LA DIVISION PROVINCIAL DE 1833.

BASES Y ANTECEDENTES

ANTONIO M.a CALERO AMOR

LA DIVISION PROVINCIAL
DE 1833.
BASES Y ANTECEDENTES

INSTITUTO DE ESTUDIOS DE ADMINISTRACION LOCAL

MADRID, 1987

by the author, 1987

NIPO: 327-86-030-9
I.S.B.N.: 84-7088-443-3
Depsito Legal: M. 10.947 - 1987
Imprenta TARAVILLA (Suc. Vda. de Galo Sez)
Mesn de Paos, 6
28013 MADRID

INTRODUCCIN: LA RAZN PROVINCIAL

La divisin provincial decretada por Javier de Burgos

en 1833 no ha tenido, por lo general, buena prensa. La
literatura sobre el tema, que se menciona en el lugar correspondiente de este trabajo, as lo atestigua: el calificativo que ms comnmente se le aplica es el de artificial. Ese es un juicio, sobre todo, geogrfico; el poltico
es paralelo al que se tenga de la centralizacin, y parece
claro que sta ha recibido muchos ms denuestos que elogios. Los nacionalismos llamados perifricos han realizado la condena ms radical: algn catalanista, elevndose
a niveles de esencialismo poltico-lingstico, defina el
concepto por su etimologa: provincia = pro victs, lugar
para los vencidos. (Aparte de que sa no es la primera ni
la nica acepcin etimolgica de la palabra provincia, cabra preguntarse quines son los vencedores, cuando todos los ciudadanos del Estado pertenecan forzosamente
a alguna.)
7

Este no es un trabajo terico que pretenda polemizar

ni reivindicar el valor y el sentido de la provincia. Es un
trabajo histrico que se propone explicar simplemente
cmo y por qu se lleg a hacer la divisin provincial
de 1833. Y el anlisis histrico muestra muy claramente,
al menos eso esperamos, cul fue el sentido que le dieron
sus autores, los objetivos que pretendan, las contradicciones en que se debatan y las numerosas limitaciones
de las que en gran medida eran conscientes. La historia
muestra, esperamos, lo que, tal vez pretenciosamente, nos
atrevemos a llamar razn provincial.
Que es una razn poltica, directamente vinculada a la
implantacin del rgimen liberal, . como base fsica de
todas las novedades y reformas segn deca la Comisin
de 1821. Y una razn administrativa, como medio ineludible para hacer mnimamente eficaz la accin del Estado, una vez adoptado el modelo centralizador a la francesa, de origen, quede claro desde ahora, preliberal. Y una
razn geogrfica, por cuanto el relieve y las distancias
condicionan, si es que no determinan, la relacin entre
Administracin y administrados. Y una razn histrica,
que induce a tener en cuenta las preocupaCiones y habitudes de los pueblos que forman la Monarqua, y que
a su vez es preciso conciliar con la soberana. nacional,
una e indivisible. Razones no siempre compatibles, a veces claramente contradictorias, cuya realizacin territorial dio el resultado conocido. Otra cosa es el juicio poltico que l merezca: aqu no se pretende explicar cmo
debieron ser las cosas, sino por qu fueron como fueron.
Tal es el objetivo principal de este trabajo, que en
otros aspectos se nutre de una relativamente abundante
8

bibliografa sobre el tema (1). Con todo ello debe quedar

claro que la obra de Javier de Burgos fue el resultado de
un proceso iniciado explcitamente en 1811, al aprobar
las Cortes' de Cdiz el artculo que ordenaba una nueva
divisin del territorio; que ese proceso parta, a su vez,
de la divisin existente en el Antiguo Rgimen, en muchos casos nacida en la Baja Edad Media, aunque obviamente reformndola en profundidad e instrumentalizndola con un sentido casi totalmente nuevo; y que la
paternidad intelectual de la obra debe ser compartida
por Javier de Burgos con muchos autores: los miembros
de las sucesivas comisiones del Gobierno y de las Cortes,
(1) Entre los estudios ms recientes figura el de GONZALO
MARTiNEZ DiEZ, Gnesis histrica de las provincias espaolas,
AHDE, LI, 1981, 523-593, al que remitimos 'Para una informacin
ms detallada. Sin embargo, nO es correcta su afirmacin de
que el extenso expediente sobre el que las Cortes del Trienio
Constitucional realizaron su particin del territorio espaol ha
desaparecido del Archivo de las Cort'es sin dejar tras de s el
menor rastro (p. 587). Aunque incompleto, el expediente se
conserva en el Archivo del Congreso de los Diputados, y los
rastros que ha dejado se agrupan en los fondos relacionados
al final del texto como fuentes inditas.
Tales fondos fueron utilizados por CONCEPCIN DE CASTRO en
su interesante libro La Revolucin Liberal y los municipios espaoles, Madrid, 1979, de una forma enjundiosa, pero breve, por
afectar slo tangencialmente a su tema de investigacin. Tambin lo han sido en el trabajo ms reciente, a nuestro conocimiento, y ms completo e interesante desde el punto de vista de
la distribucin espacial y su representacin cartogrfica;. es el
de EDUARDO GARRIGS (cOrganizacin territorial a fines del Antiguo Rgimen, en M. ARTOLA ed., La economa espaola a fines
del Antiguo Rgimen, IV, Instituciones, Madrid, Alianza, 1982,
pp. 1-105, que incluye como aportacin especialmente valiosa
diez mapas de elaboracin propia, entre ellos el del proyecto
Bauz 1813.

y singularmente el marino y gegrafo Felipe Bauz (2):

la documentacin indita conservada en el Archivo de
las Cortes agranda la importancia de una figura no del
todo ignorada, pero demasiado poco conocida.
Esa documentacin indita, junto con un anlisis de
tenido de las fuentes impresas pero poco utilizadas, es
la que ha permitido reconstruir esa tazn provincial
como razn histrica. Tal pretende ser, y confiamos que
sea, la aportacin principal de este trabajo.

(2) O Baus; preferimos la primera grafa por ser la ms

frecuente y, desde luego, la autgrafa. Dentro de la Armada,
en la que lleg a capitn de navo, se especializ en cartografa
martima. Miembro de la Real Academia de la Historia, se dedic con entusiasmo a levantar el mapa general de Espaa, en
gran parte a sus expensas. Exiliado en Inglaterra tras la reimplantacin del absolutismo, condenado a muerte y confiscados
sus bienes en 1826 por haber votado en las Cortes del Trienio
el impedimento moral del rey, logr sacar de Espaa gran parte de sus documentos y continuar en Londres sus estudios, que
le valieron ingresar en la Royal Society, recibir la Orden de la
Jarretera y ser enterrado, segn sus bigrafos, en la Abada de
Westminster. Amnistiado por la reina gobernadora en 1833, muri cuando se dispona a regresar. Sus papeles volvieron a Espaa, pero la incuria del Estado y las necesidades econrriicas
de la familia hicieron que se dispersara su coleccin, de la que
una parte se conserva en el British Museum y otra en el Museo
Naval espaol. Vase JOAQufN M.a BOVER, Varones ilustres de
Mallorca, Palma, 1847, y JUAN LLABRs BERNAL, Breve noticia de
la labor cientfica del Capitn de Navo D. Felipe Bauz y de
sus papeles sobre Amrica, 1764-1834, Palma de Mallorca, 1934.

10

l.

1.1.

EL

PROCESO DE DIVISIN PROVINCIAL

Descripcin del proceso, 1811-1833

La divisin provincial de 1833 no fue una creacin ex

novo: fue una reforma en profundidad de la existente
a fines del Antiguo Rgimen. Tampoco fue Javier de Burgos el primero en comprender la necesidad de esa reforma, ni en proyectarla ni en decretarla: haba sido decidida ya por las Cortes de Cdiz, que en el artculo 11 de
la Constitucin establecieron: Se har una divisin ms
conveniente del territorio espaol, luego que las circunstancias polticas de la nacin lo permitan. Tal es el punto de partida del proceso que iba a conducir finalmente
a la divisin establecida por Real Decreto de 30 de noviembre de 1833, vigente en la actualidad con muy ligeras
modificaciones.
El 12 de junio de 1813 las Cortes envan una comunicacin a la Regencia -que representaba al rey durante su
11

ausencia, y por lo tanto tena el poder ejecutivo- para

que ponga en prctica lo preceptuado en el artculo 11
de la Constitucin. Doce das ms tarde la Regencia comisiona a Felipe Bauz, oficial de Marina experto en temas geogrficos, para que proyecte una nueva divisin
que responda a las exigencias de las Cortes. La realiza
(documento 1) y es remitida por la Regencia al Consejo
de Estado en 26 de enero de 1814. El alto organismo con
sultivo, despus de recibir informes de varias Diputaciones provinciales, pas este expediente a la Comisin de
Gobernacin el 12 de febrero siguiente.
Por su parte, y paralelamente, siempre en virtud del
mandato constitucional, las Cor.tes Ordinarias formaron
el 8 de marzo de 1814 una Comisin encargada de la
divisin geogrfico-poltica de la Pennsula. A su vez, la
Comisin de Gobernacin del Consejo de Estado aceptaba en 25 de marzo de 1814 el proyecto de divisin
enviado por la Regencia, pero introduciendo algunas modificaciones: reduca a 39 las 44 provincias que. haba
propuesto Felipe Bauz, e insista en el carcter de provisionalidad de su proyecto, previendo la posibilidad de
reformas posteriores que aconsejara la experiencia de su
puesta en prctica y una mejor informacin. Sin embargo, pocos das ms tarde, el 6 de abril, el Consejo de
Estado mand detener el proyecto, hasta :tanto no se hubiera conseguido una mayor y mejor informacin, pues
los datos recibidos hasta entonces eran, en opinin de
aquel organismo, insuficientes. Que esta decisin fuera
de carcter tcnico o poltico, no corresponde discutirlo aqu. El hecho es que, un mes ms tarde, a la vuelta
de Fernando VII, el proceso fue detenido totalmente: el
Decreto de 4 de mayo que declaraba nulos y sin ningn
12

valor ni efecto la Constitucin y Decretos de las Cortes,

alcanzaba lgicamente a la nueva divisin provincial,
tan ligada al. liberalismo que haba sido constitucionalizada'.
El sexenio absolutista inaugurado entonces termina en 1820, cuando triunfa el pronunciamiento de Riego
en Cabezas de San Juan y los que le siguieron en diversos .lugares de la geografa espaola. De nuevo se puso
en vigor la Constitucin de Cdiz, y con ella las disposiciones de diverso rango legal que emanaron de la asamble gaditana. El tema de la nueva divisin del territorio
no iba a ser una excepcin, y en julio de 1820 el gobier-:no liberal constituido poco antes reanud el proceso,
nombrando una nueva comisin que deba preparar un
nuevo proyecto. La ilacin con el anterior vena asegurada, entre otras cosas, por el propio Felipe Bauz,
quien, contando esta vez con la colaboracin de Jos
Agustn de Larramendi, realiz la divisin encomendada, que describi, razon y cartografi en el informe correspondiente (documento 2).
Las Cortes, por su parte, nombraron una Comisin
que informara el proyecto de la del gobierno; la presi~
da el murciano Diego Clemencn que, adems de comentarista del Quijote, era autor de algunas obras de carcter geogrfico; muy posiblemente fue el principal inspirador del Informe de la Comisin de las Cortes, pues
en las discusiones l fue quien llev el peso de los debates en su defensa, y en ellos expuso y desarroll las mismas ideas que aparecen en el documento escrito, con el
mismo estilo y, en ocasiones, con las mismas o parecidas palabras. Clemencn y sus compaeros de Comisin
haban solicitado previamente la colaboracin de los
13

diputados para que, como presuntos conocedores del

terreno de sus provincias, aportaran los datos y modificaciones que estimaran convenientes, mejorando as el
Informe de la Comisin y supliendo algo el estado ms
bien precario en que deberan encontrarse por aquella
poca los conocimientos geogrficos, cartogrficos y estadsticos de Espaa.
Con esta base, la Comisin nombrada por las Cortes
present a stas su Informe el 19 de junio de 1821 (documento 3), pero slo empez a ser discutido en las Extraordinarias reunidas a fines de septiembre de aquel
ao. El discurso de la Corona, ledo por Fernando VII en
la sesin inaugural del da 28 de septiembre, asignaba a
la divisin provincial el lugar de preferencia entre todas
las tareas a desarrollar por las Cortes. El da 1 de octubre comenz la discusin del proyecto, que dur hasta
el 14 de enero siguiente. Paralela y posteriormente se
fueron recibiendo en las Cortes numerosos escritos de
Diputaciones, Ayuntamientos y particulares con diversas
representaciones relativas al tema. El proyecto fue finalmente aprobado, con las modificaciones que ms
adelante se detallan, y decretado el 27 de enero de 1822
(documento 4).
La nueva divisin provincial no pudo ser utilizada en
las elecciones a Cortes de 1822 y 1823, pero s como base
territorial de las nuevas Diputaciones Provinciales y jefes poltltos, cuya eficacia, de todos modos, debi ser
mnima. Un ao justo despus del Decreto, el Congreso de Verona decida intervenir en Espaa para reimplantar el absolutismo, cosa que hizo poco despus Fernando VII, con la ayuda de los Cien Mil Hijos de San
Luis, de modo que a fines de 1823 el rey anulaba toda

14

la obra del Trienio Constitucional, reponiendo las viejas ideas, procedimientos e instituciones, entre ellas las
provincias del Antiguo Rgimen.
El rey muri el 29 de septiembre de 1833, cuando ya
se haba planteado el problema sucesorio, y con l la
lucha entre absolutismo y liberalismo. Se abri entonces un perodo de transicin, en cuya primera fase el
poder estuvo en manos de una especie de tercera fuerza que algunos califican de despotismo ilustrado: Cea
Bermdez la representaba en el Consejo de Ministros;
busc, de acuerdo con la reina regente, colaboradores
de su misma ideologa, y uno de los ms importantes
fue Javier de Burgos, liberal muy moderado, antao
afrancesado. El 21 de octubre de 1833 fue nombrado
lninistro de Fomento, con el encargo de plantear la
divisin civil del territorio, como base de la administracin interior. El poltico granadino se sirvi de los
trabajos y documentos que hemos venido mencionando,
introdujo las reformas que despus se detallan, y el 30
de noviembre siguiente firmaba el Decreto que culminaba todo este proceso (documento 5). En seguida sobrevinieron cambios polticos de importancia, y Burgos
sali del Ministerio a los pocos meses, pero esta vez la
divisin provincial fue respetada por moderados y progresistas, de forma que, con ligeras variaciones, contina vigente en la actualidad.

1.2.

La divisin provinc{al del Antiguo Rgimen

Para entender los cambios producidos por los sucesivos proyectos y decretos es preciso conocer, siquiera
15

someramente, la divisin provincial vigente en Espaa

a fines del Antiguo Rgimen. Era, en lo fundamental, la
recogida por orden de Floridablanca en 1785, y comprenda las provincias siguientes (3):
Galicia.
Len.
Zamora.
Toro.
Salamanca.
Valladolid.
Palencia.
Burgos.
Soria.
(3) Espaa dividida en Provincias e Intendencias y subdividida en Partidos, Corregimientos, Alcaldas mayores, Gobiernos
polticos y militares, as Realengos como de Ordenes, Abadengo
y Seoro. Obra formada por las relaciones originales de los respectivos Intendentes del Reyno, a quienes se pidieron de Orden
de S. M. por el Excmo. Sr. Conde de Floridablanca, y su Ministerio de Estado en 22 de Marzo de 1785. Con un nomencltor de
los pueblos del Reyno, que compone la segunda parte. En la
Imprenta Real. Madrid MDCCLXXXIX. Es la Kdivisin de Floridablanca, incorrectamente llamada as, pues el ministro de
Carlos IV no hizo en realidad ninguna divisin de provincias,
sino que tan slo orden consignar y catalogar las existentes,
enumerando los ncleos de poblacin que pertenecan a cada
una de ellas e indicando su situacin jurdica.
Esta divisin ha sido estudiada por E. GARRlGS en O. C. en
nota 1. Y con anterioridad, por AMANDO MELN en sus artculos
Inmediata gnesis de las provincias espaolas, en Anuario de
Historia del Derecho Espaol, 1957-58, XXVII-XXVIII, 17-59;
De la divisin de Floridablanca a la de 1833, en Estudios Geogrficos, 71, 1958, 173-220, que es una reproduccin del anterior;
Provincias e Intendencias en la peninsular Espaa del XVIII,
en Homenaje al Prof. Cayetano de Mergelina, Murcia, Universidad, 19611962, pp. 613-632.

16

Segovia.
Avila.
Alava.
Guipzcoa.
Vizcaya.
Encartaciones de Vizcaya.
Navarra.
Islas de Gran Canaria.
Extremadura.
Madrid.
Toledo.
La Mancha.
Cuenca.
Guadalajara.
Aragn.
Catalua.
Valencia.
Islas Baleares.
Murcia.
Jan.
Crdoba.
Sevilla.
Granada.
Nuevas Poblaciones de Sierra Morena.
Nuevas Poblaciones de Andaluca.
Posteriormente, en 1799, se crearon las provincias
martimas de Cdiz, Mlaga, Alicante, Cartagena, Santander y Asturias, segregadas de Sevilla, Granada, Valencia, Murcia, Burgos y Len, respectivamente, amplindose sus competencias en 1802 y suprimindose
17
2

entre aquella fecha y 1812 las de Toro, Encartaciones

de Vizcaya y Nuevas Poblaciones.
Esta divisin presenta una serie de caractersticas
que es preciso destacar:
a) No estaba claro el concepto de provincia, por lo
que es confusa y equvoca la denominacin de territorios, y casi nunca coincidente la enumeracin de stos.
Por ejemplo, la provincia de Galicia aparece en la mal
llamada divisin de Floridablanca compuesta de otras
siete entidades llamadas tambin provincias: Betanzos, La Corua, Lugo, Orense, Mondoedo, Santiago y
Tuy. Numerosas entidades territoriales eran llamadas simultneamente provincias, reinos o intendencias, y entidades menores de la categora de partidos eran tambin denominadas provincias.
b) En las relaciones de provincias que se hacen en
diferentes documentos de la poca, el nmero total de
provincias casi nunca coincide, figurando en unas provincias que faltan en otras.

e) Unos territorios son provincias a unos efectos,

pero no a otros, lo que contribuye a explicar las diferencias anteriores.
d) La extensin de las mismas era enormemente
variada, oscilando, por ejemplo, entre los 2.000 kilmetros cuadrados de Guipzcoa y los 32.000 de Catalua.

e) Su territorio era con frecuencia discontinuo, sobre todo en las provincias de Len y ambas Castillas,
con multitud de pequeos enclaves de unas en otras.

18

Ello era el resultado del proceso a travs del cual se

form la Monarqua espaola, por agregacin sucesiva
de territorios de la ms diversa ndole, con su correspondiente multiplicidad de instituciones y demarcaciones territoriales, muchas de las cuales no han sido aclaradas an por la investigacin. En fin, la situacin era
tan confusa y abigarrada que apenas se podan realizar
con un mnimo de eficacia los ms elementales actos
de gobierno y administracin, como se desprende de
la justificacin aducida en el prlogo a la relacin de
Floridablanca:
Hallndose frequentemente embarazado el Gobierno para dirigir sus rdenes y providencias a muchos Pueblos de la vasta Monarqua Espaola, por
la pequeez de unos, la identidad del nombre de
otros, y la falta de una noticia exacta y Prontuario de todos... a fin de que el vasallo ms retirado
y escondido no careciese del consuelo de ser cono.
cido y auxiliado de su Rey y de sus cuidados paternales en los casos de cualquier recurso o necesidad, o de una Providencia general. .. dejar expeditas las vas para que en todos tiempos, sabido el
nombre del Pueblo de cualquier habitante de Espaa, puedan llegar a l fcil, pronta y seguramente las providencias convenientes o necesarias,
que es el gran fin del Gobierno.

Las sucesivas convocatorias a Cortes que tuvieron

lugar en 1810, 1812 Y 1820 se harn sobre la base de esta
divisin, con muy ligeras modificaciones.
Trataremos ahora de dar una idea somera del proceso de formacin de las antiguas provincias, con el fin
de poner de relieve la carga histrica que asume la divisin de 1833.
19

No vari en nada la extensin y lmit~s que tenan

en el Antiguo Rgimen las Provincias Vascongadas y
Navarra. El Decreto de 1833 define el contorno de cada
una de las cuatro exactamente con las mismas palabras: Sus lmites son los mismos que tienen actualmente. Ese actualmente se refiere a la situacin de
fines del Antiguo Rgimen, que a su vez era prcticamente la misma que tenan cada una de las provincias
y el Reino de Navarra en el momento de su incorporacin a la Corona de Castilla, salvo algunas pequeas
modificaciones.
Las dems provincias de la Corona de Castilla tienen
su origen remoto en los distintos reinos y entidades territoriales que la formaron y ms directo en las ciudades que disponan de voto en Cortes, segn idea apuntada por Domnguez Ortiz, desarrollada posteriormente
por Demetrio Ramos y recogida tambin por Martnez
Dez (4). El proceso puede sintetizarse as: a medida
que se impone el poder absoluto de los monarcas de la
Casa de Austria, con Carlos V y en especial con Felipe 11, las funciones y poderes de las Cortes de Castilla
van quedando progresivamente reducidas a las de acep-

tar los impuestos que propone el rey; la forma de cobrarlos sera la que, poco a poco, dara lugar a la delimitacin del territorio de las futuras provincias: los
encargados de hacerlo seran los municipios de las dieciocho ciudades con voto en Cortes, y los cobraran c~da
(4) ANTONIO DOMfNGUEZ ORTfz, Concesiones de votos en
Cortes a ciudades castellanas en el siglo XVII, en Anuario de
Historia del Derecho Espaol, XXXI, 1961, 175-186; DEMETRIO
RAMOS, El origen de las provincias y su relacin con la evolucin de las Cortes, en La Provincia, 1, 1966, 27-37.

20

uno en el distrito que les correspondiera. El sistema se

consolida a partir de la creacin del servicio -impuesto, en principio, extraordinario- de millones, decidido por Felipe 11 en 1590 para cuya ejecucin se realiz el censo de 1591, que asigna el territorio correspondiente a cada una de las dieciocho ciudades (ver
cuadro), y sobre todo en 1608, cuando las Cortes de
aquel ao consiguen una Real Cdula en la que se refuerza la autoridad fiscal de las ciudades con voto en
Cortes, a cambio de la concesin por sus representantes
de un nuevo servicio:
Para que mejor se guarde todo lo que toca al bien
y aumento de este servido ... (ordenamos) que todas las ciudades y villas de estos Reynos cumplan
y obedezcan las rdenes de las ciudades y villas de
voto en Cortes en lo que cada una ordenare en su
provincia y distrito.
Domnguez Ortiz destaca la importancia que tiene
esta Real Cdula en la organizacin administrativa del
Estado espaol, y para Demetrio Ramos, de aquella
funcin fiscal concedida a las ciudades con voto en Cortes arrancan los orgenes de la actual divisin provincial por lo que a la Corona de Castilla se refiere, y al
margen, claro est, de las provincias exentas.
En todo caso, basta repasar la lista de aquellas dieciocho ciudades a fines del siglo XVI para comprobarlo:
Len (habla por Asturias).
Toro.
Zamora (habla por Galicia).
Salamanca.
21

Valladolid.
Burgos.
Soria.
Segovia.
Avila.
Madrid.
Toledo.
Cuenca.
Guadalajara.
Murcia.
Sevilla.
Crdoba.
Jan.
Granada.

Todas, menos Toro, son en la actualidad capitales

de provincia. A partir de entonces, y puesto que los encargados de la cobranza de los servicios llevaban una
comisin que les proporcionaba buenos ingresos, numerosas ciudades solicitaron se les concediera asiento en
las Cortes castellanas. Tan slo lo consiguieron tres ciudades, o ms exactamente, series de ciudades: en 1623
se da una representacin plural en cada una de las siete
ciudades gallegas que formaban parte de las Juntas del
Reino y que asistan por turnos a las Cortes: La Corua, Betanzos, Mondoedo, Santiago, Orense, Lugo y Tuy:
tres de ellas capitales de provincia en 1833. Algo semejante ocurri con Extremadura en 1653: la representacin plural estaba confiada, por parejas y con un procurador cada una, a Palencia, Badajoz, Mrida, Trujillo,
Cceres, Alcntara: entre ellas estn las dos capitales
actuales. Finalmente, en 1660 (o 1656, segn otros) re22

cupera el derecho perdido otra ciudad que tambin lo

es, Palencia.
En sntesis: de las 34 provincias peninsulares no
exentas que componan en 1833 el territorio de la antigua
Corona de Castilla, 24 -el 70 por 1O~ estaban representadas en las Cortes por la ciudad que hoyes su capital, ciudad que, de alguna forma, y siempre segn los
autores citados, empez a serlo al gestionar y responsabilizarse del cobro de los impuestos votados por aquellas Cortes.
En el siglo XVIII, la administracin borbnica introdujo la figura del intendente como delegado directo del
poder real en un territorio amplio, llamado normalmente provincia, con poderes que variaron a lo largo del siglo. Esas intendencias se correspondan con las provincias representadas por ciudades castellanas con voto en
Cortes, ms Ciudad Real -desgajada de Toledo-, Canarias y, en 1717, Cdiz, junto con los reinos de la Corona de Aragn y el de Navarra. (Ver en cuadro al final
del captulo la lista de intendencias en 1749) (5).
En cuanto a las Islas Canarias, puede decirse que
desde el momento mismo en que finaliz su incorporacin, por conquista, a la Corona de Castilla, a fines del
siglo XV, tuvieron de hecho, si no de derecho o de nombre, condicin de provincia, que vena impuesta por su
naturaleza insular, su distancia de la Pennsula y su rgimen peculiar de gobierno y administracin. La divisin en dos provincias es muy posterior, de 1927.
(5) Ver el clsico estudio de HENRY KAMEN, El establecimiento de los Intendentes en la Administracin Espaola, en
Hispania, 95, 1964, 368-396.

23

Finalmente, las provincias de la antigua Corona de

Aragn se correspondan con los reinos que la formaron: Aragn, Principado de Catalua, Valencia y Mallorca. Con la excepcin de esta ltima, cuya provincia actual coincide exactamente con el antiguo reino, las
dems actuales proceden de la desmembracin de las
demarcaciones primitivas, excesivamente extensas. Pero,
en general, conserv ntegra la extensin de los antiguos
reinos, de modo que los actuales lmites exteriores de
las provincias en que se descompusieron coinciden con
aqullos, salvo muy pequeas excepciones.

1.3. La divisin de Bauz, 1813

Cuando a mediados de 1813 las tropas francesas haban evacuado la mayor parte de la Pennsula, las Cortes entendieron que las circunstancias polticas de la
nacin permitan la puesta en prctica del precepto
constitucional relativo a una nueva divisin del territorio. En consecuencia ordenaron a la Regencia que presentase un proyecto para ser sometido a la aprobacin
de las Cortes. En nombre de aqulla, el secretario de la
Gobernacin de la Pennsula encarg al ya citado Felipe Bauz, capitn de fragata y director del Depsito
Hidrogrfico, la realizacin del proyecto. El oficio lleva
fecha 26 de junio. Justo tres das antes haban dado las
Cortes el Decreto CCLXIX que aprobaba la instruccin para el gobierno poltico-econmico de las provincias, en que se establecan las funciones de los Ayuntamientos, Diputaciones provinciales y jefes polticos. La
implantacin de estas dos ltimas instituciones exiga
24

la definicin de su correspondiente mbito territorial,

que fue la tarea encargada a Bauz.
Como se comprobar, es el citado oficial de Marina
a quien corresponde en su mayor parte la paternidad
intelectual de la actual divisin de provincias. Cumpli
el encargo en menos de tres meses, pues con fecha 21 de
septiembre de 1813 remita al secretario de la Gobernacin de la Pennsula la divisin solicitada, con la enumeracin de provincias, descripcin de sus lmites, exposicin de criterios (documento 1) Y un mapa que, a pesar de las numerosas gestiones realizadas, no ha sido
posible localizar. La divisin era la siguiente:

Provincias de primer orden, con Gefes polticos

subalternos
Catalua, que comprende las gobernaciones de Barcelona, Tarragona y Urge!.
Aragn, las de Zaragoza, Huesca y Teruel.
Valencia, las de Valencia, Segorbe y Alicante.
Granada, las gobernaciones de Granada y Guadix.
Sevilla, las de Sevilla y Ecija.
Extremadura, las de Mrida y Cceres.
Toledo, las de Toledo y Talavera de la Reina.
Madrid, que comprende las de Madrid y Guadalajara, reunidas en una sola gobernacin, con capital en
Madrid.
Len, las gobernaciones de Len y Astorga.
Galicia, las de Santiago, Tuy, Orense y Lugo.
25

Todas estas gobernaciones tienen por capital la ciudad que les da el nombre.

Gobernaciones de segundo orden

Asturias, capital Oviedo.
Santander, capital Santander.
Provincias Vascongadas. Su capital, Ordua... Se
divide en tres, con los nombres conocidos de Vizcaya,
Guipzcoa y Alava, y sus divisiones las mismas que se
conocen. Las capitales respectivas eran Bilbao, San
Sebastin y Vitoria.
Navarra, capital Pamplona.
Soria, Cuenca, Murcia, Jan, Mlaga, Cdiz y Crdoba tenan por capital a las ciudades que daban nombre
a la provincia.
La Mancha, capital Ciudad Real.
Salamanca, Valladolid y Burgos, con sus capitales
respectivas.
Segovia y Avila, reunidas con el nombre de Segovia, y con capital en Segovia.
Islas Baleares: Mallorca, capital Palma; Menorca,
capital Mahn; Ibiza y Formentera, capital Ibiza.
Islas Canarias. Su capital es la ciudad de Palma en
Canaria.
Como puede apreciarse, y segn explica el propio
Bauz, las provincias se dividen en tres categoras. La
primera comprende los grandes Reynos que hasta hoy
se han manejado por una sola autoridad civil y mili26

tan>, pero que son demasiado extensos para ser gobernados, segn el nuevo sistema, por un solo jefe poltico,
por lo que se establecen dentro de ellas los jefes polticos subalternos. Son las diez primeras de la relacin,
ms las Provincias Vascongadas, que aparecen relacionadas en el epgrafe siguiente.
Las de segunda clase son provincias de menor estensin, poblacin y riquezas, que siempre se han manejado por s solas, a las que se aaden las provincias
martimas de reciente creacin (las ya citadas 1799 y
1802), excepto Cartagena.
Las de tercera clase son aquellas llamadas partidos
o gobernaciones, incluidas dentro de las de primera,
cuya subdivisin se realiza o bien para que se declaren provincias independientes o para que slo se coloquen en ellas Gefes Polticos Subalternos.
En el supuesto de que estas ltimas se declarasen
provincias independientes, la divisin propuesta dara
un total de cuarenta y cuatro provincias; en el caso de
que slo tuvieran categora de provincias las de primera y segunda clase, seran veintiocho. Y en el caso de
que tuvieran entidad distinta las de primera clase y al
mismo tiempo todas las gobernaciones comprendidas
dentro de ella resultara tericamente un total de cincuenta y cinco. Pero en este ltimo supuesto, unas veces se especifica cul haba de ser la capital comn
-casos de Valencia, Madrid, Len, Galicia y Vascongadas- y otras, las restantes, no.
Se aprecia, pues, que esta divisin se hizo de forma
apresurada y contando con muy pocos medios, y stos
deficientes. Su autor era perfectamente consciente de
27

ello, al titularla Descripcin de una nueba divisin de

Espaa arreglada a las circunstancias actuales y segn
lo han permitido los incorrectos mapas de Lpez. Y en
la nota final dice:
Se notar que las lneas de divisin de algunas
de las Provincias no pasan por los Rios,.y puntos
descriptos; esto consiste en que para ello se han
tenido presentes las Cartas particulares de las Pro~
vincias del Gegrafo Lpez, que varan notablemente con la ltima publicada .por el autor que es
la que se presenta... Por la misma razn faltando
el conocimiento de la fsica de Espaa, esto es sus
Cordilleras principales, y ramificaciones de stas,
no puede menos de que esta Divisin tenga muchos defectos, y por lo que no puede mirarse este
proyecto, sino como un ensayo, que para llebarlo
a devido efecto se hace indispensable tener aquellos conocimientos.)}
Otra caracterstica a sealar es su vinculacin a las
divisiones del Antiguo Rgimen; esto mismo ocurrir,
en mayor o menor medida, con todas las posteriores,
pero en sta de 1813 se advierte una mayor dependencia de los antiguos reinos y provincias. Bauz es perfectamente consciente de ello, y lo razona en la exposicin. La mayor parte de los reinos conservan sus lmites; lo que hace es subdividirlos en provincias, partidos o gobernaciones -no aclara el significado de cada
trmino- que por lo general se forman por agrupacin
de antiguas demarcaciones administrativas: corregimientos, partidos, etc. Tal es el caso, por ejemplo, de Barcelona: Esta Gobernacin comprende los .corregimientos de Barcelona, Matar, Gerona, Vic y las tres quartas
partes del de Manresa. La misma tendencia se observa

28

en las modificaciones de las provincias preexistentes,

cumplindose en unas ms que en otras, y en las castellanas de ambas n1esetas menos que en las dems, por
ser ms irregulares. Tambin es evidente la tendencia
a conservar antiguas capitales. En todo caso, los lmites de Aragn y Galicia no sufrieron modificacin alguna, aunque s las expresadas subdivisiones anteriores.
Navarra y Asturias continuaron exactamente igual.
Para concretar un poco ms, las principales modificaciones que introduca este proyecto respecto de la divisin anterior eran las siguientes: el lmite sur de Catalua se haca coincidir con el Ebro, pasando a la Gobernacin de Segorbe el territorio situado en su margen
derecha; igualmente, el lmite sur de Alicante se haca
coincidir con el ro Segura, incorporndose a Murcia la
porcin que se le sustraa. Esta preferencia por utilizar
los ros como frontera debi venir impuesta a Bauz
por la Regencia, tal como se advierte en la nota final
citada. Este criterio tal vez estuviera de moda entre los
ilustrados de la poca, al menos los influenciados por
la cultura francesa -lo que no quiere decir que fueran
polticamente afrancesados-; al menos, la divisin provincial espaola hecha por la administracin napolenica tena un marcado carcter fluvial (6).
(6) Hemos prescindido de incluir en este proceso la divisin
provincial -prefectural- de Espaa dada por Jos Napolen I en los Decretos de 17 y 23 de abril de 1810, y publicada
en la Gaceta de Madrid el 4 de mayo siguiente, por ser una decisin de la potencia invasora. Ignoramos si en 1811-13 fue tenida en cuenta; desde luego en la documentacin manejada no
hemos encontrado la ms mnima alusin a ella. S 'se hizo alguna en las discusiones de 1821 a propsito de la semejanza
existente, en lo relativo al Pas Vasco, entre el proyecto del Go-

29

En el Pas Vasco se establecan dos pequeos cambios: el vizcano partido de Carranza, en el extremo occidental, se agregaba a Santander: 4.844 habitantes, la
vigesimotercera parte del Seoro de Vizcaya, segn los
clculos de Bauz. Y los pueblos riojanos que estn al
norte del Ebro -6.000 habitantes- se agregaban a
Alava.
Al antiguo Reino de Sevilla se le separaban los par~
tidos de Archidona y Antequera, que junto con otros de
Granada pasaron a formar la provincia de Mlaga, y
en ella continan. Murcia reciba porciones de Valencia,
Cuenca y Granada, y ceda una parte a Jan. Extremadura tuvo muy pequeas modificaciones. Las ms importantes fueron las sufridas por las provincias de las
dos mesetas, tanto que su descripcin sera muy enojosa.
De todas formas, repitamos que se trat de respetar
al mximo la antigua divisin, para no chocar con algunas preocupaciones de los pueblos. Se conservaron
las mismas provincias que hasta entonces existan, y sus
capitales respectivas, excepto Guadalajara, que se funde con Madrid, Toro, Zamora y Palencia, que desaparecen fundidas con las limtrofes, y Avila, que se una
con Segovia para formar las dos una nueva y sola provincia. Las nuevas -Ecija, Talavera y Astorga- correspondan a los antiguos partidos de que eran cabeza.
biemo y el de la administracin napolenica. En cambio, y tambin exclusivamente en aquellas Cortes, s que se tomaron como
punto de referencia las diferentes divisiones departamentales
francesas, hechas a partir de 1789. Por lo dems, la divisin de
J os Napolen 1 es explicada y cartografiada por AMANDO MELN en El mapa prefectural de Espaa (1810)>>, en Estudios
Geogrficos, 46, 1952, 5-72.

30

A la inversa, se puede tambin apreciar la influencia

que esta divisin tendra en las posteriores, y particularmente en la de 1833. Si consideramos, como parece
lo ms lgico, y como hizo el Consejo de Estado, a las
gobernaciones en que se colocan jefes polticos subalternos como provincias independientes, y que por tanto desaparece como entidad separada la provincia comn que las engloba, resultaran las cuarenta y cuatro
provincias sealadas, cinco menos que en la divisin
de 1833: faltan Gerona, Guadalajara, Huelva, Albacete,
Zamora, Palencia, Avila y Logroo; incluye en cambio
Bauz tres provincias que no considera Javier de Bur
gas, seguramente porque no fueron tales en el Antiguo
Rgimen: Ecija, Talavera y Astorga. Por lo que se re
fiere a la capitalidad, slo cinco varan respecto a las
ciudades que tendran esa condicin en 1833 (supuesta
una distribucin del territorio medianamente igual): Ur
gel -se entiende Seo de Urgel-, Segorbe, Guadix, Mrida y Santiago, que veinte aos ms tarde cederan el
puesto a Lrida, Castelln, Almera, Badajoz y La Corua, respectivamente. En fin, por lo que respecta al
nombre de las provincias, stas se denominan por el de
su capital, excepto Alava, Guipzcoa, Vizcaya, Navarra,
Asturias y La Mancha: salvo las dos ltimas, el resto
tambin coincide con la denominacin actual.

1.4. El proyecto de Bauz y Larramendi, 1821

Como ya se indic, a poco de reunirse las primeras
Cortes del Trienio Liberal (1820-1823), el gobierno
constitucional decidi poner en prctica el artculo 11

31

de la Constitucin, no slo para ejecutar lo que se ordenaba en aquel texto tan sagrado, sino porque la
nueva divisin era tarea previa e imprescindible para
la implantacin efectiva del sistema constitucional, y en
particular de un elemento tan importante del mismo
como eran las Diputaciones provinciales: Lo monstruoso de la divisin actual no permite organizar de un
modo fijo, uniforme y activo, las tareas de las Diputaciones provinciales, deca el secretario de la Gobernacin de la Pennsula en la memoria leda ante la primera legislatura. En consecuencia, el Gobierno decidi
formar una nueva comisin que hiciera un nuevo proyecto, formada por el mismo Felipe Bauz -ahora capitn de navo- al que ayud el intendente Jos Agustn de Larramendi (7).
Pero el trabajo encargado exiga contar con un mapa
de Espaa ms correcto que los existentes, y con un
(7) Para todo el proceso a lo largo del Trienio Liberal, vase Dictamen en que se funda el Proyecto de Divisin del Territorio formado por la Comisin Especial nombrada a este efecto
de Orden de S. M., 17 de marzo de 1821. AC, Leg. 78, nm. 74.
El Dictamen, precedido de una Exposicin de motivos redactada. por Agustn Argelles (original en AC, Leg. 78, nm. 74), fue
publicado con el ttulo Propuesta de Ley que el Rey hace a las
Cortes sobre la divisin territorial de la Pennsula, Madrid, imprenta que fue de Garc-a, 1821. Cfr. tambin Dictamen de la Comisin de Divisin del territorio espaol y de Hacienda sobre
la Carta geogrfica de Espaa, ledo en la sesin de las Cortes
del da 7 de abril de 1821, Madrid, en la imprenta especial de
las Cortes, 1821. Asimismo, FELIPE BAUZA, El mapa de Espaa,
separata de la Revista General de Marina, diciembre 1970. Y
sobre todo Informe de la Comisin de Divisin del territorio
espaol, ledo en la sesin de las Cortes de 19 de junio de 1821,
Madrid, imprenta de I. Sancha, 1821. Citamos por el reproducido en la sesin de Cortes de 1 de octubre de 1821.

32

censo de poblacin fiable, dado que el nmero dehabi~

tantes era, al menos en teora, un criterio bsico para
la formacin de las nuevas provincias, como s"e ver
ms' adelante. "En consecuencia, "las Cortes encargaron
al Gobierno, en oficio dirigido al secretario del Despacho de Gobernacin el 17 de octubre de 1820, la realizacin de una carta geogrfica de" Espaa... pues que sin
su auxilio no puede llevarse a efecto la exacta divisin
de la Pennsula. El plan para la misma fue hecho por
los indicados Bauz y Larramendi, y aprobado por las
comisiones de Divisin del Territorio espaol y de Hacienda en abril de 1821. El plan fue aprobado, con
la correspondiente asignacin presupuestaria, pero los
autores ;no pudieron realizar el trabajo en el plazo y
con los requisitos de perfeccin exigidos, por lo que fue
preciso conformarse con los datos disponibles de momento (Diario de Sesiones de las Cortes -en adelante DSC- de 30 de septiembre de 1821). El material que
sirvi de base a este nuevo proyecto consista en un imperfecto censo de poblacin de cada provincia, un mapa
de Espaa con la divisin provincial propuesta, de cuyas deficiencias son conscientes los autores, y que esta
vez se hizo, al parecer, sin basarse en los de Toms Lpez, y sirvindose de mapas extranjeros y de trabajos
realizados previamente por Bauz; la descripcin detallada de los nuevos lmites provinciales y una exposicin del Gobierno -Gobernacin de la Pennsula, Seccin de Fomento- dirigida, sin fecha, a los diputados
secretarios de las ,Cortes y firmada por Agustn Argelles, que haca suyo el informe de la Comisin, y que fue
incorporada a manera de exposicin de motivos al correspondiente proyecto de ley.
33
3

El proyecto de la comisin del Gobierno -que para

simplificar llamaremos de Bauz y Larramendi- inclua no slo la divisin poltica, que es la que se reproduce ntegramente en el documento 2, sino tambin la
eclesistica, judicial, econmica y militar, de las que
aqu no tratamos, pero que se formaron en base a la
divisin poltica, por agregacin de varias nuevas provincias.
Esta segunda divisin de Bauz est bastante ms
elaborada que su primera de 1813, por contar con ms
tiempo y medios. Los cambios introducidos con respecto a ella son: aade siete nuevas provincias: Gerona,
Zamora, Avila -que se separa de Segovia-, Brihuega
o Cifuentes, como posibles capitales de la que hoyes,
parcialmente, Guadalajara (esta ciudad pasaba a formar
parte de la de Madrid); Valverde del Camino, capital de
la actual provincia de Huelva, Albacete y Calatayud. Suprime la de Ecija, reduce olas tres vascas a una sola
Provincia Bascongada y, no sabemos por qu, deja
de incluir en la lista a Canarias. Resultan, por tanto,
47 provincias, tres ms que en el proyecto de 1813 y
dos menos que en el Decreto de 1833. Las islas de Menorca e Ibiza tienen categora de subalternas, y como
tales haban de aadirse a aquellas 47; parece que Bauz privilegia un tanto a las Baleares, tal vez por ser natural de aquellas islas y diputado por ellas. Finalmente,
introduce algunos cambios de capitalidad, con alteraciones no muy importantes de territorio: Santiago, Tuy,
Astorga y Guadix dejan de ser cabezas de provincia, y
en su lugar adquieren esa condicin La Corua, Pontevedra, Ponferrada y Baza.
34

Las diferencias de este proyecto con el Decreto de

1833 son muy pequeas. Este suprime las provincias de
Ponferrada y Calatayud, aade la de Palencia, subsana
la omIsin de Canarias y forma tres en las provincias
vascas en lugar de una sola. Cambia, adems, seis capitales, con las consiguientes modificaciones de territorio
y lmites, casi nunca sustanciales: Burgo de Osma, Brihuega-Cifuentes, Mrida, Valverde del Camino, Baza y
Urgel dejan de serlo para ceder el puesto a Soria, Guadalajara, Badajoz, Huelva, Almera y Lrida.
La justificacin de esta divisin queda suficientemente clara en el informe de la Comisin, que es, por
lo dems, lo bastante breve como para que sea preciso
resumirlo aqu. Notemos, tan slo, que en la distribucin territorial propuesta, particularmente en la subdivisin de antiguos reinos y provincias, y en la alteracin
de lmites tradicionales, da una importancia considerable a los factores naturales, geogrficos. Por ejemplo,
extiende el lmite oriental de Asturias hasta la orilla
derecha del Deva, donde la naturaleza parece la termin; Extremadura es dividida en dos provincias siguiendo la naturaleza por la divisoria de aguas al Tajo
y al Guadiana; en el antiguo Reino de Valencia la continuacin de las cordilleras, que de lo interior de la
Pennsula vienen a morir en su costa, ofrecieron unos
lmites inalterables: por todo lo que se formaron las
de Valencia, Alicante y Castelln de la Plana.

35

1.5. El proyecto de' la Comisin de las Cortes, 1821

El informe anterior pas a las' Cortes y"fue' dictatitinado por la Comisin creada al efecto, la cua( despus
de reconocer la importante labor realizada por sus autores, lo aprob en lo general, con las solas variaciones
que se han considerado necesarias o evidentemente
tiles.
Tales variaciones eran, en sntesis, las siguientes
(documento 3): Aumenta el nmero de provincias, de 47
a 51; 'las cuatro que aade son Jtiva, Palencia, Canarias
y una vasca, la de Guipzcoa, que resulta de la fusin
de sta con Alava, a la que se da por capital VItoria.
Suprime las dos subalternas de Menorca' e Ibiza. Cambia la capitalidad de seis, designando para ellas a Almera, Guadalajara, Huelva, Lrida, Soria y Vlllafranca del
Bierzo en lugar de Baza, Brihuega-Cifuentes, Valverde
del Camino, Urgel, Burgo de Osma y Ponferrada, res~
pectivamente, con las consiguiente.s rectificaciones territoriales, que slo tuvieron cierta entidad en los casos
de Soria y Guadalajara; estos cambios pretendan dar
a la capital de pro~incia una mayor centralidad, pero
entendida no en el estricto sentido geomtrico, sino
ms bien en el de la poblacin y movimiento industrial de la provi~cia. Finalmente cambia los. nombres
de alguna de. ellas con objeto de conservar los nombres usuales de las provincias antiguas; as, para que
no desaparecieran los de Aragn, Catalua, Castilla, Galicia, Asturias, Navarra, Extremadura, La Mancha y Rioja (aunque esta regin, a pesar de su indudable personalidad, no haba tenido antes condicin de provincia),
36

da esos nombres a las provincias que tenan por capital

a Zaragoza, Barcelona, Burgos, Corua, Oviedo, Pamplona, Cceres (Extremadura Alta), Mrida (Extremadura Baja), Albacete (Mancha Alta), Ciudad Real (Mancha
Baja) y Logroo.
Fue precisamente el tema de la capitalidad el que
promovi la mayor cantidad de presiones sobre las Cortes. La Comisin seala, un tanto irnicamente, que este
era un punto que d~bera tenerse por el casi nicamente importante de todos los que componen el negocio que
tenemos entre manos, si' hubiera de j\lzgarse por las reclamaciones, quejas y solicitudes a que ha dado motivo. y en efecto, ms de la mitad de los papeles contenidos en los legajos correspondientes a los aos 1820-22
en el Archivo del Congreso de los Diputados consisten
en reclamaciones de tal o cual ciudad pidiendo conservar su condicin de capital o adquirirla por vez primera;, para ello alegaban todo tipo de razones, entre las
que tenan un papel muy importante las histricas que,
en un gran despliegue de erudicin, se remontaban, a
veces, hasta la prehistoria, y descendan hasta la guerra
de la Independencia. Este tipo de razones, ms otras de
carcter econmico, urbanstico, militar, etc., eran o
pretendan, ser avaladas por gran cantidad de firmas,
recogidas, por los organismos de la ciudad aspirante a
capital entre particulares, 'asociaciones, Ayuntamientos,
etctera, que les fueran partidarios, y lo mismo hacan,
en su caso, las rivales. Salvo los casos que ms adelante se detallan, tal era la gran preocupacin del momento, y no la desmembracin de antiguos reinos o entidades histricas. Al menos eso es lo que se deduce de la
documentacin conservada en el Archivo del Congreso
37

y de los Diarios de Sesiones. Estas representaciones empezaron a llegar apenas se anunci por vez primera la
puesta en marcha de la nueva divisin provincial, a mediados de 1820, y continuaron llegando, por lo menos,
hasta que se decret la nueva divisin. Da la impresin
de que las Cortes no las tuvieron apenas en cuenta, por
lo menos las llegadas despus de octubre de 1821.
Lo que s tuvo en cuenta la Comisin fueron las observaciones hechas por los diputados al proyecto remitido por el Gobierno, desde que ste lleg a las Cortes
hasta que la Comisin elabor el suyo. Presidida por
Clemencn, recab de los diputados, en cuanto conocedores del terreno y expertos en diferentes materias, informacin concreta que aumentara sus luces y mejorara el proyecto (DSC 30 de septiembre y 2 de octubre).
Algunos diputados escribieron informes especiales, otros,
los ms, hicieron observaciones orales, siempre a la vista
del mapa elaborado por Bauz que serva de base al
trabajo (DSC 1 de octubre). Esta aportacin debi incidir, sobre todo, en modificaciones de lmites provinciales y consiguiente atribucin de pueblos a una u otra
provincia, en funcin sobre todo de la facilidad o dificultad de comunicaciones, que algunos diputados haban experimentado personalmente en sus viajes.
Por lo dems, la Comisin de las Cortes asuma casi
todos los criterios de la del Gobierno. Quitaba importancia a la riqueza como factor a tener en cuenta para
la divisin de provincias porque consideraba, con razn,
que los datos sobre la misma eran inexactos y falaces,
y porque a los jefes polticos los iba a pagar el Estado
y no las provincias. Tambin prescinda del mximum
y el mnimum de poblacin, al menos en los trminos
38

establecidos por el Informe Bauz; daba ms nfasis

que ste a la topografa, es decir, al relieve, como determinante principal de las comunicaciones. Y, sobre
todo, conceda ms importancia a las preocupaciones
y habitudes de los pueblos, y por consiguiente a las demarcaciones y capitales de provincia tradicionales: en
este sentido debieron pesar mucho las informaciones,
~ugerencias o peticiones que los diputados hicieron llegar a la Comisin en el debate previo que sta abri antes de redactar su informe.

1.6.

El Decreto de las Cortes de 1822

La discusin del proyecto de ley elaborado por la

Comisin de las Cortes empez el 30 de septiembre de
1821, dos das despus de que el discurso de la Corona
les sealara como primera tarea la divisin del territorio y las medidas oportunas para plantear, segn ella,
el gobierno poltico. Tras la explicacin del proyecto
por un miembro de la Comisin empezaron las discusiones a la totalidad, que duraron hasta el 4 de octubre.
La objecin fundamental se refera a los gastos excesivos que iba a acarrear un nmero tan elevado de
provincias. Diego Clemencn, presidente de la Comisin,
y como tal principal defensor de su informe, deca (4 de
octubre) que el Aquiles de la oposicin es el ramo de
la economa. Teniendo en cuenta que en cada provincia
iban a establecerse un jefe poltico y una Diputacin
provincial, con sus correspondientes funcionarios y sueldos, varios diputados trataron de reducir el nmero de
39

provincias para disminuir aqullos, apoyando sus argumentaciones con una cuantificacin detallada de las cargas que iba a suponer al erario pblico. Actitud explicable teniendo en cuenta la situacin realmente crtica
de la economa espaola en aquellos aos, y sobre todo
la de la Hacienda Pblica, que tal vez se encontrara en
el momento de mayor penuria de los .dos ltimos siglos.
La Comisin se esforz en demostrar que los gastos no
iban a ser tantos y que, en todo caso, sus inconvenientes se veran superados por sus ventajas, tanto en el
orden poltico como en el econmico. El resultado final
fue que el nmero de provincias se mantuvo, y aun se
aument en una.
Las dems objeciones a la totalidad fueron minoritarias. Unas se referan al carcter provisional de la divisin, proponiendo hacerla cuando se tuvieran suficientes datos estadsticos y geogrficos para poder darle as
el carcter de ley constitucional pedido por el artculo 11. Otros diputados entendan que no era el momento ms oportuno para hacerla; que, contra lo supuesto
por la mayora, el sistema constitucional no iba a ade;.
lantar con la nueva divisin. Finalmente algunos diputados entendan que el sistema propuesto iba en contra
de la igualdad en la representacin nacional, alegando
que haba provincias con ms diputados que otras y
una serie de razones que revelan el liberalismo primerizo e ingenuo de sus autores.
Las objeciones al articulado se referan fundamentalmente al tema de la capitalidad y al de la denominacin de las provincias. A lo largo de la discusin, el
.Congreso introdujo las siguientes modificaciones: se
aumentaron a tres la provincias vascas; se cambiaron
40

algunas capitales, decidindose el Congreso por Badajoz

y Vigo en lugar de Mrida y Pontevedra, adems de
designar a San Sebastin como capital de Guipzcoa.
y - decidi dar a todas las provincias el nombre de su
capital, sin ms excepcin que las islas (documento 4).
Con este motivo se produjo un debate interesante,
el 6 de octubre, en torno a la discusin de la provincia
de Zaragoza, denominada en el proyecto Aragn. La Comisin entendi que deban conservarse los nombres
usuales de las provincias antiguas ... que incluyen recuerdos lisonjeros y honrosos, y adems estn consignados en la ley fundamental del reyno. Recurdese que
el artculo 10 de la Constitucin afirmaba: El territorio espaol comprende, en la Pennsula, con sus posesiones e islas adyacentes, Aragn~ Asturias, Castilla la
Vieja, .Castilla la Nueva, Catalua, Crdoba, Extremadura, Galicia, Granada, Jan, Len, Malina, Murcia, Navarra, Provincias Vascongadas, Sevilla y Valenci,:\, las
islas Baleares y las Canarias, con las dems posesiones
de Africa. Hubo varias opiniones en contra de conservar los nombres antiguo~ de los territorios que haban
de dividirse, y la que ms pes, tal vez, en la decisin
final del Congreso fue la de un diputado por Aragn,
Lagrava, cuya argumentacin expone claramente los problemas y la actitud de gran parte de la Cmara: o estos nombres ilustres, que segn la Comisin llevan consigo tantos recuerdos gloriosos, y que tanto esdtan el
noble pundonor de los pueblos, son compensables con
otro ttulo glorioso, cual es el de espaol, o no. Si en
dictamen de la Comisin no son compensables, en ese
caso verifquese la divisin; pero djenseles estos nombres que se llaman tan gloriosos a todas las provincias
41

en que se dividan las actuales y dgase, por ejemplo, en

Aragn a la provincia de Huesca Aragn septentrional, a
Teruel Aragn oriental, a Zaragoza Aragn meridional,
etctera. As se evitar el disgusto de los pueblos, mucho mayor cuando se ofende el amor propio de unos
halagando el de otros, que son la menor parte. Pero si,
como yo creo, estos nombres por gloriosos que sean
pueden compensarse superabundantemente con el de
espaol, en tal caso esos nombres antiguos resrvense
a los documentos histricos, pero qutense para siempre
de los legales, donde causan tanta confusin.
Romero Alpuente, tambin diputado por Aragn,
abundaba en los mismos argumentos, expresando la actitud del ala ms radical, y por tanto ms uniformista
de la Cmara: la razn principal de desterrar esos antiguos nombres no es otra que la de que desaparezca el
provincialismo. El tema del provincialismo se trata
por extenso en el captulo final. Sealemos tan slo que
Javier de Burgos se hizo eco de este tema de los nombres, y para conservar de alguna forma -leve, por cierto- los antiguos, enumer en el artculo 2.0 de su Real
Decreto a las provincias agrupndolas bajo el epgrafe
de las antiguas denominaciones.

1.7.

La divisin de 1833

Al no haber podido encontrar el expediente de la divisin de 1833 no podemos documentar de forma explcita y directa el hecho de que tal divisin se inspir en
las precedentes, parti de ellas y las sigui muy de cer42

ca. Pero hay razones de carcter indirecto, igualmente

concluyentes, que as lo confirman.
En el prembulo del Real Decreto de 30 de noviembre se dice, con referencia a la divisin civil del territorio: As lo habis verificado despus de haber reconocido los prolijos trabajos hechos antes de ahora por varias comisiones y personas sobre tan importante materia. No es fcil precisar con exactitud lo que significa
exactamente aqu el verbo reconocer, pero no es exagerado traducir la frase despus de haber reconocido
por tomando como base. Seguramente se trataba de
una especie de eufemismo por el que Javier de Burgos,
sin ignorar los trabajos anteriores, quiso atribuirse en
lo fundamental el mrito de haber realizado aquella
obra, precisamente en la lnea poltica de reformas administrativas que preconizaba el gobierno de que formaba parte. O puede tambin pensarse que siendo aqul
tan conservador, tan opuesto al liberalismo exaltado del
Trienio Constitucional, sinti pudor de revelar claramente cules haban sido sus fuentes o simplemente
consider ms poltico hacerlo de forma un tanto imprecisa y vaga.
Por otra parte, Javier de Burgos fue nombrado ministro de Fomento el da 21 de octubre, y el 30 de noviembre siguiente estaba lista ya la nueva divisin provincial. Es evidente que semejante trabajo no se puede
hacer en treinta y nueve das si no se tena ya un Inaterial abundante y elaborado, por muchos que fueran
los colaboradores del ministro en esta tarea, y a juzgar
por la endeblez de las plantillas de funcionarios en
aquella poca, no debieron ser muy numerosos. Todos
los datos hacen suponer que Javier de Burgos parti,
43

sobre todo, de la divisin de 1822 e introdujo en ella

algunas modificaciones, teniendo en cuenta su particular ideologa y asimismo las exposiciones y reclamaciones que sin duda debieron hacer las Diputaciones y
Ayuntamientos interesados, tal como por lo dems prevean los artculos 13, 14 Y 15 del Decreto de 1822, que,
no se olvide, tena carcter de provisional.
Una comparacin detallada, provincia por provincia,
de ambas divisiones demuestra que el territorio de una
y otra coinciden en una proporcin que puede estimarse, cbmo mnimo; en torno al 75 por 100; Y si se ex'"
ceptan las provincias afectadas por las tres que se suprimieron, la coincidencia puede estimarse en torno a
un 850 a un 90 por 100 (8). -.
Las diferencias entre arribas ya se han mencionado.
Sin opinar, como Aurelio Guaita (9), que la divisin de
1822 fue <~ahistricay que parta de cero, est claro
que la de Javier de" Burgos respet la tradicin histrica ms que las tres anteriores: seguramente este respeto por lo histrico, consecuente con su ideologa conservadora, es el criterio bsico de los cambios operados.
El ms importante fue, sin duda, la disminucin del
(8)" A" esta conclusin llegamos despus de haber cartografiado personalmente, en borrador, y para uso privado la divisin
de 1822 sobre un mapa actual. Sera del mayor inters la realizacin y publicacin de un trabajo de ese tipo, con todas las garant~as tcnicas y cientficas, por un ~specialista en cartografa
histrica.
(9) AURELIO GUALTA, La divisin" provincial y sus modificaciones; en Actas del III Simposium de Historia de la Adr:ninistracin, Madrid, lEA, 1974, pp. 309-352, en concreto p. 325. El
trabajo detalla las modificaciones posteriores al Real Decreto
de 30 de noviembre.
"

44

nmero total de provincias, que de 52 pasaron a -49, y

que dio lugar a los correspondientes reajustes territoriales. Las tres suprimidas fueron Jtiva, Calatayud y
Villafranca (del Bierzo), que eran, junto con las vascas,
las de menor extensin.
Jtiva comprenda la zona sur de la actual Valencia
-cuyo lmite meridional estaba constituido por los dos
Cabriel y Jcar- y una pequea porcin del nordeste
de la actual Alicante~de modo que el lmite oriental de
esta provincia suprimida comprenda la costa mediterrnea desde la desembocadura del Jcar hasta el cabo
San Antonio. Su lmite occidental coincida con el actual de la provincia de Valencia.
Calatayud coincida, en lo fundamental, con la cuenca del Jaln, hasta la Almunia de Doa Godina, y parte
de la del Jiloca. Comprenda, por tanto, una pequea
par~e del noroeste de Teruel, noreste de Guadalajara y
sureste de Zaragoza.
Villafranca se form, prcticamente, con la comarca
del Bierzo, es decir, la zona occidental de la actual provincia de Len, incluyendo adems una pequea por~
cin nororiental de Orense, la correspondiente a Valdeorras.
Otra modificacin de importancia fue la que afect
a la zona meridional de Alicante, no tanto por su dimensin territorial cuanto por la toma de postura del
legislador ante un conflicto entre lo natural (geogrfico
y econmico) y lo histrico. La divisin de 1833 respeta
los lmites meridionales del antiguo Reino de Valencia,
decididos .en 1304 por la sentencia de Torrellas: segln
ella, la Vega Baja del Segura; con centro. en Orihuela,
45

fue incorporada a la Corona de Aragn, quedando para

Castilla el resto del antiguo Reino de Murcia, que luego
dara lugar, disminuido, a la correspondiente provincia.
Pues bien, la zona de Orihuela forma una evidente unidad natural con Murcia, por estar situadas ambas ciudades en la vega del Segura, y a slo 40 kilmetros de
distancia una de otra, de modo que la aplicacin de los
lmites naturales equivala a romper los histricos, y a
la inversa. Ante este dilema, y ello es significativo, las
Cortes del Trienio optaron por lo natural, segregando
Orihuela del Reino de Valencia para incluirla en Murcia, mientras que Javier de Burgos prefiri mantener
los lmites histricos frente a la lgica econmica y geogrfica (10).
Esta preponderancia de lo histrico sobre otros criterios ms racionalizadores se advierte en la descripcin
de lmites: basta su lectura para comprobar con cunta
frecuencia un segmento importante de ellos, y a veces
los de la provincia entera, coinciden con los lmites que
el Decreto denomina indistintamente actuales o antiguos (palabras que, en este caso, son sinnimas, puesto que designan la realidad de fines del Antiguo Rgimen, muy posiblemente tal como estaba cartografiada
en los mapas de Toms Lpez). Concretamente hay cuatro provincias cuyos lmites son definidos como los
mismos que tiene actualmente: las vasconavarras, ya
citadas. Casi igual se definen los de Oviedo. Y en gran
parte de las restantes se designa de forma semejante
toda la porcin correspondiente a uno de los cuatro
(lO) Cfr. ABELARDO MERINO ALVAREZ, Geografa histrica de
la provincia de Murcia, Madrid, CSIC, 1978.

46

puntos cardinales. A ttulo de ejemplo, la parte oriental

de Crdoba y Huesca, la occidental de Lrida, Lugo, Tarragona y Valencia y Castelln, el sur y oeste de Alicante, el norte y oeste de Jan, el norte de Len, etc. Las
variaciones ms importantes, al igual que en las divisiones anteriores, se dan precisamente en las provincias
de ambas mesetas sin duda por ser las ms irregulares
y las que ms enclaves posean (11).
Los lmites de 1833 estn descritos de manera, en
general, bastante distinta a la de 1822, pero ello no quiere decir que la realidad sea tan distinta como la forma
en que es descrita. Casi con toda seguridad, una y otra
se hicieron a partir de mapas diferentes: la de 1822,
segn el elaborado por Bauz y Larramendi, y la de Javier de Burgos, bien por los de Toms Lpez, que aqullos no utilizaron por considerarlos incorrectos, o por el
de Miano, realizado hacia 1830. Adems, los diputados
del Trienio, liberales, parece que preferan describir los
lmites por referencia a los lugares que atravesaban, y
no a las demarcaciones de la poca absolutista. La ltima diferencia entre ambas divisiones es la de los nombres, ya citada, y la de capitalidad: Chinchilla es sustituida por Albacete y Vigo por Pontevedra (12).
(11) Ver representacin grfica comparada de ambas divisiones en la serie de trabajos publicada por la Universidad de
Salamanca bajo el ttulo general La Espaa del Antiguo Rgimen: O Salamanca, 1966, por M. D. MATEOs; IlI, Castilla la Vieja, por P. CALONGE, E. GARCfA y M. E. RODRGUEZ, 1967; V, Castilla
la Nueva y Extremadura, por M. D. MARCOS GONZLEZ, 1971.
(12) Una edicin reciente de ambos decretos, as como de
casi todas las disposiciones referentes al territorio e instituciones, es la de To MS RAMN FERNNDEZ y JUAN A. SANTAMARiA,
Legislacin administrativa espaola en el siglo XIX, Madrid,
Instituto de Estudios Administrativos, 1977.

47

 En el cuadro siguiente ofrecemos una VISIon de

conjunto, aunque forzosamente simplificada, donde se
muestra cmo la mayora de las provincias creadas por
el Decreto de 1833 tuvieron entidad provincial antes de
aquella fecha, salvados los inevitables cambios territoriales. La primera columna se refiere a las ciudades
castellanas con voto en Cortes; la segunda, a las intendencias creadas en 1749; la tercera, a las provincias catalogadas por Floridablanca; la cuarta, a las creadas,
como martimas, en 1799; 1813 es la fecha del primer
proyecto de Bauz, 1821 (a) corresponde al que realiz
aquel ao con Larramendi, 1821 (b) al elaborado por la
Comisin de las Cortes y 1822 al Decreto de las mismas.
Se sealan con un asterisco las provincias que existan
en la fecha indicada, enumeradas en el mismo orden en
que lo hizo el Real Decreto de 1833.

48

Prov. 1833

XVI-XVII

1749

--Andaluca
Crdoba ... ... ... .
Jan '" ... ... ... ... '"
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Sevilla
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Castilla la Nueva

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1821

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Prov. 1833

XVI-XVII

1749

1785

1799

1813

1821

1821

(a)

(b)

--- --- --- --- -Castilla la Vieja ... .

Burgos ... ... ... ..,

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Valladolid ... ... ... ... ... .. .
Palencia ... ... ... ... ... ... ...
Avila ... ... ... ... .,. .
Segovia
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Santander
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Catalua

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Prov. 1833

XVI-XVII

1749

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1785

1799

1813

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1821
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1821

1822

(b)

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Corua ........................
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Orense ........................
Pontevedra ... ... ... ... ...

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Reino de Len ... ... ... ...

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Reino de Murcia ... ...

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XVI-XVII

Prov. 1833

1749

1785

1799

1813

1821

1821

1822

(a)

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Reino de Valencia ... ... ...

Valencia ... ... ... ... ... ... -..

Alicante ...
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Reino de Navarra

(b)
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Provincias Vascongadas
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Islas Baleares
Islas Canarias

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Guipzcoa
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1:
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2.

Los

OBJETIVOS pOLTICO-ADMINISTRATIVOS

Toda la documentacin relativa a la divisin de provincias muestra que sta tena un sentido claramente
instrumental: era condicin previa para la implantacin
de un nuevo sist'ema poltico-administrativo, estuvo pensada en funcin de l y por consiguiente tena la finalidad de posibilitar la ms completa realizacin de sus
objetivos.
Ahora bien, esta divisin sirvi a dos proyectos de
organizacin poltica muy distintos: el que se basa en
la Constitucin de 1812, de carcter netamente liberal,
promovido por las Cortes de Cdiz y por las Cortes y
Gobiernos del Trienio, y el que responde a los intentos
reformistas de Cea Bermdez, de carcter ilustrado
en el marco de la monarqua absoluta, decretado por
Javier de Burgos. Sin entrar en el problema de cmo
una misma divisin pudo servir a dos objetivos de naturaleza poltica tan diferente, trataremos ahora de explicar la relacin existente entre la divisin provincial

53

y las nuevas instituciones, funciones y servicios que tenan por marco la provincia, tal como las concibieron
los legisladores, y los diferentes matices que adquiere
en las distintas fases del proceso.
En un primer momento el concepto de provincia aparece algo difuso y un tanto apegado al que tuviera en el
Antiguo Rgimen (los legisladores de Cdiz parece que
tenan ms claro su proyecto poltico y social que el propiamente administrativo). As se desprende del discurso
preliminar al proyecto de Constitucin, que en su apartado IX enumera los fines que se pretenden con la nueva divisin del territorio:
Como uno de los principales fines de la Constitucin es conserVar la integridad del territorio de Espaa, se han especificado los reinos y provincias
que componen su imperio en ambos hemisferios~
conservando, por ahora, la misma nomenclatura y
divisin que ha existido hasta aqu. La Comisin
bien hubiera deseado hacer ms cmodo y proporcionado repartimiento de todo el territorio espaol en ambos mundos, as para facilitar la administracin de justicia, la distribucin y cobro de
las contribuciones, la comunicacin interior de las
provincias unas con otras, como para acelerar y
simplificar las rdenes y providencias del Gobierno, promover y fomentar la unidad de todos los
espaoles, cualquiera que sea el reino o provincia
a que puedan pertenecer.
Pero aqu no se dice que la nueva divisin haya de
ser provincial, como tampoco en el artculo 11 de la
Constitucin. En las discusiones del mismo (en el proyecto tena el nmero 12) varios miembros de la Comisin que lo defendieron aclararon slo un poco que se
54

trataba de provIncias, al tiempo que insistan en los argumentos y finalidad sealada en el discurso preliminar,
sobre todo en la administracin de justicia y en la recaudacin de rentas. Fue Muoz Torrero el que, tratando de este tema, plante la cuestin a un nivel poltico
mucho ms profundo, al relacionar la divisin de provincias con la unidad nacional, contestando as a las
suspicacias y temores que el tema despert en los diputados catalanes:
Estamos hablando como si la nacin espaola no
fuese una, sino que tuviera reYn0s Y estados diferentes. Es menester que nos hagamos cargo que
todas estas divisiones de provincias deben desaparecer, y que en la Constitucin actual deben refundirse todas las leyes fundamentales de las dems
provincias de la monarqua, especialmente quando
en ella ninguna pierde. La comisin se ha propuesto igualarlas todas; pero para esto, lejos de rebaxar los fueros por exemplo de navarros y aragoneses, ha elevado a ellos a los andaluces, castellanos,
etctera, igualndolos de esta manera a todos para
que juntos formen una sola familia con las mismas
leyes y gobierno. Si aqu viniera un extrangero que
no nos conociera dira que haba seis o siete naciones. La comisin no ha propuesto que se altere la
divisin de Espaa, sino que dexa facultad a las
Cortes venideras para que lo hagan, si lo juzgaren
conveniente, para la administracin de justicia, etc.
Yo quiero que nos acordemos que formamos una
sola nacin, y no un agregado de varias naciones (13).
(13) Sesin del 2 de septiembre de 1811. Esta y todas las citas en Diario de las Discusiones y Actas de las Cortes, tomo 8.0 ,
Cdiz, en la imprenta Real, 1811, y Diario de las Actas .Ji Discusiones de las Cortes extraordinarias del ao 1821, Madrid, en la
imprenta Nacional, 1821.

ss

Para los liberales gaditanos el reglmen constitucional tena como presupuesto doctrinal bsico el que la
soberana y la nacin son unas e indivisibles; la divisin provincial cuya realizacin futura se estaba constitucionalizando, pretenda eliminar las posibles pretensiones o residuos de soberana que pudieran reclamar
por separado los distintos reinos y provincias que componan la Monarqua, al tiempo que se trataba de fomentar la unin entre los naturales de los distintos territorios mediante la aplicacin de unas mismas leyes
por un sistema "uniforme.
Pero descendiendo a un nivel ms emprico y concreto, es preciso recordar que la Constitucin creaba varias
instituciones y funciones de mbito provincial: la provincia es la circunscripcin electoral para diputados a
Cortes (arts. 32, 33 Y 34); es el marco territorial en que
actan las Diputaciones provinciales y el jefe superior
que ejerce su gobierno poltico (arts. 332 a 337); asimismo es el marco fiscal para el repartimiento y cobro
de contribuciones, aquel aprobado por las Cortes mediante la asignacin a cada provincia de un cupo proporcional a su riqueza, y ste realizado por una Teso
rera provincial, antecedente de las futuras Delegaciones
de Hacienda (arts. 131, 344, 346); finalmente, tambin
se organizan por provincias los cuerpos de la Milicia
Nacional (art. 362).
Las dos instituciones bsicas de mbito provincial
eran las Diputaciones provinciales y los gefes polticos
(en esta poca an no se les denominaba gobernadores
civiles). El Decreto CCLXIX de 23 de junio de 1813
-Instr.uccin para el gobierno econmico-poltico de
las provincias- precisaba mucho ms sus funciones,
56

en lo esencial idnticas a las actuales, y por tanto el concepto de provincia. Las principales obligaciones y cargos de las Diputaciones provinciales se referan a la
creacin y control c;le los Ayuntamientos, repartimiento
de contribuciones entre los pueblos, promocin de obras
pblicas y de beneficencia y formacin del censo y estadstica. de la provincia. Los jefes polticos tenan a su
cargo el gobierno poltico de cada provincia yen ellos
resida la superior autoridad para. cuidar de ... todo lo
que pertenece al. orden pblico y prosperidad de la pro..
vincia; eran el nico. conducto entre la Diputacin y el
Gobierno, entre los Ayuntamientos y. el Gobierno; tenan la obligacin de circular en toda l~ provincia las
leyes y decretos, y adems deban proponer al Gobierno
las medidas que estimaran convenientes p~ra el fomento de la agricultura, la industria y el comercio, y todo
cuanto sea til y beneficioso a la provincia...'.
. Aun a costa de alterar ligeramente el orden cronolgico que venimos siguiendo conviene sealar aqu que
las Cortes del Trienio, al retomar la legislacin de las
gaditanas, dieron. el 3 de febrero de 1823 una nueva
instruccin para el gobierno econmico-poltico de las
provincias, en la que desarrollaban ampliamente la anterior, sin ms cambio importante que el de delimitar
ms claramente las funciones polticas y las administrativas, atribuyendo aqullas a los jefes polticos y . stas
a las Diputaciones, que eran ahora las encargadas de
fomentar por todos los medios posibles la agricultu~a,
la industria, las artes y el comercio.
Los Gobiernos y las Cortes del Trienio enfocaron des~
de el primer momento el tema de la divisin 'provincial
en relacin con la implantacin efectiva del rgimen
57

constitucional tal como lo estableca la ley fundamental de 1812. El discurso de la Corona ledo por el rey al
inaugurar la legislatura extraordinaria de 1821 entenda
que era ste uno de los asuntos cuyo arreglo se necesita para la ms pronta consolidacin del sistema constitucional; el secretario de Estado y del Despacho para
la Gobernacin, en oficio a la Diputacin Permanente de
las Cortes afirmaba que responda a la urgentsima
necesidad de poner en armona con la Constitucin varios ramos de los ms importantes del Estado; y la
Comisin de divisin del territorio, que presida Clemencn, adems de repetir y matizar de varias formas
y en varios lugares estas mismas ideas, sintetizaba en
frmula feliz el sentido de esta divisin provincial como
base fsica de todas las novedades y reformas, en particular el despacho conveniente de los negocios que la
Constitucin pone al cuidado de las Diputaciones provinciales, negocios que cita de forma explcita y exhaustiva a lo largo del informe. En fin, no faltaron exaltados amantes de la obra de Cdiz para quienes el solo
manda'to del artculo 11 era razn ms que suficiente:
la verdad de que conviene dividir el territorio espaol
es una verdad constitucional (Cano Manuel, diputado
por Murcia, 2 de octubre).
Aunque la divisin provincial del Antiguo Rgimen
era unnimemente calificada de monstruosa, sin embargo no se hicieron, en las Cortes de 1821-22, demasiadas crticas al sistema administrativo anterior. Slo algunas alusiones indirectas insistan en racionalizar la
Administracin por medio de la nueva divisin de provincias; as, la Comisin de las Cortes hablaba de que
servira para nivelar las diferentes provincias para que
58

la aCClon del Gobierno pueda ser espedita, uniforme y

fcil en todas ellas; y la Cmara, al contestar al mensaje de la Corona, le asignaba como fin general poner
en concierto las varias ruedas de la Monarqua para
que haya uniformidad en sus movimientos y no encuentre el Gobierno entorpecimientos ni dificultades.
La divisin de Javier de Burgos tiene por el contrario un sentido fundamental, por no decir exclusivamente administrativo. En el Real Decreto de 30 de noviembre se plantea la divisin civil del territorio como base
de la administracin interior y medio para obtener los
beneficios que meditaba hacer a los pueblos. Y al explicar la divisin adoptada razonaba, en pocas palabras, su carcter centralizador:
Persuadida de que para que sea eficaz la accin
de la administracin debe ser rpida y simultnea;
y asegurada de que esto no puede suceder cuando
sus agentes no estn situados de manera que basten a conocer por s mismos todas las necesidades
y los medios de socorrerlas, tuve a bien ...
Pero lo que mejor pone de relieve los objetivos que
Javier de Burgos dio a su divisin provincial son los
Decretos de 23 de octubre y otro del mismo 30 de noviembre en que, respectivamente, se crean los subdelegados de Fomento, uno en cada provincia, y se les fijan
atribuciones en la instruccin que acompaa al ltimo
de ellos. Tales funcionarios son definidos como autoridad superior administrativa en cada provincia, empleados de ejecucin, encargados especiales de la proteccin de todos los intereses legtimos y los agentes
inmediatos de la prosperidad del Reino, que tienen
59

como mlslon conocer de todos los negocios de la incumbencia y atribucin privativa del Ministerio de Fomento. Este haba sido creado como Secretara de Estado y del Despacho de Fomento General del Reino por
Real Decreto de 5 de noviembre de 1832, detallndose
sus funciones en otro de fecha 9 de noviembre. Estas
eran las dieciocho atribuciones que, en otros tantos captulos, ms uno final de prevenciones generales, especificaba la Instruccin de 1833: agricultura y sus
agregados; industria y sus agregados; comercio y sus
agregados; minera y sus agregados; ayuntamientos; polica general; instruccin pblica; sociedades econmicas; hospicios, hospitales y otros establecimientos de
beneficencia; crceles y establecimientos de correccin;
h~rmandades y cofradas; caminos, canales, etc.; bibliotecas pblicas,. museos, etc.; teatros y espectculos; socorros en casos de desgracias pblicas; caza y pesca de
los ros y lagos; divisin territorial y estadstica; despoblados. De todos ellos, slo ayuntamientos y polica
general tenan relacin directa con las funciones propiamente polticas de los gobernadores civiles.
Lo que interesa destacar aqu es que, tras la muerte
de Fernando VII, los objetivos polticos del Gobierno
de Cea Bermdez procuraban una tercera solucin a
la crisis espaola, tratando de armonizar absolutismo y
reformas (Artola), bien distintos de los que propugnaron y trataron de realizar los liberales de Cdiz y del
Trienio, que suponan una autntica revolucin. La Constitucin de 1812 estaba derogada, y no parece que, a
fines de 1833, pensaran en restablecerla la reina regente ni su Gobierno: fue precisa una sublevacin militar
para imponerla a la fuerza tres aos ms tarde. En con

60

secuencia, parece lgico que tampoco pensaran restablecer las instituciones que aqulla creaba, jefes polticos y Diputaciones provinciales en este caso. Cmo es
posible que una divisin provincial prcticamente idntica sirviera a objetivos polticos tan distintos es un
problema a la vez poltico, administrativo y de historia
del Estado que no procede analizar aqu. Baste sealar
que hechos como los que aqu estudiamos suministran
material abundante y significativo para una reflexin
terica sobre la relacin entre administracin y poltica
y sobre la naturaleza institucional del Estado moderno.

61

3.

3.1.

Los

CRITERIOS DE FORMACIN DE PROVINCIAS

Exposicin general

Los objetivos que se pretendan con la divisin provincial condicionan de antemano la forma concreta en
que sta haba de realizarse. Pero la fijacin del territorio y lmites de las provincias exiga la elaboracin de
unos criterios generales, en la medida de lo posible comunes a todas. Esos criterios se encuentran clara y sistemticamente explicados en los informes de las diferentes comisiones y en los debates de las Cortes. Trataremos de sistematizar los puntos ms interesantes de
unos y otras.
Tales criterios se formulaban en una serie lgica que
comienza por los de carcter ms general y abstracto y
termina por los ms particulares y concretos. En realidad stos modifican y corrigen aqullos de tal modo
que en muchos casos, y desde luego siempre que hay

63

conflicto, lo abstracto cede ante lo concreto, lo general

ante lo particular, lo racional ante lo histrico y todos
-la triple serie de opuestos- a las necesidades polticoadministrativas.
En efecto, el criterio general que preside toda la
nueva divisin es nivelar las diferentes provincias para
que la accin del Gobierno pueda ser uniforme, espedita y fcil en todas ellas, cosa imposible mientras subsista la monstruosa desproporcin actual (14). La intencin primera -nivelar- es, pues, de carcter uniformizador, en contraposicin al carcter multiforme
del Antiguo Rgimen y en consonancia con los presupuestos .polticos y administrativos del rgimen liberal,
y con los puramente administrativos del reformismo
absolutista.
Esta nivelacin se concreta en dos criterios, tambin
de carcter general: la poblacin y la extensin. Se
tiende, en principio, a que las provincias tengan una cifra de poblacin lo ms semejante posible: se entiende
que la administracin perifrica ideal es aquella que
asigna a cada rgano de una .misma categora un campo de actuacin de idnticas dimensiones: puesto que
en cada provincia va a' haber un gobernador civil, y todos ellos tienen la misma funcin, es conveniente o deseable que todos gobiernen a un mismo nmero de ciudadanos. Pero este criterio ideal, numrico, empieza a
ser corregido por el siguiente, la extensin superficial.
La poblacin nose distribuye uniformemente por todo
(14) Todas las citas, salvo indicacin en contrario, pertenecen al Informe de la Comisin de las Cortes citado al final de
'la nota 7 y reproducido ntegro en el apndice 3.

64

el territorio espaol; su densidad vara considerablemente de unas zonas a otras; la obra de gobierno exige
comunicacin entre gobernantes y gobernados y esa comunicacin requiere traslados en .el espacio -de noticias, de rdenes, de peticiones, de personas-; la inten.
sidad de la comunicacin entre gobernantes y gobernados depende, pues, no slo del nmero de stos, sino
de la distancia entre ambos, y ello de forma inversamente proporcional: a mayor distancia, mayor dificultad de comunicacin, y por consiguiente menor intensidad. Por consiguiente, el nmero de habitantes ha de
ser corregido en funcin de la extensin del territorio
provincial. Las provincias ms densamente pobladas deben ser menos extensas que las de baja densidad de
poblacin.
Pero la poblacin y la extensin son corregidas a su
vez por la topografa: la morfologa del territorio no es
.uniforme, y menos en el caso espaol, y la comunicacin entre gobernantes y gobernados se ver dificultada
o facilitada segn la naturaleza del relieve y de los accidentes del terreno que se extiende entre la capital de
provincia y los lugares de residencia de sus habitantes.
Finalmente, tampoco los espaoles constituyen un
pueblo uniforme: este viejo pas que es Espaa se ha
ido formando por diversas comunidades que, habitando
marcos geogrficos muy diversos, han generado a lo largo de los siglos estructuras sociales, costumbres, derecho, lengua e instituciones polticas diferentes, que los
autores de la divisin provincial tuvieron muy en cuenta, como esperamos demostrar cumplidamente y contra
lo que tantas veces se ha dicho.
Todos estos elementos se. influyen mutuamente has-

6.5

ta dar como resultado la divisin propuesta, que responde no a una igualdad ideal, sino a lo que entendan
como una igualdad real. Esa igualdad ideal, matemtica
parece que debi ser la pretensin inicial de algunos
legisladores, pero los encargados de llevarla a la prctica comprendieron que era fsicamente imposible y que,
en todo caso, tratar de aproximarse a ese ideal, siquiera parcialmente, dara una divisin an ms monstruosa que la existente. As lo indica Bauz en su informe
de 1813:
Yo hubiera deseado presentar a V. E. una Subdivisin Geogrfica ms igual en estensin y poblacin que pudiera bajo este principio manejarse
ms uniformemente, pero ha sido imposible verificarlo por varias consideraciones imposibles unas,
y otras dificilsimo de vencer. Las dos calidades de
igualdad en estensin y poblacin entre todas las
Provincias en que se ava de hacer la subdivisin
son incompatibles.
En la que present en 1821 no consideraba necesario excusarse por no haberla hecho tan ideal, ya que,
presumiblemente, haba desaparecido o al menos disminuido aquel uniformismo ideal, radical y primerizo de
los tiempos gaditanos. Y expresa as cules fueron, en
sntesis, los criterios seguidos para su divisin:
La comisin crey, pues, que convinando estos
tres datos, a saber, extensin, poblacin y riqueza,
cada uno de los cuales se han demostrado insuficientes, se corregiran unos con otros, que las desigualdades de valor poltico que necesariamente
han de encontrarse en territorios de iguales superficies, deban equilibrarse con las cantidades de
66

poblacin y riqueza, y que el primero de estos elementos, como invariable, fixara la movilidad de
los dos ltimos: de todo lo que se deduce que la
divisin del territorio, tanto en el oiden administrativo, como para la representacin nacional, deba hacerse del modo posible en razn compuesta
de superficie, poblacin y riqueza.
La Comisin de las Cortes hace suyos estos criterios
(excepto el de riqueza), e insiste en lo que entiende por
verdadera igualdad:
De la combinacin simultnea de todos los principios mencionados (poblacin, extensin, topografa) debe resultar el acierto en la materia que nos
ocupa. Ninguno de ellos es general y absoluto; ninguno de ellos puede ni debe producir un resultado
independiente de las dems combinaciones y bases. La igualdad de provincias a que se aspira, no
es ni la igualdad de poblacin, ni la igualdad de
superficie, ni la igualdad de la figura y forma de
. las provincias, sino una igualdad en el resultado
compuesto de las tres bases de poblacin, superficie y topografa combinadas adems con todas
las otras circunstancias que deben influir en la demarcacin provincial de que se trata.
Estas mismas ideas fueron desarrolladas y matizadas en los debates de las Cortes, aunque sin aadir nada
sustancialmente nuevo.
y expuestos los criterios generales, conviene ahora
analizar cada uno de ellos con ms detalle.

67

3.2. La poblacin
La proporcionalidad entre .el nmero de habitantes
estaba en funcin, inicialmente, de las necesidades polticas; se buscaba una cifra que las autoridades correspondientes pudieran gobernar, y a ser posible que permitiera una representacin en Cortes proporcionada, de
acuerdo con las normas electorales contenidas en la
Constitucin:
Para que los pueblos no sean defraudados en sus
eternos derechos, ha cuidado especialmente la comisin que en las nuevas provincias la cantidad de
70.000 almas, asignadas por la Constitucin para
un diputado a Cortes, sea en lo posible parte alcuota del nmero total de las que formen cada
uno. Era indispensable calcular el mayor nmero
de almas que un gefe poltico poda gobernar, y el
mnimum de que habra de componerse una provincia, lo primero para que los pueblos estuviesen
bien administrados, y lo segundo para que no estuviesen recargados con empleados.
explicaba Bauz en 1821. La Comisin de las Cortes asuma estos criterios, salvo el del mximo y mnimo:
La regla que debe seguirse en asignar la poblacin de una provincia, es que ni sea tan grande
que imposibilite su cmodo y espedito gobierno
por la autoridad superior local, ni tan pequea que
se perjudique a la economa con el establecimiento de ms autoridades y empleados que los necesarios. No es posible por falta de esperiencias anteriores en Espaa fijar el nmero mayor de ha-

68

bitantes de que puede constar una provincia sin

confusin ni embarazo de los negocios. La comisin, reducida a clculos prudenciales y de aproximacin, entiende que el nmero de habitantes de
una provincia no puede sin inconveniente subir de
400.000, aun en pas de poblacin muy concentrada y de comunicaciones fciles, sobre todo en los
principios cuando la oposicin de las costumbres
y habitudes precedentes hace mayores las dificultades para el establecimiento del nuevo rgimen.
De todos modos, el resultado final fue una desproporcin considerable entre la poblacin de unas provincias y otras, tanto mayor cuanto ms reciente fuera el
proyecto. En la divisin de Bauz de 1813 se observa
un gran afn -sin duda porque as se le orden- de
crear provincias de poblacin lo ms igual posible, cosa
que al parecer consigue matemticamente en las cuatro
gallegas, cada una de las cuales tiene 316.386 almas. En
sucesivas divisiones se prescinde de igualaciones tan artificiales, hasta llegar a una relacin de 4,8/1 entre la
ms poblada, Oviedo, y la menos, Vitoria, en 1822. Esta
relacin debi mantenerse, ms o menos, en 1833, pues
la extensin de las provincias era muy semejante, y la
poblacin no debi variar sustancialmente, ni en cifras
absolutas ni en distribucin espacial.
Por lo dems, los diputados y el Gobierno operaban
sobre la base de una movilidad territorial de la poblacin muy escasa, y, al parecer, apenas previeron la posibilidad de que variara sustancialmente su distribucin
espacial, bien por falta de informacin estadstica, bien
porque en el ltimo medio siglo no se haban producido cambios apreciables y, desde luego, porque les re-

69

sultaba imposible imaginar los desequilibrios que se

produciran a consecuencia de la industrializacin.

3.3.

Extensin

El intento de racionalizacin que preside el trabajo

de los legisladores les lleva a formular de manera casi
matemtica la relacin que existe entre la. extensin de
la provincia y la obra de gobierno:
La superficie o estensindel pas que ocupa .la
poblacin; es otra base que no puede perderse de
vista en la designacin de una provincia, y debe
modificar el principio de ]a poblacin; porque es
claro que tanto la comodidad de' los habitantes
como el vigor y actividad del gobierno padecen y.
se disminuyen en razn directa de la distancia de
los pueblos a la capital, es decir, que en los pases
en que la poblacin est .concentrada, podr sta
ser mayor sin inconveniente,' as como en provincias poco pobladas ser forzoso disminuir la cuota
de los habitantes y aumentar la estensin del terreno.
Ms matemtica an que esta forinulacin de la Comisin de las Cortes es la que hizo del mismo principio
Miguel Corts, diputado por Aragn, para quien la accin del Gobierno est siempre en razn inversa del
cuadrado de las distancias (DSC, 4 de octubre).
En efecto, la accin poltica y administrativa tiene
una dimensin espacial que tal vez quede en un segundo plano para los tericos que la formulan en y desde
las realidades de una sociedad industrial, pero que los

70

diputados de 1821, poca en que los medios de comunicacin terrestre no diferan sustancialmente de los que
existan en la Espaa romana, tenan necesariamente
muy a la vista. Contestando a quienes criticaban el proyecto por crear excesivo nmero de provincias, Clemencn pona de relieve la dimensin espacio-temporal que
necesariamente tiene -o tena, al menos, entonces- la
formulacin de demandas:
Es evidente que en una provincia pequea los gobernados estn ms cerca de las autoridades, y con
menos trabajo, con menos tiempo y con menos dispendio se acercan al gobierno provincial a manifestar sus necesidades y hacer sus reclamaciones
(13 de octubre).
Es preciso insistir en que esta divisin provincial se
realiz en una poca anterior al ferrocarril, automvil,
telgrafo y cualquier otro medio moderno de comunicacin, por lo que tanto el traslado de personas como el
de informacin -que, necesariamente, haban de hacer
aqullas- era lento y caro, comparado con la actualidad.
Villa, miembro de la Comisin, lleg a cuantificar este
fenmeno en una intervencin en las Cortes, siempre
defendiendo con razones empricas la necesidad del medio centenar de provincias, y argumentando en este caso
que el aumento de gastos que supondra la instalacin
de los funcionarios correspondientes se compensara
ampliamente con el ahorro que tanto los particulares
como la administracin conseguiran al crear provincias
del tamao medio propuesto. Y lo demostraba con un
clculo relativo a Ternel, en cita cuyo inters excusa su
longitud:
71

Supongamos que una centsima parte de la poblacin de la provincia de Teruel tenga asuntos que
le obliguen a hacer un solo viaje al ao a la capital
de provincia: que el mximum de la distancia de
los pueblos que forman esta provincia a la capital
es de 30 a 35 leguas, y el mnimum unas 20. Elijamos el trmino medio de 25. Tres das necesitan
para llegar a Zaragoza: igual tiempo para volver;
y suponiendo que en tres se le despache, que en
todo son nueve das, asignaremos a estos individuos el gasto de 16 rs. diarios y el total ser de
151.344.' Calculemos ahora el" valor que se 'pierde,
y gradumosle a 10 rs. por da, que son 30 rs. por
individuo, subiendo a 34.590, y ambas partidas
componen la suma de 745.934, valor que pierde en
gastos de viajes. Supongamos adems que esta provincia tenga unos 200 pueblos y que en cada ao
se remite un solo comisionado, o bien para la conduccin de quintos, o bien para evacuar algn asunto general de la comunidad. Supongmosle la asignacin de 30 reales, y que en seis das puede terminar su comisin, empleando los das que ya se
han fijado para ida y vuelta: ascender su gasto a
la cantidad de 72.000 rs. anuales y el total a 322.934.
Estos clculos los haca Villa en base al supuesto de
que no se creara la provincia de Teruel, y los pueblos
del sur de Aragn tuvieran todos como capital a Zaragoza; repitiendo las mismas operaciones en el supuesto
de que se creara, calculaba un ahorro anual de 144.740
reales, producido por la menor distancia y tiempo de
los traslados (DSC, 4 de octubre).
A esta razn principal se aadieron otras muchas
ms particulares: el inters de los miembros de las
Diputaciones provinciales,. que deberan trasladarse de
sus domicilios a la capital de provincia los noventa das
72

de sesIon anuales; el conocimiento concreto que los

diputados podan tener de sus representados en Cortes,
tanto mayor cuanto ms pequea fuera la provincia; la
facilidad para organizar milicias provinciales, y, en fin,
el hecho de que en las provincias pequeas se podan
cobrar mejor y ms rpidamente las contribuciones,
disminuyendo las posibilidades de que los recaudadores fueran atracados: detalle ste que hoy puede hacernos sonrer, pero que era seguramente algo ms que una
ancdota para los contemporneos de Jos Mara el
Tempranillo.

3.4.

Topografa

La Comisin de las Cortes inclua como tercer. criterio la topografa, es decir, el relieve, diferencindolo del
meramente geomtrico de la extensin:
Las dos bases mencionadas deben modificarse por
otra tercera, a saber, por la topografa o circunstancias locales del pas. Habra poco que hacer si
el territorio ofreciese siempre secciones circunscritas por lmites naturales, y con poblacin suficiente para formar una provincia; pero las ms veces
hay que luchar con los obstculos que en esta parte opone un pas, tan irregular, de tantas montaas y de tan graves desniveles como el nuestro.
Frecuentemente se interponen sierras y co'rdilleras
que durante una parte considerable del ao producen grandes dificultades para la comunicacin pronta y fcil, circunstancia que perjudica a la comodidad de los moradores de las provincias, al pronto
despacho de sus negocios, y a la circulacin rpida

73

y ejecutiva de las rdenes de las autoridades. Y

as como antes se dijo que la comodidad de los
. pueblos y la accin del gobierno estn en razn inversa de las distancias a la capital, ahora es menester aadir, y tambin de las dificultades de las
comunicaciones. La aplicacin de esta tercera base
es muy frecuente, y su efecto general es el de hacer menor la extensin del territorio y el nmero
de los habitantes de las provincias, las cuales sin
estos obstculos pudieran ser mayores en poblacin y en superficie.
En efecto, estos fueron los criterios predominantes
para crear provincias nuevas, y en especial las ms pequeas. As ocurri con la que la Comisi:q del Gobierno llamaba Ponferrada y la de las Cortes Villafranca
del Vierzo. Este presenta para la del Vierzo una razn
particular y es la de que sus lmites naturales embarazan la comunicacin con los pases comarcanos, y exigen por consiguiente el que sin tener que salir de ellos
encuentren sus naturales todas las ventajas que debe
proporcionarles la proximidad de las autoridades superiores de una provincia... . La provincfa del Vierzo se
halla rodeada de nlontaas que la aslan y naturalmente la constituyen en un estado de provincia. Gran parte
de sus habitantes viven muchos meses del ao como en
un mundo aparte, y no sera justo abandonarlos, olvidar su comodidad y privarlos de los medios de gobernarse en su mismo circuito (Moscoso y Clelnencn,
2 de octubre). Razones muy semejantes eran las que
este ltimo aduca para la creacin de la de Jtiva.
Inseparable de esta cuestin es la de los lmites. La
Comisin de las Cortes se pronunciaba, en lo posible,
por los naturales:

74

En la asignacin de los lmites -respectivos de las

provincias, se ha procurado, siempre que se ha podido, que sean los naturales, y por lo comn las
vertientes de las aguas y las cumbres de las cordilleras' ms bien que las corrientes de los ros. Estos suelen atraer y concentrar la poblacin por las
comodidades que ofrecen todos los usos de la vida,
y las puentes, las barcas, los vados disminuyen, y
a veces hacen desaparecer la dificultad que los ros
ofrecen para la comunicacin. Las cumbres al contrario por la destemplanza del clima y por la esterilidad del suelo, alejan la poblacin y establecen
zonas desiertas o menos pobladas; y yendo por
ellas la frontera, resulta menor la suma de los viages 'e incomodidades de los habitantes en acudir
para sus negocios al gobierno general de la provincia.
Pero este no era el nico factor a tener en cuenta,
como venimos viendo. Y as, la del Gobierno deca:
Pareca que las cordilleras principales y de segundo orden, y el curso de los grandes ros eran los
lmites que deban asignarse a las nuevas provincias; mas la: naturaleza con su admirable variedad,
aunque en algunos territorios ha colocado a stos
linderos, los ha negado a otros: de consiguiente, la
divisin hecha por lmites naturales sera muy buena geogrficamente mirada, y monstruosa en lo poltico; para convencerse de esta verdad no hay ms
que correr la vista por el mapa de Espaa.
Pero el problema no era tanto de principios como
de realizacin prctica. Y en este sentido habra que sealar los numerosos ataques que la divisin provincial
ha recibido de parte, sobre todo, de gegrafos. Una discusin detallada del asunto no es aqu posible ni pro75

cedente; slo insistiremos en que el criterio geogrfico

no fue el nico que los legisladores tuvieron n cuenta,
que sus conocimientos sobre el tema deban ser no del
todo precisos, como tantas veces ellos mismos se quejaban y, sobre todo, que el criterio geogrfico de formar
provincias segn las unidades naturales cedi siempre,
y sobre todo en 1833, a consideraciones histricas, que
no eran, ni tenan por qu ser, coincidentes con las geogrficas. Y es que, a veces, y sobre todo cuando se enjuicia la divisin provincial desde perspectivas regionalistas o nacionaHstas actuales, se tiende a identificar lo
natural con lo histrico y viceversa, olvidando que los
hechos histricos -que un da fueron presentes- son,
en ocasiones, completamente artificiales. Recurdese el
caso, ya citado, de Orihuela y tantos otros que podran
mencionarse.
En este sentido conviene presentar aqu un dato muy
importante que muestra en qu medida la fijacin de
lmites estuvo sometida a realidades histricas, y en el
que no se ha reparado suficientemente. Segn el artculo 4.0 del Decreto de 1822 todo el trmino de un pue
blo debe corresponder a la provincia a que ste se asigne. El mismo principio es recogido, aunque de forma
ms compleja, por el Decreto de 1833, que en su artculo 3.0 establece: Si un pueblo situado a la extremidad
de una provincia tiene una parte de su trmino dentro
de los lmites de la provincia contigua, este territorio
pertenece a aquella en que se halla situado el pueblo,
aun cuando la lnea divisoria general parezca separarlos. Lo que quiere decir, desde luego en el primer caso,
y en el segundo si no interpretamos mal ese extrao
parezca separarlos, que los lmites de las provincias
76

deban coincidir con los . de sus munICIpIOS perifricos

en el segmento en que stos lindaran con las provincias
contiguas. Dicho de otra forma: las provincias se formaban por agrupacin de municipios preexistente~, y
acaso, por error o mala informacin, la descripcin de
lmites provinciales -provisional en ambos casos, no se
olvide- cortaba en dos un municipio, deba rectificarse para respetar el principio de la continuidad del trmino municipal, agregando ste, en bloque, a la provincia en que estuviera situad9 el ncleo de poblacin (15).
Ahora bien, la demarcacin de trminos municipales
es un hecho histrico que vena de siglos atrs. De la
Reconquista, en la mayora de los casos, salvo, lgicamente, los de aquellos municipios creados a partir del
siglo XVI, que no fueron muchos, a lo que parece. Y a
su vez no es excepcional el que numerosos trminos
castellanos o aragoneses se formaran sobre anteriores
demarcaciones musulmanas. Pero, como ya se ha dicho,
la historia -en este caso, la asignacin de lmites a un
municipio- no tiene por qu coincidir con lo natural;
en muchas ocasiones sucede justamente al contrario. De
ah proviene, en gran parte, la supuesta arbitrariedad o
artificialidad de muchos lmites provinciales cuando se
observan sobre el mapa o sobre el terreno, sin ms referencia: la razn de que la lnea divisoria entre dos
provincias pase precisamente por un sitio y no por otro
aparentemente ms lgico se remonta muchas veces a

si

(15)

Esta es la interpretacin que damos al artculo 3.;

MARrfNEZ DfEZ, O. C., p. 589, entiende que se refiere a los encla-

ves de una provincia dentro del territorio de otra. Pero los

pueblos enclavados no tienen parte de su territorio dentro de
los lmi,tes de la provincia contigua, sino la totalidad del mismo.

77

la poca medieval, y responde a la forma y circunstancias concretas en que aquel lugar fue conquistado y repoblado.

3.5.

Tradicin histrica

Finalmente, y en relacin con esto ltimo, hay que

sealar que el otro gran criterio fundamental 'consista en respetar, en lo posible, las divisiones territoriales histricas, especialmente las de los antiguos reinos
de la Corona de Aragn y los que, incorporados a la Corona de Castilla, estaban formados por comunidades no
castellanas: Galicia, Pas Vasco y Navarra. Desde un
principio prevaleci este criterio sobre quienes propugnaban la uniformizacin radical, al parecer minoritarios, aunque agresivos. Desde que se comenz la discusin del tema en Cdiz se dej establecido que el idioma de los pueblos y sus habitudes tendrn lugar en la
meditacin profunda y madura que ha de poner el acierto (Leyva, 2 de septiembre de 1811). Bien sabido es
que no se mezclarn las provincias cuyo lenguage, educacin, costumbres y preocupaciones sean diferentes.
Se trata de reunir las que sean de igual ndole, idioma
y carcter (Gutirrez de la Huerta, d.). Criterio que
fue recogido tambin por las Cortes del Trienio: Todos partimos del principio de que no se destruya ninguna de las antiguas provincias (Marcial Lpez, 3 de
octubre de 1821). Y que fue asumido tambin por todos los informes y la mayora -ya que no la totalidad.d~ los dipu~a~os. Dada la imp~rtancia del tema hemos
78

preferido dedicarle un captulo aparte, el siguiente, donde lo tratamos en relacin con el hecho del provincialismo.

3.6.

Capitalidad

Los criterios seguidos para la designacin de capitales de provincia se pueden reducir a dos: conservar las
antiguas y buscar la mayor centralidad. Lo primero se
haca no slo por razones histricas y de respeto a sus
habitantes, sino que esa misma condicin de capital,
que en ocasiones databa de varios siglos, haba creado
una infraestructura de caminos, edificios, establecimientos pblicos y privados que las situaba en condiciones
idneas para seguir siendo capital, por cuanto poda albergar las nuevas autoridades e instituciones. El principio de la mayor centralidad se aplic, sobre todo, a
las de nueva creacin, entendiendo el centro de la provincia, no precisamente en el centro del territorio, sino
ms bien en el de la poblacin y movimiento industrial
de ella. Criterios de tipo socioeconmico que, lgicamente, no son inmutables, a la inversa de lo que ha ocurrido hasta el momento con la capitalidad, por lo cual
algunas ciudades que tienen esta condicin son, desde
el punto de vista econmico, menos importantes que
pueblos de su provincia que no la tienen.
Por lo dems, los informes reproducidos en apndices detallan con frecuencia las razones de su eleccin
de capitales; ya dijimos cmo este tema fue uno de los
que origin ms presiones sobre las Cortes, que no de-'
tallamos por su carcter anecdtico y, nunc~ mejor dicho, provinciano.
79

I
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4.

PROVINCIALISMO y DIVISIN TERRITORIAL

4.1.

Presencia de los antiguos reinos y provincias

El propsito inicial de este trabajo era averiguar si

el hecho de la divisin provincial tuvo alguna incidencia en el surgimiento y evolucin de los regionalismos
y nacionalismos posteriores, de tanta importancia en la
historia contempornea espaola. Podemos afirmar ahora que si la tuvo fue muy escasa: los regionalismos y
nacionalismos fueron, y son, entre otras cosas, una respuesta a la poltica centralista practicada casi sin interrupcin por todos los gobiernos y regmenes, desde
1833 hasta el presente, sin que la base territorial de ese
centralismo haya tenido apenas significacin; no sera
ilgico suponer que, aun cuando el territorio de las provincias actuales hubiera coincidido ntegramente con el
de las provincias y reinos antiguos, pero sobre esas demarcaciones territoriales se hubiera realizado la misma
poltica centralista, el fenmeno regionalista y nacionalis-

81
6

ta hubiera surgido prcticamente en los mismos trminos. El caso de las provincias vascas, de Navarra y, claro est, de las provincias insulares, cuyo territorio no
sufri modificacin alguna, podra continuar la hiptesis.
Sin embargo, los autores de los proyectos y decretos que estamos estudiando creyeron en la posibilidad
de que ocurriera as, y precisamente para evitarla decidieron conservar los lmites exteriores de las antiguas
demarcaciones no castellanas, poniendo buen cuidado
en no mezclar bajo los lmites de una misma provincia
a miembros de comunidades o pueblos diferentes.
Precisamente, en la explicacin y discusin de estas decisiones se aludi con frecuencia al tema del provincialismo, que tal vez pueda considerarse como una manifestacin primera y un tanto embrionaria del conflicto posterior entre las regiones y nacionalidades histricas y el centralismo practicado por los sucesivos regmenes polticos. Por esto hemos credo conveniente dedicar un captulo al tema, limitndonos, una vez ms,
a su exclusiva dimensin territorial, y dejando a un lado
la mucho ms importante institucional y poltica.
En primer lugar hay que intentar definir el concepto
de provincialismo, tal como se entenda entonces. Ninguno de quienes empleaban el trmino en los documentos utilizados lo defini de manera explcita: su uso
presupona un sistema de referencias propio de aquella
coyuntura histrica y bien distinto de la actual por lo
que, sin conocerlo a fondo, slo es posible una definicin aproximativa. Por provincialismo entendan la vinculacin o apego particularista de los miembros de una
comunidad al tipo de relaciones histricamente estable-

82

cidas entre ellos, a la tierra y a las poblaciones en que

habitaban, a los usos, costun1bres, lengua, derecho e instituciones tradicionales. Dos palabras, al parecer sinnimas,' muy repetidas a lo largo de los textos, expresaban el contenido fundamental del provincialismo: preocupaciones y habitudes. La primera, al parecer cultismo, con un significado distinto del actual: ocupaciones, actividades o modos de vida anteriores, tradicionales y, en alguna forma, lo que hoy entendemos por prejuicios; la segunda, un galicismo con el mismo significado que la palabra francesa de igual grafa: costumbres, hbitos adquiridos por repeticin de actos. Pero
el trmino provincialismo tiene adems ciertas connotaciones polticas, que tal vez pudieran traducirse por una
cierta insolaridad o egosmo de la provincia con respecto a la nacin, y al mismo tiempo cierta rivalidad o
enemistad de las provincias entre s.
Quizs lo que mejor permite comprender el fenmeno del provincialismo, tal como lo entendan aquellos
liberales, era no tanto la definicin que de l daban,
cuanto el juicio poltico que les mereca. Y ste era, en
general, negativo. Los diputados ms radicales de las
Cortes de 1821-22 pensaban que haba de ser eliminado
de raz. Ya dijimos cmo uno de ellos, Romero Alpuente, hablaba de desterrar los antiguos nombres de las
provincias para que desaparezca el provincialismo.
Marcial Lpez, en la misn1a sesin del 6 de octubre, hablaba de combatir el monstruo del provincialismo, y
elogiaba como buen liberal a quien lo hiciera:
Se han querido suprimir nombres antiguos para
que todo cediera al nuevo rgimen; y Aragn ha
renunciado de su corazn a ese nombre... Querien83

do sus diputados evitar la nota de provincialismo,

queriendo hacer ver que lo son de la nacin, y no
de aquel punto solo, han hecho su proposicin para
que se suprima ese nombre glorioso que se pona
a unos y no era razn quitar a otros.
Palarea, en la sesin del da 3, expresaba la realidad
y la apariencia: En todos se vislumbra el espritu de
provincialismo, a pesar de las repetidas protestas que
hacemos de no tenerle.
Pero algunos distinguan entre el provincialismo, condenable, y el amor a la tierra en que se ha nacido, elogiable: El amor a la localidad no es lo mismo que el
provincialismo. Este es tan funesto a la justicia como
aqul es til y bueno. Es necesario no confundir estas
dos cosas. Intereses hay de localidad que no tienen conexin con los intereses generales; pero el espritu de
provincialismo choca con ellos, y por lo tanto debemos
procurar destruirle (Cuesta, 6 de octubre). Y haba, en
fin, quien distingua entre dos tipos de provincialismo,
bueno y malo: Al provincialismo debemos dos veces
nuestra independencia y nuestra libertad... no al provincialismo aferrado en sus fueros y privilegios, sino al
provincialismo hermanado e identificado con unas mismas ideas, unas mismas leyes, unos mismos privilegios
y una misma cosa (Banqueri, 4 de octubre).
Se plantea, pues, un conflicto entre el principio liberal, comnmente admitido, y la situacin de hecho,
reconocida por todos. El principio bsico, la soberana
nacional, al concretarse en unas instituciones polticas,
exiga, por las razones vistas, una divisin provincial
como la propuesta. Pero sta chocaba con la existencia
de las comunidades histricas, extendidas algunas de
84

ellas, en territorios mucho ms extensos que los de las

nuevas provincias, sus leyes, lengua, costumbres y rivalidades: Nadie es capaz de hacer que los catalanes se
olviden que son catalanes (Aner, 2 de septiembre de
1811). Es imposible hacer que un cataln se amalgame
por ahora con un aragons, ni un vizcano con un castellano (Snchez Salvador, 4 de octubre de 1821). Un
gallego, por ms que se le diga que pertenece de ahora
en adelante a la provincia del Vierzo, siempre ser gallego (Moscoso, 2 d.).
Qu criterios seguir? Como en otros casos, oscilaron entre el uniformismo radical y el compromiso con
las situaciones de hecho. La primera postura fue defendida en las Cortes de Cdiz con especial nfasis por Muoz Torrero, en intervencin ya citada. Pero en el Trienio prevaleci una cierta tendencia a la transaccin con
el provincialismo de hecho, o por lo menos con el provincialismo sano, tal como se aprecia en los diversos
informes y proyectos. Bauz, en el de 1821, afirmaba que:
Es preciso transigir con las preocupaciones de
provincialismo por aquel tan sabido axioma polca: la los pueblos no se han de dar las mejores leyes, sino las que mejor puedan recibir'. As, en la
divisin que se propone, se ha procurado en lo posible no mezclar los habitantes de provincias que
la diversidad de leyes, costumbres e idioma haba
hecho rivales.
Los mismos criterios son asumidos por el Gobierno,
en su propuesta de ley firmada por Argelles. Se muestra partidario de que se conserve la divisin provincial
85

que hay actualmente y que sta se subdivida por provincias; pero no de un modo tan aislado que no conserven relacin alguna, pues se chocaran y aumentaran
las dificultades, en vez de disminuirse. Con ello se opone explcitamente a los escritores y falsos imitadores
de lo que en algunos pueblos modernos se ha dicho, que
tienen por ventajoso destruir este principio... el principio ms seguro de su amor a la patria. Y a continuacin asume las razones ms comnmente aducidas por
todos. La Comisin de las Cortes, siguiendo la misma
trayectoria, recoga el principio del provincialismo para
aadirlo a los criterios de carcter ms racional. Conviene subrayar que tal provincialismo es considerado
como una situacin de hecho que sera mejor no existiera, debera desaparecer, pero contra la que no es con
veniente, poltico ni oportuno enfrentarse; por eso se
habla de condescender, respetar, de que esa actitud
puede ser til si se contiene en lmites racionales,
pero que llevada ms all de lo justo acaso llegar a
ser peligrosa para la unidad de las naciones. Y el propio Clemencn abund en el tema, al tratarlo en la discusin del 6 de octubre:
La Comisin ha tenido presente el modo con que
se ha formado este grande imperio; se ha acordado de que se han ido reuniendo una porcin de
provincias y reinos de nombres, idioma y costumbres distintos y aun opuestos entre s; no ha podido menos de conocer que quedan infinitos vestigios de esto que se llama provincialismo, que se
opone a la unidad del imperio y a la felicidad comn. La Comisin hubiera querido arrancar de
raz este defecto; pero'es menester proceder con
cierta prudencia, no chocar de frente con las pre86

ocupaciones cuando an tienen cierto grado de

fuerza y poder... La comisin ha credo que convena oponerse y combatir oblicuamente el provincialismo.
Estos eran los criterios que decan adoptar los legisladores, pero cul fue la prctica? Como hemos visto, conservar los lmites exteriores de los antiguos reinos no castellanos, que eran los que ms recelaban de
la divisin provincial, para no amalgamar a sus habitantes con los vecinos; dividir los ms extensos en varias provincias y tratar de conservar los nombres histricos en la forma ya vista. Lo cual parece que no se
compagina demasiado con aquellas afirmaciones de respeto y conservacin de las antiguas provincias. Catalua
o Galicia, por ejemplo, desaparecan totalmente como
entidades administrativas despus de crear en ellas cuatro provincias de alguna forma completas, cerradas en
s mismas, con sus correspondientes jefe poltico y Diputacin provincial cada una, y sujetas a unas mismas leyes y poderes. Es que los legisladores fueron inconsecuentes, de forma deliberada, con sus propios principios,. o es que no previeron las consecuencias prcticas
que la divisin y las instituciones provinciales iban a tener respecto de los antiguos reinos? Ms bien nos inclinamos por lo ltimo, al menos por lo que se refiere a
los legisladores anteriores a 1833. Justo al empezar en
las Cortes la discusin del proyecto de 1821 (30 de septiembre), un miembro de la Comisin, Rovira, deca:
A nosotros, en general, nos arredra esto de dividir prov1ncias, y en mi concepto es porque no es bastante clara entre nosotros la idea de lo que es una provincia.
y en este sentido es ilustrativo subrayar un equvoco

87

padecido por muchos: hablaban de subdividir los grandes reinos y provincias y, al parecer, crean estar hacindolo; pero subdividir implica que la unidad superior o ms extensa que se divide contina teniendo cierta entidad, mientras que lo que estaban haciendo era
simplemente dividir, es decir, desintegrar, hacer desaparecer esa unidad administrativa superior para crear
de ella dos o ms unidades nuevas y distintas. El nico
principio que realmente cumplieron, salvo alguna excepcin poco importante, fue no crear provincias que
incluyeran territorio de comunidades o pueblos .distintos, siempre que se entendiera como un solo pueblo o
comunidad el que habitaba en las dos Castillas, Len,
Extremadura, Andaluca y Murcia.
En fin, para sintetizar estas contradicciones y ambigedades, podemos concluir lo siguiente: la aspiracin
ideal de la mayora era de carcter uniformizador, aunque en grados diferentes segn los grupos; pero la situacin de hecho, el provincialismo, exigi respetar las
entidades territoriales preexistentes, siempre que no tuvieran una dimensin superior a la que se consideraba
como el mximo posible de una provincia; al dividir los
antiguos reinos y provincias ms extensos destruyeron
totalmente la entidad poltico-administrativa que tenan,
pero no todos los legisladores fueron plenamente conscientes de este hecho; de todas formas, los imperativos
prcticos se sobrepusieron a los dems: se conservaron
ntegros los territorios de los antiguos reinos y provincias que, segn los criterios expuestos, tenan una dimensin ajustada a lo que deba ser una provincia: Vascongadas, Navarra, Asturias, Crdoba y Jan no sufrie88

ron ninguna o casi ninguna modificacin, y muchas otras

provincias castellanas slo las necesarias para regularizarlas.

4.2.

El caso cataln

A continuacin resumimos el tratamiento que en

todo este proceso se dio a la divisin provincial de Catalua y del Pas Vasco, por ser estos los territorios espaoles en que el nacionalismo ha adquirido mayor intensidad y conflictividad. Segn la documentacin consultada fueron ellos los nicos que plantearon problemas respecto de la divisin, tal como haba sido proyectada. En los dems los debates se refirieron tan slo
a la capitalidad y a la asignacin o conservacin de nombres antiguos, como se ha visto.
Ya. sealamos antes cmo en las Cortes de Cdiz, sesin del 2 de septiembre de 1811, los diputados catalanes mostraron sus recelos ante la nueva divisin que la
Constitucin mandaba hacer. Aner, por ejemplo, dijo:

Para dar mi opinin quisiera saber antes qu se

entiende por divisin del territorio espaol. Si se entiende dividir las provincias que tienen demarcados sus trminos baxo cierta denominacin, como
Catalua, Aragn, etc., etc., aadiendo a una lo
que se desmembra de otra, desde ahora me opongo.
Si por esta divisin se entiende que dentro de una
provincia, conservando su denominacin, y continuando su gobierno, pareciere conveniente mudar
su forma, como por exemplo, si habiendo una in-

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tendencia se juzgase oportuno y necesario el que

hubiese dos, en este caso es preciso determinarlo
con ms madurez; en fin, como yo hasta ahora no
s lo que significa esta divisin, no puedo menos
de reprobarla formalmente, y mucho ms si se tratase de quitar un pueblo solamente de la provincia
de Catalua. Supuesto que no se h~ tratado de variar el nombre de las provincias de Espaa sera
razn de poltica que a stos que tienen unas mismas costumbres y un idioma se les separase para
agregarlos a otras provincias que los tienen diferentes? Nadie es capaz de hacer que los catalanes
se olviden que son catalanes. Ahora menos que
nunca debe pensarse en desmembrar Catalua, porque tiene derecho a que se conserve con su nombre e integridad. Y si se trata de desmembrar el
pueblo ms mnimo, como diputado de Catalua
me opongo a la ms pequea desmembracin.
Estas mismas ideas fueron recogidas por otros diputados catalanes, partidarios de suprimir el artculo relativo a la divisin, por remitirse. al futuro. Borrull prevea muchos trastornos y alborotos si se supriman
los nombres de los reinos antiguos y se mezclaban los
pueblos de unos y otros, y propona que, de aprobarse
el artculo, se aadiese conservando cada reyno su nombre y los pueblos que le pertenezcan.
Los miembros de la Comisin dieron seguridades de
que esas mezclas de reinos y pueblos no se produciran,
y Muoz Torrero insisti en el tema de la unidad nacional, en los trminos ya vistos, de modo que el artculo
fue finalmente aprobado.
La extensin del Principado de Catalua haca necesaria su divisin en demarcaciones ms pequeas, y as
90

Bauz, en 1813, estableca en ella tres provincias, Barcelona, Tarragona y Urge!. En el de 1821 estableca cuatro, aadiendo la de Gerona. Pero al conocerse la formacin de la 'Comisin del Gobierno la Diputacin de
Catalua y varias ciudades y corporaciones del Principado empezaron a enviar representaciones a las Cortes, expresando su opinin sobre el particular. La ms
importante fue la enviada por la Diputacin Provincial
de Catalua, reproducida ntegramente en el apndice 6.
Dos eran las ideas fundamentales de la Diputacin: la
suma conveniencia de que en la Divisin meditada quede en su totalidad la provincia de Catalua, tal como se
halla actualmente, sin quitarle ni agregarle porcin alguna de territorio de otra por ms que sufra divisiones
en su demarcacin interior, y ello por la notoria e infinita repugnancia que sentiran los catalanes, ya que
difcilmente aceptaran una divisin que rompiera de
golpe todos los lazos que por el espacio de siglos les
han unido con sus conciudadanos; la otra idea fundamental que expresaba la Diputacin de Catalua era la
urgencia y necesidad de que se realice con la mayor
prontitud la divisin de provincias que se reclama, porque era imposible que una sola Diputacin pudiera atender, en Catalua, todos los negocios de su competencia.
El resto de las exposiciones que los catalanes hicieron a las Cortes se referan a la capitalidad (16). He
aqu una muestra de las ms significativas. Tortosa,
en 14 de abril de 1821, solicitaba ser capital de provincia aduciendo, entre otras, razones de carcter histri(16)

Todos los documentos citados en A. C. Leg. 78, nm. 74.

91

co: Ha sido y es de tiempo inmemorial cabeza de Partido y Capital de Provincia de Marina, con un Comandante militar Cuando en 31 de Diciembre de 1148 el
Sr. Conde de Barcelona D. Ramn Berenguer el 4. la
liber de la esclavitud de los moros (a) 430 aos despus que en las aras de la brbara perfidia sacrific por
su catlica religin las vidas de todos sus ciudadanos,
que era el 718; 1.088 despus que le dio el primer obispo el Apstol de las Gentes contaba de antigedad
3.310 aos (b) segn los mejores cronistas, antigedad
que difcilmente podr acreditar ninguna otra ciudad.
[El Ayuntamiento Constitucional, autor de la exposicin,
citaba al margen, en correspondencia con las llamadas
(a) y (b) las fuentes histricas.]
El Ayuntamiento constitucional de Tarragona solicitaba en 11 de octubre de 1820 que las Cortes designaran a la ciudad de Tarragona por capital de la provincia martima de Poniente, aduciendo, entre otras razones:
Las incalculables ventajas civiles, morales y polticas que acarrear a la nacin una divisin diminuta y proporcionada de sus territorios... Sale
sin embargo permitido al Ayuntamiento detenerse
un momento en la dichosa y anhelada perspectiva
que ofrecer Espaa subdividida de modo que el
Gobierno pueda acudir con rapidez y benfico influjo a todos los puntos de la monarqua, que por
un efecto de la misma subdivisin sea indisoluble
la unidad de sus operaciones, circuladas como el
rayo sus providencias, ejecutadas con exactitud y
puntualidad sus rdenes, sentida irremisible y oportunamente su mano protectora o dura en las rela92

ciones de los miembros de la sociedad con la ley,

fomentadas con atencin peculiar a cada pueblo las
fuentes de la riqueza pblica, apoyado el dbil, perseguido el malvado y protegido el productor.
Lrida insista tambin en razones histricas para
apoyar su peticin de capitalidad, por cuanto los antiguos illergetas ocupaban en la Historia un lugar muy
distinguido por varias circunstancias, que les hicieron
clebres en Espaa y fuera de ella por su valor, patriotismo y constancia en defender los derechos naturales
del hombre y sus libertades contra los Cartagineses y
Romanos, enemigos del orden social y violentos opresores del ciudadano pacfico; la exposicin estaba firmada por la ciudad de Lrida, representada por los que
suscriben de todos los Estados, Clases, Colegios y Corporaciones, y llevaba fecha 22 de octubre de 1820.
El Ayuntamiento constitucional de Gerona peda asimismo la capitalidad, en exposicin de 10 de febrero
de 1821, con argumentos histricos, pero stos del pasado ms reciente:
Salga de la tumba ese hroe jams bastante elogiado, D. Mariano Alvarez de Castro, y dir sencillamente que los gerundenses, laboriosos y obedientes en tiempo de paz, supieron manifestar en el de
Marte embravecido, que su valor y herosmo en
nada cedi al de los ms valientes satlites de un
tirano agigantado y opresor: la fama posthuma
har con ms imparcialidad su apologa, y recordar a las generaciones futuras, que hubo tambin
Saguntinos modernos, que con su constancia y denuedo supieron burlar, detrs de muy dbiles muros, su orgullo y despotismo.
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Ya vimos que la Comisin de las Cortes quiso conservar el nombre de Catalua, reservndolo al territorio
de la de Barcelona, y que puso como capital a Lrida,
en vez de Urgel que propona la Comisin del Gobierno, por ser silla episcopal, situada en el camino de
Madrid a Catalua.
En la discusin del proyecto intervino (4 de octubre) el diputado cataln Guillermo Oliver, en defensa
del dictamen de la Comisin, con gran cantidad de informacin concreta y argumentacin jurdica rigurosa,
insistiendo en que
no slo nos hemos conforn1ado todos los diputados catalanes con lo que se propone para la divisin de aquel antiguo principado, sino que puedo
asegurar al Congreso que la diputacin provincial,
hallndola conforme, se ha anticipado a mandar
rectificar los lmites de las cuatro provincias, recorriendo personas inteligentes el mismo terreno;
cuya interesante operacin por el correo de ayer
me avisan estar concluida, y que se va a formar o
demostrar sobre un mapa.
(Es posible que la divisin de las provincias catalanas
que figura en el Decreto de 1822 fuera la que realiz la
Diputacin de Catalua).
El resultado final, tanto en 1822 como en 1833, es ya
conocido. Digamos tan slo que, solucionada la cuestin
de los nombres en el sentido de asignar a cada provincia el de su capital, las cuatro catalanas fueron aprobadas en las Cortes sin discusin: Barcelona el 9 de octubre, Gerona el da siguiente, Lrida el 11 y Tarragona
el 15.
94

4.3. El caso vasco

El Informe Bauz de 1813 citaba entre las Gobernaciones de 2. 0 Orden a una que inclua las tres Provincias Vascongadas, con capital en Ordua. Sus lmites eran el Cantbrico al Norte, Navarra al Este, Santander -a la que pasa una pequea porcin- al Oeste
y al Sur el Ebro, con la agregacin a Alava de los correspondientes pueblos riojanos.
En 1821 Bauz y Larramendi, vasco este ltimo, proponen una sola, con el nombre de Provincia Bascongada, con algunas modificaciones de lmites: la Rioja Alavesa queda para Logroo, Irn y Fuenterraba pasaban
a Pamplona, y a cambio la Provincia Bascongada reciba el valle de Mena, el Condado de Trevio y algunos
pueblos de Santander. Segn indican en su informe
(apndice 3), proyectaron formar una provincia martima con Vizcaya y Guipzcoa, pero no lo hicieron por
falta de informacin suficiente, y porque en tal caso quedara Alava demasiado pequea, de forma que tendra
que unirse a otra, con el inconveniente de que esa otra ya
no sera vasca. Fundamentan su propuesta de una sola.
de las tres porque tal unin de hecho exista por la voluntad de los pueblos, como da a conocer el smbolo de
las tres manos enlazadas y el mote 1rurac bat, las tres
una. Proponan como capital a Vitoria por tener edificios aparentes para el establecimiento de las autoridades y ser el centro de las comunicaciones de las tres
provincias, de la Corte, de Castilla y de Francia, proponiendo al mismo tiempo un jefe poltico subalterno
en Bilbao.
La Comisin' de las Cortes propona dos provincias
en el Pas Vasco: Vizcaya sola por una parte y otra

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compuesta de Guipzcoa y Alava, llamada con el nombre de la primera y teniendo por capital a Vitoria. Clemencn explic las razones de esa decisin el 11 de octubre: en un principio la Comisin de las Cortes estaba
a favor de la del Gobierno en este punto, pero cambi
de opinin en vistas de la rivalidad mostrada por vizcanos y alaveses, rivalidad manifestada en representaciones no ya de particulares, sino de las principales autoridades, confirmada a su vez por informes confidenciales de los diputados de las tres provincias y por el
desarrollo de la sesin de aquel da. Tema, por tanto,
la Comisin que la unin de las tres provincias diera
lugar a conflictos entre ellas. Por otro lado, si se hacan
tres provincias separadas quedaran muy pequeas, sobre todo Alava, que tena poco ms de 60.000 habitantes, por lo que levantara en el Congreso la oposicin
que antes haba levantado la creacin de provincias
muy pequeas. Y as adopt la decisin de juntar a Alava y Guipzcoa porque eran, en opinin del diputado
guipuzcoano, las que ms propensas estaban a unirse,
y las comunicaciones entre ellas eran ms fciles que
las de Guipzcoa con Vizcaya.
En las discusiones a la totalidad del proyecto fue
Jos Fernando Romero, el diputado nico por Guipzcoa, uno de los primeros en intervenir. Aceptaba la
unin de las tres provincias, pero no la unin de Alava
y Guipzcoa para formar una sola, ni la capital en Vi
toria ni el que se agregasen a Navarra Fuenterraba e
Irn. Fundaba sus argumentos en que tal decisin estaba en contra de los principios proclamados por la Comisin de las Cortes, concretamente: entre Guipzcoa y
Alava existan diferencias de lengua y hbitat, la primera de lengua vasca y hbitat disperso, y la segunda de

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lengua mayoritariamente castellana y hbitat concentrado, por lo que si se unen no se respeta el principio del
provincialismo; Vitoria no era el punto ms central,
sino Mondragn o Vergara; en Guipzcoa haba nueve
puertos, y tres de ellos bastante buenos, por lo que
propona que antes de tomar ninguna decisin sobre el
tema se esperase la llegada a la Corte de Felipe Bauz
y se tuvieran en cuenta las rep'resentaciones que la Diputacin y otras corporaciones haban dirigido a las Cortes.
Dos das ms tarde, el 3 de octubre, intervino el diputado por Murcia Palarea, insistiendo en que no se deban
unir la provincia de Vizcaya y la de Alava, que en el
da creo sera ms fcil unir lo blanco con lo negro,
por lo que era partidario de mantener las tres provincias, separando una parte de Guipzcoa para Navarra
para que sea espedita la administracin, porque es perjudicial y ridculo que en cuatro leguas de terreno en
una frontera haya dos autoridades militares, dos de hacienda, etc..
En la discusin del articulado intervino de nuevo
Romero, manifestndose contrario a la unin de Alava
y Guipzcoa, insistiendo en las diferencias de alaveses y
guipuzcoanos (lO de octubre). Lozaga, diputado por
Vizcaya, estaba a favor del dictamen de la Comisin, o
en todo caso' de la creacin de tres provincias, insistiendo sobre todo, como vizcano, en la necesidad de conservar ntegra a Vizcaya. Las razones que aduca eran
las siguientes: la Diputacin vizcana, de tan larga historia, ha proporcionado una gran cantidad de ventajas
a los naturales; sera injusto quitrsela ahora que se van
a extender las diputaciones a los dems espaoles, y peligroso en el momento en que se van a imponer a los
vascos contribuciones que nunca han pagado; Vizcaya
97
7

rene todos los elementos que, segn la Comisin, debe

tener una provincia: poblacin, extensin, topografa
peculiar y gran riqueza; rechaza la idea de que hubieran
estado unidas alguna vez las tres provincias, afirmando
que slo se han parecido en tener un gobierno representativo, y finalmente aluda, una vez ms, a las diferencias entre vizcanos y alaveses:
La' naturaleza, los hbitos y los deseos separan a
los vizcanos de los alaveses, entre quienes reina
una antigua y genial rivalidad. Su encono recproco ha llegado al extremo de que ... stos ni los dems habitantes de Vizcaya puedan ser amalgamados con los alaveses sin un prximo peligro de que
vengan a las manos (lO de octubre).
En la sesin del da siguiente el diputado alavs Zuba hablaba en favor del proyecto del Gobierno, citando
en su apoyo exposiciones de ciudades y vilias guipuzcoanas pidiendo la unin de las tres provincias; criticaba el discurso y las ideas de Lozaga sobre la rivalidad
entre vizcanos y alaveses, negando que sta tuviera un
carcter especial, y acusando a la Diputacin de Vizcaya de una tendencia a la superioridad de las otras, y
se mostraba partidario de la reunin de las tres, con
estas razones:
En la reunin de las tres provincias en una sola
se encuentran todas las conveniencias. Ha existido
de hecho por la voluntad de los pueblos: sus leyes,
sus costumbres y sus diversiones mismas son casi
iguales. Los vascongados adoptaron por timbre de
sus armas los tres brazos unidos con el lema 1rurac-bat, o las tres en una, y se ha conocido constantemente entre ellas una, comunicacin fcil~ c98

moda y continuada, reunindose sus diputados

cuando ocurran negocios de grave inters, a los
que siempre daban una marcha uniforme.
y tras sealar algunas deficiencias en la fijacin de
lmites daba su interpretacin global del tema de la divisin de provincias:

Las Cortes, que van a dar la nueva divisin territorial de un orden slido a los intereses de la patria; cuyas providencias se encaminan a fomentar
la industria, a escitar los talentos y los genios, a
animar la agricultura, las artes y el comercio, y a
dar a cada pueblo, a cada lugar y a cada provincia
de la pennsula el destino y fomento que exigen
sus circunstancias, y a amalgamar, por decirlo as,
los ideas y los intereses de los espaoles, no desatendern tantas y tan poderosas razones como
llevo espuestas.
. El mejicano Lucas Alamn, diputado por Guanajuato, cuyo pas acababa de conseguir la independencia definitiva slo unas semanas antes, era contrario a la unin
de las tres, y en particular de que se privara de existencia a Guipzcoa. Y el vizcano Yandiola, tras rebatir las
acusaciones que se haban hecho de que los diputados
por Vizcaya queran imponerse a los dems vascos, pidi que quedaran las tres independientes. El tema fue
puesto a votacin, y fue devuelta a la Comisin la parte
del Decreto correspondiente a las provincias vascas.
Esta present un nuevo dictamen el 17 de octubre,
por el que decida conservar las tres, explicando as su
rectificacin:
Se han multiplicado las reclamaciones y las quejas, y continan como ven diariamente las Cortes.
99

Sus contenidos ofrecen pruebas repetidas de la inquietud y ansiedad en que se hallan los naturales,
y no siempre estn enteramente de acuerdo con las
manifestaciones hechas en el Congreso por los seores diputados nombrados por el pas. Estos mismos seores, segn observa la comisin, han vacilado en sus opiniones y propuestas, y a pesar de
su conocido zelo y sabidura no han podido encontrar un medio que concilie de un modo claro el
verdadero inters de los pueblos con las divergencias y agitaciones de la opinin. En tal estado de
dudas e incertidumbres cualquiera novedad pudiera fcilmente comprometer el acierto, y parece lo
ms prudente conservar el orden actual hasta que
el tiempo y la esperiencia indiquen la necesidad o
la oportunidad de innovarlo. Esta consideracin,
que es general, tiene ms fuerza en las provincias
Vascongadas, donde el establecimiento del rgimen
constitucional exige que se hagan a la vez tantas
innovaciones para uniformarlas con lo dems del
reino, obligndolas a abandonar sus antiguas leyes
y habitudes. Es innegable por todo lo que arroja
de s el espediente y la misma discusin que ha
precedido, que la conservacin de las tres provincias, aunque slo con el carcter de provisional,
nico que pudo drsele en virtud del artculo 1.
ya aprobado del proyecto de la comisin, llenar
de jbilo a sus habitantes, y templar en gran manera el disgusto de cualesquiera otras novedades.
Aada la Comisin que los inconvenientes que pudieran producirse -aumento de gastos, sobre todoiban a ser menores que los que se produciran si se alteraba la divisin tradicional, por lo que prefiri sacrificar algn tanto a esta seguridad la economa. En
consecuencia propuso tres provincias: Bilbao, Tolosa y
Vitoria, con estos nombres y capital en las ciudades respectivas. Despus de algunas intervenciones en que se
100

repitieron ideas conocidas, el diputado por Vizcaya, Yandiola, propuso que la capital de Guipzcoa fuera San
Sebastin, basndose en que tena puerto de mar, resida all el capitn general y en que, hacindola capital
de la provincia, se la compensara de los destrozos sufridos en la guerra de la Independencia. Y en efecto, fue
aprobada su proposicin (17).
Las exposiciones que llegaron a las Cortes con posterioridad se referan al nombramiento de capitales, y
manifestaban el agradecimiento o el disgusto de pueblos y entidades, segn coincidiera o no con sus deseos
la solucin dada por las Cortes. Por ejemplo, consta el
agradecimiento de Bilbao y de San Sebastin; las quejas de Vitoria por quedar reducida a capital de su sola
provincia; las de Tolosa y otros muchos pueblos, expuestas tanto a las Cortes como al rey, por no haber
sido nombrada capital, etc. Tambin hubo alguna reclamacin por cuestiones de lmites: Guipzcoa peda Oate, Vitoria y Logroo disputaban por los pueblos de la
Rioja, y Castro Urdiales peda formar parte de Vizcaya.
Los lmites que finalmente les asign el Decreto de
1822 fueron los siguientes: el norte, este y oeste de Bilbao no variaban; en el meridional, pasa a Vitoria el enclave de Ordua, con el fin de suprimirlo. Los de San
Sebastin tampoco variaban. Los de Vitoria sufran ms
(17) El tema de la divisin provincial suscit, como era de
esperar, la cuestin de los fueros, aunque slo de manera incidental. Intervinieron en la discusin los vizcanos Lozaga y
Yandiola, el mejicano Alamn y el murciano Clemencn, en las
sesiones de 10 y 11 de octubre de 1821. Para una visin de conjunto, ver M. ARTO LA, El Estado y las provincias vascas, 17001876, en Noveno Congreso de Estudios Vascos, San Sebastin,
Eusko-Ikaskuntza, 1984, pp. 49-63.

101

modificaciones: se le aada el valle de Tobalina y los

pueblos situados en la vertiente norte de los Montes
Obarenes, entre ellos Miranda de Ebro, hoy en Burgos;
por el Este se aadan algunos pueblos de Navarra y
por el Sur se separaban para Logroo los de la Rioja
Alavesa.
El Real Decreto de 1833 dej intactos, como ya dijimos, los lmites tradicionales.

102

FUENTES Y BIBLIOGRAFIA

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1813, AC, 77, 131.

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105

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109

APENDICE DOCUMENTAL

DOCUMENTO

1813

Exposicin de Felipe Bauz al secretario de la Gobernacin

de la Pennsula
Excmo. Sr.
Incluyo a V. E. el adjunto mapa y explicacin que lo acompaa en el cual conseqente al oficio de V. E. de 26 de Junio
he dividido todo el territorio de la Pennsula.
Ciertamente que yo hubiera deseado presentar a V. E. una
Sub-divisin Geogrfica ms igual en estensin y poblacin que
pudiera bajo este principio manejarse ms uniformemente, pero
ha sido imposible verificarlo por varias consideraciones imposibles unas, y otras dificilsimo de vencer. Las dos calidades de
igualdad en estensin y poblacin entre todas las Provincias en
que se ava de hacer la Subdivisin son incompatibles, porque
una legua quadrada de ciertos distritos o una Ciudad sola suele
tener ms poblacin que muchas leguas de otros, y as es que
aWl quando me hubiera decidido a subdividir la periferia de la
Pennsula en partes iguales, cosa que en el mapa hubiera parecido perfectamente, el resultado sera una monstruosidad efectiva en lugar de aquella perfeccin aparente, porque dos territorios iguales en estensin dara el uno triple o quadrupla p<r
blacin que otro, y los medios y gastos para su goviemo en el

113
8

uniforme sistema que se ha adoptado deberan ser los mismos.

Esta consideracin era bastante para haberme echo abandonar
este mtodo, y adoptar el que propongo a V. E., pero adems
he tenido tambin la de no chocar con algunas preocupaciones
de los pueblos, que aunque quiera drseles este nombre, al cabo
por lo mismo es ms espuesto combatirlas. Reunidas bajo un
solo Gobierno las diferentes partes que componan antes Reynos
separados, todos conserban todava cierto afecto y unin a los
mismos territorios que los compusieron, y a las ciudades que
en todos tiempos han reconocido por sus capitales. All educan
a sus hijos, aun quando tengan otras ms cercanas; all conserban sus antiguas relaciones; all han acostumbrado a ver ventilar sus negocios segn las costumbres y leyes del pas, que aunque en lo subcesivo deban ser todas iguales todava no lo son
sino en la parte constitucional del goviemo, y por lo mismo variando ahora creo yo sera dar ocasin de disgustos que pueden
evitarse, sin perjuicio de adoptar un plan en que no se toquen
estos inconvenientes. Adems como en el Art.o 11 de la Constitucin se habla en general de hacer a su tiempo una ms conveniente divisin del territorio, y sta puede ser segn los diferentes ramos civil, eclesistico, militar y econmico, me ha
parecido tomar por base este ltimo dirigiendo mi operacin al
obgeto de que ste pueda plantearse mejor, pues si es aprobada
ya es ms fcil tratar de cualquiera divisin dentro de ella, sea
el que quiera el obgeto a que se dirija.
Para conseguirlo he echo tres divisiones de Provincias o gobernaciones, dejando en su estado actual o con muy pocas variaciones los grandes Reynos que hasta hoy se han manejado
por una sola autoridad civil y militar tales como Aragn, Valencia, Catalua, Galicia y otros que constan en la demostracin
que aunque todas no tienen de estas circunstancias enteramente, la estensin de su territorio, su riqueza y poblacin son tales que han obligado a ponerlas en esta clase que podemos llamar primera. Para formar la 2. a he distribuido la restante parte
del territorio en Provincias de menos estensin, poblacin y riquezas, que siempre se han manejado por s solas, y tambin
en algunas Provincias martimas, como Cdiz, Mlaga y Santander, cuyas relaciones muy estensas conveniencia (sic) en que en
ellas hagan progresos las nuebas instituciones, y el hallarse ahora por algunos ramos en clase de Provincias me han obligado a
ponerlas en esta clase, y creo que ha de ser con utilidad pblica porque me persuado atendiendo a las clases ms ilustradas
de su poblacin, feracidad de su terreno y facilidad de fomen-

114

tar su agricultura, comercio, artes y todos los dems obgetos

encargados a los Xefes polticos, y Diputaciones Provinciales,
que en ninguna parte han de tener ms pronto y feliz fomento
las ideas benficas que han dictado estas providencias. Por ltimo aprovechndome de lo prevenido en el art.O 3 del Cap.o 3
de la instruccin dada para el gobierno poltico-econmico de
las provincias, he formado dentro de las de la primera clase,
otras de 3.a a que llamo partidos o gobernaciones subalternas,
necesarias por la demasiada estensin de aqullas las quales
llenan perfectamente el obgeto de aquel reglamento, y facilitan
a los Gefes polticos principales este ausilio que ya entonces se
prevey que necesitaran para llenar mejor sus deberes. As
que resulta dividida por el mtodo que present a V. E. toda
la periferia de la Pennsula en provincias de primera, segunda
y tercera clase, cuya distribucin adems de las razones que
me han obligado a preferirla a otras, y de que ya he hablado,
me parece tienen tambin la ventaja de presentar una especie
de escala de ascensos, til en mi opinin para que los que se
empleen en esta carrera puedan paulatinamente ir adquiriendo
los conocimientos necesarios para su mejor desempeo, e ir
dndose a conocer al Gobierno por su zelo y disposiciones.
Tales han sido los principios que me han guiado para formar el proyecto que presento a V. E. que har de l el uso que
estime conveniente.
Dios guarde a V. E. muchos aos.
Cdiz, 21 de Septiembre de 1813.
(AC, Leg. 77, nm. 131)

115

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DOCUMENTO

1821
Dictamen en que se funda el proyecto de divisin del territorio
formado por la Comisin especial nombrada a este efecto por
orden de S. M.
Excmo. Seor:
La comisin encargada de formar un proyecto de divisin del
territorio de la Pennsula, al presentar a V. E. el resultado de
sus tareas, bien quisiera hacerlo de un plan tan completo que
llenase el grande objeto que se propone el sabio arto XI 'de
nuestra Constitucin, y las esperanzas de los pueblos; pero' la
comisin no vacila en asegurar que es empresa muy superior a
sus luces, que est muy convencida de la imperfeccin de su
trabajo, sin embargo de la asdua aplicacin y de la eficaz diligencia, que ha puesto por su parte para darle la exactitud,
la proporcin y la conveniencia, que podan exigirse y ha deseado siempre con anhelo, pudiendo asegurar a V. E. que en esta
operacin se ha desentendido de intereses particulares y de provincialismo, que por desgracia est tan arraigado entre nosotros,
no llevando otras miras que el bien general, y considerando la
pennsula como una sola provincia.
Bajo distintos aspectos se ha mirado entre nosotros el proyecto de divisin territorial: unos queran provincias grandes:

117

otros pequeas: aqullos divididas por cordilleras: stos por

ros: ya se deca que a la mayor par.te deba drseles puerto:
algunos pretendan hacerlas de igual poblacin, y no faltaba
quien propusiese fuesen tan iguales en superficie como las quadrculas de un tablero de damas. La comisin que ha apreciado
sobremanera las ideas de cuantos han tenido la bondad de comunicrselas, y que adems ha procurado buscadas, ha visto
con singular detencin lo escrito en este punto.
De la ilustracin que presentan estas producciones, se ha
aprovechado la comisin; mas como slo contienen ideas por
mayor unas, y otras son particulares de esta o aquella provincia
sin adelantar las escassimas noticias que tenemos de geografa
fsica, poblacin y riqueza (si se excepta la memoria de don
Antonio Fernndez de Navarrete sobre la Rioja) la comisin no
se hall desembarazada de las grandes dificultades, que presenta el proyecto de divisin de un reyno que mal de nuestro grado es preciso confesar no conocemos, pues para obtener un
mapa menos malo se ha tenido que recurrir a los extrangeros.
No obstante, la comisin haba de corresponder a la confianza
con que V. E. la ha honrado, y sin mapas correctos, faltos de
estadstica y de censos exactos, pas a formar su proyecto.
Aquella divisin ser mejor sin duda que proporcionando a
los administrados mayor economa y comodidad, haga asimismo ms expedita la accin benfica del Gobierno, nico objeto
de todos.
Para aproximarse al axioma anterior, la comisin ha credo
deba considerar la pennsula por diversos puntos de vista, cuales 'Son superficie, poblacin y riqueza primeramen1:e; y teniendo cuenta con las preocupaciones de provincialismo, de que
participan aun los ms ilustrados, considerar la divisin en sus
partes representativa, poltica, eclesistica, judiciaria, econmica y militar.
En la hiptesis de tener que hacer la divisin, atendida la
superficie de la pennsula, pareca que las cordilleras principales y de segundo orden, y el curso de los grandes ros eran los
lmites que deban asignarse a las nuevas provincias; mas la
naturaleza con su admirable variedad, aunque en algunos territorios ha colocado a stos linderos, los ha negado a otros:
de consiguiente la divisin hecha por lmites naturales sera
muy buena geogrficamente mirada, y monstruosa en lo poltico: para convencerse de esta verdad no hay ms q.ue correr

118

la vista por el mapa de Espaa. De esta convicclOn se dedujo

que la superficie deba entrar en la composicin del proyecto
slo como un presupuesto principal.
Si se hubiese de atender nicamente a la poblacin resultaran iguales deformidades, porque al paso que en Galicia,
Catalua, Valencia y provincias vascongadas 300.000 almas tomadas por exemplo para la formacin de una provincia ocuparan una superficie de 300 leguas cuadradas, el mismo nmero en Extremadura o en las Castillas, se extendera hasta
600 o ms: de aqu es fcil inferir los grandes inconvenientes
de largas distancias de los pueblos a su capital, la dbil accin del gobierno de estas provincias, que siendo igual el nmero de almas que un gefe tena que atender, era preciso suponerlos a todos casi iguales en mrito y aptitud para un
mando tan considerable, y no haba la interesantsima proporcin de que los hombres se fuesen formando y dando a conocer en el gobierno poltico, ni tendran. estmulo, como suceder habiendo gefazos (sic) progresivos; siendo adems constante
que muchas provincias son llamadas a mayor poblacin a beneficio de las ins,tituciones que felizmente nos rigen, y cada
ao habra que alterar la divisin: de esta y otras muchas consideraciones se infiri que la poblacin servira de otro presupuesto.
Las riquezas territorial, industrial y comercial, ya se tomen
colectivamente (sic), ya separadas, ha juzgado la comisin deban concurrir como dato en el plan de divisin, pues de no
tenerle presente rSucedera la formacin de ms provincias que
la nacin puede soportar: lo gravsimo de este error no necesita demostracin.
La comisin crey, pues, que convinando estos tres datos,
a saber, extensin, poblacin y riqueza, cada uno de los cuales se han demostrado insuficientes, se corregiran unos con
otros, que las desigualdades de valor poltico que necesariamente han de encontrarse en territorios de iguales superficies,
deban equilibrarse con las cantidades de poblacin y riqueza,
y que el primero de estos elementos, como invariable, fixara
la movilidad de los dos ltimos: de todo lo que se dedujo que
la divisin del territorio, tanto en el orden administrativo,
como para la representacin nacional, deba hacerse del modo
posible en razn compuesta de superficie, poblacin y riqueza.
En esta razn hubiera querido la corpisin hacerla; mas era
preciso transigir con las preocupaciones del provincialismo por

119

aquel tan sabido axioma poltico: a los pueblos no se han de

dar las mejores leyes, sino las que mejor puedan recibir.
As, en la divisin que se propone, se ha procurado en lo
posible no mezclar los habitantes de provincias, que la diversidad de leyes, costumbres e idioma haba hecho rivales.
Para que los pueblos no sean defraudados de sus eternos
derechos, ha cuidado especialmente la comisin que en las nuevas provincias la can.tidad de 70.000 almas, asignadas por la
Constitucin para un diputado a Cortes, sea en lo posible parte alquota del nmero total de las que formen cada uno.
Era indispensable calcular el mayor nmero de almas que
un gefe poltico poda gobernar, y el mnimum de que habra
de componerse una provincia, 10 primero para que los pueblos
estuviesen bien administrados, y lo segundo para que no estuviesen recargados con empleados, y este dato en convinacin
con los anteriores, ha dado por resultado provincias de 100 a
150.000 almas para primera clase o entrada: de 150 a 250.000
para segunda, y de este nmero a 350.000 prximamente para
las de tercera clase.
La convinacin de los datos anteriores, cuales son superficie, poblacin, riqueza, base de la representacin nacional, mximum y mnimum de almas que un gefe puede gobernar y
provincialismo, ha presentado a la comisin obstculos para
la formacin de su proyecto, que la penetracin de V. E. conoce demasiado: se h~ca una divisin que reuna algunos y era
destruida por la falta de concurrencia de otros: se convinaban
bien stos en otro proyecto y faltaban aqullos; el resultado
era prdida de tiempo y trabajo. Despus de infinitas tareas y
desvelos la comisin se convenci de que sus planes seran interminables si pretenda hacer una divisin perfecta en todas
sus partes, cuando para todo le faltaban datos exactos, y a pesar suyo tuvo que decidirse por el que se presenta en el adjunto mapa, que aunque sin llenar sus deseos, es el mejor que
ha alcanzado a formar.
De l resulta la pennsula y sus adyacencias dividida en
47 gobiernos polticos o provincias de primera, segunda y tercera clase, y dos subalternas, segn se manifiesta.

120

Antiguos reinos
y provincias

Nuevas
que se proponen

Clase

Almas

Galicia

Corua
Pontevedra
Orense
Lugo

3."
3."
3.a
3. a

355.410
344.765
342.370
262.550

Asturias

Oviedo

3.-

343.512

Len

Len
Ponferrada

2. a
La

204.660
86.385

Zamora
Toro

Zamora

La

150.885

Salamanca

Salamanca

2. a

210.907

Valladolid y parte Valladolid

de Palencia

2.

235.267

Burgos, Soria y par- Logroo

Burgos
te de Palencia
Santander
Burgo de Osma

2. a
2."
2. a
V

208.095
154.755
199.355
123.155

Segovia

Segovia

1."

145.985

Avila

Avila

La

126.120

Alava
Guipzcoa
Vizcaya

Provincia Bascongada

3.

291.820

Navara

Pamplona

2.

211.160

Toledo

Toledo

3.

293.685

Madrid

Madrid

3.a

313.815

Guadalajara

Brihuega o Cifuentes

2."

200.745

121

Antiguos reinos
y provincias

Nuevas
que se proponen

Clase

Almas

Cuenca

Cuenca

3.-

296.650

Mancha

Ciudad Real

3.-

296.525

Estremadura

Cceres
Mrida

2.3.-

199.320
295.230

Sevilla (1)

Sevilla
Cdiz
Valverde del Camino

3.3.1.-

365.585
303.505
150.105

Cr.doba (1)

Crdoba

3.-

377.265

Jan (1)

Jan

3.

270.685

Granada

Granada
Mlaga
Baza

3.3.2.-

311.875
296.068 -l
234.005

Murcia

Murcia
Albacete

3.2.-

253.370
190.505

Valencia

Castell de la Plana
Valencia
Alicante

2.3.3.-

238.850
383.215
343.200

Catalua

Barcelona
Tarragona
Gerona
Urgel

3.
3.2.-

344.470
272.685
215.915
93.455

Zaragoza
Huesca
Calatayud
Temel

3.2.-

Aragn

1.-

1.-

l.n

2.Mallorca
Menorca
Sub.
Ibiza
Sub.
(1) Van inclusas las nuevas poblaciones.

IsIas Baleraes

122

307.015
182.358
116.104 -}
104.287 -l229.095

La comlslon por no extenderse demasiado en este papel, y

previendo que en el Congreso al tiempo de discutir este proyecto, se han de presentar extensamente por los seores diputados las razones en pro y en contra de l, pasa a razonarle
ligeramente.
El reyno de Galicia tena 1.256 leguas cuadradas, muy cerca
de milln y medio de almas, y diez millones y medio de pesos
fuertes de riqueza: se ha dividido en cuatro provincias por linderos naturales, analoga de producciones y necesidades de los
pueblos sin haber hecho ms alteraciones en sus lmites que la
agregacin de los pueblos situados a la izquierda del Navia a
la provincia de Lugo, y la separacin del valle de Valdeorras
para la de Ponferrada: alteraciones que requera la naturaleza
del terreno y comodidad de los pueblos. Las capitales elegidas
son las ms proporcionadas.
El principado de Asturias constaba de 440 leguas cuadradas,
cerca de 380.000 almas y cinco millones de pesos fuertes de riqueza: en esta provincia no se han hecho ms alteraciones que
la de separar los pueblos de la orilla izquierda del Navia y
aumentarla hasta la orilla derecha del Deva, donde la naturaleza parece la termin.
La de Len se compona de 480 leguas cuadradas, 240.000 almas y seis millones de pesos fuertes de riqueza: dentro de esta
provincia se ha formado, con el valle de Valdeorras, la de Ponferrada, que aunque pequea, necesaria .por hallarse el pas que
la compone todo cerrado, con puertos intransitables mucha
parte del ao, conformidad de costumbres y producciones. Del
residuo con algunos pueblos de la extinguida provincia de Palencia, y los partidos de la de Valladolid, que estaban inmediatos a Len, se ha formado la provincia de este nombre, c~
modamente terminada con 'su capital central.
De las antiguas provincias de Zamora y Toro compuestas
por 288 leguas cuadradas, 170.000 almas prximamente, y quatro millones y medio de pesos fuertes de riqueza, y los partidos extraviados de la de Valladolid, se ha formado la provincia
de Zamora, cuya capital por ms cntrica y residencia del obis.po debe ser la de este nombre: la comisin no cree infundadas
las reclamaciones de Toro, que aunque se halla situada al extremo de la provincia, est verdaderamente asentada en mejor
campia, de ms recursos, y llamada a un punto de prosperidad a que jams podr llegar Zamora.

123

Salamanca tena 471 leguas cuadradas, 210.000 almas y

9.452.279 pesos fuertes de riqueza: separados de ella los pueblos
ms relacionados e inmediatos a Avila, y rectificados sus lmites con Extremadura, queda una provincia regular; y aunque
su capital se halla en un extremo, ningn pueblo en toda ella
poda elegirse sin gravsimos inconvenientes.
Valladolid se compona de 261 leguas cuadradas, 188.000 almas y 5.289.081 pesos fuertes de riqueza: sus partidos se hallaban unos cia (sic) Galicia, y otros enclavados en la provincia
de Len: en las inmediaciones de la capital apenas tena superficie ni poblacin; era preciso corregirle estas deformidades y
ninguna ciudad de Castilla puede disputarle ser cabeza de provincia, y as era necesario redondearla con un radio proporcionado, como se ha hecho con parte de la extinguida provincia
de Palencia, la de Toro, Segovia, Burgos y Len.
Burgos y Soria se componan de una superficie de 963 leguas cuadradas, cerca de 700.000 almas y 21.311.000 pesos fuertes de riqueza: en este territorio se halla comprehendida la
Rioja, pas cerrado naturalmente por la gran cordillera de montes, llamados Iduvedas al Sur y por los de Oca al poniente, y
al norte por la sierra de Toloni o Montes Obarenes, y despus
por el Ebro con siete ros, que nacen y mueren dentro de ella,
una poblacin de ms de 200.000 almas, producciones esquisitas y abundantes, genio y necesidades particulares; circunstancias todas a cual ms propias, para formar provincia, por lo
que la comisin se convenci de que habiendo de crearse, ninguna ms natural que la de Logroo, la que propone entre la
mencionada cordillera, el curso del Ebro y montes de la Sousierra de Navarra, por Sur y Norte, al Este el curso del Queiles desde el Moncayo donde nace, hasta su desage en el Ebro,
y por el Oeste las lomas que vierten al Tirn hasta nuestra
Seora de Herrera.
En el distrito de la provincia de Burgos se contena el pas
conocido con el nombre de Montaas de Santander, aunque de
hecho era provincia distinta, conocida por el Bastn de Laredo, con batalln de milicias provinciales, etc. Este pas por su
naturaleza montuoso, difciles comunicaciones con Burgos, propensin a la navegacin, conformidad de costumbres, producciones, etc. llamaba a formar provincia martima separada de
la de Burgos, as casi lo tena determinado el anterior gobierno,
y tanto las Cortes extraordinarias como las actuales han con-

124

venido en la necesidad de crearla, ya poniendo gefe poltico

subalterno, y por ltimo concedindole diputacin provincial:
en atencin a estas consideraciones la comisin la propone,
agregndole el partido de Reynosa, jurisdicciones de Cervera y
Aguilar de Campoo, y separndole para Oviedo los valles de
Riva de Deva y Peamillera, y para Vitoria el valle de Mena y
algunos otros pueblos: alteraciones indispensables para formar
una buena provincia.
La rigurosa necesidad de crear estas dos provincias de Logroo y Santander, ocasion la descomposicin de las de Burgos y Soria: la primera qued con territorio suficiente; pero
no la segunda por haber sido conveniente pasar a la de Calatayud los pueblos ms cercanos a aquella ciudad, y hallndose
los partidos de Aranda de Duero y Roa ms prximos al Burgo
de Osma que a Burgos, y varios pueblos de la necesariamente
extinguida provincia de Palencia ms inmediatos a Burgos que
a Len y Valladolid, se decidi la comisin a formar las dos
provincias de Burgos y Burgo de Osma, ambas con regular poblacin, buena colocacin de capitales y lmites naturales: Soria no poda continuar de capital sin grave perjuicio de los pueblos, que ahora forman la provincia del Burgo de Osma, y este
pueblo central con residencia episcopal, regular vecindario y
susceptible de aumento es el ms a propsito, y nunca puede
preferirse el engrandecimiento de una ciudad al de una provincia por s6lo el prestigio de antigedad, etc.
La provincia de Palencia repartida ahora en las de Valladolid, Len, Burgos y Santander comprehenda 135 leguas cuadradas, 118.064 almas, y 4.806.465 pesos fuertes de riqueza.
La provincia de Segovia constaba de 280 leguas quadradas,
ms de 170.000 almas, 10.481.580 pesos fuertes de riqueza, y sus
lmites eran irregulares; por lo que se le separaron todos los
pueblos situados en la falda meridional de las sierras de Guadarrama, y se determin por esta sierra al S., el curso del
Riaza al E., al N. Y al O. se arreglaron sus lmites del modo
ms conveniente con las provincias de Avila y Valladolid.
Avila tena 195 leguas quadradas, 120.000 almas prximamente y 2.501.280 pesos 'fuertes de riqueza: su permetro haca
deformes entradas en las provincias de Salamanca y Toledo;
defectos que se han corregido, y con pueblos de la provincia
de Salamanca ms relacionados con Avila por el O. y N., el
curso del Titar por el S., y arreglado sus lmites con Segovia

125

por el E. resulta una provincia montuosa, compuesta de pueblos anlogos en todos sentidos.
Alava, Guipzcoa y Vizcaya reunan 505 leguas quadradas,
una poblacin de 284.000 almas, y 7.633.937 pesos fuertes de riqueza por todas las connaciones (sic) que precedieron a la determinacin de las provincias, result la reunin de las tres
para formar una regularizada, separando lo que se llama Rioja
Alavesa para la de Logroo, con quien este pas tiene analoga
y estrechas relaciones; lrn y Fuenterraba para Pamplona, y
agregndole el valle de Mena, condado de Trevio, y algunas
juntas de Santander, que ms cmodamente se hallan en la
que se propone de Vitoria. La comisin bien deseaba formar de
Guipzcoa y Vizcaya una provincia martima y lo tante varias
veces; pero jams reuni los datos que deban convinarse, y
adems Alava, que por s sola no puede formar provincia, tena
el inconveniente de no poderse adherir a otra que a la que lo
ha estado siempre por uniformidad de leyes, usos, idiomas, etc.:
as es que la comisin no pudo menos de juntar estas tres provincias en una unin que de hecho exista por la voluntad de
los pueblos, como da a conocer el smbolo de las tres manos
enlazadas, y el mote Irurac bat, las tres una. La capital que
se ha elegido es Vitoria, ciudad hermosa con edificios aparentes para establecimiento de las autoridades, y aunque precisamente no es central, es el centro de las comunicaciones de las
tres provincias, de la Corte, de Castilla y de Francia: ningn
otro pueblo r~ne tantas proporciones para capital, y esto ha
determinado a la comisin para elegirla; mas si hay mritos de
poltica u otras razones, que no alcanza para que Vitoria no
sea capital, se indican Durango o Mondragn, aunque en ellos
no concurren las ventajosas circunstancias que en Vitoria. En
caso de que Vitoria quede aprobada por capital se propone
para el antiguo seoro de Vizcaya y valle de Mena un gefe
poltico subalterno en Bilbao, que, enteramente ocupado de la
prosperidad del pas, puede en ,unin con sus habitantes promover su felicidad, el que no opina necesario si se elige alguno de los otros dos indicados.
Navarra constaba de 350 leguas quadradas, 222.000 almas y
7.707.393 pesos fuertes de riqueza: sus lmites eran irregulares,
y habindose visto que entre el Ebro y el Pirineo quedaba una
buena provincia, y que el pas situado a la derecha del Ebro
poda cmodamente servir a la formacin de la provincia de
Logroo, se decidi terminarla en este ro por el S. Por el N.

126

darle Fuenterraba e lrn para que la frontera por esta parte

estuviese en una sola provincia, y algunas pequeas alteraciones al E. y O. con lo que qued proporcionada y cerrada por la
naturaleza. Su capital Pamplona.
Toledo tena 706 leguas quadradas, 380.000 almas prximamente, y 17.264.732 pesos fuertes de riqueza: algunos de sus partidos se hallaban enclavados en las provincias de Madrid y Guadalajara: se ha formado con regularidad poblacin suficiente, y
se han corregido sus lmites con las provincias de Madrid, Avila,
Segovia, Cceres, Mancha y Cuenca. Capital Toledo.
Madrid ocupa una superficie de 110 leguas quadradas con
230.000 almas y 3.197.959 pesos fuertes de riqueza: sus partidos
se hallaban aislados en las provincias inmediatas y dentro de
ella lo estaban del mismo modo partidos de Guadalajara, Toledo y Segovia, por lo que ha habido necesidad para formarla de
quitar estas irregularidades terminndola por el Norte en la
Sierra de Guadarrama, y su continuacin al sur en el Tajo, y
a oriente y occidente se han buscado los lmites ms proporcionados, quedando inclusa en ella la ciudad de Guadalajara, la
que no pudiendo en ninguna manera quedar cabeza de provincia, y distantes slo ocho leguas de Madrid, ha parecido conveniente incluirla en su provincia.
Guadalajara constaba de 157 leguas quadradas: 121.000 almas
y 7.711.243 pesos fuertes de riqueza: en este territorio con exclusin de la ciudad de este nombre, y muchos pueblos del partido
de Medinaceli y seoro de Molina, que han pasado a Madrid y
Calatayud, y con exclusin de varios partidos extraviados de Toledo y Madrid, se ha formado la provincia de Brihuega, terminada casi toda con lmites naturales. Se ha elegido Brihuega por
capital en atencin a que es el pueblo de ms consideraci6n de
los del centro de la provincia, y el que mejor puede servirla, en
cuyo establecimiento Jos pueblos reciben beneficio, pues los ms
distantes, como Sigenza y el seoro de Molina tienen ms prxima que antes su capital; y si ste no pareciese bien, se indica
a Cifuentes ms central y segn noticias ms susceptible de
aumento.
Cuenca se extenda por una superficie de 909 leguas cuadradas con 294.500 almas aproximadamente, y 8.899.509 pesos fuertes de riqueza: se le separaron los pueblos que ms cmodamente podan ser administrados por Albacete, Valencia y Bri-

127

huega, y arreglados sus lmites queda una provincia regular con

buena situacin de capital, etc.
La Mancha tena 607 leguas cuadradas, 206.000 almas y 7.757.539
pesos fuertes de riqueza: en esta provincia se han hecho pocas
alteraciones, nicamente se han arreglado sus lmites con las
confinantes, y se le han separado para Albacete, Alcaraz y su
partido, con lo que queda una buena provincia: su capital Ciudad Real.
Extremadura ocupaba 1.100 leguas cuadradas con solas 430.000
almas, y 14.832.715 pesos fuertes de riqueza: la naturaleza estaba aqu sealando dos provincias que con el benfico influjo
de nuestras actuales leyes sern de las ms frtiles y pobladas
de Espaa: la comisin las ha dividido siguiendo la naturaleza
por la divisoria de aguas al Tajo y al Guadiana, designa para
capitales Cceres y Mrida, pueblos que renen las circunstancias polticas que se requieren: Badajoz, plaza fronteriza y colocada en un estremo, no poda seguir siendo capital.
El reyno de Sevilla constaba de 818 leguas cuadradas: 750.000
almas, y 13.081.718 pesos fuertes de riqueza: se ha dividido en
tres, a saber, Sevilla, Cdiz y Valverde: de la de Cdiz necesariamente creada por las Cortes generales y extraordinarias parece no debe tratarse: la de Valverde se propone en atencin a
la suma distancia a que se halla de Sevil1a~ el pas conocido por
condado de Niebla, partidos de Aracena, Fregenal, etc. Tambin
se han separado para Crdoba, Ecija y algunos pueblos ms prximos a aquella ciudad, con lo que y la mejora de lmites, quedan las tres provincias proporcionadas; pues aunque la de Valverde no tiene gran poblacin, debe aumentarse mucho en pocos aos: este pueblo se ha elegido para capital por ser uno de
los mayores de aquel territorio, colocado en su centro y en el
de las comunicaciones. La provincia de Sevilla comprende las
nuevas poblaciones de su trmino.
Crdoba tena 394 leguas cuadradas, 253.000 almas, y 10.409.087
pesos fuertes de riqueza. Se le han agregado los pueblos arriba
mencionados de Sevilla, las nuevas poblaciones de su trmino,
y se han rectificado sus lmites con las inmediatas: su capital
la misma.
Jan se compona de 323 leguas cuadradas, 207.000 almas, y
5.900.559 pesos fuertes de riqueza: se le han agregado el partido
de Segura de la Sierra como acertadamente haban dispuesto

128

las Cortes actuales, las nuevas poblaciones comprendidas en su

trmino, y se han proporcionado los mejores lmites. Su capital,
la misma, que aunque no muy central, ya la provincia toma su
nombre, los pueblos estn acostumbrados a tenerla por tal, con
silla episcopal, y se ahorran gastos de traslacin, etc.
Las nuevas poblaciones, repartidas en estas tres provincias,
tenan 125 leguas cuadradas: 6.196 almas y 504.532 pesos fuertes
de riqueza.
El reyno de Granada ocupaba 980 leguas cuadradas, ms de
700.000 almas y 21.346.703 pesos fuertes de riqueza: sus lmites
se hallaban confundidos con entradas en las provincias limtrofes sin atencin a la fsica del terreno, ni a las comunicaciones:
se han arreglado stos y se ha divido en tres. La de Mlaga ha
sido aprobada por las Cortes actuales a propuesta de la comisin, la que proyectada sobre las bases del plan general, no
tiene ahora alteracin ninguna.
La de Granada se ha formado proporcionada terminndola
al Norte con lmites naturales, al Sur el Mediterrneo, al Este
la izquierda del Guadix, cerro de Montaure, desde donde baja
Norte Sur a buscar la sierra de Gdor. Al Oeste sus lmites son
los de Mlaga. Los partidos de Baza, Almera, Purchena, Mujaca, Vera, Huesca (sic) y todos los pueblos confinantes con Murcia por su mucha distancia de Granada, nmero de almas, riqueza, superficie y disposicin del terreno. requeran el beneficio de un gobierno propio, y de ellos se ha formado la provincia de Baza, pueblo elegido para capital en razn de su situacin
casi, central, concurso de las principales carreteras, numerosa
poblacin, edificios aparentes, colegiata con un respetable cabildo. Almera, ciudad verdaderamente mayor que Baza, de ms
comercio y con silla episcopal, no se ha elegido para capital en
atencin a los gravsimos perjuicios que se seguiran a esta provincia de tener que acudir los habitantes para evacuar sus negocios a un extremo de ella, pudiendo estar bien servidos por
Baza; siendo adems constante que los pueblos mediterrneos
necesitan ms fomento que los puertos, los cuales en su sola
situacin tienen el principio de su engrandecimiento.
Murcia comprenda 800 leguas cuadradas, 400.000 almas y
6.982.624 pesos fuertes de riqueza: esta inmensa superficie y su
riqueza inclinaron a dividirla naturalmente en dos, aumentando
su poblacin con parte de la Mancha, Cuenca y Valencia, por lo
que se proponen las de Murcia y Albacete con linderos natura-

129
9

les y proporcionadas a las necesidades de los pueblos. Murcia

y Albacete, elegidos por capitales, son los pueblos ms a prer
psito para tales dos en las dos provincias.
Valencia constaba de 900 leguas cuadradas, 1.200 almas y
31.144.464 pesos fuertes de riqueza: desde luego se conoce que
en esta provincia martima haba los datos suficientes para formar tres nuevas con su superficie, poblacin y riqueza proporcionadas; adems, la continuacin de las cordilleras, que de lo
interior de la pennsula vienen a morir en 'Su costa, ofrecieron
unos lmites inalterables: por todo lo que se formaron las de
Valencia, Alicante y Castelln de la Plana: en las dos primeras
capitales no puede haber motivo de duda; la tercera, Castelln
de la Plana, se ha elegido por ms cntrica y reunir mayores
proporciones que ningn otro pueblo de la provincia que se
propone, pues aunque Segorve tiene a su favor la actual residencia episcopal, no ha parecido a la comisin que esta sola
circunstancias deba determinar prefirindola.
El principado de Catalua tena mil leguas cuadradas, un
milln de almas y 21 millones de pesos fuertes de riqueza: la
naturaleza del terreno, que compone este pas, ha obligado a
dividirlo en cuatro provincias, las de Barcelona, Tarragona y
Gerona renen todos los presupuestos necesarios para serlo: la
de Urgel no tanto, pero este pas montuoso y dilatado, con comunicaciones penosas cia (sic) todas partes, reclamaba un ger
bierno interior, y por estas consideraciones se ha formado. Las
capitales son las ms acomodadas; nicamente, si por hallarse
Urgel demasiado fronteriza no pareciese conveniente, podra elegirse Solsona, pueblo de situacin ventajosa y mejores proporciones.
Aragn contiene 1.229 leguas cuadradas, 700.000 almas y
28.080.000 pesos fuertes de riqueza: esta dilatada superficie se
halla dividida en dos partes, casi iguales, por el Ebro, y a primera vista parece que este no marca la lnea divisoria; pero la
colocacin de Zaragoza, asentada sobre una y otra ribera del
ro, impidi esta divisin, pues en caso de hacerse as, los pueblos inmediatos a Zaragoza por la orilla izquierda, teniendo su
antigua capital cercana haba que ocasionarles el trastorno de
obligarlos a ir hasta Huesca: por esta razn se ha formado la
provincia de Huesca terminndola en la sierra de Alcubierre
por el Sur, proporcionando el lmite de forma que los pueblos
ms prximos a Zaragoza le pertenezcan. Los partidos de Cala-

130

tayud, Daroca, Teruel y Albarracn con agregacin de varios

pueblos de Soria, Molina y Valencia, necesariamente separados
de aquellas provincias, se hallaban muy distantes de Zaragoza,
componan una poblacin numerosa y extendida superficie: se
pens pues en hacer de ellos dos provincias como se proponen
en Calatayud y Teruel, las que han resultado bien terminadas,
proporcionada superficie y buena colocacin de capitales. Aunque de estas dos provincias se diga puede formarse una con
Daroca por capital, la comisin cree que no han de seguirse al
pas los beneficios que proporciona la subdivisin que se propone; adems, quedara con dilatadsima superficie, y maana
que la poblacin se aumente, sera una provincia demasiado
grande: el resto de Aragn forma la provincia de Zaragoza, terminada del modo ms conveniente.
Las Baleares tienen 196 leguas quadradas, 230.000 almas y
8.824.186 pesos fuertes de riqueza: stas formarn una provincia
con dos gefes polticos subalternos en Mahn e Ibiza: su capital, Palma.
Los presidios menores' de Africa cree la comisin deben formar parte de la provincia de Mlaga, y que sus gobernadores
deben reunir el mando poltico.
Ceuta opina debe corresponder a la provincia de Cdiz, y
esta ciudad, que se considera en continuo sitio, parece debe ser
gobernada en lo poltico por el que manda la plaza.
La comisin no ha podido perder de vista el estado de po.
breza y decadencia a que han reducido a la nacin los tres ltimos siglos, y por esto no propone gefes polticos subalternos
sino en Madrid, Bilbao, Barcelona, Valencia, Sevilla, Cdiz, Santiago, Mahn e Ibiza, donde opina sern necesarios.
El nmero de provincias que se propone, aunque a algunos
parecer excesivo, es el menor que se ha podido hacer para que
los pueblos estn bien administrados y disfruten ms comodidad en sus negocios; el coste de los funcionarios no ser excesivo siendo sus sueldos graduales, como 10 son las provincias.
Los pases estn divididos en la mejor forma posible por
sus linderos naturales, y se han evitado odiosidades.
Bien hubiera querido la comisin dejar provincia a Palencia,
y no ha escaseado tareas para ensayarla, mas todas han sido infructuosas, y no dando po~ resultado nada conforme con el plan

.l3J

de beneficio pblico que se propone en este proyecto, necesariamente se ha extinguido en razn de que el territorio que ocupaba estaba llamado a la formacin de otras. El partido de Rey
nosa y jurisdicciones de Aguilar de Campoo y Cervera deban
precisamente pasar a Santander, presupuesta como se ha demostrado la necesidad de crear esta provincia. Los de Palencia,
casi todo el de Carrin, Valle de Cerrato y otros pueblos, no
distando de Valladolid ms de diez leguas, en el pas ms llano
de Espaa, cuya provincia, como se ha dicho, se hall destruida
por la separacin de los partidos extraviados que la componan,
y con la que Palencia no puede entrar en litis razonable, se han
agregado a dicha. Los dems pueblos se han repartido necesariamente en Len y Burgos, segn peda su comodidad, sin que
en esto haya procedido la comisin con otro norte que el del
bien general.
Las ciudades elegidas por capitales son las ms proporcionadas, y si alguna no lo es, consiste en no hallarse pueblo ms
a propsito en el territorio llamado a formar provincia. La denominacin de stas propone la comisiu sea la de sus capitales, por ser la ms a propsito para designar los pases.
La comisin, a pesar de las dificultades que presentaba la
formacin de censos para las nuevas provincias, y lo defectuoso
de las noticias de poblacin que ha podido adquirir, se ha tomado este mprobo trabajo a fin de evitar la confusin de los
pueblos y choque de las autoridades: cada provincia lleva el
suyo con el papel de los lmites que uno y otro deben rectificarse por las mismas provincias a la mayor brevedad, a fin de
que quede hecha en todas sus partes la divisin.
El cuerpo nacional de ingenieros se ha ofrecido generosamente a cooperar a la nueva divisin, y la comisin desde luego
conviene en que los oficiales de esta arma, diseminados en toda
la pennsula por la analoga de sus conocimientos y su prctica
en reconocimientos, son los que mejor pueden rectificar los lmites y dejarlos de un modo inalterable: si V. E. despus que
el Congreso haya decretado la divisin ms conveniente, aprueba que as se haga, la comisin extender las instrucciones para
que esta importante operacin se realice con fruto. Hasta aqu
la divisin poltica. (... )
La comisin cree no haber omitido nada de cuanto conduce
a la formacin del plan de divisin completo que se le mand
ejecutar por real decreto de 20 de junio ltimo; sin embargo

132

repite que conoce su imperfeccin y la imposibilidad de llenar

las benficas intenciones de S. M. por la falta de datos.
Srvase V. E. despus de examinado y corregido, elevarlo a
S. M., no como producto de profundos conocimientos y acerta~
das convinaciones, s, como resultado de la ms recta intencin
y nueve meses de incesantes tareas consagradas al bien de la
nacin y mejor servicio del Rey.
Madrid, 17 de Marzo de 1821.
Felipe Bauz. Jos Agustn de Larramendi (firmado).
Excmo. Sr. Secretario de la Gobernacin de la Pennsula.

(AC, Leg. 78, nm. 74,)

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DOCUMENTO

Informe de la comisin de divisin del territorio espaol, leido

en la sesin de las Cortes del 19 de junio de 1821
La comisin encargada de proponer a las Crtes el proyecto
de la divisin territorial de la pennsula islas adyacentes, les
presenta el resultado de sus tareas para desempear tan importante objeto.
El artculo XI de la Constitucin dice: se har una divisin
ms conveniente del territorio espaol por una ley constitucional, luego que las circunstancias polticas de la nacin lo permitan.
Las razones de lo determinado en este artculo son tan claras, que sera agraviar la ilustracin de las Cortes el detenerse
esplicarlas. Se reducen la absoluta necesidad que hay de
nivelar las diferentes provincias para que la accin del gobierno pueda ser uniforme, espedita y fcil en todas ellas; y a la
imposibilidad de que esto se verifique mientras subsista la
mons truosa desproporcin actual.
Las mismas Cortes estraordinarias que dictaron la Constitucin, creyeron que la evacuacin de la corte, y de la mayor parte de la pennsula por los franceses en mayo de 1813, indicaba

135

la poca conveniente para la divisin del territorio; y as en

12 de junio de dicho ao mandaron comunicar al gobierno que
siendo de la mayor importancia para el buen gobierno del estado, que con la posible brevedad se llevase a efecto (son las
palabras del oficio dirigido a la secretara correspondiente del
despacho) lo mandado en el artculo XI de la Constitucin, haban resuelto las Cortes que la regencia reuniendo todos los datos y noticias que estimase necesarias, presentase el plan de la
divisin poltica ms conveniente del territorio de la pennsula
y sus islas adyacentes, para proceder a su exmen y aprobacin.
A consecuencia de este oficio y con fecha 24 de junio, la regencia del reino comision al capitn de fragata don Felipe
Baus, para que se ocupase en la ejecucin de lo dispuesto por
las Cortes, presentando la distribucin de provincias que tuviese por ms acertada segn sus conocimientos en la materia.
Baus desempe este encargo presentando un mapa de la
nueva divisin provincial con las esposiciones correspondientes;
y la regencia a poco de su venida Madrid mand en 26 de enero de 1814 que pasase el espediente al consejo de estado para
que consultase lo que tuviese por oprtuno; y para lo mismo se
le remitieron posteriormente los informes de las diputaciones
provinciales de Galicia, Catalua, Valencia, Granada, Estremadura y Mallorca, acerca de la conveniencia de establecer gefes
polticos subalternos donde conviniese. En 12 de febrero del
mismo ao el consejo de estado pas el espediente a examen
de su comisin de gobernacin.
Entre tanto se abri la. legislatura de las Crtes ordinarias
en primero de marzo de dicho ao, y en la sesin del 2 el secretario de la gobernacin de la pennsula en la memoria que
ley sobre el estado de los asuntos correspondientes a su ministerio, dio cuenta del que tena el de la divisin territorial,
anunciando que luego que lo consultase el consejo de estado,
pasara a la resolucin de las Curtes; con cuyo motivo se nombr en stas una comisin especial encargada de la divisin
geogrfico-poltica de la pennsula, y se public el nombramiento en la sesin del 8 del mismo mes.
La comisin de gobernacin del consejo de estado di su dictamen en 25 de marzo manifestando que la satisfaccin radical
a las razones de las diputaciones que pedan gefes subalternos
era acelerar todo 10 posible la conveniente divisin del territa.

136

rio, cuya urgente necesidad se calificaba por el contenido' de

aquellos informes: que sta se convenca por el examen de las'
atribuciones de las diputaciones provinciales y gefes superiores
polticos, cuyo debido cumplimiento era imposible en las provincias de grande estensiri, como Catalua, Aragn, Valencia y
Galicia, y que el establecimiento de gefes polticos subalternos
en algunos puertos de mar capitales de partido, para el fin
que se les seala en el reglamento del gobierno poltico-econmico de las provincias, siempre sera insuficiente para facilitar
el desempeo de las funciones gubernativas, como lo manifestaban, fundndose en la esperiencia, el gefe poltico y diputacin
de Galicia; que tan justo y loable objeto no podra, en concepto
de la comisin, conseguirse sino por medio de una pronta divisin proporcionada de provincias independientes unas de otras,
con sus diputaciones, gefes y dems establecimientos precisos
para llenar las graves obligaciones que se les imponen: que
concentradas de este modo las funciones de los gefes polticos,
atenderan fcilmente a los objetos de su instituto: que los individuos de las diputaciones provinciales desempearan su honroso encargo sin tanto gravamen y sin perder de vista el cuidado de sus casas y propiedades: que los pueblos y los particulares tendran ms fcil acceso las autoridades en sus recursos,
y que se facilitara la ms pronta ejecucin de las rdenes del
gobierno supremo; y que aunque resultara algn gravamen l
la nacin por el aumento de empleados, ni era comparable con
el beneficio que ofreca la consolidacin del sistema, ni deba
ser de mucha consideracin, porque los empleados subalternos
de las provincias grandes seran con corta diferencia los mismos divididos en dos o tres de las que se formasen, y los superiores no deberan gozar asignaciones tan crecidas como las
que se haban reputado correspondientes hasta entonces.
En este supuesto la comisin pasaba a examinar el proyecto
de divisin territorial remitido por el gobierno, que en general
dijo llenaba sus deseos, salvo algunas alteraciones que indicaba
en las provincias respectivas. Las principales de estas novedades
consistan en suprimir algunas de las provincias designadas, repartindolas entre las confinantes; de suerte que las 44 provincias propuestas quedaban en 39 repartidas en tres clases, saber, de ms de 300.000 almas de poblacin, de ms de 200.000,
y de ms de 150.000. La comisin se haca cargo de la inexactitud forzosa en los datos acerca de la poblacin, y conclua diciendo que la divisin que se trataba en la pennsula islas

137

adyacentes deba ser sin perJUICIO de las reformas y correcciones que el tiempo y la esperiencia indicasen como necesarias.
A pesar del dictmen tan determinante de la comisin;
pesar de la respetable opinin de las Cortes estraordinarias,
que en junio de 1813 crean haber llegado ya la poca de tratar
de la divisin territorial de la pennsula; a pesar de los deseos
de las Cortes ordinarias de 1814, manifestados en el nombramiento de una comisin especial encargada de este negocio, y
de la actividad con que la regencia lo haba promovido como
importante y urgente; el consejo de estado consult en 6 de
abril que siendo el objeto del espediente el cumplir con el artculo XI de la Constitucin, que previene se haya de hacer una
divisin ms conveniente del territorio espaol por una ley constitucional, luego que las circunstancias polticas de la nacin lo
permitan, no eran suficientes los datos que se presentaban para
arriesgarse desde luego una operacin tan complicada y trascendental, fijndola ya como ley constitucional, cuando lo hecho
era tan incompleto y espuesto a tenerlo que variar, en lo que
habra gravsimos perjuicios e inconvenientes; y que por lo
tanto pareca al consejo necesario que las Cortes diesen comisin personas instruidas en las ciencias que haban de concurrir la perfeccin de este plan, ti fin de que se formase la estadstica ms exacta posible, y las dems operaciones que deban preceder para el acierto, y que de una vez se hiciese llenando, no slo el sistema poltico-econmico, sino tambin el
militar, eclesistico y judicial, y que mientras tanto permaneciesen las cosas en el mismo estado.
Hasta qu punto pudo influir en la consulta del consejo, tan
opuesta a lo que prometan todos los antecedentes de este negocio, la situacin poltica de las cosas en aquella poca, cuando
despus de la vuelta del Rey a Espaa circulaban los rumores
ms funestos en orden a la continuacin del rgimen constitucional, creyendo acaso el consejo que no era prudente promover un asunto de esta naturaleza en circunstancias de tanta ansiedad y dudas sobre lo futuro; la comisin no se atrever a
designarlo, aunque no puede menos de reparar en la coincidencia de la consulta con estos tan notables incidentes. Continuaron agravndose los sntomas del trastorno que amenazaba a
la monarqua, y en medio de estos temores e incertidumbres,
la regencia pas el espediente de divisin territorial a las Cortes en 1. de mayo. Sobrevinieron los desastres harto conocidos

138

de aquel mes, durante los cuales desapareci el espediente de

nuestro archivo, sin que hayan quedado ms que algunos borradores y fragmentos esparcidos, que ha buscado y recogido
la diligencia de la comisin para poder dar a las Cortes la noticia precedente de los trmites de este importante negocio.
Luego que la feliz revolucin de marzo del ao prximo pasado de 1820 repuso a la nacin en el uso de sus derechos, y
el restablecimiento d~l rgimen constitucional hizo renacer las
esperanzas de la prosperidad pblica, el gobierno volvi su atencin al grande asunto de la divisin del territorio como base
fsica y operacin preliminar necesaria para realizar y consolidar la organizacin poltica del reyno. En la memoria que ley
en los principios de la legislatura anterior el secretario de la
gobernacin de la pennsula, tratndose de la formacin del
censo y estadstica de las provincias, que la Constitucin puso
a cargo de las diputaciones provinciales, se encuentran stas
reparables espresiones: el gobierno no puede menos de hacer
presente a las Crtes que la base para trabajar con fruto en
esta materia y adelantar las operaciones relativas la estadstica, es la divisin conveniente del territorio espaol que se
manda hacer en el artculo XI de la Constitucin. Lo monstruoso de la divisin actual no permite organizar de un modo fijo,
uniforme ,y activo, las tareas de las diputaciones provinciales
para las importantes averiguaciones de que se trata. Ni carece
de inconvenientes principiarlas en el estado actual para interrumpirlas y volver empezarlas de nuevo, verificada que sea
la nueva e indispensable divisin de las provincias. Es por tanto
de suma urgencia atender a este asunto, en que ya se trabaj
durante la pasada poca del rgimen constitucional; y el gobierno con el deseo de contribuir por su parte a acelerar una
operacin en que tanto interesa el 6rden y bien comn, ha dispuesto que se forme una comisin, la cual teniendo presentes
los trabajos hechos de orden de la regencia del reyno, rena
noticias y proponga ideas para establecer una divisin cmoda
de nuestro territorio en la pennsula e islas adyacentes... Luego
que sus trabajos hayan adquirido la forma y grado de perfeccin conveniente, el gobierno los presentar al exmen y resolucin de las Crtes.
Los individuos que el gobierno haba nombrado para comisin de tanta confianza, eran el mismo don Felipe Baus, director del depsito hidrogrfico de Madrid, que haba presentado el proyecto anterior de divisin en el ao 1813, y el inten-

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dente don Jos Agustn de" Larramendi, los cuales trabajando

con mayores auxilios que los que pudieron tenerse en Cdiz en
la mencionada poca de 1813, desempearon su encargo de un
modo ms circunstanciado y prolijo: y en la memoria leda a
principios de la presente legislatura por el secretario de la gobernacin ele la pennsula, se anunci la prxima remisin de
este importante trabajo las Cortes. As se verific con efecto,
remitindose a la comisin que informa los trabajos de la nom';
brada por el gobierno, que consisten en. un mapa de Espaa
dividida en provincias segn el nuevo proyecto; en el censo de
poblacin de cada provincia de por s, trabajando por los datos
recogidos, no slo fin del siglo pasado y principios del actual,
sino tambin en los aos de 1817 y siguientes para el establecimiento de las contribuciones, y adems por otras memorias y
documentos particulares; en la demarcacin circunstanciada de
los lmites de las provincias, y ltimamente en una memoria en
donde la comisin del gobierno indica el mtodo que ha seguido
en sus tareas y las razones que ha tenido para ello. A todo se
agreg un papel con las observaciones que sobre el asunto tuvo
a bien remitir el ministerio.
Sobre este fondo ha trabajado desde entonces la comlSlon,
examinando con el cuidado y atencin que le ha sido posible
este asunto en general, segn que el gobierno lo ha presentado,
y adems enterndose de las innumerables representaciones y
recursos de provincias, de pueblos y de particulares que sobre
este negocio se han dirigido las Cortes, y que las Crtes mandaron pasar a la comisin para que las tuviese presentes en sus
deliberaciones.
La comisin que habla, faltara a la justicia si no manifestase lo que debe hacerse" al mrito del trabajo presentado por
las comisiones" del gobierno. Despus del exmen ms severo y
detenido, la comisin no ha podido menos de aprobarlo en lo
general; con solas las variaciones que se han considerado" necesarias o evidentemente tiles. Los principios aplicados en la
memoria que acompaa al proyecto de divisin territorial, manifiestan la inteligencia de los que la entendieron, as como el
censo que la acompaa acredita su laboriosidad, entendiendo
por tanto la comisin que son muy acreedores al aprecio y gratitud de las Crtes y de la nacin por este relevante servicio.
Antes que la comisin presente el ltimo resultado de sus
deliberaciones al examen y resolucin de las Cortes, ha credo

140

que debe anticipar una sumaria manifestacin de las mximas

que ha seguido en el desempeo de un encargo de suyo tan
complicado, y tan espuesto a los inconvenientes nacidos de la
oposicin de los intereses bien o mal entendidos de las provin'cias, del apogeo a las antigas habitudes y del espritu provincial que suele contrariar las reformas ms provechosas y aun
necesarias.

La comisin no se detendr mucho en probar no ya la utilidad, sino la urgencia de practicar la divisin territorial de la
pennsula. Como bas'e fsica de todas las novedades y reformas,
deba, si posible fuese, preceder a todas ellas. El despacho conveniente de los negocios que la Constitucin pone al cuidado de
las diputaciones provincia.les, entre los cuales se cuentan los
que tocan ms de cerca a la prosperidad, fomento y bienestar
de las provincias del reyno, es de todo punto incompatible con
la divisin actual. Ceido al espacio forzoso de tres meses el
desempeo de sus funciones, las diputaciones de las provincias
de grande estensin no pueden absolutamente desempearlas a
pesar de todos sus esfuerzos y del abandono de sus intereses
particulares a que esta necesidad obliga a sus individuos. Ni el
reparto equitativo de contribuciones en tanto interesa el bien
de los pueblos y el crdito del sistema constitucional, ni la vigilancia sobre la inversin de los fondos pblicos, examen de
sus cuentas, obras de utilidad comn de las provincias, educacin de la juventud, fomento de la agricultura, industria y comercio, formacin de censo y estadstica, intervencin en los
establecimientos de beneficencia; ni otras atribuciones que son
el fundamento principal de la gobernacin del reyno, pueden
realizarse con el fruto que se propuso la Constitucin para la
utilidad pblica. De aqu resulta que se entorpece la accin del
gobierno supremo, privado de la conveniente cooperacin de
las diputaciones de las rovincias; que stas esperimentan en
sus asuntos interiores una desigualdad tan perjudicial al bien
de los particulares como al del comn, y que retardndose la
poca en que los pueblos perciban y disfruten prcticamente los
beneficios de la Constitucin, se retarda en la misma proporcin el consolidamiento y seguridad de nuestro sistema poltico.
As lo reconocen en sus representaciones las diputaciones provinciales, sealadamente la de Catalua, la cual alegando el estraordinario nmero de recursos que recibe de los pueblos y de
los particulares, manifiesta la imposibilidad de dar salida a tantos asuntos, y reclama la pronta divisin de provincias en tamao proporcionado al perodo de las funciones de las dipu-

141

taciones respectivas, como medida de la mayor y ms urgente

perentoriedad. Con razn pues las Cortes estraordinarias, las
ordinarias que se siguieron, y el gobierno en cuantas ocasiones
se le han presentado, manifestaron sus deseos de que se realizase la divisin territorial. Esta opinin es la general de la nacin: en apoyo de la cual observa la comisin que de cuantos
recursos han llegado sus manos, esposiciones, quejas, reclamaciones y solicitudes sobre esta materia, ninguno hay en que
se contradiga la necesidad de la divisin territorial, por la cual
se clama generalmente con la mayor vehemencia.
Slo hay contra esto el parecer del consejo de estado dado
en 6 de abril de 1814, en el cual sin contradecir la necesidad de
la divisin conveniente del territorio, se dijo que deba preceder la formacin exacta de la estadstica nacional, y entre tanto
permanecer todo en el mismo estado. Mas cmo sera posible
formar la estadstica de las provincias sin el auxilio de las
diputaciones provinciales? Ni cmo podran stas contribuir
tilmente a operacin tan importante, ni verificarla con la eficacia y brevedad que corresponde a su urgencia, sin haberse
proporcionado el tamao de la operacin al de su tiempo y
posibilidad, esto es, sin haberse dividido convenientemente el
territorio? As lo reconoci el gobierno en la esposicin de julio
del ao pasado, cuando espres que lo monstruoso de la divisin actual de las provincias no permita organizar las tareas de
sus diputaciones para las operaciones relativas a la estadstica,
por lo cual consideraba de suma urgencia que se verificase la
divisin.
Como quiera el fundamento en que se apoyaba para su dictmen el consejo de estado, a saber, lo inexacto e imperfecto
de los datos que entonces se presentaban, era cierto; y aunque
en l espediente actual se han adquirido mejores noticias y se
ha disminuido la inexactitud, es menester confesar que subsiste
en gran parte todava: mas esto probar cuanto ms que no
nos hallamos en estado de hacer la divisin de un modo definitivo ni de darle el carcter de ley constitucional de que habla
el artculo XI de la Constitucin; mas no probar que la divisin no deba hacerse aunque no sea sino con la calidad de provisional y como un ensayo sin el cual nunca podramos arribar
a la perfeccin que se necesita para elevarla a la clase de ley
constitucional. Y a esto cree la comisin que debe ceirse la
operacin por ahora, como lo ms prudente y menos arriesgado
en punto de tanta entidad y consecuencia.

142

Dilatar ms la divisin territorial y dejarla para otra poca

venidera, lejos de facilitarla la hara ms difcil, aunque no fuera sino por el mayor obstculo que ofrecera la habitud del orden actual, fortificada con el tiempo que mediase hasta la operacin. Tampoco son dudables los inconvenientes que en el entretanto resultaran por el entorpecimiento de las funciones propias de las diputaciones y por el retardo en la consolidacin del
sistema constitucional; y adems es forzoso no perder de vista
que siendo la "divisin del territorio una obra de ejecucin embarazosa y prolija, es menester tomarla con tiempo para que
pueda hacerse con el espacio y circunspeccin que se necesita
para el acierto.
Con efecto, una operacin tan complicada y de tantos pormenores, no es dable que se verifique de una vez sin error ni
defecto alguno, especialmente en el sealamiento de los lmites
que han de dividir las provincias confinantes. En esta parte ser
forzoso que el gobierno d la ltima mano a esta empresa con
intervencin de las diputaciones respectivas, las cuales como informadas ms menudamente de las circunstancias locales, podrn prestar tiles auxilios para llevar a cabo la divisin, rectificando las inexactitudes en que haya podido incurrirse al formar el arreglo general: y slo despus de practicadas estas diligencias ser cuando el cuerpo legislativo se hallar en estado
de juzgar si podr imprimirse a la divisin hecha del territorio
el carcter de ley constitucional. No es posible establecer la divisin definitivamente sin que se pase por estos trmites; y pretender que se haga como lo propuso el consejo de estado, es lo
mismo que renunciar para siempre a que se haga la divisin
territorial, y a que se cumpla el artculo XI de la Constitucin:
fuera de que la formacin completa de la estadstica que el consejo de estado exige como preliminar necesario para la divisin
es obra de muchos aos, y cuya conclusin no ver probablemente la generacin actual, como lo manifiestan las consideraciones que son obvias a los que examinan esta materia, y la esperiencia de lo que pasa en otros pases.
Las reflexiones precedentes son comunes a todas las partes
del imperio espaol, sin que en esto pueda ni deba hacer otras
restricciones que los obstculos que oponga la falta de noticias
indispensables para emprender la operacin, como sucede respecto de la Espaa ultramarina; para cuya divisin territorial
es menester irlas reuniendo con incesante actividad y diligencia,
a fin de llegar cuanto antes a estado de practicar la divisin que

143

convenga. Y cindose a la de la pennsula e islas adyacentes,

,nico objeto de este informe, la comisin despus de haber hecho ver con toda claridad, segn cree, la urgencia de que se proceda desde luego a la divisin, pasa a manifestar las bases en
que se funda la que presenta a las Cortes.
Las tres principales son la poblacin, la estensin del terreno y su topografa.
La regla que debe seguirse en asignar la poblacin de una
provincia, es que ni sea tan grande que imposibilite su cmodo
y espedito gobierno por la autoridad superior local, ni tan pequea que se perjudique a la' economa con el establecimiento
de ms autoridades y empleados que los necesarios. No es posible por falta de esperiencias anteriores en Espaa fijar el nmero mayor de habitantes de que puede constar una provincia
sin confusin ni embarazo de los negocios. La comisin, reducida a clculos prudenciales y de aproximacin, entiende que el
nmero de habitantes de una provincia no puede sin inconveniente subir de 400.000, aun en pas de poblacin muy concentrada y de comunicaciones fciles, sobre todo en los principios
cuando la oposicin de las costumbres y habitudes precedentes
hace mayores las dificultades para el establecimiento del nuevo
'rgimen.
Queda indicado que la superficie o estensin del pas que
ocupa la poblacin, es otra base que no puede perderse de vista
en la designacin de una provincia y debe modificar el principio de la poblacin; porque es claro que tanto la comodidad de
los habitantes como el vigor y actividad del gobierno padecen
y se disminuyen en razn directa de la distancia de los pueblos
a la capital, es decir, que en los pases en que la poblacin est
concentrada, podr sta ser mayor sin inconveniente, as como
en provincias poco pobladas ser forzoso disminuir la cuota de
los habitantes y aumentar la estensin del terreno.
Las dos bases mencionadas deben modificarse por otra tercera, a saber, por la topografa o circunstancias locales del pas.
Habra poco que hacer si el territorio ofreciese siempre secciones circunscritas por lmites naturales, y con poblacin suficiente para formar una provincia; pero las ms veces hay que luchar con los obstculos que en esta parte opone un pas, tan
irregular, de tantas montaas y de tan grandes desniveles como
el nuestro. Frecuentemente se interponen sierras y cordilleras
que durante una parte considerable del ao producen grandes

144

dificultades para la comunicacin pronta y fcil, circunstancia

que perjudica a la comodidad de los moradores de las provincias, al pronto despacho de sus negocios y a la circulacin rpida y ejecutiva de las rdenes de las autoridades. Y as como
antes se dijo que la comodidad de los pueblos y la accin del
gobierno estn en razn inversa de las distancias a la capital,
ahora es menester aadir, y tambin de las dificultades de las
comunicaciones. La aplicacin de esta tercera base es muy frecuer:te, y su efecto general es el de hacer menor la estensin
del terreno y el nmero de los habitantes de las provincias, las
cuales sin estos obstculos pudieran ser mayores en poblacin
y en superficie.
Junto con las tres bases indicadas conviene atender al mismo
tiempo a otras varias consideraciones que influyen tambin ms
o menos en la materia, como son la uniformidad en la lengua,
inclinaciones y gustos, industria, modo de vivir, vestirse y alimentarse, y otras relaciones que pueden producir mayor analoga
y uniformidad en los negocios generales de la provincia, disminuir la intervencin de la autoridad y contribuir a la simplificacin de sus reglamentos municipales. Ultimamente conviene
consultar la opinin general, condescender hasta cierto punto
con las preocupaciones, asimismo, respetar el apego natural que
se cobra desde la infancia al territorio donde se nace, y en que
muchas veces se interesan las ideas de la celebridad y gloria
antigua del pas. Esta especie de provincialismo que llevado ms
all de lo justo, acaso llegar a ser peligroso para la unidad de
las naciones, puede ser til si se contiene en lmites racionales.
De l ha sacado partido la nacin en la guerra de la independencia, y bajo este aspecto es ventajoso conservar el espritu de las
provincias, al modo que en el ejrcito conviene conservar el
espritu de sus diferentes cuerpos.
Esta misma consideracin ha tenido presente la comisin al
dividir las provincias que en la actualidad tienen un tamao
desmesurado en otras de menor y ms proporcionada magnitud. Ha dividido a Galicia en las cuatro provincias de Galicia,
Lugo, Pontevedra y Orense: a Aragn en las de Aragn, Huesca,
Ternel y Calatayud: a Valencia en las de Valencia, Castelln,
Jtiva y Alicante: a Catalua en las de Catalua, Tarragona,
Gerona y Lrida; pero conservando sin ms que algunas pequeas variaciones que han parecido indispensables, los antiguos
lmites generales, y dejando al tiempo y a la ilustracin que ha
de ser consecuencia necesaria de nuestra restauracin poltica,

145
10

el cuidado de corregir algunos resabios VICIOSOS del provincialismo y los inconvenientes que el esceso de ste pudiera producir para el orden pblico.
No se ha dado en esta gran cuestin mucha importancia a la
riqueza natural o industrial de los territorios, no slo por lo
inexactos y falaces que son los datos que hasta ahora tenemos
en la materia, sino tambin porque todas las provincias, sean
pobres o ricas, tienen igual derecho a su buena administracin.
El clculo de la riqueza provincial slo sera atendible en el
caso de que por un principio equivocado los gastos forzosos
para el gobierno poltico de una provincia hubiesen de salir
precisamente de los fondos peculiares de la misma y no del tesoro comn de la nacin, como lo pide la justicia y el buen orden, y como se ha decretado por las Cortes en general para todas las espensas del estado.
En la asignacin de los lmites respectivos de las provincias,
se ha procurado, siempre que se ha podido, que sean los naturales y por lo comn las vertientes de las aguas y las cumbres
de las cordilleras ms bien que las corrientes de los ros. Estos
suelen atraer y concentrar la poblacin por las comodidades
que ofrecen todos los usos de la vida, y los puentes, las barcas,
los vados disminuyen, y a veces hacen desaparecer la dificultad que los ros ofrecen para la comunicacin. Las cumbres al
contrario por la destemplanza del clima y por la esterilidad del
suelo, alejan la poblacin y establecen zonas desiertas o menos
pobladas; y yendo por ellas la frontera, resulta menor la suma
de los viages e incomodidades de los habitantes en acudir para
sus negocios al gobierno general de la provincia.
De la combinacin simultnea de todos los principios mencionados debe resultar el acierto en la materia que nos ocupa.
Ninguno de ellos es general y absoluto; ninguno de ellos puede
ni debe producir un resultado independiente de las dems combinaciones y bases. La igualdad de provincias a que se aspira,
no es ni la igualdad de poblacin, ni la igualdad de superficie,
ni la igualdad de la figura y forma de las provincias, sino una
igualdad en el resultado compuesto de las tres bases de poblacin, superficie y topografa combinadas adems con todas las
otras circunstancias que deben influir en la demarcacin provincial de que se trata.
Despus de esplicar por mayor las reglas que han dirigido

146

a la comisin para la divisin del territorio peninsular en pr(}vincias, vengamos ya a la aplicacin de estas reglas; pero antes conviene esplicar las razones que ha habido para la asignacin de los nombres dados a cada una de las provincias.
La comisin, que profesa el principio de que no deben hacerse innovaciones sin causa, saca por consecuencia legtima
que aun cuando haya causa, las innovaciones no deben pasar
de lo necesario. La observancia de estas mximas no slo es
conforme a la sensatez y cordura propia de la nacin espaola, sino que tambin precave gran parte de los inconvenientes
que la habitud del estado anterior suele acarrear an en los
proyectos de mayor utilidad. Es sin duda que debe corregirse
la desproporcin que la enorme magnitud de algunas provincias actuales produce en el gobierno interior de la pennsula;
pero ciertos nombres ilustres, consagrados por el uso y veneracin de los siglos, que llevan consigo la memoria de pocas y
acontecimientos gloriosos, interesan el pundonor y el justo orgullo de los naturales de las provincias a que corresponden. La
comisin guiada por estas ideas comprende que deben conservarse los nombres usuales de las provincias antiguas, y que no
es bien que se proscriban y desaparezcan enteramente del catlogo de las que han de quedar los nombres de Castilla, Asturias, Navarra, Aragn y Catalua, que incluyen recuerdos lisongeros y honrosos, y adems estn consignados en la ley fundamental del reyno. Aun en el sealamiento de los nombres
que han de tener las provincias de nueva creacin, se han preferido algunos antiguamente usados para designar el pas, y
slo fuera de estas circunstancias es cuando se ha sealado a
las provincias el nombre de sus capitales, que es el modo ms
claro y espedito de designarlas.
Hemos llegado al punto de sealamiento de capitales de las
provincias, punto que debera tenerse por el casi nicamente
importante de todos los que componen el negocio que tenemos
entre manos, si hubiese de juzgarse por las reclamaciones, quejas y solicitudes a que ha dado motivo. El gobierno, las Cortes
y la comisin misma se ven aquejadas de recursos y papeles
que han llegado de todas partes, y cuyo examen ha sido de no
poco trabajo; pero el mayor mal que ha nacido de aqu es la
idea que se ha ido esparciendo entre muchos que han credo
operacin arriesgada la divisin del territorio, figurndose que
han de ser tales las resistencias que podran acaso producir
resulaados perjudiciales en el espritu pblico. La comisin tie-

147

ne una opmlOn totalmente diversa. Despus de examinar menudamente todos los papeles remitidos de los diferentes puntos
de Espaa, ha encontrado que generalmente se conoce la necesidad de la divisin territorial, y se apetece y pide que ,se lleve
a efecto: ha visto que casi todos los motivos de reclamaciones
y de quejas se reducen al temor que las antiguas capitales
tienen de perder esta calidad, y al deseo que otros pueblos tienen de obtenerla; y cree que el sistema que en esta parte presenta a la deliberacin de las Cortes, har cesar los temores
de los unos, y templar y acallar las solicitudes de los otros,
reduciendo los inconvenientes de la divisin y la incomodidad
que de ella como de toda novedad ha de resultar forzosamente
a algunos particulares, al trmino menor posible, -y tal que no
pueda tener consecuencia alguna desagradable ni peligrosa.
La comisin ha establecido por punto general que conserven
la calidad de capitales los pueblos que la han tenido hasta ahora. Esto no slo se funda en el deseo de evitar el disgusto de
l,os pueblos que han estado en posesin, sino tambin en consideraciones de utilidad general. La razn que puede mover a
establecerla en parage diverso de la cabeza de una provincia
que ya la tiene, es la mayor centralidad; y ciertamente fuera
de desear que el pueblo destinado para capital de provincia
reuniese a las dems circunstancias la de estar exactamente en
el centro, de modo que siendo iguales las distancias a todos
los estremos, fuese generalmente la menor posible la incomodidad de los naturales que concurriesen a ella para sus negoc:k's. Pero cuando se considera la costumbre arraigada en los
pueblos de acudir a la que ha sido capital hasta ahora; las relaciones personales y locales que los concurrentes tienen contradas desde antiguo; el arreglo formado ya para la ,residencia
de gefes, autoridades, oficinas, archivos y dems establecimientos propios de una capital; el sistema de carreteras y caminos
que abiertos y usados de antemano y por espacio de mucho
tiempo y aun a veces de siglos, se cruzan en la capital anterior
como en un centro de donde salen en todas direcciones a los
ms puntos de la provincia, y se comparan todas estas ventajas con la mera centralidad desnuda de todas o las ms de
ellas, no podr menos de conocerse la preferencia que las capitales antiguas merecen sobre otros pueblos, aunque estn ms
en el centro de la provincia. La comisin conociendo el origen
casi nico de las quejas y reclamaciones, est persuadida de
que la adopcin de esta regla calmar las inquietudes y agitacin de los interesados, dejando a la divisin territorial toda

14.8

la popularidad que debe tener por las palpables ventajas' que

de ella se siguen para el bien y comodidad de los pueblos.
En orden a las provincias que se establecen de nuevo, hay
ms libre eleccin para sus capitales, por no haber pueblos
que 10 hayan sido anteriormente: y aun cuando es imposible
evitar en todas partes la rivalidad con que aspiran a serlo algunos pueblos de una misma provincia, con todo no es tan
sensible dejar de adquirir como perder lo que ya se tiene. En
esta inteligencia la comisin ha considerado las circunstancias
de los pueblos donde pueden fijarse las capitales; si estn en
la confluencia de los caminos y tienen fcil acceso desde los
dems parages de la provincia, si hay en ellos la abundancia
de edificios pblicos y privados que exigen no slo las oficinas, gefes y establecimientos que acompaan a la capitalidad,
sino tambin la mayor concurrencia de los habitantes de la
provincia atrados por sus negocios. Debi tambin atender a
la mayor poblacin de las ciudades de que se trate; porque
siendo grandes, se disminuye la suma de la incomodidad para
acercarse a las autoridades superiores provinciales en el total
de los habitantes. Tampoco ha desatendido la comisin la circunstancia de ser silla episcopal, a donde tienen que acudir
los naturales con motivo de los asuntos religiosos. Ha considerado la comisin el centro de la provincia, no precisamente
en el centro del territorio, sino ms bien en el de la poblacin
y movimiento industrial de ella. Por esta causa ha solido dar
la preferencia a los puertos y ciudades de las costas, que siendo ya de antemano el mercado donde van a parar los sobrantes del pas interior para su estraccin, tienen a su favor la
costumbre de visitarlos con frecuencia sus habitantes, son facilsimamente accesibles desde todos los dems puntos de la
costa perteneciente a la misma provincia, y por razn de sus
proporciones comerciales son de ordinario ms susceptibles de
aumentos y mejoras que otros pueblos mediterrneos. Combinadas entre s todas estas cosas y atenindose al resultado del
mutuo cotejo de bienes y males, de ventajas e inconvenientes,
ha sealado la comisin las capitales de las nuevas provincias
en la forma qu~ ha juzga~o ms a propsito para el bien comn de sus habitantes; debiendo tenerse presente que siendo
todo provisional, queda siempre abierto el camino para que la
ilustracin y zelo de las diputaciones provinciales proporcionen
a las Cortes el modo de rectificarlo en lo sucesivo.

149

Con presencia de estos antecedentes la comisin va a enumerar las provincias en que se entiende debe dividirse el territorio de la pennsula e islas adyacentes, con espresin de sus
capitales y de la poblacin que tiene cada una de ellas segn
los datos que se le han remitido.

Alicante
Su capital la ciudad del mismo nombre. Los lmites de esta
y de las dems provincias se espresan en el nmero 1.0 del
apndice que acompaa a este informe.
La poblacin del pas asignado a la provincia de Alicante,
segn los datos que ha remitido el gobierno, es de 255.690 almas.

Almera
Es la parte oriental del antiguo reyno de Granada. Almera
y Baza son los dos pueblos ms considerables de la provincia
y los nicos que pueden aspirar a la capitalidad. La comisin
se inclina al primero por ser silla episcopal, por la mayor poblacin de la costa y por las razones que favorecen a los puertos de mar.
Los habitantes comprendidos en esta provincia, segn los
datos mencionados, son 223.305.

Aragn
Este ilustre nombre a ninguna provincia cuadra mejor que
a la que tiene por capital a la inmortal Zaragoza.
Su poblacin es de 315.111 almas.

Asturias
Su capital Oviedo, corte de los antiguos reyes restauradores
de Espaa, y residencia actual de las autoridades superiores de
la provincia.
La poblacin consta de 343.512 almas.

150

Avila
Su capital la ciudad del mismo nombre, que lo ha sido hasta ahora.
Su poblacin segn el censo remitido a la comisin es de
113.135 almas.

Baleares (islas)
La naturaleza no deja que hacer en la demarcacin de esta
provincia, ni en la eleccin de capital, que debe ser Palma.
Se compone de las islas de Mallorca, Menorca, e Ibiza, que
tienen 229.095 almas de poblacin.

Cddiz. con. inclusi6n de Ceuta

Su capital Cdiz. Su poblacin es de 306.517 almas.

Calatayud
Su capital Calatayud, a quien conviene esta calidad por lo
escelente de su situacin en una frtil llanura sobre el camino
real desde la corte a Zaragoza y Barcelona, bastante central
respecto de la provincia, con otras proporciones ventajosas.
La poblacin asciende a 105.947 personas.

Canarias (islas)
Capital la ciudad de San Cristbal de la Laguna en la isla
de Tenerife, residencia del obispo, catedral y universidad.
La poblacin de las siete islas de que se compone la provincia, a ,saber, Tenerife, Canaria, Palma, Lanzarote, Fuerteventura,
Gomera y Hierro, asciende a 215.106 almas.

151

Castelln
Es la parte septentrional del reino de Valencia, y su capital
ser Castelln de la Plana, que aunque situado a un lado de la
provincia, est en el camino real de Valencia a Barcelona, no
habiendo otro pueblo que ofrezca mayores proporciones.
La poblacin segn el censo citado llega a 192.205 almas.

Castilla
Burgos fue su cabeza en lo antiguo, y debe serlo de la provincia que lleve este nombre.
La poblacin consta de 161.277 almas.

Catalua
Parece que de justicia debe conservarse este nombre en la
provincia que tenga por capital a Barcelona.
Su poblacin es de 327.935 almas.

Crdoba
Su capital la ciudad del mismo nombre, que lo ha sido hasta ahora.

La poblacin es de 337.265 almas.

Cuenca
Continuar siendo su cabeza la ciudad de Cuenca.
La poblacin de esta provincia es de 296.650 personas.

Estremadura Alta
Es la parte septentrional de la antigua Estremadura, dividida en dos por la lnea divisoria de vertientes al Tajo y al Gua-

152

diana. La residencia de la audiencia de Cceres inclina a darle

a este pueblo la calidad de capital de provincia.
La poblacin asciende a 199.320 almas.

Estremadura Baja
Es la parte meridional de Estremadura, cuya capital en concepto de la comisin debe fijarse en Mrida, trasladando la capitalidad desde Badajoz, plaza fronteriza en la ltima orilla de
la provincia, donde apenas hay proporcin material para la residencia de ms autoridades que la militar: pueblo de corto recinto y pocas comodidades para las personas que concurran de
]os dems de la provincia.
Su poblacin llega a 301.125 almas.

Galicia
Concretndose este "nombre a la parte del antiguo reyno de
Galicia donde han residido las autoridades superiores, tendr
por capital a la Corua, pueblo que por su situacin litoral y
su comercio, es el centro del movimiento industrial de las comarcas, y merece particular recomendacin por su influjo en la
restauracin de nuestro ser poltico; dejando para otro tiempo
la cuestin de si la mayor centralidad de Santiago le debe dar
la preferencia para el asiento de la audiencia territorial, sobre
cuyo punto la comisin tendra por inoportuno anticipar su
dictamen.
La poblacin de esta provincia asciende, segn los datos que
la comisin tiene a la vista, a 355.410 !lImas.

Gerona
La heroica Gerona merece dar nombre y presidir como capital a la provincia que ocupa la parte N.E. de Catalua.
Su poblacin es de 225.920 almas.

153

Granada
Capital, la ciudad de este nombre.
Su poblacin es de 322.305 almas.

Guadalajara
Su capital Guadalajara, que lo ha sido hasta ahora, y est
situada del modo ms ventajoso para la pronta comunicacin
con el gobierno supremo y con los pueblos de la provincia.
Su poblacin consta de 222.655 almas.

Guipzcoa
Reunida la antigua provincia de este nombre con la de Alava, quedan ambas con la denominacin comn de la primera
y con la capital de la segunda, que es Vitoria, donde la concurrencia de los caminos que atraviesan el pas en diferentes direcciones, junto con la abundancia de edificios y de comodidades de todas clases, renen mayor suma de las circunstancias
propias para fijar la capitalidad.
Su poblacin es de 160.088 almas.

Huelva
Se forma esta provincia en gran parte del condado de Niebla, y la comisin cree que no pudiendo ser su capital Ayamonte por estar situado en un ngulo estremo de su territorio
en la misma raya de Portugal, a ninguno de sus pueblos conviene serlo ms que a Huelva por su situacin y dems circunstancias.
La poblacin es de 142.425 almas.

Huesca
Esta provincia consta de la parte setentrional de Aragn,
confinante con los Pirineos. Entre las ciudades de Barbastro y

154

Huesca se ha credo debe ser la capital esta ltima por su mayor centralidad y por la circunstancia de tener universidad literaria.
La poblacin es de 182.845 almas.

Jan
Su capital la ciudad del mismo nombre.
La poblacin de esta provincia sube a 274.930 personas.

]dtiva
Su capital Jtiva, que es el pueblo de mejor situacin y proporciones para serlo.
Su poblacin de 164.795 almas.

Leol1
Su capital Len.
La poblacin de esta provincia asciende, segn el censo que
se ha enviado a la comisin, a 186.697 almas.

Lrida
Su capital la ciudad de este nombre, silla episcopal, situada
en el camino real de Madrid a Catalua.
Su poblacin es 150.005 almas.
Lugo

Su capital Lugo, que es el pueblo ms a propsito para serlo.

Tiene esta provincia 262.550 almas de poblacin.

155

Madrid
Su capital Madrid.
Su poblacin 290.495 almas.

Mlaga, con inclusin de los presidios menores

Capital, la ciudad del mismo nombre.
Su poblacin es de 298.312 almas.

Mancha Alta
Se compone de parte de las antiguas provincias de Murcia,
Cuenca y Mancha. La comisin ha vacilado al asignar su capital entre los pueblos de Albacete y Chinchilla. A favor del primero hay la circunstancia de estar colocado en la reunin de
las carreteras para Valencia y Cartagena, su situacin en una
llanura fcilmente accesible de todas partes, su mayor poblacin, la celebridad y concurrencia de su feria. A favor del segundo est su mayor salubridad, la calidad de cabeza de partido declarada por las Cortes en competencia con Albacete, el
ttulo de ciudad a que va aneja su mayor importancia en lo
'antiguo, y el ser residencia y asamblea de un regimiento provincial que lleva su nombre, sin carecer de edificios, caminos
y dems circunstancias convenientes para la capitalidad. En vista de todo la comisin se inclina a Chinchilla.
La poblacin de la provincia consta de 186.260 almas.

Mancha Baja
Es con pocas alteraciones la que se ha conocido hasta ahora
con el nombre de provincia de la Mancha. Su capital Ciudad Real.
Tiene de poblacin 296.525 almas.

156

Murcia

Su capital la ciudad de este nombre, que lo ha sido hasta

ahora.
La poblacin de esta provincia es de 253.370 almas.
Navarra

Capital Pamplona.
La poblacin de Navarra es de 193.410 almas.
Orense

Su capital Orense, el pueblo ms importante de la provincia,

y sede episcopal.
La poblacin asciende a 342.370 almas.

Palencia

Su capital la ciudad del mismo nombre, que lo ha sido hasta ahora.

Asciende la poblacin de esta provincia a 136.202 almas.
Pontevedra

Capital Pontevedra, pueblo que por su centralidad y ventajosa situacin es preferible a Tuy situado en la frontera de
Portugal.
Contiene esta provincia 344.765 almas.
Rioja

La comisin ha credo que debe conservarse a esta provincia

el nombre que ti~ne ya muy de antiguo, y sealrsele por ca-

.-1.57

pital a Logroo, que por su poblacin, situacin y otras ventajas parece ser el pueblo ms a propsito para ello.
La poblacin es de 196.440 almas.

Salamanca
Capital Salamanca.
La poblacin es de 226.832 almas.

Santander
La capital Santander, silla episcopal, el pueblo mayor de la
provincia, puerto muy frecuentado y de comercio considerable.

La poblacin llega a 187.675 almas.

Segovia
Capital, la ciudad de este nombre, que lo ha sido siempre.
La poblacin de la provincia de Segovia asciende a 160.757
almas.

Sevilla
Capital Sevilla.
Su poblacin es de 365.585 almas.

Soria
Capital la ciudad del mismo nombre.
Poblacin, 105.108 almas.

Tarragona
Capital Tarragona, que ha parecido preferible a Reus por
la proximidad de su puerto, por ser la residencia de la autori-

158

dad superior eclesistica, por haber sido cabeza de corregimiento, y tambin en recompensa e indemnizacin de lo mucho que
ha padecido en la guerra de la independencia.
Poblacin, 202.845 almas.

Teruel
Capital Teruel.
La poblacin asciende a 105.191 almas.

Toledo
Capital Toledo.
La poblacin es de 302.470 almas.

Valencia
La capital Valencia.
La poblacin de esta provincia llega a 353.760 almas.

Valladolid
Su capital la ciudad del mismo nombre.
La poblacin es de 147.710 almas.

VieT1.0
Su capital Villafranca, que es preferible a Ponferrada por
su centralidad, mayor poblacin, copia de edificios pblicos,
proporcin de comunicaciones y otras circunstancias .
Poblacin,

86.38~

almas.

.:1.59

Vizcaya

Capital Bilbao."
La poblacin es de 119.858 almas.

Zamora

Su capital Zamora. La comisin, sin desconocer las ventajas

de Toro, fundadas en la feracidad de su <:ampi,a y en las mejoras y adelantos de que es susceptible, cree sin embargo que
debe darse la preferencia a Zamora por su mayor centralidad,
por ser silla episcopal, y por hallarse ya en posesin.
La poblacin de esta provincia es de 150.885 almas.
Acaso ocurrir la duda de si podra ser inconveniente disminuirse el nmero de provincias que s~ propone. La resolucin de esta duda tiene relacin inmediata con dos puntos esenciales: primero, la poblacin efectiva del reino; y segundo, la
economa de gastos, que es un deber sagrado para las Cortes
en todos tiempos y circunstancias, pero sealadamente en nuestro estado actual.
Para presentar este material del modo que merece su importancia, la comisin no puede menos de observar que siendo
la divisin de provincias una operacin necesaria para afianzar
el establecimiento y consolidacin del rgimen constitucional y
para echar los cimientos slidos de la futura prosperidad espaola, conviene asegurar sus buenos efectos del modo ms
positivo: consideracin de tal fuerza e importancia, que a su
vista deben parecer menores los inconvenientes de algn esceso en las sumas que se destinen a aumentar esta seguridad verdaderamente inapreciable; pudiendo mirarse como un dinero
puesto a ganancias en una empresa que promete ventajas y
provechos de una estensin indefinida. No puede dudarse de
que en las provincias de menor poblacin y estensin es ms
fcil y seguro su buen gobierno. La atencin de los gefes polticos repartida entre menos negocios facilita la espedicin de
cada uno de ellos: las diputaciones provinciales tienen ms proporcin y respectivamente ms tiempo para atender a los asuntos interiores de la provincia, al reparto de contribuciones, a
los proyectos de obra de utilidad comn y a la formacin del

.160

espritu pblico: los particulares disfrutan las ventajas del mejor y ms pronto despacho de sus recursos y solicitudes, y de
la fatiga menor de los viages a .la capital; y slo la inconsideracin del amor propio y del inters mal entendido puede sobresaltarse de la disminucin en el tamao y poblacin de las
provincias.
Por otra parte puede creerse con mucho fundamento que
nuestra poblacin es mayor no slo de lo que resulta de las
pesquisas hechas en todos tiempos de orden del gobierno, sino
tambin de lo que juzgan comnmente las personas que han
dedicado su atencin y estudio a este ramo primario de nuestra
estadstica. A fines del reinado de Felipe V, se supona que la
poblacin de la pennsula apenas llegaba a siete millones y medio de almas. Veinte aos despus pasaba de nueve millones
segn el interrogatorio mandado evacuar por el gobierno en 1768.
El censo de 1797 seal el nmero de diez millones y medio
con corta diferencia, y no es inferior el que resulta de las relaciones recogidas en el ao 1818. Sin embargo de tantos aumentos, la comisin nombrada por el gobierno para preparar la divisin territorial de que tratamos, no duda asegurar que mira
an como diminuta la cantidad de casi once millones y medio
n que asciende su clculo sin incluir las islas Canarias; y que
segn todas las probabilidades que arrojan de s las investigaciones que ha hecho en la materia, todava cree que es un
quinto mayor nuestra poblacin efectiva. Son notorias las causas que han influido constantemente para que hasta ahora los
pueblos hayan procurado ocultar su verdadera poblacin y disminuirla a los ojos de la inquieta fiscalidad del gobierno. Por
esta cuenta cesan en parte los reparos que por la pequeez de
la poblacin de algunas provincias pudieran hacerse al proyecto de la comisin. Es menester tambin aadir que el nmero
de habitantes que sera pequeo en un orden establecido y corriente, no lo es en los principios de su establecimiento, en que
son tanto mayores las dificultades. Con el tiempo, creciendo la
prosperidad, crecer como consecuencia necesaria la poblacin
del reino y de las provincias que ahora pudieran parecer pequeas.
Finalmente la comisin entiende que se pueden sacar ventajas de esta desigualdad en la poblacin de las provincias, a
que por otra parte obliga la combinacin de sus dems circunstancias, establecindose en ellas segn su mayor o menor po-

161
11

blacin una escala de ascensos para los empleados, los cuales

tendrn de esta suerte nuevos motivos que esciten sus esperanzas y su zelo para merecer ms y ms la opinin y confianza
del gobierno supremo.
Despus de esplicar sumariamente las razones que en concepto de la comisin justifican la divisin del territorio peninsular en las provincias que se proponen con arreglo a las bases
de poblacin, estensin, topografa y dems que arriba se enumeraron, pasemos a indicar los medios de reducir los gastos de
su gobierno al trmino menor posible segn lo exige la necesidad que tenemos de la ms estricta economa.
Por los estados remitidos a la comisin se ve que el gobierno poltico de las provincias cuesta en la actualidad 6.770.600
reales velln. El ministerio al mismo tiempo que manifiesta
aprobar en su generalidad el proyecto de divisin territorial
presentado por sus comisionados, propone que se rebajen los
sueldos sealados a los gefes polticos superiores por el decreto
de las Cortes ordinarias de 6 de mayo de 1814, fijando el trmino mayor en ochenta mil reales en lugar de ciel mil que era
el sealado anteriormente, y conservando siempre el de 120.000
que razones particulares movieron desde el principio a asignar
al de Madrid. Este parecer del gobierno no est tan esclusivamente fundado en razones de economa que no tenga tambin
a favor suyo las de justicia. Con efecto, disminuido el tamao
actual de las provincias y disminuido en igual proporcin el
trabajo y la responsabilidad, parece justo que se arreglen y
sujeten a la misma disminucin los honorarios. Por estos motivos la comisin ha adoptado el principio propuesto por el ministerio, y an lo ha estendido a los dems sueldos y gastos
del gobierno superior de las provincias, manteniendo su divisin en cuatro clases, y asignando por punto general a cada
clase la dotacin que actualmente tiene la que le sigue, a escepcin de la provincia de Madrid que mira siempre como de
primera clase, y donde se asigna para gefe poltico, secretario
y gastos lo sealado por el decreto primitivo de las Cortes de
1814, en atencin a las particulares circunstancias que concurren en la capital del reino; todo en la forma que se ve por el
estado que acompaa en el nmero 3.: resultando de aqu que
el presupuesto de gastos para la nueva divisin territorial slo
escede al que actualmente existe en 898.700 reales. La comisin
juzga que no podra disminuirse este gasto sin comprometer el

162

buen servIcIo, y an cree que en tiempos de mayor prosperidad convendra aumentar las dotaciones sealadas.
Presentada ya la divisin territorial en los trminos en que
.a juicio de la comisin debe ejecutarse, y satisfechas en lo po.
sible las justas miras de economa en su establecimiento, resta
proponer los medios de acelerar esta operacin importante y
de darle la perfeccin posible, rectificando las inexactitudes
inevitables en una operacin tan complicada y difcil.
Es evidente que a pesar del laudable zelo con que han trabajado los comisionados nombrados por el gobierno, y de las
noticias y reflexiones con que ste ha coadyuvado los esfuerzos
de la comisin de las Cortes, no parece posible que en los pormenores del negocio, y sealadamente en la demarcacin circunstanciada de los lmites respectivos de las provincias no haya
algunas imperfecciones, asignndose a una provincia pueblos
que deben corresponder a otra por razones topogrficas que no
se espresan en los mapas, y que slo estn al alcance de las
autoridades locales que pueden materialmente inspeccionarlo.
Es tambin muy posible que la lnea divisoria trazada en este
informe, deje fuera algunos pueblos que por otras razones concluyentes y perentorias no deban separarse de la provincia a
que antes correspondan, o por el revs incluya otros pueblos
con quien deba practicarse lo contrario. En concepto de la comisin, slo con el auxilio y cooperacin de las diputaciones de
las provincias se puede dar la ltima mano a este asunto y suprimir las imperfecciones que en l hayan podido tener entrada.
Por consiguiente opina la comisin que despus de plantearse
la divisin propuesta en calidad de interina, e instaladas ya las
nuevas provincias y sus diputaciones respectivas, ser menester
or el dictamen de stas acerca de los mutuos lmites de las
provincias, y aun sobre la asignacin de sus capitales, remitindose todo a la resolucin final del cuerpo legislativo. De este
modo quedan en concepto de la comisin zanjadas las dificultades y precavidos los inconvenientes de la primera plantificacin del sistema provincial de la pennsula: y cuando corridos
estos trmites llegue a establecerse y rectificarse la divisin de
un modo que satisfaga a los fines a que se aspira, entonces habr llegado el caso de que las Cortes, tomando en consideracin este asunto, eleven la divisin del territorio a la clase de
ley constitucional conforme a lo prevenido en el artculo XI de
la Constitucin de la monarqua.

163

Por lo dems, es absolutamente necesario que mientras se

realiza y pone en ejecucin esta importante empresa, no falte
el orden en las provincias, y que tanto las autoridades gobernativas como las judiciales, actualmente constituidas, sigan desempeando sus oficios en el intermedio. La comisin deseosa
de que se adelante cuanto sea posible la feliz poca en que la
pennsula goce de los beneficios que le promete una conveniente divisin de su territorio, propone que sta quede provisionalmente establecida en el mes de diciembre prximo, despus de haberse hecho con arreglo a ella la eleccin de los
diputados para las Cortes de 1822, y de las diputaciones provinciales. El gobierno nombrar comisiones especiales que sin
mezclarse en otra cosa alguna y sin interrumpir el or-den que
existe en todo 10 dems, se dediquen esclusivamente a dirigir
el ramo de elecciones. Las parroquiales deben hacerse segn el
artculo 36 de la Constitucin a principios de octubre. El tiempo de tres meses no es mucho; pero menos tuvo el gobierno el
ao pasado de 1820 para 10 mismo, y lo hizo. Esperemos que su
zelo suplir la escasez del tiempo y vencer todas las dificultades. Verificadas ya en principios de diciembre las elecciones
de diputados de Cortes y de provincia, la mquina poltica estar provista de cuanto necesita, y podr ponerse desde luego
en movimiento con arreglo al nuevo sistema divisorio, siempre
en calidad de provisional.
La comisin propone que en las provincias de menor poblacin se reduzca a cinco el nmero de los individuos de las diputaciones provinciales, quedando siete para las restantes. Siendo
dichos cuerpos administrativos, y gratuito el desempeo de sus
funciones, el nmero de los diputados debe fijarse de tal suerte, que ni embarace por grande la actividad necesaria en las
operaciones, ni por su pequeez sufran gravamen escesivo los
que desempeen un cargo tan honorfico como laborioso. Esto
es 10 que ha movido a la comisin para proponer que se disminuya su nmero en las provincias que por su menor poblacin
lo permitan; y las Cortes, usando de las facultades que le concede el artculo 326 de la Constitucin, podrn acordarlo as, si
lo tuviesen por conveniente.
Las nuevas diputaciones provinciales sern los instrumentos
ms a propsito para rectificar la divisin territorial por el mayor conocimiento que tendrn de las circunstancias locales y
de las necesidades del pas confiado a su solicitud; pero entiende la comisin que sus informes deben ceirse meramente a la

164

situacin de la capital de la provincia y a sus lmites con las

comarcanas, para evitar que despertndose otras pasiones y deseos no se ponga en cuestin la divisin ya practicada, cuando
slo se trata de corregirla y perfeccionarla en sus pormenores.
Una de las ocupaciones a que deben dedicarse con ms urgencia las nuevas diputaciones de provincia, es el arreglo y demarcacin conveniente de partidos. La que existe es slo provisional, dictada por la imperiosa necesidad de proporcionar sin
tardanza a los pueblos la administracin de justicia. Las imperfecciones que se notan en este sistema interino de partidos, se
aumentarn al pronto sin duda por la dislocacin que producir en ellos la nueva organizacin de provincias, cuyas lneas divisorias cortarn y separarn frecuentemente los pueblos que
forman los partidos que hoy existen. Las nuevas diputaciones
provinciales deben preparar el arreglo definitivo de este ramo;
y entre tanto convendr que an despus de organizado provisionalmente el territorio en la forma que propone la comisin,
siga la actual divisin judicial de partidos, que aunque sujeta a
algunas irregularidades, mientras no est en perfecta armona
con la provincial, no podra alterarse sin graves inconvenientes.
El honor de consumar esta grande empresa y de elevar la
divisin del territorio de la pennsula e islas adyacentes a ley
constitucional, est reservado para las Cortes venideras. Durante el curso de sus funciones, el zelo del gobierno y la ilustracin de las diputaciones provinciales tendrn el tiempo suficiente para perfeccionar con el esmero y prolijidad que conviene la divisin territorial, y presentarla al juicio y deliberacin del cuerpo legislativo, a fin de que pueda regir ya en la
eleccin de diputados para las Cortes de 1824.
Entonces ser segn juzga la comisin la ocasin oportuna
de sealar el territorio correspondiente a los tribunales superiores provinciales. As lo previene el artculo 272 de la Constitucin, espresando que cuando llegue el caso de hacerse la conveniente divisin del territorio espaol indicada en el artculo 11, se determinar con respecto a ella el nmero de audiencias que han de establecerse y se les sealar territorio. Esta
sabia disposicin se funda en que siendo la divisin poltica la
base de la judicial y de todas las que convenga hacer en lo sucesivo, sera prematuro e impertinente tratar de ninguna de
stas antes de fijar la poltica de un modo estable y definitivo.

165

A consecuencia de todo, la comisin somete al examen y resolucin de las Cortes el siguiente

PROYECTO DE DECRETO
Artculo 1.0
Con el fin de disponer el cumplimiento del artculo 11 de la
Constitucin, en que se manda hacer una divisin ms conveniente del territorio espaol por una ley constituciomil, y en
vista del proyecto de divisin remitido por el gobierno por lo
respectivo a la pennsula e islas adyacentes, las Cortes decretan con calidad de provisional la divisin de su territorio en las
provincias que a continuacin se espresan".
Artculo 2.0
Alicante: su capital Alicante.
Almena: su capital Almera.
Aragn: su capital Zaragoza.
Asturias: su capital Oviedo.
Avila: su capital Avila.
Baleares (islas): su capital Palma.
Cdiz: su capital Cdiz.
Calatayud: su capital Calatayud.
Canarias (islas): su capital San Cristbal de la Laguna.
Castelln: su capital Castelln de la Plana.
Castilla: su capital Burgos.
Catalua: su capital Barcelona.
Crdoba: su capital Crdoba.
Cuenca: su capital Cuenca.
Estremadura alta: su capital Cceres.
Estremadura baja: su capital Mrida.
Galicia: su capital Corua.
Gerona: su capital Gerona.
Granada:' su capital Granada.
Guadalajara: su capital Guadalajara.
Guipzcoa: su capital Vitoria.
Huelva: su capital Huelva.
Huesca: su capital Huesca.

166

Jan: su capital Jan.

Jtiva: su capital Jtiva.
Len: su capital Len.
Lrida: su capital Lugo.
Madrid: su capital Madrid.
Mlaga: su capital Mlaga.
Mancha alta: su capital Chinchilla.
Mancha baja: su capital Ciudad-Real.
Murcia: su capital Murcia.
Navarra: su capital Pamplona.
Orense: su capital Orense.
Palencia: su capital Palencia.
Pontevedra: su capital Pontevedra.
Rioja: su capital Logroo.
Salamanca: su capital Salamanca.
Santander: su capital Santander.
Segovia: su capital Segovia.
Sevilla: su capital Sevilla.
Soria: su capital Sorla.
Tarragona: su capital Tarragona.
Teruel: su capital Teruel.
Toledo:..su. capital Toledo.
Valencia: su capital Valencia.
Valladolid: su capital Valladolid.
Vierzo: su capital Villafranca.
Vizcaya: su capital Bilbao.
Zamora: su capital Zamora.
Artculo 3.0
Los lmites de las provincias espresadas sern los que se
se'lan en el nmero primero del apndice que acompaa a
este decreto.

Artculo 4.0
El gobierno tomar las disposiciones necesarias para establecer .y organizar el nuevo sistema provincial, de suerte que
se celebren ya con arreglo a l las juntas electorales de parroquia en el mes prximo de octubre para la eleccin de diputados
de Cortes para el ao de 1822.

167

Artculo 5.
Si ocurriese alguna duda acerca de los lmites que se sealan a las provincias, el gobierno estar autorizado para decidirla provisionalmente.

Artculo 6.
Las personas comisionadas por el gobierno para organizar
las nuevas provincias, no tendrn, como tales, ms facultades
que las precisas para preparar y dirigir las operaciones relati
vas a la eleccin de diputados de Cortes y de provincia; y para
todo lo dems seguir el orden que actualmente existe sin alteracin alguna.

Artculo 7.
Si por la nueva divisin quedan situados en provincias diferentes los pueblos que antes pertenecan a un mismo partido,
la parte de ellos que pase de dos mil y quinientos vecinos de
poblacin se erigir provisionalmente en partido electoral, y la
otra se repartir del modo que ms convenga entre los partidos
comarcanos: todo en sujeccin a la aprobacin del gobierno.

Artculo 8.
Las autoridades polticas superiores de las provincias actuales auxiliarn eficazmente a los comisionados del gobierno en
todo cuanto pueda contribuir al mejor desempeo de su encargo.

Artculo 9.
Para la prxima eleccin de diputados de Cortes que debern hacer las nuevas provincias, regir el censo de poblacin
que se seala a cada una de ellas en el estado nmero 2. que
acompaa al presente decreto.

168

Artculo 10
Los individuos de las actuales diputaciones de provincia que
no deban salir en el presente ao, quedarn en las nuevas diputaciones de las provincias donde tengan su domicilio, y debern
salir en el ao 1823.
Artculo 11
A consecuencia de lo prevenido en el artculo 326 de la Constitucin, las diputaciones de las provincias que nombren menos
de cuatro diputados de Cortes, constarn en adelante de cinco
individuos, adems del presidente y del intendente, y las restantes de siete individuos, adems del presidente y del intendente.

Artculo 12
Luego que se elijan e instalen
vinciales cesar el sistema actual
regir en lo poltico el nuevamente
el gobierno tendr nombrados los
cos de las nuevas provincias y los
dientes.

las nuevas diputaciones prode provincias y empezar a

adoptado: para cuyo tiempo
gefes o gobernadores poltidems empleados correspon-

Artculo 13
Por lo que toca a los juzgados de primera instancia continuar el orden que existe en la actualidad, aun cuando parte
de los pueblos que forman los partidos judiciales queden agregados a otra provincia, hasta que establecida definitivamente la
divisin provincial pueda arreglarse a ella la judicial de los partidos.
Artculo 14
Los jueces de primera instancia que lo sean en pueblos de
provincias distintas, con arreglo a lo dispuesto en el artculo

169

precedente, se entendern para lo que se ofrezca en cada pueblo con el gefe poltico de la provincia a que este corresponda.
Artculo 15
El gobierno circular la conveniente orden a las nuevas diputaciones para que dentro del plazo que les seale, informen
sobre los tres puntos siguientes:
1.0 Si alguno o algunos de los pueblos fronterizos de su
comprensin deben agregarse a las provincias confinantes por
su localidad u otras causas perentorias; 2. si por razones de la
misma clase deben agregarse a sus provincias respectivas alguno o algunos de los pueblos fronterizos de las comarcanas; y
3. si hay inconvenientes graves en que siga la capital sealada
para su provincia.

Artculo 16
Recibidos estos informes, el gobierno comunicar la parte
correspondiente a ellos a las diputaciones de las provincias. a
quienes se trate de agregar o quitar alguno o algunos pueblos,
para que sobre ello digan lo que tengan por oportuno dentro
del plazo que se les seale.
Artculo 17
De todos los informes mencionados har el gobierno uso ge~
net:al en que con t<?da. claridad y distin~in se ~oordinen y presenten los resultados propuestos por las diputaciones provInciales, y las razones en que los fundan; y lo remitir con todos
los antecedentes originales a las Cortes para que stas resuelvan lo que ms conviniere.
Artculo 18
Las nuevas diputaciones provinciales se ocuparn desde su
instalacin en rectificar la divisin de partidos de sus provincias respectivas, para poder remitir este negocio en los trminos oportunos a la resolucin de las Cortes, a fin de que esta170

blecida definitivamente la divisin de partidos, gobierne ya para

la eleccin de diputados a las Cortes de 1824, y se ajuste a ella
la divisin de los juzgados de primera instancia.
Artculo 19
Las provincias de la pennsula e islas adyacentes se dividirn en cuatro clases: La las que segn los estados remitidos
por el gobierno pasen de 315.000 almas de poblacin y nombren
por consiguiente 5 diputados de Cortes; 2." las que segn los
mismos pasen de 245.000 almas y nombren 4 diputados de Cortes; 3." las que pasen de 175.000 almas y nombren 3 diputados;
y 4." las que no lleguen a esta poblacin. El estado nmero 2.
contiene la divisin de las provincias en dichas cuatro clases.
Artculo 20
La clasificacin de provincias de que habla el artculo precedente, no produce diferencia ninguna ni superioridad de derechos entre ellas.

Artculo 21
Las dotaciones para el gobierno poltico superior de las provincias de las cuatro clases indicadas sern las que espresa el
estado nmero 3. que acompaa.
Artculo 22
Hasta que se arregle definitivamente la divisin poltica de
las provincias, y mientras las Cortes no dispusieran otra cosa,
continuar la divisin judicial que existe actualmente para las
audjencias con arreglo a 10 mandado en el decreto de 9 de octubre de 1812.
Las Cortes resolvern 10 que tengan por conveniente. = Madrid 10 de junio de 1821 = Clemencn. = Alvarez Guerra. = Serra11ach.
Rovira.
Torrens.
Felipe Navarro.
Villa.
Argaiz. = Zorraquin.

(Diario de Sesiones de las Cortes.)

171

DOCUMENTO

1822

Decreto L/X, de 27 de enero de 1822. Divisin Provisional del

Territorio Espaol
Las Cortes extraordinarias, usando de la facultad que se les
concede por la Constitucin, han decretado lo siguiente:
Artculo 1.0 Con el fin de disponer el cumplimiento del artculo 11 de la Constitucin, en que se manda hacer una divisin ms conveniente del territorio espaol por una ley constitucional; y en vista del proyecto de divisin remitido por el
Gobierno por lo respectivo a la Pennsula e islas adyacentes,
las Cortes decretan, con calidad de provisional, la divisin de
su territorio en las provincias que a continuacin se expresan.
Art. 2.0 Alicante, su capital Alicante. Almena, su capital Almena. Avila, su capital Avila. Badajoz, su capital Badajoz. Baleares (islas), su capital Palma. Barcelona, su capital Barcelona.
Bilbao, su capital Bilbao. Burgos, su capital Burgos. Cceres, su
capital Cceres. Cdiz, su capital Cdiz. Calatayud, su capital
Calatayud. Canarias (islas), su capital Santa Cruz de Tenerife.
Castelln, su capital Castelln de la Plana. Ciudad Real, su capital Ciudad Real. Chinchilla, su capital Chinchilla. Crdoba, su
capital Crdoba. Corua, su capital Corua. Cuenca, su capital

173

Cuenca. Gerona, su capital Gerona. Granada, su capital Granada. Guadalajara, su capital Guadalajara. Huelva, su capital Huelva. Huesca, su capital Huesca. Jan, su capital Jan. Jtiva, su
capital Jtiva. Len, su capital Len. Lrida, su capital Lrida.
Logroo, su capital Logroo. Lugo, su capital Lugo. Madrid, su
capital Madrid. Mlaga, su capital Mlaga. Murcia, su capital
Murcia. Orense, su capital Orense. Oviedo, su capital Oviedo.
Palencia, su capital Palencia. Pamplona, su capital Pamplona.
Salamanca, su capital Salamanca. S. Sebastin, su capital S. Sebastin. Santander, su capital Santander. Segovia, su capital
Segovia. Sevilla, su capital Sevilla. Soria, su capital Soria. Tarragona, su capital Tarragona. Teruel, su capital Terue!. Toledo, su capital Toledo. Valencia, su capital Valencia. Valladolid,
su capital Valladolid. Vigo, su capital Vigo. Villafranca, su capital Villafranca. Vitoria, su capital Vitoria. Zamora, su capital
Zamora. Zaragoza, su capital Zaragoza.
Art. 3. Los lmites de las provincias expresadas sern los
que se sealan en el nmero primero del apndice que acompaa, sin que por la separacin de los pueblos en una provincia
y agregacin a otra se alteren en nada los derechos de mancomunidad de pastos, usos y aprovechamiento de aguas, montes
y abrevaderos, y todos los dems que en la actualidad disfruten los vecinos respectivos, mientras no se lleven a efecto los
decretos de las Cortes relativos a estos terrenos.
Art. 4. Si ocurriese alguna duda acerca de los lmites que
se sealan a las provincias, el Gobierno estar autorizado para
decidirla provisionalmente;. pero se declara que todo el trmino de un pueblo debe corresponder a la provincia a que ste
se asigne.
Art. 5. En las provincias donde sea menester formar de
nuevo la Diputacin provincial, el Gefe poltico convocar para
el da que el Gobierno seale a los electores de los partidos
que compongan dicha provincia, a los que debern agregarse
tambin los electores de aquellos partidos que tengan mayor
.nmero de vecinos dentro de su demarcacin, aunque la capital corresponda a otra provincia.
Art. 6. Cuando hubiese algn partido en el caso expresado
en el artculo anterior, el Gefe poltico de la provincia donde
se halle el mayor nmero de vecinos del partido dirigir la
convocatoria al Gefe poltico de la provincia a que corresponda

174

la capital del mismo, y ste mandar reunir los electores en la

otra provincia.
Art. 7. Reunidos el da sealado en la capital de provinci~,
procedern a la eleccin de los individuos que han de formar
la Diputacin provincial.
Art. 8. Si alguno o algunos individuos de las Diputaciones
provinciales ya nombradas tuviesen su domicilio en las nuevamente creadas, pasarn a serlo de stas, y para su reemplazo
en las primeras se proceder a nueva eleccin, pudiendo recaer
sta tambin en los suplentes.
.. Art. 9. Si faltaren alguno o algunos. de los electores de
partido por muerte o nombramiento a Diputado de Cortes, la
eleccin de las Diputaciones provinciales se har por los restantes, siempre que formen la mayora, y en caso contrario se
reunirn los electores de parroquia para nombrar los de partido que falten.
Art. 10. Por 10 que toca a los Juzgados de primera instancia continuar el orden que existe en la actualidad, aun cuando parte de los pueblos que forman los partidos judiciales queden agregados a otra provincia, hasta que establecida la divisin provincial pueda arreglarse a ella la judicial de los partidos.

Art. 11. Los Jueces de primera instancia que lo sean en

pueblos de provincias distintas, con arreglo a lo dispuesto en
el artculo precedente, se entendern para lo que se ofrezca en
cada pueblo con el Gefe poltico y dems autoridades respectivas a que ste corresponda.
Art. 12. Si parte de los pueblos que forman los actuales
partidos se hallasen comprendidos en otra provincia que su capital, se agregarn stos en lo poltico provisionalmente a la
cabeza de partido ms inmediata de su correspondiente provincia, y solamente la cabeza de partido continuar sindolo
de los pueblos que se hallen en la misma provincia a que pertenece, hasta que se ejecute la conveniente divisin de partidos.
Art. 13. El Gobierno circular la conveniente orden a las
nuevas Diputaciones para que dentro del plazo que les seale
informen sobre los puntos siguientes: 1.0 Si alguno o algunos

.175

de los pueblos fronterizos de su comprensin deben agregarse

a las provincias confinantes por su localidad u otras causas perentorias. 2. Si por razones de la misma clase deben agregarse
a sus provincias respectivas alguno o algunos de los pueblos
fronterizos de las comarcas. 3. Si hay inconvenientes graves
en que se siga la capital sealada para su provincia.
Art. 14. Recibidos estos informes, el Gobierno comunicar
la parte correspondiente de ellos a las Diputaciones de las provincias a quienes se trate de agregar o quitar alguno o algunos
pueblos, para que sobre ello digan lo que tengan por oportuno
dentro del plazo que se les seale.
Art. 15. De todos los informes mencionados har el Gobierno uno general, en que con toda claridad y distincin se coordinen y presenten los resultados propuestos por las Diputaciones, y las razones en que los fundan, y lo remitir con todos
los antecedentes originales a las Cortes, para que stas resuelvan lo que ms convenga.
Art. 16. Las nuevas Diputaciones provinciales se ocuparn
desde su instalacin en rectificar la divisin de partidos de sus
provincias respectivas, para poder remitir este negocio en los
trminos oportunos a la resolucin de las Cortes, a fin de que
establecida la divisin de partidos, gobierne ya para la eleccin
de Diputados a las Cortes de mil ochocientos veinte y cuatro, y
se reajuste a ella la divisin de los Juzgados de primera instancia.
Art. 17. Para la eleccin de los Diputados de Cortes que
han de concurrir a la legislatura de mil ochocientos veinte y
cuatro regir el censo de poblacin que se seala a cada una
de las provincias en el estado nmero segundo que acompaa
al presente decreto, salvas las rectificaciones que se hagan, con
arreglo a las resoluciones de las Cortes sobre esta materia.
Art. 18. Hasta que se arregle definitivamente la divisin p<>ltica de las provincias, y mientras las Cortes no dispusieran
otra cosa, continuar la divisin judicial que existe actualmente para las Audiencias, con arreglo a lo mandado en el decreto
de nueve de octubre de mil ochocientos doce.
Art. 19. Las dotaciones para el Gobierno superior poltico
de las provincias por ahora, y hasta que se haga un arreglo

176

general de los sueldos de todos los empleados pblicos, sern

los que expresa el estado nmero tercero que acompaa.
Art. 20. Aunque algunos individuos hayan disfrutado mayores sueldos que los asignados en el artculo anterior, y sigan
conservando los mismos destinos, no cobrarn otros que los detallados en el artculo precedente.
Art. 21. La provisin de los diez y ocho oficiales primeros
que se necesiten de ms por el aumento de diez y ocho provincias, recaer en los oficiales sobrantes que resulten a consecuencia de lo dispuesto en el artculo 19.
Art. 22. Los restantes oficiales, escribientes y porteros se
distribuirn por el Gobierno en las secretaras de los Gobiernos superiores polticos, observando lo que previenen los artculos siguientes.
Art. 23. Por cada oficial que se aumente se rebajarn de la
asignacin de gastos expresada en el estado nmero segundo
ocho mil reales, cuatro mil por cada escribiente, y dos mil por
cada portero; y sta y no ms ser la dotacin que disfruten
estos individuos; pero a los que resistan su traslacin al destino
que el Gobierno les seale, o rehusen conformarse con esta disposicin se les declarar sin derecho a percibir sueldo alguno.
Art. 24. Ninguna de estas plazas se proveer en lo sucesivo;
pero se reintegrar la dotacin de gastos de la secretara donde ocurra la vacante con ocho mil reales si fuere de oficial,
cuatro mil si lo fuere de escribano, y dos mil si de portero.
Art. 25. Si los empleados excedentes de que hablan los artculos anteriores no mereciesen la confianza de los Gefes polticos a cuyas rdenes se hallen destinados por ineptitud o inaplicacin, lo avisarn al Gobierno, exponiendo las razones en
que apoyen su opinin. Este oir al interesado; y en el caso de
hallar justa la reclamacin del Gefe poltico, mandar su separacin del servicio sin goce ninguno de sueldo.
Art. 26. El Gobierno, en virtud de las facultades que le
atribuye el artculo 26 del decreto de primero de octubre de
mil ochocientos veinte, dispondr que en las capitales de provincia donde no hubiere edificio nacional destinado para el uso
de las oficinas de la administracin poltica, se habilite aquel
que rena las proporcones convenientes al efecto.

177
12

Madrid, 27 de enero de 1822: Joaqun Rey, Presidente.

Fermn Gil de Linares, Diputado Secretario.
Lucas Alamn,
Diputado Secretario.

(Siguen tres apndices, el primero con la demarcacin de los

lmites, el segundo con la clasificacin de provincias por el nmero de diputados y de habitantes, y el tercero con los sueldos y gastos del gobierno superior poltico en cada una de las
provincias.)

(Coleccin de Decretos, tomo VIII.)

178

DOCUMENTO

1833

Real Decreto de 30 de noviembre de 1833 mandando hacer la

divisin territorial de provincias
Persuadida de que para que sea eficaz la accin de la administracin debe ser rpida y simultnea; y asegurada de que
esto no puede suceder cuando sus agentes no estn situados de
manera que basten a conocer por s mismos todas las necesidades y los medios de socorrerlas, tuve a bien, al confiaros por
mi Real decreto de 21 de octubre el despacho del Ministerio de
Fomento, encargaros que os dedicseis antes de todo a plantear y proponerme, de acuerdo con el Consejo de Ministros, la
divisin civil del territorio, como base de la administracin interior, y medio para obtener los beneficios que meditaba hacer
a los pueblos. As lo habis verificado despus de haber reconocido los prolijos trabajos hechos antes de ahora por varias
comisiones y personas sobre tan importante materia; y conformndome con lo que en su vista me habis propuesto de acuerdo con el expresado Consejo, y odo el dictamen del Gobierno,
he venido, en nombre de mi muy cara y excelsa Hija la Reina
Doa Isabel II,en mandar lo siguiente:

179

Artculo 1. El territorio espaol en la Pennsula e Islas adyacentes queda desde ahora dividido en cuarenta y nueve provincias, que tomarn el nombre de sus capitaes respectivas, excepto las de Navarra, Alava, Guipzcoa y Vizcaya, que conservarn sus actuales denominaciones.
Art. 2. La Andaluca, que comprende los reinos de Crdoba, Granada, Jan y Sevilla, se divide en las ocho provincias
siguientes: Crdoba, Jan, Granada, Almera, Mlaga, Sevilla,
Cdiz y Huelva. El de Aragn se divide en tres provincias, a
saber: Zaragoza, Huesca y Terue!. El principado de Asturias
forma la provincia de Oviedo. Castilla la Nueva contina dividida en las cinco provincias de Madrid, Toledo, Ciudad Real,
Cuenca y Guadalajara. Castilla la Vieja se divide en ocho provincias, a saber: Burgos, Valladolid, Palencia, Avila, Segovia,
Soria, Logroo y Santander. Catalua se divide en cuatro provincias, a saber: Barcelona, Tarragona, Lrida y Gerona. Extremadura se divide en las de Badajoz y Cceres. Galicia en las
de Corua, Lugo, Orense y Pontevedra. El reino de Len en
las de Len, Salamanca y Zamora. El de Murcia en las de Murcia y Albacete. El de Valencia en las de Valencia, Alicante y
Castelln de la Plana. Pamplona, Vitoria, Bilbao y San Sebastin son las capitales de las provincias de Navarra, Alava, Vizcaya y Guipzcoa. Palma la de las islas Baleares. Santa Cruz
de Tenerife la de las Islas Canarias.
Art. 3. La extensin y lmites de cada una de dichas provincias son los designados a continuacin de esta ley. Sin embargo, si un pueblo situado a la extremidad de una provincia
t"iene una parte de su trmino dentro de los lmites de la provincia contigua, este territorio pertenecer a aqulla en que se
halle situado el pueblo, aun cuando la lnea divisoria general
parezca separarlos.
Con respecto a los lmites sealados a las provincias que
confinan por cualquier punto con Francia y Portugal, se entienden en conformidad de los tratados existentes, y sin perjuicio
del resultado de las rectificaciones sobre lmites o derechos de
pastos en varios puntos de una u otra frontera.
Art. 4. Esta divisin de provincias no se entender limitada al orden administrativo, sino que se arreglarn a ella las
demarcaciones militares, judiciales y de Hacienda.

180

Art. 5.0 Interim se promulga la ley, que he mandado formar

sobre acotamientos y cerramientos de heredades, no perjudicar la nueva divisin territorial a los derechos de mancomunidad en pastos, riegos y otros aprovechamientos, que los pueblos
o los particulares disfruten en los territorios contiguos a los
suyos.
Art. 6.0 Los subdelegados de Fomento harn demarcar los
confines de sus provincias respectivas, reunirn todas las observaciones que se les dirijan sobre la agregacin o separacin
de los pueblos que deban hacer o dejar de hacer parte de una
provincia, y las trasladarn al Ministerio de vuestro cargo; e
instruido en l un expediente general me propondris al cabo
de un ao las modificaciones de esta especie que deben hacerse
en la nueva divisin.
Art. 7.0 Entre tanto los dichos Subdelegados cuidarn de
hacer levantar planos topogrficos exactos de sus provincias
respectivas, con presencia de los cuales haris levantar una
nueva carta general del reino. Tendreislo entendido, dispondris
lo necesario a su ms pronto y puntual cumplimiento, y lo
haris imprimir, publicar y circular, comunicndolo desde luego a todos los dems Ministerios. Est rubricado de la Real
mano de S. M.
Palacio, 30 de noviembre de 1833. A D. Javier de Burgos.

(Sigue un apndice con la descripcin de lmites de las provincias.)

(Coleccin de Decretos.)

181

DOCUMENTO

1821
Exposici6n de la Diputaci6n Provincial de Catalua a las Cortes
La Diputacin Provincial de Catalua tiene el honor de elevara la consideracin del Congreso Nacional las dos adjuntas
representaciones, que para l le han dirigido los Ayuntamientos de las Ciudades de Gerona y Tortosa en solicitud de que
al decretarse la nueva divisin del territorio Espaol prevenida
por el artculo 11 de la Constitucin y en la que entiende una
comisin de las Cortes, se declare a las referidas dos ciudades
cabezas de Provincia con arreglo al nmero de las que se establezcan en Catalua.

En su vista ha resuelto y debe la diputacin abstenerse absolutamente de manifestar su opinin no slo sobre el mrito
de los fundamentos en que se apoyan las Ciudades de Gerona
y Tortosa para solicitar la gracia de ser declaradas cabezas de
Provincia, sino tambin sobre los pormenores de la divisin
que se haga en Catalua, por cuanto, componindose este cuerpo de individuos que pertenecen a diferentes Partidos de la Provincia, sera muy difcil que abundasen en igual sentido y voto

183

por motivos de intereses, afeccin, conveniencias o delicadeza,

y, aun dado el caso de que pudiere haber uniformidad en sus
opiniones sobre este punto, siempre sera muy arriesgado chocar con los deseos e intereses de los vecinos de aquellos distritos en que habitan los Diputados, si por miras de bien pblico
no favoreciesen sus ideas.
Tan poderosas razones obligan a la Diputacin a prescindir
enteramente de entrar en discusiones sobre la divisin de esta
Provincia que pretenda hacerse por las Cortes; pero sin embargo su celo y deseos de lo mejor no la permiten pasar en silencio
algunas observaciones, que considera muy importantes para que
se logre el acierto en una materia tan difcil y delicada y cuyo
resultado debe ser de la mayor trascendencia en todos los ramos de la administracin pblica.
Es la primera la suma conveniencia de que en la divisin
meditada quede en su totalidad la Provincia de Catalua tal
como se halla actualmente sin quitarle ni agregarle porcin alguna de territorio de otra por ms que sufra divisiones en su
demarcacin interior, por cuanto aunque la Diputacin reconoce la utilidad de que vaya extinguindose todo espritu de provincialismo y se uniforme en lo posible la opinin y carcter
de todos los espaoles, halla sin embargo muy graves inconvenientes en que se quitase o agregase desde luego porcin alguna del territorio de Catalua no slo por la notoria e infinita
repugnancia que sentiran los pueblos desunidos o agregados
en fuerza de sus hbitos, idioma, relaciones y costumbres peculiares, si (sic) que tambin porque en medio de las muchas novedades que trae y traer consigo la variacin del sistema de
Gobierno, difcilmente se avendran con una que rompiese de
golpe todos los lazos que por el espacio de siglos les han unido
con sus conciudadanos, y destruyera este simulacro, quizs errneo pero muy respetable, de nombre y de unin provincial, que
escita los ms gratos recuerdos y ha sido con frecuencia un
grito de salvacin y de herosmo en los ms grandes peligros
de la Patria.
Por consiguiente opina la Diputacin que hasta mejores tiempos, tal vez no muy distantes, en que el sistema constitucional
slida e incontrastablemente arraigado cobije bajo su magestuosa sombra a todos los hijos de la gran familia espaola
confundidos por unas mismas ideas y carcter, ser muy oportuno y conveniente el que permanezca esta Provincia en su to-

184

talidad sin perJUICIO de su ulterior divisin a tenor de 10 que

opinaba la sabia comisin de Cortes de los aos 1813 y 1814
que estaba encargada del mismo proyecto.
La segunda observacin se reduce a que en la divisin hacedera se tengan principalmente en consideracin las relaciones de agricultura, industria, comercio y habitudes de los pueblos subalternos con las capitales que se les sealen, desechndose la idea de proporcin de poblacin, por cuanto destruira
estos principios y resultara una divisin monstruosa en la estensin sobradamente reducida y sobradamente dilatada del territorio de las nuevas Provincias. La ilustracin del Congreso
dispensa a la Diputacin de desenvolver una idea, cuyos estremos se presentan bajo un punto de vista el ms luminoso y
decisivo, particularmente en medio de las circunstancias en
todo gnero que rodean a la nacin espaola, puesto que siendo tan varias las que distinguen a sus respectivas Provincias
por su poblacin, agricultura, comercio, industria, costumbres
e idioma, seran incalculables los perjuicios que se seguiran, si
se practicase la divisin de que se trata con relacin al nmero de habitantes y no al del estado en que se hallan las diferentes Provincias de la Monarqua.
Ultimamente no cumplira esta Diputacin con los sagrados
deberes que le impone la representacin que ejerce, y sus vivos deseos de corresponder plenamente a la confianza que mereci del pueblo, si no encareciese a las Cortes con toda la
energa de la verdad la urgencia y necesidad de que se realize
con la mayor prontitud la divisin de Provincias que se reclama. Es esto tan cierto, tan positivos los males que ocasiona
la actual organizacin del territorio, y tan grandes los bienes
que producira una distribucin sabiamente calculada que no
puede menos este cuerpo de prometrsela muy en breve del
celo que anima al Congreso nacional.
El que considere por solo un momento la vasta estensin
de Catalua compuesta de ms de 2.400 pueblos que contienen
cerca de un milln de habitantes distinguidos' por su laboriosidad, rodeada de costas y fronteras con un vasto comerdo y
dems ramos productivos bastante adelantados, puede slo hacerse cargo de las innumerables instancias y expedientes que
agovian y envisten (sic) por todas partes a la Diputacin, sin
contar an los incesantes negocios y multiplicadas atribuciones, que las mismas Cortes, el Gobierno y las dems autoridades confan diariamente a su decisin y cuidado. Ello es una

185

verdad, que desde principios de junio en que se instal la Diputacin hasta ahora, ha estado continuamente reunida, ya en
todos ya en la mayor parte de sus miembros, trabajando de
da y de noche en sesin y en comisiones particulares, a fin
de poder dar curso y espedito despacho a los infinitos asuntos
que se van aglomerando, como que esceden del nmero de
3.500 los que han entrado hasta el da; y sin embargo y a pesar de sus buenos deseos esiste un considerable atraso que
aflije tanto ms a la Diputacin, cuanto ve sta que ni el abandono de sus casas, familia e intereses por tanto tiempo, ni su
asiduidad y constante trabajo para desempear el servicio pblico son bastantes para dar evasin y satisfacer a las reclamaciones de los pueblos y particulares que se quejan, con
razn pero sin culpa de este cuerpo, del atraso que sufren algunas de sus instancias. Agrgase a lo dicho el sensible pesar
que oprime a la Diputacin de ver, sin poderlo remediar, que
el despacho necesario e imprescindible de los recursos de particulares, que a todas horas estn importunando y clamando,
roban y consumen absolutamente todo el tiempo que podra y
debera consagrar la Diputacin en objetos de utilidad general
de la Provincia y en fomentar su prosperidad interior que es
la primera y la ms dulce de sus obligaciones.
Por todo lo que y dems consideraciones que fcilmente
ocurrirn a la sabidura de las Cortes, ruega encarecidamente
esta Diputacin Provincial se sirvan las mismas decretar sin
demora la suspirada y necesaria divisin de Provincias, que
bien cimentada debe influir tan notablemente en la mejoras
del rgimen econmico y administrativo, en el pronto y espedito despacho de los negocios, en el fomento de la pblica felicidad mediante los proyectos de beneficencia, instruccin y
obras generales, a que podrn dedicarse las Diputaciones, en
la compl'eta y rpida consolidacin del sistema constitucional,
y finalmente en poner frecuentemente en ejercicio el saber y
las virtudes de muchos ciudadanos benemritos, cuyos talentos
yacen ahora en la obscuridad y con poco provecho de la Patria,
slo por falta de ocasiones y teatro en que desplegarse: venta.las todas que resultaran en abundancia -de la referida divisin,
que con la mayor urgencia se reclama.
Barcelona, 16 de marzo de 1821.
La Diputacin Provincial de Catalua. (Siguen las firmas.)
(AC, Leg. 78, nm. 74.)

186

INDICE

Pdgs.

INTRODUCCION ... ... '" ... ... ... ...

1.

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EL PROCESO DE DIVISION PROVINCIAL

1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
1.5.
1.6.
1.7.

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Descripcin del proceso, 1811-1833 ...

La divisin provincial del Antiguo Rgimen
La divisin de Bauz, 1813 ... '" ...
El proyecto de Bauz y Larramendi, 1821
El proyecto de la Comisin de las Cortes, 1821.
El Decreto de las Cortes de 1822
La divisin de 1833
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7
11

11
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24
31
36
39
42

2. LOS OBJETIVOS POLITICO-ADMINISTRATIVOS ...

53

3. LOS CRITERIOS DE FORMACION DE PROVINCIAS.

63

3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
3.5.
3.6.

Exposicin general
Poblacin
Extensin
Topografa
...
Tradicin histrica
Capitalidad ...
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63
68
70
73
78
79

189

Pgs.
4. PROVINCIALISMO Y DIVISION TERRITORIAL ...

81

4.1. Presencia de los antiguos reinos y provincias

4.2. El caso cataln ...
4.3. El caso vasco

81
89
95

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FUENTES Y BIBLIOGRAFIA ...

APENDICE DOCUMENTAL

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103

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111

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1. 1813. Exposicin de Felipe Bauz al Secretario de

la Gobernacin de la Pennsula
2. 1821. Dictamen en que se funda el proyecto de divisin del territorio formado por la Comisin especial nombrada a este efecto por orden de S. M. ...
3. 1821. Informe de la Comisin de divisin del territorio espaol, ledo en la sesin de las Cortes
del 19 de junio de 1821
4. 1822. Decreto LIX, de 27 de enero de 1822. Divisin provisional del territorio espaol ....
5.. 1833. Real Decreto de 30 de noviembre de 1833
mandando hacer la divisin territorial de provincias
,
,.
6. 1821. Exposicin de la Diputacin Provincial de
. Catalua a las Cortes
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