Financiamiento de inversiones forestales

en Amrica Latina:
el uso de incentivos

Olli Haltia y Kari Keipi

Washington, D.C.
Noviembre 1997-N ENV-113

Olli Haltia es economista en el Banco Europeo de Inversiones (BEI), anteriormente en Jaakko Poyry Consulting U.K.
Ltd.; Kari Keipi es especialista en recursos naturales (forestal) en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Los
autores agradecen los comentarios de Hans Gregersen (Universidad de Minnesota), Hans-Harald Jahn (BEI), Hctor
Malarn (BID), Mario Niklitschek (BID), Cormac OCarroll (Jaakko Poyry Consulting U.K.) Ltd., Raul Tuazn (BID)
y William Vaughan (BID). Mara Antola y Ana Mara Ibez proporcionaron asistencia editorial.

Las opiniones expresadas en este documento son de responsabilidad exclusiva de los autores y no reflejan
necesariamente las posiciones oficiales del Banco Europeo de Inversiones o del Banco Interamericano de Desarrollo.

Contenido

Resumen

Introduccin

La situacin de los bosques en Amrica Latina

Fundamentos del uso de incentivos gubernamentales para el sector forestal

Repaso histrico de las teoras de desarrollo forestal
Razones para el uso de incentivos
Promocin de plantaciones forestales

Beneficios privados y pblicos

Costo de oportunidad de la tierra
Costos de capital y riesgo
Liquidez
Anlisis de la viabilidad financiera
Externalidades
Anlisis del impacto de las externalidades ambientales

Criterios y seleccin de incentivos

Justificacin econmica
Tipos de incentivos
Participacin pblica

14

Conclusiones

18

Referencias

19

Resumen
Las reas cubiertas de bosques en Amrica Latina
y el Caribe han disminuido considerablemente en
las ltimas dcadas. Las tasas de deforestacin han
alcanzado niveles del 0,77% por ao y las
inversiones forestales han sido bajas debido a la
reciente inestabilidad macroeconmica y al alto
costo de oportunidad de la tierra, una consecuencia
de los subsidios en el sector agrcola. Es
sumamente importante realizar mejoras en el
ambiente econmico general as como tambin
reformas institucionales para aumentar las
inversiones forestales de parte del sector privado
sin el apoyo de subsidios.

incentivos no debe sobrepasar los costos

marginales de adopcin de usos forestales para la
tierra por los inversionistas. Al mismo tiempo, se
deber minimizar el uso de incentivos para
ganancias no merecidas y lograr el nmero mximo
de hectreas con bosques dados los presupuestos
disponibles. Esto podra lograrse a travs de la
licitacin de, por lo menos, parte de los incentivos.
Los incentivos debern ser transitorios para
prevenir la creacin de un estado de dependencia
entre el beneficiario y el gobierno.
Las polticas de incentivos debern tomar en cuenta
los factores culturales y sociales, y estar sujetas a
consultas con los grupos afectados. Para que las
polticas de incentivos sean lo suficientemente
flexibles debern ser establecidas por medio de
decretos (no leyes) y de medidas administrativas y
presupuestarias. Estas ltimas podrn adaptarse a
situaciones cambiantes y si fuese necesario,
podran dirigirse localmente.

El costo del capital podra ser disminuido al reducir

el costo de la deuda, por ejemplo, por medio de un
cofinanciamiento del gobierno. El riesgo de las
inversiones podra ser disminuido a travs de
incentivos indirectos tales como la provisin de
proteccin contra incendios forestales, la
generacin de informacin sobre tecnologas,
mercados, etc. La implementacin de programas de
crdito apropiados, que tomen en cuenta el largo
perodo de gestacin, ayudara a evitar las
limitaciones que impone la falta de liquidez.

En el caso ideal, los mecanismos de recuperacin

de costos para los esquemas de incentivos deberan
ser indirectos y basados en el pago de impuestos y
tarifas al gobierno. La recuperacin directa a
travs de mecanismos para compartir beneficios
(cosecha de madera, etc.) puede no ser factible
debido a los perodos de gestacin largos de
muchas de las inversiones forestales. La dinmica
de las administraciones pblicas y sus reglamentos
pueden presentar un riesgo para el sector privado
y disminuir la disposicin de los inversionistas
privados de asociarse con el gobierno por perodos
largos.

El uso de incentivos puede justificarse como una

compensacin al propietario del bosque por
posibles externalidades ambientales positivas. El
uso forestal del suelo es preferible si el costo de
oportunidad social en el uso alternativo
(normalmente agricultura), es menor o igual al
valor marginal de la tierra en produccin forestal
menos los costos de conversin asociados.
Si se usan incentivos, stos debern ser dirigidos y
eficaces en cuanto a costos. El valor de los

Introduccin
Casi todos los pases latinoamericanos apoyan las
inversiones forestales privadas, ya sea en forma
directa o indirecta. El justificativo de esta prctica
vara segn el pas. La proliferacin del uso de
incentivos financieros directos se debe a las
experiencias exitosas de pases como Chile en
donde las plantaciones forestales han impulsado el
crecimiento vigoroso de la industria forestal,
elevando el valor de las exportaciones forestales al
nivel de las agrcolas. En otros pases la
justificacin del uso de incentivos se ha hecho
sobre bases sociales o ambientales. Sin embargo,
un argumento pertinente y contrario al anterior
seala mejoras en otras polticas que afectan
favorablemente a las decisiones de los
inversionistas forestales, o aumentan la
rentabilidad forestal (dada una creciente demanda
por productos y servicios forestales) y pueden
tornar innecesario el uso de estos incentivos (BID
1995).

para el ao 2010 la superficie total de tierra bajo

cultivo agrcola aumentar a 850 millones de
hectreas, siendo Amrica Latina y el Sub-Sahara
africano las regiones donde se registrar el mayor
aumento. Para lograr estos fines, es de esperarse
que una cantidad considerable de tierra con
cubierta boscosa ser deforestada (FAO 1993).
Se espera que entre 1990 y 2010 el consumo de
productos maderables contine creciendo. Se
anticipa que el consumo de lea y carbn
aumentar a una tasa del 1,2% por ao, mientras
que el consumo de papel aumentar a un ritmo del
3% anual y el de los productos de paneles, al 4,3%
por ao. Tambin aumentar la demanda para
productos forestales no maderables que son
esenciales para las comunidades rurales, entre
ellos, las plantas medicinales, las actividades
recreativas y las funciones protectoras de los
bosques. Los bosques continuarn teniendo una
gran importancia como fuente de materia gentica
especialmente para la agricultura y la medicina.
Estas tendencias indican las presiones bajo las
cuales se encuentran los bosques. Para satisfacer
la creciente demanda ser necesario proteger y
manejar los bosques existentes y crear recursos
forestales adicionales mediante la forestacin
(ONU 1995).

La creciente demanda para los productos y

servicios forestales ha dado lugar a una mejor
apreciacin de la importancia de mantener y
manejar los bosques para el beneficio de
generaciones futuras. Las predicciones mundiales
de la FAO (Organizacin de las Naciones Unidas
para la Agricultura y la Alimentacin) indican que

La situacin de los bosques en Amrica Latina

Amrica Latina tiene alrededor de la cuarta parte
de los bosques remanentes en el mundo. Estos
bosques cubren aproximadamente 970 millones de
hectreas, de las cuales 115 millones de hectreas
se encuentran en Amrica Central, Mxico y la
subregin del Caribe, y 855 millones de hectreas
se encuentran en Amrica del Sur. Los bosques
templados cubren aproximadamente 52 millones de
hectreas situadas en Argentina, Chile y Uruguay
y en las reas de grandes elevaciones en los pases
tropicales de la regin (Instituto de Recursos
Mundiales 1994).1

regin. Mientras que la mayor parte de la lea,

productos no maderables y beneficios ambientales
provienen de los bosques naturales, una porcin
cada vez mayor de la madera para uso industrial se
produce en plantaciones (FAO 1995b).
Las plantaciones de mayor tamao se encuentran
en Brasil donde unas 4,1 millones de hectreas, de
las 7 millones forestadas, pueden ser utilizadas
para fines industriales. Casi el total de los 1,6
millones de hectreas de bosques en Chile son para
uso industrial. Los datos equivalentes para
Argentina, Venezuela, Cuba y Per son 0,7, 0,5,
0,4 y 0,3 millones de hectres respectivamente.
Colombia, Mxico y Uruguay cuentan con
aproximadamente 0,2 millones de hectreas cada
uno. En los restantes pases de Amrica Latina y el
Caribe el rea reforestada es menor de 100.000
hectreas. Los clculos de la tasa actual de
forestacin anual varan desde 386.000 a 520.000
hectreas (FAO 1995a, Haltia 1995, Instituto de
Recursos Mundiales 1994).

La tasa de deforestacin en la regin es alta: unos

7,5 millones de hectreas boscosas (0,77%)
desaparecen anualmente (ver Cuadro 1). La tasa
ms alta de deforestacin se observa en Amrica
Central y Mxico: 1,6% por ao. Esta tasa es
mayor que la del Sudeste de Asia continental
(1,5%), la cual es la segunda ms alta del mundo
(Instituto de Recursos Mundiales 1994). Las
prdidas anuales de biomasa debidas a la
deforestacin corresponden al 40% del total de la
disminucin de la biomasa en los pases en
desarrollo (FAO 1995a).

Prcticamente todas las plantaciones han sido

establecidas en tierras agrcolas abandonadas que
en muchos casos se encuentran erosionadas.
Aunque la gran parte de las plantaciones ha sido
establecida con especies exticas de rpido
crecimiento (como son, por ejemplo, el eucalipto y
el pino), investigaciones recientes han identificado
tambin especies nativas de crecimiento rpido
cuyo uso en plantaciones est en aumento. Solo en
casos excepcionales se ha usado para plantaciones
el mejor suelo agrcola o tierras con bosques
naturales. Esto ha ocurrido recientemente en Chile
donde las plantaciones industriales son sumamente
rentables y el gobierno fomenta su establecimiento
por medio de un sistema de incentivos.

Los clculos del rea en plantaciones forestales en

la regin varan desde 8 a 11,1 millones de
hectreas.2 Podemos observar que el total del
rea plantada corresponde aproximadamente a solo
el 1% del rea de bosques naturales o a la
deforestacin que ocurre durante un solo ao en la

La Evaluacin del Recurso Forestal de la FAO (1995b)

estima un rea total forestada de 918 millones de
hectreas y una tasa de deforestacin del 0,75% para
Amrica Latina y el Caribe.
2

El Instituto de Recursos Mundiales calcula que hay 8,6

millones de hectreas de bosques tropicales plantadas en la
regin. La zona templada de la regin tiene unos 2,5
millones de hectreas de plantaciones (Instituto de Recursos
Mundiales 1994; FAO 1995a).

Cuadro 1. Area forestada y tasa de deforestacin

Subregin

Area de bosques
naturales (1.000 ha)

Area deforestada
anualmente (1.000 ha)

Deforestacin anual
como % del total de
bosques naturales

Amrica Central y
Mxico

68

1,112

163

El Caribe a/

47

122

26

Sudamrica

854,7

6,244

73

969

7,478

77

Total

Aunque la mayor parte de las plantaciones

existentes son de naturaleza industrial, la
agroforestacin y la silvicultura social (es decir,
las comunidades plantan rboles para uso propio
local) se practican extensamente en la regin. Estas
plantaciones han producido beneficios importantes
para las comunidades locales y han mejorado las

condiciones ambientales. Por ejemplo, casi la mitad

de las 774.600 hectreas de plantaciones
financiadas por el BID en los ltimos 15 aos han
sido para silvicultura comunitaria (vase Keipi
1995). Las plantaciones industriales han sido
establecidas principalmente a travs de tres
grandes programas con apoyo del BID.

Fundamentos del uso de incentivos gubernamentales para el

sector forestal
La teora del crecimiento desequilibrado segn
Hirschman (1958) se basa en el concepto de un
sector clave. El concentrar las inversiones en un
solo sector clave con altos vnculos de vnculos
hacia atrs y hacia adelante (back and forward
linkages) resultara en el estmulo econmico ms
alto posible a travs del efecto multiplicador.
Westoby (1962) fue el primero en sugerir que el
sector forestal podra ser un vehculo especialmente
atractivo para la industrializacin y el desarrollo.
Los impactos de los enlaces hacia adelante del
manejo de bosque podran ser considerables si el
sector se integrara verticalmente a industrias
procesadoras como la de pulpa, papel y otros
productos con alto valor.3

Repaso histrico de las teoras de desarrollo

forestal
Con el correr del tiempo se ha observado un gran
cambio en la percepcin de la funcin del sector
forestal y las inversiones forestales en la economa
de los pases. Para proporcionar una perspectiva de
este marco cambiante y antecedentes para la
discusin de los incentivos forestales, la siguiente
seccin revisa brevemente la economa forestal.
Desde el punto de vista de la economa del
desarrollo, el fundamento del uso de incentivos
para las inversiones forestales se remonta a las
ideas keynesianas. Mientras que los keynesianos
enfatizaban el uso de una poltica fiscal
expansionaria para combatir el desempleo, los
primeros economistas del desarrollo preferan la
planificacin de la inversin pblica. Las
inversiones movilizaran a los subempleados para
beneficio de la industrializacin, y deberan ser
repartidas de acuerdo a un patrn de crecimiento
equilibrado, por ejemplo, varios sectores deberan
ser estimulados con inversiones simultneamente
para retener el equilibrio de la oferta-demanda y
lograr una alta tasa de crecimiento econmico
(Scitovsky 1954).

Sin embargo fue el mismo Westoby (1978) quien

expres, en un discurso pronunciado en el Octavo
Congreso Forestal Mundial en Yakarta, su
frustracin sobre el poco impacto que la ayuda
internacional en el sector forestal haba tenido en
el desarrollo econmico. Su optimismo original
basado en los efectos multiplicadores positivos del
sector forestal se haba tornado pesimista como
consecuencia del fracaso de proyectos forestales en
el mundo en desarrollo durante las dos dcadas
previas.
[Los] proyectos forestales han tenido poco o nada
que ver con ...una contribucin significativa y
multifactica al desarrollo econmico y social en
general. El desarrollo surgi porque muchos de los

Hirschman (1958) estuvo de acuerdo en que las

inversiones eran la forma correcta de estimular la
economa, pero cuestionaba la forma en que estas
deban ser distribuidas. Lo que se necesitaba eran
aparatos de colocacin y mecanismos de
presin. Hirschman era partidario de una teora de
crecimiento desequilibrado donde, por ejemplo, las
inversiones seran dirigidas a solo unos pocos
sectores, facilitando las economas a escala
(Streeten 1959). La propagacin de las inversiones
al resto de la economa tendra lugar por medio de
vnculos intermedios entre los sectores.

El mtodo de conexin de Westoby se relacion

estrechamente desde el principio con la teora de productos
bsicos (staple theory) que enfatizaba la funcin de las
exportaciones de productos con base en los recursos
naturales sobre el crecimiento econmico de los pases que
tienen recursos naturales en abundancia pero carecen de
capital.

pases ricos industrializados necesitaban

desesperadamente nuevas fuentes de madera. Sus
industrias forestales, sus fabricantes de equipo, sus
agentes y otros operadores, olfatearon
oportunidades excepcionales para obtener
ganancias en los pases subdesarrollados con
abundantes recursos forestales. Esta fue la
consideracin dominante que determin el lugar, la
forma, y direccin de los proyectos forestales y de
desarrollo de la industria forestal (Westoby 1978).

Sin embargo, desde que Westoby pronunci su

discurso en 1978 las cuestiones de desarrollo rural
han jugado un papel central en la consideracin de
estrategias para el desarrollo basadas en la
produccin forestal. Por ejemplo, el principio de la
participacin social ha sido aplicado en el Plan de
Accin Forestal Tropical de la FAO. El
planteamiento de Westoby (1962) muchas veces
implicaba en la prctica una planificacin de
arriba hacia abajo, mientras que actualmente se
sugiere que este mtodo se combine con una
planificacin de abajo hacia arriba, enfatizando
tanto las metas de las comunidades rurales como
las metas nacionales (Simula 1991).

En vez de grandes proyectos de fbricas de pulpa

y papel orientadas a la exportacin, Westoby
sugiri un manejo forestal a menor escala que
apoyara a la agricultura sin excluir las industrias
forestales. El objetivo principal para el desarrollo
basado en los bosques sera responder a las
necesidades de las poblaciones locales y apoyar la
economa rural. Las industrias rurales pequeas
seran parte integral de una silvicultura que
apoyara a la agricultura: lea, carbn, postes,
cercas, y materiales para la construccin y la
fabricacin de muebles simples. Es decir los
productos forestales satisfaran la demanda
nacional y local bsica (ver tambin Arnold 1992).

Segn Vincent y Binkley (1992), los problemas del

sector forestal se deben mayormente a los fracasos
econmicos y polticos especficos del sector: si se
siguieran
las
polticas
apropiadas,
la
industrializacin forestal podra proporcionar una
fuente importante de empleo e ingresos, y podra
promover la conservacin al permitir que los
bosques tuvieran preferencia sobre otros usos del
suelo. Las polticas apropiadas solo pueden ser
formuladas con base a principios de eficiencia bien
definidos, los cuales deberan tomarse como la gua
principal para organizar el sector forestal. Vincent
y Binkley dejan de lado la cuestin de la
participacin del sector forestal en el desarrollo,
para enfatizar la interrogante de como podra
organizarse el sector para eliminar sus
ineficiencias. Por otra parte, los autores estiman
que la estabilidad macroeconmica es de suma
importancia para el desarrollo debido al perodo
relativamente largo de gestacin de las inversiones
forestales. Por lo tanto, la funcin ms importante
del gobierno es crear condiciones econmicas
estables que sean propicias al desarrollo basado en
la industrializacin de los productos forestales.

Douglas (1983) disputa la declaracin de Westoby

de que el comercio de productos forestales ha
beneficiado a los pases ricos a expensas de los
pases en desarrollo. Segn Douglas : Sin duda,
la ventaja econmica de los pases en desarrollo
con vastos recursos madereros aumentara si stos
controlaran mejor sus recursos naturales. Existen
buenas razones tericas y prcticas para que estos
pases comercialicen y exporten sus productos
forestales. Nuestro punto es simplemente que esto
se debe mantener en cierta perspectiva. Es decir,
los pases en desarrollo con pocos recursos
madereros, deberan dar ms atencin a sus
necesidades especficas al determinar sus polticas
de recursos. Douglas no comparte las dudas de
Westoby sobre los beneficios mutuos del uso de los
recursos forestales, y toma la posicin de la
economa de desarrollo convencional que se apoya
en los resultados de la teora del comercio
internacional (cf. tambin Riihinen 1981).

El mercado debe determinar los precios de los

productos forestales. Los precios competitivos
eliminaran las ineficiencias de las industrias
procesadoras, sealaran el tamao ptimo de las
existencias forestales y daran lugar a una
distribucin correcta de materia prima y productos
5

para la exportacin y el uso interno. Dado que el

desarrollo de industrias basadas en productos
forestales debera ser guiado por el principio de la
ventaja comparativa, las tareas del gobierno
incluiran la promocin del libre comercio. Por
otra parte, la formulacin exitosa de una poltica
forestal deber cubrir tambin un anlisis de las
externalidades ambientales para las cuales no
existen mercados.

necesaria para el crecimiento inicial de

industrias forestales competitivas;
acelerar el desarrollo inicial de las plantaciones
ya sean para propsitos de silvicultura
industrial o social.
Los subsidios se han justificado en base a
argumentos tradicionales de la teora del desarrollo,
tales como la sustitucin de importaciones o el
fomento de las industrias de exportacin. Sin
embargo, la validez de este razonamiento depende
en gran medida de la ventaja comparativa del
sector forestal con respecto a la produccin forestal
en otros pases, o a las actividades relacionadas a
otros sectores en el pas correspondiente. Por otra
parte, los subsidios a plantaciones pueden
justificarse en base a sus beneficios sociales, como
ser la generacin de reduccin de la pobreza rural.
Pero esto crea preguntas obvias sobre la intensidad
de la mano de obra en las plantaciones comparada
con inversiones alternativas en las reas rurales.
Por lo tanto, se debe llevar a cabo un anlisis
sobre la eficacia de las inversiones forestales
comparadas con otros sectores.

Razones para el uso de incentivos

En base al repaso histrico anterior es interesante
notar los cambios en las prcticas de inversin y en
la aplicacin de incentivos. Los sistemas
prevalecientes de incentivos se basan en las
filosofas econmicas que se analizaron
anteriormente. Algunos de los sistemas de
incentivos latinoamericanos fueron diseados en los
aos sesenta y setenta; otros son ms recientes. Los
motivos por los cuales los pases de la regin
emplean subsidios para promover la forestacin
son heterogneos y se basan en la trayectoria
histrica de cada pas y sus polticas. A
continuacin figuran algunos de estos motivos
(Beattie 1995, McGaughey y Gregersen 1988,
Southgate 1995):

Las inversiones forestales pueden generar

externalidades ambientales importantes. Los
incentivos gubernamentales para la conversin de
tierras a usos forestales podran ser considerados
como un pago por la produccin de beneficios
ambientales pblicos. Ellos compensan a los
inversionistas por las ganancias que podran haber
realizado si hubieran dedicado las tierras a usos
ms productivos desde el punto de vista privado.
De todas maneras, podran necesitarse lineamientos
para asegurar que las inversiones sean adecuadas
a las condiciones ecolgicas del bosque: por
ejemplo se podran preferir las plantaciones mixtas
a los monocultivos.

modificar el sesgo antiforestal de los

agricultores quienes tradicionalmente han
considerado a los bosques como enemigos del
desarrollo agrcola;
aumentar las tasas de rendimiento de las
inversiones que puedan tener una rentabilidad
privada relativamente baja pero que ofrezcan
beneficios externos para toda la sociedad;
reducir el riesgo y la incertidumbre que surgen
especialmente de los largos perodos de
gestacin de las inversiones forestales;
reducir los problemas de flujo de fondos
durante los perodos largos que se requieren
para recobrar los costos de establecimiento y
mantenimiento de una plantacin hasta que se
comienzan a percibir ingresos;
establecer una masa crtica de plantaciones

Los incentivos financieros pueden ser considerados

como inversiones autofinanciadas ya que con el
transcurso del tiempo, los ingresos generados
pueden exceder el subsidio. Al gravar esos
ingresos el gobierno podra recobrar al menos una
6

parte de los gastos de subsidio (Beattie 1995).

recientes. Muchos pases, como Brasil y Uruguay,

han pasado por un perodo de transicin que los ha
llevado a la eliminacin o reduccin del uso de
subsidios forestales. Esta transicin no ha sido
exclusiva del sector forestal sino que ha formado
parte de una poltica general. El elemento clave es
identificar las condiciones necesarias para que
prosperen las plantaciones de rboles. Constantino
(1995) cita estudios llevados a cabo en Chile que
mencionan los siguientes elementos necesarios para
el xito:

El tema de incentivos y subsidios gubernamentales

es muy controversial. Segn Vaughan (1995)
existen dos puntos de vista: el saber convencional
antiguo y el nuevo. El informe de McGaughey
y Gregersen (1988) refleja el saber antiguo al
declarar: No es tan importante debatir los
distintos argumentos a favor y en contra de los
subsidios para las inversiones forestales, como es
reconocer que los subsidios son ampliamente
aceptados y practicados en Latinoamrica. Estos
se han transformado en una herramienta de poltica
legtima y aceptada para promover las inversiones
en silvicultura e industrias forestales.

estabilidad poltica y macroeconmica;

liberalizacin del comercio y apertura a la
inversin extranjera;
derechos estables de propiedad para tierras con
y sin rboles;
un gobierno con credibilidad y la capacidad
institucional adecuada para hacer cumplir las
leyes y administrar los esquemas de incentivos;
buenas condiciones naturales de crecimiento del
bosque, la disponibilidad de tecnologas
apropiadas e infraestructura bsica (caminos,
electricidad, puertos, etc.) que apoyen las
decisiones de los inversionistas.

El saber convencional nuevo no aboga por los

subsidios como medidas correctivas para un sector,
con el fin de contrarrestar las distorsiones causadas
por polticas de otras partes de la economa; sino
que propone la eliminacin directa de esas
polticas. Stewart y Gibson (1995) presentan un
fuerte argumento en este sentido y recomiendan: (i)
la remocin de las prohibiciones a las
exportaciones de productos forestales y las
barreras arancelarias y no arancelarias al comercio
internacional de todos los productos, (ii) la
eliminacin de subsidios a la exportacin, y (iii) la
remocin de todos los impuestos al consumidor de
los productos forestales con la excepcin del
impuesto general sobre la venta. Segn Stewart y
Gibson, una vez que estas reformas entren en
vigor, los incentivos forestales directos no sern
necesarios; por lo tanto, los programas de
subsidios para forestacin y manejo forestal deben
ser eliminados. En su informe sobre el uso de
fondos ambientales, la OCDE (1995) llega a la
conclusin que el financiamiento a travs de
subsidios no puede actuar como substituto de las
polticas y marcos institucionales apropiados.

En los casos de Brasil y Chile, la disponibilidad de

incentivos adecuados no fue un factor decisivo en
el crecimiento de la industria forestal, una vez que
fue establecida la masa crtica inicial de
plantaciones (Beattie 1995). Por ejemplo, Wunder
(1994) arguye que los subsidios tuvieron solo un
efecto secundario en la promocin de las
inversiones forestales en Chile. Los costos
relativamente bajos de produccin y un ambiente
econmico generalmente favorable fueron factores
de mayor importancia. Actualmente muchas
compaas forestales chilenas prefieren no acceder
a incentivos para poder evitar los controles
gubernamentales tales como las restricciones sobre
el manejo y cosecha de las plantaciones y
requerimientos de dedicar la tierra a la silvicultura
por largos perodos de tiempo. El programa de
incentivos forestales de Brasil, que comenz mucho
antes que el de Chile, tambin ha sido

Promocin de plantaciones forestales

Las funciones de los sectores pblico y privado han
tenido grandes cambios en Amrica Latina en aos
7

descontinuado.

productos forestales. En Paraguay los incentivos

se establecieron con el fin de reducir una tasa muy
alta de deforestacin y promover el desarrollo
industrial. Sin embargo, la falta de ventaja
comparativa podra limitar la eficacia de los
programas de incentivos del gobierno en estos
pases (vase Southgate 1995). Por otra parte, los
subsidios no seran tan necesarios si la actividad se
estuviera desarrollando de manera tal que pudiese
atraer financiamiento privado a travs de otras
medidas ms eficaces en promover la forestacin.

An as, en otros pases se estn proponiendo

nuevos subsidios. Por ejemplo, en Colombia,
Ecuador y Paraguay se ha tomado el caso de Chile
como un modelo, aunque la justificacin para el
uso de incentivos podra ser diferente. En Colombia
el motivo ha sido en gran medida ambiental. En
Ecuador prevalecen los argumentos tradicionales
de impulsar al sector de productos maderables,
generar empleos y aumentar la exportacin de

Beneficios privados y pblicos

convertir tierras agrcolas a usos forestales si el
costo de oportunidad social en el agro es menor o
igual al valor marginal de la tierra en la produccin
forestal menos los costos asociados de conversin.
En otras palabras, la forestacin se justifica si el
beneficio neto descontado excede los beneficios
netos descontados de otros usos de la tierra.

Costo de oportunidad de la tierra

Esta seccin revisa los factores que afectan en
forma crtica la decisin de los actores pblicos y
privados de llevar a cabo inversiones forestales. El
propietario de una plantacin forestal puede
esperar ganancias financieras de las ventas futuras
de la madera, frutas, caucho y otros productos
comerciables. La rentabilidad proyectada, los
riesgos, los costos de oportunidad de la tierra en
otros usos y la disponibilidad de financiamiento
son los factores ms importantes que afectan la
decisin de inversin. En Amrica Latina, donde
la alternativa a la forestacin es normalmente la
ganadera, la falta de liquidez durante el largo
perodo de gestacin de las plantaciones forestales
es una de sus principales desventajas.

Costos de capital y riesgo

En aos anteriores, las imperfecciones del mercado
de capital y las altas tasas de inflacin en Amrica
Latina deprimieron las inversiones forestales.
Durante los aos ochenta, la tasa promedio anual
de inflacin en Argentina y Brasil alcanz 1.000%,
mientras que en Mxico lleg al 100% y en Chile
y Colombia al 25%.
Los altos niveles
inflacionarios aumentaron el diferencial de inters
de los prstamos (Fernndez 1995) ya que la
inflacin esperada fue incluida en el valor de los
bienes monetarios. Los ajustes estructurales en la
regin dieron lugar a una desaceleracin
inflacionaria.
Para 1995 la inflacin slo
alcanzaba el 3,4% en Argentina; 84,4% en Brasil;
35% en Mxico; 8,2% en Chile; y 21% en
Colombia. Sin embargo, en varios pases las tasas
reales de inters se han mantenido relativamente
altas (BID 1996).

La interrogante a contestar al considerar las

inversiones forestales es: cul es la tasa ptima de
la conversin de bosques a agricultura o de
agricultura a bosques? Supongamos que un pas
debe decidir entre convertir tierras agrcolas a usos
forestales o de continuar con la agricultura. Ahora
supongamos que el bienestar del pas es una
funcin de los beneficios comerciales y no
comerciales de los usos agrcola y forestal de la
tierra. El pas trata de maximizar dicho bienestar
tomando en cuenta que los usos agrcola y forestal
estn relacionados inversamente; por ejemplo, un
aumento del rea dedicada a bosques significa que
el rea disponible para la produccin agrcola ser
ms pequea. Sin embargo, debe tambin tomarse
en cuenta la dinmica de los mercados mundiales la
cual puede cambiar la rentabilidad privada relativa
a la agricultura y al manejo forestal.

Las imperfecciones del mercado de capital en

Amrica Latina se han debido en parte a la
intervencin y reglamentacin gubernamental.
Consiguientemente la liberalizacin de los
mercados de capital ha sido una medida importante
en las recientes reformas econmicas. Por ejemplo,
en Chile, se han eliminado varias restricciones
sobre los flujos de capital, incluyendo los requisitos
de reserva aplicados a prstamos externos, y
reglamentos sobre inversiones en acciones y bonos
internacionales hechas por compaas chilenas. El

La resolucin del problema de la maximizacin del

bienestar produce una regla til de costo-beneficio
para la conversin de tierras: tiene sentido
9

acceso a los mercados de divisas extranjeras fue

mejorado al permitir a los inversores obtener y
refinanciar la deuda externa, invertir en el
extranjero y comprar divisas para el manejo de
portafolios (Eyzaguirre 1992). En Colombia, las
restricciones sobre inversiones extranjeras y
remisin de ganancias han sido eliminadas en gran
parte y se ha permitido al sector privado obtener
prstamos en el extranjero (Martnez 1992).
Argentina y Mxico tambin han adoptado
polticas de liberalizacin, especialmente para
atraer capital extranjero. Brasil es el nico pas
que todava no ha tomado medidas para establecer
un mtodo general para desreglamentar su cuenta
de capital (Fernndez 1995). En su conjunto, estos
eventos sugieren que las inversiones forestales en
Amrica Latina no seran afectadas seriamente por
la falta de capital en el futuro (cf. Scott y Litchfield
1994). Aunque es probable que la lucha contra la
inflacin contine, no cabe duda que la reforma
financiera ya ha disminuido la inflacin y mejorado
la disponibilidad de capital (vase Bulmer-Thomas
1991, 1992).

probabilidad de incendios. El riesgo se puede

disminuir por medio de la creacin de condiciones
macroeconmicas estables. Dados los largos
perodos de gestacin, las inversiones forestales
son especialmente sensibles a la estabilidad
macroeconmica. Por ejemplo, la regularizacin
de la tenencia de la tierra podra tomarse como una
reduccin del riesgo sistmico (en Chile las
inversiones forestales se han beneficiado de la
existencia de derechos de propiedad relativamente
seguros, mientras que la falta de derechos de
propiedad se menciona como un motivo del
estancamiento del sector forestal en Costa Rica).
Por ltimo, la disponibilidad de servicios de
extensin y de asistencia tcnica puede mejorar la
informacin y reducir el riesgo.
Liquidez
El largo perodo de gestacin de las inversiones
forestales tambin afecta la liquidez. En principio,
un propietario forestal con necesidad de efectivo
podra: (1) vender la propiedad inmediatamente,
(2) vender productos forestales al precio de
mercado actual, o (3) solicitar un prstamo usando
la propiedad forestal como garanta.

Las inversiones forestales que requieren un largo

perodo de gestacin son especialmente vulnerables
a una alta tasa de inters real. Cuanto ms pequeo
sea el costo de capital, mayor ser la rentabilidad
de una inversin forestal. Dicho costo se puede
disminuir reduciendo el costo del crdito o
reduciendo los riesgos. El costo del crdito se
puede reducir con la eliminacin de parte de la
deuda (por ejemplo, a travs de programas de
cofinanciamiento sin endeudamiento). Otras
estrategias pueden incluir, por ejemplo, la
implementacin de un rgimen apropiado de
impuestos que disminuira el costo de la deuda a
travs de la reduccin de impuestos o mediante
crditos. Tambin se puede disminuir el costo del
capital al reducir el riesgo sistmico. El riesgo
sistmico o riesgo no diversificable se mide por el
llamado valor beta y es afectado por factores
macroeconmicos tales como la tasa del
crecimiento econmico nacional y la volatilidad de
las tasas de cambio. El nivel del valor beta se
afecta tambin por factores forestales tales como la

Cada una de las alternativas es ptima solo bajo

condiciones especiales: la opcin (1) es ptima si el
precio del bien se establece como igual al valor del
flujo de efectivo futuro descontado; la opcin (2)
solo es ptima si la tasa de crecimiento del valor
del bosque es igual a la tasa de inters en el
mercado (los rboles han alcanzado la madurez
financiera). La alternativa 3 (prstamos con el
bosque como garanta) es una opcin difcil de
establecer en Amrica Latina, especialmente si los
rboles no han alcanzado su tamao comercial.
As, para un bosque joven, la nica opcin viable
de liquidez es normalmente venderlo.
En trminos de liquidez, las inversiones forestales
son comparables a otras oportunidades de inversin
slo si se introduce un instrumento que permita
sacar provecho del valor futuro del bosque antes
10

ganadera.4
En Brasil y Chile el inversionista compra tierra
sin rboles y tiene que decidir si la dedica a la
silvicultura o a la ganadera.
El perodo de rotacin (el perodo de una
generacin de bosques plantados) al igual que
las fechas de cortes y las actividades de
proteccin y manejo, dependen de la especie
plantada.
Cada bosque es reforestado al final del
perodo de rotacin.
En el estudio de caso de Costa Rica, se
cosechan todas las especies comerciales del
bosque natural (vase Kishor y Constantino
1993). El rea ser reforestada y manejada con
especies nativas.
Se supone que la ganadera produce ganancias
cuatro aos despus del nacimiento del animal
en Brasil y Chile, y despus de dos aos en
Costa Rica.

del final del perodo de rotacin. Por ejemplo,

Rinehart (1993) propone el establecimiento de un
programa de crdito forestal basado en el valor
futuro anticipado del bosque (a diferencia de un
prstamo convencional, que se basa en un clculo
del valor actual). Un prstamo tal podra
considerarse como no convencional y requerira de
un aval para asegurar un mercado secundario para
el prstamo. Para facilitar un programa de crdito
semejante se necesitara contar con servicios de
evaluacin, manejo y proteccin forestal.
Anlisis de la viabilidad financiera
Esta seccin incluye estudios de caso empricos
simplificados que comparan la rentabilidad de las
inversiones forestales de plantaciones o manejo de
bosques naturales para la produccin de madera
con la de la produccin agropecuaria. La
rentabilidad se mide por el valor presente neto
usando varias tasas de descuento. Se presentan los
casos de Brasil, Chile y Costa Rica.

Resultados

Supuestos y datos

Segn el Cuadro 2, en Brasil la silvicultura

produce mayores beneficios que la ganadera,
especialmente en el caso de Eucalyptus grandis.
Las plantaciones de Pinus taeda comparadas con
la ganadera generaran beneficios privados
positivos solo con tasas de inters menores al 12%.
La forestacin en Chile generara ganancias
positivas con todas las tasas de descuento
examinadas. En Costa Rica, las plantaciones son
rentables con tasas de descuento menores al 12%,
mientras que la ganadera generara beneficios
privados ms altos que los bosques naturales
manejados con todas las tasas de descuento que se
examinaron.

Los elementos especficos de los modelos forestales

y de ganadera aplicados se detallan a
continuacin. Los datos para Brasil se recolectaron
en las reas del sur y sudeste de ese pas durante
1995 (Scatolin 1995). En Chile los modelos
describen condiciones en las Regiones VIII y X. El
eucalipto y el pino son las especies ms comunes
usadas en plantaciones en estos pases. En Costa
Rica, el anlisis se basa en la Cordia alliadora,
una especie autctona; los datos fueron derivados
del trabajo de Kishor y Constantino (1993). Se
usaron los precios prevalecientes tanto para
productos maderables como para la carne en cada
caso. En este anlisis simplificado, no se incluyen
otros sistemas agroforestales, ni los mltiples
productos que los bosques y la agricultura podran
producir.

En Brasil y Chile existen tierras agrcolas deforestadas o

degradadas disponibles, pero en Costa Rica la tierra es un
bien escaso. Se ha estimado que en el Estado de Paran, al
sur de Brasil, por lo menos el 20% de la tierra actualmente
no tiene uso.

El anlisis parte de la base de que la mejor

alternativa al uso del suelo para bosque es la
11

Por lo tanto, dada una tasa de descuento del 8% o

menor, un inversionista racional preferira la
inversin forestal a la ganadera, en todos los casos
examinados menos en el del manejo de bosques
naturales en Costa Rica.

Las limitaciones del capital tienen el mismo efecto

que una tasa de inters ms alta (ver Kuuluvainen
1989). El Cuadro 2 demuestra que si la tasa de
descuento de crdito racionado es el 12% mientras
que la tasa de descuento del mercado es 8%, los
beneficios privados de la ganadera en Brasil son
mayores que los beneficios de las plantaciones de
Pinus taeda. De igual manera, bajo condiciones de
racionamiento del crdito, lo cual implica una tasa
de descuento mayor al 12%, los beneficios netos de
las plantaciones de Cordia alliadora en Costa Rica
se acercan a cero. En el primer ejemplo de
plantaciones de pino en Brasil, el racionamiento
disminuye el beneficio neto de la silvicultura sobre
la ganadera en 398 dlares. En el segundo
ejemplo donde se uso la Cordia alliadora para la
reforestacin en Costa Rica, el racionamiento
disminuye los beneficios netos de los bosque en
1.843 dlares por hectrea.

Sin embargo, las decisiones del inversionista

pueden verse distorsionadas si los mercados de
capital son imperfectos. De existir restricciones en
la disponibilidad de crdito al inversionista, la
inversin forestal se vera debilitada frente a la
inversin ganadera, dado que la inversin inicial
necesaria para establecer una operacin forestal es
mayor que la necesaria en el caso de los
establecimientos ganaderos.

Cuadro 2. Beneficios privados netos de las inversiones forestales comparadas con la ganadera (FPRI)
(En dlares estadounidenses por ha.)a

Tasa de
descuento
20%
15%
12%
8%
4%
2%

Brasil b
Chile b
Costa Rica c
Eu ca l yp t us P i n u s E u c a l y p t u s P i n u s C o r d i a Manejo
Grandis
taeda
globulus
radiata alliadora bosque
20
151
274
522
928
1,223

-272
-217
-101
297
1,38
2,484

322
512
705
1,133
1,932
2,582

173
246
405
1,065
3,364
6,186

-763
-454
61
1,904
9,842

-378
-415
-438
-465
-456

La frmula es FPRI= t-(BF,t-CF,t)- t-(BR,t-CR,t), donde:

F es la diferencia entre los beneficios privados netos en la silvicultura y la ganadera;
t
es el factor de descuento;
BF,t BR,t denotan beneficios forestales (F) y de la ganadera (R), al tiempo t, respectivamente;
CF,t CR,t denotan los costos forestales (F) y de la ganadera (R ) al tiempo t, respectivamente.
PRI

Clculos propios.

Derivados de Kishor y Constantino (1993).

12

de

tienden a estar dispuestos a cofinanciar inversiones

forestales que generen externalidades positivas a
nivel nacional y local. Estn menos dispuestos a
financiar programas cuyos beneficios son
principalmente globales (Laarman 1995,
Constantino 1995).

Externalidades
Sin intervencin, los bancos veran solamente los
beneficios del mercado pero no necesariamente
distribuiran fondos a aquellos proyectos cuyos
beneficios sociales son ms altos (Stiglitz 1993).
Las ganancias sociales de las inversiones forestales
difieren de las ganancias privadas debido a las
externalidades.
Las externalidades pueden
clasificarse en valores ecolgicos, valor de uso
recreativo y valores de opcin y herencia.

En base a estas observaciones, Niklitschek (1995)

propone que si se usan subsidios, stos sean
dirigidos primeramente a la proteccin y manejo de
los bosques naturales en donde los beneficios son
ms significativos. Se podran usar incentivos para
establecer plantaciones en zonas deforestadas. Sin
embargo, en este caso se debern seleccionar las
regiones en las cuales las externalidades sean las
ms significativas. Cuando se usan incentivos,
stos pueden ser considerados como pagos por los
servicios ambientales (externalidades positivas)
producidos por los propietarios de tierras
forestadas o quienes invierten en plantaciones.

Debido a que las empresas privadas no reciben

todos los beneficios de los bosques, el uso de la
tierra tiende a verse distorsionado. Muchas veces
se dedican extensiones mayores de tierra a la
agricultura y a las actividades ganaderas que lo que
sera ptimo desde un punto de vista social.
La competencia en los mercados de tierra forestal
puede llevar a una transformacin excesiva de
bosques naturales a plantaciones de especies
exticas de crecimiento rpido por cuanto ellas
proporcionan ganancias privadas ms altas que el
bosque natural. Esto puede no ser ptimo
socialmente debido a que los bosques nativos
normalmente producen beneficios sociales ms
altos que las plantaciones, especialmente en el caso
de la biodiversidad, y los valores de opcin y
herencia (vase Kanowski et al. 1992, Sargent y
Bass 1992). La distorsin aumenta si los gobiernos
permiten que los incentivos para el establecimiento
de plantaciones se apliquen a zonas que
actualmente tienen rboles nativos.

Anlisis del impacto de las externalidades

ambientales
Mtodo y datos
Los valores ambientales de los bosques son en
general beneficios no comerciales; por lo tanto, no
existen para ellos precios de mercado. A
continuacin se examinar la funcin de la captura
de carbono y de los beneficios hidrolgicos para las
ganancias sociales de las inversiones forestales.
Los rboles captan dixido de carbono de la
atmsfera y lo convierten en materia orgnica.
Dependiendo del uso que se le d a la madera, el
carbono capturado eventualmente se libera de
diferentes maneras como CO2. Por ejemplo al
quemar lea la emisin de carbono ser sbita,
mientras que al usar la madera para la
construccin el carbono queda atrapado por un
perodo relativamente largo ya que la degradacin
natural ocurre lentamente.

Los beneficios ecolgicos de las plantaciones

incluyen efectos hidrolgicos y de proteccin del
suelo. En los casos donde se usa una variedad de
especies, especialmente las especies autctonas,
pueden existir tambin beneficios de biodiversidad.
Por lo general, las plantaciones suelen tener valor
de uso recreativo principalmente en las reas
verdes en zonas urbanas. La captura de carbono es
otro beneficio importante. Este ltimo, sin
embargo, beneficia al mundo entero, mientras que
los beneficios hidrolgicos del suelo y recreativos
son por naturaleza locales o regionales. Los pases

Se incorporaron las externalidades ambientales en

el anlisis obteniendo clculos generales de los
volmenes de produccin ambiental tanto para la
13

captura de carbono como para los efectos

hidrolgicos, los precios correspondientes basados
en la literatura y un modelo de captura de carbono
(Pearce 1994). Los valores ambientales que
benefician a la sociedad fueron descontados usando
una tasa de descuento social del 8% (cf. Kishor y
Constantino 1993, Niskanen et al. 1993).5

taeda son preferibles a la ganadera no solo a las

tasas de descuento bajas sino tambin con tasas del
12% o mayores. En este caso los incentivos que
corresponden a las externalidades ambientales (474
dlares/ha.) daran lugar a un ordenamiento social
correcto entre la silvicultura y la ganadera con
todas las tasas examinadas.

A continuacin se detallan los valores netos

actualizados empleados en el anlisis los cuales se
basan en estimados de los beneficios hidrolgicos
y de captura de carbono:

En segundo lugar, debe notarse sin embargo, que si

el suelo y otros factores permiten una decisin libre
entre especies de rboles, en Brasil --con una tasa
de descuento del 8% o mayor como fue el caso en
el anlisis de la rentabilidad privada-- se debe dar
preferencia al Eucalyptus grandis en vez del Pinus
taeda. El hecho que el eucalipto pueda tener
externalidades negativas en cuanto a la calidad y
fertilidad del suelo no fue tomado en cuenta en
nuestro caso debido a la falta de datos (vase
Sargent y Bass 1992).

Eucalyptus grandis:
Pinus taeda:
Eucalyptus globulus:
Pinus radiata:
Cordia alliadora:
Bosque natural
manejado:
Resultados

385 dlares/ha.
474 dlares/ha.
451 dlares/ha.
510 dlares/ha.
550 dlares/ha.
750 dlares/ha.

En tercer lugar, en Costa Rica, tomando en cuenta

las externalidades ambientales (750 dlares/ha.), la
opcin preferida sera el manejo de bosques
naturales en lugar de la ganadera y plantaciones
con Cordia alliadora con una tasa de descuento
del 15% o mayor (vase tambin Kishor y
Constantino 1993).

El Cuadro 3 muestra que las externalidades

ambientales pueden impulsar el uso de incentivos.
Primeramente, en Brasil las plantaciones de Pinus

Por ltimo, los clculos indican que los incentivos

no seran justificables en Chile en base a las
externalidades ambientales. Las externalidades
ambientales positivas aumentan el atractivo de las
plantaciones, las cuales en este caso se haban
encontrado preferibles a la ganadera extensiva
basada tambin en beneficios puramente privados
(vase el Cuadro 2).
5

Lawrence (1991) ha demostrado que las tasas de

preferencia en tiempo varan ampliamente segn los agentes
econmicos. Esta variacin, que afecta la tasa de descuento
privada, es independiente de la tasa de descuento social
supuesta del 8% (vase Stiglitz, 1994). La tasa de descuento
social se mantiene constante en las comparaciones que
siguen a continuacin, mientras se permite la variacin en la
tasa privada aplicada a los insumos y productos comerciales.
Ntese que el mtodo aplicado es formulado para responder
a la pregunta afectaran los incentivos basados en
externalidades el comportamiento de los usuarios de tierra
privados?

14

Cuadro 3. Beneficios am biental

es privados netos y externos de l
as inversiones forestal
es (FSOC )
com paradas con l
a ganadera
(En dlare s e s tadounide ns e s por h a.)a

Tasa de
descue nto
20%
15%
12%
8%
4%
2%
a

b
c

Brasilb
Ch ile b
Costa R ica c
E u caly p tu s P i n u s E u c a ly p tu s P i n u s C o r d i a M ane jo
grandis
tae da
globulus
radiata
alliadora bosque
405
536
656
9 07
1313
1608

202
257
373
771
1854
29 58

773
9 63
1156
1584
2383
3033

683
756
9 15
1575
3874
669 6

-213
-9 6
611
2454
9 49 2

de

372
335
312
29 4
285

La frm ula e s FSO C= t( pt(BF,t-CF,t)+ s tBEF,t)- t pt(BR ,t-CR ,t)

FSO C e s la dife re ncia e ntre la sum a de los beneficios privados y sociales ne tos e n la silvicultura y los
beneficios privados ne tos e n la ganade ra
t
p e s e lfactor de descue nto privado (cf. Law re nce 19 9 1);
t
s e s e lfactor de descue nto social(cf. Kish or y Constantino 19 9 3);
BF,t B R ,t denotan los beneficios de m e rcados fore s tales y de la ganade ra re s pe ctivam e nte altie m po t;
BEF,t denota e lbeneficio no com e rcialfore s tal
;
CF ,t CR ,t denotan los costos fore s tales (F) y de la ganade ra (R ), altie m po t.
Clculos propios
Clculos propios, derivados e n parte de Kish or y Constantino (19 9 3)

15

Crite rios y s e l
e ccin de ince ntivos
Justificacin econm ica

cabo l
as inversiones forestal
es bajo estas
condiciones, l
as razones podran ser l
os factores
m acroeconm icos, l
as im perfecciones de l
os
m e rcados de capitalo l
as pol
ticas sectorial
es o
arregl
os institucional
es m al dirigidos. Estos
factores podran ser el
im inados por m edio de
re form as en vez de ser sol
am ente al
iviados por
m edio de incentivos (Stew arty Gibson 19 9 5).

En base alanl
isis financiero de l
a inversin
fore s talpara elpropietario de l
a tierra, se pueden
identificar tres casos bsicos con respecto a l
a
justificacin de incentivos. Prim ero, l
os incentivos
no se justifican si l
a inversin forestalproporciona
re ndim ientos privados m s al
tos q ue l
os usos
al
ternativos delsuel
o (FPR I> 0). Si no se l
l
evan a

Cuadro 4. Anl
isis de l
a conveniencia de l
os incentivos
Caso a
1. La inve rsin fore s talprivada e s m s re ntable q ue
e lm e jor uso de la tie rra siguie nte .
FPR I> 0

Accin
No ofre ce r ince ntivos
Si no s e concre ta la oportunidad de inve rsin
calculada, los factore s m acroe conm icos, las
im pe rfe ccione s delm e rcado, las polticas
s e ctoriales m alguiadas o los arre glos
institucionales debern s e r re ctificados.

2. La inve rsin fore s talno e s re ntable e n t rm inos

socioe conm icos
FSO C< 0

No ofre ce r ince ntivos

3. La inve rsin fore s tale s re ntable slo e n t rm inos

socioe conm icos.
FPR I< 0
FSO C> 0

Los ince ntivos posiblem e nte s e justifican: Elcaso

clsico
Los ince ntivos debern s e r form ulados tom ando e n
cue nta la:
e ficacia: los ince ntivos son lo suficie nte m e nte
grande s para com pe nsar e lbeneficio m arginal
ne to deluso alte rno de la tie rra para inducir la
fore s tacin.
e ficie ncia: com o la productividad m arginalde las
inve rsiones fore s tales difie re e ntre los
propie tarios de la tie rra, deben llevars e a cabo
concursos para distribuir los fondos de subsidio
a los beneficiarios m s e ficie nte s .
e ficacia e n cuanto a costo: podran h aber
alte rnativas a la fore s tacin para inte rnalizar la
e xte rnalidad;se deber usar e lm todo m s
barato.

16

V ans e l
as definicione s e n l
os Cuadros 2 y 3.

En segundo l
ugar, l
os ince ntivos no s e jus tifican
s i los val
ore s ne tos actual
e s de l
as inve rs ione s
fore s tal
e s , incl
uyendo l
as e xte rnal
idades, s on
m enores q ue l
as ganancias obte nidas de l
os us os
alte rnativos del s ue l
o (FSO C< 0). Esto puede
deberse alh e ch o de q ue l
as e xte rnal
idades de l
a
s il
vicul
tura s on pos itivas pe ro pe q ue as
(com paradas a l
as p rdidas privadas ) o q ue s on
negativas. Una com binacin delprim e r cas o con
e ls e gundo, e s decir, de FPR I> 0 y FSO C< 0,
re q ue-rira un im puesto o un desince ntivo para l
a
fore s tacin.

de la s iguie nte m ane ra: Los m e canis m os de

ince ntivos pueden s e r definidos com o s ubsidios
p bl
icos otorgados e n varias form as als e ctor
privado para al
e ntar accione s s ocial
m e nte
deseabl
e s de parte de l
as e ntidades privadas .
Els ubsidio dire cto no e s l
a nica form a de
prom ove r ince ntivos . M cGaugh ey y Gre ge rs e n
(19 88) cl
as ifican com o ince ntivos indire ctos l
a
inform acin del m e rcado, l
a e xte ns in y
ed ucacin, l
a inve s tigacin, e tc. Factore s tal
es
com o l
a ins e guridad de l
os derech os de
propiedad e im pe rfe ccione s del m e rcado de
capital podran desal
e ntar l
as inve rs ione s
fore s tal
e s ; e s tos probl
e m as debern s e r
abordados para e l
im inar l
as distors ione s e n ve z
de dar ince ntivos m one tarios .

Por l
tim o, e lcas o e n favor de l
os ince ntivos
s urge cuando l
as ganancias privadas ne tas s on
m e nore s , pe ro l
as ganancias , incl
uyendo l
as
external
idades, son m ayores q ue l
as ganancias de
usos al
ternativos de l
a tie rra, FPR I< 0 y FSO C> 0.
En este caso l
os incentivos debern s e r diseados
para q ue al
te re n e ficazm e nte e lm odel
o delus o
delsuel
o h acia un us o cons iderado m s deseabl
e
s ocial
m e nte . La form ul
acin y e s cal
a de l
os
ince ntivos pos ibl
e s debern s e r guiados por
principios tal
es com o l
a e ficie ncia (H ue th 19 9 5).

El obje tivo de obte ne r algo

s ocial
m e nte
ace ptabl
e puede s e r un conce pto vago.
Norm al
m e nte incl
uye obje tivos re l
acionados a
ge neracin de ingre s os para l
os grupos de
e s cas os recurs os , y beneficios am biental
e s . El
argum e nto e s , com o s e discuti ante riorm e nte ,
q ue l
a sociedad a m enudo se beneficia m s de l
as
inversiones fore s tal
e s q ue l
a e ntidad privada q ue
l
l
e va a cabo l
a inve rs in (M cGaugh ey y
Gre ge rs e n 19 88). Estos beneficios s on
external
idades para elpropie tario de l
a tie rra q ue
e st tom ando l
a decis in de inve rtir. En ge ne ral
la cue s tin no e s l
a e xis te ncia de l
as
e xte rnal
idades s ino s u tam a o y m agnitud.

Con una cantidad l

im itada de fondos disponibl
es
para incentivos, elgobierno deber m axim izar e l
re a de pl
antacione s . Una s ol
ucin conve nie nte
podra s e r una subasta arre gl
ada de talm ane ra
q ue l
os propie tarios de l
a tie rra y l
os
inve rs ionis tas s om e tan ofe rtas por e ln m e ro de
h ectreas q ue desean fore s tar, y l
a com pe ns acin
q ue sol
icitan para h acerl
o. Elorde n q ue s e l
e s d
a las ofe rtas , de acue rdo alpago s ol
icitado por
h e ctre a, proporcionara l
a bas e de una
distribucin de l
os s ubsidios q ue m inim izara l
os
cos tos algobie rno.

H ueth (19 9 5) h ace re fe re ncia a l

a inve s tigacin
de D avid Kaim ow itz e n 19 9 2 de acue rdo a l
a
cuall
os s ubsidios dire ctos para l
as inve rs ione s
forestal
es e n 18 proye ctos de m ane jo de cue ncas
e n Am rica Ce ntralincl
uyeron s is te m as tal
es
com o: financiam ie nto para ins um os , al
im e ntos
por trabajo, pagos de s al
arios , crdito dirigido y
prem ios e s pe ciales por com pe te ncia. Sin
em bargo, Kaim ow itz no e ncontr ning n e s tudio
s obre l
a e ficie ncia de l
as form as al
te rnativas de
ince ntivos .

Tipos de incentivos
D ado q ue bajo circuns tancias e s pe cficas s e
pued e n jus tificar l
os ince ntivos e n t rm inos
econm icos, todava perm anece l
a cues tin de l
os
tipos de ince ntivos y s u definicin. Gre ge rs e n
(19 84) define m uy e s tre ch am e nte l
os ince ntivos
17

Los s ubsidios fis cal

e s h an s ido am pl
iam e nte
criticados porq ue pueden ignorar e lprops ito
fundam e ntaldelince ntivo, e lcualdebera s e r l
a
fore s tacin y l
a ge ne racin de beneficios
productivos y am biental
e s . Estos m uch as ve ce s
s on e s tabl
e cidos con cons ideracione s t cnicas
inadecuadas (una s e l
e ccin m al
a de e s pe cie s y
l
ugar, e tc). Elq ue re cibe ince ntivos im pos itivos
e s t m uch as ve ce s m s inte re s ado e n e vitar e l
im pue s to a corto pl
azo q ue e n l
os beneficios
futuros de l
a inve rs in fore s tal una ve z q ue
m aduren l
os rbol
es. Por l
o tanto, m uch as ve ce s
e s un m e canis m o de ince ntivo ine ficaz para l
a
fore s tacin. Adem s , l
os ince ntivos e n bas e a
im pue s tos pueden no s e r e q uitativos . M uch as
ve ce s benefician a grande s propie tarios de tipo
indus trial
, q uie ne s tal ve z no ne ce s ite n e l
incentivo. Los pe q ue os propie tarios pueden no
beneficiars e de e l
l
os debido a q ue no e s tn
inform ados o porq ue no pagan im pue s tos s obre
la re nta o l
a propiedad (v as e por e je m pl
o,
Le vings ton 19 83, Ugal
de y Gre ge rs e n 19 87).

Gre ge rs e n 19 88, South gate 19 9 5).

A rge ntina
e s t
us ando
actual
m e nte
procedim ientos de subasta para reducir l
os cos tos
p blicos de l
os ince ntivos a l
a fore s tacin.
Nicaragua y otros pas e s tam bin e s tn
cons iderando s u apl
icacin. Este m e canis m o
podra funcionar bien con propie tarios de tie rras
de tam a o m ediano y grande pero podra s e r m s
difcilde l
l
evar a cabo con pe q ue os agricul
tore s
cuya capacidad para pre parar pl
ane s de m ane jo y
propuestas tcnicas de fore s tacin e s m e nor. Sin
e m bargo, e l incorporarl
os m e jorara l
a
trans pare ncia y l
a com pe te ncia, cre ando as una
base para l
a eficie ncia. H ue th (19 9 5) propone un
procedim iento sim il
ar para un us o m s am pl
io e n
l
os program as de m ane jo de cue ncas .
D e acue rdo a l
as concl
us ione s de un tal
l
er
organizado por e l Banco Inte ram e ricano de
D e s arrol
l
o, l
os ince ntivos financie ros deberan
e s tar dirigidos y s e r te m porarios . D irigidos
q uie re decir q ue s e deber ofre ce r a l
os
productore s s ol
o e ldinero s uficie nte para cubrir
s us cos tos m arginal
e s de adopcin. Esto podra
s e r im pl
e m e ntado a trav s de un s is te m a de
subastas. Te m porario s ignifica q ue l
os s ubsidios
debern dars e por un pe rodo bien definido para
pre ve nir cual
q uie r re l
acin de dependencia
continua entre elbeneficiario y e lgobie rno (BID
19 9 5).

Elcrdito s ubsidiado no e s un m e canis m o de

ince ntivos apropiado ya q ue l
l
e va a l
a
descapital
izacin de l
a ins titucin financie ra q ue
proporciona e lpr s tam o. Elcrdito dirigido
tam bi n tie ne s us probl
e m as , ya q ue puede s e r
difcilde adm inistrar. Las garantas de pr s tam os
yl
os s e guros para pl
antacione s apoyados por e l
gobierno h an s ido s uge ridos e n l
al
ite ratura pe ro
h an s ido difcil
e s de e s tabl
e ce r e n l
a prctica.
H ue th (19 9 5) critica e lus o de al
im e ntos por
trabajo com o un s ubsidio, porq ue pueden
provocar distors ione s e n l
os m e rcados l
ocal
es o
ince ntivos pe rve rs os q ue desal
ie ntan l
a
produccin de al
im e ntos .

Participacin p bl
ica
K e ipi y Laarm an (19 9 5) citan a Gray y Je nk ins
(19 82) s obre l
os re q uis itos para una e val
uacin
pol
tica q ue podra s e r apl
icada alanl
is is de l
as
polticas de ince ntivos . Las pre condicione s
polticas re q uie re n q ue l
os m e canis m os de
ince ntivos te ngan e lapoyo de al
tos funcionarios
del gobie rno;e s to s e obtie ne e s pecial
m e nte
cuando l
a fore s tacin produce beneficios
nacional
e s im portante s . Las pre condicione s
organizacionales indican q ue una pol
tica deber
s e r adm inis trada e ficie nte m e nte tanto a nive l
l
ocalcom o nacional
, y debe r s e r incorporada e n
los cicl
os de tom a de decis ione s y

Debido al fracas o de otros m e canis m os , e l

ince ntivo dire cto m s com n h a s ido e l
cofinanciam iento gubernam e ntalde l
os ins um os ,
tal
e s com o pl
ntul
as , y e l financiam ie nto a
servicios de e xte ns in. Los ince ntivos indire ctos
de inve s tigacin y acce s o a l
a inform acin del
m e rcado podran tam bin s e r buenas form as de
apoyo gubernam entala l
os esfuerzos privados de
inve rs ione s fore s tal
e s (v as e M cGaugh ey y
18

pre s upue s tarios .

Elobjetivo generalde l
a sil
vicul
tura e s e lm ane jo
de l
os recursos existe nte s y e le s tabl
e cim ie nto de
nuevos bosq ues capaces de satisface r l
os distintos
re q uis itos delus o fore s tal-l
ocal
e s , nacional
es y
gl
obal
e s - tanto h oy com o e n e lfuturo. La tare a
e s e s tabl
e ce r condicione s favorabl
e s para q ue l
a
inversin privada ocurra (M ayers 19 9 5). Esta no
es una tarea fcil
, por cuanto re q uie re e s trate gias
a dife re nte s nive l
e s as com o m e canis m os de
ince ntivos fl
e xibl
e s . Por l
o tanto, puede s e r
contraproduce nte e lincorporarl
os e n l
as l
eyes
forestal
es. Es m ejor h acerl
o a trav s de decre tos ,
o m edidas adm inis trativas y pre s upue s tarias q ue
puedan ser diseadas com o m edidas te m porarias
y dirigidas l
ocal
m e nte , s i fue ra ne ce s ario.

Se deben tom ar e n cue nta l

os factore s culturales
y s ociales alcons iderar cun apropiado e s un
m todo de donacione s financie ras (M cGaugh e y
y Gre ge rs e n 19 88). Com o un e je m pl
o, e n
al
gunos pas e s l
a s e guridad al
im e ntaria podra
te ne r m s apoyo p bl
ico y m ayor prioridad q ue
l
os ince ntivos fore s tal
e s . Las pol
ticas s obre
m e canis m os de ince ntivos debern e s tar s uje tas
a consultas con l
os grupos pe rtine nte s . Esto h a
ido trans form ndos e paul
atinam e nte e n una
prctica estndar e n Latinoam rica a m edida q ue
s e h an profundizado l
os proce s os de
de m ocratizacin iniciados e n l
os a os och e nta.
Entre l
os organis m os inte rnacional
e s , por
ejem pl
o, e lBanco Inte ram e ricano de D e s arrol
l
o
sujet su pol
tica forestala cons ul
tas (BID 19 9 2).
Tam bin tie ne una pol
tica de proporcionar
inform acin l
a cualre q uie re , por e je m pl
o, q ue
l
os re s ul
tados dele s tudio delim pacto am biental
y otros docum e ntos de proye ctos de inve rs in
financiados por e lBID e s t n disponibl
e s para e l
e s crutinio p bl
ico e n l
os pas e s re s pe ctivos .

Los pases en Am rica Latina y delCaribe e s tn

proporcionando ince ntivos a l
as inve rs ione s
fore s tal
e s q ue prove an beneficios im portante s a
nive l l
ocal y nacional pe ro no e s tn
ne ce s ariam e nte l
is tos para otorgarl
os a
inve rs ione s q ue proporcione n principal
m e nte
bene ficios gl
obal
e s . Para s tas l
tim as , l
a
com unidad inte rnacionalpodra proporcionar e l
financiam iento apropiado a travs de m e canis m os
tal
e s com o e lFondo para e lM e dio Am biente
M undial(GEF).

19

Concl
us ione s
Los papel
es de l
os sectores p bl
ico y privado h an
cam biado en Am rica Latina y e lCaribe e n a os
re cie nte s . Adem s delavance delproce s o de
dem ocratizacin, s e h an re e val
uado l
as
responsabil
idades dels e ctor p bl
ico, e lcuale s t
asum iendo una funcin cada ve z m s norm ativa.
Se pre fie re n l
as inve rs ione s privadas y no s e
considera a l
os s ubsidios gubernam e ntal
e s com o
una h e rram ie nta principal e n e l proce s o de
de s arrol
l
o e conm ico, e l cual e s t s ie ndo
im pul
s ado a trav s de l
a privatizacin. Sin
e m bargo, s i de todas m ane ras s e cons idera q ue
l
os incentivos deberan form ar parte de l
a pol
tica
e conm ica nacional
, s tos deberan s e r re al
es,
eficiente s y dirigidos a l
os props itos indicados .

s ol
o l
os cos tos m arginal
e s de adopcin
ne ce s arios para com pe ns ar por e l cos to de
oportunidad. Esto s e puede l
ograr a trav s de l
a
l
icitacin de por l
o m enos parte de l
os ince ntivos
pos ibl
e s . Las ganancias no m e re cidas por e l
ince ntivo debern s e r m inim izadas y s e deber
reforestar l
a cantidad m xim a de h e ctre as dentro
de l
os presupuestos disponibl
es (H ue th 19 9 5). La
pobl
acin beneficiaria puede o no incl
uir a l
os
grupos de bajos ingre s os . La e ficacia de l
as
inve rs ione s fore s tal
e s para reducir l
a pobre za
ruraldeber s e r e val
uadas e n re l
acin a otros
program as de desarrol
l
o s us te ntabl
e (Vaugh an
19 9 5).6
A lgunos pas e s con ve ntajas com parativas e n
fore s tacin us an l
os ince ntivos para ace l
e rar l
a
tas a de e s tabl
e cim ie nto inicialde pl
antacione s .
Sin e m bargo, no e s t cl
aro s i l
os gobie rnos
pueden control
ar l
as pre s ione s para e xte nder l
os
s ubsidios tam bin a otros s e ctore s . Ch il
e , cuyo
s is te m a de ince ntivos h a s ido m uy e xitos o, e s t
te nie ndo dificul
tades e n dejar de us ar s ubsidios
aun cuando l
a inve rs in e n pl
antacione s ya h a
re cibido e lim pul
s o inicialdeseado para l
ograr
una fore s tacin m as iva delpas (Be attie 19 9 5,
Cons tantino 19 9 5).

Las re form as m acroe conm icas y l

as pol
ticas
s e ctorial
e s e ins titucional
e s dirigidas a l
a
cre acin de un s e ctor privado fue rte q ue no
re q uie ra s ubsidios s on l
as h e rram ie ntas
principal
e s para fom e ntar l
a inve rs in fore s tal
.
En l
as zonas rural
es, donde e xis te n al
tas tas as de
pobreza y l
a degradacin am bientale s m ayor, l
as
inve rs ione s
fore s tal
es
podran
brindar
im portante s beneficios s ocial
e s y am biental
es.
Los ince ntivos deben jus tificars e por m edio de
un anl
is is e conm ico apl
icado bas ado e n l
as
external
idades positivas (BID 19 9 5). Adem s de
m ejorar elam bie nte e conm ico ge ne raldelpas ,
lo cual im pul
s ara l
a inve rs in privada, l
os
ince ntivos indire ctos (com o e l apoyo a l
a
inve s tigacin, l
a capacitacin, l
a e xte ns in y
pos ibl
e m e nte l
a provis in de inform acin s obre
e lm e rcado) podran contribuir e ficazm e nte a l
a
prom ocin de l
os program as de re fore s tacin del
s e ctor privado.

La pos ibl
e participacin del gobie rno e n e l
financiam ie nto de l
a fore s tacin e n tie rras
privadas deber e s tar bas ada e n una e val
uacin
de los beneficios com e rcial
e s y no com e rcial
es
(BID 19 9 5). Se debern conte m pl
ar m e canis m os
de re cupe racin de cos tos s i s e e s tabl
e ce dich a

Este documento no ha considerado las conexiones de la

distribucin de ingresos como una justificacin para los
incentivos forestales. Sin embargo, una distribucin del
ingreso sesgada, poca seguridad sobre las existencias
alimentarias y una cubierta boscosa baja, muchas veces estn
relacionadas a la agricultura de subsistencia. Por lo tanto, la
distribucin del ingreso afecta las tasas de inversin forestal.

Si s e us an tam bin ince ntivos financie ros

dire ctos , s tos debern s e r e ficace s e n cuanto a
costos. Debern estar dirigidos: se deber ofre ce r
al
os productores e ldinero s uficie nte para cubrir
20

participacin. Estos m e canis m os ideal

m e nte
seran indirectos , con bas e a im pue s tos y tarifas .
La re cupe racin dire cta a trav s de m e canis m os
de distribucin de beneficios (cos e ch a de la
m adera, e tc.) puede no s e r factibl
e debido a l
os
largos pe rodos de ge s tacin de l
as inve rs ione s
fore s tal
e s . Las cam biante s adm inis tracione s del
s e ctor p bl
ico pueden pre s e ntar un rie s go a l
os
inve rs ionis tas privados y dism inuir s u
dis pos icin de as ociars e con e lgobie rno para
inve rs ione s a l
argo pl
azo.

e l beneficio privado ne to del m e jor us o

al
ternativo de l
a tierra y e lbeneficio ne to delus o
fore s tal
.
La e s cal
a de una pos ibl
e inte rve ncin y l
a
form ul
acin de pos ibl
e s ince ntivos deber s e r
l
l
e vada a cabo s ol
o despus de q ue m e canis m os
alte rnativos h ayan s ido e s tudiados . Entre e s tos
m e canis m os s e cue ntan l
as m edidas e ficace s e n
cuanto a cos to para reducir e lcarbn e n l
a
atm s fe ra a trav s de control
e s de l
as e m is ione s
industrial
e s . Por l
tim o, l
a inte rve ncin fore s tal
podra tom ar otras form as dife re nte s q ue l
os
ince ntivos financie ros dire ctos . Com o s e indic
ante riorm e nte , un nive l bajo de inve rs ione s
fore s tal
e s , e s pe cial
m e nte por parte de l
os
pe q ue os agricul
tore s , podra s e r caus ada por l
a
fal
ta de inform acin ace rca de l
as pos ibil
idades
de inve rs in y l
as te cnol
ogas fore s tal
es. De
prefere ncia, e s ta distors in deber s e r re s ue l
ta a
trav s de program as de trans fe re ncia de
te cnol
oga jus tificados por l
a re ntabil
idad s ocial
de tal
e s actividades.

Para re s um ir, e lus o de ince ntivos fore s tal

es
podra jus tificars e com o com pe ns acin por l
as
e xte rnal
idades pos itivas o com o pago por l
os
s e rvicios am biental
e s q ue ne ce s itan s e r
identificados y, de ser posibl
e, cuantificados. Los
ince ntivos s e rn e ficace s s ol
o si l
as
e xte rnal
idades
s on
l
o
s uficie nte m e nte
significativas com o para garantizar un cam bio e n
elpatrn de us o de l
a tie rra, e lcuals e a dirigido
por e l s e ctor privado. Los ince ntivos s ol
o
necesitan ser tan grandes com o l
a dife re ncia e ntre

21

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