1.

PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL, EM BELO HORIZONTE E A CIDADE

ILEGAL

O processo de produo capitalista, em que foram inseridas as cidades brasileiras,

gerou grandes desigualdades socioespaciais. O planejamento urbano no Brasil, muitas
vezes, fez acentuar essas caractersticas, contribuindo para o desenvolvimento de espaos
urbanos segregados, fragmentados, com grande nmero de pessoas excludas do direito
cidade.
Os conflitos que se verificam, a partir da apropriao do espao urbano, retratam
a atuao dos diferentes atores que interferem na produo desse espao e representam
o jogo de interesses de cada um deles.
Desse modo, as desigualdades e a pobreza se acentuam, pois os mais pobres
continuam sem o devido acesso cidade e os mais ricos se tornam cada vez mais
detentores de riqueza. A lgica de que o poder est associado ao capital agrava os
conflitos na produo do espao urbano, pois a minoria da sociedade brasileira retm a
maioria do capital. Diante dessa desigualdade, algumas conseqncias podem ser
apontadas: o aumento dos ndices de violncia, a segregao, a excluso socioespacial, o
crescimento da cidade ilegal e das periferias, como ser abordado em outro momento
desta pesquisa.
Pode-se dizer que a apropriao desigual do espao est, em ltima instncia,
associada ao valor da terra, ou seja, as reas que possuem maior valor esto inseridas
em locais com condies privilegiadas, possuem maior potencial construtivo e despertam
interesses pelo investimento. Elas tm, portanto, maior valorizao no mercado

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imobilirio. A manipulao dessa valorizao realizada pelo mercado rentista.8 As

qualidades de um terreno so tomadas como uma mercadoria, cujo valor auferido pelo
mercado rentista corresponde s suas caractersticas de localizao na cidade, conferindolhe um potencial de renda diferencial, decorrente da situao e das condies relativas
dos terrenos.
Farret (1985) apresenta trs escolas de pensamento que tm orientado a anlise
da estruturao do espao residencial intra-urbano no Brasil: a ecolgica, a da economia
neoclssica e a da economia poltica. A essas trs escolas correspondem tambm,
basicamente, dois paradigmas: o do equilbrio e o do conflito.
No paradigma do equilbrio, a estruturao do espao intra-urbano vista como o
resultado da ao de decises individuais, em que o mercado imobilirio livre, neutro e
perfeito. Alm disso, para este paradigma, a ao do Estado em relao aos agentes
envolvidos se d de forma eqidistante.
No caso do paradigma do conflito, duas vertentes tericas lhe do sustentao: a
primeira, institucionalista, enfatiza o papel das instituies sociais, atravs de seus
vnculos e processos de tomada de deciso na determinao dos padres locacionais
urbanos.

Os

interesses

envolvidos

nesses

processos,

no

entanto,

no

so

necessariamente antagnicos, observando-se alianas e barganhas como prticas

normais. A segunda vertente, de cunho marxista, resultou, de um lado, da construo
emprica do papel determinante do preo dos imveis (principalmente da parte
correspondente terra) no

processo de alocao e locao residencial urbana e, de

outro, da necessidade de encontrar uma explicao mais convincente para a elaborao

deste preo.

Considera-se mercado rentista aquele que, de acordo com Martins (2001), oferece a possibilidade de auferir
ganhos com a manipulao da renda da terra.

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Como as reas perifricas no Brasil so geralmente menos valorizadas, tendo em

vista a falta de condies de infra-estrutura e sua localizao no contexto da cidade, elas
apresentam um potencial de renda diferencial baixo. Tanto o solo edificvel como a
prpria edificao tm um valor e um preo no mercado, em grande parte dependente (e
a est sua particularidade) da incorporao dos servios e melhorias urbanas existentes
no setor onde se localizam, bem como dos efeitos do zoneamento (GONZALES, 1985).
Entretanto, a situao das reas, do ponto de vista da valorizao em funo da
localizao, pode mudar ao longo da histria da cidade. O seu potencial de renda
diferencial, conseqentemente, tambm pode mudar, pois algumas reas prximas s
reas centrais, ou mesmo estas, ao sofrer algum processo de deteriorao, passam a
apresentar baixo potencial de renda diferencial. Por outro lado, existem reas que se
localizam a distncias significativas do centro, mas que so dotadas de alto potencial de
renda diferencial.
De qualquer forma, a valorizao da terra vem torn-la inacessvel para a
populao de menor poder aquisitivo o que, em ltima instncia, contribui para dificultar
o acesso moradia digna e aos servios de infra-estrutura, sade, educao, lazer,
cultura, dentre outros. Diante do conflito de interesses entre os diferentes agentes
produtores do espao urbano, o papel do Estado de fundamental importncia, pois,
dependendo da sua atuao, ele pode acirrar os conflitos existentes ou, utilizando seu
poder de mediador, interferir no processo de produo do espao, contribuindo para a
construo de cidades mais igualitrias, em que o acesso aos meios de produo e
consumo seja mais justo para os diferentes atores da cidade.
Atravs do planejamento urbano e da gesto da cidade, o Estado atua no espao
urbano e, nesse contexto, esto retratados os interesses dos agentes da sociedade,
reflexo dos diferentes interesses sociais, polticos e econmicos. Dado que o Estado est

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inserido na lgica capitalista, ele ir conduzir os processos de produo do espao sob

essa lgica.
Topalov (1979) considera que o papel do Estado fundamental no processo de
produo do espao. De acordo com o autor, no final dos anos de 1960, ao iniciar-se a
nova sociologia urbana francesa, tinha-se a preocupao de, em primeiro lugar,
considerar a cidade como um produto, como o resultado de um processo de produo,
em contraposio aos analistas da Escola de Chicago que tentavam compreender a cidade
como sistemas ecolgicos humanos, semelhana dos sistemas ecolgicos que envolvem
as interaes do mundo vegetal e animal com o ambiente natural em um processo
competitivo pela sobrevivncia.
Em segundo lugar, a outra ruptura epistemolgica da sociologia urbana marxista
na Frana, segundo o autor, se refere ao papel do Estado, sendo aqui considerado no
como um conjunto de vontades, mas como um conjunto de aparatos que realizam, de
acordo com um processo sem sujeito, o interesse da classe dominante. Na Frana, essa
classe era a oligarquia financeira, frao da classe dominante do capitalismo monopolista
do Estado.
Ainda de acordo com Topalov (1979), a cidade o resultado do sistema espacial
dos processos de produo, de circulao e de consumo processos que contam com
suportes fsicos incorporados ao solo, como os imobilirios. Se existe a renda do solo
porque, antes de tudo, existe a diferenciao do espao e a sua valorizao pelo capital,
ou seja, porque existe o uso capitalista do espao.
Da mesma forma, Lojkine (1981) tambm analisa as contradies espaciais no
como um fenmeno autnomo sujeito a leis de desenvolvimento, distintas das leis de
acumulao capitalista. O autor observa:

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Agente principal da distribuio social e espacial dos equipamentos

urbanos para as diferentes classes e fraes de classe, o Estado
monopolista vai portanto refletir ativamente as contradies e as lutas de
classe geradas pela segregao social dos valores de uso urbanos. Longe
de unificar o aparelho do Estado, a subordinao de sua poltica frao
monopolista do capital vai, agravar as fissuras, as contradies entre
segmentos estatais, suportes de funes sociais contraditrias (LOJKINE,
1981, p. 57).

Ainda segundo Lojkine (1981), a interveno do Estado capitalista permitiu

impedir, no curto prazo, processos anrquicos que minam o desenvolvimento urbano, nos
trs pontos de crise da urbanizao capitalista: o financiamento dos equipamentos
urbanos desvalorizados, a coordenao dos diferentes agentes da urbanizao e,
finalmente, a contradio entre valor de uso coletivo do solo e sua fragmentao pela
renda fundiria.
No Brasil, o trabalho de Oliveira (1982) tambm destaca a importncia da relao
entre o espao urbano e o papel do Estado. O autor analisa a relao entre as classes
privilegiadas, chamadas de classes mdias, salientando que a atuao do Estado estava
pautada pela demanda dessas classes nas cidades brasileiras. Oliveira afirma que o
Estado no atua como rbitro diante do conflito de interesses, quando observa:

Por a se pode recuperar a noo de conflito social urbano, sobretudo,

em termos atuais, isto , esse novo carter do Estado no capitalismo
monopolista torna, em primeiro lugar, o Estado em uma relao de
poder, principalmente, e no mais uma relao de arbitragem. Em
segundo lugar, ele capaz de nos induzir e de sugerir pistas de
investigao que recuperem agora a questo do conflito entre Estado e
sociedade civil. Em outras palavras, a noo de que o Estado, tendo se
direcionado por esses caminhos, tem contra si, na verdade, o resto da
sociedade, que basicamente formada por no proprietrios, incluindo
at em alguns sentidos, setores da baixa classe mdia, por via das
condies pelas quais se d hoje a relao do Estado com o urbano,
tornando-se, de certa forma, antagnicas (OLIVEIRA, 1982, p. 53).

Se no jogo de interesses capitalista sempre haver maior poder de um agente em

detrimento de outro na cidade, dever-se-ia esperar que o Estado pudesse intervir no

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processo tambm como um agente a favor da maioria da populao, que vive em

condies precrias de sobrevivncia. Em tese, isso o que se espera das diferentes
formas de interveno do Estado: atravs da legislao, da proviso dos meios de
consumo coletivo para a comunidade de baixa renda, do uso de instrumentos urbansticos
que possibilitem maior incluso social, da parceria entre o pblico e o privado que garanta
recursos que poderiam ser utilizados para o interesse pblico e da gesto participativa,
criando-se canais de participao popular.
Maricato (1997, 2000) e Rolnik (1994) analisam o papel do Estado no Brasil e
mostram as conseqncias do modelo de planejamento adotado na estrutura urbana das
cidades brasileiras, especialmente na produo da cidade ilegal. Maricato (1997)
apresenta um histrico da atuao do Estado no planejamento urbano no Brasil, dos anos
de 1930 at os anos de 1990, e pergunta: qual dever ser o planejamento urbano para a

prxima dcada? Ela afirma que podemos estar praticando um urbanismo arcaico sob o
discurso ps-moderno: as obras so definidas pelas mega-empreiteiras que financiam as
campanhas eleitorais; o conjunto delas forma um cenrio destinado a firmar uma imagem
exclusiva em espao segregado; e, alm disso, as leis se aplicam apenas a uma parte,
freqentemente prioritria da cidade, ou seja, aquelas em que o poder do capital maior.
O papel do Estado atravs do planejamento e da gesto urbana condiciona o
espao da cidade. Isto pode ser observado no que se refere, por exemplo, elaborao e
aplicao da legislao urbanstica, localizao da infra-estrutura urbana e
valorizao de determinados espaos privilegiados. Nesse processo, a atuao do Estado
pode continuar refletindo o jogo de interesses de alguns agentes e incorporando
privilgios, ou pode significar um momento de ruptura e avano na busca de maior justia
e incluso social. Em outras palavras, a atuao do Estado pode contribuir para o
processo de excluso ou, pelo oposto, de incluso social.

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No processo de excluso social, a atuao do Estado no espao urbano reafirma

os interesses do mercado imobilirio. Maricato (2000) destaca como o planejamento
urbano modernista/funcionalista foi um importante instrumento de dominao ideolgica
e como contribuiu para ocultar a cidade real e para formar um mercado imobilirio restrito
e especulativo durante o processo de formao das cidades brasileiras. Nesse sentido, ela
afirma que houve um deslocamento entre as matrizes que fundamentaram o
planejamento, a legislao urbana e a realidade socioambiental das cidades brasileiras,
em especial, o crescimento da ocupao ilegal e das favelas. Segundo a autora, trata-se
de idias fora do lugar porque, pretensamente, a ordem se refere a todos os indivduos,
de acordo com os princpios do modernismo ou da realidade burguesa. Entretanto,
tambm, pode-se afirmar que, por isso mesmo, as idias no esto no lugar, porque se
aplicam a apenas uma parcela da sociedade, reafirmando e reproduzindo desigualdades e
privilgios. Para a cidade ilegal no h planos nem ordem trata-se de um lugar fora das

idias.
Esse trabalho de Maricato (2000) enfatiza a necessidade de os espaos ilegais
serem primeiramente conhecidos. Para isso, seria necessrio que fossem realizados
estudos considerando a realidade prpria do lugar. Caso isso no seja feito, as leis
estaro descoladas da realidade do lugar e, conseqentemente, para aquele determinado
lugar desconhecido tambm no haver idias, ou seja, no haver estudos e normas
especficas. O que se verifica na maioria das cidades brasileiras o desconhecimento da
cidade ilegal e, conseqentemente, a falta de diretrizes e estudos, inclusive de legislao
especfica para ela.
O trabalho de Rolnik (1994) mostra as conseqncias da base da concepo do
planejamento urbano no Brasil, que alia a tradio do urbanismo higienista, em sua
verso funcionalista ps-Carta de Atenas, a uma Economia Poltica Desenvolvimentista,

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tendo o Estado como forte protagonista. Os limites dessa concepo esto claramente
colocados e se expressam tanto na falncia desse projeto em produzir cidades
equilibradas com base em normas mais da metade de nossas cidades irregular ou
clandestina como na impossibilidade de sua sustentao diante das transformaes
econmicas e polticas no cenrio mundial.
Segundo Rolnik (1994), a instaurao de um capitalismo mundial integrado, ou
mundializao que tem como caractersticas a automao, a flexibilidade e a
terceirizao dos processos de trabalho , trouxe como conseqncias, do ponto de vista
social, a excluso de trabalhadores das garantias trabalhistas, aumentando a
informalidade e configurando um exrcito que no mais de reserva, mas de excludos
da ordem. Do ponto de vista espacial, as cidades tendem a passar de centros industriais
para centros de comrcio, de servios e sedes de gesto do capital financeiro, resultando
em uma nova configurao espacial, o que acarretaria mudanas no mercado imobilirio.
Observa-se que essa cidade, ainda segundo a autora, cada vez mais segregada,
tomada pelos circuitos criminais e aparatos policiais, enquanto se espalha uma arquitetura

/ fortaleza dos condomnios e espaos semipblicos privados. Do ponto de vista poltico,

assiste-se a uma redefinio do papel do Estado no sentido de delegar mais competncia
aos governos locais. Constata-se ainda a dificuldade de se avanar em direo a uma
reforma urbana, devido ao poder de interesses econmicos e da cultura de polticos e
tcnicos que no conseguem ver o processo de produo dos assentamentos precrios,
irregulares e ilegais como uma forma especfica e particular de urbanizao.
A autora prope que se estabelea um pacto territorial local, ou pacto poltico
local, com a estratgia concentrada no futuro da cidade, a partir da prpria fora e
dinmica do mercado. Segundo Rolnik (1994), isto implica em desregulamentao sim, e
ao mesmo tempo, a reinveno dos instrumentos de interveno.

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As reflexes acerca dos instrumentos de poltica urbana, hoje, j esto mais

avanadas, inclusive com a aprovao do Estatuto da Cidade. Entretanto, entende-se que
a lgica conceitual de um pacto, a partir da prpria fora e dinmica do mercado,
somente possvel se consolidar com o conhecimento dessa lgica e do processo que a
estabelece, uma vez que ela produz espaos distintos e especficos em cada lugar.
Outro trabalho fundamental para este estudo o de Rolnik (1997). Ao realizar
uma relao entre mercados, legislao urbana e valorizao imobiliria e, ainda, entre
legislao urbana e cidadania na anlise do processo de urbanizao da cidade de So
Paulo, a autora afirma que as normas que regulam a construo e o loteamento tiveram
interferncia direta na estruturao dos mercados imobilirios, alm de estabelecerem
fronteiras,

demarcando

investimentos

em

dissolvendo

infra-estrutura,

territrios.

configuraram

Tais

eixos

normas,
de

associadas

valorizao

do

aos
solo,

hierarquizando e indexando mercados. Esse processo sintetiza o movimento de um

mercado em que a rentabilidade e o ritmo de valorizao so definidos por uma dupla
lgica. Por um lado, so mais valorizadas as localizaes capazes de gerar as maiores
densidades e intensidades de ocupao; por outro, valorizam-se, tambm, os espaos
altamente diferenciados e exclusivos. Essa dupla lgica destacada pela autora esteve
sempre presente na produo da cidade de Belo Horizonte.
Bonduki (1998) analisa a questo da clandestinidade, do ponto de vista da
interferncia do Estado e do mercado imobilirio na formao das periferias,
especificamente em So Paulo. O autor mostra que desde a dcada de 1940, em
conseqncia da crise habitacional, da desestruturao do mercado rentista e da
incapacidade do Estado em financiar ou promover a produo de moradia em larga
escala, consolidou-se uma srie de expedientes de construo de casas margem do
mercado formal e do Estado. Trata-se do que o autor denomina auto-empreendimento da

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moradia popular, baseado no trinmio loteamento perifrico, casa prpria e autoconstruo, a forma mais comum de moradia dos setores populares na cidade de So
Paulo. Esse processo informal de viabilizar a moradia popular sem ampliar investimento
pblico teve uma impressionante expanso. O modelo difundiu a pequena propriedade
urbana para a ampla camada de trabalhadores de renda baixa e mdia, propiciando-lhes
uma ascenso social sem que houvesse redistribuio de renda, elevao dos salrios ou
comprometimento da acumulao. A omisso do poder pblico na expanso dos
loteamentos irregulares fazia parte de uma estratgia para facilitar a construo da casa
pelo prprio morador que, embora no tivesse sido planejada, foi se definindo, na prtica,
como um modo de viabilizar uma soluo habitacional: popular, barata, segregada,
compatvel com a baixa remunerao dos trabalhadores e que, ainda, lhes concedia a
sensao falsa ou verdadeira de realizar o sonho de se tornarem proprietrios.
O trabalho desenvolvido por Costa (1994) analisa a produo da periferia na
Regio Metropolitana de Belo Horizonte, a partir da ocupao do seu territrio por meio
dos loteamentos populares. A autora destaca que, a partir de meados da dcada de 1970,
diante do intenso processo de expanso metropolitana, observa-se a produo em massa
da periferia, atravs do chamado loteamento popular. Afirma que ao contrrio das favelas
e invases uma estratgia de soluo da questo habitacional, atravs da ocupao
intensiva de espaos que, de certa forma, foi preterida em algum momento do processo
de expanso da cidade , as chamadas periferias so fruto de uma ao claramente
orquestrada por parte do capital imobilirio, que, num determinado momento, vislumbra
as condies favorveis para um produto especfico: o lote popular. Ela ainda ressalta que
esse processo se deu com a omisso do Estado.

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No trabalho de Mendona (2003) tambm se discute o papel do Estado e dos

diferentes agentes sociais no processo de produo da segregao socioespacial da
Regio Metropolitana de Belo Horizonte:

Na medida em que os agentes sociais so dotados de oportunidades

diferentes de apropriao dos bens e servios gerados pela urbanizao,
a sua localizao no espao fsico ser resultado de lutas, que podem
ocorrer de forma individual ou coletiva. Os ganhos decorrentes das
disputas pelo espao lugares do espao social reificado e pelos
benefcios que ele proporciona so de natureza distinta, ora relacionados
renda auferida pela propriedade do solo, ora relacionados posio
(ganhos simblicos de distino) ou ainda quilo que Bourdieu
denominou ganhos de ocupao, ou seja, a posse de um espao fsico
podendo manter a distncia ou excluir a intruso indesejvel [...]. O
espao hierarquizado , portanto, o espao da segregao, entendido
como materializao da hierarquia social espao social reificado
e produto das lutas dos grupos sociais pela apropriao dos recursos
urbanos (MENDONA, 2003, p. 129).

A cidade ilegal e a cidade legal foram produzidas pela mesma lgica capitalista de
mercado. Entretanto, a cidade ilegal fica excluda de direitos e, nesse processo, o Estado,
alm de contribuir para isso por exemplo, na elaborao de leis inaplicveis , ainda
distribui os investimentos e benefcios urbanos de forma diferenciada, privilegiando os
setores de maior renda da sociedade.
Martins (1999), em sua tese de doutorado, destaca que a oposio entre uma
cidade legal e outra ilegal apenas formal, visto que a cidade legal se nutre da ilegal,
fazendo-se s suas expensas:

No final das contas, ambas (cidade legal e ilegal, para usar os termos
dualistas) manifestam igualmente as condies econmicas e polticas
que tm funcionado como fundamentos distintivos da urbanizao nesse
capitalismo de tipo especial, e que at hoje se mantm fusionadas e
mutuamente implicadas entre ns: o rentismo, isto , a permanncia da
renda fundiria enquanto possibilidade para obteno de rendimentos
que no necessariamente envolve a produo social de riquezas, mas
evidentemente dela depende, pois aparece pressuposta na distribuio
do valor enquanto atributo da coisa (ao mesmo tempo em que
configura uma irracionalidade econmica reproduo capitalista da
riqueza social em funo da imobilizao de capital requerida para a
aquisio de terras), e um autoritarismo tambm fundante da secular

31

frmula ordinria atravs da qual o poder tem sido pensado e exercido

sob a forma da tutela e do favor visando o estabelecimento de uma
relao de dbito entre os que so mantidos como sua clientela, como
cidados passivos dependentes e leais aos que concedem direitos,
previamente definidos como favores (MARTINS, 1999, p. 73).

Apesar da renda fundiria para obteno de rendimentos ter acontecido em

ambas, como observa Martins (1999), percebe-se que no caso da cidade ilegal isto se deu
em condies extremamente perversas e desumanas, pois os ganhos auferidos a partir da
terra ficam nas mos de poucos, restando o nus da pobreza para a maioria da
comunidade que vive em assentamentos ilegais.
Em Belo Horizonte, a cidade ilegal est sendo produzida desde a poca da sua
fundao. Como ser abordado nos captulos que se seguem, o planejamento da cidade
definiu uma zona urbana, uma suburbana e uma rural, com a primeira localizada nos
limites da Avenida do Contorno, caracterizando a atual zona central da cidade, um espao
que foi sempre o mais privilegiado de Belo Horizonte. O que se observa uma grande
diferenciao entre essa rea e as reas perifricas da cidade, em termos de
acessibilidade, infra-estrutura, equipamentos de sade, educao, laser, dentre outros.
Pretende-se compreender o processo de ocupao da cidade ilegal em Belo
Horizonte, atravs da ao do Estado, pois se entende que ele contribuiu efetivamente
para o processo de estruturao urbana da cidade. Para isso, so utilizadas anlise da
legislao urbanstica que trata de aprovao e regularizao fundiria de parcelamento
do solo e informaes obtidas nas iniciativas de regularizao de loteamentos, assim
como outras iniciativas na gesto urbana.
Os estudos sobre regularizao fundiria de loteamentos so ainda recentes no
Brasil, especialmente no que diz respeito a seus resultados. Alfonsin conceitua
regularizao fundiria como:

32

O processo de interveno pblica, sob os aspectos jurdico, fsico e

sociais, que objetiva legalizar a permanncia de populaes moradoras
de reas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei para fins de
habitao, implicando acessoriamente melhorias no ambiente urbano do
assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade de vida da
populao beneficiria (ALFONSIN, 1997, p. 24).

Segundo a autora, se alguma destas dimenses esquecida ou negligenciada, no

se atingem plenamente os objetivos do processo. H uma implicao tica ao se garantir
apenas a titulao de um lote, pois, muitas vezes, a forma como a rea foi ocupada
consagra injustias. Contudo, por outro lado, o Poder Pblico tem de acautelar-se ao
dotar assentamentos de infra-estrutura, sem garantir a titulao dos lotes em nome dos
moradores, pois a falta de regularizao jurdica pode gerar futuros despejos e/ou
desperdcio de dinheiro pblico. Salvo melhor juzo, as intervenes de regularizao
fundiria exigem uma preocupao mais abrangente.
Fernandes (2004)9 destaca a necessidade de se implementar polticas de
regularizao fundiria no Brasil. Para ele, a regularizao s faz sentido se for concebida
num contexto mais amplo de poltica urbana e habitacional que interfira diretamente na
produo do espao urbano, especialmente no mercado de terras e na oferta de lotes
urbanizados baratos para uma populao de zero a trs salrios-mnimos. Destaca, ainda,
que o registro de fundamental importncia para o acesso ao crdito, o reconhecimento
social e todo tipo de segurana jurdica que ele proporciona. Fernandes defende a idia
de uma lei nacional de regularizao fundiria em que as diversas formas de produo
informal da ilegalidade das cidades sejam atacadas do ponto de vista urbanstico, pois
algumas leis, como a Lei Federal n 6.766/79, o Cdigo Florestal, a legislao ambiental,
dentre outras, podem constituir entraves no processo de regularizao.

Entrevista concedida TV Justia. Disponvel em: <http://www.mcidades.gov.br>. Acesso em: 25/03/2004.

33

O Estatuto da Cidade, aprovado em 10 de julho de 2001, por outro lado, oferece

aos municpios uma srie de instrumentos de interveno no mercado de terras e no
processo de excluso social, garantindo o direito regularizao fundiria, o cumprimento
da funo social da cidade e da propriedade urbana. Entende-se que, dessa forma, a
regularizao fundiria deve ser tratada como um direito bsico, tendo em vista que o
custo da produo da cidade legal passou sempre pela explorao e subjugo da
populao de baixa renda que, na sua maioria, habita a cidade ilegal.
Fernandes (2001) destaca que as formas de regularizao devem levar em
considerao a complexidade das variveis envolvidas para que no acirrem o processo
de segregao e excluso social. Assim, pode-se afirmar:

[...] a verdade que, como j foi provado por diversos estudos, inclusive
no Brasil, a mera atribuio de ttulo (individuais) de propriedade no
garante, por si s, a realizao do principal objetivo dos programas de
regularizao qual seja, a integrao das reas ilegais e de seus
ocupantes na estrutura e sociedade urbanas mais amplas. Em outras
palavras, a segurana da posse e da moradia h de ser alcanada de
vrias formas, e no apenas, e/ou necessariamente, atravs do
reconhecimento de direitos de propriedade individual. Por outro lado,
vrios estudos tambm demonstraram que a mera urbanizao dos
assentamentos ilegais no se traduz necessariamente na diminuio da
pobreza urbana. Pelo contrrio, se no forem acompanhadas de
mecanismos polticos, sociais, legais e financeiros adequados, incluindo
dentre outros fatores uma dimenso de gnero, tais polticas acabam por
provocar distores profundas no tenso mercado imobilirio e se tornam
em mais um fator de acirramento da segregao territorial e da excluso
social (FERNANDES, 2001, p. 33 e 34).

O trabalho de Smolka (2003) prope uma discusso sobre os resultados perversos

e no previstos de algumas modalidades de programas de regularizao e tipos de
intervenes pblicas dirigidas facilitao de acesso ao solo urbanizado para a
populao de baixa renda. Mostra como tais polticas de carter curativo mopes, por
abordar o problema apenas parcialmente podem estar promovendo um efeito inverso
ao desejvel sobre o conjunto do mercado. Os argumentos so desenvolvidos em duas

34

partes: na primeira desenvolve-se a proposio de que preos da terra elevados

alimentam a pobreza atravs, entre outros fatores, da irregularidade. Assim, loteadores
oferecem lotes com metragem menor do que a estabelecida pelas normas, a um preo
total inferior ao de um lote formal/legal, porm ainda superior ao preo por m ao lote
formal/legal. O mero fracionamento de uma gleba efetivamente uma atividade bastante
rentvel. Na segunda, questiona-se a eficcia dos argumentos que justificam os
programas de regularizao e mostra como, atravs de uma percepo mais completa e
estrutural do mercado de terras, tais programas, na verdade, podem efetivamente
inflacionar os preos dos terrenos e, indiretamente, retroalimentar a irregularidade.
Smolka destaca ainda que o desafio que se apresenta o de como regularizar,
sem alimentar o crculo da irregularidade, assegurando um contedo preventivo a tais
polticas e programas.
Em Belo Horizonte, a Prefeitura Municipal inicia o processo de regularizao a
partir da implantao crescente de loteamentos clandestinos e irregulares desde a poca
da fundao da cidade. Resultados positivos tm sido observados uma vez que j logrou
regularizar 141.600 lotes, correspondendo a 42% do total de lotes existentes no
municpio.
Entretanto, ao mesmo tempo em que o poder pblico regulariza loteamentos
clandestinos, por outro lado, e paralelamente a esse processo, continua-se produzindo
uma cidade ilegal, processo que tem incio na poca da fundao da cidade, conforme
dito anteriormente. Esse processo modificou-se ao longo da histria da cidade, mas
sempre existiu.
Entende-se que dbio o papel do Estado no processo da ilegalidade, quando a
minimiza ou quando a acentua, ou quando cria a ilegalidade. O papel da legislao pode
ser de fundamental importncia nesse processo, pois atravs dela que o Estado

35

estabelece os limites da atuao de cada agente ou ator no processo a que ela se refere.
O que foge lei a ilegalidade. Portanto, pergunta-se: o que fazer diante do que escapa
lei, quando isso representa a maioria? Esse fato relevante move os questionamentos
deste trabalho. Entende-se que a forma de se identificar o problema, os acertos e os
avanos pode se dar atravs do estudo dos processos que fogem lei. Essa a anlise
que se procura realizar a seguir.