Insero Econmica Internacional e Resoluo Negociada de Conflitos

ambientais na Amrica Latina#

Henri Acselrad*
Gustavo das Neves Bezerra **
Resumo: O presente texto busca analisar o processo de difuso de tcnicas de resoluo de conflitos
ambientais na Amrica Latina, seus esquemas de construo da realidade, bem como o modo como qualificam
a problemtica ambiental. Com base na anlise crtica das categorias evocadas, buscamos discutir em que
medida esse modelo de harmonia estaria atribuindo questo ambiental latino-americana uma dimenso
poltica, pertinente escolha de estratgias de desenvolvimento ou, pelo contrrio, buscando retirar tal debate da
esfera pblica, destinando os conflitos a um tratamento despolitizante voltado ao acordo negocial entre os
agentes diretamente envolvidos. O material bibliogrfico utilizado contou tanto com a literatura produzida por
crticos como por promotores dos mecanismos da chamada resoluo negociada de conflitos.
Introduo
Desde as transformaes da economia mundial verificadas a partir do ltimo quarto do
sculo XX, a Amrica Latina vem, de forma crescente, sendo inserida numa nova geopoltica
mundial dos recursos naturais. Energia, gua, minrio, espao territorial e nveis de ensolao
so contedos fortemente presentes, direta ou indiretamente, na gama de mercadorias que
fazem seus pases presentes no comrcio internacional. O acesso a tais recursos tem
justificado, em grande parte, a escolha de localizao de novos investimentos no continente.
A grande geopoltica, com seu jogo de interesses expresso na arena internacional, seus
macro-movimentos de cena nos fruns multilaterais, acompanhada, tambm, por aes no
terreno: implantao de redes de infra-estrutura, reconverso de atividades, alterao das
formas de ocupao do espao em funo de insero crescente de territrios latinoamericanos nos fluxos internacionais de acumulao. Assim que o avano da fronteira de
explorao de recursos, choca-se, com frequncia, com a disposio de sujeitos sociais
localizados a dar outros sentidos a seus territrios, atribuir outros destinos a seus recursos
comunais, optar por outros modos de regular o tempo-espao aos quais, muitas vezes,

O presente trabalho foi preparado para a Reunio do Grupo de Trabajo Ecologa Poltica del Consejo
Latinoamericano de Ciencias Sociales Territorios, Recursos Naturales y Ecologismo Popular a
realizar-se en Quito, nos das 29 e 30 de outubro de 2007.
*
Professor do IPPUR/UFRJ e pesquisador do CNPq
**
Doutorando do IUPERJ

associam suas prprias identidades. Esta a raiz do que se tem visto na Amrica Latina como
uma crescente disseminao de conflitos ambientais1.
Num primeiro momento, a perspectiva corrente era a que tendia a negar tais conflitos,
atribuindo um carter intrinsecamente universalista causa ambiental: tratar-se-ia, antes de
tudo, de uma questo de cooperao e de educao, tendo por base os indicadores cada vez
mais expressivos de uma crise ambiental: informados sobre os riscos de colapso, todos darse-iam as mos. Em meados dos anos 1990, o Ministro do Meio Ambiente da Colmbia
declarava: preciso colocar a Natureza fora do conflito social. Um ex-presidente do Chile
declarou em 2003: Um pas sem coeso social conflitivo. Um pas conflitivo no
competitivo. Para competir no exterior, preciso coeso social2. Mas, a despeito desta
vontade de negao, os conflitos ganharam visibilidade particular no continente, culminando
com as grandes mobilizaes de massa verificadas na Bolvia contra a privatizao da gua,
em 2002, e os acordos do gs, em 2004.
neste contexto que chama particular ateno o esforo crescentemente generalizado de
criao, em inmeros pases da Amrica Latina, de projetos voltados para a disseminao de
tecnologias de resoluo de conflitos ambientais3. Em muitos casos, tais iniciativas,
originrias de instituies sediadas em pases centrais, voltadas para a capacitao de
entidades e comunidades de pases perifricos, pretendem difundir modelos de anlise e ao
que pressupem que a falta de instituies estaria na origem dos conflitos ambientais, e
que a paz e a harmonia deveria provir de um processo de despolitizao dos litgios atravs
1

No mbito das lutas sociais por apropriao do territrio, em determinadas circunstncias histricas
podemos dizer que constitui-se um campo ambiental que vincula as disputas de poder por recursos
territorializados a um repertrio de prticas discursivas argumentos, valores, representaes, atribuio
de causalidades, remisses a uma ordem natural de referncia etc. atravs das quais conflitos sociais e
lutas territoriais se ambientalizam. Este o caso de disputas por apropriao dos rios entre populaes
ribeirinhas e grandes projetos hidroeltricos, empates confrontando seringueiros e latifundirios pelo
controle de reas de seringais etc. No espao das representaes, tais disputas entre as distintas formas
sociais de apropriao do territrio podero evocar seus respectivos caracteres sustentvel, compatvel
com a vocao do meio, ambientalmente benigno etc. Tais conflitos tornar-se-o ambientais ao
envolver grupos sociais com modos diferenciados de apropriao, uso e significao do territrio, que
afirmaro que a continuidade das formas que adotam de apropriao do meio encontra-se ameaada pelos
impactos indesejveis decorrentes das prticas de outros grupos.
2
Folha de SP, 17/8/2003, p. A27
3
Entre as principais iniciativas verificadas na Amrica Latina, mencionam-se projetos da FAO e do
Banco Mundial na regio andina (Programa Bosques, rboles y Poblacin - FTPP/FAO 1993-1999 e
Programa Energia, Ambiente y Poblacin Dilogo Tripartite entre Organizacin Latinoamericana de
Energia, Associacin Regional de Petrleo y Gaz Latinoamericano e Coordinacin de Organizaciones
Indgenas de la Cuenca Amaznica COICA, promovido pelo Banco Mundial a partir de 1998),
programas das Universidades de Harvard, Berkeley, Florida, GTZ da cooperao alem, Universidade da
Paz sediada na Costa Rica, entre outros.

de tticas de negociao direta capazes de prover, segundo sua terminologia, ganhos

mtuos. Tratar-se-ia, portanto, de psicologizar o dissenso, prevenindo conflitos e
tecnificando seu tratamento atravs de regras e manuais destinados a transformar os pontos
quentes em comunidades de aprendizado.
O presente texto busca caracterizar o processo de difuso de tcnicas de resoluo de
conflitos ambientais na Amrica Latina, seus esquemas de construo da realidade, bem
como o modo como qualificam a problemtica ambiental e as disputas a ela associadas.
Pretendemos enumerar as principais estratgias de justificao das prticas de resoluo
negociada e, com base na discusso crtica das categorias nelas utilizadas, verificar em que
medida esse modelo de harmonia estaria considerando, na questo ambiental latinoamericana, uma dimenso poltica pertinente escolha de estratgias de desenvolvimento ou,
ao contrrio, estaria buscando retirar tal debate da esfera pblica, destinando os conflitos a
um tratamento despolitizado voltado ao acordo direto via de regra por via de
compensaes - entre os agentes neles diretamente envolvidos.
O material bibliogrfico utilizado contou tanto com a literatura tcnica produzida por autores
e instituies que propem formas especficas de vincular (ou desvincular) meio ambiente e
conflito social, bem como com a produo acadmica pertinente ao assunto, que abrange
tanto crticos quanto apologetas dos mecanismos de resoluo de conflitos4.
O presente trabalho est organizado em trs sees: na primeira, buscamos caracterizar o
histrico da disseminao das justificativas e prticas da resoluo negociada em geral; na
seqncia, identificamos os principais autores e instituies envolvidos na difuso do modelo
da resoluo negociada; por fim, registramos as distintas justificativas apresentadas em favor
da resoluo negociada, no que diz respeito especificamente ao campo ambiental, e iniciamos
uma anlise crtica das mesmas.

Tal material foi colhido em textos impressos, assim como em fontes institucionais disponveis na
internet.

I) Histrico da Criao e Irradiao dos Mecanismos de Preveno e Resoluo de

Conflitos

Embora os discursos que propem os mecanismos de resoluo de conflitos tenham se

propagado na Amrica Latina na dcada de 1990, possvel identificar a origem dos mesmos
no campo poltico interno aos pases centrais j na dcada de 1970. Segundo Nader (1994),
surgiu nos Estados Unidos a chamada Alternative Dispute Resolution (ADR) em resposta aos
movimentos de reivindicao de direitos que se desenvolviam naquele pas (direitos civis,
direito dos consumidores, direitos ambientais etc.), com grande protagonismo na cena
pblica, durante a dcada de 1960 (NADER, 1994, p. 20). Com efeito, o sujeito poltico mais
importante da introduo de tais mecanismos, nos termos da autora, de conteno da
politizao crescente da sociedade norte-americana, teria sido a Suprema Corte: em 1976, a
presidncia desta instituio promoveu a Pound Conference: Perspectivas para o Futuro da
Justia, realizada no Estado do Minnesota, entre cujos objetivos constava no apenas
incentivar, genericamente, uma nova ideologia da harmonia, mas tambm enfatizar a
necessidade de se propor concretamente instrumentos no-judiciais de tratamento de
conflitos. Contraditoriamente, observou-se naquela conferncia uma rebelio contra as leis e
contra os advogados protagonizada por certos operadores do Direito. Desde esse momento,
observou-se a confeco de um novo vocabulrio e de um novo diagnstico social5,
compatvel com a viso de mundo assim construda.

Os conflitos associados ao meio ambiente e s relaes de trabalho foram, desde o

incio, objeto das novas propostas. Os sindicatos foram ento inundados por planos de
controle de qualidade, em que trabalhadores e administrao, juntos, cooperavam
harmoniosamente, em uma situao vencer ou vencer (NADER, 1994, p.22), ou seja,
em que todos os atores envolvidos supostamente ganhavam. Para Marilena Chau, a
ideologia da negociao que ento disseminou-se, foi gestada no contexto de um
realismo poltico onde tanto o mercado como a poltica so tratados como mecanismos
5

O discurso na Pound Conference foi rico em exemplos sobre o uso da linguagem para selecionar,
construir, comunicar e confundir. A retrica exaltou as virtudes dos mecanismos alternativos regidos por
ideologias da harmonia: os tribunais estavam abarrotados, os advogados americanos e o povo americano
eram muito litigantes, proclamavam eles. As alternativas foram descritas como agncias de acordo ou
reconciliao e as pessoas que se opunham a essas reformas foram declaradas como sofrendo de <statusquosmo> (Nader,1994, p. 21). A autora argumenta que nem sequer o quadro de exploso de litgios
era real. Haveria apenas uma grande visibilidade de conflitos paradigmticos.

de barganha num espao competitivo constitudo por indivduos, grupos e massa,

barganha essa, porm, pensada no nos marcos do antigo liberalismo mas sim no quadro
da grande empresa oligoplica moderna (CHAU, 1984, p, 14). Recorrendo s
observaes de Harry Braverman sobre as transformaes do processo de trabalho na
grande empresa capitalista nos anos 1960, Chau assinala como, no interior deste tipo de
corporao, os Departamentos de Recursos Humanos (DRHs) passaram a considerar
todos os conflitos como problemas individuais de origem psicolgica, familiar ou
psicossocial, a serem tratados com terapias ou assistncia social. A tarefa dos DRHs era
a de individualizar os problemas gerais e resolv-los na sua particularidade, visando
obter a paz empresarial atravs do encaminhamento das reivindicaes, contestaes e
rebeldias a uma soluo que fosse do contento das partes (CHAU, 1984:15).
Segundo Nader, no campo ambiental, nos EUA, foram realizadas conferncias especficas
que visavam deslocar a antiga viso vencer ou perder para uma perspectiva de
equilbrio de interesses. Na esteira dessa dinmica, por exemplo, tribos indgenas teriam
sido convencidas por emissrios de Washington a encarar o lixo nuclear como uma soluo
vencer ou vencer saindo da misria econmica e ao mesmo tempo contribuindo para o seu
pas (NADER, 1994, 22). Tinha ento incio um processo que culminaria numa
transformao cultural da sociedade norte-americana, passando, em trinta anos, de uma
preocupao com a justia para uma preocupao com a harmonia e a eficincia, dado o
engajamento de empresrios, magistrados, seitas protestantes, ativistas e terapeutas no
referido projeto harmonizador (ibidem, p. 20 e 21). Tal projeto foi ento criticado como
destruidor de direitos, voltado obteno de controle sobre as formas de definio do
problema, dos discursos e meios de sua expresso (GRILO, 1991 apud NADER, 1984, p.22)
O primeiro movimento que marcou a internacionalizao subseqente da retrica e das
tcnicas de resoluo de litgios teve como objeto disputas associadas a objetos hoje
consagrados como pertencentes esfera ambiental, a saber, os rios internacionais. O caso do
Danbio teria sido exemplar no sentido do que ainda Nader chamou de privatizao da
Justia. Outros casos seriam os dos rios Jordo, Ganges, Douro (fronteira PortugalEspanha) e Mexicalle (Mxico).

A autora avalia que a introduo generalizada das formas de mediao de conflitos no plano
internacional, em detrimento dos tratamentos judiciais, teria coincidido com o aumento de
poder dos pases do Terceiro Mundo, que vinham obtendo vitrias no Tribunal
Internacional6. Nader estabelece ademais um nexo causal entre essas vitrias terceiromundistas e a interrupo da contribuio financeira ao rgo, tanto por parte da Unio
Sovitica, na dcada de 1960, quanto pelos EUA na dcada de 1980 (NADER, 1994, p. 23 e
24).
No ano de 1980, o estado do Massachussets nos Estados Unidos ofereceu um novo caso
exemplar de instituio de mecanismos de resoluo de conflitos na rea ambiental, com o
Harzadous Waste Facility Sitting Act, que versava sobre a definio da localizao de aterros
sanitrios. O ato obrigava a negociao entre empreendedor e comunidade, sob a superviso
e assistncia da entidade estadual Harzadous Waste Facilities Site Safety Council. Segundo
ele, no chegando a um acordo, os entes envolvidos tinham que se submeter a um rgo de
arbitragem determinado por aquele conselho. Expedientes semelhantes passaram a ser
utilizados tambm nos estados do Winsconsin, Texas, Connecticut e Virgnia (COUTO E
CARVALHO, 2002, p. 231). Essas iniciativas passaram a dar substncia quilo que vem
sendo chamado, em toda a esfera de vigncia da lngua inglesa como sistemas de
Environmental Dispute Resolution. A expresso possui, hoje, utilizao to abragente que
reconhecido por cerca de 52 mil pginas eletrnicas quando se faz uma busca a partir de um
famoso stio na internet7. Couto e Carvalho (2002) chamam a ateno para o fato de que os
sistemas de EDR possuem estatuto jurdico em diversos estados dos EUA, conforme atestam
os exemplos supracitados.

O Tribunal Internacional de Justia, ou Corte Internacional de Justia, o principal rgo judicirio da

Organizao das Naes Unidas. Tem sede em Haia, nos Pases Baixos. Por isso, tambm costuma ser
denominada como Corte da Haia ou Tribunal da Haia. Fundado em 1946, sua principal funo de
deliberar sobre disputas a ele submetidas por Estados e dar conselhos sobre assuntos legais a ele
submetidos pela Assemblia Geral das Naes Unidas ou pelo Conselho de Segurana das Naes
Unidas, ou por agncias especializadas autorizadas pela Assemblia da ONU, de acordo com a Carta das
Naes Unidas. Este tribunal diferente da corte penal internacional, freqentemente confundida com o
Tribunal Internacional de Justia. Fonte: www.wikipedia.org, acesso em 23/09/2006.
7

A experincia foi feita com o buscador google, em 09/09/2006. Foi colocada a expresso inteira entre
parnteses, de modo que o buscador no pudesse fazer combinaes com a trs palavras que as compem.
Ou seja, os mais de 52 mil stios eletrnicos reconhecem exatamente a expresso Environmental Dispute
Resolution.

Na dcada de 1990, pde-se assistir a um movimento de desqualificao das antigas arenas

de tratamento de conflitos, especialmente da esfera jurdica, no mbito latino-americano.
Exemplo pode ser encontrado no Documento Tcnico Nmero 319 do Banco Mundial
chamado O Setor Judicirio na Amrica Latina e no Caribe, cujo objetivo seria o de auxiliar
as reformas do judicirio na regio, com vistas a adequar o prprio poder judicirio aos
imperativos do crescimento econmico centrado nas prticas de livre-mercado. Para
redesenhar o poder judicirio de modo a compatibiliz-lo com mercados mais abertos e
abrangentes (BANCO MUNDIAL, 1996, p. 83), o rgo propunha exatamente
Mecanismos Alternativos de Resoluo de Conflitos, os MARCS. Estes mecanismos
extra-judiciais de composio de conflitos apresentariam, segundo o Banco Mundial, a
vantagem de tratar os conflitos de modo amigvel (Ibidem, 1996, p. 49) e, portanto,
supostamente de maneira mais gil do que se os mesmos viessem a ser judicializados.
No Brasil, a prtica da arbitragem, enquanto mtodo alternativo ao sistema jurisdicional foi
introduzida institucionalmente com a lei 9.307 de 1996 (COUTO E CARVALHO, 2002, p.
206), que logo no seu primeiro artigo afirma que as pessoas capazes de contratar podero
valer-se da arbitragem para dirimir litgios relacionados a direitos patrimoniais disponveis
(COUTO E CARVALHO, 2002, p. 209). interessante notar que a lei brasileira foi
sancionada exatamente no mesmo ano da publicao do referido documento do Banco
Mundial, o que sugere que a dinmica nacional de adoo destes tipos de mecanismos tenha
apresentado um grau elevado de sincronia em relao s ofertas formuladas no mesmo
sentido no plano internacional. A disseminao dos MARCs configura assim uma inovao
importante da conjuntura scio-poltica brasileira e internacional no incio dos anos 1990. Na
tabela abaixo, possvel notar que diversos pases da Amrica Latina tiveram as suas
respectivas legislaes sobre arbitragem introduzidas entre os anos de 1995 e 1998.
Tabela I Perodo de Introduo da Legislao sobre Mediao na Amrica Latina
Pas

Argentina

Lei

Data

Decreto n 1.480

1992

Lei de Mediao e Conciliao n. 24.573

27 de outubro de 1995

Normas Nacionales sobre Arbitraje

Bolvia

Ley N 1770 de Arbitraje y Conciliacin

10 de maro de 1997

Brasil

Lei N 9.307 - Dispe sobre a Arbitragem

23 de setembro de 1996

Chile

Information on Commercial Arbitration and Mediation (APEC

Website)

Colombia

Decreto No 1818 Estatuto de los Mecanismos Alternativos de

Solucin de Conflictos

7 de setembro de 1998

Lei No 7727 - Ley sobre Resolucin Alterna de Conflictos y

Promocin de la Paz Social

9 de dezembro de 1997

Reglamento de Arbitraje
Aprobado en sesin 8 de Junta Directiva de la Cmara de
Comercio de Costa Rica

1 de abril de 1998

Reglamento de Conciliacin
Aprobado en sesin 11 de Consejo Ejecutivo de la Cmara de
Comercio de Costa Rica

29 de abril de 1998

Decreto No 27166-J - Reglamento al Capitulo IV de la Ley de

Resolucin Alterna de Conflictos y Promocin de la Paz Social

3 de julho de 1998

Costa Rica

Centro Internacional de Conciliacin y Arbitraje (CICA)

Centros de Arbitraje y Conciliacin Autorizados

Equador

Guatemala

Honduras

Ley No. 000. RO/145 de Arbitraje y Mediacin

4 de setembro de 1997

Ley de Arbitraje

17 de novembro de 1995

Ley de Conciliacin y Arbitraje, Decreto N. 161-2000

17 de outubro de 2000

Reglamentos del Centro de Conciliacin y Arbitraje de la Cmara

de Comercio e Industria de Tegucigalpa
Ttulo Cuarto del Libro Quinto del Cdigo de Comercio:
Delegacin de Mxico
Grupo de Negociacin sobre Solucin de Controversias del ALCA

Mxico

Panam

Information on Commercial Arbitration and Mediation Institutions for International Commercial Dispute Resolution
(APEC Website)
Decreto Ley no. 5, por la cual se establece el rgimen general de
arbitraje de la conciliacin y de la mediacin
Reglamento de Arbitraje
Ley N1337. Libro V - Proceso Arbitral, que establece el Cdigo
Procesal Civil.

Paraguai

Reglamento de Arbitraje
Aprobado por Acta N 2 del Consejo Directivo.
Centro de Arbitraje y Conciliacin de Paraguay - Cmara y Bolsa
de Comercio
Reglamento de Mediacin
Aprobado por Acta N 2 del Consejo Directivo.
Centro de Arbitraje y Conciliacin de Paraguay - Cmara y Bolsa
de Comercio
Ley General de Arbitraje N 26572
Ley de Conciliacin Extrajudicial N 26872

Peru

Decreto Supremo N 001-98-JUS Reglamento de la Ley de

Conciliacin

8 de julho de 1999

4 de novembro de 1988
20 de Agosto de
1997
20 de agosto de
1997

3 de janeiro de
1996
12 de novembro de 1997
12 de novembro de 1997

Ley N 27218 que Prorroga la Obligatoriedad de la Ley N 26872

de Conciliacion Extrajudicial

9 de dezembro de 1999

Ley N 15.982 - Se aprueba el Cdigo General del Proceso

18 de outubro de 1988

Estatutos del Centro de Conciliacin y Arbitraje, Corte de

Arbitraje Internacional para el MERCOSUR, Bolsa de Comercio
de Uruguay

Uruguai

Reglamento de Arbitraje del Centro de Conciliacin y Arbitraje,

Bolsa de Comercio de Uruguay
Reglamento de Conciliacin del Centro de Conciliacin y
Arbitraje, Bolsa de Comercio de Uruguay
Ley de Arbitraje Comercial

Venezuela

Reglamento General del Centro de Arbitraje

7 de abril de 1998
12 de agosto de 1998

Fonte principal: SICE Sistema de Informao sobre Comrcio Exterior

http://www.sice.oas.org/DISPUTE/COMARB/canale.asp#PER

Voltando ao caso brasileiro, o campo trabalhista assistiu introduo da iniciativa das

Comisses de Conciliao Prvia (CCPs), com a lei 9958/2000. Estas comisses vm
mostrando-se como dos instrumentos mais relevantes na flexibilizao das leis trabalhistas
no Brasil. Segundo dados da Confederao Nacional da Indstria, j no primeiro ano de
vigncia da lei, as CCPs apareciam em 29,05% das negociaes (KREIN, 2001, p.11). Uma
das razes que explica o seu relativo sucesso est no interesse das empresas na quitao
vlida, expediente pelo qual todas as reclamaes por direitos sonegados que no so
encaminhadas CCP tornam-se invlidas tacitamente. Existiria tambm a expectativa por
parte dos empregadores de que os trabalhadores aceitem indenizaes mais baixas em troca
de maior agilidade nos processos.
Uma CCP sempre um instrumento potencialmente poderoso para a flexibilizao dos
direitos trabalhistas, pois pode incidir sobre direitos que, em tese, no poderiam ser objeto de
negociao, tais como o 13 salrio e as frias, por causa da prerrogativa pr-patronal da
quitao prvia. Cabe destacar, porm, o carter pouco flexvel com que o expediente da
CCP disseminado: a lei estabelece a obrigatoriedade da busca de conciliao prvia nas
empresas ou categorias onde uma CCP j esteja estabelecida. Ou seja, fica vedada ao
trabalhador a busca direta, sem passar primeiro pela CCP, por reconstituio de seus direitos
junto Justia do Trabalho. Cria-se o estranho princpio de se ter a obrigao de negociar.
II) Atores da difuso: instituies e autores influentes na regio

A quantidade de instituies (entre firmas de mediao profissional, ONGs, entidades

acadmicas, conselhos e associaes) envolvidas na difuso dos discursos e prticas
associados resoluo negociada de conflitos expressiva. As diversas fontes pesquisadas
apresentaram uma considervel multiplicidade de atores e autores. A regra foi que cada
nova fonte encontrada na pesquisa evidenciasse novas entidades e referncias bibliogrficas.
Procuramos aqui estabelecer alguns padres, em termos de pases, instituies e idelogos
mais influentes. No que diz respeito ao campo especificamente ambiental, foi possvel
detectar tambm o pblico alvo e a natureza dos conflitos ambientais que mais preocupam os
proponentes dos mecanismos de resoluo.
Em primeiro lugar, deve-se registrar a grande influncia do modelo harvardiano
(PANIAGUA E BOREL, 1999) de negociao, de autoria de Fisher e Ury, sobre o conjunto
dos discursos acerca da resoluo negociada8. Os livros produzidos pelos dois autores so
definitivamente os mais citados de todos os documentos que pesquisamos: Getting to Yes:
Negotiating Agreement Without Giving In, que parceria de ambos e Getting Disputes
Resolved: Designing Systems to Cut the Costs of Conflict, que de autoria de Ury com J.M.
Brett e S.B. Goldberg, lideram as referncias tanto em trabalhos acadmicos quanto nos
cursos de capacitao de mediadores. Na verdade, as universidades americanas possuem uma
penetrao que vai bem alm daquela de Harvard. Encontram-se referncias ao Program of
Environmental and Community (Cornell), ao Program in Environmental Science and
Regional Planning (Washington State University), e ainda a programas das universidades de
Berkeley e da Florida.
Muitas instituies dedicadas resoluo direta de conflitos ou capacitao em resoluo
possuem dupla nacionalidade: os diretores, supervisores e consultores so de universidades
ou organizaes de mediao norte-americanas ou canadenses, enquanto os executores
locais, na Amrica Latina, so profissionais, em geral de origem no prprio pas situado ao
sul do hemisfrio. Esse o caso, por exemplo, do CEMPROC Centro de Mediacin, Paz y
Resolucin de Conflictos (EUA e Equador). A Libra, entidade que tem sede na Argentina e
afirma ser lder em servios de mediao no Mercosul, conta com seis consultores norte-

O modelo harvardiano legitima-se, basicamente, em cima da construo da dicotomia negociao

versus disputa. O papel evangelizador (URY, BRET, GOLDBERG, 1988, p. 83) do mediador de
conflitos consiste em convencer os entes em litgio de que a busca de um acordo implica menos custos do
que a manuteno de uma postura beligerante.

10

americanos (todos profissionais com experincia em mediao direta9), incluindo os prprios

Roger Fischer e William Ury. Essa instituio merece ser destacada aqui, no apenas por ser
um caso exemplar de dupla nacionalidade organizacional, mas tambm por seu amplo raio
de atuao (o mais extenso encontrado por essa pesquisa), que inclui Argentina, Guatemala,
Honduras, Repblica Dominicana, Panam, El Salvador, Costa Rica, Colmbia, Equador,
Peru, Brasil, Bolvia, Paraguai, Chile, Uruguai e Mxico. Entre os servios que a entidade
presta, destacam-se a oferta de cursos de capacitao profissional em mediao, a
interveno direta na resoluo de conflitos e o apoio a reformas na legislao e no setor
judicirios dos pases nos quais atua. A Libra chegou a fazer parte da elaborao da Ley
Nacional de Mediacin (N 24.573/96) da Argentina.
No mbito especificamente ambiental, pode-se destacar as conferncias realizadas pelo
Programa de rvores, Bosques e Comunidades da FAO (FAO/FTPP), na primeira metade da
dcada de 1990, que deu grande impulso ao iderio da resoluo negociada na regio. Foram
duas entre setembro de 1993 e novembro de 1995, na Costa Rica e no Equador,
respectivamente. O primeiro Workshop teria resultado na caracterizao dos conflitos por
recursos na regio como produto de desigualdade de poderes, fraudes, desinformao e
desconfianas (FAO, pgina eletrnica). Na origem de tudo, entretanto, estaria o problema da
suposta escassez de recursos, perspectiva tpica da abordagem neo-hobbesiana disseminada
por Homer-Dixon, segundo a qual as democracias ocidentais estariam ameaadas por
conflitos por escassez de recursos naturais a multiplicarem-se nos pases do Terceiro Mundo,
supostamente destituidos de tecnologias e instituies reguladoras10. O encontro rendeu o
paper O Papel do Gerenciamento Alternativo de Conflitos em Comunidades Florestais.
Ressalte-se, entretanto, que o referido paper no possui propriamente um esprito marketfriendly e anti-legislativo. Exemplo disso o reconhecimento que faz de que a instituio de
dispositivos legais, como o das reservas extrativistas de borracha no Brasil, pode ser mais
eficaz na promoo da justia social no campo do meio ambiente do que as barganhas
localizadas entre entes sociais diretamente em conflito. Em 1996 o mesmo programa da FAO
promoveu a no menos influente conferncia eletrnica Addressing Natural Resource
Conflicts through Community Forestry.

Isso quer dizer que no so apenas tericos da mediao e resoluo de conflitos.

11

Uma iniciativa mais duradoura que se destaca da Rede de Manejo de Conflitos da

Mesoamerica, criada a partir de esforos da FAO, da Universidade da Paz11 (Costa Rica) e da
Universidade de Cornell em 1994. Esta tem por objetivos a capacitao e a troca de
informaes dentro do sub-campo da resoluo negociada. Promove encontros anuais, com
rotatividade dos pases sede, alm de workshops de menores dimenses: foram 34,
especialmente entre 1998 e 1999, apoiados tambm pela Fundao Ford. A rede teria nascido
da busca de intercmbio e capacitao de profissionais envolvidos em conflitos associados
implantao de projetos de desenvolvimento e de reas de conservao. Seu pblico
composto basicamente por profissionais da mediao j envolvidos diretamente em conflitos
(mais de 50%) e por profissionais que visam inserir-se na mediao ou nos debates acerca
das prticas de resoluo negociada. Menos de 10% daqueles que freqentam os workshops e
encontros anuais seriam lideranas comunitrias (PANIAGUA e BOREL, 1999). Seu
espectro de atuao iria do Mxico Colmbia.
na discusso sobre as avaliaes de impacto ambiental (geralmente vinculadas instalao
de empreendimentos) que costumam surgir as maiores preocupaes com os conflitos
ambientais. Essa tendncia particularmente forte na Amrica Latina em funo do prprio
perfil produtivo da regio em tempos de redefinio de sua insero na economia mundial.
comum que os processos de licenciamento sejam lidos na chave da preveno de conflitos
ambientais, como, por exemplo, em artigos acadmicos sobre o contexto chileno (QUIROZ
1995 e SEPLVEDA, BLANCO, SABATINI 1999)12.
III)

A Resoluo Negociada de conflitos ambientais: descrio e anlise crtica

Morril e Owen-Smith (2000) chamam de "campo" da resoluo negociada "o domnio social
delimitado que incorpora premissas institucionais, culturais e cognitivas, onde os atores
sociais orientam estrategicamente suas relaes negociando sentidos para suas aes [no
mbito do meio ambiente]. Este campo delimita-se pela construo de fronteiras simblicas,
tcnicas e morais com relao a outras prticas organizadas, compreendendo certa percia
10

T. Homer-Dixon, Environmental Scarcities and Violent Conflict, in K. Conca, M.Alberty, G.

Dabelko (eds.), Green Planet Blues, Boulder, Westview, 1995, p. 245-255.
11
Criada em 1980 pelas Naes Unidas, tem o objetivo de promover a o esprito de tolerncia, de
entendimento e de coexistncia pacfica (UPEACE, pgina eletrnica).
12
Ressalte-se que estes dois textos falam da importncia de se evitar os conflitos, mas sem afirmar a
necessidade de se convencer os atores litigantes de que a racionalidade de mercado e as polticas de

12

legitimada, redes inter-pessoais e organizacionais, relaes hierrquicas, distribuio de

recursos e regras internas de jogo". Em sua conceituao, os autores no referem-se, porm, a
nenhum tipo de poder em disputa. Tendo como referncia o campo ambiental, sugerimos
considerar-se antes, no caso, da emergncia de um sub-campo da resoluo negociada,
caracterizado pelo fato de que nele certos atores apresentam-se como dotados de autoridade
para dirimir litgios, contribuindo, consequentemente, para uma reconfigurao relativa das
regras do jogo vigentes indiretamente no campo ambiental. Neste sub-campo, seus
empreendedores institucionais so aqueles empenhados em questionar a esfera judicial e
promover as tecnologias da resoluo negociada, disputando entre si a autoridade/percia
legtima para arbitrar os conflitos especificamente ambientais. Pelo que vimos na seo
anterior deste trabalho, h fortes indcios da recente formao de um sub-campo da
resoluo negociada, dentro do campo ambiental, e com presena significativa na Amrica
Latina.
O repertrio de procedimentos de resoluo negociada de conflitos relativamente diverso.
Segundo o Departamento de Desenvolvimento Sustentvel da FAO (apud VIEGAS, 2006),
os principais instrumentos seriam: a negociao direta, a conciliao, a facilitao, a
mediao e a arbitragem. Tal tipologia de prticas de resoluo negociada no consensual
dentro do prprio sub-campo, bem como as definies de cada uma delas. De qualquer
forma, para fornecer referncias gerais sobre as diferentes formas de resoluo de conflito
propostas, descrevemos, na tabela abaixo, o modo como a FAO define as categorias.
TABELA II - MODALIDADES DE RESOLUO NEGOCIADA
Negociao direta

Conciliao

Seria um processo pelo qual as partes em disputa

encontram-se com o intuito de chegar a uma resoluo
mutuamente aceitvel. Cada parte representa seus
prprios interesses.
Seria o processo pelo qual um ente externo ao conflito
une as partes em disputa para discutirem entre si. Ao
contrrio da mediao, a conciliao normalmente conota
somente um envolvimento preliminar pela parte de fora
do conflito. Conciliadores usualmente no assumem um
papel ativo no sentido de resolver a disputa, mas podem
ajudar com a colocao de uma agenda, mantendo um
registro (gravao) e administrao, podendo tambm
atuar como mediadores quando as partes no se
encontram diretamente, ou como um moderador
durante encontros diretos.
Seria similar conciliao, constituindo uma forma
menos ativa de meditao. Facilitadores podem atuar

preservao ambiental dos governos deveriam ser tacitamente acatadas. o mesmo caso dos textos da
FAO.

13

Facilitao

Mediao

Arbitragem

como moderadores em grandes encontros, assegurando

que todos sejam capazes de falar e serem ouvidos. No
esperado deles que ofeream suas prprias idias ou que
participem ativamente conduzindo as partes em direo a
um acordo. Facilitao pode tambm ser aplicada no
nvel one-to-one, para guiar um indivduo atravs de
processos estratgicos, tais como solucionando,
priorizando e planejando o problema.
Seria um processo durante o qual as partes em disputa
dialogam (conjuntamente e tambm reservadamente) com
uma terceira parte exterior ao conflito em quem confiam,
sendo neutra e independente (o mediador), para explorar
e decidir como o conflito entre eles ser ser resolvido. O
mediador auxilia as partes a chegar a um acordo, porm
no possui nenhum poder de impor um resultado sobre
eles. A mediao seria comumente definida como um
processo de ajuste de conflitos no qual uma parte de fora
do conflito supervisiona a negociao entre duas partes
em disputa. O mediador uma parte neutra que, embora
no tendo capacidade de dar um julgamento, atua de certa
forma como um facilitador no processo de busca por um
acordo. A qualidade central do mediador tem sido
descrita por sua capacidade para reorientar as partes em
direo um do outro, no pela imposio de regras sobre
eles, mas auxiliando-os para que alcancem uma
percepo nova e compartilhada de seu relacionamento,
uma percepo que redirecionar suas atitudes e
disposies em direo um ao outro".
Seria geralmente usada como uma alternativa menos
formal de ir para o tribunal. Esse um processo no qual
um ente ou jri neutro, e no envolvido no conflito,
encontra-se com as partes em disputas, ouve as
apresentaes de cada lado e faz uma sentena ou uma
deciso. Tal deciso pode ser aplicada nas partes se eles
previamente concordarem com a mesma. Ao contrrio do
tribunal, as partes em disputa podem participar
escolhendo o rbitro (que com freqncia um expert no
assunto de sua disputa) e determinando as regras que
governam o processo. Audincias de arbitragem so
geralmente mantidas privadamente. Algumas vezes as
partes em disputa usam um processo combinado
conhecido como med-arb, a fim de manter as vantagens
tanto da mediao quanto da arbitragem. Se o mediador
no estiver sendo bem sucedido na resoluo da disputa
por meio de acordo entre as partes, ento o mediador
torna-se um rbitro com o poder de emitir uma deciso.

Fonte: Sustainable Development Department da FAO apud Vigas 2006.

Definidas de forma sumria estas modalidades de resoluo negociada usualmente propostas

e eventualmente praticadas, passamos a um exame mais detido dos arrazoados que buscam
justificar a necessidade da resoluo negociada (independentemente de suas modalidades
especficas).
Justificao de tipo 1: sem referncia compensao econmica
1.1) com meno carncia de instituies, de competncia psquica ou cognitiva - numa
perspectiva neo-hobbesiana da chamada segurana ecolgica, atribui-se o conflito

14

incompetncia tcnica e poltica de atores sociais que geram escassez e necessidade de

interveno repressiva e/ou portadora de instituies democrticas. Segundo Hernn
Buschi, conselheiro do Instituto Libertad y Desarrollo e ex-Ministro de Pinochet, "hemos
avanzado poco en cuanto a las instituciones y por eso se crean conflictos en materia
ambiental.
Em algumas variantes mais radicalizadas desse argumento, o discurso desliza para uma
psicologizao que atribui um carter patolgico aos conflitos. Estes so descritos como
aberraes doentias e disfuncionais que deveriam ser tratadas com terapias pacificadoras. Os
conflitos ambientais so vistos como fruto de comportamentos agressivos ou de
incompetncia cognitiva e institucional. Uma Clnica de Conflitos apresentar-se-ia como
apta a tratar a incompatibilidad entre conductas, percepciones, objetivos y/o afectos entre
individuos y grupos, que definen estas metas como mutualmente incompatibles (cf.
Intermediation Inc.). Os conflitos tornam-se assim objeto de prticas teraputicas e
pedaggicas. Trata-se aqui de entender o conflito como resultante da falta de capacitao
cognitiva ou psquica para o consenso.
1.2) com meno ao efeito de reduo de custos administrativos e judiciais Essa uma
das justificaes mais usuais. comum mencionar-se os tribunais abarrotados, a demora e
a dificuldade de se chegar a uma soluo definitiva e o risco de um ente no conseguir levar
nada, dado poder perder tudo caso no haja negociao prvia. Como exemplo, temos: el
manejo alternativo del conflicto reduce los gastos administrativos y judiciales, las partes en
conflicto ahorran tiempo, la resolucin del conflicto crea un ambiente ms favorable para el
desarrollo de sus respectivas comunidades.(ESCALANTE E LAATS, 2000). O modelo
harvardiano tambm basicamente construdo em cima da idia de que as negociaes
implicam menores custos do que o comportamento tido como beligerante.
1.3) Com meno necessidade de submeter os litgios ambientais apreciao de
experts - O argumento se baseia na idia de que os sistemas arbitrados concederiam maior
confiabilidade e celeridade resoluo dos litgios, especialmente por contarem com a
participao de peritos. Desse modo, a demanda social por proteo ambiental seria melhor
satisfeita.

15

A natureza esquiva e muitas vezes indivisvel do dano ambiental; a frequente distncia

entre o fato gerador do dano e a manifestao de seus efeitos (latncia); a
superposio de causas e o desdobramento exponencial de conseqncias no tempo e
no espao; as incertezas tcnico-cientficas prprias dessas condies, sugerem, por
seu turno, a convenincia de que a questo seja apreciada por experts, e decidida luz
dos postulados cientficos disponveis e tambm da experincia, preferencialmente por
julgadores eleitos pelas partes envolvidas (COUTO E CARVALHO, 2002, p. 238).
Por outro lado, possvel identificar a existncia de dados empricos que contestam a idia
de que os processos de conciliao extra-judicial costumariam primar pela neutralidade
tcnica. Por exemplo, no caso do licenciamento da Hidreltrica de Irap (MG), observou-se
uma dinmica na qual o dispositivo do TAC (Termo de Ajustamento de Conduta)13 foi
introduzido justamente para deslegitimar a opinio dos tcnicos ambientais, que haviam feito
um parecer contrrio Licena de Instalao (L.I.) do empreendimento. Quando a Cmara de
Infra-Estrutura do Conselho de Poltica Ambiental de Minas Gerais (CIF/COPAM) declarou
no recomendar a L.I. da barragem em funo das pendncias ento existentes quanto ao reassentamento dos atingidos pela construo, o governo estadual induziu o Ministrio Pblico
Federal a propor um TAC para que o andamento do licenciamento no ficasse travado. O
prprio CIF/COPAM que havia se oposto inicialmente licena acabou assumindo
deliberadamente o discurso da busca por um ponto de equilbrio (ZUCARELLI, 2006, p.
11), a partir da firmao do referido Termo de Ajuste de Conduta. Este permitiu que a
Licena de Instalao fosse concedida, mediante o comprometimento do empreendedor de
atender s 47 condicionantes impostas pelo documento firmado entre as partes.
Posteriormente, a presidncia do CIF/COPAM acabou por declarar que a sua funo seria
justamente de dirimir o conflito antes que o mesmo chegasse ao judicirio. Ou seja, a
legitimidade de sua atuao no se daria pela obedincia letra fria das leis e dos
regulamentos, mas da capacidade de executar a poltica estipulada pelo governo do Estado,
que estabelecera a necessidade de licenciar o empreendimento de qualquer forma (Ibidem,
p. 7). Pode-se afirmar, portanto, que os prprios peritos mediadores (rgos ambientais do
Estado e MPF) foram responsveis por desqualificar as normas tcnicas, prescritas na
13

O nome jurdico correto Compromisso de Ajustamento de Conduta Ambiental. O recurso possui duas
fontes de respaldo jurdico em escala nacional: o artigo 79-a da Lei de Crimes Ambientais (9605/98) e o
sexto pargrafo da Lei Federal 7347/85 (Cf. Walcacer, Moreira, Diz e Totti, 2002). Os TACs no foram
criados com o objetivo explcito de promover o campo de da resoluo negociada. Entretanto, esse tipo de
instrumento pode ser capturado por aquele campo, conforme ser demonstrado no decorrer do texto.

16

legislao sobre licenciamento, consideradas idealistas, para agir politicamente em torno

do bem maior do desenvolvimento14. Foi necessrio fazer a poltica da conciliao para
que a lei beligerante no fosse aplicada.
1.4) Com meno necessidade de participao essa argumentao baseia-se na idia de
que o exerccio institucional da aplicao das normas, seja pelos rgos ambientais do poder
executivo ou pelo poder judicirio, seria indesejvel por impedir a participao dos entes
concretamente envolvidos em cada conflito. A participao seria garantida apenas, portanto,
a partir do recurso aos mecanismos alternativos de resoluo de conflitos15. Um exemplo de
tal discurso surgiu tambm no conflituoso processo de licenciamento da UHE de Irap (MG),
na fala do assessor do Procurador da Repblica no estado. Embora este reconhecesse que, na
instituio do TAC, a populao que potencialmente seria atingida pelos impactos havia
renunciado a uma srie de direitos que ela tinha (portanto, j garantidos em legislao e
normas administrativas), o assessor justificou que a negociao teria sido benfica para a
participao social: o processo de negociao que fez o reconhecimento das comunidades
rurais. At ento, a lgica que se apresentava para o reassentamento no reconhecia, sequer, a
existncia dessas comunidades (ZUCARELLI, 2006, p. 9). Note-se que fica absolutamente
naturalizado o fato de que o empreendedor no estava seguindo os procedimentos adequados
de licenciamento. Em outras palavras, passa em branco o fato de que a lei obriga o
empreendedor a reconhecer os atingidos. Portanto, no fica explcito na fala do assessor a
razo pela qual, numa escala de valores, deve-se considerar mais importante que as leis e
normas sejam descumpridas (em nome de um suposto incremento da participao local) do
que a garantia institucional de direitos para uma populao que, isoladamente, tinha pouca
fora num processo de negociao que se d margem das garantias do Estado. Conforme
lembra um socilogo americano (no muito crtico dos processos de negociao) h que se
notar que, em certos casos, o prprio fato de existir um processo de negociao indica que
um dos lados est em posio desfavorvel (ELSTER, 1994, p. 169).

14

Como agravante deste caso concreto, as 47 condicionantes impostas pelo TAC no foram cumpridas
mais uma vez, e mesmo assim o processo de licenciamento continuou at empreendimento chegar a
ganhar uma nova licena, a saber, a Licena de Operao (L.O.).
15
Argumentaes deste tipo j eram encontradas entre os primeiros empreendedores institucionais da
resoluo negociada, segundo os quais, a participao em fruns no-adversariais pode funcionar como
um processo de socializao no qual os ambientalistas perceberiam que os empreendedores no eram
ogres e vice-versa, L.M. Lake, Environmental Mediation: the search for consensus, Boulder: Westview,
1980, p.58-59 apur J.S.Dryzek, Conflict and Choice in Resource management the case of Alaska,
Westview Ed., Boulder,Colorado, 1983, p.46

17

Tal imputao de que a aplicao das leis e normas padeceria de tecnocratismo acaba por
esvaziar todas as dinmicas polticas pretritas que motivaram a criao de normas
administrativas e de legislao acerca da apropriao do meio ambiente. No caso brasileiro,
por exemplo, est se desconsiderando a influncia que a sociedade civil teve na elaborao
da Constituio de 1988, bem como os instrumentos de regulao ambiental, legais e
administrativos, erigidos nas ltimas dcadas. O caso de Irap mais uma vez nos auxilia na
percepo do que est em jogo quando se afirma a necessidade da participao em
processos de resoluo negociada feitos contra as leis. Num determinado momento, aquele
mesmo assessor do MPF afirmou que a sua entidade havia sido procurada para servir como
um interlocutor no decorrer do conflito, papel que at ento estaria vacante. Ora, mas a
legislao no faria locuo de natureza alguma? A legislao ambiental seria meramente
reflexo do pensamento tecnocrtico dos formuladores das mesmas? Ou corresponderiam, em
contraste, incorporao, ao menos parcial, de demandas sociais legtimas e politicamente
construdas ao longo do tempo at chegar s esferas oficiais? O discurso da negociao
como participao parece negligenciar essa segunda alternativa por completo.
Do ponto de vista de uma discusso sobre correlao de foras (varivel ignorada com
certa freqncia nos discursos apologticos do consenso) nos processos de resoluo
negociada, cabe lembrar que as leis e normas podem defender de modo mais eficaz os
interesses de grupos sociais em conflito contra empresas e contra o governo, considerando
que cada conflito isoladamente no constitui sujeitos locais fortes o suficiente para evitar
que eventuais injustias possam ser cometidas por aqueles entes sociais.
Cabe ressalvar que a meno participao que promovem exatamente tal reflexo. Por
exemplo, Quiroz avalia que a descentralizao das negociaes pode ser mais eficaz na
promoo da justia em questes ambientais, em contextos nos quais a sociedade civil est
numa posio fraca diante de estado e mercado. Ele observa que no caso chileno existe uma
aliana entre o novo estado (modernizado) e os setores econmicos da economia de mercado,
que so agora, em grande medida autnomos do estado, ficando nesse cenrio a sociedade
civil isolada. Tudo parece submeter-se estratgia predominante do crescimento econmico.
No atual modelo, o tema ambiental no tem grande prioridade em si mesmo (Quiroz,
1995)16.
16

Traduo prpria.

18

Justificao de tipo 2: com referncia a compensao econmica

Os discursos que evocam a possibilidade de resoluo dos conflitos pela via da compensao
econmica enfatizam, em geral, duas virtudes: a possibilidade de que todos os entes do
conflito venam (ter algum tipo de compensao) e a oportunidade de se evitar de que os
litgios cheguem esfera judicial (prtica tida como intrinsecamente indesejvel). A
compensao econmica equacionaria o conflito no prprio mbito dos atores envolvidos,
esvaziando a possibilidade de evidenciar o confronto entre diferentes modelos de relao
entre meio ambiente e sociedade. Apresentamos a seguir, por exemplo, uma citao que
remete naturalizao da expanso da esfera mercantil enquanto base para a consecuo de
bem-estar social universal, proferido pelo reitor da Universidade para a Paz (UPAZ), uma
das entidades mais atuantes na disseminao do receiturio da resoluo negociada na
Amrica Latina: Prevention of conflicts and maintenance of peace is therefore largely a matter of
learning to manage the processes of dynamic change required to enable all to have access to the
benefits that the globalization of our economies has made possible. (LEES, MARTIN, 2004). O

ttulo de um dos principais manuais da resoluo negociada, Getting to Yes, sugere j,

entretanto, que mais do que a democratizao do acesso aos beneficios do desenvolvimento,
ao menos parte dos promotores dos fruns no-adversariais engaja-se basicamente na
superao das resistncias e na aprovao de empreendimentos .
Ressalte-se que a literatura que faz a defesa da resoluo negociada de um ponto de vista
mais terico, no costuma mencionar a compensao econmica enquanto recurso para a
resoluo de conflitos. Do mesmo modo, os diversos cursos de capacitao em resoluo de
conflitos no do estaque ao tema. No entanto, uma hiptese a ser investigada seria a de que
possvel, nos casos concretos de litgios mediados, que a discusso em torno da
possibilidade de compensao econmica cresa em importncia. Ou seja, seria interessante
verificar se isso costuma ocorrer quando efetivamente um empreendedor, estatal ou privado,
denunciado por estar em desacordo com as leis, seja no caso da implantao de algum
projeto que precise de licenciamento ambiental prvio (estradas, hidrovias, barragens,
mineradoras etc.), seja no caso de desobedincias s normas durante a operao do
empreendimento. No Brasil, em especial, seria interessante verificar se tal busca da

19

compensao econmica costuma ocorrer pela via dos Termos de Ajuste de Conduta (TACs),
geralmente firmados entre o ente acusado de degradao ambiental e o Ministrio Pblico.

Concluses
W. L. Ury, J.M.Brett e S.B. Goldberg, no clssico Getting Disputes Resolved
designing systems to cut the costs of conflict17 sugerem que a construo de um sistema
de resoluo negociada de conflitos no apenas uma tarefa tcnica, mas tambm
poltica, por lidar com as motivaes e resistncias dos indivduos a usar os novos
procedimentos18. V-se que os autores entendem por poltico o simples desafio de
convencer as pessoas a adotar os mecanismos da negociao, e no a poltica como
um processo que subjaz a todo conflito quando este pe em causa a distribuio do
poder sobre o territrio e seus recursos, ou nos termos de Rancire, a poltica como
atividade pela qual a ordem dos corpos distribudos em lugares, funes e poderes
deslocada sob a pressuposio da igualdade de qualquer ser falante com qualquer outro
ser falante19. Construir um sistema de resoluo de disputas, acrescentam os
especialistas Ury, Brett e Goldberg, algo como conceber um sistema de controle de
cheias, dirigindo os conflitos para um patamar de baixo-custo20. Este propsito
racionalizante, que prope-se a organizar uma espcie de economia da tenso social
no deixa de nos lembrar o utilitarismo de Bentham que, no sculo XVIII visava, nos
termos de Foucault, produzir uma hidrulica dos prazeres, barrando e canalizando a
psicologia humana em direo produtividade dos corpos21.

17

W. L. Ury, J.M.Brett e S.B. Goldberg Getting Disputes Resolved designing systems to cut the costs
of conflict, Jossey-Bass Publishers, San Francisco, 1988.
18
W. L. Ury, J.M.Brett e S.B. Goldberg: op.cit., p. xvi.
19
J. Rancire, El Dao, in R. Alvaray-G. Navet C. Ruiz, Filosofia Franesa de hoy, Domen Ensayo,
Santiago, 1996, p. 58.
20
W. L. Ury, J.M.Brett e S.B. Goldberg: op.cit., p. xiv.
21
M. Foucault, Vigiar e Punir, Ed. Vozes, Petrpolis.

20

A participao em fruns no-adversariais, sustenta Dryzek, visa liberar do jogo

poltico as partes envolvidas, colocando-as em instncias onde a razo deve vigorar22 e
conceber solues vistas em termos de compromissos entre interesses e argumentos
feitos em nome destes interesses, servindo a obscurecer as questes mais fundamentais
a respeito do tipo de futuro que estamos tentando alcanar23 Decises tomadas em
negociaes caso a caso, isoladamente, sem relao umas com as outras ou com a
soma das decises, conclui Dryzek, lidam apenas com a manifestao superficial de
questes mais fundamentais e enraizadas - os conflitos de valores e princpios bsicos
relativos gesto dos recursos24. Ou, nos termos de Nader, representam uma mudana
na forma de pensar os direitos e a justia, com um estilo menos confrontacional e mais
moderado, menos interessado na justia e nas causas de base e mais interessado na
harmonia (Nader, 1994,p.4). Podemos considerar, assim, a nfase na resoluo
negociada de conflitos como parte da constituio dos sistemas ditos de governana,
prprios s dinmicas extra-estatais das reformas liberalizantes, divididas como esto
entre os domnios das coletividades locais e do sistema internacional. Atravs dela,
procura-se promover uma transposio do que seriam polticas ambientais para a esfera
da regulao do self, do auto-governo e das redes horizontais de governana.
Cabe perguntar, pois, sobre as razes da disseminao especfica de projetos de
capacitao para o manejo de conflitos ambientais na Amrica Latina a partir dos
anos 1990. Vale notar que tais iniciativas coincidem com a crescente especializao
globalista de pases perifricos na exportao de recursos naturais e com uma certa
revalorizao, observada em certos setores dos organismos multilaterais, de
experincias ditas bem-sucedidas de alguns pases latino-americanos, cujo
desenvolvimento foi apoiado precisamente pelas exportaes de produtos baseados nas
suas riquezas naturais25. No por acaso, um pas como o Chile, provavelmente um
dos exemplos do modelo incensado pelos acima citados tcnicos do Banco Mundial,
que abriga um dos maiores nmeros de iniciativas de capacitao para a mediao de
conflitos ambientais. Resolver tecnicamente os conflitos , por certo, na conjuntura de
governos democraticamente validados, um dos meios pelos quais o modelo de
22

J.S.Dryzek, Conflict and Choice in Resource management the case of Alaska, Westview Ed.,
Boulder, Colorado, 1983, p.45.
23
J.S.Dryzek: op. cit. p.1.
24
J.S.Dryzek: op. cit. p.7-8.
25
cf. D. Ferranti G. Perry, Recursos naturais e nova economia. O Globo, 24 out. 2001.

21

integrao ambiental da Amrica Latina no mercado global poderia melhor se

viabilizar. Ou seja, para tornar aceitveis as condies de insero internacional destas
economias, seria necessrio neutralizar, de algum modo, a ao dos distintos atores
sociais que resistem aos processos de concentrao de recursos comunais nas mos de
grandes interesses econmicos, seja no mbito da gesto das guas, dos solos, da
biodiversidade ou das redes de infra-estruturas. Nos termos de David Harvey, a
transformao de economias locais pela privatizao de terras e recursos comuns, da
supresso de formas no capitalistas de produo e da expulso de camponeses sos
elementos presentes na geografia histrica do capitalismo liberalizado
contemporneo26.
visvel o esforo institucional para a disseminao do iderio da resoluo negociada em
toda a Amrica Latina. Seu principal vetor provm das Naes Unidas - especialmente
atravs da FAO - da Universidade da Paz, e de universidades do hemisfrio norte. O iderio
da resoluo negociada possui duas importantes vertentes: uma que acredita que os atores
litigantes devam ser convencidos da impropriedade de se questionar os projetos de infraestrutura ou de implantao de reas de preservao; e outra, que acredita que a resoluo
negociada pode levar a que os grupos sociais mais fracos tenham a sua percepo ambiental
mais respeitada. Esta segunda matriz no se ope to inflexivelmente s decises mediadas
pelas leis, desde que possam atender aos anseios de grupos mais fracos.
De qualquer forma, pode-se dizer que o sub-campo da resoluo negociada, em suas
diferentes vertentes, encontra-se em construo. A maior parte das iniciativas de divulgao
de seus conceitos e prticas est num processo de acumulao endgena de foras. Parte
das dinmicas feitas em seu nome so ainda movidas por movimentos internos de formao
de mercado, onde os profissionais da mediao mais experientes vm capacitando os
futuros candidatos a ocupar posies de relevo nesse sub-campo ambiental latino-americano.
Se, por um lado, assiste-se a iniciativas de grande porte no sentido de disseminar a resoluo
negociada pela regio, como a formao da Red de Manejo de Conflictos de Mesoamerica,
por outro, o pblico alvo desse tipo de iniciativa constitudo, basicamente, de profissionais
relacionados ao prprio sub-campo.

26

Cf. D. Harvey, O Novo Imperialismo, Ed. Loyola, So Paulo, 2004, cap. 4, A acumulao via
espoliao, p. 115-148.

22

No se deve, porm, subestimar a capacidade de gerar efeitos prticos que o sub-campo da

resoluo negociada mais especificamente market-friendly vem obtendo na Amrica Latina.
Afinal, mesmo alguns instrumentos ambientais que no foram elaborados no esprito da
resoluo negociada costumam ser re-significados nesta chave. fcil perceber essa
ocorrncia, por exemplo, no caso brasileiro, com relao aos Termos de Ajustamento de
Conduta (TACs), que so usualmente simbolizados enquanto formas de se obter o
consenso, maneira de Termos de Acordo e no de instrumento de garantia da
legislao e de concepes de justia social. Existe tambm uma literatura acadmica que
referenda tal ressignificao (MIO, CAMPOS, FILHO, 2004, p. 1).
Por fim, podemos avaliar as implicaes da difuso dos discursos e instituies referidas
resoluo negociada, no que diz respeito ao exerccio da poltica e de uma discusso sobre
justia social no Brasil. mile Durkheim, olhando para o capitalismo liberal vigente na
passagem do sculo XIX para o Sculo XX, afirmou com sagacidade que nem tudo
contratual num contrato (apud Castel, 2005, p. 41). Nesta afirmao est contido um
importante elemento referido discusso sobre a disseminao da retrica da resoluo
negociada, a saber, a falsidade efetiva da proposio que considera os entes sociais
supostamente contratantes como equivalentes em fora. Como se viu, o discurso
proponente da resoluo negociada costuma enfatizar a possibilidade de ganhos mtuos
para os agentes envolvidos: a resoluo negociada levaria, sugere-se, a resultados vencervencer. Diversas clnicas dos conflitos afirmam poder levar todos os entes em litgio a
perceber que os conflitos seriam antes fruto de mal-entendidos, considerando que o
desenvolvimento econmico seria uma demanda social universalista que no poderia ser
travada por processos judicirios idealistas, que supostamente desconsideram os
interesses reais dos entes envolvidos nas disputas.
A locuo feita pela sociedade brasileira durante a redemocratizao - expressa em diversas
leis e regulamentos e na prpria existncia de um sofisticado aparato estatal referido ao
ordenamento do meio ambiente - deslegitimada quando hoje procura-se os novos
interlocutores, que promovero a resoluo negociada. Estas novas interlocues do
capital e dos governos buscam escapar da esfera em que operam concepes de justia no
aparato jurdico e normativo da sociedade brasileira, para interagir apenas com a expresso
de interesse pronunciadas caso-a-caso, por agentes dispersos no tecido social e, portanto,
23

relativamente fracos. A disseminao de prticas de resoluo negociada, como os TACs

ressignificados, por exemplo, acaba por dissolver a discusso sobre direitos para reintroduzir
a varivel fora nos conflitos particulares: o encaminhamento do conflito no se d pela
discusso sobre aquilo que justo ou injusto, mas pela maior ou menor capacidade dos
agentes barganharem seus interesses tidos como de foro particular.
Assim, quando envolvendo atores sociais com acentuada desigualdade de poder, a
resoluo negociada de conflitos pode estar operando como uma tecnologia social da
desmobilizao social central para a construo do que Francisco de Oliveira chama
uma dominao sem poltica (ACSELRAD, 2006). Nos termos de Chau, referindo-se
negociao no mbito trabalhista, transformando o conflito e a reivindicao de
classe num desajuste individual, num comportamento rebelde ou angustiado por
motivos alheios ao trabalho e interpretando-o como uma disfuno individual ou grupal
decorrente da dificuldade ou da incapacidade para interiorizar a hierarquia e a
autoridade, a prtica da negociao torna-se essencial despolitizao do conflito scioeconmico e para o controle da luta pela empresa (CHAU, 1984, p. 15). Assim, a
negociao, como resposta ao avano das lutas sociais de uma maneira geral, fruto da
articulao e luta dos dominados, aparece como prodgio democrtico dos dominantes,
mostrando a indisposio a lidar-se com conflitos latentes que se tornam manifestos e
pedem para ser social e politicamente trabalhados para adquirirem fisonomia plena e
possibilidade de mudana histrica (CHAU, 1984, p.18).
Conforme assinala Jacques Rancire a respeito dos descaminhos da democracia
contempornea, a franqueza antiga exprimia o seguinte: h apenas chefes e subordinados,
pessoas de bem e pessoas de nada, elites e multides, peritos e ignorantes. Nos eufemismos
contemporneos, a proposta enuncia-se de maneira diferente: h apenas partes da sociedade:
maiorias e minorias sociais, categorias socio-profissionais, grupos de interesses,
comunidades etc. H apenas partes, das quais devemos ser parceiros. Mas, tanto nas formas
da sociedade contratual e do governo de concertao, como nas formas brutais da afirmao
igualitria, a proposta fundamental a mesma: no h parcela dos sem parcela. Em outras
palavras, no h poltica ou no deveria haver. Pois a guerra dos pobres e dos ricos a guerra
da prpria existncia da poltica. Pois a poltica a esfera da atividade de um comum que s

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pode ser litigioso27. Assim que quando eludem o debate poltico, tecnologias sciopolticas como as da resoluo negociada aplicadas aos litgios ambientais concorrem para a
consolidao de um modelo de sociedade que distribui desigualmente os riscos ambientais e
expropria populaes tradicionais, penalizando em particular, nos pases menos
desenvolvidos, as populaes de menor renda e as minorias tnicas.

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