la entrega de alimentos y medicamentos por helicptero pero, ahora, caravanas
de camiones pueden llevar grandes cantidades y una amplia variedad de ayuda
a las reas rurales.
En el aeropuerto, se pide la ayuda de voluntarios para clasificar el material de
socorro. El slo volumen del material y la confusin causada por el mal empaque
requiere el trabajo de varios miles de personas en el aeropuerto y en otros
centros de distribucin.
En toda la regin afectada se esta realizando un
tremendo esfuerzo de salvamento. La gente est
ocupada tratando de recoger todo el material de
construccin que sea posible, especialmente los techos de
estao que se encuentran alrededor de los rboles, enrollados
en el suelo o en algunos casos intactos. Con los escombros se
han construido miles de refugios provisorios. Muchos
corresponsales de la prensa extranjera asignados para preparar

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Visin general sorbe

manejo de desastres

una historia sobre la necesidad de tiendas de campaa pide a un grupo de

vctimas que dejen de martillar pues el tcnico de sonido quiere grabar una
entrevista con un funcionario de socorro que viene llegando con un envo de
tiendas ce campaa.
5 de Septiembre
Los helicpteros llegan de bases militares de ultramar de un gobierno amistoso.
Su primera actividad es el transporte areo de un hospital de campaa completo
para la regin del delta.
En la capital, el Comit de Socorro para Desastres (CSD) convoca a una reunin
de agencias de socorro. Para reducir la duplicacin de esfuerzos, el gobierno le
pide a cada agencia que se responsabilice del socorro y reconstruccin en un
sector particular. Se coloca una lista de las comunidades en el tablero y cada
agencia selecciona una para su ayuda. Varias agencias voluntarias que han
trabajado en el pas durante muchos aos no asisten a la reunin (conocida ms
tarde como lotera), y las regiones donde ellas han tenido extensa experiencia
es asignada a otras agencias. No se hace ningn intento para verificar las
calificaciones o capacidades de estas nuevas agencias presentes en la reunin.
6 de Septiembre
La prensa reporta casos de corrupcin y favoritismo en la distribucin de
abastecimientos de socorro. El primer ministro pide a las iglesias que formen
comits para supervisar la distribucin de bienes de socorro en cada comunidad.
Durante el da, tres agencias voluntarias diferentes convocan a una reunin de
coordinacin en lugares separados.
7 de Septiembre
A las 10,00 de la maana, el Comit de Socorro para Desastres llama a una
reunin de coordinacin entre el gobierno y las agencias voluntarias para
discutir la reconstruccin de viviendas.
8 al 14 de Septiembre (segunda semana)
Durante la semana, se realizan numerosas reuniones de coordinacin algunas
bajo el auspicio del gobierno, otras a incitacin de una o ms agencias
voluntarias.
A principios de la semana, las agencias de socorro en Zenn reciben la oferta de
grandes donaciones de fundaciones, organizaciones intergubernamentales y de
sus propios gobiernos. Los donantes estn ansiosos de que el dinero beneficie a
las vctimas lo ms pronto posible; por lo tanto, ponen como restriccin que el
dinero debe gastarse dentro de treinta a noventa das.
Diariamente llegan nuevas agencias de socorro (algunas agencias instantneas,
como Amigos de Zenn). El CSD les asigna reas de responsabilidad. Tambin
empiezan a llegar voluntarios expatriados. Entre este grupo hay varios mdicos
que fastidian a los funcionarios mdicos locales por asignaciones e intrpretes.
Tambin ha llegado una cantidad de representantes fabricantes de compaas
que producen pequeas construcciones prefabricadas. Cada uno insiste en tener
la mxima solucin para reconstruir viviendas a bajo costo. Algunas viviendas
se consideran temporales y otras permanentes. El CSD, incapaz de hacer la

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Rehabilitacin
Introduccin a
ylos
reconstruccin
desastres

seleccin entre ellos, decide organizar una feria de viviendas donde los
fabricantes puedan poner sus unidades y mostrarlas al pblico. Las preferencias
del pueblo se determinar y as se seleccionar el sistema de vivienda.
En una reunin del CSD, muchos comits de socorro en las aldeas comunican
que se forman grandes lneas para conseguir alimentos en los centros de
distribucin. El mismo da, se le ofrece al gobierno un enorme paquete de
mercanca excedente como ayuda alimenticia. Sin restricciones: el alimento debe
repartirse. A pesar de la oposicin de algunos agricultores y cooperativas, el
gobierno firma el convenio ayuda-alimentos.
En una reunin del CSD, varias agencias sealan que la distribucin de ayuda
gratis a las victimas puede ser contraproductiva. El presidente del CSD reacciona
enrgicamente diciendo que cobrarles a las vctimas por el alimento u otro tipo
de ayuda sera ir contra los principios humanitarios de socorro para desastres y,
ordena que toda la ayuda sea proporcionada gratis a las vctimas. Varios grupos
locales de desarrollo arguyen que esto crear dependencia, pero el gobierno se
mantiene inflexible.
En el sector privado, los arquitectos e ingenieros
ofrecen sus servicios como consejeros a las
agencias voluntarias. Al comienzo las agencias se
entusiasman con la perspectiva de tener este tipo
de asistencia tcnica, pero pronto descubren que
muy pocos de estos profesionales conocen las
viviendas tradicionales construidas por la
mayora de las personas en el pas y que sus
ideas de vivienda de bajo costo es mucho ms
costosa para las agencias, sin mencionar a los
mismos sobrevivientes.
15 al 21 de Septiembre (tercera semana)
Durante la tercera semana, el nfasis empieza a alejarse de las actividades de
socorro de emergencia para centrarse en la recuperacin provisional y
necesidades de recuperacin a plazo ms largo.
El primer ministro, presintiendo un cambio de nimo, nombra un Comit de
Reconstruccin Nacional para coordinar la recuperacin a largo plazo, pero
anuncia que el Comit de Socorro para Desastres permanecer activo hasta que
se hayan satisfecho todas las necesidades de socorro.
A fines de la semana, grupos de funcionarios de la banca internacional llegan
para entablar conversaciones sobre prstamos de reconstruccin al gobierno. El
primer ministro ordena al Ministro de Finanzas que le de prioridad superior a la
renegociacin de la deuda nacional.
Aparecen informes que indican el desarrollo de un auge en la economa y que los
precios estn subiendo en un porcentaje desorbitado, especialmente los
materiales y herramientas que se usarn en la reconstruccin. El gobierno,
temeroso de crear un mercado negro, tiene dudas sobre si debe establecer control
de precios.

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Visin general sorbe

manejo de desastres

Los agricultores protestan por la distribucin de alimentos gratis y las organizaciones campesinas informan que si continan las donaciones de alimentos, los
agricultores que han salvado algunas de sus cosechas no tendrn mercado para
ellas.
La reconstruccin de viviendas y la recuperacin agrcola resultan dificultosas
para algunas agencias voluntarias. Envan cables a sus sedes pidiendo permiso
para contratar varios conocidos especialistas recomendados por una universidad
local. Temerosos de que la contratacin de consultores se sume a los gastos
generales, con la crtica de los donantes, la sede decide oponerse a la contratacin
de los especialistas.
22 al 28 de Septiembre (cuarta semana)
El gobierno anuncia un cambio en la poltica de distribucin de mercancas de
socorro y accede a permitir la venta de algunos productos. Tambin queda
registrado que se estimula la venta subvencionada de materiales de construccin.
Se deja que las agencias establezcan los requisitos de elegibilidad. En el campo,
los programas discrepantes y los diversos niveles de asistencia brindada por cada
agencia conduce a que los sobrevivientes de la catstrofe se quejen. El Comit de
Reconstruccin Nacional (CRN) considera el establecimiento de polticas
uniformes de reconstruccin. Despus de muchas conversaciones, decide no
establecer estas polticas temiendo que las agencias voluntarias y sus donantes
puedan resentir dicha medida.
Los medios noticiosos informan que los programas de reconstruccin estn,
inadvertidamente slo ayudando a los terratenientes y propietarios, porque los
arrendatarios no repararn sus casas por temor de que los propietarios los
obliguen a dejarlas. No se menciona el asunto de modelo de tenencia de la tierra
y la necesidad de reforma agraria.
Octubre-Marzo
La ayuda sigue llegando. Los comits de socorro locales se han reestructurado
como comits de reconstruccin. La ayuda en forma de alimentos llega ahora
en cantidades cada vez mayor. Sin embargo, hay una continua oposicin al
programa de alimentos, especialmente de parte del Ministerio de Agricultura. El
temor de que los campesinos no replantarn se est materializando. El ministerio
entonces propone un sistema de respaldo de precios, pero los nicos predios
agrcolas elegibles son las haciendas grandes a lo largo de la costa.
A medida que la reconstruccin progresa, el gobierno se da cuenta de que su
poltica de vivienda permanente es ilusoria y accede a autorizar programas de
reconstruccin para reconstruir viviendas tradicionales siempre que la construccin resultante sea segura. El Banco de la Vivienda, sin embargo, rehsa
otorgar prstamos a gente que trabaja con materiales tradicionales.
En una reunin del CRN, el secretario informa sobre un estudio de programas de
reconstruccin habitacional. Cuarenta y cinco organizaciones no gubernamentales participan en la reconstruccin de viviendas. Veintinueve estn ubicadas en
la capital o en la vecindad inmediata, diez estn ubicadas a lo largo de la
carretera que conecta la capital y el delta, y las otras seis estn ubicadas en las
montaas. El informe tambin indica que slo el 35 por ciento del rea total
afectada por el huracn est recibiendo ayuda de reconstruccin habitacional.
Por este motivo el gobierno debe establecer un programa habitacional para
compensar esta deficiencia.

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Rehabilitacin
Introduccin a
ylos
reconstruccin
desastres

Mediados del ao
Seis meses despus del desastre todas, excepto por unas pocas agencias
extranjeras, han partido anunciando que han completado la reconstruccin de
sus reas asignadas. Los estudios del CRN indican que el trabajo est incompleto.
El sesenta por ciento de los residentes urbanos y el 85 por ciento de la poblacin
de las zonas rurales estn todava sin viviendas de reemplazo.
La mitad del ao marca el fin de la primera cosecha posterior al desastre. Los
observadores notan un renacimiento en la demanda de viviendas, ahora que la
gente tiene tiempo y capital para reconstruir. Sin embargo, slo una pocas
agencias permanecen para ofrecer ayuda tcnica o financiera. An entre esas
agencias que desean quedarse, los fondos para continuar las operaciones ya no
estn disponibles. Con objeto de ayudar a cumplir con esta nueva demanda, el
gobierno trata de obtener prstamos del Banco Internacional para financiar otras
actividades de reconstruccin. Despus de dos meses, el prstamo es aprobado
en principio, pero los fondos no estarn disponibles hasta el prximo ao fiscal,
retrasando an ms la reconstruccin.
En el sector agrcola, los estudios indican que a causa de la disminucin en la
produccin agrcola se necesita que la ayuda de alimentos contine por otro ao.
Un informe del Ministerio de Agricultura que muestra que el nmero de
pequeos campesinos ha disminuido entre un siete y un diez por ciento, y que
una porcin notable de tierra antes dedicada al cultivo del arroz en la regin del
delta, se usa ahora para producir algodn y otros cultivos ms rentables, pasa
inadvertido.

P. Identifique tres problemas fundamentales que arruinaron el proceso

de reconstruccin y que le impidieron que fuese una buena oportunidad
de desarrollo.

R.

119

Visin general sorbe

manejo de desastres

NOTAS

120

4
1
4

CAPTULO 1

Introduccin a
INDICE
los desastres

MITIGA
CION DE DESASTRE
MITIGACION

Captulo 13 Mitigacin ................................................................................. 122

Identificacin de casos en que la mitigacin es ms efectiva ......................... 124
Medidas para reducir el riesgo ........................................................................ 124
Lista de medidas mitigadoras .......................................................................... 125
Clasificacin de medidas mitigadoras ............................................................. 127
Coordinacin del proceso de mitigacin ......................................................... 128
Captulo 14 Ayuda de la ONU en la mitigacin de desastres ................... 129
Mitigacin de desastres como tema de desarrollo ........................................... 129
Evaluacin de necesidades, polticas y capacidad de
mitigacin de desastres .............................................................................. 130
Fuentes de informacin: necesidad de pericia tcnica .................................... 133
Identificacin y formulacin de proyectos ...................................................... 133
Evaluacin de riesgos de desastres en todos los proyectos
en zonas de riesgo ...................................................................................... 134
Lista para planificar la reduccin de riesgos de desastres ............................... 135
Formulario para revisin del proyecto Desastres y Desarrollo ....................... 137
Apndice ......................................................................................................... 139
Resolucin 46/182 de la Asamblea General, Fortalecimiento
de la coordinacin de la asistencia humanitaria de emergencia
del sistema de las Naciones Unidas

121

Visin general sorbe

manejo de desastres

44

MITIGACION DE DESASTRES

Despus de leer la Cuarta Parte y completar los ejercicios, usted conocer los
conceptos bsicos, finalidades y elementos de la mitigacin de desastres. Usted
tambin podr describir:

OBJETIVOS
DEL ESTUDIO

!
!
!
!
!

Los objetivos principales de la mitigacin de desastres.

Varias tcnicas disponibles de mitigacin.
La forma de considerar la mitigacin de desastre como un tema de desarrollo.
Cmo evaluar la capacidad que tiene un pas para poner en prctica proyectos de
mitigacin.
Cmo tomar en cuenta las amenazas en la identificacin y formulacin de proyectos.

Captulo 13

Mitigacin1
La mitigacin es uno de los vnculos positivos entre
los desastres y el desarrollo. Las agencias,
comunidades e individuos pueden usar sus recursos
para desarrollo para reducir el riesgo de las amenazas
mediante proyectos de mitigacin. Tambin pueden
asegurar que sus otras iniciativas de proyectos
contengan componentes atenuantes contra futuros
desastres.
En su uso ms amplio, la mitigacin es ahora un
trmino colectivo usado para abarcar todas las
medidas tomadas antes de que ocurra un desastre
(medidas previas al desastre). Esto incluye la
reduccin de riesgo a largo plazo y las medidas de
preparacin.
Sin embargo, muchos individuos e instituciones
aplican una definicin ms estrecha para hablar de
mitigacin. Usan el trmino mitigacin para referirse
a medidas tomadas con objeto de reducir el
Fase de recuperacin posterior al desastre
sufrimiento humano y la prdida de propiedad
resultante de fenmenos naturales extremos. El
concepto de mitigacin acepta el hecho de que algunos eventos amenazantes
pueden ocurrir pero trata de aminorar el impacto acrecentando la capacidad de
la comunidad para absorber el impacto con un dao o efecto destructor mnimo.
En palabras ms simples, para este grupo la mitigacin es la reduccin del riesgo.
Mitigacin se aplica a una amplia variedad de actividades y medidas de
proteccin que podran promoverse; medidas fsicas; por ejemplo, desde la
construccin de edificaciones ms slidas o diversificacin agrcola, a medidas
de procedimiento, como tcnicas modelo para la incorporacin de evaluacin de
amenazas en la planificacin del uso de la tierra.

Fase de reduccin de riesgo

previa al desastre

1
Adaptado del mdulo de entrenamiento PNUD/UNDRO, Mitigacin de desastres, por A.W. Coburn,
R.J.S. Spence y A. Pomonis, Cambridge, junio de 1991.

122

4
1

Captulo
13 1
CAPTULO

Mitigacin
Introduccin a
de
losdesastres
desastres

En la dcada de 1990 se est realizando un gran esfuerzo para estimular la

ejecucin de tcnicas de mitigacin de desastres en proyectos de desarrollo en
todas partes del mundo. La Asamblea General de las Naciones Unidas ha
adoptado la dcada de 1990 como la Dcada Internacional para la Reduccin de
Desastres Naturales. La finalidad es lograr, a finales de la dcada, una reduccin
significativa en las prdidas de vida y dao material causados por desastres.
Los desastres se consideraban, hasta hace poco, casi de la misma forma que
se consideraban las enfermedades a principios del siglo XIX: imprevisibles,
desafortunados y parte del riesgo de la vida cotidiana. La concentracin de
personas y el aumento del nivel de la poblacin en todo el globo terrestre
aumentan el riesgo de desastres y multiplican las consecuencias de las amenazas
naturales cuando estos ocurren. Sin embargo, la epidemiologa de los desastres
la ciencia sistemtica de lo que sucede en un desastre indica que los
desastres se pueden, en gran medida, evitar. Existen varias formas de reducir el
impacto de una catstrofe y de mitigar los efectos de una amenaza, accidente o
conflicto posible.
As como sucede en la lucha contra las enfermedades, la lucha contra los
desastres debe ser combatida por todos unidos. Debe contar con la participacin
de inversiones del sector pblico y privado, cambios en actitudes sociales y
mejoramiento en las prcticas de los individuos.
Los gobiernos pueden usar las inversiones pblica para acrecentar la
infraestructura de sus pases y para promover un ambiente fsico donde es
menos probable que ocurra un desastre. Los individuos deben tambin aprender
a protegerse a s mismos. As como la salud pblica depende de la higiene
personal, la proteccin pblica depende tambin de la seguridad personal.
El tipo de estufa que use un individuo para cocinar y el conocimiento de que
un terremoto repentino la puede volcar, es ms importante para reducir el riesgo
de un incendio catastrfico que desear que la comunidad tenga una gran brigada
contra incendios. El tipo de casas que construye la gente y el lugar que ellos
consideran es un lugar adecuado para vivir, afecta el potencial para una
catstrofe en una comunidad mucho ms que grandes proyectos de ingeniera
para reducir el riesgo de inundaciones, esfuerzos para estabilizar deslizamientos
de tierra o sofisticados sistemas de aviso de tifn.
Salvamento de vidas y reduccin de trastornos econmicos
Los peores efectos de una catstrofe son las muertes y las lesiones causadas a la
poblacin. La escala del desastre y el nmero de personas que es capaz de matar
es la justificacin principal de la mitigacin. El entendimiento de la forma en que
la gente muere y es lesionada en un desastre es un requisito previo para reducir
vctimas.

P. Resuma, segn su opinin, los objetivos principales de la mitigacin.

R.

123

Visin general sorbe

manejo de desastres

Identificacin de casos en que la mitigacin es

ms efectiva
Si entendemos cmo el suceso de una amenaza natural o un accidente se
transforma en un desastre, nos ser posible pronosticar situaciones probables
donde puede producirse un desastre. Por ejemplo, algunos edificios (elementos)
son ms vulnerables a terremotos (amenaza) que otros. La identificacin de estos
elementos ms a riesgo, nos puede indicar las prioridades de mitigacin.
La identificacin de lugares y situaciones donde factores de riesgo
combinados coinciden, nos indica los elementos ms a riesgo. Elementos ms a
riesgo son aquellos elementos (edificios, sistemas, grupos sociales) que
posiblemente contribuirn a la mayor parte de las prdidas incurridas en un
desastre futuro, o son los que ms sufrirn con los efectos de la amenaza. Estos
elementos tienen las menores posibilidades de recuperacin despus del evento.
En una ciudad, por ejemplo, se puede identificar el grupo habitacional que
seguramente sufrir ms dao. Las medidas de mitigacin aplicadas a ese sector
tendrn, nuevamente, el mayor efecto para reducir el riesgo.

P.

En el Captulo 4, usted identific el desastre que tiene mayor

posibilidad de ocurrir en su comunidad o pas. En la discusin sobre
vulnerabilidad en el Captulo 8, usted identific una comunidad en riesgo.
Dentro de esa comunidad, cules son los elementos en riesgo?

R.

Medidas para reducir el riesgo

$
RESPUESTA (de p. 123)
Los objetivos principales
de mitigacin incluyen:
salvar vidas, reducir el
trastorno econmico,
disminuir la vulnerabilidad, aumentar la capacidad de resistir los
desastres, disminuir la
posibilidad de un
conflicto civil.

124

Reducir la amenaza o reducir la vulnerabilidad

Se puede lograr proteccin contra las amenazas de un desastre modificando o
eliminando las causas de la amenaza (reduciendo el riesgo), o reduciendo los
efectos de la amenaza si esta ocurre (reduciendo la vulnerabilidad de los
elementos afectados). En la mayora de los tipos de desastres naturales, es
imposible prevenir que ocurra el evento mismo. El foco de las polticas de
mitigacin contra riesgos se centra principalmente en reducir la vulnerabilidad
de los elementos que posiblemente pueden ser afectados. Obviamente, algunas
amenazas naturales pueden reducirse. La construccin de malecones a lo largo
de las riberas de un ro es un ejemplo de reduccin de riesgo.

4
1

Captulo
13 1
CAPTULO

Mitigacin
Introduccin a
de
losdesastres
desastres

Instrumentos, autoridad y presupuestos

Es evidente que la reduccin de riesgos es compleja y necesita elaborarse
mediante una variedad de actividades que suceden conjuntamente. Los
gobiernos, por ejemplo, pueden emplear una variedad de instrumentos y usar
su autoridad en muchas formas para influenciar la seguridad de la comunidad.
El poder legislativo, las funciones administrativas, gasto e iniciacin de
proyectos, son todas partes de los instrumentos que se pueden emplear para
lograr el cambio. El poder de persuasin se clasifica, a veces, en dos tipos: pasivo
y activo y se resumen hacia el final de este captulo. Otro poder de persuasin es
la diplomacia, tal vez el medio ms til de mitigacin contra operaciones
militares o conflicto civil.

Lista de medidas mitigadoras

La variedad de tcnicas que una autoridad puede considerar con objeto de armar
un paquete adecuado para la mitigacin de desastres se puede clasificar en:
! ingeniera
! planificacin espacial
! economa
! manejo e institucionalizacin
! sociales
! reduccin de conflictos
Ingeniera
Medidas de ingeniera son aquellas que resultan en estructuras individuales
ms slidas que son ms resistentes a las amenazas. Se le llama a veces
endurecimiento de las instalaciones contra fuerzas amenazantes. Los cdigos
de construccin son medidas de defensa crticas para lograr estructuras de
ingeniera ms slidas. Las instrucciones tcnicas que reciben los constructores
sobre la utilidad prctica de construccin resistente a desastres son ahora muy
bien conocidas y forman parte de la lista de medidas de mitigacin, a las cuales
tiene acceso el planificador de desastres.
Planificacin especial
Muchas amenazas estn localizadas con sus efectos probables confinados a
un rea especfica conocida. Por ejemplo, las inundaciones afectan llanuras
inundables y las avalanchas de tierra afectan las laderas de inclinadas
pendientes. Los efectos se reduciran mucho si se evitara que reas peligrosas
se usen para asentamientos o como sitios de estructuras importantes. La
planificacin urbana debe crear la conciencia de mitigacin de riesgo de
desastre natural en el procedimiento normal de planificar una ciudad.
En el caso de poblaciones desplazadas por amenazas o conflictos, las
oportunidades para reducir estos riesgos debe incluir la identificacin de zonas
seguras para nuevas colonizaciones en reas con seguridad y recursos adecuados
que apoyen a las personas desplazadas.

125

Visin general sorbe

manejo de desastres

Economa
El desarrollo econmico es bsico para la mitigacin de desastres. Una economa
slida es la mejor proteccin contra un desastre futuro. Una economa slida
significa ms dinero para gastar en edificaciones ms resistentes, sitios ms
seguros y reservas financieras ms grandes para enfrentar prdidas futuras.
Las medidas de mitigacin pueden ayudar a reducir prdidas econmicas
futuras de la comunidad. Le ayudan a los miembros a resistir las prdidas y a
mejorar su poder de recuperacin despus de la prdida y las medidas que
permiten a las comunidades obtener niveles ms altos de seguridad son
elementos importantes de un programa global de mitigacin.
Las actividades econmicas por las cuales se ayuda a una comunidad que
ampara personas desplazadas puedan mitigar el desarrollo de serios problemas
polticos o sociales.
Algunos aspectos de la planificacin econmica tienen una relacin directa
en la reduccin de riesgos de desastres. La diversificacin de la actividad
econmica es un importante principio econmico. Una economa monoindustrial
ser siempre ms vulnerable que una economa formada por diferentes
actividades. Las vinculaciones entre los diferentes sectores de una economa
el transporte de bienes, la circulacin de informacin y el mercado laboral
pueden ser ms vulnerables a trastornos causados por una catstrofe que la
infraestructura fsica que es el medio de produccin.
Manejo e institucionalizacin de mitigacin de desastres
La mitigacin de desastres requiere tambin ciertas medidas de organizacin y
procedimientos. El perodo de tiempo durante el cual se puede lograr una
reduccin significativa en el impacto potencial de un desastre puede ser de
medio y largo plazo. Los cambios en la planificacin de lugar, el perfeccionamiento de las estructuras y cambios en las caractersticas en el patrn de
construccin son procesos que pueden tomar dcadas. Los objetivos y polticas
que guan los procesos de mitigacin deben mantenerse durante varios aos.
Deben sobrevivir los cambios en la administracin poltica que probablemente
sucedern dentro de ese perodo, cambios en prioridades presupuestarios y
polticas sobre otros asuntos. La institucionalizacin de mitigacin de desastres
significa la aceptacin de un consenso de opiniones que diga que los esfuerzos
para reducir los riesgos son de continua importancia.
La educacin, el entrenamiento y el desarrollo de habilidades profesionales
son componentes necesarios de la institucionalizacin de la mitigacin de
desastres.
Sociedad
La mitigacin de desastres slo suceder donde exista consenso de que es
deseable. En muchos lugares, los riesgos individuales amenazantes no resultan
en catstrofes, las medidas que pueden tomar las personas para protegerse no
son conocidas y el mandato de la comunidad para que la poblacin se proteja a s
misma no se ve prximo. La planificacin de procesos de mitigacin debe tener
como fin el desarrollo de una cultura de seguridad ante desastres, en la cual el
pblico en general est totalmente consciente de las posibles amenazas, decide
protegerse en todo lo que les sea posible y puede fcilmente respaldar los
esfuerzos de proteccin creados para la comunidad.

126

4
1

Captulo
13 1
CAPTULO

Mitigacin
Introduccin a
de
losdesastres
desastres

Reduccin de conflicto
En los desastres y emergencias creadas por conflicto, la mitigacin debe
incluir la reduccin del conflicto. Las medidas para reducir un conflicto se
inician identificando y abordando el origen de las causas del conflicto. A pesar
de que la negociacin ser, a menudo, el medio principal para reducir el
conflicto, pueden surgir problemas sobre causas tales como tenencia de la tierra,
empleo, acceso a recursos e intolerancia de diferencias tnicas o religiosas. Estos
problemas deben anticiparse mediante un aviso oportuno y difundido antes que
brote el conflicto.

Clasificacin de medidas mitigadoras

El desarrollo de una estrategia de mitigacin debera incluir una estructura que
facilite la toma de decisiones. Para dicha estructura se sugieren las siguientes
preguntas:
Qu riesgo se est reduciendo?
A qu nivel debe reducirse el riesgo?
Qu criterios se usan para reducir elriesgo?
Quin decide cules son los criterios?
Cual es el proceso poltico para ejecutar la medida?
Las medidas de mitigacin se pueden clasificar de varias maneras. La siguiente
lista de dichas clasificaciones incluye muchas categoras que se superponen al
momento de su ejecucin.
Activas y pasivas: En el caso de medidas activas, las autoridades promueven las
acciones deseadas ofreciendo incentivos. En el caso de las pasivas, las
autoridades previenen las acciones no deseadas usando controles y sanciones.
Estructurales y no estructurales: La mitigacin estructural requiere que se tomen
medidas fsicas para reducir riesgos mediante la construccin de estructuras
(p.ej., represas). Las medidas no estructurales comprenden polticas y prcticas
de desarrollo cuya ejecucin reduce los riesgos de desarrollo.
A corto y largo plazo: Medidas a corto plazo son aquellas que se tomen
rpidamente y que tienen un perodo o vida til corta como en el caso de
reforzamiento de diques con sacos de arena. En las medidas a largo plazo se
incluyen procesos que son por s mismo largos de llevar a cabo, requieren un
perodo extenso y el cambio de las actitudes del pblico mediante procesos de
educacin.
Restrictivas e incentivas: Las medidas restrictivas resultan en prcticas que
fomentan la seguridad por medio de algunas acciones o acontecimientos ilegales
o excesivamente costosos. Las medidas incentivas brindan ventajas financieras,
legales y de otro tipo para fomentar actividades que son tambin beneficiosas en
cuanto a la mitigacin.
Actividades de base sectorial: Las actividades de base sectorial se inician desde una
posicin ventajosa de un sector; agricultura por ejemplo, y pregunta: dentro de
este sector, qu puede hacerse para reducir el riesgo? Una respuesta podra ser
la introduccin de cultivos resistentes a riesgos, o diversificar los patrones de
cultivo.

127

Visin general sorbe

manejo de desastres

Coordinacin del proceso de mitigacin

Las medidas para reducir riesgos se colocan a menudo dentro del perodo previo
al desastre. En efecto, el momento ms oportuno para llevar a cabo la mitigacin
es en el perodo despus del desastre. El conocimiento del pblico de los
problemas impuestos por las amenazas es alto y el deseo poltico para actuar
tambin parece haber llegado a un alto nivel. Este perodo probablemente no
durar ms de dos o tres aos antes que otras prioridades de desarrollo tengan
prioridad.

P.

Seleccione una de las actividades de mitigacin nombradas

anteriormente y aplquelas a los elementos en mayor riesgo que usted
identific en la pregunta previa. Describa un ejemplo de una actividad de
mitigacin que reducir la vulnerabilidad de un elemento en riesgo.

R.

128

CAPTULO 1

Introduccin a
los desastres

!
Captulo 14

Ayuda de la ONU en la mitigacin

de desastres
Incluyendo reduccin y preparacin para el riesgo en el programa
regional del PNUD1
Este captulo se concentra principalmente en fomentar la mitigacin de desastres
en el contexto de planificacin y programas de desarrollo a largo plazo, en
particular, a travs del programma regional del PNUD y otros proyectos
financiados a travs de UNDRO. Las medidas de mitigacin pueden tambin
fomentarse activamente en el contexto de rehabilitacin y reconstruccin
posterior al desastre.

Mitigacin de desastres como tema de desarrollo

Las amenazas son parte del ambiente natural y de aqul creado por el hombre.
Cada vez que se elabore planes de desarrollo se debe considerar la exposicin a
peligros y riesgos de consecuencias desastrosas. Sin lugar a dudas el PNUD debe
considerarlos en una etapa temprana de la formulacin y diseo de programas y
proyectos.
Es necesario tener conocimiento de la relacin que existe entre desastres y
desarrollo en todos los ciclos de los proyectos y programas regionales del PNUD.
Las necesidades y opciones de mitigacin deben ser abordadas especficamente
en cuanto a:
! Dilogo continuo entre el PNUD, otras agencias de la ONU, el gobierno y
donantes de ayuda.
! El ciclo del programa regional: en la preparacin de la Nota de Consulta del
PNUD y la Nota del Administrador, y en el documento, revisin y proceso
de evaluacin del programa regional.
! El ciclo del proyecto: en la identificacin, diseo y formulacin, aprobacin
(Comit de Evaluacin de Proyectos / Comit de Accin), ejecucin (Informe
de Progreso, Reunin Tripartita), y evaluacin.
Es esencial que los organismos gubernamentales responsables de establecer
prioridades de desarrollo y planificacin estn totalmente conscientes del
impacto que tienen las amenazas naturales y creadas por el hombre en las
sociedades y economas. Este solo hecho puede requerir algunas iniciativas de
creacin de instituciones durante la preparacin y la ejecucin del programa
regional.
El DMT-ONU debera revisar las prioridades y posibilidades de ayuda
internacional, especialmente en casos donde se anticipa la necesidad de
asistencia tcnica en diferentes sectores y diferentes organizaciones o agencias de
la ONU que se espera otorgarn financiamiento.
El contexto para los esfuerzos de mitigacin de desastres yace dentro de las
polticas del PNUD y UNDRO segn se establece en el siguiente panel.
1

Este captulo ha sido adaptado del Captulo 2 del Manual para el Manejo de Desastres
PNUD/UNDRO.

129

Visin general sorbe

manejo de desastres

Panel 2A/1
Finalidades de las polticas del PNUD y UNDRO relacionadas a desastres
Con el fin de asegurar que los pases en desarrollo entienden totalmente los
riesgos de desastres y aprovechen las tcnicas ms eficientes para mitigar los
desastres, el PNUD y UNDRO pretenden:

Aumentar la capacidad de las sociedades para evitar, o proteger ellas mismas

sus propiedades y medios de subsistencia, contra los riesgos asociados con
peligros naturales y causados por el hombre.

Estimular la integracin de programas de reduccin de riesgos y medidas de

preparacin para catstrofes durante la planificacin de presupuestos
relacionados al desarrollo en todos los sectores.

Construir teniendo conocimiento y experencia local de las amenazas y

mecanismos de tolerencia en caso de desastre.

Facilitar intercambio entre los pases con tendencia a desastre de las

experiencias, conocimientos y capacidades relacionadas al control de
desastres.

Asegurar que los programas y proyectos financiados por el PNUD, que

contribuyan a la reduccin de riesgos, no estn ellos mismos sujetos a riesgos
mayores y que no exacerben los efectos adversos de los riesgos potenciales.

Panel 2A/1

Finalidad de la poltica
del PNUD y UNDRO
relacionada a desastres.
Del Manual para el Manejo
de Desastres PNUD/
UNDRO.

P. En qu etapa de la programacin y ciclo del proyecto regional

puede un experto del programa abordar las oportunidades de mitigacin?

R.

Evaluacin de necesidades, polticas y capacidad de

mitigacin de desastres
Casi todos los pases han establecido algn tipo de convenio institucional en los
diversos aspectos del control de desastres. Muchos han iniciado algunas medidas
de reduccin de riesgos y / o preparacin para el desastre. Algunos pases estn
bastante avanzados, otro menos. Se determinar la capacidad para evaluar
riesgos, planificacin y ejecucin del proceso de mitigacin, basndose en una
evaluacin de las polticas, estrategias y medidas de mitigacin del gobierno.

130

4
1

Captulo
14 1
CAPTULO

Ayuda
de la ONU
Introduccin
a
en
mitigacin
losladesastres
de desastres

La evaluacin es necesaria y debe permitir que el representante residente

determine, con el gobierno:
! Si se requiere asistencia tcnica para evaluar riesgos y amenazas.
! La prioridad para asignar en el programa regional un proceso de
preparacin y reduccin de riesgo.
! La extensin en la cual se puede incorporar medidas de reduccin de
riesgo en los proyectos planeados a efectuarse en diversos sectores.
! La necesidad de proyectos independientes de preparacin y / o reduccin
de riesgo.
Se debe emitir un juicio razonable respecto a los efectos posibles de la
amenaza, la conveniencia y economa de las medidas existentes de preparacin y
reduccin de riesgos y respecto a la capacidad que tienen los participantes de
tomar estas medidas. El Anexo 2B del manual indica las consideraciones de esta
evaluacin.
La evaluacin ser la base para incluir los problemas relacionados a desastres
en la Nota de Consulta del PNUD y Nota del Administrador, que se basan en, o
abordan, los temas indicados en el panel 2B/1 del manual. Tambin pueden
hacer referencia a la poltica del PNUD respecto a alcanzar los objetivos del
proyecto Dcada Internacional para la Reduccin de Desastres Naturales.

Panel 2B/1
Elementos a considerarse explcitamente durante las primeras etapas del
desarrollo del programa regional
La experiencia de desastres recientes.
La extensin en la cual se aborda explcitamente la relacin entre amenazas
y objetivos socioeconmicos en estudios de planes de desarrollo nacional,
sectoral o multisectoral.
Los efectos de desastres naturales en actividades de desarrollo del pasado,
incluyendo aquellas financiadas por el PNUD mediante el programa regional.
Discusiones en reuniones del Grupo Consultivo del Banco Mundial, y mesas
redondas respaldadas por el PNUD, que acentan el vnculo entre desastre
y desarrollo.
Las opciones disponibles para reducir en su totalidad las prdidas
socioeconmicas y los retrocesos del desarrollo, por medio de la integracin
de medidas de preparacin y reduccin de riesgos en todas las actividades
de desarrollo.
Posibilidades especficas para reducir riesgos y realzar la preparacin a nivel
nacional y local mediante asistencia tcnica dentro de los programas del
sector.
La disponibilidad de recursos nacionales e internacionales para procesos de
mitigacin.
La posible utilidad de asistencia tcnica para evaluar las necesidades en la
mitigacin de desastres.
Los convenios institucionales para coordinacin intersectoral de actividades
de mitigacin de desastres.

Panel 2B/1

Elementos a
considerarse en forma
explcita en las
primeras etapas del
desarrollo del programa
regional.
Manual para el Manejo de
Desastres PNUD/UNDRO.

131

Visin general sorbe

manejo de desastres

P.

Escoja un sector que usted conozca, p.ej., vivienda, salud, agricultura, etc. Enseguida, analice sus propias experiencias y responsabilidades
dentro de ese sector con los elementos indicados en el Panel 2B/1.

R.
Identifique el desastre de magnitud ms reciente en su pas.

Se aborda explcitamente la importancia de la relacin entre amenazas y objetivos

socio-econmicos en los planes de desarrollo nacional, estudios sectoriales o
multisectoriales?

Cules han sido los efectos de desastres naturales en actividades de desarrollo

previas?

Se efectan discusiones en las reuniones del Grupo Consultivo del Banco Mundial y
meas redondas respaldadas por el PNUD, en las cuales se acenta el vnculo entre
desastre y desarrollo?

Cules son las opciones disponibles para reducir en su totalidad las prdidas
socioeconmicas y los retrocesos del desarrollo mediante la integracin de medidas de
preparacin y reduccin de riesgo en todas las actividades de desarrollo?

Identifique una posibilidad especfica para reducir riesgos y estimular la preparacin a

nivel nacional y local mediante asistencia tcnica dentro de los programas sectoriales.

Qu disponibilidad de recursos nacionales e internacionales existe para el proceso de

mitigacin?

Qu utilidad tiene la asistencia tcnica para evaluar las necesidades en la mitigacin de

desastres?

Qu convenios institucionales existen para la coordinacin intersectoral de actividades

de mitigacin de desastre?

132

4
1

Captulo
14 1
CAPTULO

Ayuda
de la ONU
Introduccin
a
en
mitigacin
losladesastres
de desastres

Fuentes de informacin: necesidad de pericia tcnica

La integracin de todos los elementos comprendidos en la evaluacin de riesgos
es una tarea multidisciplinaria y compleja. El representante residente, en
colaboracin con otros miembros del DMT-ONU debera:
a) Determinar si los ministros de gobierno pertinentes u otras organizaciones
ya han reunido los datos de evaluacin de riesgos pertinentes, o si tienen
capacidad de hacerlo.
b) Revisar la informacin disponible, identificando diferencias o insuficiencia
de informacin disponible.
Cuando se requiera reunir ms datos, el representante residente y el DMT-ONU
debe:
a) Identificar las instituciones regionales y nacionales que podran contactarse
para solicitar y consolidar la informacin requerida.
b) Estimular al gobierno para que inicie los estudios necesarios.
c) Definir los requisitos de asistencia tcnica para la recoleccin y anlisis de
datos, cuando sea necesario.
La asistencia tcnica de parte de UNDRO debe solicitarse cuando se necesite.
Si es posible, el anlisis debe efectuarse antes de preparar la Nota de
Consulta. Con el consentimiento del gobierno y de la Sede del PNUD, los fondos
de reservas para proyectos especiales deben disponerse para este propsito, si se
requieren.
El anlisis y las conversaciones resultantes con el gobierno y otras agencias
pertinentes debera conducir a la definicin de una estrategia que aborde temas
relacionados a desastres en el programa regional.

Identificacin y formulacin de proyectos

La identificacin y seleccin de proyectos debe realizarse considerando riesgos
relacionados a amenazas y polticas y estrategias nacionales de mitigacin.
Hay que considerar dos aspectos:
a) Posible interaccin entre proyectos propuestos en todos los sectores y
amenazas conocidas en las reas del proyecto. La finalidad principal de
dichos proyectos es el mejoramiento en el sector en cuestin. Pero como el
proyecto se encuentra en un rea de amenazas conocidas, debe:
Protegerse de la amenaza
No aumentar la vulnerabilidad de la poblacin ante la amenaza
No empeorar las amenazas existentes o crear nuevas
b) Posible necesidad de proyectos independientes para mitigacin de
desastres con objeto de reducir el riesgo de desastres o aumentar la
preparacin nacional. La finalidad principal de dichos proyectos es el
mejoramiento de algunos aspectos en el control de desastres por ejemplo,
elaborar planes de preparacin a nivel local y nacional, o equipar y capacitar
a funcionarios y dirigentes comunitarios para que tengan una respuesta
eficiente al desastre.
Los proyectos independientes de mitigacin de desastres cuya finalidad es
reducir los riesgos eliminando la amenaza o la vulnerabilidad de la sociedad a
ellos, o aumentando la capacidad de las organizaciones, funcionarios y
comunidades para prepararse y responder a las amenazas. Dichos proyectos

133

Visin general sorbe

manejo de desastres

deben formar parte de un sector organizativo; por ejemplo, Ministerio de Salud o

del Interior. Sin embargo, el impacto multisectorial de los desastres induce a
colocar el proyecto en ms de un sector, o bajo el dominio de una entidad
responsable de la coordinacin de sectores mltiples.
Proyectos independientes tpicos de mitigacin de desastres:
a) Proyectos para creacin de instituciones que fortalezcan la capacidad de las
instituciones gubernamentales para incorporar consideraciones de control de
desastres en el proceso de planificacin, o para llevar a cabo evaluacin de
riesgos.
b) Proyectos para elaborar planes nacionales o subnacionales de preparacin en
caso de desastres, desarrollar mecanismos de aviso y respuesta y asegurar el
entrenamiento necesario.
c) Proyectos para introducir o fortalecer medidas protectoras de tipos
especiales, tales como control de inundaciones o implantar construcciones
resistentes a terremotos o ciclones.
d) Proyectos para respaldar sistemas de aviso oportuno contra la hambruna y
vnculos entre estos sistemas y los organismos de control de desastres, en
pases propensos a sequas, fracaso de cultivos y aprovisionamiento de
alimentos inseguro.
Los proyectos que cuentan con uno o ms aspectos de mitigacin de
desastres, como su objetivo principal, deben ser normalmente diseados por o
por lo menos desarrollados en consulta con UNDRO.

Evaluacin de riesgos de desastres en todos los proyectos

en zonas de riesgo
Los proyectos cuyas actividades estn ubicadas en reas conocidas como
peligrosas, deben evaluarse desde la perspectiva del riesgo de un desastre, sin
tomar en cuenta su sector o marco institucional. Este mismo planteamiento se
usa para revisar los proyectos desde una perspectiva ambiental, o desde la
perspectiva de la mujer en el desarrollo. Este concepto se aplica a las revisiones
conducidas a nivel de terreno y de las oficinas centrales. Aunque puede parecer
fcil la necesidad de incorporar reduccin de riesgos en un proyecto que incluye
la construccin de infraestructura, tambin esto se aplica a los proyectos de
creacin de instituciones. Por ejemplo, el personal de salud debe ser educado
para saber como actuar despus de un desastre y los maestros de escuela deben
participar en la preparacin de una conducta para que la comunidad sepa
responder a los avisos.
En las evaluaciones se debe considerar si el proyecto y sus resultados pueden
ser afectados en forma adversa por una amenaza y, por lo tanto, si necesitan ser
protegidos de aquella; si se aumentar la vulnerabilidad de la poblacin en el
rea, o se empeorar la amenaza o se crear alguna nueva.
La evaluacin debe determinar si en el proyecto se han creado dispositivos
de seguridad adecuados posiblemente incluyendo medidas especficas para
reduccin de riesgos y, en caso contrario, qu pasos adicionales deberan
tomarse para asegurar su ejecucin.

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1

Captulo
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CAPTULO

Ayuda
de la ONU
Introduccin
a
en
mitigacin
losladesastres
de desastres

El Formulario de Revisin de Proyecto Desastres y Desarrollo (DYD)

(anexo 2B del manual) debe completarse y adjuntarse al Documento de Proyecto
para uso en revisiones y evaluaciones de proyecto. Los resultados de la
evaluacin deben aparecer en las secciones D y J del marco de formulacin del
proyecto (PFF, por el ingls) y B6(f) y F del Documento de Proyecto.
Si se cree que un proyecto contribuir notablemente en la reduccin de
riesgos (directa o indirectamente), esto debe indicarse en las secciones del PFF y
del Documento de Proyecto, como problema que ser abordado. Esto tambin
deber indicarse como objetivo del proyecto, especificando los resultados,
actividades e intereses correspondientes.
Se debe invitar a UNDRO para que revise y comente, desde una perspectiva
de riesgos, los proyectos cuyas actividades se ubicarn en reas propensas a
desastres repentinos (naturales o tecnolgicos).

Lista para planificar la reduccin de riesgos de desastres

Con objeto de evaluar las necesidades, polticas y capacidad de mitigacin de
catstrofes, debe emitirse un juicio relacionado a las amenazas y sus posibles
efectos, la conveniencia y conveniencia econmica de las medidas existentes de
preparacin y reduccin de riesgos, y la capacidad que tienen todos los
participantes para tomar estas medidas. Esta lista muestra los puntos que se
deben considerar en la evaluacin.

Lista para
planear reduccin
de riesgos de
desastres para el
Programa
regional PNUD
De Anexo 2A,
Manual para el
Manejo de
Desastres PNUD/
UNDRO

Polticas nacionales en relacin a riesgos de desastres y planificacin

de desarrollo
# En la planificacin de desarrollo se han considerado peligros relacionados a

riesgos? Hay polticas para reduccin de riesgo: a nivel nacional? Para reas
especficas con tendencia a desastres?
# Hay mecanismos institucionales para integrar problemas relacionados a riesgo en

la planificacin de desarrollo y para asegurar coordinacin intersectoral?

# Si/cuando seplanifican nuevos asentamientos humanos, se consideran las

amenazas y riesgos naturales y se elaboran medidas adecuadas

en la planificacin?
Conocimiento y anlisis de riesgos y opciones
# Qu nivel de conocimiento de los riesgos relacionados a amenazas existe entre los

expertos en planificacin central y organismos sectorales?

# Qu impacto han tenido los desastres (en todas formas de impacto de peligros) en

iniciativas de desarrollo y en situaciones de los grupos ms vulnerables en una

sociedad?
# Se ha analizado los datos de los peligros conocidos (naturales y causados por el

hombre)? Se ha preparado mapas de riesgos? Se ha actualizado la informacin

y los mapas a medida que cambian las condiciones peligrosas, o cuando nuevas
poblaciones o actividades econmicas se trasladan a zonas peligrosas?

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manejo de desastres
# Se ha identificado totalmente la poblacin, infraestructura, bienes econmicos

industriales y agrcolas, servicios esenciales y programas e inversiones de desarrollo

en caso de riesgo?
# Se ha hecho estimaciones especficas de los posibles efectos econmicos y

sociales que tendrn los impactos de amenazas especiales en los diversos

elementos a riesgo y sobre la sociedad en conjunto?
# Qu medidas se han tomado, o se planifican, para reducir los riesgos? Son

eficientes? Se ha identificado como opciones factibles otras medidas especficas

adicionales? Por qu no se han adoptado o ejecutado todava?
Convenios institucionales para manejo de desastres
# Qu convenios existe a nivel nacional? Hay alguna institucin en el gobierno

nacional que tenga la responsabilidad especfica de todas las fases del control de
desastres? Tiene personal capacitado y financiado adecuadamente? Est
ubicada adecuadamente dentro de la estructura del gobierno?
# Hay entidades especficas a nivel regional, subregional y comunitario,

especialmente responsables del manejo de desastres? Tiene personal capacitado

y financiado adecuadamente?
Medidas de aviso y de otro de preparacin
# Hay mecanismos funcionando que puedan transmitir avisos de amenazas de

desastres a una poblacin en riesgo? Se transmite el aviso con suficiente

anticipacin? Identifican con claridad los riesgos y las medidas que hay que tomar?
# Hay convenios establecidos a nivel local y nacional? Saben todos los

participantes cules son sus responsabilidades, los procedimientos a seguir y los

pasos de coordinacin? Se entienden estos planes totalmente y se practican
regularmente?
# Hay sistemas de comunicacin adecuados, incluyendo sistemas de reemplazo,

para usar en respuesta al desastre?

Recursos humanos para manejo de desastres
# Existe un programa de entrenamiento para los gerentes a cargo de controlar los

desastres?
# Existe un programa de educacin e informacin pblica?

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Ayuda
de la ONU
Introduccin
a
en
mitigacin
losladesastres
de desastres

Formulario para revisin del proyecto

Desastres y Desarrollo (DYD)
(BORRADOR PARA USO EXPERIMENTAL)
* Formulario completo como anexo de:
Prodoc / Revisin anual / Evaluacin / Otro

No. de proyecto y ttulo

Presupuesto propuesto del PNUD

Duracin esperada

Ubicacin geogrfica
Historia de la ubicacin/rea del desastre (resumen): [Tipo: frecuencia (cada meses/
aos o imprevisible): efectos: ltima vez que sucedi]

Las causas directas e implcitas de la vulnerabilidad de la sociedad a las amenazas

conocidas:

Efectos que pueden tener las amenazas en las estructuras y actividades del proyecto:
cmo se han considerado en el diseo del proyecto. [Qu elementos son vulnerables y
qu se har para reducir la vulnerabilidad]:

El efecto que el proyecto tendr en la vulnerabilidad y riesgos actuales:

Actividades adicionales que podran promoverse/efectuarse dentro del, o paralelamente

con, el proyecto y que contribuirn a reducir la vulnerabilidad y riesgos:

Firma

Fecha

* Use este formulario durante la formulacin del proyecto, en el momento de su aprobacin y para
revisiones anuales y evaluacin de proyectos cuyos objetivos, respuestas y actividades de basan en
reas con tendencia a desastres. Adjntelo a la documentacin correspondiente.

Formulario para
revisin del proyecto
Desastres y
Desarrollo (DYD)
De anexo 2B, Manual
para el Manejo de
Desastres PNUD/
UNDROBORRADOR
para uso experimental

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