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Resumen
En este trabajo nos proponemos realizar un esbozo general sobre la
poltica y gestin en materia de salud pblica en Venezuela. Se ha realizado
una investigacin de tipo documental cuyos resultados revelan: 1) la
institucionalizacin de la salud en Venezuela se inicia a partir del siglo veinte.
Desde entonces y hasta 1958, se adoleca de una poltica formal y la que se
aplicaba en la prctica se basaba en un modelo administrativo de tipo
burocrtico; 2) desde 1958 hasta 1989, se consagra de manera formal la
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Este trabajo forma parte del proyecto de investigacin del Programa Investigador Novel (LUZ-Fonacit)
Modelos de Gestin de los servicios de salud promovidos por las Gobernaciones en Venezuela,
adscrito al Programa de Poltica y Administracin Subnacional del Centro de Estudios de la Empresa
(CEE) de la Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales (FACES) de la Universidad del Zulia
(LUZ), Coordinado y Tutoreado por la Dra. Hayde Ochoa Henrquez.
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Lic. En Ciencia Poltica. Magster en Direccin y Gestin Pblica Local. Investigadora Novel
(PIN-Fonacit). E-mail: materinbe2@yahoo.com
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Abstract
GENERAL CONSIDERATIONS ABOUT THE POLICY
AND MANAGEMENT OF HEALTH IN VENEZUELA (1900-2003)
In this work, we try to realize a general outline about the policy and
management of the public health in Venezuela. It is a documental research
which its results reveal: 1) the healths institutionalization begins in the early
TH
20 century. Since then and until 1958, there was not a formal policy and if
anyone was applied, it was based in a bureaucratic-administrative model; 2)
between 1958 and 1989, the healths protection was formally established and a
management model of bureaucratic-populist type is developed; 3) during 19891999, the healths decentralization is promoted and developed, process that
allowed the implementation of several management models which privileging
the privatization, gave the way to a medical and curative policy. This period was
characterized by technocratic traits. 4) Since 1999 until our days, the healths
policy gives a turnover. It is an intent to pass from a curative policy type to one
of a preventive type, based on principles of primary health attention and in the
framework of the New Public Management proposals. It is concluded that the
healths policy have been formally oriented to a primary attention development,
however, it is evident in the practice a curative type policy with predominant
bureaucratic-populist traits joined with those of technocratic type.
Key words: Estate, policy, management, health, Venezuela
1. Introduccin
En este trabajo realizamos un esbozo general sobre la poltica y
administracin de la salud pblica en Venezuela. La investigacin se
basa en un diseo de estudio de tipo hemerogrfico y documental que
permiti identificar cuatro perodos. El primero, comprende de 1900 a
1958, durante el cual se lleva acabo la institucionalizacin del sistema
sanitario y, simultneamente, en este largo perodo se comienzan a
apreciar los rasgos del modelo weberiano, cuando se realiza la
especializacin funcional de las acciones en salud y se registra el proceso
de centralizacin.
Ubicamos un segundo perodo desde los inicios de los aos sesenta
hasta los ochenta, poca en la que se expresa con fuerza el modelo
burocrtico-populista en la administracin de la salud. Durante este
tiempo se desarroll una poltica social basada en el bienestar social
con una visin universalista; con subsidios indirectos hacia la poblacin
pero sin precisin de los grupos beneficiarios, lo que condujo a una
distribucin regresiva del ingreso que favoreci a los sectores con mayor
capacidad econmica (Rodrguez y Prez, 1996: 66).
El tercer perodo, va desde finales de los aos ochenta hasta la
culminacin de la dcada del noventa. En esta etapa se registran los
vaivenes de la dinmica poltica y econmica, se promueve una
economa de mercado basada en el enfoque de corte neoliberal, que
da paso a la reduccin del Estado en el ejercicio de sus funciones,
particularmente, en el rea social que da oportunidad al desarrollo de
una poltica social individualista, inequitativa, y con altos costos, entre
otras caractersticas. Durante este perodo se ponen ejecucin una gran
gama de modelos de gestin, unos basados en la privatizacin de los
servicios de salud, fundamentados en la recuperacin de costos y otros
en la estrategia de la municipalizacin.
Y finalmente, el perodo en el que nos encontramos actualmente
que abarca desde finales de los noventa hasta nuestros das, en que el
Estado realiza esfuerzos por implementar una poltica social universalista,
integral, gratuita, que busca frenar los intentos de privatizacin que han
ido tomando cuerpo en el contexto de la economa venezolana, con el
propsito de alcanzar la equidad y una mejor calidad de vida, a travs
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Esta Comisin se constituye con carcter provisional siendo sus funciones el estudio y dictamen sobre la profilaxia de enfermedades contagiosas; cuarentenas; cordones sanitarios; lazaretos;
propagacin de vacunas; sueros; acueductos; registro y elaboracin de alimentos, productos
medicamentos; construcciones higinicas de habitaciones particulares, talleres, edificios;
saneamiento del suelo; asistencia pblica, estadsticas mdica sobre los grandes problemas de
higiene social, tales como la profilaxia de los tuberculosos, alcoholismo, sfilis, proteccin del
nio, la madre y adultos en general. Adems, deba proceder a elaborar los proyectos de leyes
sobre higiene pblica que el Congreso propondra a la consideracin del Gobierno Nacional
(Archila citado por Viso, 1999). Esta Comisin no dej marca significativa en la salud pblica,
pero se constituy en referente para las posteriores organizaciones sanitarias, por lo que puede
ser considerada como el punto de partida de la moderna institucin sanitaria.
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Esta Ley fue promulgada el 3 de Julio de 1912, derogada un ao despus cuando se aprueba
otra; sta ltima no sufri modificaciones hasta su derogacin por la de 1919, que tuvo reformas
en 1920 y 1923, vigente hasta 1931 para dar paso al Ministerio de Salubridad y Agricultura
(Viso, 1999: 87).
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Estos principios dejan ver la presencia de los rasgos del modelo burocrtico-weberiano.
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En este ao existan 44 unidades sanitarias en las principales ciudades del pas (Castellanos, 1982).
Fue creado como institucin que presta servicios mdicos a los trabajadores que devengan salario,
y cotizan el servicio.
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Entre 1936 y 1946 el porcentaje del presupuesto nacional destinado al Ministerio de Sanidad y
Asistencia Social se mantuvo, con muy pocas variaciones, alrededor del 5.6%, del cual el 80% estaba
destinado a la medicina preventiva.
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El modelo tradicional weberiano (Weber, 1976), descansa en la burocracia como forma inicial
de organizacin de la Administracin Pblica; sta se constituye en el referente terico que ha
dado origen y marco para el impulso del desarrollo de modelos de gestin en el aparato pblico
(Rincn, 2004). Este modelo administrativo, se caracteriza por: 1) una extrema divisin del trabajo
y grandes estructuras organizativas, que conducen al establecimiento de una burocracia rgida y
formal que afecta la toma de decisiones al no permitir que estas se produzcan en una forma
rpida y oportuna, ya que la autoridad por sus atribuciones impone una lgica de concentracin
de poder en la cspide de la jerarqua; 2) el burcrata es seleccionado de acuerdo a sus mritos
con base en pruebas especiales, en el desempeo de sus actividades y de acuerdo a la duracin
del tiempo de servicio; es retribuido con un sueldo fijo; 3) se fundamenta en la orientacin de
reglas y normas pretendidamente universales, lo cual hizo que se pusiera en prctica un modelo
organizacional auto-referido, donde las acciones del Estado giran en torno a su propia relegitimacin
del poder y no hacia la satisfaccin de las expectativas de los usuarios, los cuales a su vez
fueron replegados y desmovilizados (CLAD, 1998).
3. Burocratizacin de la administracin
de la salud: 1958-1989
Despus del derrocamiento de la dictadura militar de Marco Prez
Jimnez en 1958, se gesta en Venezuela un consenso entre los diversos
actores polticos para lograr acuerdos en materia constitucional e iniciar
un sistema poltico democrtico, caracterizado por la implementacin
de un modelo burocrtico populista, cuyo rasgo fundamental descansa
en la concentracin del poder en manos del ejecutivo y en la influencia
creciente de los partidos polticos. Este proceso dio paso a la
conformacin de un Estado altamente jerarquizado e influenciado por
el clientelismo poltico. Se formularon una serie de derechos sociales
que quedaron sintetizados en la carta magna de 1961. Bajo este
consenso se concluye que todos los ciudadanos tienen derecho a la
proteccin de la salud, subyaciendo de esta manera el elemento de
presencia del Estado como proveedor de los recursos para la atencin
mdica, el mantenimiento de la infraestructura de la red de los servicios,
para lo cual deban establecerse los medios que contribuiran a fortalecer
la asistencia a quienes carecan de ella. Con esto se pone en ejecucin
una poltica universalista promovida por el modelo econmico que
impulsaba la sustitucin de importaciones.
En este sentido, la Constitucin Nacional (1961), recoge la
tendencia de plantear la salud como derecho de todo ciudadano y le
asigna al Ministerio la atribucin especfica de definir las polticas a
seguir en el sector. Es bajo este marco que se desarrollan acciones en
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Para contribuir a viabilizar estas actividades se crean servicios Cooperativos de Salud para prestar
los servicios asistenciales, unificados y bajo el poder del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social.
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La orientacin del gasto en salud a partir de la dcada del sesenta estuvo destinada en mayor
proporcin a lo curativo y no a lo preventivo (Kornblith y Maingn, 1995).
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En Venezuela la aplicacin de las polticas sociales, se han caracterizado por una falta de continuidad
administrativa, una ausencia de evaluacin de programas y una falta de precisin de los grupos
beneficiarios; expresado todo esto en el progresivo deterioro de las condiciones de vida de la poblacin
(Rodrguez y Prez, 1996: 67).
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El pas estaba dividido en las regiones Capital, Central, Los Llanos, Centro-Occidental, Zuliana,
Los Andes, Nor-Oriental, Insular y Guayana.
Desde los ochenta hasta inicios de los noventa, la trayectoria institucional de las
gobernaciones en materia de salud, estuvo reducida a la mera accin de actuar en determinados
momentos como simples centros de operaciones que deban cumplir las directrices emanadas
del poder central, lo que evidenciaba la escasa autonoma por parte de ellas para ejercer
funciones inherentes a cualquier tipo de servicio.
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Este proyecto es la adaptacin del proyecto Ciudades Sanas que se realiza en Europa desde 1986.
La Red se estableci para apoyar la comunicacin y coordinacin entre los municipios; permitir el
intercambio y la comparacin de las experiencias del proyecto; la ampliacin nacional adoptiva de su
boletn de la red bimensualmente; y divulgar los xitos, las necesidades y las enseanzas aprendidas
en el nivel nacional e internacional. Las actividades de los miembros de la red se han centrado en la
salud y el bienestar, los servicios bsicos para los miembros de la comunidad y el desarrollo y
organizacin de la comunidad (Mlaga et al, 1996).
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Desde 1996 Venezuela cuenta con una Red Nacional de Municipios Hacia la Salud y publica un
boletn semestral para mantener a los alcaldes y al personal de otros sectores informados sobre las
actividades (Mlaga et al, 1996).
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En las propuestas de la Nueva Gestin Pblica, el CLAD (1998) plantea que: 1) el modelo
gerencial tiene su inspiracin en las transformaciones organizacionales ocurridas en el sector
privado, las cuales modificaron la forma burocrtico-piramidal de administracin, flexibilizando
la gestin, disminuyendo los niveles jerrquicos y, por consiguiente, aumentando la autonoma
de decisin de los gerentes, de ah el nombre de gerencial; 2) se introduce la descentralizacin
hacia los niveles subnacionales concedindoles capacidad de decisin; 3) se flexibilizan las
estructuras organizativas, por lo que se presume una toma de decisiones ms gil y oportuna
que permite la interaccin entre la negociacin y la concertacin en la adopcin de decisiones
dando un reconocimiento formal a la participacin ciudadana en la gestin y demanda de servicios
al aparato del Estado; 4) profesionalizacin de la burocracia, que ejerce funciones en el ncleo
de las actividades centrales del Estado, encargada de disear, supervisar y regularizar poltica,
esto es con el propsito de reducir el clientelismo, de hecho se requieren aspectos meritocrticos
propios del modelo weberiano, para acceder a la administracin pblica; 5) se proponen
relaciones laborales postmodernas, cuyas caractersticas, son: descentramiento del trabajo,
la inestabilidad en el empleo, la individualizacin y como resultante de lo anterior se produce el
abaratamiento del costo de la mano de obra, cuya consecuencia es la reduccin del salario
real y se refuerza la flexibilizacin de los horarios en funcin de las necesidades productivas y
se induce a la exclusin de los trabajadores de un sistema estable de trabajo; 6) se introduce el
traspaso de servicios sociales a organizaciones no estatales, conservando el Estado la
regulacin y siendo su principal financiador.
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Este Ministerio est integrado por el Despacho del Ministro y dos viceministerios, el de Salud, y el
de Desarrollo Social.
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El Modelo de Atencin Integral tiene una primera experiencia en el Estado Aragua con el proceso
de descentralizacin, cuando el gobierno regional decide darle prioridad a la salud y elevar la calidad
de los servicios. Para darle sustento institucional se disearon polticas y estrategias dirigidas a enfrentar
los problemas de salud del Estado (Rodrguez, 2000).
Posteriormente, en los inicios del 2004, se nombra formalmente una Comisin Presidencial Misin
Barrio Adentro, cuyo propsito es formular los lineamientos de dicho programa.
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Actualmente existen 440 mdicos y 213 mdicas cubanas; de este nmero, 130 tienen cursos de
especializacin o postgrado. Adems, 52 poseen una maestra y el 4% una segunda especialidad.
Tambin se cuenta con 98 mdicos residentes con una segunda especialidad. El promedio de edad es
de 37.4 aos. La mnima es 31 y la mxima 55. El promedio de graduados es 12 aos y el promedio de
especialidad alcanza los siete aos. Este contingente profesional atiende a una poblacin de 1.8
millones, de los cuales 1.3 millones vive en zonas populares. De este nmero, 1.1 millones corresponde
a los sectores populares, donde hay 243.414 desempleados, 233.198 infantes en situacin de pobreza,
71.900 ancianos y ancianas (Bianco, 2003).
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Misin Robinson I, Plan de alfabetizacin que adopta la metodologa cubana del programa Yo s
puedo al contexto venezolano, su objetivo fundamental, ensear a leer y escribir a un milln de
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Conclusin
La poltica formal de salud del Estado Venezolano naci con la
firme intencin de desarrollar los principios de la atencin primaria en
salud; sin embargo, en la prctica dicha poltica fue distorsionada en
virtud de los modelos administrados y desarrollados por los gobiernos
venezolanos, en los que tuvieron predominio los rasgos de tipo
burocrtico-populistas y tecnocrticos, situacin que condujo al desarrollo
de una poltica netamente medicalizada y curativa, en detrimento de la
prevencin, promocin y rehabilitacin.
A partir del ao 2003, el gobierno hace un esfuerzo por garantizar
el derecho a la salud y el carcter gratuito del servicio, brindando de
esta manera un sentido de seguridad, para que el ciudadano se sienta
protegido y al mismo tiempo trata de frenar los intentos de la privatizacin
que han ido cogiendo cuerpo en el contexto de la economa venezolana.
De tal manera que la salud se concibe como una poltica estratgica de
seguridad de Estado que busca favorecer a la mayora de la poblacin.
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