MOVIMENTOS SOCIAIS E CIDADANIA: UMA NOVA

DIMENSO PARA A POLTICA SOCIAL NO BRASIL *

MARIA DAS DoRES COSTA

**

1. A emergncia dos movimentos sociais no Brasil; 2. Perspectivas tericas dos MS; 3. Movimentos sociais, cidadania
e poltica social.

Neste artigo a autora discute os movimentos sociais e a cidadania como uma

nova dimenso para a poltica social no Brasil. Na primeira parte, a emergncia dos movimentos sociais no Brasil discutida e articulada com o modelo de
capitalismo monopolista do Estado e o regime poltico autoritrio do pas depois de 1964. A segunda parte esboa uma anlise de alguns pensamentos tericos sobre os movimentos sociais, com nfase na perspectiva da natureza de
classe atribuda a esses movimentos. Por fim, a autora discute os movimentos
sociais como um espao poltico para a conquista da cidadania no Brasil. Neste
sentido, destacada a poltica social do Estado como oampo legtimo para a
prtica poltica dos atores dos movimentos sociais na busca dos seus direitos de
cidadania.

1.

A emergncia dos movimentos sociais no Brasil

A crescente expanso de novas formas de mobilizao e organizao na sociedade civil brasileira, a partir da dcada de 70, configurada nos chamados movimentos sociais (MS), vem sendo objeto de estudo entre cientistas e trabalhadores sociais do pas.
Na verdade, essa forma de manifestao das classes populares no Brasil no
recente, acompanhando o desenvolvimento do capitalismo no pas aps os anos
30. B esse modelo de desenvolvimento que, a partir dos anos 50, desencadeia
um processo de industrializao, responsvel pelo incremento da diviso social
do trabalho, e que faz emergir, nas grandes metrpoles brasileiras, um aglomerado da fora de trabalho necessria ao seu desenvolvimento e reproduo. Isto
se d sem que o aparato estatal passe a criar, concomitantemente, novos servios e equipamentos coletivos que atendam s necessidades sociais da mo-deobra que acorreu quelas metrpoles. Isto significou, de sada, uma excluso radical de extensas camadas da populao dos benefcios da urbanizao e o conseqente agravamento das suas condies de reproduo.
Contudo, a intensificao dos MS verifica-se nos meados da dcada de 70,
quando o Brasil j tem consolidado o modelo de capitalismo monopolista de Es* Trabalho elaborado em janeiro de 1987.
** Doutora em servio social (DSW) pela Tulaine University, USA, e professora do Programa de Ps-Graduao em Administrao da Universidade Federal do Rio Grande do
Norte. (Endereo da autora: Rua Joaquim Fabrcio, 299/702 - 59.010 - Natal, RN.)
Rev. Adm. pbl..

Rio de Janeiro,

22(2):3-10.

abr./jun. 1988

tado. Pela lgica desse modelo, o Estado, ao criar grande parcela da riqueza,
configura-se em propriedade teoricamente coletiva, muito embora, contraditoriamente, se privatize para servir ao grande capital, transformando-se, assim, em
alavanca da acumulao privada.
t esse padro de acumulao que, nas recentes conjunturas, tem-se apoiado
em estratgias fortalecedoras da crescente insero do pas na diviso internacional do trabalho, gerando condies inestimveis para uma economia oligop!ica no pas. Ao mesmo tempo, a forma tendencial desse processo de acumulao engendrou, entre 1968 e 1978, um crescimento da produtividade do trabalho, em termos reais, de 32%, contra um processo de pauperizao absoluta da
maioria dos trabalhadores, cujos salrios medianos descresceram em 15% no
mesmo perodo. ~
Foi dentro dessa lgica que se verificou o excepcional crescimento econmico
no pas no perodo do conhecido "milagre econmico" (1970-73), cuja poltica,
posta em prtica pelo regime militar, "tornou as famlias mais ricas, riqussimas,
permitindo-lhes sustentar um padro de vida faustuoso, em contraste com a pobreza de grande parte da populao". 2
Situa-se na mesma conjuntura da crise econmica do "milagre" no pas a crise
de legitimidade do regime militar, implantado em 1964. Representativo de uma
fora autoritria poltico-institucional, este regime simbolizou a represso, o cerceamento da liberdade de expresso, o controle e a desarticulao de todos os
mecanismos tradicionais de representao do pas.
t, portanto, no bojo dessa crise orgnica - Estado capitalista-monopolista x
regime poltico-autoritrio - que os MS emergem com solidez no cenrio urbano brasileiro, constituindo novas foras polticas e sociais que se articulam e reativam a sociedade civil. De um lado, essas novas foras se opem s relaes
autoritrias que permeiam a totalidade da vida social; de outro, essas mesmas
foras, vitimadas pelo modelo econmico excludente, tomam conscincia das
suas necessidades bsicas de reproduo (educao, sade, transporte, saneamento, equipamentos sociais, etc.), elegendo para suas lutas um conjunto de reivindicaes sociais e polticas.

2.

Perspectivas tericas dos MS

Enquanto os MS emergem e assumem suas formas de luta na dcada de 70,

somente '11.a presente dcada que os estudiosos comearam a discuti-los teoricamente. De certa maneira, a discusso sobre esses movimentos representou, na
expresso de Cardoso," uma "rajada de ar fresco" na produo do conhecimento
dos cientistas sociais brasileiros, que no haviam acompanhado as transformaes
ocorridas na sociedade.
A'nalisando a literatura, verifica-se que um dos pontos ainda no suficientemente precisos nas interpretaes dos MS no Brasil refere-se prpria entidade,
ou seia, ao objeto MS.
Kowarick, Lcio. Proceso de desarrolo dei Estado en Amrica Latina y polticas sociales.
Accin Crtica. (5):613. 1979.
2
Singer. Paul. Repartio de renda: pobres e ricos sob o regime militar. Rio de Janeiro,
Zahar, 1986. p. 75.
3 Cardoso. Ruth C. L. Movimentos sociais urbanos: balano crtico. In: Sociedade e
poltica no Brasil ps-64. So Paulo, Brasiliense, 1984. p. 215-39.
1

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Silva e Ribeiro,4 tentando configurar o ncleo central de um paradigma para

o estudo dos MS, afirmam:
" ( ... ) sua pedra de toque uma concepo analtica que se aproxima das
manifestaes coletivas como formas de expresses populares, alternativas, i'lldependentes e espontneas (tanto no sentido de no-institucionais quanto de nodirigidas desde de fora). Sua especificidade frente a outros movimentos populares sempre dada por contraste: menos institucionalizado, mais 'popular' (no
sentido de no-fabril), etc."
Deste ponto de vista, depreende-se a natureza autnoma dos MS e sua desvinculao em relao a instncias poltico-ionstitucionais como partidos polticos, movimentos operrios e sindicais. Assim sendo, parece provvel que a entidade MS estaria representada por manifestaes coletivas e espontneas de
movimentos, que apontam e reivindicam o atendimento das necessidades sociais
de reproduo dos seus atores.
Todavia, o principal problema nas interpretaes tericas dos MS no Brasil situa-se em dois aspectos fundamentais. De um lado, a atribuio de natureza de
classe a esses movimentos, em contraste com a heterogeneidade dos segmentos
da populao que os compem. De outro, o compornente poltico-ideolgicodos
mesmos, pela desvinculao em relao a instncias polticas de partidos e/ou
sindicatos, uma vez que eles se mobilizam e se organizam em espaos prprios.
Segundo Durham,5 a dificuldade, nessas interpretaes, .. ( ... ) deriva, em
grande parte, do fato desses movimentos no se enquadrarem nas expectativas
que os estudiosos e os militantes polticos haviam construdo sobre a forma pela
qual deveria ocorrer a transformao poltica da sociedade brasileira e sobre os
instrumentos adequados para essa transformao."
Essa expectativa, discutida, entre outras correntes, pelos estudiosos da marginalidade social, partia da idia de sociedades divididas. Descrentes da viabilidade da forma clssica de luta entre as classes fundamentais (burguesia e proletariado), postulavam, esses estudiosos, que a ruptura entre os excludos do sistema produtivo capitalista e os nele i'llseridos configuraria uma nova contradio
estrutural, que geraria um movimento transformador na periferia do mundo capitalista. Transferia-se, assim, para as "massas marginais" o papel histrico de
transformao social. 6
Sem pretender aprofundar as tendncias nas i'llterpretaes tericas dos MS no
Brasil, parece oportuno fazer algumas observaes sobre o assunto. Para tanto,
tomar-se- como referncia a perspectiva marxista de Gramsci para analisar o
papel histrico dos MS na transformao da sociedade brasileira. No pensame'llto gramsciano, o entendimento de transformao social implica, de sada, uma
concepo fundamental, que a de totalidade social, que compreende o entendimento de uma globalidade orgnica dentro de uma relao dialtica entre o
conjunto da infra-estrutura e da superestrutura e determinada pela base ecO'l1mica. 7
Silva, Luiz A. M. da & Ribeiro, Ana C. T. Paradigma e movimento social: por ondl1
andam nossas idias? Cincias Sociais Hoje, So Paulo, Cortez. 1985.
5 Durham, Eunice Ribeiro. Movimentos sociais: a construo da cidadania. Novos Estudos
Cebrap, n. lO, p. 24-30, out. 1984.
6
Cardoso, Ruth C. L. op. cito p. 215.
7 Carvalho, Alba M. P. de. A questo da transformao e o trabalho social. So Paulo,
Cortez, 1983. p. 27-8.
4

Movimentos sociais e cidadania

Compreendida a totalidade social como uma relao dialtica, a "transformao social passa a ser concebida como um processo global que se faz simultaneamente no terreno econmico e no ideolgico atravs da luta poltica". 8
Conforme observado anteriormente, os MS se manifestam como formas de
expresses independentes, espontneas e autnomas, com representatividade heterognea de diferentes setores e segmentos da sociedade (operrios, ambulantes,
empregados do comrcio, empregadas domsticas, pequenos comerciants, donasde-casa, funcionrios pblicos. dentre outros), o que nem explica a desvinculao dos mesmos dos sindicatos de categorias especficas, nem tampouco supe
que os MS os substituam. Acrescente-se a este raciocnio o sentido popular "nofabril" desses movimentos, o que sugere que a sua mobilizao no toma, objetivamente, como referncia, a esfera da produo, isto , os conflitos nas relaes sociais da produo. Refora esta observao o ponto de vista de Nascimento,9 de que" ( ... ) os MS constituem canais de expresso dos trabalhadores
autnomos e subempregados alijados 'automaticamente' dos sindicatos e marginais poltica, situados nos bairros perifricos das grandes cidades".
Em articulao com as observaes acima, vale a pena fazer algumas consideraes sobre a natureza de cla~se dos MS no Brasil, na perspectiva da luta
poltica, no terreno ideolgico. Isto remete necessariamente ao pensamento
gramsciano de ideologia, que a concebe atravs do poltico, numa postulao de
que a ideologia obrigatoriamente poltica. Sugere-se, nessa concepo, a noo de Que a eficcia da ao ideolgica estabelece um vnculo orgnico entre
ideologia e classe social, de maneira que a "ideologia s constitui uma fora efetiva enquanto concepo de mundo de uma classe". 10
No se contesta que os MS no Brasil so novas formas sociais com manifestaes de luta poltica. Todavia. as lutas desses movimentos, por um lado, desatreladas das instncias polticas dos partidos e sindicatos (em face da representatividade heterognea dos setores e segmentos da sociedade que agregam) no sugerem uma concepo de mundo vinculada classe do proletariado. Por outro lado,
essas lutas, conotando reivindicao para atender s carncias coletivas da populao, mais localizadas na esfera da reproduo, no transcendem a ao do
poder pblico, das polticas sociais. Dentro destas perspectivas, parece limitado
configurar a luta desses movimentos como uma luta poltica de enfrentamentos
ao ente Estado capitalista.
Dessas observaces entende-se ser prematura concluir por uma natureza de
classe no interior dos MS no Brasil. No estgio atual e com as caractersticas que
apresentam, questionvel inferir suas lutas no terreno econmico e visualizar
a presena de uma ideologia vinculada organicamente a um projeto poltico da
classe dominada, dirigido transformao da sociedade brasileira.
Uma outra linha de interpretao terica dos MS no Brasil vem baseada nas
formulaes de Manuel Castells e Jea'l1 Lojkine,11 que consideram o paradigma
do "urbano" no capitalismo monopolista das sociedades desenvolvidas para explicao desses movimentos. Muito embora marcante no pensamento terico bras i-

Id. ibid. p. 31.

Nascimento. E. P. de. Movimentos sociais: algumas teses discutveis - algumas observaes intempestil'as. Recife. Centro Josu de Castro de Estudo e Pesquisas, 1985. mimeogr.
10 Carvalho. Alba M. P. de. op. cit. p. 37.
11
Castells. Manuel. A questo urbana. Trad. Arlene Caetano. Rio de Janeiro. Paz e Terra,
1983; Lojkine. Jean. O Estado capitalista e a questo urbana. Trad. Estela dos Santos Abreu.
So Paulo. Martins Fontes. 1981.

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leiro, essa interpretao tambm no parece suficiente e/ou adequada para explicar o fenmeno dos MS no Brasil. Neste sentido, Cardoso 12 faz a seguinte observao: "( ... ) preciso no esquecer, entretanto, que esses autores que colocavam em evidncia as chamadas 'novas contradies urbanas' tinham como
pano de fundo as manifestaes que sacudiam as sociedades desenvolvidas durante
a dcada de 60. Os negros, as mulheres, os estudantes em maio e 68 e as comunidades hippies ou os objetores de conscincia eram setores que se autodefiniam
como marginais sociedade industrial e propunham um novo modo de vida."
Essa assertiva sugere que a interpretao terica dos MS no Brasil passa pela
compreenso mesma da formao social e econmica da sociedade brasileira,
o que implica em entender que a produo do saber sobre os MS '110 Brasil (partindo das condies concretas em que eles acontecem) passa necessariamente
pelo saber dos atores desses movimentos. E um saber que parece despontar no
interior dos MS no Brasil o saber da cidadania, que se cO'Ilstri na prtica dos
seus atores, na medida em que dirigem suas reivindicaes para as polticas
sociais do Estado.

3.

Movimentos sociais, cidadania e poltica social

A noo de conquista da cidadania pelos atores dos MS ganha corpo entre

os estudiosos brasileiros.
Para Durham,13 esses movimentos sociais so novas formas de atuao que
tm potencial para a construo de uma cidadania popular. Na opinio dessa
autora, "a transformao de necessidades e carncias em direitos ( ... ) pode
ser vista como um amplo processo de reviso e redefinio do espao da cidadania".
Na verdade, pensar a cidadania pensar a democracia. f: sob o pano de fundo
da democracia que um conjunto de direitos sociais, civis e polticos assegurado
aos indivduos de um Estado - Nao. O reconhecimento e a garantia desses
direitos so a segurana do indivduo, por um lado, das condies necessrias
e indispensveis sua manuteno e reproduo e, por outro lado, da sua participao na comunidade poltica do Estado nacional. Noutras palavras, pensada
no interior de um processo democrtico, a questo da cidadania passa pela articulao entre igualdade social e liberdade poltica, de tal maneira que a existncia de uma condio e garantia da outra.
Existe uma grande distncia entre essa noo de cidadania e a realidade da
cidadania no Brasil. Para entend-la, fundamental situar o Estado autoritrio
que, no perodo de 1930 a 1945, na busca de legitimao, consagrou e/ou doou
as leis sociais aos trabalhadores, numa tentativa de suprimir os conflitos sociais
da poca. Assim que se tem afirmado, que: "( ... ) na histria brasileira, cidadania social e cidadania poltica se desentenderam. As polticas sociais floresceram sob o autoritarismo de Vargas, primeiro, e, depois, dos militares, de
maneira que ( ... ) os direitos sociais se afirmaram quando os direitos civis
e polticos foram suprimidos ( ... ) e que acentuada esta distncia no ps-64, um

12
13

Cardoso, Ruth C. L. op. cit. p. 216-7.

Durham, Eunice. op. cito p. 756.

Movimentos sociais e cidadania

Estado de mal-estar social foi a resultante perversa do divrcio entre cidadania

poltica e cidadania civil. 14
Resulta desse contexto que a questo da cidadania no Brasil vem subordinada
a uma lgica autoritria-corporativa que, por um lado, imprime o controle estatal
sobre os sindicatos, e, por outro, impe um modelo corporativista de gesto das
polticas sociais, citando-se, como exemplo, a legislao trabalhista de previdncia social, entre outras.
Esta caracterstica da cidadania no Brasil tem sido objeto de anlise e crtica
por parte de vrios estudiosos brasileiros. Para este trabalho, tomou-se a contribuio crtica de Santos,15 para quem a cidadania no Brasil entendida como
cidadania regulada.
Segundo esse autor, a cidadania regulada extrai as razes do conceito de cidadania no de um cdigo de valores polticos, mas de um sistema de estratificaco
ocupacional, definido por norma legal. O critrio ocupao o que determina
e regula a condio da cidadania. Portanto, so cidados aqueles Indivduos localizados em ocupaes reconhecidas e definidas por lei, e, conseqentemente, a
expanso da cidadania s se d na medida em que novas profisses e/ou ocupaes so regulamentadas.
Dentro dessa concepo de cidadania regulada, expurgada dos direitos de
cidadania a grande massa da populao brasileira marginalizada - desempregados, subempregados, empregados instveis, ambulantes, biscateiros, etc. - ,
expulsa do sistema produtivo, massa essa que, nas sociedades urbanas, sobrevive
apenas das atividades do chamado setor informal da economia.
Neste contexto, a conquista da cidadania no Brasil tem duas implicaes. De
um lado, incorporar verdadeira cidadania, ampliando esta condio para uma
cidadania plena, os brasileiros "enquadrados" na cidadania regulada. De outro
lado, incorporar a essa mesma dimenso de cidadania (cidadania plena) os indivduos "pr-cidados" ou "a-cidados", expulsos do sistema produtivo, portanto,
sem profisso regulamentada, sem carteira profissional e sem sindicato que lhes
permitam ter sequer a condio de cidadania regulada. 16
Todavia, os MS apresentam-se como o espao concreto e legtimo para conquista e ampliao dos direitos de cidadania, inclusive para os "pr-cidados",
pois, como afirma Nascimento,I, "os MS situam-se no recndito irredutvel da
sociedade civil, nos interstcios mais profundos da cidadania, dos direitos individuais dos cidados face ao Estado". Assim que, no desenvolvimento de suas
lutas, utilizando mecanismos de protesto e presso, os indivduos os mais diversos encontram uma identidade coletiva, tornando-os iguais, na medida em que
experimentam, no cotidiano, as mesmas carncias. Atravs desse processo de luta e de prtica poltica vivenciada no interior desses movimentos, os seus atores

14

Almeida, Maria H. T. de. l! tempo de novos direitos. Novos Estudos Cebrap, n. 2,

p. 1. jul. 1983.

Santos. Wanderley J. dos. Cidadania e justia. Rio de Janeiro, Campus, 1979. p. 75-6.
A instituio recente do seguro desemprego (Decreto-Iei n. 2.283, de 27 de fevereiro de
1986) parece reforar a noo da cidadania regulada e legitimar a condio dos "pr-cidados", na medida em que beneficia apenas os desempregados do setor produtivo e exclui a
massa de desempregados crnicos, subempregados, ambulantes, que sobrevive das atividades
do setor informal da economia.
17 Nascimento, E. P. de. op. cit. p. 11.

15

16

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ultrapassam a noo de carncia para a afirmao de direitos. Assim que passam a afirmar seus direitos ao saneamento bsico, energia eltrica, educao, assistncia mdica, s creches, posse da terra.
Na luta pela conquista dos seus direitos, os MS passaram a imprimir uma nova qualidade aos conflitos sociais, na forma de enfrentamento do regime poltico autoritrio e da ao do poder pblico e suas polticas sociais. Notadamente na conjuntura da redemocratizao do pas, esses novos atores ampliaram a
noo dos seus direitos polticos e estabeleceram um confronto na legitimidade
do regime poltico vigente, ao se oporem s relaes autoritrias e repressivas em
uso. Em assim fazendo, vm forando o seu reconhecimento na cena poltica,
na busca de legitimao dos seus direitos polticos auto-evidentes - garantia de
liberdade, direito associativo, direito de voto - , e perseguindo seus direitos
cidadania poltica.
No enfrentamento do poder pblico e do aparato institucional das polticas
sociais, os atores dos MS reivindicam como direitos - e no como concesso,
privilgio ou doao paternal - as condies materiais necessrias ao conjunto
da reproduo social. Nesta confrontao, os MS legitimam seus direitos sociais
e ampliam o espao para a conquista da cidadania social. Nessa relao de conflito, avaliam a legitimidade e o poder do Estado para superar a tenso contraditria entre as exigncias da reproduo do capital, de um lado, e, de outro, as
necessidades de reproduo da fora e trabalho.
Sabe-se que, como componente essencial das relaes de produo capitalista,
o Estado capitalista o gestor simultneo e contraditrio do capital e da fora
de trabalho. No bojo desta cO'l1tradio, o Estado estabelece uma vinculao orgnica entre a acumulao e a sua interveno, objetivando assegurar a reproduo das relaes de produo capitalista. ~, portanto, na dinmica desta vinculao que as polticas sociais se definem. Todavia, a interveno do Estado atravs das polticas sociais no se desenha no interesse exclusivo das classes dominantes que o representam. Assim, se, por um lado, como exigncia do prprio
capital, a poltica social do Estado entendida como uma forma de organizar as
condies de reproduo da fora de trabalho, por outro lado ela tambm incorpora os interesses e reivindicaes das classes subalternas.
~ nessa perspectiva que se entende que os MS, ao tomarem conscincia coletiva dos seus direitos sociais e polticos, alargam os espaos democrticos para
reviso e redefinio da cidadania no Brasil; abrem avenidas para a conquista
da cidadania plena para todos os membros da comunidade. O terreno da interveno do poder pblico, atravs das polticas sociais, desponta como um espao
legitimado pelos MS para a prtica poltica na conquista desses direitos, pois, se
por um lado as polticas sociais do Estado despertam os atores dos MS para o
atendimento de suas necessidades de reproduo, por outro a conscincia poltica que desenvolvem no interior desses movimentos cria e recria o saber da cida
dadania em face de seus direitos sociais e polticos.

Summary

In this article the author discusses the social movements and the citizenship
as a new dimension for the social policy in Brazil. In the first sectiO'l1, the emergence of these movements in Brazil and their relation with both the model of
monopolist capitalism of State and the authoritarian political regime of the counM;'imenlos sciais e cidadania

try after-64 are discussed. In the second section, an analysis is made on some
theoretical point of views conceming these movements. Emphasis is given on
the perspective of nature of class of the social movements. Finally, the social
movements are discussed as the political space to the conquest of citizenship in
Brasil. The social policy of the State is oovisioned as the concret and legitimated
field to the poltical practice of the social movements' actors towards conquering
citizenship rights.

editados pela FGV

Iniiao, moeda & modelos
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