BOLETIN

MENSUAL
No. 10: Junio, 2009

Estudios Ambientales Estratgicos (EAEs),

Infraestructura y Desarrollo Sustentable1
Parte I

Este Boletn fue preparado por el proyecto BICECA del Bank Information Center (BIC). Esta publicacin
refleja solamente la perspectiva de BIC y no necesariamente refleja la posicin del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) u otras organizaciones de la sociedad civil. BIC reconoce y agradece los comentarios y
sugerencias recibidas por Cristian Franz del BID y Juan Carballo de CEDHA durante el desarrollo de este
boletn.
1

BOLETIN

MENSUAL
No. 10: Junio, 2009

Estudios Ambientales Estratgicos (EAEs), Infraestructura y Desarrollo

Sustentable - Parte I
Por Christian Velsquez-Donaldson y Vincent McElhinny
El reto principal para alcanzar sostenibilidad en un marco de desarrollo social, econmico y ambiental radica en el
entender los impactos negativos acumulativos e indirectos relacionados a grandes proyectos de infraestructura en
ecosistemas frgiles y de alta biodiversidad como es la cuenca del Amazonas. Aunque se vienen desarrollando cada
vez mas nuevos instrumentos dirigidos a estimar, evitar o manejar la magnitud de este tipo de impactos, es el
proceso de cmo hacer uso efectivo de estos instrumentos especialmente en el diseo de mega-proyectos, tal es el
caso de IIRSA, que viene generando crticas y desconcierto. En este sentido, se debe reconocer que dichos
instrumentos quedan en la mayora de los casos sin mucho merito sino son acompaados por otro instrumento de
planificacin que relacione y nos ayude a entender el vinculo y complejidad de dichos impactos con obras de
infraestructura. En este sentido, es realmente importante el perfeccionamiento de este otro tipo de instrumento de
planificacin para poder imaginar la complementariedad entre infraestructura y sostenibilidad en el futuro.

En este contexto, los das 2 y 3 de

Diciembre del 2008 se llevo a cabo en
Bogot, Colombia el Taller Sociedad
Civil-BID:

Estudios

Estratgicos

(EAEs)

Sustentable

Ambientales
y

Desarrollo

organizado por BIC, GTI-

ICAA, CEDHA e ILSA en coordinacin

con otras 15 Organizaciones de la
Sociedad Civil (OSC).

Entre los

invitados al taller estuvieron la Jefe del la

Unidad de Salvaguardas Ambientales y
Sociales

(ESG)

del

Banco

Inter-

Taller Sociedad Civil-BID: Estudios Ambientales Estratgicos (EAEs) y Desarrollo

Sustentable organizado por BIC, GTI-ICAA, CEDHA e ILSA. Bogot, Colombia.
Diciembre 2008

Americano del Desarrollo (BID) y parte de su equipo incluyendo el consultor encargado de escribir la Gua
Metodologa para el desarrollo de EAEs en el marco de decisiones estrategias del BID.

El Taller Sociedad Civil-BID: Estudios Ambientales Estratgicos (EAEs) y Desarrollo Sustentable fue el resultado
de una negociacin que se vino realizando desde Julio del 2008 entre el BID y unas 20 organizaciones de la
Sociedad Civil. En Julio del 2008 las organizaciones de la sociedad civil propusieron que el tema de los EAEs sea
tratado en la reunin BID Sociedad Civil que se llevara a cabo en la ciudad de Montevideo, Uruguay en
Octubre del mismo ao de tal manera que se permita una discusin informada y consecuente. Desafortunadamente,
dicha propuesta realizada por la sociedad civil de incluir el tema EAEs en la discusin de Montevideo fue rechazada
por el BID debido a temas de logstica y control organizacional de la reunin de Montevideo que no coincidan con
los criterios mnimos propuestos por la sociedad civil para garantizar un dialogo e intercambio de propuestas
productivo.

En ese sentido y como alternativa directa a la reunin de Montevideo, las organizaciones de la Sociedad Civil
lograron organizar y coordinar el Taller sobre EAEs en Bogot, Colombia. Desafortunadamente en esta nueva
ocasin, no se pudo nuevamente incorporar la participacin de los representantes de IIRSA aunque fueron
debidamente invitados. Tampoco se pudo ligar la discusin sobre EAEs a IIRSA y sus grupos de proyectos en
forma directa, esto debido a una demanda explicita del BID que pidi evitar cualquier coordinacin o vinculo fsico
o terico entre el Taller EAE en Bogot y la XI Reunin del CDE IIRSA convocada en Cartagena durante esa
misma semana. De la misma manera, fue rechazada una solicitud de la Sociedad Civil enviada a la Presidenta de
IIRSA, Carolina Rentaria, para tener un espacio o reunin directa con el CDE en la ciudad Cartagena y compartir las
conclusiones y recomendaciones generadas en el Taller.

En este contexto, tambin es importante reconocer al Taller sobre EAEs en Bogot como un paso pequeo pero en la
direccin correcta de reducir ciertas actitudes de desconfianza, en ambas direcciones, entre la Sociedad Civil, la
cpula de actores que maneja IIRSA, y el BID. En este sentido, se esperaba que este actividad conjunta, que prob
tener un alto nivel de profesionalismo, conocimiento y experiencia en el tema, aporte a socavar este obstculo de
desconfianza y sirva como detonador para contar con mayores espacios de participacin para la sociedad civil y
entablar una discusin urgente y necesaria sobre como planificar y proveer de infraestructura sostenible con
atributos sociales y ambientales en Sudamrica.

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El objetivo principal del taller se concentro en entablar una mesa de dilogo para explorar las ideas y argumentos
para un uso ms efectivo de las EAEs ante una creciente percepcin de que la rapidez en el avance de grandes
proyectos de infraestructura, industrias extractivas y de produccin estaran contribuyendo a una acelerada
deterioracin y destruccin de la Amazonia, el Pantanal, el Chaco y la Cuenca de la Plata contrariamente a lo que
debera ser un proceso de desarrollo planificado y sustentable en trminos no solo econmicos sino tambin en lo
social y ambiental. De esta manera, el taller responde a la necesidad de reflexionar sobre la efectividad de las EAEs
como instrumentos de planificacin y prevencin de impactos negativos ante la percepcin de que su
implementacin adolece de varias inconsistencias.2 En este sentido y cumpliendo con sus objetivos previstos de
entablar un dialogo y debate de ideas y argumentos sobre el uso efectivo de EAEs, el Taller entre Sociedad Civil y
BID represento un avance en varios sentidos:

Se logro un intercambio informado sobre el uso actual/potencial de EAEs en el contexto de la preparacin

de futuros proyectos del BID.
Se compartieron varios nuevos instrumentos tcnicos, metodologas y experiencias concretas de anlisis de
impactos indirectos y cumulativos para proyectos de alto riesgo.
Se generaron una serie de preguntas, propuestas y una hoja de ruta que establece un marco de dialogo futuro
con el BID y otros instituciones interesados en participar en el debate sobre el uso de EAEs.
El Taller representa la co-responsabilidad entre el Banco y la sociedad civil de permitir una discusin ms
horizontal y participativa.

Pero de la misma manera, as como hubo avances en la direccin correcta en muchos sentidos, tambin quedo
destacado varios retos en los cuales es necesario seguir trabajando en forma conjunta y de manera participativa:

La falta de vinculacin entre el Taller y la reunin de los Directores de IIRSA por deseo del BID a pesar de
la propuesta explicita de la sociedad civil de establecer un vnculo de trabajo. La decisin de separar los dos
procesos tuvo ciertas ventajas en el aspecto logstico, pero desafortunadamente aliment un viejo patrn de
exclusin por parte de IIRSA y con el aval del BID que ha venido caracterizando la forma de trabajo de
dicha Iniciativa.
Las inconsistencias en la definicin del alcance y definicin misma de una EAE, es decir, en la amplitud de
sus alcances versus reglas estrictas y mnimas que rige el uso de EAEs.
2

Para mayor informacin sobre los resultados y las presentaciones del Taller, favor dirigirse a la pgina
http://www.bicusa.org/es/Article.aspx?id=10958

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La interrogante de cmo delimitar la Participacin idnea

Donde en el proceso de planificacin esta el gatillo para emprender con un EAE, y como y cules son los
mecanismos o vnculos para su funcionamiento en relacin a otros instrumentos de planificacin del BID,
tal es el caso de los Estudios Ambientales de Pas (CEAs por sus siglas en ingles).
Desacuerdos entre la responsabilidad de BID y otros IFIs en la implementacin de EAEs
El BID como institucin parece favorecer un enfoque en los aspectos tcnicos de los EAEs en vez de los
aspectos polticos que son de igual o tal vez de mayor relevancia en el tema de planificacin.
Un reto importante y en general, es el tener claro el tipo de receptividad al anlisis y las recomendaciones de
la Sociedad Civil por parte del Banco.

En este sentido, no quedo claro el tipo de seguimiento y

confirmacin de que algunas de las lecciones para un buen EAE presentados desde la perspectiva de la
sociedad civil y fundamentado en los estudios de caso sern reconocidos por el BID dentro de su Gua
Metodologa de EAEs, tal es el caso por ejemplo de la inversin en capacidad de participacin de la
poblacin afectada.
Quedaron varias preguntas que no fueron discutidas o contestadas en amplitud que son de significativa
relevancia al uso efectivo de una EAE como es el concepto de la participacin dentro la Gua Metodolgica,
la armonizacin de normas para proyectos de mltiples donantes, y otros aspectos relacionados a
capacitacin y perteneca de una herramienta de planificacin.

El Taller trajo consigo muchas expectativas con relacin al seguimiento necesario a la aplicabilidad de EAEs a
megaproyectos de infraestructura, tal como fue previsto como criterio fundamental en la propuesta inicial del taller
planteado por la sociedad civil al BID y los Directores de IIRSA. En este marco, el Taller determino tres lneas de
accin: i) la discusin de un borrador de la Gua Metodologa para el desarrollo de EAEs en preparacin por el BID
antes de su finalizacin; ii) un evento para discutir y coordinar la aplicacin de la metodologa EASE preparado por
la CAF; iii) y la participacin de las organizaciones firmantes de la carta a Carolina Rentaria en el Foro de Reflexin
IIRSA contemplado en el Plan de Trabajo de IIRSA para mayo 18-19, 2009. Desafortunadamente, en los cinco
meses que pasaron desde el Taller y la comunicacin inicial con los Directores de IIRSA se han vislumbrado pocos
avances en las tres lneas de accin. Actualmente el BID est circulando un borrador de su Gua de manera interna
sin compartirlo con las organizaciones participantes del Taller. No hubo ninguna comunicacin previa sobre el Foro
de Reflexin IIRSA al que solo se logro la participacin por una larga insistencia y sin generar un marco para una
discusin seria. Y no existe ninguna seal todava sobre la demanda para aplicar la metodologa EASE a proyectos
IIRSA.

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1. Criterios y Procedimientos de las EAEs

El taller dio inicio con la intervencin de la Jefa de la Unidad de Salvaguardas Ambientales y Sociales, Janine
Ferretti al exponer los retos y aprendizajes en los Instrumentos de Gestin Ambiental y Estratgica en el BID.
Dicha presentacin expone la complejidad y variabilidad del uso de la EAE como herramienta e instrumento para
establecer un marco de planificacin con informacin eficaz para la toma de decisiones. La definicin y aun mas
importante, la aplicacin de las EAE, est todava sesgada de notable incertidumbre aun dentro del mismo Banco.
El cual reconoce que no tiene claro su posicin con respecto al uso de las EAEs. Reconociendo incluso que no
existe un mecanismo eficaz de retro-alimentacin de las experiencias del uso de las EAEs; para lo cual enfatiz el
rol de la Sociedad Civil no solamente en generar informacin sino tambin en generar conocimiento a travs de
nuevas herramientas y mecanismos. Paralelamente al tema de EAEs, otro de los retos y aprendizajes sealados por
el BID se encuentra la finalizacin del Anlisis Ambiental Pas de los cuales tienen 10 completos y 2 en preparacin
y cuyos objetivos es el identificar donde el Banco puede ser ms efectivo en su intervencin para maximizar la
adicionalidad del Banco no solo a travs de recursos financieros.

En sus comentarios, Vince McElhinny del Bank Information Center, destacaba el motivo del Taller desde la ptica
de la Sociedad Civil como un logro para esclarecer las condicionantes para que un EAE pueda avanzar en la
direccin correcta y no as retroceder las metas de desarrollo sostenible. Las EAE tienen la capacidad de ayudar a
reducir las asimetras de informacin que tpicamente representan un gran abismo entre los intereses a favor y el de
las poblaciones afectadas por un proyecto de infraestructura. Por esta razn, la EAE tiene el potencial de aportar en
forma positiva a los escenarios de gobernanza actualmente ausentes en grandes reas de la regin AndinoAmaznica.

Los EAEs, dentro del proceso de planificacin e incluso implementacin, son ms efectivos cuando tienen como
objetivo el empoderamiento de la ciudadana afectada para que puedan y sean capaces de manejar nuevos
instrumentos de planificacin en el diseo y ejecucin de la obra, esto en contraposicin con la tendencia actual de
ser tratados como sujetos pasivos de un proceso excluyente y pre establecido de planificacin y construccin de
obras de infraestructura de alto riesgo. Los mejores EAEs reconocen los retos inherentes en logar una planificacin
adecuada, que incluyen la falta de recursos, la tarea permanente de capacitacin, los incentivos adicionales
necesarios por instituciones financieras, y un anlisis transparente de poder. Bajo este marco, es que los retos
principales para mejorar el uso de los EAEs se deben entender no solamente como retos tcnicos sino tambin como
retos polticos. Sin tomar en cuenta estos criterios, nos enfrentamos con el potencial riesgo de perpetuar una actual

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realidad que establece que un mal EAE es peor que no tener un EAE sin tomar en cuenta la gama de impactos
negativos que conlleva dicha presuncin.

2. EAE en el Ciclo de Proyectos del BID

Por su parte, Cristian Franz, miembro del ESG/BID, explico los Objetivos Ambientales de las EAEs dentro de lo
que es el ciclo de proyectos del BID. En su intervencin, enfatizo que los objetivos ambientales dentro del ciclo de
proyectos es de cumplir las polticas ambientales y sociales del Banco de tal manera de maximizar, nuevamente, la
adicionalidad del Banco ms all de lo que es solamente una asistencia con recursos financieros.

Dicha

presentacin expuso 6 procedimientos a seguir dentro de lo que es el ciclo de proyectos y sus objetivos ambientales:
i) Preparacin de la Estrategia Pas como ejercicio de programacin entre el Banco y cada pas para la identificacin
de sectores de inters, ii) La identificacin de la cartera de proyectos, iii) Elaboracin de la Estrategia Ambiental
Social (EAS) como primer documento para el cual se realiza la clasificacin del proyecto (A,B, C) y diferentes
anlisis de riesgos, desastres naturales, pueblos indgenas, y otras polticas del Banco. Este documento debe contar
con un anlisis de impactos ambientales y sociales (EIAs, EAEs, etc) directos, indirectos e inducidos con sus
respectivas medidas de mitigacin, monitoreo y evaluacin. En proyectos complejos, se realiza un peer review
antes de la elaboracin del EAS para garantizar la calidad y consistencia del documento. El EAS debe asegurar que
todas las medidas de prevencin, mitigacin compensacin y rehabilitacin estn debidamente definidas y
financiadas para ser incluidas en el crdito,

iv) Elaboracin del Informe de Gestin Ambiental y Social (IGAS)

que es un reporte del Banco basado en todos los informes y
resultados obtenidos anteriormente. El IGAS es el documento que
recopila y detalla todas las recomendaciones y medidas de
prevencin y mitigacin como por ejemplo de las EAEs, as como
tambin la verificacin de la existencia de recursos adecuados para
su implementacin y el cumplimiento de las polticas del Banco. El
Franz, Cristian (2008) EAEs en el ciclo de proyectos del
BID Bogot, Colombia

IGAS pone en evidencia por el BID la incorporacin o no de las

recomendaciones de la EAE, y representa un documento de toma de

decisin interna del Banco y por eso no est disponible al pblico hasta dos o tres semanas antes de que el proyecto
sea aprobado por el Directorio, v) Monitoreo y Evaluacin para asegurar el cumplimiento continuo de las polticas
del Banco (aca hay dos documentos internos: el informe del monitoreo del avance y el informe de los resultados del
proyecto, y vi) Preparacin del Informe de Terminacin de Proyecto.

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La presentacin tambin defini el vinculo entre las EAEs dentro

del ciclo de proyectos del Banco en el cual se enfatizo que las
EAEs y sus planes de gestin son responsabilidad total del
prestatario y que el rol del Banco es el de evaluar y aprobar el
documento de acuerdo a la calidad del proceso y a contenidos
mnimos asegurando que los riesgos y oportunidades de los
Programas, Planes y Polticas (PPP) hayan sido adecuadamente
identificados a travs de la participacin del gobierno y partes
Franz, Cristian (2008) EAEs en el ciclo de proyectos del
BID Bogot, Colombia

la implementacin de PPP.

afectadas. Dentro de la calidad del proceso, el Banco debe asegurar

que la EAE inicie al comienzo de la toma de decisiones y antes de

Tambin que las recomendaciones y el plan de gestin de la EAE sea incorporada

dentro de las actividades de diseo de la operacin. EL Banco tambin debe asegurarse que existan las regulaciones
necesarias en cada pas para la puesta en marcha de la operacin.

Dentro del contexto de operaciones del Banco, las EAEs pueden ser aplicadas en prstamos de apoyo a reformas de
polticas, prestamos dirigidos a todo un sector, y prestamos dirigidos a proyectos y programas regionales. Al
finalizar la presentacin y de igual manera, se evidencio los retos del Banco para poder definir que posicin tomar
respecto a la definicin y uso de las EAEs como instrumento para la toma de decisiones como es evidenciado en las
dudas y cuestionamientos del mismo Banco. En este aspecto el BID reconoce tambin que tiene ms preguntas que
respuestas con respecto al tema EAEs, y destacaba las siguientes:
Es la EAE una herramienta adecuada para proyectos especficos (i.e. Santa Cruz-Puerto Surez; Pasto
Mocoa; Corredor Norte de Bolivia; Georgetown Paramaribo, BR-163)??
Cul debera ser el gatillo de las EAEs: Anlisis Ambiental de Pas?, Estrategia de Pas?
Caracterizacin de operaciones que tpicamente requieren una EAE? (solo proyectos de clase A alto
riesgo?)
Timing del ciclo de proyectos es compatible con tiempos de elaboracin de EAE?
Qu unidad organizacional es la encargada de promover el uso de la EAE (Divisiones de VPS?, VPC?,
Rep?, ESG?)
Cul es el rol de los pases en la promocin de la EAE? y en la aplicacin de sus resultados?

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 En qu situacin quedan los proyectos del sector privado que no siguen la estructura de la programacin de
pas?

Entre los presentadores tambin estaba Guillermo Espinoza, consultor del BID que est realizando la Gua
Metodologa de EAEs. En este aspecto, adelanto que la Gua estara terminada para Marzo del 2009. En su
intervencin, Guillermo se focalizo en desglosar los conceptos tericos de planificacin, evaluacin y participacin
ms que otorgar un avance concreto del estado de la Gua para que la sociedad civil pueda analizar y aportar en su
concepcin. Adicionalmente, enfatizo que la Gua debe abordar el tema de capacidad de respuesta de los pases a la
misma Gua en trminos de fortaleza institucional. En este sentido y en el marco estratgico, menciono que la Gua
debe responder a un anlisis anticipado para la toma de decisiones que apoyan la sustentabilidad de gestin del
Banco de una forma proactiva y participativa cuya interaccin depende de la interpretacin de cada actor envuelto.
Pero no se menciono nada sobre los criterios a utilizarse que sean el gatillo o vos de alarma para un EAE ms que la
poltica de salvaguarda ambiental y social del Banco. Tampoco se hizo mencin de procedimientos o mecanismos
formales de participacin dentro de la Gua, lo que representa una crtica importante dado el nfasis en el alcance de
los EAEs como instrumentos de gestin para la toma de decisiones.

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3. Cinco Criterios Mnimos para Mejorar la Definicin y Uso de las EAEs

Mariano Castro, el Director del Grupo de Trabajo Sobre Infraestructura Iniciativa para la Conservacin en la
Amazona Andina (GTI- ICAA) explic que siendo el tema de EAEs amplio y complejo, y con el motivo de
canalizar el anlisis y discusin en una forma manejable y sobre todo eficiente, las organizaciones de la Sociedad
Civil acordaron en establecer como reas de criterios mnimos para el desarrollo de un buen EAE la siguiente
estructura de acuerdo a 5 criterios mnimos: a) Objetivos y alcance de las EAEs en el ciclo de las decisiones
estratgicas y los propsitos de los EAEs; b) Participacin amplia y permanente y; c) Liderazgo y capacidad
institucional en EAEs; d) mecanismos de vinculacin de los resultados del EAE y de las recomendaciones con las
decisiones estratgicas y financieras; y e) instrumentos tcnicos de la investigacin y planificacin en el contexto de
EAEs.
a) . Objetivos y Alcances de las EAEs en el ciclo de las Decisiones Estratgicas

Las EAEs son herramientas dirigidas a ayudar

en el proceso de toma de decisiones dentro del
proceso de construccin de planes, programas
y polticas. Las EAEs pueden funcionar dentro
de procesos para lograr o mejorar acuerdos de
integracin

regional,

polticas

sectoriales,

polticas de proteccin ambiental, gestin de

cuencas

y/o

programacin

planificacin
de

de

inversiones

territorios,
y

grandes

proyectos, inversiones especficas, etc. Pero es

Gonzalez, Santiago (2008) Perspectivas, necesidades, objetivos y
alcances de las EAEs en el ciclo de las decisiones Bogot,
Colombia

en este sentido que surge una de las

preocupaciones de cmo nos aseguramos que
la orientacin del alcance de un EAE es la
correcta?

En este contexto, como especificamos cual es el tipo de EAE ms adecuado para la decisin estratgica. Como esa
definicin ayuda en definir qu y cmo recopilar informacin en un EAE, por ejemplo el rea de influencia de
impacto inducido pertinente. Que herramientas son los ms adecuadas para cada tipo de EAE? Las respuestas a
estas preguntas o en todo caso el debate en torno a ellas, nos ayudaran a entender mejor el alcance y eficacia de los

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EAEs especialmente en el contexto de megaproyectos de infraestructura en el marco de un plan de integracin

regional como es la iniciativa IIRSA.

La primera de dos presentaciones realizadas sobre Objetivos y Alcances de las EAEs estuvo a cargo de Santiago
Gonzales de la Universidad Politcnica de Madrid quien enfatizo que ms que en producir informes vistosos, pero
intiles, la EAE necesita estar firmemente apoyada en el proceso de toma de decisiones. Siguiendo co su anlisis
tambin hace mencin a dos aspectos diferentes dentro de lo que es la Gua que el BID est preparando. El primero
viene en el sentido de que al BID le falta claridad en su propia posicin con respecto a los EAEs para lo que hace un
llamado al Banco de realizar una autoevaluacin de su propio proceso de toma de decisiones y procedimiento donde
encuentra vacios de conexin y planificacin entre la Estrategia de Pas (nivel programacin) y la identificacin de
la cartera de proyectos y luego la realizacin de la Estrategia Ambiental y Social (EAS) donde recin se hace
mencin del EAEs. Este esquema, de por si no responde al alcance del EAE como instrumento de gestin para la
toma de decisiones ya que a este punto, las decisiones ya fueron tomadas, la cartera de proyectos escogida y lo que
se pretende realizar es usar el EAE como instrumento de validacin de proyectos.

En este punto es tambin donde radica la confusin

entre EIA y EAE. Las EAE son propuestos como
medidas de mitigacin de los impactos sociales y
ambientales de megaproyectos cuando en realidad
deben

ser

propuestos

como

herramientas

fundamentales que incorporen aspectos sociales y

ambientales dentro del proceso de planificacin de
polticas, planes y programas que deberan definir
previamente la necesidad o no de estos proyectos de
gran magnitud. Para lograr una adecuada reduccin
de estos impactos se deben mejorar las Evaluaciones

Gonzalez, Santiago (2008) Perspectivas, necesidades,

objetivos y alcances de las EAEs en el ciclo de las
decisiones Bogot, Colombia

de Impacto Ambiental EIA y la supervisin de las

mismas, a travs de procesos que integren la totalidad de los impactos sinrgicos, acumulativos, directos e indirectos
de manera integral. Los limitados criterios adoptados hasta el momento por varios instancias financiadoras y los
gobiernos permiten mostrar serias deficiencias en estas EIA con lo cual se han generado sobre-costos para las
poblaciones ubicadas en el entorno a dichos proyectos. Estas deficiencias se reflejan en la poca importancia que se
le otorga a las EAEs como base de cualquier proceso de planificacin previa en cualquier megaproyecto en la

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regin. Es decir, la diferencia radica a qu nivel se est trabajando, estratgico u operacional. Pero en cualquier
caso, el proceso de ambos, EAE y EIA se implementa tempranamente antes de tomar cualquier decisin. Caso
contrario se incurre en el error de tratar de impulsar una solucin deficiente despus de haber creado el
problema.

El segundo aspecto est relacionado con el primero y va dirigido al tema de que las EAEs son responsabilidad del
prestatario y que el BID se adecua a la normativa de cada pas. El cuestionamiento, en este sentido, est dirigido en
como empoderar a los pases prestatarios y sus poblaciones para crear un sentimiento de pertenencia y uso de las
EAEs. En el mismo contexto, se vio la necesidad de explorar varios posibles instrumentos para vincular las EAEs
con la formulacin de planes, programas y polticas dentro del proceso de toma de decisiones del BID y que sirvan
como incentivos para crear pertenencia en los pases prestatarios. Entre algunos, se menciono como ejemplo las
operaciones de cooperacin tcnica, en el sentido que el BID ha promovido dichas cooperaciones a travs del Fondo
para Infraestructura Regional ($20 millones) pero que no estan necesariamente orientados a fomentar EAEs. Entre
los retos, se observo que la demanda para EAEs no ha justificado un nuevo fondo dirigido especficamente para este
fin. Mientras que por el contrario, si se vio necesario un Fondo especial para CEAs Estudios Ambientales de Pas
para ayudar a identificar oportunidades y riesgos que podran servir como gatillo para un EAE.

Adicionalmente a estos posibles instrumentos, el BID esta piloteando algunos prestamos de programas de
planificacin (ej. NUMES Per) y est financiado tambin prestamos de innovaciones (hasta $10 millones). En
cualquier caso, ambos podran ser orientados a incentivar este vnculo con EAEs. Se observo tambin una serie de
temas que podran ser el enfoque de trabajo analtico y sectorial de la Divisin Ambiental del BID, tal como las
necesidades de fortalecimiento de las instituciones de planificacin ambiental y social, un anlisis comparativo de
los marcos legislativos de pases adoptando nuevas leyes que rigen el uso de EAEs, y un anlisis comparativo de la
efectividad de los EIAs como base de unas recomendaciones de apoyo institucional.

Siguiendo con el anlisis, tambin se observo que no solo existe el problema dentro del proceso de toma de
decisiones donde el uso adecuado de las EAEs es de vital importancia dentro de un proceso de planificacin. Sino
que gran parte del problema tambin radica en la falta en s de procesos de planificacin para el corto, mediano y
largo plazo. La necesidad de planificacin, en este sentido, se hace visible especialmente por su importancia dentro
del papel estratgico del ordenamiento territorial en forma integral tomando en cuenta atributos sociales,
econmicos y ambientales no solo a nivel regional sino tambin en los niveles nacional y local.

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Astorga, Allan (2008) Necesidad de Planificacin y EAE: el papel estratgico del

ordenamiento territorial Bogot, Colombia

En este marco, se observa un nfasis creciente en el tema de

planificacin y el uso de las EAEs como instrumento de
gestin en la toma de decisiones dentro de dicho proceso de
planificacin. Siguiendo esta dinmica, Allan Astorga hace
mayor nfasis al papel estratgico del ordenamiento territorial
realizado bajo el criterio de EAE. Hace mencin al poco
ordenamiento territorial realizado en la regin y cuando se
hacen, no se toman en cuenta aspectos ambientales ni sociales,
ms por el contrario, bajo una mentalidad o premisa
desarrollista. Debido a esta situacin se dificulta la realizacin
de proyecciones sobre requerimientos de los recursos
naturales y la ocupacin del suelo as como tambin se
dificulta el anlisis adecuado de zonas ambientalmente

Premisa desarrollista: las grandes obras inducen el

desarrollo

frgiles y delimitacin de territorios indgenas.

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Por tal razn se sigue teniendo la idea de que los grandes proyectos de infraestructura caminera son los que sirven de
semilla o gatillo para el desarrollo de una regin dada. Es decir, se sigue incurriendo en el error de que las
decisiones son tomadas con el objetivo de promover activacin econmica sin valorar las condiciones ambientales,
sociales y econmicas en que se va a dar ese tipo de desarrollo impuesto por una obra de infraestructura. Y como
consecuencia se inician cadenas de impactos directos, indirectos e inducidos de grandes dimensiones. En este
contexto, se urge utilizar la EAE como medio de reactivar la planificacin en diferentes niveles y plazos pero como
herramienta que ayude en la toma de decisiones dentro del proceso de planificacin.

b) Participacin Amplia y Permanente

Un tema crtico para el desarrollo de las EAEs es el proceso de participacin. Las EAEs deben ser una herramienta
para mejorar el planeamiento y gestin de las decisiones estratgicas sobre infraestructura en reas frgiles y de alta
importancia ecolgica en lugar de ser un mecanismo de validacin posterior de decisiones ya adoptadas. Para este
fin, la informacin, calidad de la misma, transparencia, y oportuna divulgacin constituyen la base de la
participacin ciudadana y de un proceso sustentado de adopcin de decisiones que fortalece la planificacin misma.
Para alcanzar una participacin efectiva, se requiere de mecanismos permanentes y de capacidades institucionales
que promuevan la participacin, tengan las fortalezas para manejar los procesos, retroalimentar con propuestas,
aceptar la posibilidad de la alternativa cero o rechazo de lo planteado, que a su vez significa la generacin de una
nueva propuesta. Los costos de este nivel de participacin deben ser previstos en la inversin mnima necesaria para
garantizar un EAE eficaz.

En este punto, los expositores, Manolo Morales (ECOLEX) y Juan Carballo (CEDHA), pusieron en claro que uno
de los retos es asegurar que la participacin activa del publico sea significativa, y no solo un ejercicio informativo.
Este tipo de ejercicios informativos, por ms detallados, rigurosos y completos que sean, sino tienen adecuados
espacios de discusin y debate pblico y gubernamental durante la preparacin de polticas, planes y programas e
inclusive en la preparacin de proyectos, siguen representando espacios de validacin impositiva de una decisin ya
tomada. Es decir, los procesos formales de participacin deben ofrecer la oportunidad de influenciar las decisiones.

En este contexto, debido a que en Latino Amrica todava no existe la obligacin legal de contar con un EAE, se
hace necesario el rol de las IFIs, en este caso el BID, para brindar los incentivos adecuados para la incorporacin de
esta herramienta como instrumento de planificacin participativa. Esto, a travs de un apoyo significativo para
mejorar la capacidad institucional de los pases para gestionar procesos de planificacin, monitoreo y evaluacin con

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la participacin de todos los actores involucrados en forma de beneficiarios y afectados. En este sentido, la
capacitacin de los grupos participantes en los objetivos, mtodos y alcances de una EAE se torna crucial para
asegurar un proceso de consulta y participacin activa. En este aspecto, el rol del BID resulta ser de gran
importancia mientras este logra aclarar su posicin con respecto a las EAEs, y esto a manera de maximizar,
nuevamente, la adicionalidad del Banco ms all de lo que es solamente una asistencia con recursos financieros,
especialmente cuando enfatiza que la responsabilidad es de los prestatarios.

En el tema del proceso de preparacin de una EAE, se insiste en que la participacin debe ser al inicio de todo
proceso de manera que se pueda influir tambin en los trminos de referencia de la EAE; pero tambin durante el
desarrollo del mismo de manera de influir en su avance. Gran parte de la calidad de un proceso de consulta depende
de la legitimidad de la facilitacin y por eso, dicho proceso debe ser sujeto a una consulta inicial para definir el
alcance del estudio y el mecanismo de interlocucin entre los actores. Finalmente, la participacin debe ser tambin
de manera activa en el monitoreo del cumplimiento de recomendaciones.

Estas exigencias para tener una

participacin continua y seria llevaron a varios expositores, entre ellos a Santiago Gonzales a hacer referencia a la
importancia de contar con un Plan de Participacin.

Este documento permitira organizar y gestionar

adecuadamente la participacin en el proceso de ejecucin de una EAE. En este sentido, se observan varias
interrogantes dentro del contenido de la Gua Metodolgica de EAEs del BID en el aspecto de que la Gua debe ser
clara y de simple interpretacin en temas como quienes deben participar en una EAE, como se organiza la
participacin y como se evala.

c) Liderazgo y Capacidad Institucional en las EAEs

La aplicacin de EAEs requiere de un marco legal claro y de una institucionalidad fuerte para la realizacin, el
seguimiento y la aplicacin del EAE. Central de este marco es la definicin de competencias y liderazgo
institucional. Un EAE no puede ser liderado solamente por organismos financiadores, debe ser apropiado por los
estados, los gobierno, quienes deben liderar y ser responsables de la planificacin nacional, regional, sectorial y a
niveles subnacionales, local y municipal y de la toma de decisiones. Slo con esta apropiacin podr pensarse en
que los resultados de los estudios de EAE sean aplicables y aplicados. No menos importante es pensar cmo hacer
independiente el diseo de una EAE y de su implementacin para responsabilizar otros actores, tanto
gubernamentales como de sociedad civil en el control social de la ejecucin.

Adems, se necesita promover el desarrollo de las capacidades institucionales locales para lograr una adecuada
vinculacin con los procesos de las EAEs. Las regulaciones y prcticas de aplicacin de las EAEs deben considerar

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en sus procedimientos la participacin de las comunidades locales en las diversas etapas del proceso de las EAE.
Muchas veces la secuencia de inversin tiene que ser al revs de lo que tpicamente se ve en la actualidad, la
inversin inicial tiene que ser ms fuerte y tener un auge (boom) para procesos de fortalecimiento de capacidades
en diferentes niveles institucionales mucho antes que en obras de infraestructura.

En este sentido, Roberto Len Gmez (Fundacin Natura Colombia), hizo hincapi en la importancia del liderazgo
institucional y la capacidad institucional para llevar a cabo una EAE. Se insisti en la importancia de un marco
institucional fortalecido a travs de la capacitacin de las autoridades ambientales nacionales, subnacionales y
locales para la creacin e implementacin de un marco legal para las EAEs. En este punto se menciona las
experiencias de la Unin Europea, Nueva Zelanda y Bolivia. Pero, aun as, un aspecto crtico es el determinar quien
ejerce el liderazgo en relacin a la implementacin y seguimiento de las EAEs.

Para tal efecto, es importante que la Gua ofrezca lineamientos metodolgicos que incluyan los criterios bsicos para
la realizacin de una EAE en trminos de acceso a informacin y mecanismos formales de participacin para
establecer las bases de una capacidad y liderazgo institucional. Se requiere tambin el diseo de indicadores
mnimos que permitan realizar el monitoreo de los resultados de las EAEs. As como tambin es importante la
conformacin de instancias interinstitucionales para la evaluacin de las EAEs en trminos de su alcance,
oportunidad, transparencia, grado y calidad de participacin, credibilidad y grado de apropiacin del proceso por
parte de los gobiernos y la poblacin.

d) Integracin de Recomendaciones de las EAEs y su Vinculacin con decisiones Estratgicas y

Financieras
El carcter vinculante de las recomendaciones de las EAEs debe ser materia de las regulaciones nacionales,
debindose poner especial atencin en las condiciones regulatorias y financieras para el cumplimiento, seguimiento,
y monitoreo de los Planes de Gestin Socio Ambiental de las EAEs. Para asegurar la propiedad o pertenencia de la
EAE, este compromiso anterior de vincular los hallazgos relacionados a planes de desarrollo regional/local,
programas de gestin socio-ambiental y polticas sectoriales con el financiamiento eventual de la obra es vital.
Entre otros indicadores de este compromiso se puede incluir la existencia de una lnea de base de los diferentes
indicadores de cambio (ej. pobreza, necesidades bsicas, biodiversidad, respeto para derechos de pueblos indgenas)
como una condicin preliminar para futuro financiamiento.

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En este tema, Oscar Castillo (Wildlife Conservation Society y GTI-ICAA) expuso que la cuestin central en el tema
de EAEs, es no solamente como hacemos una buena EAE, sino su transformacin en un plan integrado ambiental y
social igualmente estratgico incorporado en los sistemas de gestin ambiental y social del conjunto de actores
pblicos, sociales y privado en el mbito territorial espacial correspondiente, pero tambin en el marco institucional.
Los temas de informacin, participacin, liderazgo y capacidad institucional esta intrnsecamente vinculados.

Empleando el caso de varios grandes megaproyectos en Santa Cruz, Bolivia (ej. La Carretera Santa Cruz-Puerto
Suarez) se apunt varias deficiencias en el proceso de la EAE que incidi en debilitar su vinculo con las decisiones
estratgicas en la regin. Primero, se careca de sistemas institucionales y estructuras de gobernanza para la toma de
decisiones. Segundo, no hubo una buena evaluacin costo/beneficio y su distribucin local de los mismos. Tercero,
haba un dbil anlisis integrado de escenarios y alternativas. La falta o debilidad de estos insumos ayuda explicar
porque el EAE no se tradujo en un plan de gestin social y ambiental efectivo (PMAE).

Diferentes factores en diferentes fases de la EAE contribuyeron al desvinculo entre la EAE y un buen PMAE, que
incluye una dbil institucionalidad y falta de financiamiento durante la aprobacin; un clientelismo que fragment el
PMAE durante su operacionalizacin; una dbil estructura de gobernanza que obstaculizaba la integracin de
diferentes jurisdicciones y el logro de sinergias entre diferentes intervenciones; la falta de UN Plan de Ordenamiento
Territorial que desarticulaba los mltiples planes entre diferentes actores, as como tambin un sistema de monitoreo
y evaluacin insuficiente.

En este sentido, se recomienda que los marcos de polticas pblicas y normativas no deben reducirse a instancias de
reformas y ajustes sectoriales nacionales, sino que debe producirse en las distintas escalas y jurisdicciones
territoriales. En el tema de capacidad institucional, es necesario ampliar los procesos de consulta, pero hay que tener
cuidado que un alto grado de consulta y participacin no garantiza la implementacin de las recomendaciones sino
existen adecuados mecanismos de seguimiento y monitoreo. Es importante incorporar dentro de los planes de
accin mecanismos de participacin, seguimiento y monitoreo de la gestin, espacios de concertacin y dialogo as
como tambin herramientas de solucin de conflictos por incumplimiento de las EAEs y no por trasgresin. Es
necesaria la integracin de los planes de gestin social y ambiental en los planes de gestin y desarrollo de
gobiernos municipales y regionales.

En el tema de gobernanza y capacidades institucionales en el BID para un efectivo proceso de desarrollo de las
EAEs, es importante el integrar las EAEs y Planes de Accin al conjunto de operaciones del Banco que convergen

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en los mismos marcos de programacin. Es crtico el garantizar estndares ambientales y sociales consistentes al
interior del BID tomando en cuenta diferentes tipos de financiamiento ya sea pblico, privado, con otras IFIs o
banca privada o financiamiento directo. Esa falta de consistencia fue crucial en el caso de Santa Cruz-Puerto
Suarez. En este sentido el Banco tiene un rol importante en clarificar su postura y polticas con respecto a las EAEs
de modo de garantizar el estndar de consistencia y capacidad del Banco en el seguimiento y mejoramiento del ciclo
EAE/Plan de Accin.

Con respecto a estrategias econmicas y financieras, es de crtica importancia la articulacin real y aspecto
vinculante de la inversin y financiamiento de la EAE con el Plan de Accin y especialmente con los proyectos en
s, as como tambin con los gobiernos nacionales, departamentales, municipales y especial atencin a jurisdicciones
de pueblos indgenas. Para esto se necesita una evaluacin ms precisa de las tendencias de concentracin y
expansin de centros urbanos y su impacto econmico y financiero. El apoyo a desarrollo de servicios ambientales
como parte esencial al portafolio econmico-ambiental incorporando costos de adaptacin a cambio climtico. As
como tambin el establecimiento de una mejor distribucin de costos/beneficios con todos los actores pero con
prioridad a los actores locales.
En este contexto, para garantizar el estndar de consistencia y capacidad del Banco en el seguimiento y refuerzo
del ciclo EAE_PMAE, el BID debe evitar caer en la situacin tpica en donde se tiene un sper equipo de
especialistas para la EAE pero luego para la fase crucial que es el PMAE, quede un limitado equipo de oficiales
encargados.

De la misma manera y entre otros mecanismos posibles que pueden minimizar estos riesgos de

gobernanza estn pactos inter-institucionales que establecen acuerdos con un horizonte ms all que el de un periodo
de gobierno.

Finalmente, la fuerza de vinculacin EAE_PMAE

depende de una especial concentracin de inversin en

evaluacin y planificacin ambiental y social a travs de mltiples escalas y jurisdicciones espaciales, y debe
contribuir a sentar bases permanentes para procesos de zonificacin ecolgica-econmica, sistemas de informacin,
monitoreo y de gestin ambiental que puedan ser apropiados por los actores.

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e) Herramientas y Metodologas Tcnicas

En este tema se dio paso a la exposicin de diferentes
herramientas y metodologas tcnicas que estn en
preparacin y que pueden simplificar la complejidad
asociada con la gestin de la incertidumbre en la toma
de decisiones.

Estas herramientas son importantes

aunque no garantizan la buena implementacin de una

gestin de EAEs.

Entre las presentaciones estn la

Integracin de la Biodiversidad en el Proceso de toma

de Decisiones Sectorial

realizada por Juan Carlos

Gonzales (The Nature Conservancy).

Esta iniciativa

pretende proveer conocimiento de ltima generacin

sobre

biodiversidad,

ecosistemas

as

conservacin,

como

servicios

herramientas

para

de
ser

Gonzlez, Juan Carlos (2008) Biodiversidad en el Proceso

de toma de Decisiones Bogot, Colombia

incorporadas dentro del proceso de toma de decisiones en proyectos productivos o de infraestructura. Y as influir
en la mejor localizacin de los proyectos, influir en las operaciones, mitigacin y compensacin y apoyar a
fortalecer capacidades.
Por otro lado, Randy Curtis and Denny
Grossman

(The

Nature

Conservancy)

presentaron un Sistema Informtico de

Conservacin (DSS por sus siglas en ingles)
que estn desarrollando como parte de un
consorcio de ONGs para el BID.
herramienta

DSS

pretende

La

generar

informacin a nivel regional de reas

protegidas, de especies en peligro, de
ecosistemas crticos, etc., a travs de la
provisin y visualizacin de datos a travs
de un sistema de informacin de mapas geo
Curtis, Randy & Grossman, Denny (2008). Bogot, Colombia

espaciales.

Por tener disponible en un

instrumento

espacial

la

ubicacin

de

Habitats Naturales Criticos, la herramienta

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ayuda el BID cumplir con su poltica ambiental (Seccin B.9) en el diseo de nuevos proyectos. Especficamente, el
DSS est conectado con la Herramienta de Clasificacin Proyecto y se puede usar para ayudar la clasificacin de
proyectos, clasificacin por una evaluacin del proyecto y la informacin de ambiente y de conservacin. Adems,
provee un reporte que tiene la informacin que apoya la decisin de clasificacin de proyectos. Lo que no quedo
bien claro es si el uso del DSS ser disponible al pblico como mecanismo para profundizar la calidad de
informacin en manos de la poblacin afectada por un proyecto de infraestructura y no solamente un instrumento
para uso privado del BID y sus clientes. Hasta la fecha, el BID no ha indicado la funcin pblica del DSS.

Finalmente

Eric

(Corporacin
Fomento,

Praag

Andina

CAF)

programa

Von

presento

de
el

GEOSUR:

Informacin Geo-espacial para la

Integracin de Suramrica que es
una iniciativa de la CAF en el
marco de su apoyo tcnico a los
pases miembros de IIRSA. El
objetivo de dicho programa es el
de colocar a disposicin de
tomadores de decisiones y del
publico un sistema ordenado de
mapas base y mapas ambientales
digitales,

Eric Van Praag (2008). Bogot, Colombia SubPortal Geosur (http://geosur.caf.com )

nacionales

multinacionales, que faciliten la

3

planificacin de la infraestructura fsica, la integracin y el desarrollo regional.

Hasta la fecha los logros del proyecto son: convenios de cooperacin con el IPGH, IABIN, USGS e IGAC (en
curso); Planes de implementacin con 11 instituciones participantes; La CAF ha generado siete mapas digitales con
informacin relacionadas a los proyectos IIRSA para su despliegue en el servicio de mapas regional de GeoSUR; La
capacitacin de 23 especialistas en desarrollo de geoservidores (USA, 2007) y otros 52 especialistas en
3

Para mayor informacin sobre Geosur, Dirigirse a la pgina http://geosur.caf.com o www.geosur.info/iirsamapas o contactar
Eric Von Praag en evanpraag@caf.com

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geocatalogacin (Bogot, 2008); un sservicio de mapas regional la primera versin es operativa y la segunda
versin se previa para diciembre del 2008; un Geoportal listo con la primera versin y el lanzamiento del subportal
del Programa.

Geosur es hasta el momento una herramienta que vincula los diferentes sistemas geo-espaciales nacionales para su
integracin en la aplicacin del diseo de proyectos IIRSA. Al momento su enfoque en mapas de topogrfica,
relieve, cuencas, y obras de infraestructura, y se espera que en el proceso de su evolucin, empiece a adicionar e
incorporar otros temas de igual importancia para el diseos de proyectos y polticas regionales, como concesiones
extractivas, territorio indgena, pobreza y conflictividad.

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BOLETIN

MENSUAL
No. 10: Junio, 2009

Acerca del Boletn Mensual BICECA

Construyendo Conciencia Cvica Informada para la Incidencia y la Conservacin en la Amazona-Andina
Un proyecto del Centro de Informacin Bancaria.
Por medio de este boletn, el proyecto BICECA del Centro de Informacin sobre la Banca Multilateral, busca
traer anlisis, noticias e informacin relevante y de ltimo momento acerca de aspectos particulares de
proyectos y polticas relacionadas con la iniciativa para la Integracin de Infraestructura Regional
Sudamericana (IIRSA). Esta publicacin est dirigida a un pblico diverso de Organizaciones de Sociedad Civil,
grupos indgenas, estudiantes, acadmicos y otras personas o entidades que siguen las polticas y proyectos de
las instituciones financieras internacionales en relacin al proyecto IIRSA.
Este boletn es una publicacin de Bank Information Center (BIC) y sus contribuidores son de diversas fuentes
y naciones. Este boletn es editado por Vince McElhinny y Christian Velsquez-Donaldson, del proyecto
BICECA en colaboracin con otros investigadores que estudian y trabajan en cuestiones de la Iniciativa de
Integracin IIRSA. La informacin para el Taller Sociedad Civil BID: Estudios Ambientales Estratgicos
(EAEs) y Desarrollo Sostenible fue organizado tambin por Mariano Castro (Coordinador ICAA), Margarita
Florez (ILSA), Juan Carballo (CEDHA), Cristian Franz Thorud (BID) y Karla Chaman (BID) por lo cual
agradecemos el esfuerzo colectivo.

Adems, se reconoce los aportes individuales de los diferentes

participantes cuyo trabajo analtico esta citado en este boletn.

Si tiene usted algn comentario, pregunta o desea usted contribuir a esta publicacin puede comunicarse con
el Gerente de Latino Amrica, Vince McElhinny en vmcelhinny@bicusa.org

Centro de Informacin sobre la Banca Multilateral (BIC)

El Centro de Informacin sobre la Banca Multilateral es una organizacin independiente, no gubernamental y
sin fines de lucro que busca amplificar las voces de los ciudadanos de pases en transicin para influir en las
actividades del Banco Mundial y otros Bancos Multilaterales de Desarrollo de manera que promueva la justicia
social y sustentabilidad del medio ambiente. BIC aboga por lograr una mayor participacin ciudadana,
transparencia y rendicin de cuentas pblicas.

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