El estudio de la institucionalidad de las polticas culturales

Bajo estos conceptos, la intervencin

estatal de los gobiernos locales en el campo
de la cultura ha logrado tener una entidad
En las ltimas dcadas, la gestin municipropia, diferencindose de otras polticas
pal ocupa una parte importante en la agenda
sectoriales a las que tradicionalmente se
de discusin sobre las polticas pblicas. Al
encontraba subordinada, sin embargo en
debate sobre la reforma y modernizacin
trminos de institucionalidad, la
del estado municipal se suman la
transformacin del rol de los go- La poltica cultural poltica cultural no cuenta con el
biernos locales as como tambin de los municipios es mismo grado de consolidacin
el resultado e impacto de las nuevas esencial para la crea- institucional alcanzado por ejemcin de elementos plo educacin, salud o en menor
actividades que realizan.
que
promuevan la medida desarrollo social.
La globalizacin de la economa,
integracin
de
El presente artculo tiene como
las tendencias a la integracin regiola
sociedad
en
torno
objetivo presentar el marco connal, la reforma del estado nacional
a los conceptos
ceptual y metodolgico construiy las distintas crisis econmicas
de equidad
do en el marco del Proyecto de
hicieron que los municipios recuy democracia.
Investigacin Polticas Culturales
rrieran a formas alternativas para
de Gobiernos Locales1 para la sisgestionar la ciudad y al mismo
tiempo asumieran el rol de promotores del
tematizacin y anlisis de las caractersticas
crecimiento de la economa a nivel local.
institucionales de las reas que implementan
En este escenario de revalorizacin de la
la poltica cultural de los municipios.
esfera local, los gobiernos municipales han
Cabe aclarar que el proyecto de invesasumido mayores responsabilidades en el
tigacin comenz en el 2007 y propone
campo de la cultura. Han creado y jerarquiabordar los modelos de gestin cultural que
zado las reas culturales, han emprendido
adoptan los gobiernos locales e indagar sobre
programas de accin cultural y han avanzado
su factibilidad. En el transcurso del mismo
en la definicin de polticas culturales vinsurgi el estudio de la institucionalidad de
culadas con la democracia y la perspectiva
las polticas culturales de los municipios
de derechos.
como el marco integrador para las posibles
En el mundo actual, la poltica cultural de
dimensiones y variables de anlisis que se
los municipios es esencial para la creacin
identificaron.
de elementos que promuevan la integracin
En este marco se desarrollaran los side la sociedad en torno a los conceptos de
guientes temas:
equidad y democracia dado que la misma
En un primer lugar se desarrollan los princitiene impacto directo en el sistema de valores,
pales momentos histricos a cerca de la institulas tradiciones y creencias de la sociedad as
cionalidad de laspolticasculturales nacionales.
como tambin sobre los espacios de expreAdems, el artculo hace referencia a los
sin y el patrimonio de la comunidad.
conceptos ms especficos que definen la
1. Introduccin

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El Proyecto de Investigacin Polticas Culturales de Gobiernos Locales se desarrolla en el marco del Instituto de
Polticas Culturales Patricio Lizaga de la Universidad Nacional de Tres de Febrero. El proyecto cuenta con la
Direccin del Lic. Jos Tasat y el equipo de investigacin se encuentra conformado por Pablo Mendes Calado,
Jos Basualdo, Mnica Britos, Silvano Martnez, Lorena Fiore y Fabiana Demarco.

El estudio de la institucionalidad de las polticas culturales de los gobiernos locales | Marcela Rebn

de los gobiernos locales

Marcela Rebn
Lic. en Ciencia Poltica (UBA).
Docente e Investigadora de
la UNTREF y Codirectora Del Proyecto
de Investigacin Polticas Culturales
de los gobiernos locales
de la

institucionalidad y las capacidades institucionales de los gobiernos locales en el campo

de las polticas culturales.
En los puntos siguientes se presentan
las dimensiones y variables definidas para el
estudio de la institucionalidad de las polticas
culturales por un lado, y por el otro la matriz
de clasificacin de los objetivos explcitos en
implcitos que expresan las reas de cultura
de los gobiernos locales.
Por ltimo se esbozan a modo de cierre algunas reflexiones sobre la institucionalidad de
las polticas culturales de los gobiernos locales.
2. Acerca de la institucionalidad
de las polticas culturales
La consolidacin del proceso de institucionalizacin de las polticas culturales en
Amrica Latina puede situarse en la dcada
del 60, en el marco de una transformacin
del esquema econmico mundial basado en
el desarrollo y la alianza para el progreso.
Esta transformacin fue acompaada en la
mayora de los pases de la regin por una
serie de reformas del aparado del estado (bsicamente administrativas) que incluyeron la
institucionalizacin de las polticas culturales
a nivel nacional.
Esta institucionalizacin consisti en
trminos generales en la agrupacin bajo una
misma organizacin estatal de los distintos
dispositivos y organizaciones nacionales a
travs de las cuales se materializaban las
acciones en materia de cultura por parte
del estado, tales como teatros, bibliotecas,
museos, entre otros.
Bajo el modelo francs del Ministerio de
Cultura y Asuntos Culturales de 1959 y de

UNTREF

la UNESCO, rgano que vehiculiza la actividad de las Naciones Unidas en materia de

educacin y cultura, se crearon Secretaras
de Estado y Ministerios Nacionales que
se estructuraron en funcin de 3 grandes
actividades propias de la poltica cultural:
patrimonio, artes y espectculos y formacin
artstica (Meja: 2007).
La dcada del 70 signific para el modelo institucional de las polticas culturales
un periodo favorable para incorporacin de
nuevos contenidos en relacin a la definicin
de los objetivos de la poltica cultural, a la
formulacin de polticas culturales nacionales
y al surgimiento de nuevos actores vinculados
con el campo de la cultura. As, se introdujo la
idea de cultura como desarrollo humano, se
plasmaron los primeros planes de desarrollo
cultural y surgi la figura del gestor cultural
(Meja: 2007, Mndez Calado: 2006).
Ms tarde, entrada ya la dcada del 80,
el tema que surge como eje principal para la
estructuracin de las polticas culturales es
acerca de la identidad cultural. Adems en
Amrica Latina esto coincide con la apertura
democrtica en aquellos pases que haban
sido gobernados por dictaduras militares en
la dcada anterior.
Durante este periodo, las polticas culturales se orientan hacia el fomento de la
participacin de la ciudadana en la vida
cultural; procurando as una mayor participacin social. La identidad es concebida
como un fenmeno histrico, de negociacin
permanente por parte de toda la sociedad y se
concibe la factibilidad de la unidad nacional
a nivel poltico conjugada con la multiplicidad de pertenencias identitarias (Mendes
Calado: 2006).

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Todo esto tendr una importante influenLas capacidades institucionales de los gocia sobre los gobiernos locales, identificados
biernos locales adquieren suma importancia
como el nivel de gobierno ms cercano a la
en relacin al desempeo y a la efectividad
ciudadana y por ende el que promueve las
de las polticas para el desarrollo. Estas caprcticas democrticas en mayor medida.
pacidades definen la posibilidad de alcanzar
Por ltimo la crisis econmica y fiscal de
los objetivos polticos, econmicos y sociales
los aos 90 llev a los pases de la regin a impropuestos por el gobierno municipal.
plementar planes de reforma estructural que
Existe un fuerte reconocimiento de la
consistieron bsicamente en la apertura de los
relacin existente entre los objetivos pomercados, la privatizacin de las empresas
lticos de un determinado gobierno y el
pblicas de servicios, la reduccin del aparato
arco de las posibilidades de accin, que es
estatal y la descentralizacin de responsabilifuncin directa de la tarea de construccin
dades y funciones del gobierno central a los
institucional que se lleve a cabo. Esto remite
gobiernos provinciales y locales.
a que tanto el alcance como la efectividad del
Esto ltimo tendr un fuerte
logro de cualquier poltica pblica
impacto en la conformacin y condependan en forma directa de las
Las capacidades
solidacin de las reas de cultura
capacidades institucionales que
institucionales
de los municipios, dado que la
puedan ponerse en juego (Palerde los gobiernos
descentralizacin llev a los go- locales adquieren mo, 1998).
biernos locales a asumir nuevas suma importancia en
La consolidacin de las capacifunciones y a buscar nuevas alter- relacin al desempeo dades institucionales o la institunativas para mejorar el desempeo
cionalidad se manifiesta a travs de
y a la efectividad
de su gestin.
de las polticas para leyes u otras normativas as como
En este marco, las reas cultutambin en las reglas de juego
el desarrollo.
rales recibirn un fuerte impulso en
informales que definen las capacicuanto a sus capacidades institudades de poder y los recursos con
cionales y adquirirn una mayor autonoma
que cuenta una organizacin para efectivizar
en relacin a otras reas sociales con mayor
sus funciones y competencias.
tradicin en el ejecutivo municipal.
En conjunto implican cierto ordenamiento de los recursos humanos, financieros, tcnicos para, en este caso promover una gestin
3. Las capacidades institucionales
factible y responsable en los municipios.
de los gobiernos locales de
Un aspecto central en esta dimensin de
las polticas culturales
anlisis son las reglas de la administracin
pblica que regulan el funcionamiento del
Para el desarrollo del Proyecto de Investiaparato estatal, los procedimientos admigacin Polticas Culturales de los Gobiernos
nistrativos, la conformacin y cambio de las
Locales se entienden a las instituciones como
estructuras organizativas y la inclusin de
las reglas de juegos formales e informales
recursos humanos profesionalizados.
que estructuran incentivos en el intercambio
As, cuando se hace referencia a la capahumano, sea poltico, social o econmico.
cidad
de las instituciones, se trata del modo
Estas reglas enmarcan las relaciones entre
en que la definicin de roles y funciones,
grupos, individuos, gobiernos, funcionarios y
los procedimientos administrativos y los
ejecutores de polticas (North: 1993 y March
recursos humanos disponibles permite
y Olsen: 1989).
hacer frente a los problemas de gestin que
As, la institucionalidad se refiere al sistese presenten (Repetto: 2003).
ma de capacidades de poder, recursos dispoEn este sentido analizar las capacidades
nibles, legalidad y legitimidad y consolidacin
institucionales implica observar el sistema de
de la poltica con que cuenta una poltica
capacidades de poder, recursos disponibles,
pblica y se relaciona directamente con las
legalidad y legitimidad y consolidacin con
funciones y competencias que se asignan a
que cuenta una organizacin de la adminislos organismos responsables de ejecutar la
tracin pblica.
poltica cultural del municipio.

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4. Las dimensiones de anlisis

de la institucionalidad de las
polticas culturales a nivel local
De acuerdo a lo expuesto en el punto
anterior las capacidades institucionales de
los gobiernos municipales en cuanto a las
polticas culturales se relacionan directamente con las funciones y competencias que se
asignan a los organismos responsables de
ejecutar la poltica municipal en materia de
cultura.
Estas capacidades son las que permiten
el ordenamiento de los recursos concretos
y discretos (humanos, financieros, tcnicos)
para la consecucin de los objetivos de las
organizaciones que integran la institucin
municipal, en particular de la Secretara o
Direccin de Cultura.
Hay que destacar que estas capacidades
son el resultado de un proceso de aprendizaje
social que suele expresarse en leyes u otras
normas, pero que tambin pude encontrarse
en ciertos niveles de informalidad y de manera implcita en las acciones y discursos de
los actores que implementan las polticas
culturales.

En torno a esto, en el marco del Proyecto

de Investigacin Polticas Culturales de Gobiernos Locales se han definido los siguientes
componentes de la institucionalidad de las
polticas culturales que pueden aplicarse a
los municipios:
1. Creacin de una secretara, direccin
u otra rea especfica de Cultura que
agrupe a los dispositivos, acciones y
la oferta cultural del municipio.
2. Incorporacin de la nocin de cultura
vinculada con el desarrollo humano
y con la integracin de la sociedad,
correspondiendo con el periodo de
democratizacin de la poltica.
3. Introduccin de la perspectiva de
derechos culturales amparados en
la constitucin en el mbito municipal.
A partir de estos 3 componentes, se
identificaron las dimensiones y variables
que articulan los principales conceptos referidos a la institucionalidad de las polticas
culturales. Las mismas se presentan en la
siguiente tabla.

Tabla 1.

Dimensiones y Variables de la Institucionalidad del rea de Cultura

de los gobiernos de locales
Variables

Dimensiones
Estructura Orgnica
Trayectoria del rea de
Cultura

Misiones y funciones del rea cultural

Patrimonio/Artes y Espectculos/Formacin y Enseanza
Organismos/Dependencias de la rbita de cultura
Diferenciacin con el rea de educacin
Pertenencia de los Institutos de formacin
Creacin del rea
Hitos en la jerarquizacin

Normativa

Ordenanzas municipales
Reglas formales e informales

Actividades y
Dispositivos
Institucionales

Oferta cultural del Municipio

Recursos

Financieros (presupuesto municipal, aportes de nacin y provincia)

Personal (planta, contratados, rea central, otras dependencias)
Perfiles tcnicos profesionales
Estructura edilicia / Equipamiento

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Herramientas de Gestin

Plan Estratgico Municipal

Planificacin del rea
Procedimientos Administrativos
Instancias de Evaluacin
Sistemas de Informacin
Medios de comunicacin y promocin

Relacin con otros actores

Sector pblico (nacin, provincia otras reas municipales)

Organizaciones de la Sociedad Civil, Organizaciones Religiones,
Organizaciones Federadas
Sector privado

En el marco del proyecto de investigacin el relevamiento de estas dimensiones

y variables implica obtener informacin
acerca de:
Los objetivos y funciones del rea, que

se definen como aquello que el rea

realiza, tiene a su cargo y contribuye
a lograr.
Las actividades del rea, es decir del

conjunto de acciones, tareas y dispositivos institucionales que conforman

la oferta cultural del municipio.
La historia de la conformacin del rea

de cultura, en particular la identificacin

de diferentes momentos y procesos que
produjeron cambios en la institucin.
El marco normativo, conformado por

las leyes, decretos, ordenanzas y otras

reglas de juego para establecer el
grado de formalizacin institucional
de la organizacin.
La estructura orgnica, que consiste en

la estructura organizacional interna, la

distribucin de funciones, su ubicacin
orgnica con respecto a la totalidad de la
estructura del municipio y las relaciones
de subordinacin y de paridad.
Los recursos materiales y tecnolgicos

para el funcionamiento de la organizacin y para realizar las actividades

fundamentales para el cumplimiento de
2

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los objetivos, relacionar la congruencia

entre los mismos.
La capacidad financiera de la organizacin, es decir la cantidad de recursos
municipales y de otras fuentes que recibe la organizacin, as como tambin
las necesidades de insumos expresados
en trminos financieros.
Los recursos humanos, integrados por
el personal disponible, la adecuacin de
los perfiles tcnicos para la realizacin
de las actividades y tareas especficas,
as como tambin las instancias de
capacitacin para la realizacin de
las mismas y la modalidad del reclutamiento.
Las relaciones con otras reas y organismos: vnculos para la coordinacin
y cooperacin con otras reas al interior del municipio, con el referente a
nivel provincial y nacional y con reas
similares (pares) de otros municipios
de la provincia.
Cabe sealar, que la elaboracin y definicin de los conceptos, dimensiones y variables son el resultado de las distintas etapas
metodolgicas del proyecto de investigacin.
Los mismos son revisados y adaptados a
medida que se avanza, principalmente con el
trabajo de campo que implica un intercambio
fluido con actores vinculados con el hacer de
las polticas culturales locales.2

El Proyecto de Investigacin Polticas Culturales de gobiernos locales se lleva a cabo con estudios de caso. Los
municipios estudiados hasta diciembre de 2010 son Avellaneda, Berazategui, Florencio Varela, Moreno, Morn,
San Fernando, Tigre, Tres de Febrero y Vicente Lpez del conurbano bonaerense y Mar del Plata, Olavarra y
Pergamino del interior de la provincia de Buenos Aires.

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5. Los objetivos explcitos e

implcitos de la Poltica Cultural
A partir del marco terico y los conceptos
propuestos, la produccin del trabajo de
campo realizado para la aplicacin de estudios de casos, ha permitido la identificacin
de los objetivos explcitos e implcitos de las
polticas culturales actuales de los gobiernos
municipales.
Desde una perspectiva histrica, se
puede decir que las polticas culturales de
comienzos del siglo XX han acompaado
la necesidad de sentar las bases para la
construccin nacional que implicaba homogenizar e integrar a los inmigrantes europeos
llegados al pas. En este escenario la cultura
se identificaba con la expresin legtima de
lo nacional o local.
Ms tarde, la poltica cultural estuvo
vinculada con el proceso de democratizacin
poltica y con el desarrollo de los derechos
culturales. La cultura se identificaba con la

democracia cultural y con la democratizacin

de la cultura respectivamente.
Hoy se ha perdido la homogeneizacin
caracterstica de los aos `50. Los cambios
en torno al mercado de trabajo y la relacin
estado y sociedad hacen que se produzcan
nuevos riesgos y surja un nuevo contenido
de la necesidad de cohesin social.
En este escenario, la poltica cultural
cumple un rol esencial para sentar las bases
de integracin e inclusin social as como
tambin se ha consolidado su vinculacin
con los procesos de desarrollo econmico y
construccin poltica a nivel local.
As, los municipios se posicionan alrededor de 3 grandes ejes con respecto a
los objetivos explcitos e implcitos de las
polticas culturales locales.
En este sentido, se presenta a continuacin
la propuesta para la clasificacin acerca del
posicionamiento de las reas de cultura de los
gobiernos locales con respecto a las categoras que definen los objetivos de las mismas.

Tabla 2.

Clasificacin de los Objetivos del las Polticas Culturales de los Gobiernos Locales
Sociales

Desarrollo Econmico

Polticos

Inclusin Social

Democratizacin

Produccin / Emprendimientos

Distribucin Social

Integracin social

Inclusin Empleo

Reduccin de la desigualdad

Reduccin del conflicto social

Promocin del Turismo

En cuanto a los Objetivos Sociales de las

polticas culturales locales se han identificados los siguientes:
Revitalizar los mbitos de participacin

y prctica de la solidaridad, desarrollar

la vida asociativa y fortalecer el tejido
social.
Promover la inclusin social de los
sectores y barrios de los municipios
que se encuentran en situacin de
marginacin a partir de la participacin
en actividades culturales.
Orientar la distribucin de recursos
culturales hacia los sectores que no
alcanzan a bienes y servicios culturales
a travs del mercado

Por otra parte se han identificado los

siguientes Objetivos Polticos:
Atenuar la dispersin producida por
la mltiple pertenencia a espacios
sociales y econmicos que afecta el
sentimiento de pertenencia e identificacin con la comunidad.
Generar procesos de participacin
ciudadana.
Establecer un comn denominador o
sistema de referencia que cohesione los
valores de la sociedad interviniendo en
los niveles de conflicto y promoviendo
la cohesin social.
La accin cultural del municipio cumple
la tarea de conformar el tejido social,

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dinamizar el desarrollo cultural, consolidar la democracia y fortalecer el

municipio.
Reducir los conflictos sociales existen-

tes o controlar los potenciales a travs

de la intervencin territorial que facilita
el desarrollo de la oferta cultural.
Por ltimo se han identificado otra nueva
serie de Objetivos vinculados en este caso
con el Desarrollo Econmico:
Promover la produccin local a partir

del acompaamiento y/o apoyo a las

industrias culturales
Desarrollar actividades para
la formacin y/o capacitacin en actividades relacionadas con la cultura local
que promuevan la insercin
laboral y mejoren las capacidades de empleabilidad
Promover la actividad turstica a partir de la prestacin de
servicios y bienes culturales
cuando el perfil de desarrollo
local presenta al Turismo
como una actividad econmica con competitividad.
Los 3 grandes ejes propuestos, as como
cada una de las variables y definiciones no
pretenden ser exhaustivas, si no que se proponen a modo de facilitar la sistematizacin
de la informacin relevada en el trabajo de
campo que requiere cada uno de los estudios
de caso de los municipios bajo estudio.
6. Palabras finales
Las polticas pblicas implican la realizacin de un conjunto de acciones/intervenciones por parte del Estado. En el caso particular de las polticas culturales nos estamos
refiriendo a todas aquellas que se orientan
fundamentalmente a producir el desarrollo
simblico, a satisfacer las necesidades culturales de la poblacin y a obtener consenso a
cerca de un tipo de orden o de transformacin
social (Garca Canclini: 1987).
As, el estudio de las polticas culturales
demanda principalmente de la identificacin

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de los encadenamientos de los comportamientos intraburocrticos que traducen esas

polticas en acciones y en impactos puntuales
en la poblacin. Implica tambin observar la
dinmica social generada por este proceso
y sus efectos de retroalimentacin sobre el
comportamiento de los actores estatales
(Oslack: 200?).
Entre las cuestiones clave al respecto se
encuentra el reconocimiento y ampliacin
progresiva de los derechos del hombre,
particularmente de los derechos culturales
y sociales que implican para el Estado desarrollar acciones para garantizar su ejercicio
en trminos de equidad para toda
la poblacin.
Otra cuestin es la consolidacin y extensin de los requerimientos de la democracia que
significan ampliar la participacin
ciudadana ms all de los actos
electorales y reducir los altos niveles de desigualdad que afectan
a los distintos sectores de la poblacin.
Sin duda, estos aspectos,
aunque no son los nicos, han
influido positivamente en el fortalecimiento de las capacidades
institucionales de las reas municipales a
cargo de la poltica cultural.
En la ltima dcada las reas de cultura han logrado un espacio propio y con
cierto grado de autonoma con respecto a
otras reas sociales del municipio, incluso
ocupan un lugar de mayor jerarqua en los
gabinetes locales. Tambin se observa que
progresivamente reciben mayores recursos
para financiar las acciones propias de las
Secretaras o Direcciones de Cultura.
Tambin se han fortalecido las relaciones con otros actores locales, mejorando
el posicionamiento en el ejecutivo local con
respecto a otras reas de gobierno, as como
tambin en trminos de gestin asociada con
el tercer sector y en forma ms insipiente con
el sector privado.
Sin embargo quedan varias cuestiones
para seguir trabajando, entre ellas la consolidacin de un proyecto nacional de cultura
que funcione como rector instrumento rector
de la poltica cultural. n

El estudio de la institucionalidad de las polticas culturales de los gobiernos locales | Marcela Rebn

Bibliografa
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Cultura. UNTREF. Buenos Aires. 2006.
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