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TRATADODEDERECHOADMINISTRATIVO
TomoIII
ContratosdelaAdministracinPblicateorasgeneralyde
loscontratosenparticular.
Marienhoff,MiguelS.

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TTULOSPTIMOCONTRATOSDELAADMINISTRACINPBLICA
PRIMERAPARTEELCONTRATOADMINISTRATIVO(TEORAGENERAL)
CAPTULOIPRINCIPIOSGENERALES
SUMARIO: 588. Medios de que se vale el Estado para el cumplimiento de sus fines.
Actividad "administrativa" y actividad de los "administrados" o "particulares". 589.
Contratos de derecho pblico y contratos administrativos. 590. Los contratos de la
Administracin Pblica: especies de stos. Existen "contratos administrativos"
propiamente dichos,comoespecie ocategora decontratos de derechopblico? 591.
Definicindelcontrato"administrativo".592."Terminologa".Lacuestinenelderecho
argentino. Derecho francs ("contrat" et "march"); derecho italiano ("contratto" e
"appalto"). 593. El contrato administrativo es un "acto" administrativo bilateral:
consecuenciasdeello.El"contratoadministrativo"dentrodelaclasificacindelosactos
administrativos.Diferenciasconelacto"complejo"yconelacto"colectivo".
588. Para el cumplimiento de los fines administrativos, el Estado, a travs de la
AdministracinPblica,actaopuedeactuarendosformasdistintas:ejerceporsmismo
laactividadrespectivaoutilizaaladministradooparticularparaquecolaboreconl.
LacolaboracinqueelEstadorequieradeladministradopuedeserforzosaovoluntaria:la
primera da lugar a la carga pblica o prestacin personal obligatoria, e incluso podra
determinarunarequisicintransitoriadedineroodecosas,comoocurrira,porejemplo,
conelemprstitoforzosotemporariooconelusodecosasmueblesoinmuebles,yaque
esteusopuedeserobjetoderequisicin;lasegundapuededarlugaraloscontratosdela
AdministracinPblica.Vereltomo2,nmeros367y370.
589.Comobiensehizonotar,laexpresin"contratodederechopblico"noessinnima
de "contrato administrativo". Hay contratos de derecho pblico internacional
(tratadoscontratos)ycontratosdederechopblicointerno(1).Entreestosltimosfiguran
los "contratosadministrativos",quesonloscelebradosentrelaAdministracinPblicay
otras personas, para determinados fines o funciones estatales. Los "contratos
administrativos"constituyen,pues,unaespeciedentrodeloscontratosdederechopblico
(2).
590.LaAdministracinPblicapuedecelebrardostiposdecontratos: "administrativos",
propiamentedichos,yde"derechocomn"(civilocomercial).Ambascategorasintegran
elgnero"contratosdelaAdministracinPblica"(3).Enesteordendeideas,ocurrecon
los"contratos"delaAdministracinlomismoqueconlos"actos"deella,quepuedenser
"administrativos",propiamentedichos,ode"derechocomn"(civilocomercial).Larazn

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deesaposibledoblecategorade"contratos"yde"actos"eslamisma(vaseeltomo2,n
393).
Existen"contratosadministrativos",strictosensu,comoespecieocategoradecontratos
dederechopblico?Ladoctrinaestdividida.
Un sector de ella niega la existencia de contratos administrativos celebrados entre la
Administracin Pblica y el administrado o particular; slo acepta el contrato
administrativocelebradoentrelaAdministracinPblicayotrosentesadministrativos(4).
Otro sector doctrinal acepta la existencia de tales contratos, ya los haya celebrado la
AdministracinPblicaconotrosentesadministrativosoconparticularesoadministrados
(5).Eslaopininqueprevaleceenladoctrinayquecompartototalmente.
Antao, Duguit sostuvo que no corresponda oponer la nocin de contrato de derecho
pblicoaladecontratodederechoprivado.Elcontratodecatrasuntaunadeterminada
categorajurdica,ysiloselementosqueloconstituyensehallanreunidos,existirsiempre
conelmismocarcterylasmismasconsecuencias.Hablardecontratodederechoprivadoy
de contrato de derecho pblico agregaba es hablar de cosas que no existen; por
consiguiente, no corresponde oponer esas nociones entre s. Conclua sosteniendo la
necesidaddeeliminar,deunavezportodas,dellenguajejurdicolasexpresiones"contrato
de derecho privado" y "contrato de derecho pblico", debindose hablar solamente de
"contrato"(6).SegnDuguit,pues,noexistirancontratosadministrativoscomocontratos
distintos a los celebrados entre particulares. La posicin de Duguit fue objetada
acertadamente, entreotros,porLaubadre, quienadvierte quesibien es exacto quela
nocinmismadecontratoesnica,comnalderechoadministrativoyelderechoprivado,
puesenambosderechoselcontratoesunacuerdodevoluntadesgeneradordesituaciones
jurdicassubjetivas,nomenosincontestablequeel"rgimenjurdico"deesosdostiposde
contratosesdiferente(7).Consimilaresargumentos,anteriormentelaopinindeDuguit
habasidocontrovertidaporJze(8).Estascrticas justifican yexplicanlaautonoma
asignada al "contrato administrativo" frente al contrato de derecho privado, sea ste
celebrado entre particulares o entre la Administracin Pblica y un particular o
administrado.
Sibienladoctrinadominanteaceptaquelafigurajurdica"contrato"pertenecealderecho
general,siendocomnalderechoprivadoyalderechopblico(9),tambinaceptaqueel
"contrato administrativo", propiamente dicho, existe con caracteres propios que lo
distinguendelcontratodederechoprivadodelaAdministracin(civilocomercial).Ya
GastnJzehabasostenidoestaltimaposicin,afirmandoqueentreesoscontratosciviles
ylos deadministrativos existe una "diferencia defondo",pues estos ltimos contratos
tienenunrgimenjurdicoespecialysusefectosnosonlosmismosquelosdeloscontratos
civiles(10).
Lafigura"contrato"pertenece,pues,alderechoengeneral,ynosloalderechoprivado.
Deahquetambinselaconcibaenelderechopblico,"administrativo"enlaespecie,si
bienenesteltimosupuestoel contrato aparececaracterizadoporlasrespectivasnotas

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propias de este ltimo derecho: desigualdad de las partes; prerrogativas especiales

correspondientesalaAdministracinPblicaduranteellapsodeejecucinyvigenciadel
contrato; finalidad propia de la Administracin Pblica, o sea cumplimiento de fines
estatalestpicos.Peroapesardeestasnotasespeciales,el"contrato"administrativostricto
sensu realizado porentes pblicos entre so entre entes pblicos y administrados es
perfectamenteconcebible(11).
En concreto, los argumentos que se aducen para negar la existencia de contratos
administrativos, propiamente dichos, celebrados entre la Administracin Pblica y un
administrado,son:
Primero
Desigualdaddelaspartes.SiendoelEstadounaentidadsoberana,noseconcibequese
vincule contractualmente supeditando el inters pblico a un inters privado. La
desigualdad entre los sujetos intervinientes impedira la equivalencia jurdica de las
voluntades,requisitoindispensableparaquelasmismassefundanconstituyendounacto
jurdico nico. De ah que no se admitan otros actos jurdicos bilaterales entre entes
pblicosylosadministradosquenoseancontratosdemeroderechoprivado,enelquelas
partesaparecencolocadasenunpiedeigualdad(12).
Dichaposicinnoesplausible:
a)Antetodo,porquelageneralidaddeloscontratos"administrativos", strictosensu,se
realizaparalasatisfaccindelinters"pblico",ynoparasatisfacerelinters"privado"del
cocontratante;ejemplos:concesindeserviciospblicos,contratosdeconstruccinyde
concesin de obras pblicas, relacin de empleo o funcin pblica, etc. Muy
excepcionalmenteelcontratoadministrativo,propiamentedicho,serealizaparasatisfacer
el inters "privado" del cocontratante; as ocurre en la concesin de uso del dominio
pblico(13).
b) Los que niegan que entre el Estado y el administrado puedan celebrarse contratos
"administrativos"(dederechopblico),ysloaceptanlaposiblecelebracindecontratos
dederechoprivado,suelenincluirentrestosacontratosquelageneralidaddeladoctrina
considera "administrativos" (es decir, de derecho pblico); verbigracia, el contrato de
construccindeobrapblica.Esloqueocurreenelderechoitaliano.Talpuntodevista
carecedelgica,pueselprocesode"formacin"delcontratoentoncesconsideradocomo
dederechoprivadodelaAdministracinPblica,eselmismoqueladoctrinadominante
aceptaparalaformacindelcontratoadministrativo, strictosensu.Entalordendeideas,
Vittapudodecircontodofundamento:"Siseadmitenysubsistencontratosdederecho
privadoentreelparticularylaAdministracinPblica,noseadvierteporqudebanegarse
apriorilaposibilidaddenegocioscontractualesreguladosporelderechopblico"(14).
c)Algunosdelosquenieganquepuedanexistircontratos de derechopblico entreel
Estadoylosadministrados,ysloaceptantalescontratosentre entespblicos,sostienen
queelloesasporqueslolos sujetosdederechopblico tienencapacidadpararealizar

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actosdederechopblicooparaconcurrirconsuvoluntadaformardichosactos(15).Tal
afirmacin es equivocada, porque as como la Administracin Pblica tiene una doble
"capacidad"quelepermiteactuarenelcampodelderechopblicoodelderechoprivado;
lomismoocurreconel administrado,quientieneaptitudjurdicaparaactuarenambos
camposdelderecho(vaseeltomo1delapresenteobra,n43,yeltomo2,n401,punto
2,"Capacidad",letrab."Deladministrado").
Segundo
Otro argumento de que se hace mrito para sostener la inexistencia de contratos
administrativos, propiamente dichos, consiste en que slo hay actos administrativos
"unilaterales" ynobilaterales,derivandodeahunmerocarcter "reglamentario" dela
respectivarelacin;lavoluntaddeadministradoseagregasloinfluyesobrela"eficacia"
ynosobrelaexistenciayvalidezdelacto;alosumoseadmitequeentalessupuestosel
contratoseradederechocomnoprivado.
Esteargumentoesdeleznable:
a)Enprimerlugar,porqueesinexactoquenoexistanactosadministrativos "bilaterales".
Alrespectovaseloqueexpreseneltomo2,nmeros383387.Semejanteargumento
traduceunasubestimacin delvalordelavoluntaddeladministrado enlaexistenciay
formacin del acto administrativo; pero ello implica perpetuar conceptos caducos,
reminiscencias de doctrinas artificiales, cuando no afloraciones de sistemas
jurdicopolticos superados, donde el Estado era todo y el individuo nada, donde la
personalidaddelhombrehallbaseabsorbidaporelEstadoavasalladoryomnipotente:de
ahlatendenciaoinclinacinarestarlevaloralavoluntaddeladministradoenlaformacin
delactoadministrativo(vasetomo2,n386)(16).
b) En segundo lugar, porque dicho criterio carece de lgica, ya que el proceso de
"formacin" delcontrato dederecho privado delaAdministracin admitido pordicho
sectordoctrinal eselmismoqueseaceptaparala formacin delcontratoadministrativo
strictosensu.CuadrarepetiraqulaspalabrasdeVittatranscriptasprecedentemente:"Sise
admitenysubsistencontratosdederechoprivadoentreelparticularylaAdministracin
Pblica, no se advierte por qu deba negarse a priori la posibilidad de negocios
contractualesreguladosporelderechopblico"(17).
Tercero
Otro argumento que se utiliza para negar la existencia de contratos administrativos,
propiamentedichos,consisteenquelosobjetossobrelosquegeneralmenteversanestn
fueradelcomercio(funcinoempleopblico,bienespblicos,serviciospblicos)(18).
Estaafirmacincarecedeconsistenciaalguna,pues,comolohacennotardiversosautores,
esaextracomercialidaddetalesobjetossloimpidelacelebracindecontratosdederecho
privado,encuyombitodichasrelaciones,cosasobienes,hllansefueradelcomercio;
peronoserefiereacontratosdederechopblico,yaquelasaludidasrelaciones,cosaso
bienes,estndentrodelcomerciodesteltimoderecho.Apartedeello,esdeadvertirque

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nosiempreloscontratos"administrativos"tienenporobjetolasrelacionesocosasquese
mencionancomoubicadas "fueradelcomercio";porejemplo:granpartedeloscontratos
desuministro;etc.
Cuarto
Finalmente,paranegarlaexistenciadecontratosadministrativos, strictosensu,seaduce
que la Administracin Pblica no puede enajenar por va contractual las facultades y
prerrogativasdequedisponeparasalvaguardiadelosinteresespblicos.
Desdeluego,laAdministracinPblicanopuededesprendersedeesasprerrogativas,pues
ello implicara una abdicacin a sus calidades de rgano esencial de la estructura del
Estado.Peroocurreque,contrariamentealoquesesupone,loscontratosadministrativos
no implican ni aparejan enajenacin alguna de las expresadas prerrogativas de la
AdministracinPblica.Alcontrario,correspondealaesenciamismadetodocontrato
administrativo,strictosensu,laposibilidaddequelaAdministracin,duranteunlapsode
ejecucindelcontrato,introduzcasucesivamentetodaslas"modificaciones"requeridaspor
los intereses pblicos. Esta potestad de la Administracin va nsita en todo contrato
administrativopropiamentedicho,alextremodequelavigenciadetalpotestadnorequiere
estipulacinexpresaalguna:vasobreentendida(19).
Delodichoenlosprrafosprecedentesdedcesequenohayraznalguna,desdeelpunto
de vista objetivo, que se oponga a la admisin de los contratos administrativos,
propiamente dichos, celebrados entre la Administracin Pblica y el administrado o
particular. La invocada superioridad de la Administracin frente al administrado en el
campo del derecho pblico, en nada obsta a la existencia de tales contratos. La
autolimitacin de la Administracin Pblica, propia del Estado de Derecho, explica
sobradamente la existencia de los "contratos administrativos" (20) . Para negar la
existenciadestosnopuede,entonces,invocarsevlidamentealyareferidoargumentode
quesetratade "sujetosdesiguales",determinantesdevaloresdisparesentrelavoluntad
administrativa y la del particular o administrado, que impedira que las voluntades de
ambaspartessefundanenunacuerdocontractual.Cuadratenerpresenteaqulaaguda
observacindeunjuristabrasileo:"Lacaractersticadelcontratopblicohllaseenla
finalidaddelaconvencinyenlaigualdadproporcional,ynocuantitativa,aritmtica,de
losderechosdelaspartes"(21).
Paraconcluiracercadelcarctercontractualdederechopblico("contratoadministrativo"
celebradoentrelaAdministracinPblicayeladministrado),correspondienteadiversas
relacionesoriginadasenelcampodelderechopblico(verbigracia,construccindeobra
pblica, concesin de obra pblica, relacin de empleo o funcin pblica, emprstito
pblicovoluntario,etc.),puedenrepetirselascerteraspalabrasdeMasagoreferidasala
concesindeserviciopblico:"Noseconoceejemplodeconcesindeserviciopblico,a
la cual el concesionario haya sido compelido, llevado por la fuerza, violentamente
obligado.Admitirqueellapuedesurgirdeesemodo,esdesconocertodaslasconquistasde
libertad individual yde la seguridad humana. Es cambiar el imperio de la ley porlos

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arbitriosdeldespotismo.Esdestruirelrgimendederechoparaestablecerunasituacinde
esclavitud"(22).
Incluso en Italia donde un sector doctrinal slo acepta la existencia de contratos
"administrativos"celebradosporentespblicosentres,peronoentreunentepblicoyun
administrado, existen calificados tratadistas para quienes no hay imposibilidad jurdica
algunaenaceptarloscontratosadministrativoscelebradosentrelaAdministracinPblica
ylosadministrados.Peroagreganqueloatinentealcontratodederechopbliconoimplica
un problema abstracto, sino nicamente de derecho positivo, que debe resolverse
exclusivamenteenbasealasnormasdetalderecho(23).Compartolaafirmacindeque
no hay imposibilidad jurdica alguna para la existencia de contratos "administrativos"
celebradosentrelaAdministracinPblicaylosadministrados;perodisientoencuantose
sostienequelacuestinnoconstituyeunproblemaabstracto,sinodederechopositivo,en
basealcualdebaresolverselacontroversia.Lacuestindereferenciadebesolucionarsede
acuerdoalalgicajurdica,deacuerdoalos"principiosjurdicos"deordengeneral,yno
deacuerdoalderechopositivo,puesesteltimoimplicasometersealarbitriolegislativo
que muchas veces hllase en colisin con los postulados de la ciencia jurdica. Porlo
dems,siseaceptaqueel"derechopositivo"reconozcalaexistenciavlidadetalocual
contratoadministrativo,esdesuponerqueestoobedeceaquelaaceptacindetalcriterio
es"jurdicamente"procedente.La"ley"debeserexpresinde"principios"reveladosporla
cienciadelderecho;lalegislacinquenoseajusteadichocriterioconstituyeunderecho
vacuo de razn, cuya vigencia slo obedece a la omnipotencia del legislador. Peroun
derechoconsemejantefundamentonoestllamadoaperdurar.
Es, pues, evidente la posibilidad terica de que existan contratos "administrativos",
propiamente dichos, celebrados entre la Administracin Pblica y los administrados o
particulares.La desigualdad queexisteenesoscontratosnoradicaprecisamenteenlas
"voluntades" de las partes que aparecen niveladas como consecuencia de la
"autolimitacin"delaAdministracinPblica,propiadelEstadodeDerecho,sinoenlos
"intereses" que persiguen esas voluntades: mientras el cocontratante persigue la
satisfaccindesupropiointers,laAdministracinPblicapersiguelasatisfaccindel
interspblicoogeneral;peroestadesigualdaddeinteresesenmodoalgunoobstaala
existenciadecontratosadministrativos,propiamentetales.
591.Noesfcildarladefinicinde"contratoadministrativo".Lossujetosintervinientes,
el objeto sobre el cual pueden versar dichos contratos que incluso puede consistir en
relaciones,cosasobienesqueestnfueradelcomerciodelderechoprivado;porejemplo,
funcinoempleo pblico,concesindeusocomndeldominiopblico,concesinde
serviciopblicoylosfinesinmediatosquesepersigan,queasuvezpuedenserdeinters
"general"(vgr.,concesindeserviciopblico)odeinters"privado"delcocontratante(por
ejemplo,deusodeaguapblicaparairrigacin),dificultanlacuestin.Deahlanecesidad
dedarunadefinicin genrica,susceptibledeabarcarocomprendertodoslossupuestos
posiblesreveladosporlaexperiencia.

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Enelterrenodoctrinarioseobservanvariasdefinicionesdeloquehadeentendersepor
contrato administrativo. Todas traslucen lo complejo del concepto. En general, dichas
definicionesolvidanqueloscontratosadministrativosnoslonopuedentenerporfinalidad
inmediata la satisfaccin del inters general, sino tambin el inters particular del
cocontratante,comoocurre,porejemplo,enlaconcesindeusodeldominiopblico(24);
de ah que la generalidad de las definiciones restrinjan el concepto de contrato
administrativoalasatisfaccindeunintersgeneraloaunfinpblico;olvidan,asimismo,
que no siempre es el cocontratante quien resulta principalmente obligado: a veces esa
obligacinprincipalpuederesultaracargodelaAdministracinPblica,comosucedeenla
concesindeusodeldominiopblico,yaqueenesesupuestolaAdministracinPblica
debeproporcionarlacosaobiendominicalparaserusadoporelconcesionario(25);tan
exacto es esto ltimo que una de las "clasificaciones" fundamentales de los contratos
administrativos es la que los distingue en contratos de "atribucin" y en contratos de
"colaboracin" (vasemsadelante, n611,punto2),segnqueel contato tenga por
objetoconferirleciertaventajaaladministrado(contratode"atribucin"),osegnqueel
cocontratanteseobliguehaciaelEstadoarealizarensubeneficiodeterminadaprestacin
(contratode"colaboracin").
Enmritoalodicho,elcontratoadministrativopuededefinirseenlossiguientestrminos:
eselacuerdodevoluntades,generadordeobligacionesyderechos,celebradoentreun
rganodelEstado,enejerciciodelasfuncionesadministrativasquelecompeten,conotro
rgano administrativo o con un particular o administrado, para satisfacer finalidades
pblicas(26).
Alhablardeacuerdodevoluntades"generadordeobligaciones",quedahechaladistincin
entre "contrato" y "convencin",yaqueladoctrinadistingueambostrminos,eincluso
disientesobresusignificado.As,sibienhayquienesconsideranque"convencin"esel
"gnero" y "contrato" una "especie" (27) , "generadora de obligaciones" (28) , otros
estimanque"contrato"esaquelenquelasvoluntadescreadorasdelactopersiguenfines
opuestos,mientrasqueenla"convencin"sepersiguenfinescoincidentes(29);entanto
otrosafirmanquelos"contratos"tienenporfinalidad engendrarderechoscreditorios,y
quela"convencin"eselacuerdoqueextinguetalesvnculos(30).Vase,asimismo,la
notadelcodificadordoctorVlezSarsfieldalartculo1137delCdigoCivil.
Enladefinicinsedice"rganodelEstado,enejerciciodelasfuncionesadministrativas
quelecompeten".Estoobedeceadosrazones:1queenlapresenteobralanocinde
"Administracin"esttomadaensentidoobjetivo,materialosubstancial,ynoensentido
orgnicoosubjetivo(vaseeltomo1,n11).Cualquieradelostresrganosesencialesdel
Estado Legislativo,JudicialoEjecutivo puede,pues,celebrarcontratosadministrativos
(vanseeln615,yeltomo1,n97).2Queesaexpresintiendeaadvertirqueseesten
presencia de un contrato "administrativo", propiamente dicho, y no de un contrato de
derechocomndelaAdministracin,puescuandounrganodelEstadoacta"enejercicio
delas funciones administrativas quelecompeten", ese rganoestatal actaejercitando
potestadespblicasstrictosensu,loquenoocurrecuandoelcontratoesdederechocomn
delaAdministracin.

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Enladefinicinsedice,asimismo,queelacuerdodevoluntadespuedetenerlugarentreun
rganoestatal"conotrorganoestataloconunparticularoadministrado".Estorespondea
que,comoyaquedexpresado,loscontratosadministrativosnoslopuedencelebrarse
entre entes pblicos, sino tambin entre un ente pblico y un administrado o persona
particular.
Por ltimo, en la definicin se manifiesta que el contrato se celebra "para satisfacer
finalidades pblicas". Dadoquela finalidad pblica puede lograrseen formadirecta o
inmediata (vgr., en la concesin de servicio pblico), y tambin en forma mediata o
indirecta(vgr.,concesindeusodeaguapblicaparairrigacin;vertomo5,n1825),en
virtuddeesonadaseespecificasobresilasatisfaccindelasfinalidadespblicashadeser
directaeinmediataoindirectaymediata.Seutilizaunaexpresingenrica,comprensiva
delasdoshiptesis.
Nadacorrespondedecirexpresamenteacercadequeelcontratoestregidoporelderecho
pblico, pues esto va de suyo: es una consecuencia lgica de que el rgano estatal
interviniente acte "enejercicio delasfunciones administrativas quelecompeten".En
estossupuestos,elrganoestatalactaejercitandopotestadespblicasstrictosensu.Vase
msadelante,n612.
Tampococuadraqueenladefinicinsehagareferenciaalasparticularidadesdelrgimen
jurdicodelcontratoadministrativo.Estonocorrespondeala "definicin"sinoalestudio
doctrinariodondeseanalicenlos"caracteres"dedichoscontratos.
Enloscasosconcretosquesepresenten,elintrpretedeberanalizarloselementosdel
contrato para establecer si ste es o no un "contrato administrativo". En esa tarea el
investigadordeberayudarseutilizandolosdatosomaterialessuministradosalefectoporla
tcnicajurdica;enespecialhadetenerencuentaelcriterioaceptadoparadiferenciarun
contratoadministrativodeuncontratodederechocomndelaAdministracinPblica.
592. La terminologa en materia de contratos de la Administracin suele acusar
modalidadesdistintasdeacuerdoalordenamientojurdicoqueseconsidere.
En nuestro pas la expresin "contratos de la Administracin Pblica" es un trmino
genricocomprensivodedosespecies:elcontratoadministrativo,propiamentedicho,yel
contrato de derecho comn de la Administracin. El primero se rige por el derecho
administrativo;elsegundoporelderechoprivado(civilocomercial).
Fueradeesas expresiones,enArgentina noexistenotras aplicables eneste mbito del
derecho.Ciertoesqueentrenosotrossehablade"contratodeconcesin"(seadeservicio
pblico,deusodeldominiopblicoodeobrapblica);perostenoconstituyeuntrmino
queseopongaoreemplace,entodooenparte,algnero"contratosdelaAdministracin
Pblica",niasusespecies"contratoadministrativo"y"contratodederechocomndela
Administracin":slodesignaaunadelastantascategoras osupuestosde "contratos
administrativos",propiamentedichos,loqueigualmenteocurrirasisehicierereferenciaa
larelacindefuncinoempleopblico,alaconstruccindeobrapblica,etc.

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Encambio,enotraslegislacionesoderechoslascosasnosiempreocurrenas.
EnFrancia,porejemplo,existenlasvocescontratymarch.Ambasexpresionesserefieren
aacuerdos de voluntades generadores dederechos. Peromientras la voz contrat es de
significadoamplio,comprensivadetodoacuerdocontractual,lavoz march selautiliza
para referirse a los acuerdos contractuales donde la persona del cocontratante no es
"esencial",esdecirrefiresealosacuerdosdondelointuitupersonaenoesdecisivo(31).
En Italia existen las voces contrato y appalto. Contratto es de significacin genrica,
comprensivodecualquierposibleacuerdocontractual;mientrasque appalto,ademsde
limitarseacontratosdedeterminadoobjeto,refireseavnculosregidosporel derecho
privado (32).ElappaltoestcomprendidoyreguladoenelCdigoCivildeItalia,cuyo
artculo1655diceas:"El appalto eselcontratoenqueunaparteasume,medianteuna
organizacinadecuadayasupropioriesgo,larealizacindeunaobraodeunservicio
mediante pagoendinero". Endicho pas,alcontrato de obrapblica sele hace regir
primordialmenteporelderechoprivado,yassehabladeappaltodioperepubbliche.
Finalmente, siempre en materia terminolgica, cuadra recordar que, con relacin a los
criterios de seleccin del cocontratante, en el derecho francs se menciona el sistema
llamadodegrgr.Estaexpresinequivalealoqueentrenosotrossedenomina"trato
directo"o"tratoprivado".
593.Todocontratoadministrativoes,substancialyesencialmente,unactoadministrativo
bilateral. Esto es trascendente, pues de ello resulta que las reglas fundamentales que
constituyenelrgimendelos actos administrativos son,porprincipio, aplicables alos
contratosadministrativos"(33).
As como en derecho privado el acto jurdico bilateral constituye la esencia de todo
contrato(seasteunilateralobilateral)(34),astambinenderechoadministrativoelacto
administrativo bilateraleslabasedetodocontratoadministrativoy,engeneral,detodo
contratocelebradoporlaAdministracinPblica(35).
Es,pues,ilgicoreconocerlaexistenciade"contratos"administrativos,peronegarcomo
lohacenalgunosautoresqueellossean"actos"administrativos"bilaterales",yaquetodo
"contrato" seastebilateralounilateral reposasiempreenunactojurdico "bilateral"
("actoadministrativo",enestecaso).Lacuestinnosesubsananisesolucionadiciendo
como lo hacen algunos tratadistas que los actos contractuales de derecho pblico
celebradosentreelEstadoylosparticularesoadministradosnosonactosadministrativos,
aunque pertenezcan al derecho administrativo. Esto no pasa de un juego de palabras
carentedesentido.Vereltomo2,n383,nota64.Enderechopblico,comoenderecho
privado,laesenciadetodocontratoesunactojurdicobilateral.Tratndosedecontratos
administrativossuesencialaconstituyeunactoadministrativobilateral(36).
Sibientodocontratoadministrativoessubstancialmenteunactoadministrativobilateral,
debe diferenciarse el acto administrativo bilateral de otros actos administrativos donde
tambinintervienenvariasvoluntades.

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El"contrato"administrativo,consideradocomo"acto"administrativo,encuadraenloque
ladoctrinallama"actoadministrativojurdico".Vaseeltomo2,n450,letraa,1.
Pero el "contrato" se distingue del "acto" administrativo "complejo" y del "acto"
administrativo"colectivo".Vaseeltomo2,n450,letra a,2.Estosdosltimos acto
complejo y acto colectivo slo tienen de comn con el "contrato" administrativo la
pluralidaddevoluntadesqueintervienenensuformacin;peroesasvoluntadesactanen
formadistintaendichosactos:enelacto"complejo"yenelacto"colectivo"noexisteesa
diversidaduoposicindeintereses(37).
CAPTULO II CONTRATO "ADMINISTRATIVO" Y CONTRATO DE
"DERECHOCOMN"DELAADMINISTRACINPBLICA
SUMARIO: 594.Criteriodistintivoentreambasespecies.Planteamientodelacuestin.
Trascendencia deella.Distintas opinionessustentadas alrespecto. 595.Continuacin.
Criteriosdedistincinaceptados:a)contratosadministrativosporrazndesu"objeto";b)
contratos administrativos con prescindencia de su "objeto". 596. A. Contratos
"administrativos" por razn de su "objeto". Las funciones esenciales o especficas del
Estado;finespblicosdeste.Contratosinsusceptiblesdecelebrarseentreparticulares.
597. Continuacin. El "servicio pblico" como objeto concreto del contrato
"administrativo".Aclaracionesfundamentales. 598.B.Contratos"administrativos"con
prescindenciadesu"objeto".Las"clusulasexorbitantes"delderechocomn.Principios
generales a su respecto. Nocin conceptual de "clusula exorbitante". Supuestos que
constituyen"clusulasexorbitantes"ysupuestosquenoconstituyenclusulasdeesetipo.
599. Continuacin. La clusula exorbitante puede ser "implcita" o "expresa". Cmo
surgenyseconcretanlasclusulasexorbitantes"expresas"?600.Continuacin."Efectos"
de la clusula exorbitante "expresa". 601. Continuacin. Por qu las clusulas
exorbitantes "expresas" conviertenen "administrativo" alcontratodelaAdministracin
quenoloesporsu"objeto"?602."Lmites"quedebenrespetarseenmateriadeclusulas
exorbitantes "expresas" para que stas sean "vlidas". 603. Inters prctico de la
distincinentrecontratos "administrativos" ycontratos "privados" delaAdministracin
Pblica. 604. Supuesto de duda sobre si un contrato de la Administracin es
"administrativo" ode "derecho comn".Cmo deberesolverse lacuestin? 605. El
contrato "administrativo", propiamente dicho, puede ser o no de tracto sucesivo o
continuado. 606. Principales y posibles contratos "administrativos". Por razn de su
"objeto":concesindeserviciopblico;construccindeobrapblica;concesindeobra
pblica;concesindeusodebienesdeldominiopblico;relacindefuncinoempleo
pblico;suministro;transporte;emprstitopblico;locacindeservicios;mandato;fianza;
depsito. Por contener "clusulas exorbitantes expresas": contratos de prstamo con
garanta hipotecaria celebrados por el Banco Hipotecario Nacional; otros supuestos de
contratos "administrativos",strictosensu, porrazndeclusulasexorbitantesexpresas.
607.Continuacin.Elprstamocon"prendaconregistro"constituidoafavordelEstado,
entidades autrquicas y bancos oficiales. Cuestin acerca de si es o no un contrato
"administrativo". 608. Continuacin. "Loteras" y "ruletas" estatales. Implican un
contrato "administrativo" entre el Estado y el jugador? 609. Continuacin. Contratos

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administrativos "innominados". 610.Continuacin."Cuasicontratos" administrativos.

611. Clasificacin deloscontratos "administrativos". 612. Regulacin jurdica delos
contratos "administrativos". Derecho que les rige. Las "normas". 613. Contratos de
"derechocomn"(civilocomercial)delaAdministracinPblica.Criteriodiferencial.Su
rgimenjurdico.Ejemplosysupuestosdecontratosdeesetipo.Loatinentealcontratode
sociedaddeeconomamixta. 614. Accionesdedaosyperjuicios odedevolucinde
sumas de dinero motivadas por extincin o incumplimiento de contratos de la
Administracin:dichasaccionesparticipandelcarcter "administrativo" ode "derecho
comn"delrespectivocontrato.Consecuenciasencuantoalajurisdiccincontenciosa.
615. rgano competente Legislativo o Ejecutivo para celebrar contratos
"administrativos".LoatinentealPoderJudicial.
594. En pargrafos precedentes qued dicho que los "contratos de la Administracin"
puedenserdedosespecies:"contratosadministrativos",propiamentedichos,y"contratos
dederechocomn(civilocomercial)delaAdministracin",Culeslanotadistintivao
diferencialentreesasespeciesdecontratos?
Antetododebetenersepresenteestacircunstanciafundamental:ladistincinentreesosdos
tipos de contratos de la Administracin Pblica es exclusivamente "substancial",
"material"u"objetiva",ydeningnmodo"orgnica"o"subjetiva":enambossupuestos,
es decir tanto en el caso del contrato "administrativo", propiamente dicho, como del
contratode"derechocomndelaAdministracin",enloquerespectaalaAdministracin
Pblica de rgano emisor puede ser el mismo. Ambos tipos de contratos hllanse
disciplinadosporsimilaresreglasenloatenientealaexpresindelavoluntad,alavezque,
porprincipio,lasreglassobre"competencia"sonlasmismasenamboscasos.Enesteorden
deideas,esaplicableal"contratoadministrativo"yal"contratodederechocomndela
Administracin"lodichorespectoal"actoadministrativo"yal"actocivil"ode"derecho
comn"delaAdministracinPblica(vaseeltomo2,n393).
LadistincinentreesasdosespeciesdecontratosdelaAdministracinesfundamental,
dadaslasdiferentesconsecuenciasjurdicasquederivandecadaunadeellas.Deahel
manifiestointers que,tantoenladoctrinacomoenlajurisprudencia,seadviertepara
concretarelcriteriodiferencial.Diversospuntosdevistaseexpusieronalrespecto.
Desdeluego,hayciertoscontratosdelaAdministracinPblicaque,porsu objeto,son
siempre "contratosadministrativos",propiamentedichos.Esloqueocurre,porejemplo,
conlaconcesindeserviciospblicos(38),pues,comoacertadamentesedijo,trtasede
unafigurajurdicainsusceptibledeserutilizadaentreparticulares(39);igualafirmacin
puedehacersedelarelacindeempleoofuncinpblica,comoasimismodelaconcesin
de uso decosas del dominio pblico. En tales supuestos,para establecer la naturaleza
jurdicadelcontratonoesnecesariorecurriracriterio diferencial alguno:lanaturaleza
"administrativa" del acto surge ntida de su propio "objeto". Trtase de materias que
efectivamente no pueden ser objeto de contratos entre particulares: dichas materias
pertenecen al trato o comercio jurdico del derecho pblico, en tanto que los actos

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convencionales que las personas particulares ("administrados") celebran entre s slo

puedenreferirseamateriaspertenecientesaltratoocomerciojurdicodelderechoprivado.
Comoyaloexpres,sonvariosloscriteriospropuestosparadeterminarlanaturalezadeun
contratodelaAdministracinPblica.
1 Ante todo, hay quienes consideran que, para que pueda hablarse de contrato
administrativo,porlomenosunadelaspartesintervinientesdebeserlaAdministracin
Pblica.
Pienso que ese no es un requisito del contrato administrativo, sino un presupuesto
elementaldesuexistencia.Esevidentequecuandosehabladecontratoadministrativo,se
entiendereferiraunodelostiposdecontratosquecelebralaAdministracinPblica.Los
particularesoadministradosnopuedencelebrar,entreellos,contratosadministrativosenel
sentidotcnicodelaexpresin.Demodoqueentrelosrequisitosquedebenconcurrirpara
queuncontratopuedaconsiderarseadministrativo,estdemshacerreferenciaaqueuno
delossujetosintervinientesdebeserlaAdministracinPblica,puesestoltimovade
suyoosobreentendido.
2Sedice,tambin,quemuchoscontratossern "administrativos",propiamentedichos,
cuandoaslohayadeterminadoellegislador.
Taldeterminacinpuedeser"directa"o"indirecta".Haydeterminacindirectacuandouna
normalegalexpresadisponequetalesocualescontratosseconsiderarnadministrativos
(40) . Habr determinacin indirecta cuando, para el supuesto de contienda, la ley
establezcala"competenciadelostribunalesadministrativos"(41).
Pero este criterio, como determinante del carcter "administrativo" de un contrato, no
siempreconcordarconlospostuladosdelacienciajurdica,puesavecespuedeimplicar
una mera expresin del arbitrio legislativo. Trtase de un punto de vista que no es
rigurosamentecientfico.Ellegislador,enejerciciodesupoder,tantopuedeexcluirdel
concepto de contrato administrativo a muchas figuras que efectivamente lo son, como
podra incluir en ese concepto a muchos contratos que no revisten carcter
"administrativo".
3 Hay quienes estiman que el contrato de la Administracin debe considerarse
"administrativo", propiamente dicho, cuando se halle establecido que el rgano
jurisdiccionalhabilitadoparadirimirlaspertinentescuestioneslitigiosaseseltribunalcon
competencia en lo contenciosoadministrativo, y que el contrato debe considerarse de
"derechoprivado"cuandodichacompetencialeestatribuidaalostribunalesordinarios.
Elreferidocriterionoesidneoparadecidirlacuestindereferencia.Loatinenteala
jurisdiccinantelacualhayandedirimirselascontroversiasqueenestoscasossesusciten,
esunamera"consecuencia"delanaturalezadelrespectivocontratodelaAdministracin.
Portanto,parasaberculeslajurisdiccinantelaquedeberrecurrirse,previamentedebe
establecerseelcarcter"administrativo"ode"derechoprivado"delrespectivocontrato

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de la Administracin. Los datos para esto no surgen ni los proporciona el criterio

mencionado.
ResolveracercadelcarcterdeuncontratodelaAdministracinconstituyeunacuestin
"substantiva"ode "fondo",mientrasqueloatinenteala"jurisdiccin"slotraduceuna
cuestin "adjetiva" o "formal". De modo que el criterio que pretende determinar la
naturaleza"administrativa"deesoscontratos,enbaseaqueunaleysometaalajurisdiccin
contenciosoadministrativalascontroversiasaqueellosdenlugar,confundeunacuestin
substantivaconunacuestinadjetiva.
4Ciertamente,lasimplecalificacinquelaspartes Administracinyadministrado le
asignenaunacuerdocontractual esinidnea, pors,paraatribuirle oquitarle carcter
"administrativo"strictosensuauncontrato.Tododependerdelandoledel"objeto"del
contrato,odelascaractersticasquesteofrezca.As,pormsquelaspartes,einclusola
ley,lellamen"arrendamiento"o"locacin"alactoencuyomritolaAdministracinle
atribuyaaunparticular,porunlapsodeterminado,elusodeuninmuebledeldominio
pblico,dichoactonoconstituirunarrendamientoolocacin,sinouna"concesindeuso
sobreunadependenciadominical".Latrascendenciadeestoesobvia,puesenuncaso
tendrnvigencialasnormasdelderechocivilyenotrolosprincipiosjurdicosatinentesa
lasconcesionesdeusodelascosaspblicas.Elusoygocedeestasltimasnoseregulapor
el derecho privado, sino por el derecho pblico (42) . La teora de la "clasificacin
jurdica"llevaindefectiblementeaestaconclusin.
5Sehaconsideradoqueelcarcter "administrativo"deuncontrato,apartedequela
prestacindelcocontratante estdestinadaaasegurarelfuncionamiento deunservicio
pblico(cuestinstadelaquemeocuparmsadelante),derivadela voluntaddelas
partesdesometerseaunrgimenjurdicoespecialdederechopblico(43).
Este criterio fue justamente objetado, pues dejara librado a la voluntad de las partes
determinarlanaturalezadelcontrato,yaqueenvezdequeelrgimenlegalespecialsea
consecuenciadelanaturalezadelacto,stadependerdequelasparteshayanqueridoono
sujetarseaunrgimenlegaldeterminado(44).
6 El carcter "administrativo" de un contrato, contrariamente a lo que alguna vez se
insinu,noderivanipuedederivar,enmodoalguno,delasolacircunstanciadequela
facultadparallevarloacabosurjadeunaleylatosensuadministrativa,seastanacionalo
local;verbigracia:leyqueautoricelaventadetierrasfiscalesaparticulares(45).
Enesossupuestos,comobienlodijolaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,tales
normasnoalteranelcarcter"civil"delarelacindesdeluego,cuando,comoocurrienel
casoentoncesresuelto,talrelacinseaefectivamente"civil",puesnotienenmsobjeto
queotorgarle"competencia"alapersonaidealparallevaracaboelacto(46).
7Otrocriteriopropuestoparadistinguiruncontrato "administrativo"deuncontratode
"derechocomn" delaAdministracin,consisteenconsiderarcontrato "administrativo"
aquelqueinvolucreciertasprerrogativasparalaAdministracin,lascualessemanifiestan

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enlasllamadas clusulasexorbitantes delderechoprivado.Comoconsecuenciadetales

clusulas, el administrado cocontratante aparece verdaderamente en un estado de
"subordinacin"respectodelaAdministracin.
Este criterio tiene plena vigencia y resulta idneo, en determinadas situaciones, para
calificarcomo"administrativo"uncontrato.
Perodichasclusulasexorbitantespuedenser"expresas"o"especficas"esdecir,pueden
hallarseconcretayespecialmenteincluidasenelcontrato,supuestoqueentoncesresulta
claroynoaparejadudaalguna,pueslaclusulaestexpresamenteincluidaenelcontrato,
derivandodeesacircunstanciaelcarcter "administrativo"deste;perotalesclusulas
tambinpuedensersimplementevirtuales,derivandoellasenestesegundocaso,segnlo
harnotarmsadelante,delanaturaleza"administrativa"delcontrato.Estoltimorequiere
lapreviadeterminacindelcarcterdelcontrato,porquesistenoes"administrativo"no
existenclusulasexorbitantesvirtuales.Haycontratoscuyocarcter"administrativo"surge
desupropioobjeto;vgr.:concesindeserviciospblicos,relacindeempleoofuncin
pblica,concesindeusodeldominiopblico,etc.;esostiposdecontratossonlosque,
comoprincipiogeneral,aparejanclusulas"virtuales"exorbitantesdelderechoprivado.En
cambio, hay otros contratos que son "administrativos" por la sola consideracin de su
objeto,peroquepuedenadquirirdichocarcter cuandocontenganunaomsclusulas
exorbitantes especialmente incluidas, y stas tiendan a lograr determinada finalidad
(satisfaccindel interspblico noelmerointersfiscal,porejemplo encualquierade
susmanifestaciones).
Portanto,loatinente alas "clusulas exorbitantes" comorasgoquedefinealcontrato
administrativo, lo analizar despus de haber establecido cundo, al margen de toda
clusulaexorbitante,uncontratodelaAdministracindebeconsiderarse"administrativo".
8Porltimo,otrocriteriopropuestoparaestablecercundohayunouotrotipodecontrato
de la Administracin, consiste en considerar que el contrato ser "administrativo",
propiamentedicho,cuandosuobjetoseael serviciopblico ounaprestacinde utilidad
pblica.
Estecriteriofueobjetodecrticas.a)Sehadichoquelanocindeserviciopbliconoes
precisa,apartedequelaactividaddelEstadonosiempreseconcretaenunserviciopblico:
el Estado tambin necesita satisfacer otros fines que no constituyen ni implican
precisamenteunserviciopblico.Sedijo,asimismo,quenoestdebidamenteestablecido
elgradoendoledelavinculacinquedebeexistirentrelaactividaddelcocontratanteyel
serviciopblico.b)Encuantoalanocinde"utilidadpblica",aunqueesmsampliaque
ladeserviciopblico,tampocoesprecisa,porloque,expresadaasentrminosgenerales,
aparececomoalgoambiguoyvago,impropioparaservirdebasealcriteriodistintivoque
se busca. Para servir de base a un contrato "administrativo", la utilidad pblica debe
responderadeterminadascaractersticas,segnloexpresarluego(n596).
595.Delodichoenelpargrafoprecedenteresultaquelosdiferentescriteriosdedistincin
propuestos,yahmencionados,nosatisfacencomomediosparadistinguirloscontratos

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"administrativos"deloscontratosde"derechocomn"delaAdministracin.Nisiquierael
punto de vista basado en las clusulas exorbitantes del derecho privado (punto 7 del
pargrafo anterior) satisface esa inquietud, pues en el caso de clusulas exorbitantes
"virtuales"inherentesatodocontrato"administrativo",paraaceptarlaexistenciadeellas
previamente debe establecerse que efectivamente se est en presencia de un contrato
"administrativo",propiamentedicho.Qudatososignosrevelarnlapresenciadeeste
ltimo? El criterio del "servicio pblico", por s solo, y cualquiera sea el grado de
vinculacin del cocontratante con dicho servicio, no es idneo para calificar como
"administrativo"auncontrato,pueslasfuncionesdelEstado,susceptiblesdesermateria
contractual,noseconcretanoreducenalserviciopblico,sinoquepuedenreferirseaotras
actividades;porejemplo:concesindeusosobreeldominiopblico,relacindeempleoo
funcinpblica,etc.,que,porcierto,noaparejanniconstituyenserviciospblicos.
Ensntesis,ycomo luego lopondrdemanifiesto, los contratos dela Administracin
puedenser"administrativos", strictosensu,pordosrazones:1porsu "objeto",encuyo
casoaparejanclusulasvirtualesoimplcitasexorbitantesdelderechoprivado;2cuando,
nosiendo"administrativos"porsuobjeto,contenganclusulas"expresas"exorbitantesdel
derechoprivado.
Esjustoreconocerquelostratadistas,engeneral,ylajurisprudenciadelConsejodeEstado
deFrancia,enparticular,aportaronjuiciososelementosdevaloracin.Peronoagotaronel
anlisisdeltema.
Estedelicadoasuntodebe,entonces,estudirseledesdedospuntosdevista:1cundoun
contrato ser "administrativo" por su propio "objeto"; 2 cundo un contrato debe
considerarse"administrativo"conprescindenciadesu"objeto".
596.A.Contratos"administrativos"porrazndesu"objeto".
Indiscutiblemente, existencontratos queson "administrativos",propiamente dichos,por
raznmismadesuobjeto.Cundoocurreesto?
Paraunosellosucedecuandolaactividaddelcocontratante(administrado)vinclaseaun
"serviciopblico".EslaoriginariayactualposicindelConsejodeEstadodeFranciayde
losdoctrinariosfranceses(47).
Para otros ello ocurre cuando el contrato tiene por objeto una prestacin de "utilidad
pblica"(48).
Elcriteriobasadoenel"serviciopblico"requierelaaclaracindedoscuestiones:1qu
ha de entenderse aqu por servicio pblico; 2 cul es el grado de vinculacin de la
actividaddecocontratanteconelserviciopblico,serefierealamera"organizacin",al
"funcionamiento"oala"ejecucin"delservicio,y,enesteltimosupuesto,cmohade
manifestarselaactividaddelcocontratante?msadelantevolversobreestascuestiones(n
597).

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Elcriteriobasadoenla"utilidadpblica",sibienconceptualmenteesmsamplioqueelde
serviciopblico,comoyaloexpresenunpargrafoanterior(n594,infine),resultaharto
vagoydecontornos difusos.Elderechoexigefrmulas concretas,puesestohaceala
"certidumbre"delmismo.
Losdosconceptos"serviciopblico"y"utilidadpblica"son,sinembargo,tilesparalos
fines de la distincin que se busca entre esos tipos de contratos. Pero no corresponde
adscribirylimitarlaexistenciadeloscontratos"administrativos"alserviciopblicooala
utilidadpblica.Elconceptodecontrato"administrativo"puedeintegrarseconelservicio
pblicoyconlautilidadpblica,peroesunconceptomsamplio;tantoesasquenotodos
los contratos administrativos tienen en cuenta el servicio pblico, stricto sensu, ni la
utilidadpblica,puesbienpuedetratarsedelautilidad "privada"(ejemplo:concesinde
usodeunacosadeldominiopblico,lacualseotorgainmediataydirectamenteeninters
privadodelconcesionario,comoocurreenunaconcesindeusodeaguapblica)(49).En
esteejemplodecontrato"administrativo"nohayserviciopbliconiutilidadpblica,al
menos"directa"e"inmediata"(verprecedentenota45).
Culesentonceselconceptodecontrato"administrativo"porrazndesuobjeto?
Ante todo,por sernecesario para dar el concepto de contrato "administrativo", cuadra
advertir,comoloharnotarms adelante (n611,punto2),queendichocontratola
prestacinobjetodelmismotantopuedeestaracargodelaAdministracinPblicacomo
del administrado o particular. Esto determina la clasificacin de los contratos
administrativos,respectivamente,encontratosde "atribucin" (verbigracia,concesinde
usodeldominiopblico)yencontratos de "colaboracin" (porejemplo,concesinde
serviciopblico).Sinembargo,loscontratos"administrativos"dondelaprestacinobjeto
de los mismos est a cargo de la Administracin (contratos de "atribucin"),
cuantitativamentesonmenosnumerososqueloscontratosdondelaprestacinestacargo
deladministrado(contratosde"colaboracin").Taldiferenciaenelcontenidodelcontrato
"administrativo"estrascendenteparadarlanocinconceptualdelmismo,diferencindolo
delcontratodederechocomndelaAdministracinPblica.Lageneralidaddeladoctrina
omiti esta consideracin. La "prestacin" que caracterizar al contrato como de
"colaboracin" o como de "atribucin", es la prestacin principal o fundamental
"determinante"delcontrato,osealaquetraduceoexpresalaesenciaosubstanciadeste;
as,enunaconcesindeusodeldominiopblicocontratode"atribucin"laprestacin
quecaracterizacomode "atribucin" alcontratoesladelaAdministracinPblicaque
pone el bien o cosa a disposicin del concesionario, y no la prestacin secundaria
consistenteeneleventualpagodeuncanonporpartedelconcesionario;enunaconcesin
deserviciopblico contratode "colaboracin" laprestacinquecaracteriza comode
"colaboracin" a ese acuerdo contractual es la del concesionario que con su actividad
satisfacenecesidadesdeintersgeneral;etc.
Seestarenpresenciadeun"contratoadministrativo",propiamentedicho,porrazndesu
"objeto":

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1 Cuando, tratndose de una prestacin a cargo del cocontratante (contrato de

"colaboracin"),dichaprestacinserelacione,directaeinmediatamente,conalgunadelas
funcionesesencialesoespecficasdelEstado,conlos"finespblicos"propiosdeste.
2Cuando,tratndosedeunaprestacinacargodelaAdministracinPblica("Estado")
contrato de "atribucin", la prestacin se refiera a un objeto que, dentro de lo
jurdicamenteposiblecomoactoconvencionalocontractual,excluyalaposibilidaddeser
materiadeuncontratoentreparticulares,seaportratarsedeuncontratocuyafinalidadsea
exclusiva del Estado, sea por tratarse de un objeto o de una figura jurdica que,
perteneciendoexclusivamentealtratoocomerciodelderechopblico,resultainsusceptible
deserutilizadoenlasconvencionesocontratosquecelebrenlosparticularesentres(50).
Esfundamental,entonces,distinguircundola"prestacin"estacargodeladministradoy
cundoestacargodelaAdministracinPblica.
Las"funcionesesenciales"delEstado,sus"finespblicos"especficosquecaracterizaran
alcontrato"administrativo"cuandolaprestacinestacargodel cocontratante (contrato
de "colaboracin"), surgen del ordenamiento jurdico general del pas; entre nosotros,
surgenesencialmentedelaConstitucin.Acercadeloquehadeentendersepor"funciones
esenciales"o"finesespecficos"delEstado,por"finespblicos"propiosdeste,vaseel
tomo1,n114.Laactividaddelcocontratantedebetenderafacilitarelcumplimientode
esos"fines"porpartedelEstado;peronoesnecesarioqueelcocontratantecumpla,ejecute
orealice,personalodirectamentedichos"fines":bastaconquecontribuyaaqueellosea
posible. No se trata de una "substitucin" del Estado por el administrado para el
cumplimientodelasfuncionesofinesacargodeaqul,sinodeunamera"colaboracin"
del administrado con el Estado para que ste cumpla dichas funciones. Desde luego,
tampocoesindispensablequeel"fin"encuestinconstituyaun"serviciopblico",aunque
puedeconstituirlo(porejemplo:contratoencuyomritounapersonaparticulartomaasu
cargoeltransportedecorrespondenciaendeterminadazonadelpas,locualconstituyeun
serviciopblicoque,deacuerdoalartculo67,inciso13,delaConstitucin,implicauno
delos"finesesenciales"delEstado)(51).Comoejemplodecontrato"administrativo"por
razndesu"objeto",dondefaltatotalmentelanocindeserviciopblico,puededarseelde
uncontratode obrapblica paralaconstruccindeunedificiodestinadoasededeun
juzgadofederal.La justicia constituyeuna "funcin" esencial,exclusivayespecficadel
Estado,peronoesunserviciopblico(vertomo2,n301).Elcarcter"administrativo"de
estecontrato,porrazndesuobjeto,esobvio,pueshllasentimamenterelacionadocon
una de las funciones esenciales y especficas del Estado: la administracin de justicia.
Desdeluego,tambinsera"administrativo",porrazndesu"objeto",elcontratodeobra
pblicareferentealaconstruccindeunedificioparaunacomisaradepolica(policade
seguridad),pueslapolicadeseguridad,apartedeserunserviciopblico,integralosfines
esencialesdelEstado(vaseeltomo2,nmeros301y305),yaqueelordeninternoyla
disciplinasonbasesinexcusablesyesencialesdelaconvivencia(52).
Porlodems,siendosubstancialmenteelcontrato"administrativo",strictosensu,un"acto
administrativo",propiamentedicho,vadesuyoqueaqucuadratenerpresenteloexpuesto

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aldistinguirel"actoadministrativo"del"actocivil"delaAdministracin(vaseeltomo
2,nmeros393y452).Autorizadosescritoresconcuerdanconlaideabsicaquedejo
expuesta.AsocurreconeltratadistabrasileoRuyCirneLima(53),conelexpositor
mexicanoGabinoFraga(54),yestimoquetambinesseelpensamientodelescritor
espaolFernandoGarridoFalla(55);asimismoconsideroqueesseelcriteriodelautor
espaol Eduardo Garca de Enterra (56) y del expositor venezolano Allan Randolph
BrewerCaras(57).
Otros escritores, debido al curso que le dieron a su pensamiento, no resultan
suficientemente claros en sus ideas, por lo que no sera razonable adscribirlos a un
determinadosectordoctrinal.
Enlossupuestosquehemencionado,elcarcter"administrativo"delcontratoesevidente,
puesencumplimientodesusfuncionesesencialesoespecficas "finespblicos", stricto
sensulaAdministracindesarrollasuactividadenelcampodelderechopblico,actuando
como rganoestatal propiamentedicho.Elderechoprivadoocomnnointervienepara
regularlasrelacionesnacidasdeesasvinculacionescontractuales.
Encambio,sibienelEstadopuederealizaractividadescomercialeseindustriales,stasno
constituyen funciones estatales strictosensu,Los fines "especficos" delEstadonoson
comercialesoindustriales:estosltimosnoconstituyenfinesestatalesespecficos,yaque
habitualmente implican o representan actividades propias de los particulares o
administrados(vaseeltomo1,nmeros267y114).LaConstitucinNacional,entrelos
derechosdeloshabitantesdelpas,menciona,precisamente,losdecomerciarydeejercer
todaindustrialcita(artculo14):nosetrata,pues,deunaactividadespecficadelEstado.
Por eso los contratos de la Administracin relacionados con su actividad comercial o
industrialnoconstituyencontratos"administrativos",propiamentedichos,amenosqueel
contratocontengaalgunaoalgunasclusulasexorbitantes "expresas";esoscontratosson
entonces,porprincipio,de"derechocomn".TambinenFranciaseleshanegadocarcter
administrativo a los contratos relacionados con la actividad industrial o comercial del
Estado(58).
Loqueantecedeserefierealosllamadoscontratosde"colaboracin",dondelaprestacin
hllaseacargodelcocontratanteoadministrado.
Encambio,cuandolaprestacinestacargodelaAdministracinPblica contratosde
"atribucin",paraqueelcontratosea"administrativo",propiamentedicho,laprestacin
debereferirseaunamateriaexclusivadelaposiblecontratacinentreparticulares,seaesto
portratarsedeuncontratoquerespondaauna "finalidad" exclusivadelEstado,opor
tratarsedeunobjetoodeunafigurajurdicaque,perteneciendoexclusivamentealtratoo
comerciodelderechopblico,resulteinsusceptibledeserutilizadoenlasconvencioneso
contratosquecelebrenlosparticularesentres.Ejemplos:1depsitodemercaderasenlos
galponesdelaAduana,tendienteagarantizarofiscalizarelcobrodederechosaduaneros.
La "finalidad" deestedepsitosloesconcebibleenuncontratodelaAdministracin
Pblicaactuandocomotal.Vaseeln606,letral.;2concesindeusosobrecosasdel

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dominiopblico.Vadesuyoqueesteltimocontrato,porrazndelamateria,nopuede
tenerlugarentreparticulares.Etctera.
Tambinaquelcarcter "administrativo"delcontratoesobvio,porqueencumplimiento
desusfuncionesesencialesoespecficas"finespblicos",strictosensulaAdministracin
desenvuelvesuactividadenelcampodelderechopblico,actuandocomorganoestatal
propiamentedicho.Elderechoprivadoocomnnointervienepararegularestetipode
relacionescontractuales.
Cuandouncontratoes "administrativo"porrazndesu objeto,esecontratoapareja,en
forma implcita o virtual, clusulas exorbitantes del derecho comn, de las cuales me
ocuparmsadelante.Claroestqueenuncontratopuedenexistirclusulasexorbitantes
delderechoprivadoincluidas "expresamente";enestesupuesto,aunqueporsu objeto el
contratonosea"administrativo",lasolaexistenciadetalocualesclusulasexorbitantes
"expresas"lotornan"administrativo".Enpginasposterioresmeocupardeestacuestin.
597. Ciertamente, el "servicio pblico" no constituye ni agota la finalidad esencial y
especficadelEstado,pero"integra"opuedeintegrardichafinalidadesencialyespecfica.
Enestesentidopuedeserobjetodeuncontrato"administrativo".Cundoocurreesto?
Para determinar cundo el servicio pblico puede ser objeto de un contrato
"administrativo", propiamente dicho, nuevamente hay que distinguir entre contratos
administrativos de "colaboracin" y contratos administrativos de "atribucin", es decir
contratosdondelaprestacinestacargodelcocontratanteoacargodelaAdministracin
Pblica,respectivamente.Tampocoenloatinentealserviciopblicoconsideradocomo
materia posible de un contrato administrativo, la doctrina hizo distingo alguno entre
contrato de "colaboracin" y contrato de "atribucin", diferencia que no obstante es
fundamental,segnquedardemanifiestoenlosprrafosquesiguen.
A.Elserviciopblicoenloscontratosde"colaboracin".
Comolodijeprecedentemente,elcriteriobasadoenel "serviciopblico",porssolo,y
cualquieraseaelgradodevinculacindelcocontratantecondichoservicio,noesidneo
paracalificarcomo "administrativo" uncontrato,pueslasfuncionesofinesdelEstado,
susceptiblesdesermateriacontractual,noseconcretanniselimitanalserviciopblico.
Sinembargo,elcriteriobasadoenelserviciopblicoconstituyelaoriginariaylaactual
posicindelConsejodeEstadodeFrancia,comoasladelosdoctrinariosfranceses.Vase
precedentemente,textoynota43.Dichopuntodevista queendefinitivaslotomaen
cuentaloquesedenominacontratode"colaboracin" esseguidoporlosexpositoresde
derechoadministrativodemuchosotrospases,y,aunquenoexactonicompleto,esel
criteriogeneralmenteaceptado.
Perocuadraadvertirque,enFrancia,elcriteriodelserviciopblicosecomplementaconel
delas "clusulasexorbitantes" delderechoprivado,segnloharvermsadelante.Se
aceptaahqueuncontratodelaAdministracines "administrativo"cuandolaprestacin

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delcocontratantetengaciertogradodevinculacinconelserviciopblico,ocuandoel
contratocontengaesasclusulasexorbitantes.Paralaexistenciadeesetipodecontratosno
es menester que concurran simultneamente ambos requisitos: pueden existir
conjuntamenteounosolodeellos(59).
Ya dije precedentemente que el "servicio pblico" no constituye ni agota la finalidad
esencialyespecficadelEstadoquesubstancialmenteeslamateriaquepuededeterminar
elcarcter "administrativo" deuncontrato de "colaboracin",pero "integra" opuede
integrardichafinalidadesencialyespecfica,pudiendoentalsentidoser "objeto" deun
contrato"administrativo".
Mas,comoyaloexpresconanterioridad (n596),conreferencia al servicio pblico,
consideradocomoobjetodeuncontratoadministrativo,correspondeaclarardoscuestiones:
1quhadeentenderseaquporserviciopblico;2culeselgradoquehadetenerla
vinculacindelaactividadoprestacindelcocontratanteconelserviciopblico.
A la primera cuestin, corresponde contestar que debe tratarse de un servicio pblico
"propio",prestadodirectamenteporelEstado,oporunaentidadautrquica.Nopuedeser
deotramanera,yaqueelcontratolocelebrala"Administracin",locualimplicaquehade
tratarse de una actividad a cargo de ella y realizada por ella. Acerca delo que ha de
entenderseporserviciopblico"propio",vaseeltomo2,n338.
Algunos tratadistas, al preguntarse qu ha de entenderse aqu por "servicio pblico",
contestan que tal expresin debe ser considerada en sentido lato, amplio, como
comprensivadelinterspblico(60).Perodadoelpuntodevistaquedejoexpuestoacerca
delamateriaquepuedeserpropiadeuncontrato"administrativo"lorelacionadoconlas
funcionesesencialesyespecficas delEstado,conlos"finespblicos"propiosdeste,
consideroinnecesariohacerreferenciaalalcancequedebedrselealaexpresin"servicio
pblico",pues,deacuerdoamiexpresadocriterio,yenelordendeideasdequeaquse
trata,elserviciopblicoslodebeconsiderarseencuanto "integre" opuedaintegrarlas
funciones esenciales y especficas del Estado, los "fines pblicos" propios de ste,
coincidiendo con tales finalidades. El "servicio pblico", pues, va comprendido en la
nocindefuncionesesencialesyespecficasdelEstado,pero,porssolo,esinidneopara
caracterizarcomo"administrativo"uncontrato:elserviciopblicoslopodrcaracterizar
como "administrativo" un contrato cuando la actividad pertinente integre las funciones
esencialesoespecficasdelEstado,losfinespblicospropiosdeste.
Alasegundacuestin,oseaalgradodevinculacinquedebeexistirentrelaprestacino
actividaddelcocontratanteconelserviciopblico,ladoctrinayjurisprudenciafrancesas
actualesespecialmenteposterioralao1956requierenqueelgradodevinculacinentre
laactividadoprestacindelcocontratanteyelserviciopblicoserefieraala"ejecucin"
mismadelservicio,teniendoelcocontratanteunaparticipacin "directa"y"personal"en
esa"ejecucin";loscontratosquetuvierenporobjeto"satisfacernecesidades"delservicio
(verbigracia,algntipodesuministro),perosintenerporobjetola"ejecucin"mismade
l,enformapersonalydirectaporpartedelcocontratante,noseran "administrativos",
salvosicontuvierenalgunaoalgunasclusulasexorbitantesdelderechocomn(61).

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EsascomoenFranciaseconsideradministrativoelcontratodelaAdministracincon
unacompaaarmadoraparaeltransportemartimodetropas,deacuerdoacuyocontrato
lacompaanosloproporcionabaelbarco,sinoqueellamismaefectuabaeltransportede
las tropas; de igual modo, dada la vinculacin directa y personal con la ejecucin del
servicio,porpartedelcocontratante, seconsider "administrativo" elcontrato encuyo
mritounmatrimoniotomasucargolaalimentacinderefugiadosrusosenuncentrode
repatriacin.
Desdeluego,loscontratosdondeelgradodevinculacindelaactividadodelaprestacin
delcocontratanteconelserviciopblicoenestecaso,servicioutiuniversi,queasuvez
traduce aspectos de la defensa nacional sea el expresado procedentemente, han de
considerarse"administrativos"porrazndesuobjeto,pueselloquedacomprendidoenlas
finalidadesestatales.Peroestimoquelaexigenciadequelaactividaddelcocontratante,
conrelacinala"ejecucin"delserviciodebaser"personal"y"directa",esimprocedente,
porexagerada;talexigencialindaconloarbitrarioydesnaturalizalaraznmismaque
justificalaexistenciaoadmisindeloscontratos administrativos comofigurasjurdicas
autnomas: "facilitar", en forma directa e inmediata, que el Estado cumpla sus fines
especficos.Advirtasebienqueenelcontrato"administrativo",strictosensu,laprestacin
delcocontratantenotieneprecisamenteporobjetosubstituiralEstadoenelcumplimiento
desusfuncionesesenciales,sinonicamente"colaborar"conelmismoparafacilitarleel
cumplimiento de tales funciones. As como respecto a las funciones esenciales o
especficas del Estado "fines pblicos" de ste, cuya satisfaccin es la que
verdaderamentesirvedefundamentoalcontrato"administrativo",essuficienteconquela
actividaddelcocontratantetiendaafacilitarelcumplimientodeesos"fines"o"funciones"
porpartedelEstado,sinqueseanecesarioqueelcocontratantecumpla,ejecuteorealice,
personalodirectamentedichosfines,bastandoconquecontribuyaaqueelloseaposible,
lomismocuadradecirdelaactividaddelcocontratantecuandoelcontratotengaporobjeto
unserviciopblico.Nohayraznalgunaque"justifique"locontrario.Ytampocohay
razn alguna que "exija" lo contrario, ya que el referido grado de vinculacin del
cocontratante con el servicio pblico armoniza ampliamente con el carcter
"administrativo"queenlaespecietendraelcontrato,yconelhechoindiscutibledequeen
talesacuerdoscontractualeslaprestacinoactividaddelcocontratantenotieneporobjeto
"substituir"alEstadoenelcumplimientodesusfuncionesorealizacindesusfines,sino
nicamente"facilitar"queelEstadopuedacumplirlos.
Enconsecuencia,tratndosedeuncontratorelacionadoconun "serviciopblico",aqul
ser"administrativo"cuandolaactividadoprestacindelcocontratante,sinserpersonaly
directaenla"ejecucin"y"funcionamiento"delservicio,sea,noobstante,"indispensable"
para que tengan lugar dicha ejecucin y ese funcionamiento del servicio, aunque el
cocontratantenointervengadirectaypersonalmenteentalejecucinofuncionamiento.
As,sera "administrativo" elcontratodesuministroencuyomritoelcocontratantese
obligaaproveerelcombustiblenecesarioparalasaeronavesafectadasalserviciopblico
estataldetransporte.Encambio,sinperjuiciodeladistincinqueluegomencionar,no
sera"administrativo"elcontratodeacuerdoalcualunapersonaseencargadeproveerlos
vveres para alimento de los pasajeros de dichas aeronaves. En el primer caso, sin la

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expresada prestacin del cocontratante, el servicio no puede funcionar; en el segundo

supuesto,laprestacinserefiereaalgoquenoimpideel "funcionamiento" delservicio:
slotiendeasatisfacerconvenienciasdelmismo.
Por cierto, determinar cundo la actividad o la prestacin del cocontratante, sin ser
personal y directa en la "ejecucin" o "funcionamiento" del servicio, es o no
"indispensable"paraqueelfuncionamientoolaejecucindelmismotenganlugar,aunque
elcocontratantenointervengadirectaypersonalmenteentalejecucinofuncionamiento,
constituyeunacuestindehechoquedebedilucidarseencadacasoconcreto.Losejemplos
dadosacercadecontratosdesuministrode"combustibles"paralasaeronavesafectadasal
serviciopblico estatal detransporte, yde "vveres" paraalimento delos pasajeros de
dichasaeronavesson,sinembargo,elocuenteseilustrativos.Laexpresadaprovisinde
combustible es "indispensable" para la ejecucin o funcionamiento del servicio. Sin
combustibleelservicioareonofunciona,comotampocofuncionarasinelpropioavino
aeronave.Paralaejecucinofuncionamientodeeseservicioestanimportantelaaeronave
mismacomoelcombustible.Conslolaaeronaveelservicionopuedefuncionar;tampoco
puedefuncionarconsloelcombustible.Encambio,enelcasodelcontratodesuministro
devvereslasituacinesdistinta,porcuantolaprovisindealimentosparalospasajerosno
haceala"ejecucin"mismadelserviciodetransporte,asu"funcionamiento",sinoaque
ste resulte ms confortable. Dicha provisin de alimentos no se refiere, pues, a la
ejecucin mismadelservicio,asu funcionamiento sinomeramentealasatisfaccinde
"necesidades"o"conveniencias"delmismo(62).
Comoconsecuenciadelodicho,elcriteriobasadoenelserviciopblico,talcomoresulta
delajurisprudencia ydeladoctrina francesas,noesaceptable paracaracterizar como
"administrativo"auncontrato:1antetodo,porqueel"serviciopblico",comoconcepto
determinante deesecarcter delcontrato, eshartolimitado, yaquesloconstituyeun
posibleaspectodelas funcionesesencialesyespecficasdelEstado,delosfinespblicos
propiosdeste,enlosqueciertosserviciospblicosvanimplcitos;2porqueelgradode
vinculacinexigidoalaprestacinoalaactividaddelcocontratanteesimprocedente,por
exagerado.
Noobstante,conlassalvedadesquedejoformuladasenelpresentepargrafo,lanocinde
"servicio pblico", alos efectos aquconsiderados, puedeserdeutilidad paracalificar
comoadministrativouncontratode"colaboracin".
Pero,pornoencuadrarenlasfuncionesesencialesyespecficasdelEstadoycomoyalo
expresprecedentemente,n596,textoynota51,ysinperjuiciodelomanifestadoenla
anteriornota55respectoalserviciodetransporteareoacargodelaNacin,loscontratos
quelaAdministracincelebreconparticularesoadministradosconmotivooarazdelos
servicios pblicos que algunos llaman "industriales" o "comerciales" no son contratos
"administrativos",propiamentedichos,salvoqueelcontratocontengaalgunaoalgunas
clusulasexorbitantes"expresas",encuyocasoelcontratoestan"administrativo"comosi
fueretalporsupropio"objeto"(63).
B.Elserviciopblicoenloscontratosde"articulacin".

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Culeslandole delas relaciones queseestablecen entreel Estadoque "presta" un

serviciopblicoyelusuarioquelo"utiliza"?
Correspondeadvertir,antetodo,queenestembitojurdicoslopuedehablarsederelacin
"contractual" cuandosetratedeserviciospblicos utisinguli deutilizacinvoluntariao
facultativa, lo cual reduce considerablemente el aspecto "convencional" en materia de
serviciospblicos(vertomo2,n358).
En los casos de servicios pblicos a cargo de la Administracin Pblica, la relacin
contractualqueexistaentreelEstadoqueprestaelservicioyeladministradoqueloutiliza,
constituye un contrato donde la prestacin est a cargo del Estado contrato de
"articulacin",enlosqueelcriterioparadeterminarsunaturalezajurdicaesdistintodel
quedebeaplicarseparadeterminarlanaturalezadeloscontratosdondelaprestacinesta
cargo del administrado contratos de "colaboracin", segn as qued dicho
precedentemente.
Sinperjuiciodeloexpuestoenelprrafoqueantecede,queesfundamental,lanaturaleza
delarelacinqueseformeentrelaAdministracinPblicayeladministradoconmotivo
delautilizacin deunservicio sedetermina deacuerdoalsistema jurdico propiodel
serviciopblico,acuyo status particularhayqueatenerse.As,porejemplo,sibienel
serviciodecorreosconstituyeunaactividadqueintegralosfinesespecficosdelEstado,los
finespropiosdeste(ConstitucinNacional,artculo67,inciso13),yapesardequela
"renta" deCorreosfigureentrelosrubrosqueformanelTesoronacional(Constitucin,
artculo 4 ), la relacin o vnculo que se establezca entre el Estado que presta dicho
servicio pblico y el administrado que lo utiliza, no constituye un contrato
"administrativo", propiamente dicho, sino un contrato de derecho comn de la
Administracin,puesnosetratade "colaborar" conlaAdministracinPblicaparaque
sta desarrolle su actividad especfica (que determinara un contrato administrativo de
"colaboracin"): se trata de hacer uso de un servicio pblico uti singuli de utilizacin
voluntariaofacultativa(vertomo2,pginas167168;asimismo,vaselaprecedentenota
45 ter), cuyo rgimen jurdico particular es de aplicacin prevaleciente respecto a las
demsreglasdederecho.Porotraparte,landoledelaactividadquedesarrollaelEstadoal
prestar el servicio pblico de correos transporte de correspondencia no excluye la
posibilidaddesermateriadeuncontratoentreparticulares,yaquelapropialeydeCorreos
admitecomoposiblequeencasosdeterminadoseinclusoconrelacinaciertotipode
correspondencia, dicho transporte se efecte con prescindencia del Estado (ley 816,
artculos5y6)(64),esdecirqueentalessupuestoseltransportedereferenciapuedeser
materiacontractualentreparticulares,loqueentoncesexcluyelaposibilidaddeuncontrato
"administrativo"de"atribucin",puessterequierequelamateriadelcontratonopueda
serobjetodeunarelacincontractualentreparticulares.Vaseeln596,dondemehe
referidoacundouncontratopuedeser"administrativo",propiamentedicho,porraznde
su "objeto", estando la prestacin a cargo de la Administracin Pblica (contrato de
"atribucin").

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598. B. Contratos "administrativos" con prescindencia de su "objeto". Las "clusulas

exorbitantes"delderechocomn.
Sin serlo por razn de su "objeto", un contrato de la Administracin puede ser
"administrativo", propiamente dicho, cuando l contenga "clusulas exorbitantes" del
derechocomn,valedecirclusulasquesobrepasanelmbitodeesederecho,seaporque
en ste dichas clusulas son inusuales o porque, incluidas en un contrato de derecho
privado,resultaranilcitasporexcederelmbitodelalibertadcontractual(65).Entales
supuestoselcontratoser"administrativo"porelsolohechodecontenerdichas"clusulas
exorbitantes"delderechocomn,conprescindenciatotaldesu"objeto".
Algunostratadistas,comoVedel,consideranquelasexpresadas"clusulasexorbitantes"
sonlasqueenderechoprivadoresultan"inusuales"(66).Otrosexpositores,comoWaline,
estiman que tales clusulas son las que en un contrato de derecho comn resultaran
"ilcitas"porcontrariaralordenpblico(67).
Estimo que los dos criterios precedentes son admisibles para caracterizar como
"administrativo",strictosensu,uncontrato,arazdequelcontengaclusulasexorbitantes
delderechocomn.Demaneraque,comoloexpresalcomienzodeestepargrafo,una
clusula puede resultar exorbitante del derecho privado cuando ella sea inusual en los
contratosdederechocomn,ocuandosuinsercinenstosresulteilcitaporcontrariarel
ordenpblico.Noesmenesterquelaclusulasea"simultneamente"inusualeilcita:basta
conquetengaunauotradeestascaractersticas,aunquepuedeocurrirquelaclusula
exorbitanterenaalmismotiempoamboscaracteres.
Seran "inusuales" en derecho privado las clusulas siguientes: la que faculte a la
Administracin Pblica a rescindir el contrato por s y ante s; la que faculte a la
Administracinadarinstruccionesasucocontratante,acercadecmodebeircumpliendo
elcontrato;laqueleconfieraalaAdministracinpoderesdecontrolfueradelocomn
(68).Estoltimoesasporque,comolomanifiestaunautor,lasclusulasquesupeditanel
cumplimiento delcontrato alcontrolrigurosodeunadelas partes son inhabituales en
derecho privado entre personas particulares, donde, en general, el que asume una
obligacin dispone de cierta libertad para su ejecucin: la sancin slo se producir
posteriormentesilaejecucinfuedefectuosa.Encambio,agregadichotratadista,elcontrol
preventivooconcomitanteeshabitualodeprcticacorrienteenlaAdministracin(69).
Pero no toda clusula generalmente incluida en los contratos "administrativos",
propiamentedichos,debeconsiderarseporesosloexorbitantedelderechocomn.As,
lasqueestablecenciertosrequisitosparalaseleccindelcocontratante,comoporejemplo
lasqueexigenelprocedimientodela"licitacin"encualquieradesusespecies,nosonni
implican clusulas exorbitantes del derecho comn, pues dicho procedimiento tambin
tienevigenciaenloscontratosdederechoprivado,entreparticulares(70).Tampocosera
exorbitantedelderechocomnunaclusulaqueestablezcacontractualmentepenalidades
porretardo(71),puestaltipodeestipulaciones,apartedenoserilcitoenloscontratos
entreparticulares,eshabitualenellos.Delmismomodo,lareferenciaqueenuncontratode
laAdministracinsehagaaun"pliegodecondiciones"noimplica,porssola,unaclusula

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exorbitante; para que la implique es indispensable que dicho "pliego de condiciones"

contenga,asuvez,algunaoalgunasdisposicionesqueefectivamenteconstituyanclusulas
exorbitantes del derecho comn; si esto ltimo no ocurre, la referencia al "pliego de
condiciones" esirrelevantealosefectosdequeaqusetratan.Conbuencriterio,aslo
resolvielConsejodeEstadodeFrancia(72).
Sera"ilcita"enderechoprivadolaclusulaque,paraelsupuestodefaltadepago,faculte
alacreedorhipotecarioavender,porsmismoysinintervencindelajusticia,elinmueble
gravado(73).Enderechopblicolasolucinesdistinta;deah,porejemplo,lavalidezde
laclusulaexorbitantequerigeenmateriadeprstamoscongarantahipotecariaacordados
porelBancoHipotecarioNacional,segncuyaclusula,enelcasodefaltadepago,el
Bancopuededisponerdirectamentelaventadelinmueblegravado,prescindiendodelos
tribunalesdejusticia(74).
EnuncontratodelaAdministracin,lainclusindeclusulas queenloscontratos de
derechoprivadoson"inusuales"o"ilcitas"conviertealcontratodelaAdministracinen
un contrato "administrativo", propiamente dicho. Trtase de clusulas a travs de las
cuales,endefinitiva,selereconocenalaAdministracin prerrogativasdepoder (75).
Estasprerrogativasnoseconcibenenuncontratoentrepersonasparticulares.
Hay ciertas clusulas que, como qued expresado, si se las incluye en un contrato de
derechocomn,celebradoentreparticulares,seranilcitas;vgr.,laque,paraelsupuestode
faltadepago,autoricealacreedoravenderporsyantes,sinintervencindelajusticia,el
inmueblegravadoconhipotecaengarantadelprstamo.Sinembargo,talclusula,como
yaloexpres,existevlidamenteenloscontratosdeprstamoscelebradosentreelBanco
HipotecarioNacional(entidadautrquicainstitucional)ylosadministradosoparticulares.
Enestesupuesto,lafacultaddevenderelinmueble,porsyantes,resultacoherentecon
prerrogativastpicasquealaAdministracinPblicalecorrespondenparaelafianzamiento
deciertaspotestades,paralaproteccindelintersgeneralyparalaproteccindeciertos
"bienes" cosas y derechos, pues para ello dispone del privilegio de la "autotutela",
expresin concreta de uno de los caracteres del acto administrativo: la "ejecutoriedad
propia" delmismo,quesedistinguedelaejecutoriedad "impropia" (76).Esloquela
doctrina francesa denomina action doffice ou pralable, o simplemente privilge du
pralable(77).EnFrancia,tantoladoctrinacomolajurisprudenciadelConsejodeEstado
consideran, con acierto, que clusulas tales son "exorbitantes" del derecho privado,
convirtiendoen "administrativo" elpertinentecontrato(vaseautorescitadosenlanota
67).
Laimportanciadelaclusulaexorbitanteenlateoradeloscontratos"administrativos"es,
pues,evidente.Msan:unprestigiosotratadistaafirmaquedichaclusulaenlamayora
deloscasosconstituyelanotaquediferencialoscontratosadministrativosdeloscontratos
de derechocomn delaAdministracinPblica(78).Diraseque, "cuantitativamente",
son ms los contratos "administrativos", propiamente dichos, por contener "clusulas
exorbitantes" que por razn de su "objeto" especfico, bastando advertir al efecto que

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inclusoexistencontratosadministrativos"innominados",carcterntimamentevinculadoa
lainclusinde"clusulasexorbitantes".
Paraconcluirconloatinentealanocinconceptualde"clusulaexorbitante",corresponde
tenerpresentecomoloharnotarenelpargrafoprximoquestaspuedenserexpresas
oimplcitas.
599.Enloscontratos "administrativos",propiamentedichos,haydostiposde clusulas
exorbitantes delderecho privado: las virtuales oimplcitas ylasexpresas,especiales o
concretas.
Lasprimerascorrespondenatodosloscontratosqueson"administrativos"porrazndesu
propio "objeto";esloqueocurreenlaconcesindeserviciopblico;enlaconcesinde
usodeunacosadedominiopblico;enlarelacindefuncinoempleopblico;etc.En
toda esta categora de contratos, las clusulas exorbitantes "virtuales" constituyen
expresionesdepotestadesoprerrogativasquelecorrespondenalaAdministracinPblica
ensucarcterderganoesencialdelEstado,encuantoella ejercita sucapacidad para
actuar en el campo del derecho pblico. Entre tales clusulas implcitas o virtuales
correspondemencionarlassiguientes:a)aquellaencuyomritolaAdministracinPblica
tiene"ejecutoriedadpropia"respectoasusactos,osealaactiondofficeoelprivilgedu
pralable de la doctrina francesa; b) la que faculta a la Administracin Pblica a
"modificar"unilateralmentelasobligacionesdesucocontratante,todoestosinperjuiciode
loscorrelativosderechosdestederivadosdeesamodificacinunilateral;c)laqueautoriza
alaAdministracinPblicaarescindirextinguirporsyanteselcontrato;d)aquellaen
cuyavirtudlaAdministracinleconfiereasucocontratantepoderesrespectoa terceros
(as,porejemplo,elconcesionariodeunserviciopblicopuedeobteneratribucionesde
carcterpolicial,derechodeexpropiar,deimponerservidumbresadministrativas,etc.);e)
la que faculta ala Administracin Pblica a dirigir y controlar,en forma constante o
acentuada, el cumplimiento o ejecucin del contrato (79) ; etc. En todo contrato
"administrativo"porrazndesu"objeto",lasclusulasexorbitantes,aunquenoaparezcan
escritas en el texto del contrato, existen siempre en forma virtual o implcita como
resultantedelandolemismadelcontrato:trtasedeunacuestinde"principio"que,por
tanto,norequierenormaexpresaquelaestablezca.
Lassegundas,osealasclusulasexorbitantes"expresas"o"especiales",sonlasincluidas
concretamenteencontratosquenoson"administrativos"porsu"objeto"mismo,peroque
seconviertenen"administrativos"arazdelaclusulaexorbitante.Comoconsecuenciade
esto,lasclusulasexorbitantes "expresas"o"especiales"puedensurgiroresultar:1,del
textomismodelcontrato,enelcuallaclusulahayasidoconcretamenteincluida;2,del
complejo de textos o preceptos legales que regulen la actividad del ente de la
Administracin Pblica, a cuyo complejo normativo el cocontratante se "adhiere",
atenindose a tal complejo, en el cual hllase establecida o comprendida la clusula
exorbitante;vgr.,contratodeprstamocongarantahipotecariacelebradoenteunparticular
yelBancoHipotecarioNacional,encuyocontrato,attulodeclusulaexorbitante,debe
considerarse la disposicin de la ley orgnica de dicho Banco, en cuya virtud, en el

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supuestodefaltadepago,paralograrelreintegrodelprstamohipotecario,la"venta"del
inmueblegravadolaefectaelpropioBanco,porsyantes,sinrecurrirpreviamentepara
elloalostribunalesdejusticia(80).
600. Incluida en un contrato de la Administracin, la clusula exorbitante "expresa"
conviertealcontratoen"administrativo",carcterqueentoncesderivarprecisamentedela
"clusulaexorbitante".
Sielcontratoyafuereadministrativoporrazndesu"objeto",lainclusindelaclusula
exorbitante carecer entonces de importancia para determinar la naturaleza
"administrativa"delcontrato:steseguirsiendo"administrativo"porrazndesu"objeto".
La clusula exorbitante "expresa" no altera la ndole "administrativa" de un contrato,
derivadastadel"objeto"delmismo.
Los efectos de un contrato "administrativo", as caracterizado por la existencia de una
clusula exorbitante, son los de todo contrato administrativo por razn de su propio
"objeto" (81),aparte, desdeluego, delos efectos especficos oespeciales quepuedan
derivarenparticulardelaclusulaexorbitante.Estoesasporlaraznmismaencuyo
mritounaclusulaexorbitanteconvierteen"administrativo"elrespectivocontrato,osea
porquedichaclusularevelaoindicaquelaspartessehancolocadobajounrgimende
poder o de derecho pblico, reconocindole a la Administracin el ejercicio de
prerrogativaspblicas(vaseelpargrafoprximo,n601).
Demodoqueelcontrato"administrativo"porrazndeclusulasexorbitantes"expresas",
aparejadosrdenesdeprerrogativasparalaAdministracin:1,laconcretamentederivada
de la clusula exorbitante expresa; 2, las prerrogativas implcitas emergentes de las
clusulasexorbitantes virtuales inherentesatodocontratoadministrativo,seasteporsu
objetooporcontenerclusulasexorbitantesexpresas.
601.Enuncontrato delaAdministracin, lainclusin deunaclusulaexorbitante del
derechocomnconvierteadichocontratoen"administrativo",propiamentedicho,porque
atravsdeellaselereconocenalaAdministracin prerrogativasdepoder,quenose
concibenenloscontratosentrepersonasparticulares.Talesprerrogativastiendenalaeficaz
satisfaccindelosrespectivosfinesespecficosofuncionesesencialesdelEstado,esdecir,
delosfinespblicosdeste(82).
602.Nocualquiertexto,disposicin,expresinomanifestacin,incluidosenlalegislacin
oenelcontratopuedenconstituir,jurdicamente,una "clusulaexorbitanteexpresa" que
sirvadebaseparacaracterizarcomo"administrativo"propiamentedichoauncontratode
laAdministracinPblica.Esnecesarioqueel"contenido"dedichaclusulanoexcedade
determinadoslmites.Delocontrariolaclusulaencuestinserarrita.Culessonesos
lmites?
El lmite hasta donde puede llegar una clusula exorbitante "expresa", sin violar la
juridicidad,coincideconellmiteposibledelaspotestadesoprerrogativaspblicasdel
Estado.Estodetermnaseporaplicacinrazonableyarmnicadelostextosyprincipiosde

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laConstitucin.Ningunaclusulaexorbitante "expresa" puedeimplicarunagravioala

letraoalespritudelaLeySuprema.PerodentrodeloquelaConstitucinpermita,ser
lcitatodaclusulaexorbitanteexpresa.Puedeverseprecedentemente,textoynotas66y
69.
Lavalidezdedichasclusulasderiva,pues,delpropiohechodeque,medianteellas,sele
reconozcan a la Administracin Pblica "prerrogativas de poder". Si la clusula en
cuestintraduceefectivamenteuna"prerrogativadepoder",suvalidezserevidente.Esa
correlacinarmnicaentrela"clusulaexorbitanteexpresa"yla"prerrogativadepoder"
surgircuando efectivamente setratedeunaprerrogativadetalndole,loqueasuvez
exigequeel "contenido" delaclusulanovulnere "norma" o "principio" algunodela
Constitucin.
Comobiensehadicho,elEstadonopuedeprescindirdesucarcterde"poder"aunenlas
relaciones contractuales,ysinoimponecomopoderelcontrato, imponealquequiere
contratarconl,condicionesquedejanasalvoesepoder(83).Esto,alavezquejustifica
lavalidezdelasclusulasexorbitantes"expresas",tambindetermina,comolodejodicho,
el "lmite" dela "juridicidad" detalesclusulas:todoaquelloque,deacuerdoalorden
jurdico general vigente, exceda de las posibles potestades o prerrogativas del "poder"
inherentesalEstado oasusrganosesenciales,determinalainvalidezdelarespectiva
"clusulaexorbitanteexpresa"(84).
603.Ladistincinentreuncontrato"administrativo",propiamentedicho,yuncontratode
"derecho comn" de la Administracin Pblica, es fundamental, dadas las diferentes
consecuenciasjurdicasquederivandecadaunodeellos.Asloreconoceladoctrina(85).
Enloesencial,talesdiferenciasseconcretanenlosiguiente:
a) Rgimen jurdico substantivo.Elcontrato de "derechocomn" delaAdministracin
Pblica, por principio, hllase sometido a las normas del derecho privado. El contrato
"administrativo"serigeporlasnormasyprincipiosdelderechopblico(86);entreestas
ltimasnormasyprincipiosesoportunorecordarqueenloscontratosadministrativospor
razndesu "objeto",las clusulasexorbitantes delderechoprivadoexisten "virtual" o
"implcitamente",entantoqueenloscontratos queson"administrativos"porvirtudde
clusulasexorbitantes,stasdebenser"expresas"(vern599).
b)Noobstanteloexpresadoenelpargrafoqueantecede,cabetenerpresenteque,dado
queladiferenciaentreelcontratode"derechocomn"delaAdministracinPblicayel
contrato "administrativo",propiamentedicho,es"substancial"u"objetiva"ydeningn
modo "orgnica" o "subjetiva", en ambos tipos de contratos de la Administracin lo
relacionadoconla "competencia" delrganodelaAdministracinparaemitirelactose
rigeporlasdisposicionesdelderechopblico("administrativo"enlaespecie).Lomismo
cuadradecirdela"expresindelavoluntad"porpartedelaAdministracin.Vertomo2,
n393yelprecedenten594.

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c) Jurisdiccincontenciosa.Encasodecontroversiaocontienda,lajurisdiccinantela
cualdeberecurrirsevara:tratndosedeuncontrato"administrativo", strictosensu,dicha
jurisdiccineslaqueelordenamientojurdicoimperantehayaestablecidoparaentenderen
lo contenciosoadministrativo; tratndose de un contrato de "derecho privado", dicha
jurisdiccineslacivilocomercialdelostribunalespertinentes(87).Apartedeello,enlo
querespectaanuestropasdebetenerseencuentaque,sisetratarededemandascontra
provincias,lajurisdiccinoriginariadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacinslo
proceder,apartedeotrosrequisitos,tratndosedecontratosde"derechocomn",pues
talescontratosentranenelconceptode "causacivil",requisitoque,desdeunprincipio,
establecilaleyreglamentariadelartculo101 delaConstitucin(ley48,artculo1,
inciso1),ymantienelaleyactual(artculo24,inciso1,deldecretoley1285,del4de
febrero de 1958, ratificado por la ley 14467 ), como asimismo fue exigido
inexcusablementealefectoporlaCorteSupremadeJusticia(entreotrosfallosdeltribunal,
vanse:tomo179,pgina455;tomo184,pginas73y9294;tomo187,pginas202203;
etc.)(88).
d) Medios de impugnacin. El recurso "jerrquico" no procede respecto a actos
relacionadosconcontratosde"derechocomn"delaAdministracin,puestalrecursoslo
esadmisibleconrelacinaactos"administrativos".Vaseeltomo1,n254.Conrelacin
acontratosdederechoprivadodelaAdministracin,sloesadmisiblelademandajudicial
ordinaria, que deber promoverse en las condiciones establecidas por el ordenamiento
jurdico.Encambio,elrecurso"jerrquico"seraprocedentecontraactosrelacionadoscon
contratos "administrativos" stricto sensu, ya sea que el carcter "administrativo" del
contrato derive del objeto de ste o de la existencia de clusulas exorbitantes. Si la
resolucin que recaiga en dicho recurso jerrquico fuere adversa al administrado, ello
surtirefectosde"denegacinadministrativa"yautorizalapromocindirectadelaaccin
contenciosoadministrativa,entantolopermitalacuestindebatida(vaseeltomo1,n
281).
604. En los casos de duda acerca de si un contrato de la Administracin es
"administrativo",propiamentedicho,ode"derechocomn",cmoseresuelvelacuestin
debeconsiderarsequeelcontratoes"administrativo"ode"derechocomn"?
Vedel,citandounfallodelTribunaldeConflictosdeFrancia,sostienequeenesoscasosla
"presuncin"debeserenfavordequeelcontratoesde"derechoprivado".Consideraque
elloesasporqueeslgicopresumirdicequecuandolaAdministracinrecurrealava
contractual,secolocabajoelimperiodelderechoprivado,querigeloslibresacuerdosde
voluntad, y que, en consecuencia, el carcter "administrativo" que contradiga esa
presuncinnaturalexige,paraseraceptado,lapruebadeciertasparticularidades(89).
Nocompartotalopinin:
a)Enprimertrmino,porquenoesaceptablelaafirmacindequeloslibresacuerdosde
voluntadestnregidosporelderechoprivado;tambinelderechopblicoadmite esos
acuerdos,entantoseancompatiblesconlasmodalidadesdelmismo.Enamboscamposdel
derecho privadoypblico puedentenerlugarlosacuerdosdevoluntad.Ysibienen

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derecho pblico los acuerdos de voluntad tienen sus lgicas limitaciones, tambin los
tienenenelderechoprivado,dondeelordenpblico,porejemplo,actaconlmitedela
libertadcontractual.En ninguno deloscamposdelderechoexistelibertadilimitadapara
contratar:encadaunodeesoscamposhaylimitacionesalalibreexpresindelavoluntad,
limitacionespropiasdelanaturalezadecadaunadeesasramasdelderecho.
b)Ensegundotrmino,porquelapresuncindequehacemritoelautorcitadocontradice
el principiofundamental deestamateria,encuyavirtudelcampopropioynaturaldela
Administracin Pblica es el del derecho pblico. Excepcionalmente la Administracin
Pblicasaledesu mbito yacta enelcampooesferadelderechoprivado(90).El
quehacer propio y normal de la Administracin Pblica corresponde a sus "funciones
especficas",asus"finespblicos";loexcepcionalesquelaAdministracinPblicaacte
fueradesusfinespblicosespecficos.Estoesdelgicaelemental.Elderechopblico
constituye,pues,elmbitonaturaldelaAdministracinPblica,yloscontratosquesta
celebra en esta esfera jurdica son "administrativos", propiamente dichos. Tal es el
principio.
Por tales circunstancias, los contratos que celebre la Administracin han de reputarse
"administrativos", stricto sensu, salvo demostracin en contrario, que en cada caso
requerirunanlisisdeloselementosdelrespectivocontrato.
En los casos de duda de una "razonable" duda, se entiende, los contratos de la
Administracin Pblica deben, pues, considerarse "administrativos": as lo exige el
principiofundamentalaquehicereferencia.
Encambio,yporidentidadderazn,loscontratosquelaAdministracinPblicacelebre
indubitablementefueradesusfuncionesespecficasderganoestatal,fueradesusfines
pblicos strictosensuporejemplo,dentrodelaactividadindustrialocomercialqueella
ejercitare,porprincipiohandereputarsecontratosde "derechocomn",salvotambin
pruebaodemostracinencontrario(91).
605. El contrato de la Administracin Pblica, para revestir carcter "administrativo",
propiamentedicho,noesindispensablequeseadetractosucesivoocontinuado.Puede
revestiraquelcarcteraunqueseadecumplimientoinstantneo,esdecir,quesuduracin
noexijaprestacionessucesivasdepartedelcocontratante.Unasolaprestacinpuedebastar
paraatribuirlecarcter"administrativo",strictosensu,auncontratodelaAdministracin.
EscomncreerqueelcontratodelaAdministracin,paratenercarcter"administrativo",
debe ser de tracto sucesivo o continuado. Esto constituye un error, que se explica,
principalmente, ante la circunstancia de que un caracterizado sector jurisprudencial y
doctrinal el francs,para tener como "administrativo" auncontrato considere queel
cocontratantedebevincularseal"serviciopblico"medianteunacolaboracinqueofrezca
unmnimodepermanencia(92).Peroyaenpargrafosprecedentespusedemanifiestolo
inaceptabledesemejantecriteriocomodeterminantedelcarcter"administrativo"deun
contratoporrazndesuobjeto,yaquestesedeterminaconrelacinaotropuntodevista,
o sea el referente a si la prestacin del cocontratante se refiere o vincula, directa e

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inmediatamente,aalgunadelasfuncionesesencialesoespecficasdelEstado,alos"fines
pblicos"propiosdeste(n596).
Elcontrato"administrativo"generalmenteesdetractosucesivoocontinuado,peropuede
no serlo. Un contrato puede ser "administrativo" no obstante ser de cumplimiento
instantneo,atravsdeunaprestacinnicadepartedelcocontratante.
Loquecaracterizaauncontrato"administrativo"essu"objeto"olainclusin"expresa"de
una o varias "clusulas exorbitantes" del derecho comn, pero en modo alguno la
"duracin"deesecontrato,nilacantidaddeprestacionesacargodeladministrado.Enlos
casos ocurrentes, pues, para determinar si uncontrato dela Administracin Pblica es
"administrativo",propiamentedicho,ode "derechocomn",elintrpretedebeprescindir
detodaconsideracinacercadesilasprestacionesacargodelcocontratantesononode
tractosucesivo:slodebeatenerseal"objeto"delcontratooalaexistenciaoinexistencia
de"clusulasexorbitantes"expresasdelderechocomn.
Nohayraznalgunadeprincipioqueobstealcarcter "administrativo" deuncontrato
cuyos efectos cesen con el cumplimiento de su objeto, aunque ste consista en una
prestacin nica a cumplirse en una sola vez. Con acierto un autor pudo decir que el
carcternicoyaisladooelcarctersucesivoycontinuodelaprestacinnotienenvalor
sistemtico, en el sentido de que el contrato de prestacin nica deba ser siempre de
derecho comn y que slo el de prestacin sucesiva o continuada deba tenerse como
"administrativo".Elloseraexcesivo,dice;concluyeafirmandoquesibienladistincin
entreprestacinnicayprestacinsucesivapuedesertilrespectoalaaplicacindecierto
aspecto de la teora de los contratos administrativos, por ejemplo la teora de la
imprevisin,enloatinentealadeterminacindelcarcter"administrativo"ode"derecho
comn"delcontrato,taldistincinnoestil,porqueelcontratodeprestacinnica,sibien
generalmenteesde"derechocomn",puedenoserlo,constituyendoentoncesuncontrato
administrativo(93).
Eltractosucesivooelcumplimientoprolongadodeuncontratonoconstituyenrequisitos
esenciales para que un contrato de la Administracin Pblica se caracterice como
"administrativo"strictosensu.Puedehabercontrato"administrativo"aunquelaprestacin
del cocontratante sea nica o aislada, de cumplimiento instantneo. La naturaleza
"administrativa"deuncontratonodependeprecisamentedelacantidaddeprestaciones,de
laformadecumplimientodelmismo,nidesuduracin,sinodesu"objeto"(vinculacinde
laprestacindelcocontratanteconlasfuncionesesencialesyespecficasdelEstado,con
los fines pblicos propios de ste, o prestacin a cargo de la Administracin Pblica
insusceptible de ser materia convencional entre particulares), o de la existencia de
"clusulas exorbitantes" expresas del derecho privado, todo ello en los trminos ya
expuestos.Taleslasolucinde"principio"(94).
Desde luego, cuando el legislador, para tener a determinado contrato como
"administrativo", exija que el mismo sea de tracto sucesivo, habr que atenerse a tal
exigencia,dadoelcarcterobligatoriodelasleyes.Asocurre,porejemplo,enPortugal
respectoalcontratodesuministro,quesloesconsiderado"administrativo"enloscasosen

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quelasprestacionessean"continuadas"(CdigoAdministrativodePortugal,artculo815,
inciso2)(95).Perosemejantecalificacinlegalcarecedevalorcientfico:trtasedeuna
meraexpresindelarbitriolegislativo(vaseelprecedenten594,punto2).
606.Despusdeloexpresadoenlospargrafosqueanteceden,correpondeindicarahora
culessonloscontratos"administrativos",propiamentedichos,msfrecuentes.Trtasede
unameramencindeesosprincipalescontratos,dejandoelanlisisdeellosparacuando
seanconsideradosenparticular.
En primer lugar, existen contratos "administrativos" por razn misma de su "objeto".
Trtasedecontratossloconcebiblessiendo "parte" enelloslaAdministracinPblica,
porque slo sta puede celebrarlos. Los particulares o administrados no pueden
formalizarlosentres,porcuantolamaterianoperteneceasuesferajurdica.
Ensegundolugar,haycontratosquesinser"administrativos"porrazndesu"objeto",lo
sonarazdequecontienen"clusulasexorbitantes"delderechoprivado,ytalesclusulas
estn"expresamente"incluidasenelcontrato.
Entrelosdelprimergrupo(contratosqueson"administrativos"porrazndesu"objeto")
puedenmencionarse:
a)Laconcesindeserviciospblicos(96).
b)Laconstruccindeobraspblicas(97).
c)Laconcesindeobraspblicas(98).
d)Laconcesindeusodebienesdeldominiopblico(99).
e)Larelacindefuncinoempleopblico(100).
f)Elcontratodesuministro,cuandolaprestacinacargodelcocontratanteserelacioneo
vincule,directaeinmediatamente,alasfuncionesesencialesoespecficasdelEstado,alos
finespblicospropiosdeste.As,porejemplo,seran "administrativos" lossiguientes
contratos de suministro:1,cuandoelcocontratante seobligaaproveerel combustible
necesarioparalasaeronavesafectadasalserviciopblicoestataldetransporte(101);2,
cuandolaprestacindelcocontratanteconsistaenproveerelementosalimenticios(carne,
pan, legumbres, etc.) para el personal integrante de un regimiento. Este contrato de
suministroes"administrativo":antetodo,porquesevinculaorelacionaa unfinpblico
especficoytpicodelEstado,osealaseguridaddelaNacin(vaseeltomo1,n181);
adems,porquealpropiotiempodichocontratovinclaseaunserviciopblicoesencialuti
universi(la"defensanacional";vaseeltomo2,nmeros305,337y340):laactividaddel
cocontratantetiendea "facilitar" elcumplimientodeeseserviciopblico.Pocoimporta
que,enloscasosindicados,elcontratodesuministrotengaonoclusulasexorbitantes
"expresas",puesenlosreferidossupuestoselcontratoes"administrativo"porsu"objeto",
loqueentoncesexcluyelanecesidaddeclusulasexorbitantesexpresas;pero,tratndosede
un contrato administrativo por su "objeto", ciertas clusulas exorbitantes del derecho

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privadoexistenimplcitaovirtualmente:sonlasclusulasquetrasuntan"prerrogativasde
poder"(vern599).Comoloadvertprecedentemente,paraqueelcontratode"suministro"
sea considerado como "administrativo", propiamente dicho, en nada influye que l se
refieraaunaprestacinnicaoqueseadetractosucesivoocontinuado(vern605).
g)Contratodetransportecuyoobjeto,enloesencial,seasimilaralindicadoenelprrafo
anterior (letra f) para que un contrato de suministro sea tenido como contrato
"administrativo".As,sera"administrativo"elcontratoporelcualunparticularseobliga
hacia el Estado a la conduccin o traslado de la correspondencia postal (102) , como
tambinelcontratoencuyomritounparticular,encargndosedelrespectivotransporte,
poneunaseriedecarruajesadisposicindeunacorporacinmunicipalparauso,enactos
deservicio,desuscomponentesyempleados(103);asimismo,sera"administrativo"el
contrato de transporte celebrado por la Administracin Pblica con una compaa de
navegacin,paraquestaseencarguedeltrasladomartimodepersonasycosasdecarcter
pblico,porejemplo"soldados"ysusequipos(104).
h)Otrocontratoadministrativo es el "emprstitopblico" (deudapblica),entanto tal
emprstitorespondaalasaltasfinalidadesquelaConstitucinNacionalprevalrespecto.
Elcarcterjurdicodelemprstitopblicoesdiscutidoendoctrina.Noslosediscutesies
onouncontrato,sino,adems,siencasodeserlo,constituyeuncontrato"administrativo"
stricto sensu o un contrato de derecho comn de la Administracin Pblica (105) .
Exclusinhechadelemprstitollamado"forzoso"queentoncesprescindedela"voluntad"
deladministrado,yqueenrealidadnoesun"emprstito"sinounafigurajurdicadeotra
ndole,paramelcarctercontractualdelemprstitopblicoesevidente.Msadelante,al
referirmealoscontratosadministrativosenparticular,volversobreestacuestin.
i)Locacindeservicios,quepuedeapareceratravsdediversosovariadosobjetos.Ental
sentidopuedenmencionarse:1,elllamado"enganchemilitar"(106),puesvadesuyoque
serefiereafuncionesesencialesoespecficasdelEstado,afinespblicospropiosdeste:
ladefensanacional;2,elcontratocelebradoentreunamunicipalidadyunapersonapara
questaseencarguedecazarocapturarlosperrosquedeambulendentrodelradiourbano,
oparaquelevanteyconduzcaallugarapropiadolosrestosdelosanimalesquemueran
dentrodedichoradio.ElConsejodeEstadodeFranciahaconsideradoquedichoscontratos
son"administrativos"porquerelacinanseconlahigiene,saludyseguridaddelapoblacin
(107),funcionesqueindudablementesonesencialesyespecficasdelEstado(108);3,el
contratocelebradoentreunamunicipalidadyunapersonaparaquestaseencarguedela
extraccin y traslado de residuos (109) . Las razones que determinan el carcter
"administrativo"dedichocontrato,comoaselde"locacindeservicios"delmismo,son
similaresalasexpuestasenelprecedentepunto2,textoynota95.
j)Enciertoscasosel"mandato"puedeconstituiruncontratoadministrativo;vgr.,cuandoel
Estado acte como mandatario de un Estado extranjero, o como mandante del mismo
(110).
k)La "fianza" contrato accesoriopuederevestircarcter "administrativo"cuandotenga
relacinconuncontratodeestandole.PuedeserdadaporelEstado(verleypermanente

p.35

depresupuesto,16432,artculo48,infine),oafavordelEstado,comoocurreconciertos
funcionariosoempleadospblicos(decretoleydecontabilidad23354/56,artculo97)que
habitualmentemanejanfondosovalorespblicos(111).
l) El "depsito", en ciertos casos, puede determinar un contrato "administrativo"; por
ejemplo, cuando responda a finalidades de inters pblico constitutivas de funciones
especficasdelEstado.As,sera"administrativo"contratode"atribucin"eldepsitode
mercaderasenlosgalponesdelaAduana,cuandodichasmercaderasvayanen"trnsito",
ocuandolasmismasdebandetenersehastaqueseefectanlostrmitesdeliquidacinde
losderechosaduaneros.Todoloatinentealapercepcindederechosaduanerosimplica
funcionesespecficasdelEstado,tantomscuandotalesderechosconstituyenmediospara
queelEstadocumplasusfinalidadesesenciales(ConstitucinNacional,artculos4y67,
inciso 1): trtase de una materia insusceptible de relaciones contractuales entre
particulares. Vaseeln596(112).Eldepsitodemercaderas enlosgalpones dela
Aduana es un contrato de depsito, pero no de derecho comn, sino un contrato
"administrativo"dedepsito,regidoporelderechoadministrativo,encuyombitosegesta
ydesenvuelve(113).
Loscontratos"administrativos"delsegundogrupo(osealosqueson"administrativos"por
contener expresamente "clusulasexorbitantes"delderechocomn)puedenrespondera
tantasespeciescomoclusulasexorbitantesdelacategoramencionadaseanconcebibles
jurdicamente. En estos casos, para determinar si el contrato es o no "administrativo",
propiamentedicho,debeaclararsepreviamentesilasupuestaclusulaexorbitantedequese
trate es realmente tal, sea por su carcter "inusual" en el derecho privado, o porque,
incluidaenuncontratodederechocomn,ellasera "ilcita".Entalordendeideas,por
ejemplo,sera"administrativo",porlaraznindicada,elcontratodeprstamocongaranta
hipotecariacelebradoporelBancoHipotecarioNacionalconunadministrado,encuyo
contratofiguralaclusuladeacuerdoalacual,encasodefaltadepago,elBancoqueda
autorizadoparavenderporsyanteselinmueblegravado,conprescindenciadelajusticia
judicial (114) . A su vez, en algunas oportunidades un contrato de locacin o de
compraventa de tierras fiscales ("dominio privado" del Estado) puede determinar un
contrato"administrativo",sitalescontratoscontuvierenclusulasexorbitantesdelderecho
privado (115) . Acerca de las diferentes estipulaciones que han de considerarse como
"clusulasexorbitantesdelderechocomn",vaseelprecedenten598,textoynotas60,
61y67.
607.DentrodelgrupodecontratoscelebradosporelEstado,osusrganos,quecontienen
clusulas nofrecuentes enelderecho privado, hayunoqueofrece dudas acerca desu
naturaleza,yqueporellomismodebeserespecialmenteconsiderado.Merefieroalos
prstamos, garantizados con prenda con registro, otorgados por "el Estado, y sus
reparticionesautrquicasylosbancosoficiales",aquehacereferenciaelartculo5del
decretodelPoderEjecutivo15348/46,dictadoenacuerdodeministros,ratificadoporlaley
12962(116).

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Conformealartculo39deesedecreto,"cuandoelacreedorseaunainstitucinoficialo
bancaria, seprescindirdeltrmitejudicial,procediendoel acreedoralaventa delos
objetosprendadosenlaformaprescriptaporelartculo585delCdigodeComercio,etc.".
Tienecalidaddecontrato"administrativo"dichoprstamo?Lareferidafacultaddevender
directamentelosbienesgravadosimplicauna"clusulaexorbitante"delderechocomn?
A pesar de la aparente similitud de este supuesto con el de prstamos hipotecarios
otorgados por el Banco Hipotecario Nacional, a que hice referencia en pargrafos
precedentes,consideroindudablequeelprstamoconprendaconregistro talcomolo
contemplanuestroderecho,auncuandoelacreedorfueseelEstadoounodesusrganos,
norevistecarcterdecontrato"administrativo".Elloporlassiguientesrazones:
1Antetodo,noes"administrativo"porrazndesu"objeto",puesstenadatienequever
conlasfuncionesesencialesyespecficasdelEstado,conlos finespblicos propiosdel
mismo,apartedequeessusceptibledesercelebradoentreparticulares.Portanto,noes
"administrativo"seaqueseleconsiderecomocontratode"colaboracin"ode"atribucin".
2Tampocoloesporraznde"clusulasexorbitantes"delderechoprivado,puessibienes
ciertoque,deacuerdoalartculo39citadodeldecreto15348/46,"cuandoelacreedorsea
una institucin oficial o bancaria, se prescindir del trmite judicial, procediendo el
acreedoralaventadelosobjetosprendados,etc.",dichaclusula,aunqueexcepcional,no
acta aqu como "clusula exorbitante del derecho privado", por lo que la prenda con
registronoadquierecarcter"administrativo",strictosensu.Elloesasporquelaexpresada
atribucinconferidaalacreedorprendario,contrariamentealoqueocurreenlosprstamos
que otorga el Banco Hipotecario Nacional, no se limita a la Administracin Pblica
"Estado",latosensu,sinoqueseextiendea"particulares"o"administrados",puessibien
elreferido artculo 39confiere esaexcepcional facultad a las "instituciones oficiales o
bancarias",esdeadvertir,noobstante,queelposibleacreedor,tratndosedeinstituciones
"bancarias" ("bancos"), no slo puede ser un banco oficial, sino tambin un "banco
particular" (artculo5,incisoa],deldecreto15348/46),bancoparticular queentonces
tambingozadelbeneficioindicado.Enesteltimosupuestoelcontratodeprstamocon
garantaprendariaenmodoalgunopodraser"administrativo",propiamentedicho,porque
faltaraunrequisito sinequanon paraello:laintervencinenelcontrato,encalidadde
parte,delaAdministracinPblicaodealgunodesusrganos(vern594,punto1).
Cuandolaprendaconregistrosehayaconstituidoafavordeunbanco"particular",queda
excluidalaintervencinenelcontrato,encalidaddeparte,delaAdministracinPblicao
dealgunodesusrganos.
Lamencionadaclusuladelcitadoartculo39,sibienconfiereunafranquiciaexcepcionala
determinadosacreedores,tcnicamentenoes "exorbitantedelderechoprivado",puesen
esederechodichaclusulatambinfuncionayselaaplica,aunqueconrelacinaloscasos
especialesprevistosporlanorma.Noes,entonces,unaclusulatcnicamente"exorbitante
delderechoprivado",carcterquesiemprehadeinterpretarseenformarestrictiva,dadoel
principiodeautonomadelavoluntadimperanteenesederecho.Trtasetanslodeuna

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clusula"especial"dentrodelderechoprivado,peroquenoes"exorbitante"conrelacinal
mismo,puesenltienevigenciaoaplicacin.
Enconsecuencia,la"prendaconregistro",auncuandoselaconstituyaafavordelEstado,
desusreparticionesautrquicasobancosoficiales,yapesardelaatribucindevender
directamente y sin intervencin judicial el bien gravado, no trasunta un contrato
"administrativo"strictosensu,porvirtuddeclusulasexorbitantesexpresas,pues,porlas
razones dadas, la referida facultad atribuida al Estado, entidades autrquicas y bancos
oficiales, tcnicamente y a los efectos aqu considerados, no constituye una clusula
exorbitantedelderechocomnoprivado:estanslounaclusula"especial"dentrodeese
derecho.Unacosaeslaclusula "exorbitante" delderechocomnyotramuydistintala
clusula"especial"dentrodeesederecho.
608. El Estado explota juegos de azar; verbigracia, loteras y ruletas. Si bien, en su
dinmica,lasloterasyruletasconfigurancontratosaleatorios(117),cuadraaveriguarsien
lossupuestosdequetalesjuegosdeazar(118)losexploteelEstado,elcontratoentrestey
eljugadorqueadquiereelbilletedeloteraoqueapuestaalaruletaenlasaladeuncasino,
constituye o no un contrato "administrativo" stricto sensu, o si, por el contrario, slo
implicauncontratodelderechocomndelaAdministracinPblica.
Lafacultaddelegislarsobrejuegosdeazarlespertenecealasprovincias,porcuantonola
han delegado a la Nacin; suelen ejercerla como una eventual fuente de recursos para
supuestosfinesdeintersgeneral.EnlaCapitalFederalyenelTerritorioNacionalde
Tierra del Fuego, Antrtida Argentina e Islas del Atlntico Sur (119), esa facultad le
competealCongresoensucarcterdelegislaturalocal(120).Lasprovincias,pues,yel
Congresoenelordennacional,hllanseconstitucionalmentefacultadosparaautorizarono
elfuncionamiento deloteras yruletas (casinosdejuego).Dejoaparte loatinente ala
"moralidad"detalfuentederecursos.Conraznsehadichoqueeljuegonoconstituyeuna
industrialcitadelasamparadasporelartculo14delaConstitucinNacional(121).
Desdeluego,porelementalesrazonesticas,elEstadonopuededesconocerlosefectosde
esoscontratosaleatoriosreferentesajuegosdeazarquelmismoimplantayregentea(122)
.Delocontrario,alainmoralidadconsistenteenlaexplotacindeljuegoporelpropio
Estado,seagregaralainmoralidaddedesconocerlosefectosdeljuegoasimplantado.
Perolaposibilidaddequeestoltimosucedaesrechazadaporelbuenyrectosentido.
Losreferidoscontratosdejuego "lotera" y "ruleta" noson "administrativos",sinode
"derechocomn"delaAdministracinPblica(123),puesnadatienenquever,"directae
inmediatamente", con las funciones esenciales y especficas del Estado, con sus fines
pblicos,requisitoindispensableparaqueuncontratosetengacomo"administrativo"por
razn de su "objeto", considerado como contrato de "colaboracin". Los juegos de
referencia ni siquiera constituyen un servicio pblico (124).Las expresadas loteras y
ruletas actan como simples medios "instrumentales" de que el Estado se vale para
proveerse de fondos; medios "instrumentales" cuya moralidad est enjuiciada por la
opininpblica(125).Losdinerosestatalesrequierenunorigenpuro,loqueexcluyeque

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provengandelaexplotacinoficialdeljuego.Lageneralizacindeunvicionojustificasu
"institucionalizacin".ElEstadodebeserrectorygua:jamscmplice.
Elauspicioofomentodegananciasfciles,vacuasdeplausiblefatigaydenobleesfuerzo,
nopuedeintegrarlasfuncionesesencialesoespecficasdelEstado,nicorrespondealos
finespblicosdelmismo.Tampocopuedeintegraresasfuncionesniperteneceralosfines
pblicosdelEstadolaincitacinaldeteriorosensible,totaloparcial,delaeconomadelos
habitantesdelpas,einclusodeladelosncleosfamiliares,loquepodraocurriranteel
evento de una suerte adversa en el juego. Nada de ello puede integrar las funciones
esencialesyespecficasdelEstado.Deahquelosexpresadoscontratosdejuego("loteras"
y"ruletas"estatales)noconstituyancontratos "administrativos" propiamentedichos,sino
contratosde"derechocomn"delaAdministracinPblica.
609. Aparte de que, contrariamente a lo que ocurre en derecho privado, en derecho
administrativo salvo excepciones, como sucede con el contrato de obra pblica la
generalidaddeloscontratosnoaparecedisciplinadanormativayorgnicamente(vern
612),loscontratos administrativos nosiemprerespondenalasespeciesclsicasdeellos;
por ejemplo, concesin de servicios pblicos, relacin de funcin o empleo pblico,
construccin de obra pblica, etc. Al contrario, pueden representar contratos no
"especificados",implicandoentoncesfigurasquenoconstituyencontratospertenecientesa
unacategorapredeterminada;valedecir,puedenconstituircontratos"innominados"(126),
puescarecendeuna "denominacinespecial".Demaneraquelomismoqueenderecho
privado,enderechoadministrativopuedenhabercontratos"nominados"o"innominados"
(artculo1143delCdigoCivil).Ningunaraznseoponeaello(127).
Porprincipio,elcontrato"administrativo" innominadotendraquelcarcterporraznde
su "objeto";excepcionalmentepodrtenerloporaparejar clusulasexorbitantesexpresas
delderechocomn.
Unejemplodecontrato administrativo "innominado"seraelquecelebraelEstadoyun
alumnodeunliceooescuelamilitar,navaloaeronaval,encuyomritoelEstadoaceptaen
la escuela o liceo al alumno, le provee de alojamiento, medios de subsistencia y le
suministraunaadecuadayespecialinstruccintcnica,concargoparaelalumnodeque,
unavezegresadodelaescuelaoliceo,deberserviralEstadoduranteunlapsomnimo.Si
elalumnoegresadelaescuelaoliceoydespuspresentasurenunciaopideserdadode
bajasinhabercumplidoelperodomnimoporelcualsecomprometiaserviralEstado,
dichoexalumnoespasibledeunaaccindedaosyperjuiciosporpartedelEstado.Esta
accindedaosyperjuiciosslohallarafundamentoenunvnculocontractual,queen
estecasoresponderaauncontrato administrativo "innominado"(128).Elcontratoen
cuestin es "innominado", pues no responde a categora alguna de los contratos
administrativostpicosoclsicos(contratos"nominados"),yes"administrativo"porquese
vincula,directaeinmediatamente,aunafuncinesencialoespecficadelEstado,aunfin
pblicodeste:ladefensanacional,yaquemediantelacapacitacinproporcionadaenesas
escuelasoliceoselEstadopreparaloshombresqueintegrarnloscuadrosdelasfuerzas
armadas.

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Tambinsueledarsecomoejemplodecontrato"administrativo"innominadoeldeempleo,
celebradoporelEstado,bajounrgimendederechopblico,conpersonasque,apesarde
esto, no tienen ni adquieren calidad de funcionarios o empleados pblicos (129) . Sin
embargo, la naturaleza "administrativa" de tal contrato no siempre es aceptada por la
doctrina(130).Paradeterminarconprecisinsidichocontratoesono"administrativo",
propiamentedicho,esindispensableestablecersilasobligacionesasignadasalapersona
contratada vinclanse o no, en forma directa e inmediata, a las funciones esenciales o
especficas del Estado, a los fines pblicos propios de ste, o si el contrato incluye
"expresamente"clusulasexorbitantesdelderechocomn.
610.Apesardelosataquesqueenderechoprivadorecibilateoradel"cuasi contrato"
queseconsideracomounacategorahbrida,desacreditadacomofuentedeobligaciones
(131) , en derecho administrativo, con acertados argumentos, es propiciada por un
calificadosectordoctrinal(132).
Zanobiniconsideraquenoexisteraznparanegarlealoscuasicontratoselcarcterde
hechosjurdicos,yprecisamentedehechosjurdicossubjetivos;porloqueentoncesesde
taleshechos,ynodirectamentedelaley,dedondederivanlasrespectivasobligaciones.Por
otraparte,agrega,enderechoadministrativoelconceptodecuasicontratopodratener
mayoraplicacinqueenderechocivil,dadoquelanocindecuasicontrato,cuandono
existanunactoouncontratoadministrativos,puedecomprendercualquierhechojurdico
subjetivoidneoparaproduciralgunosdelosefectosque,normalmente,sonpropiosdel
actoadministrativoodelcontratodederechopblico(133)."Entalsentido,diceotro
expositor,estateora podratenerunaplicacin genrica encuantos casos hubieseque
buscarexplicacinjurdicadelasrelaciones patrimoniales surgidas,porejemplo,como
consecuenciadelaasuncinensituacindeemergenciaporunparticulardefuncioneso
serviciospblicos"(134).Ases,enefecto:granpartedelasobligacionesquenacende
ciertostiposdecolaboracindelosparticularesconlaAdministracincentral,ydirase
tpica,delcuasicontratoadministrativoesla "gestindenegocios",ensusnumerosaso
variadasexpresiones.Peroapartedeellahayotrosactosqueencuadranenelcuasicontrato
administrativo.Vasemsadelante,n700,textoynota447,dondesemencionauncaso
resueltoenbasealateoradel"cuasicontratoadministrativo".Asimismo,aplicandola
teoradel"cuasicontratoadministrativo",seharesueltolasituacindelconcesionariode
serviciopblicoque,habiendovencidoel plazodelaconcesin,contina debuenafe
prestandoasatisfaccinelrespectivoservicio(135).
Demodoqueel"cuasicontratoadministrativo"existecomofuentedeobligacionesenese
mbitodelderechopblico.
Enellugaroportunodelapresenteobra(n1228ysiguientes)volversobreestacuestin.
611. El contrato "administrativo", propiamente dicho, segn qued expresado en un
pargrafo anterior (n 590), es una de las especies de contratos de la Administracin
Pblica.Laotraespeciedestoseselcontratode"derechocomn"delaAdministracin.

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Loscontratos"administrativos"strictosensupueden,asuvez,clasificarseentresgrande
grupos:
1 Contratos administrativos por razn de su "objeto" o por contener "clusulas
exorbitantes expresas" del derecho privado. De ambas categoras me he ocupado
precedentemente(nmeros595599).
2 Otra clasificacin fundamental de los contratos de la Administracin Pblica en la
prestacindeserviciospblicos,hallanopuedenhallarsolucinatravsdelateoradel
cuasicontrato.
Talcomoocurreenelderechocomn,lafigura"administrativos"eslaquelosdistingueen
contratos de "atribucin" y en contratos de "colaboracin" (136) . Contratos de
"atribucin" son aquellos que tienen por objeto conferirles ciertas ventajas a los
administrados; por ejemplo: concesin de uso sobre el dominio pblico. Contratos de
"colaboracin"sonaquellosenqueelcocontratanteseobligahaciaelEstadoarealizaruna
prestacinque,directaeinmediatamente,tiendeafacilitarelcumplimientodelasfunciones
esencialesoespecficasdelEstado;porejemplo:contratodefuncinoempleopblico;
concesin de servicio pblico; construccin de obra pblica; etc. Como lo dije
precedentemente (n 596), la "prestacin" que caracterizar al contrato como de
"colaboracin" o como de "atribucin", es la prestacin principal o fundamental
"determinante"delcontrato,osealaquetraduceoexpresalaesenciaosubstanciadeste;
as,enunaconcesindeusodeldominiopblicocontratode"atribucin"laprestacin
quecaracterizacomode "atribucin" alcontratoesladelaAdministracinPblicaque
pone el bien o cosa a disposicin del concesionario, y no la prestacin secundaria
consistenteeneleventualpagodeuncanonporpartedelconcesionario;enunaconcesin
deserviciopblico contratode "colaboracin" laprestacinquecaracteriza comode
"colaboracin" a ese acuerdo contractual es la del concesionario que con su actividad
satisfacenecesidadesdeintersgeneral;etc.
Porlodems,elcontratoadministrativode"colaboracin"essiempreotorgadoenatencin
aldirectoeinmediato"interspblico"(vgr.:concesindeserviciopblico),entantoque
elcontratoadministrativode"atribucin"esotorgadoconpreferenteatencindel"inters
privado" del cocontratante, pues en tales contratos el inters pblico, si bien en modo
algunoesttotalmenteausente,susatisfaccinesslomediataoindirecta(vgr.:concesin
deusosobreunadependenciadeldominiopblico)(137).
3 Contratos administrativos "nominados" e "innominados". De ellos me ocup en el
pargrafon609.
Lastresmencionadascategorasdecontratosadministrativossontrascendentes:tomanen
cuentalasubstanciamismadelcontrato.
Ciertamente, aparte de esas tres clasificaciones fundamentales de los contratos
administrativos,puedenhacersevalerasurespectolas clasificaciones generales delos
contratosauspiciadasporloscivilistas(sinalagmticosyunilaterales;onerososygratuitos;

p.41

conmutativosyaleatorios)(138).Pero,noobstantelasparticularidadesconquehande
aplicarse esos principios en materia de contratos administrativos, dichas clasificaciones
generales,porsertales,noaparejanunintersespecialenestaramadelderechopblico.
Estimoqueladistincindeloscontratos"administrativos"enlostresgruposocategoras
mencionados,satisfaceloatinenteasu"clasificacin".
612.Elcontrato"administrativo", strictosensu,hllaseubicadoenelcampodel derecho
pblico,rigindoseporlasrespectivasnormasyprincipiosdeste(vaseprecedentemente,
n603).
Sinperjuiciodeloanterior,oseadeloatinentealmbitodelderechoaqueperteneceel
contrato administrativo, el complejo jurdico de dicho contrato no est orgnica e
integralmente regulado pornormas positivas.Es saunasituacin casigeneral, quese
observanosloennuestropas,sinotambinenotrospases(139).Esposiblequeel
rgimeninorgnicodeloscontratosadministrativossedeba,engranparte,alafaltadeuna
codificacindelderechoadministrativo.
El rgimen jurdico del contrato "administrativo", tanto en nuestro pas, como en la
generalidad de los pases, se concreta en normas positivas aisladas, en resoluciones
jurisprudencialesy,sobretodo,enlasenseanzasdeladoctrinacientfica,lacualencuentra
expresinseaatravsdelibros(140)oenlasconclusionesdecongresosdeespecialistas
(141) . Como bien lo expresa un autor, existe "un cuerpo de principios comunes que
constituyenlateorageneraldeloscontratosadministrativos,queinclusotieneaplicacin
fueradeloscontratosespecialesreglamentadosporlostextos"(142).
Sinohubierenotroselementosdevaloracin,paraestablecerloatinentealderechoqueha
de aplicarse en materia de contratos administrativos, podr recurrirse a los mismos
criterios aceptados para establecer cul es el derecho que rige en materia de actos
administrativos(vaseeltomo2,nmeros395396).Noobstante,enloesencial,nodebe
olvidarse la vigencia del texto mismo del contrato, ya que ste, a pesar de ser
"administrativo",constituyesiemprela"leydelaspartes"yla"substancia"mismadelo
questashanqueridoregular.Elcarcter"administrativo"deuncontrato,sibienrequiere
inexcusablementequesteseajusteadeterminadoscriterioscompatiblesconsundole,en
modoalgunopodrdesnaturalizarel"objeto"delcontrato,transformandotalobjetoenalgo
distintoaloprevistoporloscontratantes.Elcontrato "administrativo" seronovlido;
perosiesvlidodebeconsiderarseenprimertrminoel"objeto"aquelresponde.
Entre nosotros,en el orden nacional,slo el contrato deconstruccin de obrapblica
hllase especficamente reguladoporunanorma:laley13064.Apartedeello,enlaley
nacionaldecontabilidad(decretoley23354/56,ratificadoporlaley14467),elcaptuloVI
(artculos55a64)serefierealas"contrataciones"delEstado;dichocaptuloVIfue,asu
vez, reglamentado por el decreto 6900/63 (143) , que aprob el "Reglamento de las
Contrataciones del Estado" (144) . En cuanto a las Universidades Nacionales, la ley
orgnicadelasmismas,17245,delao1967,establecequeaqullaspodrncontrataren

p.42

formadirectalasadquisicionesdematerialdocente,cientficoybibliogrfico,hastalas
sumasyconlasformalidadesqueestablece(artculo110)(145).
En el orden provincial, sin perjuicio de los respectivos decretos o reglamentos sobre
contratacionesdelEstado,enlasconstitucionessuelenexistirnormasqueexigenquelos
contratoselEstadosellevenacaboobservandoelprocedimientodela"licitacin",locual,
depors,ubicaaestoscontratosenunplanoquetiendealograreficienciaymoralidad.
613.LaactividadcontractualdelaAdministracinPblicanoselimitaalacelebracinde
contratos"administrativos",propiamentedichos:seextiendealacelebracindecontratos
de"derechocomn"(civilocomercial).Vaseeln590.
Porprincipio,soncontratosde"derechocomn"delaAdministracintodosaquellosdonde
la actividad o la prestacin del cocontratante "no" se relacionen, en forma directa e
inmediata,aalgunadelasfuncionesesencialesoespecficasdelEstado,alosfinespblicos
propiosdeste(verelprecedenten596)loqueentoncesexcluyequesetratedecontratos
administrativos de "colaboracin", salvo que el contrato contuviere alguna o algunas
clusulas exorbitantes "expresas"; en este ltimo supuesto el contrato sera
"administrativo"porrazndetalesclusulasexorbitantes,peronoporrazndesu"objeto".
As,porejemplo,ycomoprincipiogeneral,loscontratosquelaAdministracinPblica
realiza en ejercicio de su actividad comercial o industrial, son contratos de "derecho
comn" y no "contratos administrativos", pues la actividad comercial y la actividad
industrial,sibienpuedensercumplidasporelEstado,noconstituyenfunciones"estatales"
strictosensu.Losfines"especficos"delEstadonoconsistenenactividadescomercialeso
industriales: estas ltimas no constituyen funciones estatales especficas, ya que
habitualmente traducen o representan la actividad de los particulares o administrados,
bastando recordar al efecto que la Constitucin Nacional, entre los derechos de los
habitantes del pas, menciona los de comerciar y los de ejercer toda industria lcita
(artculo 14 ). En Francia se les neg carcter de "contratos administrativos" a los
relacionados conservicios pblicos industriales ocomerciales (verprecedentemente, n
595,textoynota51).
Asimismo,soncontratosde"derechocomn"delaAdministracinPblicaaquellosque,
estandolaprestacinacargodelamisma,dichaprestacinnoexcluyalaposibilidaddeser
materia de un contrato entre particulares, circunstancia sta que entonces aleja la
posibilidaddequesetratedeuncontratoadministrativode"atribucin".
Poraplicacin delos criterios queanteceden, soncontratos de "derecho comn" dela
AdministracinPblica:
a)Losdecompraventa encuyomrito elEstadolevendealparticularoadministrado
"accesorios" no dominicales del dominio pblico (por ejemplo: pastos que crecen al
costadodeuncaminopblico;floresderbolesexistentesencallesurbanas;etc.)(146).
b)Losdearrendamientooventadeuncampofiscalaunparticularoadministrado.El
carcterde"civil"detalescontratoshasidoreiteradamentedeclaradoporlaCorteSuprema

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deJusticiadelaNacin(147).Sinembargo,nodebeperdersedevistalaposibleexistencia
dealgunaoalgunasclusulasexorbitantesdelderechoprivado,queentoncescambiaranel
carcterdelcontrato(verprecedentemente,textoynotas38y100bis).
c)LosdeventademaderasprovenientesdebosquesdeldominioprivadodelEstado,tanto
mssisetratademaderasqueseproducenyrenuevansistemticamentesinmenoscabaro
alterarlasubstanciamismadelbosque.
d)Loscontratos quecelebre elEstadoconlosparticulares respecto alaprestacinde
serviciospblicos utisinguli,deutilizacin voluntariaofacultativaparaelusuario(vgr.,
gas,electricidad,telfono,etc.)(148).
e) El contrato de locacin de servicios que una o varias comunas, separada o
simultneamente,celebrenconunmismohospitalo"sanatorio"paralaatencindelos
respectivosenfermospobresqueestuvierenacargodedichascomunas(149).
f) Los contratos de "compraventa" celebrados por la Administracin Pblica son,
generalmente,dederechocomn,seaquelaAdministracinactecomovendedoraocomo
compradora(150).Excepcionalmente,elcontratoenquelaAdministracinPblicaacte
como "compradora" puedeser "administrativo",propiamentedicho,loqueasocurrir
cuandolrespondaenformaindubitable,directaeinmediata,alcumplimientodealgunade
lasfuncionesesencialesoespecficasdelEstado,esdeciralcumplimientodeunodelos
finespblicosdelEstado,todoellosinperjuiciodelasolucincorrespondienteparalos
supuestosde"duda"acercadelcarcterdelcontrato(vern604).Ocurreaqulomismoque
en materia de contratos de "suministro", que, en ciertos casos, pueden ser
"administrativos",aunquesetratedeunaprestacinnicayaislada;tododependedela
ndoledelaprestacin(vernmeros605y606,letraf]).
LoatinentealanaturalezadelarelacinqueseestableceentreelEstadoyeladministrado
que,arazdehabersedispuestounaexpropiacin,lleganalavenimientoocesinamistosa,
comoaslanaturalezadeesarelacincuandoenlugardelEstadoactaunconcesionariode
serviciopblico,loanalizaroportunamentealocuparmedelaexpropiacinporcausade
utilidadpblica(tomo4).
g)Loscontratosdelocacindecosas,dondelaAdministracinPblicaeslalocataria,son,
en general, de derecho comn (151) ; excepcionalmente dichos contratos seran
"administrativos"strictosensucuandorespondanenformaindubitable,directaeinmediata,
alcumplimientodealgunasdelasfuncionesesencialesoespecficasdelEstado,oseaal
cumplimientodeunodelosfinespblicospropiosdelEstado,todoellosinperjuiciodela
solucinquecorrespondiereparalossupuestosde"duda"acercadelcarcterdelcontrato
(vern604).As,sera "administrativo" elcontratodearrendamientodondeelinmueble
tomado en alquiler por la Administracin Pblica estuviere expresa y concretamente
destinadoaservirdeasientoaunjuzgadooauntribunaldejusticia,yaquelajusticiaes
una funcin esencial y especfica del Estado, correspondiendo a los fines pblicos del
mismo.Tratarasedeuncontrato"administrativo"porrazndesu "objeto".Encambio,
seradederechocomnelcontratodearrendamientodondeelinmuebletomadoenalquiler

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por la Administracin Pblica lo sea para fines patrimoniales de ella (comerciales o

industriales);vgr.,inmueblededicadoalfuncionamientodeunaoficinadetelfonosdel
Estado,odestinadoaunaoficinaparalaatencindelserviciodegas,oparainstalarla
reparticinencargadadelastierras privadas o patrimoniales delEstado(tierrasfiscales)
(152).MarcelWaline,razonandosobrelabasedelcriterioimperanteenelderechofrancs,
sibien considera que,en principio, dichos contratos de arrendamiento sonde derecho
comn, estima que sern "administrativos", propiamente dichos, si ellos contuviesen
clusulasderogatoriasdelderechoprivado(153).Aunquedichoautorresultaconsecuente
conelcriteriopredominanteenFrancia,lasolucinqueauspicio,apartedebasarseenel
"objeto" delcontrato queessiempremstrascendenteysubstancialqueelbasadoenla
inclusin de clusulas exorbitantes del derecho privado, armoniza en un todo con la
tcnicaqueutilizoparadistinguirelcontratoadministrativo,strictosensu,delcontratode
derechocomndelaAdministracinPblica(vaseeln596).Lassoluciones"concretas"
que se adopten o auspicien en derecho, deben estar de acuerdo con los respectivos
principiosgenerales;delocontrarioviolaraseelprincipiode "nocontradiccin" delas
normasysolucionesquedebeimperarentodoordenamientojurdico.
h)Son,asimismo,dederechocomnloscontratosdelocacindeserviciosporpartede
ciertoscolaboradoresdelaAdministracinquetienencarcterdeasalariadosdederecho
privado(154).
Qu decir de los contratos de sociedad econmica mixta? Cul es su carcter?
Generalmentetalescontratossonde "derechocomn",locualderivadelandoledela
actividad delente.Porexcepcin,dichoscontratos puedenser"administrativos" stricto
sensu,cuandoelobjetosocialsevinculeenformadirectaeinmediataalcumplimientode
funcionesesencialesyespecficasdelEstado,afinespblicospropiosdeste(155),todo
ellosinperjuiciodelasolucinquecorrespondiereadoptarenlossupuestosde"duda"de
razonabledudaacercadelobjetosocial(n604).As,elBancoCentraldelaRepblica,
que en sus comienzos fue una sociedad de economa mixta, y que posteriormente se
transformenunaentidadautrquica(vertomo1,pgina494,nota229),mientrasfue
sociedad de economa mixta, el respectivo contrato social era "administrativo",
propiamentedicho,porcuantolaentidadtenaporobjetounafuncinespecficayesencial
delEstado,unfinpblicodeste:lacreacinyreglamentacindelaactividadbancaria
oficial,aquehacereferencialaConstitucinNacionalensuartculo67,inciso5.Del
mismomodo,mientraselactualserviciodetransporteareodelEstadoestuvoorganizado
como sociedad de economa mixta, el respectivo contrato social era "administrativo",
propiamente dicho, porque el objeto de la sociedad implicaba una funcin esencial y
especficadelEstado,unfinpblicopropiodeste(verprecedentemente,textoynota55).
Culeselrgimenjurdicodeloscontratosde "derechocomn" delaAdministracin
Pblica?
Desde que entre el contrato "administrativo" y el contrato de "derecho comn" de la
AdministracinPblica,ladiferenciaesexclusivamentesubstancialuobjetivayenmodo
algunoorgnicaosubjetiva(vern603,puntob]),puesenambostiposdecontratoselente

p.45

administrativoqueactaesopuedeserelmismo,vadesuyoque,respectodeambostipos
decontratos,elrganoadministrativodebeactuarconla"competencia"pertinente,yaque
siendoen definitiva laAdministracinPblicauna "personajurdica" (Estado,encuyo
nombre y como parte del cual acta la Administracin Pblica), sta debe actuar en
ejercicio de competencia adecuada al acto que realiza. Como toda persona jurdica, el
Estado, a travs de la Administracin Pblica, debe actuar mediante sus respectivos
rganos.Estovaletantoparaloscontratos "administrativos",comoparaloscontratosde
derechocomn(civilocomercial)querealicelaAdministracinPblica.Vaseeltomo2,
n393.La "competencia" conque,enlaespecie,debeactuarlaAdministracinPblica,
estsealadaporelderechopblico("administrativo",enestecaso),queeselqueregulala
actividad"habitual"o"normal"delaAdministracin,delmismomodoquelaactividad
"normal"o"habitual"deladministradooparticularhllasedemarcadaporla"capacidad"
quelereconocedelderechoprivado.Tantola"competencia"delaAdministracinPblica
cuandoactaenelcampodelderecho privado,comola "capacidad" deladministradoo
particular cuandoactaenelcampodelderecho pblico,comoprincipiogeneralestn
reguladas porelderechoquelas rigehabitual onormalmente: derechopblicoparala
Administracin;derechoprivadoparaeladministradooparticular.Todoellosinperjuicio
delasmodalidadesconcretasque,enambossupuestos,puedanresultaratextoexpreso.
Hecha la aclaracin precedente, corresponde sealar las siguientes particularidades
esencialesdelrgimenjurdicodeloscontratosde"derechocomn"delaAdministracin:
1Encuantoasusdemsaspectos(declaracinde"voluntad"y"elementos")serigenpor
lasnormasyprincipiosdelderechoprivado,seastecivilocomercial(156).
2Losmediosdeimpugnacindetipo"administrativo"seconcretanameras"peticiones",
aefectosdequelaautoridadpblicareviselacuestinqueseleplantea.Peronoprocedeel
"recursojurdico",puessteslosedacontraactosocontratos "administrativos" yno
respectoaactosocontratosdederechocomndelaAdministracinPblica.
3Encasodecontiendajurisdiccional,la"litis"deberadicarseenlosrespectivostribunales
concompetenciaenlocivilocomercial,ynoenlostribunalesconcompetenciaenlo
contenciosoadministrativo(157).
614. En diversas oportunidades los tribunales de justicia, ante demandas por daos y
perjuiciosengeneral"cobrodepesos"basadasenlaextincinoenelincumplimientode
uncontrato"administrativo"(concesindeobrapblica,emprstitopblico,porejemplo),
sostuvieron que tales demandas constituan una causa "civil", ajena a la jurisdiccin
contenciosoadministrativayque,incluso,podanconfiguraruna"causacivil"alosefectos
delajurisdiccin originaria delaCorteSuprema(158).Noobstante, existen algunas
decisionesensentidocontrario,lascuales,amicriterio,implicanlabuenadoctrina(159).
En este ltimo sentido, y con todo acierto, o sea declarando la "incompetencia" de la
justiciafederal,sepronuncilaCorteSupremadeJusticiadelaNacinenunjuiciodonde
elcocontratantedelaAdministracinPblica("provincial",enlaespecie)reclamaba,no
daosyperjuicios,sinoladevolucindeunasumadedinero:eldepsitodegarantade
ofertaquehabaefectuadorespectoauncontratoqueera"administrativo" strictosensu,

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tantoporsuobjetocomoporcontenerobviasclusulasexorbitantesexpresasdelderecho
privado (160) . Esta sentencia es trascendente: mantiene la unidad conceptual entre el
"derechosubstancial"yla"accin"quetiendeaprotegerlo,siendoporesoqueeltribunal
sostuvoquelaaccinmediantelacualsereclamaladevolucindeldepsitodegarantade
ofertaefectuadorespectoauncontrato"administrativo",participadeesteltimocarcter,
debiendo entonces substanciarse ante la jurisdiccin habilitada para entender en lo
contenciosoadministrativo,jurisdiccinqueenlaespecieera"provincial"o"local",dado
quelasprovinciassedansuspropiasinstitucionesyserigenporellas(art.105 dela
ConstitucinNacional).IgualplausiblecriteriohaseguidorecientementelaSupremaCorte
deJusticiadelaProvinciadeBuenosAires,encuantoestableciquelaaccinpromovida
por unos ingenieros reclamando el cobro de honorarios correspondientes a trabajos de
estudioyproyectodeobrasdedesagepluvial,portratarsedetareasrelacionadasconuna
obra pblica, tena carcter "administrativo", correspondiendo su conocimiento a la
jurisdiccin"contenciosoadministrativa"(161).
La aclaracin de lo que antecede es fundamental: ello permitir determinar ante
qujurisdiccinhandeventilarselasaccionesdereferencia,oseasidebenserloantela
jurisdiccinordinariacivilocomercialoantelajurisdiccincontenciosoadministrativa.
Laaccindedaosyperjuicios,y,engeneral,laaccindondesereclameunasumade
dinero,seaquetalesaccionesrespondanalaanulacinoalincumplimientodeuncontrato
administrativo, participan de la misma naturaleza del contrato cuya extincin o
incumplimientolamotiva.Lomismocuadradecirdelaaccindedaosyperjuicios,ode
devolucin o pago de una suma de dinero, que se promoviere por anulacin o
incumplimientodeuncontratodederechocomndelaAdministracinPblica.Elhecho
dequenosesoliciteelrestablecimientodelimperioovigenciadelcontratoadministrativo,
odelcontratodederechocomndelaAdministracinPblica,extinguidosonocumplidos,
sinoelpagodedaosyperjuiciosocasionadosporesaextincinoporeseincumplimiento,
o la devolucin o pago de una suma de dinero, no cambia la respectiva naturaleza
"administrativa"o"comn"delaaccinquesededujere(162).
Loqueantecedeesasporquelasaccionesparticipandelanaturalezadelderechoque
protegenencadacasoparticular(163),pues,siendolaaccinunpoderdirigidoalatutela
deuninters,tomasunaturalezadeste,yporconsecuenciaespblicaoprivada(164).
Diceuntratadista: "nonosparecejurdicamenteadmisibledesvincularalaaccindel
derechosubstancial.Elhechodequelaaccinconstituyaunfenmenojurdicoquenoes
concebiblefueradelmbitodelproceso,noautorizaaperderdevistaelhechodequeson
lasnormasdelllamadoderechomateriallasque conceden lasaccionesydeterminan,en
cadacaso,suscondicionesdeadmisibilidadyprocedencia.Noeslcito,pues,hablarde
accinmaterial ydeaccinprocesalcomodedosentidades jurdicas distintas"..."Ello
permite descartar, antetodo,elaciertodelateoraqueconcibealaaccin comoun
derecho abstracto de obrar, pues llevada a sus ltimas consecuencias ella viene a
convalidarlaconclusin,ciertamenteinadmisible,dequehayunderechodeaccinincluso
en aquellos supuestos en los cuales el ordenamiento jurdico excluye expresamente su
existencia"(165)(166)(167).

p.47

Demaneraquelaaccindedaosyperjuicios,odeladevolucinopagodeunasumade
dinero,quesepromuevaconmotivodelaanulacin(extincin)oporelincumplimientode
un contrato "administrativo", propiamente dicho, no es una accin "civil", de derecho
privado,sinounaaccindederechopblico,unaaccindecarcter"administrativo",cuyo
juzgamientolecorrespondealajusticiaconcompetenciaenlocontenciosoadministrativo.
Alainversa,sidichaaccindedaosyperjuicios,odedevolucinodepagodeunasuma
dedinero,fuesepromovidaarazdelaanulacin(extincin)odelincumplimientodeun
contratodederechocomndelaAdministracin,eljuzgamientodetalaccinporsersta
de"derechoprivado"lecompetealostribunalesordinariosdejusticia.
615. Dentro de nuestro ordenamiento jurdico qu rgano estatal es el facultado para
celebrarcontratos"administrativos"?TrtasedeunaatribucindelPoderEjecutivoodel
PoderLegislativo?PuedecelebrardichoscontratoselPoderJudicial?
Como principio general, la potestad para celebrar esos contratos le compete al Poder
Ejecutivo, a cuyo cargo hllase la "administracin general del pas" (Constitucin
Nacional,artculo 86,inciso1).Laatribucin decelebrar contratos "administrativos"
correspondeala"zonadereservadelaAdministracin",integrndola.
Excepcionalmente, la atribucin para celebrar esos contratos le compete al Congreso,
integrando en tales supuestos la "zona de reserva de la ley". Esto ocurre en los casos
taxativoscontempladosenlaConstitucin.As,lafacultadde "contraer" emprstitosle
correspondealCongreso(ConstitucinNacional,artculos4y67inciso3).Igualcosa
cuadradecirdelotorgamientodeconcesionestemporalesdeprivilegiosparalosfinesque
prev el artculo 67 , inciso 16, in fine, de la Ley Suprema, en cuyos supuestos el
pronunciamientodelCongreso,concediendoelprivilegio,esrequisitoindispensable.
Demodoqueelgranresiduodeatribucionesparacelebrarcontratos "administrativos"le
correspondealPoderEjecutivo,comoencargadoporlaConstitucindelaadministracin
generaldelpas.Todosloscontratoscuyacelebracinnoestexpresamenteatribuidaporla
Constitucin al Congreso, deben ser celebrados por el Poder Ejecutivo, quien, en
consecuencia, no necesita requerir "aprobacin" y menos "autorizacin" al Congreso
(168).
Desde luego, fuera de sus funciones especficas, o sea considerados en su actividad
"administrativa" propiamente dicha, tanto el Congreso, a travs de cada una de sus
Cmaras, como el Poder Judicial pueden celebrar contratos administrativos para
determinadosfinesdeestandole.ElejerciciodeesasatribucionesporpartedelCongresoy
delPoderJudicial CorteSuprema,enlaespecie tienesustentoconstitucional.Vaselo
queexpuseeneltomo1,n97.
En los casos contemplados por la Constitucin cmo hace efectiva su atribucin el
Congreso? Por cierto, no entra en tratos directos con los administrados. Se limita a
sancionarunaleydisponiendoelacto,yluegoelPoderEjecutivo,comoejecutordelas
leyes (Constitucin, artculo 86 , inciso 2), emite el decreto pertinente, suscribiendo
despuselcontratorespectivoorealizandolosactosqueloimpliquen(169).Ciertamente,

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aunqueenestoscasoselcontratolosuscribaelEjecutivo,siempresetratardeuncontrato
celebradoporelCongreso;tantoesasque,entalessupuestos,larevocacindelcontrato
porrazonesdeoportunidad,mritooconveniencia,salvotextoexpresoencontrario,no
podradisponerlaelEjecutivo,sinoelCongreso,todoellodeacuerdoalprincipiosobre
paralelismodelascompetencias.Conacierto,laCorteSupremadeJusticiadelaNacinse
pronunci en sentido concordante, declarando que la revocacin de una concesin de
serviciopblicootorgadaenbaseauna"ley",slopuedeefectuarseporotra"ley"(170).
CAPTULOIIIFORMACINYPRUEBADELCONTRATOADMINISTRATIVO
SUMARIO: 616.Principiosfundamentales: "expresindevoluntad" yelaboracindelas
clusulasdelcontrato:"perfeccionamiento"deste617."Expresindelavoluntaddelas
partes". Cmo se opera? Trato o discusin directo. Adhesin. 618. Contrato
administrativorealizadoenvirtuddeunaleyformalquedisponesucelebracin.Cmose
produceelacuerdoofusindevoluntades? 619. El "perfeccionamiento" delcontrato
administrativo.Cundoseproduce?Diversossupuestos.620."Prueba"delaexistencia
deuncontratoadministrativo.Distintoscasos.
616.Elcontratoadministrativo,lomismoquecualquierotrocontrato,paraserconsiderado
comounarealidaddelmundojurdico,requiere "formarse":aparecerenelmundodelos
sentidos.Esto,asuvez,requieredoscosasfundamentales:1quelaspartesexpreseno
exterioricensuvoluntad,locualinvolucralaelaboracindelasclusulasdelcontrato;2
queelcontratose"perfeccione".Meocupardeambascuestiones.
617.Todocontratoseadederechoprivadoopblicoessiempre,esencialmente,unacto
"voluntario".Sinohay voluntad recprocanohaycontrato.steconstituyeunprincipio
bsico y elemental de derecho. Por eso, por ejemplo, el emprstito forzoso no es un
"contrato",pueslexcluyelavoluntaddeladministrado;encambio,sloeselemprstito
voluntario. Por identidad de motivos, en los servicios pblicos uti singuli de uso
obligatorio para el usuario, la relacin de ste con la Administracin Pblica es
simplemente "reglamentaria" ynocontractual,puessiendo "obligatorio" elusodeese
serviciopblico,quedaexcluidala voluntad deladministrado(vgr.,instruccinprimaria;
serviciosmunicipalesdealumbrado,barridoylimpieza;etc.);peroenlosserviciospblicos
utisingulideutilizacin"facultativa"o"voluntaria"paraelusuario,larelacindestecon
laAdministracinPblicaes"contractual",porcuantolautilizacindelserviciodepende
delavoluntaddeladministrado(vgr.:telfono;transporte;gas;correosytelgrafos;etc.)
Vaseeltomo2,n358.
Dequmaneradebehallarexpresinlavoluntaddelaspartesintervinientes?Deben
staselaborarencomnelcontenidoylasparticularidadesdesuconvenio,medianteuna
librediscusindesteydesusparticularidades?Nohayraznalgunadeprincipioquese
opongaaello:puedencelebrarsecontratosadministrativoscuyocontenidoseestablezca
medianteeseprocedimientodelibrediscusin,sinqueestoafectelavalidezdelcontrato
(171).Perolasmodalidadespropiasdelderechoadministrativo,ylafinalidadinexcusable
detodalaactividaddelaAdministracinPblica,encuyomritostasiempredebetener
presente el inters pblico, hacen que en este mbito del derecho la conjuncin de

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voluntadesgeneralmenteseopereadhirindoseeladministradococontratanteaclusulas
prefijadas porelEstadoparaloscasosrespectivos.Entales hiptesis laconjuncin de
voluntades,lafusindestas,seoperapor "adhesin",valedecirsindiscusindetales
clusulasporpartedeladministrado,elcuallimtasea"aceptarlas".
Demodoqueen materia de contratos administrativos, la expresinde voluntadde las
partesylaelaboracindelasclusulasdelcontrato,tantopuedenlograrsemedianteuna
libre discusin entre las partes interesadas, como "adhirindose" el administrado
cocontratante aclusulasprefijadasalrespectoporelEstado.Estoltimoesloquela
doctrinadelderechodenomina"contratoporadhesin".
La conjuncin de voluntades y el contenido del contrato administrativo pueden, pues,
expresarseoestablecersemediante cualquier medioidneoreconocidoalrespectoporla
ciencia jurdica. No es indispensable, entonces, las discusin directa de las clusulas
contractuales entre las partes; basta con que una de stas el "administrado" o
cocontratante se "adhiera" a las clusulas contractuales prefijadas por la otra
("AdministracinPblica")(172).Sibienlavoluntaddeladministradoesesencialparala
existenciadelcontratoadministrativo,dichavoluntadpuedeseridneamenteexpresadapor
"adhesin",puesesteprocedimientoarmonizaplenamenteconlasmodalidadesdelderecho
pblicoyconlasfinalidadesdelaactividaddelaAdministracinPblica.Acertadamente
dijounautorquelafaltadediscusindelasclusulasdelcontratonoimpidequeste
exista(173).Yotroexpositorpudodecirquesieladministradococontratantequedaligado
porelcontratoesporashaberloquerido,yaquesuvoluntadnoesajenaalaformacindel
contrato;lresultaparteinteresadaporqueaceptlasproposicionespertinentes(174).En
sentidoconcordante,conacierto,untratadistamencionaelprocedimientodela"adhesin"
comounaparticularidaddelaelaboracindelasclusulasdeloscontratosadministrativos
(175) , y otro autor dice que, en los contratos administrativos, el procedimiento de la
"adhesin"constituyelaregla(176).
Porcierto,basadosensus particulares puntosdevista,algunosexpositores dederecho
pblicorechazanla"adhesin"comoprocedimientoadecuadoparalograrlaconjuncino
fusindevoluntadesenmateriadecontratosadministrativos(177).Perosusafirmaciones
hllanserechazadas porlosrazonamientos delacasitotalidad deladoctrinacientfica,
cuyosintegrantes afirmancategricamente laidoneidad dela "adhesin" paralosfines
indicados(178).Tambinenderechoprivadoseprodujeronesasdisensiones,perostas
actualmentehllansesuperadasporlaposicindelacasitotalidaddelosespecialistasque
actanenesembitojurdico,quienesaceptanlaeficaciadela"adhesin"paraobtenerla
expresadafusindevoluntades(179).
Sinperjuiciodelodichoenlosprrafosqueanteceden,engeneral,acercadelaformacin
del "contrato" administrativopuederepetirselodichorespectoalaformacindel "acto"
administrativo,mximedelactoadministrativo"bilateral"(180).
Vasesuyoque,auncuandoelcontratoadministrativosecelebrepor"adhesin",lasbases
aceptadas por el administrado o particular una vez concluido el contrato, constituyen
definitivamentelaleydelaspartes,loquesignificaqueellasnopuedensermodificadas

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porvageneral,alterandoeltextodelcontratocelebrado;as,porejemplo,silanormalegal
sea sta formal o material o el pliego de condiciones o de clusulas generales se
modifican,lasinnovacionesintroducidasnoseaplicanaloscontratosyaconcluidos,los
quedebenregirseporlasdisposicionesque,vigentes enelmomentodecelebracindel
contrato,fueronaceptadasporlosdoscontratantes(181).
618.Aveceselcontrato"administrativo"sueleser"dispuesto"porellegisladormediante
unaleyformal.Estoocurreysloprocedecuandolaatribucinparacelebrarelrespectivo
contratoleestasignadaalCongresoporlaConstitucin.Assucede,porejemplo, en
materiadeciertaclasedeemprstitos(Constitucin,artculos4y67,inciso3),acuyo
respectoelPoderEjecutivonecesitaelpreviopronunciamientolegislativo;lomismoocurre
conelotorgamientodeconcesionestemporalesdeprivilegiosparalosfinesqueprevel
artculo67,inciso16,infine,delaConstitucin.
Cmo se perfecciona o formaliza la voluntad recproca de las partes en los casos
mencionados? Desde luego, no se produce un trato directo entre el Congreso y el
administradococontratante,esdecirnoexisteunintercambiodirectodevoluntadesentreel
Congresoyeladministrado.Ellegislador,atravsdeunaleyformal,selimitaaexpresar
su conformidad para que el contrato respectivo se efecte; dictada esa ley formal, el
Ejecutivo,comoejecutorconstitucionaldelasleyesformales,ledacumplimiento,dictando
el pertinente decreto y, eventualmente, suscribiendo despus el contrato dispuesto o
realizandolosactosqueloimpliquen(verprecedentemente,textoynota143ter).Eso,que
es lo que ocurre en la prctica, no poda ser de otra suerte, por cuanto la actividad
legislativanoesactividad"inmediata",sino"mediata",yaqueelrganolegislativoemite
laley,peronoeslquienlacumple,sinoelrganoejecutivo.Poresosehadichoqueuna
delasdiferenciasentrelegislacinyadministracinconsisteenquelaprimeraesactividad
mediata, en tanto que la segunda es actividad "inmediata", porque la autoridad
administrativanosloemitenormas,sinoquehacecumplirlasqueellamismaemitey
tambinlasqueemiteelPoderLegislativo.Vaseeltomo1,n4.
Tratndosedecontratos administrativos querequieren una "ley" previa, noseproduce,
pues,unafusinointercambiodirectodevoluntadesentreelParlamentoyeladministrado
cocontratante: no hay un entendimiento o trato directo entre el rgano legislativo y el
administradococontratante.Elintercambiodirectodevoluntadesseproduceenteelrgano
ejecutivo y el administrado, actuando el primero como ejecutor constitucional de la
voluntaddelPoderLegislativo.SindichaconformidaddelCongresoelcontratonopuede
celebrarsevlidamente,puestrtasedesupuestosespecialesenlosquela "competencia"
constitucionalparaellolecorrespondealCongreso.Laleyencuestinnoes,entonces,una
"ley contrato",sinounaleyencuyomritosecelebraelcontrato.La"ley"dereferenciay
el "contrato" celebradoensumrito,dadalaidentidadosimilituddelobjetoaqueen
ambosserefieren,sonactosinterdependientes:deahqueunaleyposterior entantono
existaparaellounfundamentojurdiconopuedemodificaroderogaralaleyquedispuso
elcontrato,puestalactitudoriginararesponsabilidadporincumplimientocontractual,y
tampocopodraunaleyposteriorestablecerunainterpretacinautnticadesusclusulas,
puesesto,porlandoledelamateria,espropiodelacompetenciajurisdiccionaljudicial

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(182).Comobienloexpresunautorrefirindoseacontratoscelebradosenbaseaunaley,
entalescontratos"laleyesslounaetapadelaformajurdicadeexpresindelavoluntad
delEstado,desuconsentimientoparacelebrarelacto"(183).
619.Cundoqueda"perfeccionado"elcontratoadministrativo?Estodependedelderecho
positivo vigente en el lugar de que se trate, el cual a veces contiene disposiciones de
carcter general para todos los contratos y otras veces disposiciones especficas para
algunosdeellos.
Comoregla,puedeafirmarsequeelcontratoqueda"perfeccionado"cuandoseproduceel
acuerdo o fusin de voluntades entre las partes (184) .Es estolo que "generalmente"
acaece,dadoelprincipiogeneraldela "libertadformal" delactoadministrativo(verel
tomo2,n409yn412).Hadetenersepresentequeelcontratotantopuedecelebrarsepor
"discusin directa" que de sus clusulas realicen las partes, como por "adhesin" del
administrado o particular a la voluntad expresada de antemano por la Administracin
Pblica,sinperjuiciodeque,enocasiones,elcontratosecelebrearazdeuna"leyformal"
queaslohayadispuesto(vernmeros617y618).Demodoquedeterminarcundose
produjoelacuerdodevoluntadesentrelaspartes,constituyeuna"cuestindehecho"que
deberresolverseencadacasoconcreto.Talesel"principio".
Perosilanormaaplicablealandoledelanegociacinexigiereque,despusdeproducido
el acuerdo de voluntades se "suscriba el contrato" respectivo, ste recin quedar
perfeccionadocuandosehayacumplidocontalrequisito.Esloqueocurre,porejemplo,en
nuestropasconelcontratodeconstruccindeobrapblicaenelmbitonacional(185).
Otrasveceslacelebracindeuncontratoadministrativohllasesupeditadaaciertocontrol
preventivo, sea ste a priori o a posteriori, vale decir puede estar supeditado a una
"autorizacin" o a una "aprobacin" (186) . As suele ocurrir, por ejemplo, en ciertos
supuestosparalaadquisicinoenajenacinde"inmuebles",ocuandoelcontratoexcedade
ciertomonto (187).Paraelrgimenjurdicodela "autorizacin" ydela "aprobacin"
vaseeltomo1,nmeros229y230.
620.Cmosepruebaoacredita laexistenciadeuncontratoadministrativo?Hayque
distinguirsegnque,paralaperfeccindelacto,lalegislacinlatosensuexijaonoque
seasuscriptoofirmadouninstrumentoespecficodespusdehaberseoperadoelacuerdoo
fusin de voluntades entre las partes. La "prueba" de la existencia de un contrato
administrativohllase,pues,ntimamentevinculadaalaformaenquedichocontratoqueda
legalmenteperfeccionado,todoellosinperjuiciodequeloatinenteala "prueba" dela
existenciadelcontratoimpliqueunacuestinjurdicadistintaaladesu"perfeccin".
Cuandonoserequieraquese firme o suscriba uninstrumentoespecfico, adhoc,yel
acuerdo de voluntades se hubiere producido, el contrato podr acreditarse con un
instrumentootestimonioquecontengaocomprendalaspiezasrespectivasdelascuales
resultedichafusindevoluntades(188).

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Encambio,cuandolalegislacinaplicableexigierelaespecficaexistenciadeuncontrato
escrito,elcontratodeberprobarsecondichoespecficodocumentoescrito,puestratarase
deunrequisitoformaloesencialdesuexistencia.Vaseeltomo2,n412yn494.
Mientras dicho especfico contrato escrito no se hubiere concretado, el contrato debe
considerarse como "no perfeccionado". Ver precedentemente, texto y nota 158. Esta
conclusin, que se impone ante las modalidades propias del derecho administrativo,
concuerdaconel "principiogeneral" vigenteenderechoprivado,encuyombito,como
criterio general, el Cdigo Civil establece que "los contratos que tengan una forma
determinadaporlasleyes,nosejuzgarnprobados,sinoestuvierenenlaformaprescripta"
(artculo1191,normastaqueconcuerdaconelartculo975dedichoCdigo)(189).
CAPTULO IV
ADMINISTRACIN

ELECCIN DEL "COCONTRATANTE" DE LA

SUMARIO: 621. Planteamiento de la cuestin. Nociones generales y esenciales. 622.

Ratio iuris de las normas que fijan criterios para seleccionar al cocontratante de la
AdministracinPblica. 623.QuinespuedensercocontratantedelaAdministracin.
624.LosprocedimientosdeseleccindelcocontratantedelaAdministracinPblicano
son exclusivos de los contratos "administrativos" stricto sensu. 625. Los medios o
sistemas de seleccin del cocontratante de la Administracin Pblica no se vinculan o
concretan a un determinado contrato "administrativo". Consecuencias de ello. 626.
DistintosmediososistemasdeseleccindelcocontratantedelaAdministracinPblica.
Enumeracindelosmismos. 627.A."Libreeleccin".Nocinconceptual.Casosenque
procede.Diferenciaconla"contratacindirecta".628.B."Licitacin".Nocinconceptual.
Planteamiento.Cuestionesfundamentalesaconsiderar.629.Esindispensablelalicitacin
paralacelebracindecontratos"administrativos"?Incidenciajurdicadeello.Ladoctrina.
El"principio"yla"excepcin".LacuestinenlaRepblicaArgentina630.Especiesde
licitacin:pblicayprivada.Analogaydiferenciasentreambas.Loatinentealalicitacin
"restringida":diferenciaconlalicitacin"privada".Elllamado "concurso subasta". 631.
Nocinconceptualdelicitacinpblica.632.Cundoprocede?633.Ratioiurisdeella.
Suobjetivofundamental634.Ventajaseinconvenientes.635.Terminologa."Licitacin
pblica"; "remate"; "subasta";"rematepblico"; y"concurso".Ladoctrina extranjera.
636. Naturaleza jurdica: triple aspecto en que debe considerarse esta cuestin.
Trascendente importancia prctica de todo esto. 637. Caracteres de la licitacin: 1
automatismo;2slounadelaspartesdeleventualcontratoquedaabinitioobligadahacia
laotra. El derechode laAdministracin Pblica adejar sinefecto lalicitacin 638.
Principiosesencialesofundamentalesquelarigen.639.Continuacin.a)"Oposicin"o
"concurrencia". Su razn de ser. El principio y la excepcin. Otros supuestos. 640.
Continuacin.b)"Publicidad".Surazndeser.Suimportancia.Naturalezadelvicioquese
produce por inobservancia total o parcial de este requisito. 641. Continuacin. c)
"Igualdad". Su fundamento. Su ratio iuris. No constituye un principio "absoluto". La
impugnacindelactoporviolacindelprincipiode"igualdad".Vicioqueseocasionapor
inobservanciadeesteprincipio. 642.Elmecanismoocursodelalicitacinpblica:sus
etapasomomentos.Mencindestos.643.a)Pliegodecondiciones.Nocinconceptual.
Suelaboracin. Especies deellos.Sunaturalezajurdica.Contenidodelospliegos;las

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normas sobre procedimiento. Modificacin de los pliegos: distinciones a efectuar.

Interpretacindesustrminosoexpresiones. 644.b)El "llamadoalicitacin".Nocin
conceptual.La"publicidad":surazndeser.Requisitos.Las "publicaciones". 645.c)
Presentacinde"propuestas"u"ofertas".Surazndeser.Diversascuestionesaanalizar.
646. Equivalenciaentre "propuesta" y "oferta". 647.Quinespuedenpresentarsecomo
oferentes,proponentesolicitadores.Losregistrosdeproveedoresydeconstructores.La
"idoneidad" requerida cmo se la justifica? Distinciones al respecto. Rechazo de la
solicituddeinscripcinenelrespectivoregistro:recursosomediosdeimpugnacincontra
ladecisindenegatoria.Otrosupuestodeexclusindellicitador. 648. Naturalezadela
prerrogativadellicitadoraseradmitidoenlalicitacinyacontratarconelEstado.649.
Cuestinsobreterminologa."Licitador"o"licitante"?Significadoprecisodecadaunode
estosvocablos.650.Negativaarecibirlaofertaefectuadaporunproponenteolicitador.
Recursocontralarespectivadecisin. 651. "Forma" delapropuesta.Lacuestinenla
doctrina.Derechoargentino.622.Contenidodelaoferta.653."Error"enqueincurrael
licitador.Alcancesoconsecuenciasdeese"error".654."Efecto"delapropuestauoferta
efectuada.655.Obligacionesdeloferente:a)depsitodegaranta;b)mantenimientodela
oferta.Diversascuestiones.656.Nmeromnimodelicitadores.Principiogeneral.Oferta
nica.657.d)Aperturadelossobresquecontienenlasofertasopropuestas.Realizacin
de dicho acto. Formalidades del mismo. El acta o documento que debe labrarse: su
contenido; trascendencia de ste. 658. e) "Adjudicacin". Nocin de la misma. Su
trascendencia.Cmoycundoseleefecta.659.La"preadjudicacin".La"aprobacin"
dela"contratacin".Situacindelaspartesenesaetapadelprocedimiento.660.Efectos
dela"adjudicacin":situacindelaspartes.Otorgamientodegarantas. 661.Criterioa
que debe atenerse la autoridad administrativa para efectuar la adjudicacin. 662.
Naturaleza jurdica de la adjudicacin. 663. Plazo o trmino dentro del cual la
AdministracinPblicadebeexpedirseacercadelaadjudicacin. 664.La "mejorade
precios"odela"oferta".Concepto.Diversascuestionesysupuestos.665.Adjudicacin
imposible. Licitacin "desierta".Concepto. Efectos. 666. Adjudicacin inconveniente.
Oferta "inadmisible". Concepto de sta. 667. Medios de impugnacin del acto de
adjudicacin o del de preadjudicacin. Recursos y acciones. Alcance del fallo de la
autoridad jurisdiccional. 668. f) El "perfeccionamiento" del contrato administrativo.
Sistemas.Lacuestinennuestropas.Remisin. 669.Fracasodelalicitacinpblica.
Causasquelodeterminan.Consecuencias.670.Viciosdelalicitacinpblica.Regulacin
delosmismos.Irregularidadesirrelevantesointrascendentes. 671.Incumplimientodel
requisitodelalicitacincuandostaesrequeridaporlanorma.Sancincorrespondientea
esairregularidad.Reglasaplicables.672.Derechoquerigeenmateriadelicitacin.Las
normas y los principios. 673. Nocin conceptual. Diferencia con la licitacin pblica.
Terminologa.674.Cundoprocedelalicitacinprivada.Disposicioneslegales.Otrocaso
en que ella es procedente. 675. Quines pueden ser proponentes u oferentes en la
licitacinprivada.Lostextos.Requisitos.Aclaraciones.Casosdeposibleslicitadoresno
contempladosporlasnormas,peroincluidosensuespritu.676.Fracasodelalicitacin
privadaporincomparecencia total delas firmas,proveedores oconstructores invitados.
Solucin. 677. Proceden los depsitos de "garanta de oferta" y de "garanta de
adjudicacin", tratndose de licitaciones privadas? 678. Su diferencia con la

p.54

"contratacindirecta". 679.Derechoquerigelalicitacinprivada. "Procedimiento" y

"adjudicacin".Aplicacinsubsidiariadelasnormasyprincipiossobrelicitacinpblica.
680. Qu pliegos de condiciones deben utilizarse cuando se recurre a la licitacin
"privada" por fracaso de la licitacin pblica que result desierta o donde se hicieron
ofertasinadmisibles? 681.C.Contratacindirecta.Nocinconceptual.Diferenciaconel
sistema de "libre eleccin". 682. Terminologa. 683. No prejuzga sobre la ndole
"administrativa"ode"derechocomn"delrespectivocontrato.684.Cundoprocedela
"contratacindirecta".Ladoctrina.Lostextospositivos;rgimenparalasUniversidades
Nacionales. Los controles necesarios. La licitacin "privada". 685. Caracteres de la
contratacindirecta. 686.Procedimientodelacontratacindirecta.Diversoscasos.Las
exigenciasdelajuridicidad. 687.Sobrequpliegosdecondicionesdebeefectuarsela
"contratacindirecta"cuandoserecurreaellaporhaberresultado"desierta"lalicitacino
porhaber fracasado sta por nohaberse efectuado en ella oferta "admisible"? 688. D.
"Remate pblico". Nocin conceptual. Terminologa. 689. El "remate pblico" como
mediodecontratacindelEstado.Elderechopositivo. 690.Cmopuedeintervenirla
Administracin Pblica en un "remate pblico". Vendedora y compradora. 691. El
"procedimiento"enmateriade"rematepblico"comomediodecontratacinutilizadopor
laAdministracinPblica.Derechoaplicableenlaespecie.Requisitosaobservar.692.E.
"Concurso". Nocin conceptual, Su diferencia con "licitacin". Cundo corresponde
utilizarelprocedimientodel"concurso"paralacelebracindecontratosadministrativos.
693.El "concurso" comomediopreliminardeseleccindelaobracuyarealizacinse
contratar despus. Concurso de planos arquitectnicos; maquetas de monumentos y
esculturas;esbozosybosquejospictricos.Naturalezajurdicadeese"concurso".Derechos
de los intervinientes en el mismo (Administracin y concurrentes). 694. El
"concurso estmulo"instituidoporelEstadoparafomentodelasciencias,artes,letras,etc.
Diferenciadenaturalezajurdicaconel "concurso" mencionadoenelpargrafoanterior
(mediodeseleccindeun"cocontratante").Consecuenciasdeesto.695.El"concurso"
es requisito esencial para la eleccin del cocontratante de la Administracin Pblica?
Supuestosaconsiderar.696.Derechoaplicableenmateriade"concurso".Normasquele
rigen.
621.LaAdministracinPblicanosiemprepuedeelegirlibrementeasucocontratante.Es
muycomnqueelordenjurdicopositivolaconstriaaefectuardichaeleccinobservando
orespetandociertasnormas,exigenciaquepuedeaparecermsacentuadaconreferenciaa
unoscontratosqueaotros.As,enloscontratosde"suministro"prevaleceelcriteriodeque
laseleccindelcocontratantedebeajustarseadeterminadosprocedimientos;encambio,
tratndosedecontratosdondepredomineelcarcter intuitupersonae,laAdministracin
Pblica tiene libertad, o mayor libertad que en otros supuestos, para seleccionar a su
cocontratante,puesnotodapersonasuelereunirlascondicionesespecialesrequeridaspara
efectuardeterminadaprestacin(190).Peroaunenesteltimocaso,laAdministracin
porobviasrazonesticasdebedarleampliapublicidadadichaseleccin,y"motivar"su
decisin,nopudiendoactuarahurtadillasniarbitrariamente,puesellopodraviciaralacto
de "error" o "dolo" en la eleccin del cocontratante, e incluso podra configurar una
"desviacin de poder" cuando la eleccin de un especialista o artista frente a otros
especialistas o artistas de notorios ms mritos o prestigio slo responda al deseo de

p.55

favoreceradichoespecialistaoartista(191).Elcontrolefectuadoporlaopininpblica
merced a la "publicidad" de los actos es siempre saludable, pues rodea al acto de
"juridicidad": el proceder de los funcionarios pblicos debe ser inmaculado e
insospechable.Esdelaesenciadelasinstitucionesrepublicanaselcarcterpblicodelas
actuaciones administrativas; slo por va de excepcin se justificara un temperamento
distinto(192).Laleyno"obliga"aqueenciertoscasosserecurraal tratodirecto:slo
"faculta"aello,locual,paraevitarirregularidades,dejaabierta,porejemplo,laposibilidad
delllamadoa"concurso"entrelostcnicosoartistasespecializados(193).
Desdeluego,silalegislacinaplicableasloexigiereparaalguno,algunosotodotipode
contratos,laAdministracinPblicadeberobservaryrespetarelprocedimientoespecial
establecidoparaseleccionarasucocontratante.Sinolohiciereaselcontratohallarase
viciadopornohaberseobservadounaspectodela"forma"establecida.
622.Lasnormaslegalesyasetratedeconstitucionesodeleyesformalesomaterialesque
establezcan procedimientos especiales para seleccionar al cocontratante de la
Administracin Pblica, tienen una doble finalidad: 1 asegurar la eficiencia en el
cumplimiento del contrato; 2 evitar toda sospecha de inmoralidad en la respectiva
negociacin.
623. Pueden ser cocontratantes de la Administracin Pblica tanto las personas
individuales comolas jurdicas,nacionalesoextranjeras,domiciliadasdentroofueradel
territorio de la Repblica, en tanto dichas personas se hallen encuadradas, o acten
encuadradas,enlasnormasquedisciplinanloatinentealascontratacionesconelEstado
(194).
624.Losprocedimientos aqueserecurreenderechoadministrativoparaseleccionaral
cocontratante de la Administracin Pblica, no son exclusivos de los contratos
"administrativos",propiamentedichos,pues,apartedeque"tambinloscontratosciviles
delaAdministracinpuedenestarsometidosaestasexigenciasprocedimentales"(195),no
es raro observar esas mismas prcticas en las negociaciones que celebren personas
particularesoprivadasentres.Peroesmscomnlaobservanciadeesoscriteriosenel
estrictombitodelderechopblicoqueeneldelderechoprivado,referidosteyaseaala
actuacindelaAdministracinPblicaodelaspersonasparticulares,locualseexplica
dadalandoledelaactividaddelaAdministracinPblica,yaquestasiempredebetener
encuentael"interspblico",quesibiennoesindispensablequesiempreseafavorecido
enforma "directa" e "inmediata",jamsdeberesultardaadocomoconsecuenciadela
actividadadministrativa.Laconcesindeusosobreeldominiopblico,porejemplo,se
otorgaenintersdirectoeinmediatodelconcesionario,locualesjurdicamentecorrecto,
tantomscuandolaconcesindereferencianolesionaalinterspblico;perolavalidezde
esa concesin desaparecera si ella menoscabase el inters pblico, lesionndolo, por
resultarcontrarioalmismo.
625. Los medios o sistemas reconocidos por la ciencia jurdica para la seleccin del
cocontratante de la Administracin Pblica, no son "exclusivos" de un determinado
contratoadministrativo,sinoquesondeposibleaplicacinentodosesoscontratosoen

p.56

muchosdeellos.Trtasedetemperamentosdeposiblevigenciarespectoalageneralidadde
loscontratos"administrativos",cualquierasealaespeciedestos.
Ellojustificaqueelestudiodeesosdistintosmediososistemasseleefectedentrodela
"teorageneral"deloscontratosadministrativos.
626.Ladoctrinadelosadministrativistasmencionalossiguientesmediososistemascomo
idneosparalaseleccindelcocontratantedelaAdministracinPblica,mediososistemas
aloscualesserecurrirencadacasoentantoelloconcuerdeconelderechopositivo:a)
libre eleccin; b) licitacin, en sus dos especies; c) trato directo o privado; d) remate
pblico;e)concurso.
Enlospargrafosquesiguenmeocupardecadaunodeesossistemas.
627.A."Libreeleccin"
EstesistemaconsisteenlaposibilidaddequelaAdministracinPblicaelija directa y
discrecionalmente asucocontratante,sintenerquecumplimentar previamente paraello
algnrequisito especial.Desdeluego,esa "libre eleccin" nosignifica "posibilidad de
arbitrariaeleccin",puestambinaqulaactividaddelaAdministracinPblicahade
ajustarseyrespetarloscriteriosgeneralesquedelimitanlavalidezdesuactuacin(tngase
presentelodichoeneln621).
Pero la circunstancia de que en el contrato "administrativo" una de las partes sea la
AdministracinPblica,cuyaactividadhllasesujetaadiversostiposdecontrolnoslo
de orden financiero y tcnico, sino tambin tico, da como resultado que, al celebrar
contratos, la Administracin no disponga de total o absoluta libertad para elegir a su
cocontratante,comoocurre,encambio,cuandodospersonasparticularescontratanentres.
Esellounaconsecuenciaobviadelamaneracomohabitualmentesedesarrollalaactividad
delaAdministracinPblica.Deahqueelsistemade"libreeleccin"delcocontratante,
por ms que implique el "principio" al respecto, slo sea de aplicacin en casos que
presentendeterminadoscaracteres.Noobstanteesto,enmateriadecelebracindecontratos
administrativos,elprincipiogeneralconsiste,comodigo,enquelaAdministracinPblica
puedeelegirlibreydirectamentelapersonaconlacualcontratar(196):sloatexto
expresogenricooespecficodejaderegirdichoprincipio.Taleselpuntodepartidaen
estamateria,dondesigueimperandola "libertadformal" propiadelactoadministrativo
(vereltomo2,n412).Loqueocurre,comobienloadvirtiGastnJzeaosha,esque
loscasosenloscualeslostextosrequierenlalicitacinparaloscontratosdelEstadosontan
numerososqueellohizoincurrirenerroracercadelareglamisma(197).
Deacuerdoalderechopositivo,locomnohabitualesquelaAdministracinPblicadeba
elegirsucocontratanteenbaseasistemasocriteriosque,obienimplicanunaeleccin
"automtica" delmismo comoocurre,porejemplo,enlalicitacin,odebaelegirlode
acuerdoaotroscriteriosque,porunauotrarazn,implicansiempreunarestriccinmayor
omenoraesalibertaddeeleccin(198).

p.57

Ladoctrinaestcontesteenqueelsistemadela"libreeleccin"delcocontratanteslorige
paraloscasosdeespecialcarcteryque,endefinitiva,resultanextremosentres:paralos
asuntosdegrantrascendenciaeconmicaodemuypequeaimportanciaeconmica(199).
Sostinese,tambin,queelsistemadela"libreeleccin"seimponeenaquelloscontratos
dondeprevaleceelfactor"personal"delcocontratante,laconfianzaque,desdetodopunto
devista(financiero,tcnicoymoral),stepuedamerecerlaalaAdministracinPblica
(200);encambio,cuandoesefactor"personal"carecedeimportancia,rigenotrossistemas
deeleccindelcocontratante,inclusoalgnsistema "automtico",talcomoocurreenlos
supuestosde "licitacin",encuyavirtudelcontratoserealizaodeberealizarseconla
persona que, de acuerdo al resultado de aqulla, haya ofrecido mayores ventajas
econmicasparalaAdministracinPblica.
Sobrelabasedeloexpuesto,esdeprincipioqueenlaconcesindeserviciopblico,por
ejemplo,donde,conrelacinalconcesionario,prevaleceelcarcter intuitupersonae,se
imponeelsistemadelibreeleccindelcocontratante(concesionario,enlaespecie),siendo
innecesarioelllamadoa"licitacin"paraotorgarlaconcesin.Conatendiblesargumentos,
aslosostienenautorizadosexpositores(201).
Ennuestroorden"nacional"lalegislacinnoexigequeserecurraala"licitacin"parael
otorgamientodeconcesionesdeserviciopblico(verartculo55delaleydecontabilidad
delaNacin,decretoley23354/56;asimismo,vaseeldecreton6900/63queaprobel
ReglamentodelasContratacionesdelEstado)(202).Sinembargo,quizdebidoauna
deficiente informacin jurdica o tambin a un exceso de precauciones, o a recelos
determinados por alguna experiencia ingrata, las constituciones de algunas provincias
nuestras exigen la licitacin pblica para el otorgamiento de concesiones de servicios
pblicos(203).Ensumrito,cuandoelordenamientojurdicovigenteenellugardequese
tratenoexijaelprocedimientodela"licitacin",podrnotorgarsevlidamenteconcesiones
deserviciospblicossinrecurriradichoprocedimiento.
Igualmente,poraplicacindelcriterioyasealado,elsistemadela "libreeleccin" del
cocontratanteseimponeenlosnegociosoasuntosmuypequeos,esdecirdeescasomonto
pecuniario (204) . Es lo que sucede en nuestro pas en el orden nacional, donde el
Reglamento de las Contrataciones del Estado excluye de sus disposiciones las
contratacionesquenosuperenlosmontosfijadosparalosgastosde"cajachica",siempre
quenoexcedanelactuallmitedecienmilpesosestablecidoenelartculo56,inciso3,
apartadoa)delaleydecontabilidad quefuereformado,encuantoal"monto", porel
decreto6449/67(205).Enelmbito"provincial"esferacomunal,algunasconstituciones
excluyendelalicitacinyaseaalasobraspblicas,oastasyalasadquisicionesqueno
excedandedeterminadomonto(dedoscientospesos,ConstitucindeLaRioja,artculo144
;demilpesos,ConstitucindeMendoza,artculo202,inciso7).
Demaneraquelosprocedimientoscualquieradeellosqueimpliquenunarestriccinala
"libre eleccin" del cocontratante por parte de la Administracin Pblica, son
improcedentes si una norma vlida no los exige como requisitos de la respectiva
contratacin.Deahderivaqueelnohaberseguidounprocedimientodado verbigracia,

p.58

licitacin cuando la legislacin pertinente no lo requiere, en modo alguno vicia el

respectivocontrato(206).Comoloadvertirmsadelante,alreferirmeala "licitacin",
todanormaqueimpliquedesvirtuarelsistemade"libreeleccin"desucocontratanteporla
AdministracinPblica,debeserdeinterpretacinestrictaorestrictiva,yenmodoalguno
deinterpretacinextensivaoampliativa.
Desdeluego,nodebeconfundirseelsistemade"libreeleccin"delcocontratante,conel
llamadosistemade "contratacindirectaoprivada".Aqul, desdeunprincipio,dejaen
ampliaytotallibertaddeaccinalaAdministracinPblicasalvolaslimitacionespropias
o inherentes a la actividad de sta , quien, en consecuencia, reunidas las pertinentes
condicionesobjetivas,puedecontratarsinnecesidaddeobservarorealizartrmiteprevio
alguno. En cambio, la "contratacin directa o privada" slo procede cuando, reunidas
tambin las condiciones objetivas establecidas, la Administracin Pblica haya dado
cumplimiento a ciertos requisitos especiales; as, si bien la ley de contabilidad, y su
reforma,autorizanala contratacindirecta cuandolaoperacinnoexcedadecienmil
pesos (artculo 56, inciso 3, apartado a. y decreto 6449/67), el Reglamento de
ContratacionesdelEstadosupeditaelejerciciodeesaatribucinalpreviorequerimientode
ofertaatrescasasdelramo,debindosedejarconstancia,encasocontrario,delasrazones
queimpidierenprocederas(reglamentacinalartculo62delaleydecontabilidad,inciso
10).
628.B."Licitacin"
ConsisteenunprocedimientodeseleccindelcocontratantedelaAdministracinPblica
que,sobrelabasedeuna "previa" justificacindeidoneidadmoral,tcnicayfinanciera,
tiendeaestablecerqupersonaoentidadeslaqueofreceel"precio"msconvenientepara
laAdministracinPblica.
Lascaractersticasconcretasdelacosaaconstruiroaentregar,odeltrabajooservicioa
realizar, como objeto del respectivo contrato, son fijadas de antemano por la
AdministracinPblicaenelpliegodecondiciones("clusulasparticulares"),conformelo
requierenelReglamentodelasContratacionesdelEstado(reglamentacinalartculo61de
laleydecontabilidad,incisos30,44,45,46,49,50,52,53,67,129,130,138,139y148,y
alartculo62,inciso1delamisma)ylaleydeobraspblicas13064(artculos4,11y
12)(207).
Encuantoalaidoneidadtcnica, moralyfinanciera delos eventuales oferentes esde
advertirquedebehallarseacreditadaapriori(208).Separtedelabasedequetodoslos
queintervienen enuna licitacin porhaberseadmitido suinscripcin enelrespectivo
registrotienenresponsabilidadmoral,tcnicayfinanciera;delocontrarionoseleshabra
inscripto.Esesoloqueocurreenordenamientosjurdicoscomoelnuestro,donde,como
reglageneral,paraintervenirenlicitacionesestatalesexistelaobligacindeestarinscripto
enelregistropertinente(deProveedoresdelEstado,deConstructoresdeObrasPblicas,
etc.)(209).

p.59

Lalicitacinseconcretafundamentalmente,entonces,aestablecerqupersonaoentidad
ofreceel"precio"msconvenientepararealizarlaprestacinespecificadaenelpliegode
condiciones(210).Poresosehadichoqueelsistemadela"licitacin",comomediopara
elegirelcocontratante,alrevsdeloqueocurreconelsistemade"libreeleccin",esun
sistema "automtico",porcuantoelcontrato debe adjudicrseleaquienofrecielmejor
"precio"(211).Enesteordendeideasla"discrecionalidad"delaAdministracinPblica
tiene poco margen. Pero estimo que el concepto de "precio ms conveniente" es
comprensivo,tambin,de"condicionesmsconvenientes".
Laidoneidadtcnica,moralyfinancieradeloseventualesoferentesolicitadoresquedao
debequedaracreditadaconanterioridadalactodelicitacin.Elloesasporque,comodije,
slopuedenintervenirenlicitacioneslaspersonasoentidadesinscriptasenlosrespectivos
registros, o las que, sin estar inscriptas, sean de notoria solvencia o la ndole de la
negociacin justifique la exencin de tal requisito (212) . Para ser inscripto en dichos
registroselsolicitantedebeacreditarsuidoneidadenelordenmoral,tcnicoyfinanciero.
sa es, precisamente, la ratio iuris de los expresados registros. Sobre tales bases el
interesadointervieneenlalicitacin,laqueentoncesquedacircunscriptaaestablecerel
mejor "precio" con relacin al objeto del contrato, cuyas especificaciones constan
detalladamente en el pliego de condiciones. Sera inconcebible que la Administracin
PblicainscribaenelRegistrodeProveedoresdelEstadoodeConstructoresdeObras
Pblicas inscripcin que por s misma implica, o debe implicar, toda una garanta de
moralidadydeeficienciatcnicayfinancieraapersonascuyosantecedentesysituacinno
justifiquen tal reconocimiento. La inscripcin indebida puede hacer pasible de
responsabilidad al funcionario que la dispuso. Igualmente sera inconcebible que, con
relacinapersonasoentidades noinscriptas enelRegistrodeConstructoresdeObras
Pblicas, la Administracin Pblica, en base a lo autorizado por el artculo 27 del
reglamento de ese Registro, faculte que se presenten a licitacin personas carentes de
solvencia tcnica y financiera; tambin en tales casos los funcionarios integrantes del
Consejo del Registro Nacional de Constructores de Obras Pblicas, al autorizar
indebidamentequeunapersonanoinscriptaintervengaenlalicitacin,puedenincurriren
responsabilidadporirregularcumplimientodesusobligacioneslegales(213).
Sinoobstantehabersidounapersonaoentidadinscriptaenelregistrocorrespondiente,por
haberacreditadoasatisfaccinsolvenciamoral,tcnicayfinanciera,yhaberluegoesa
personaofrecidoenunalicitacinelpreciomsconveniente,laAdministracinPblica
estuvierefacultadaparanoadjudicarleelcontratoaesapersonaoentidad,sosteniendoque,
a juicio de ella, otro de los oferentes, tambin inscripto pero cuyo precio es menos
conveniente,ofrecemejoresperspectivascomococontratante,yelcontratosecelebrasecon
estaltimapersona,ellodestruiralarazndeserdelosexpresadosregistrosyecharapor
tierralaesenciamismadelalicitacin,pudiendodarlugaraprocederesarbitrariosdeparte
delaAdministracinPblica.Silos"registros"existenhayqueasignarlesyreconocerles
todaslasconsecuenciaslgicasderivadasdesusconstancias.Vaseprecedentemente,texto
ynotas181y181bis.

p.60

Unodelospresupuestosfundamentalesdelalicitacinesla"igualdad"detratoparatodos
lo que intervienen en ella como licitadores u oferentes; pero esa "igualdad" no est
supeditadaavaloraciones subjetivas realizadasporlaAdministracinPblicaatravsde
susdecisiones:lareferida "igualdad" exigequelasituacindelosdistintosoferenteso
licitadoresseavaloradaesencialmentesobrebasesodatos "objetivos" (constanciasdela
inscripcinenelrespectivoregistroy "precio" ofrecido).Locontrarioatentaracontrala
seguridadjurdica,esenciadelderecho.Comoyalodijeprecedentemente,enestembito
jurdicola"discrecionalidad"delaAdministracinPblicatienepocomargen.Elmero
hechodequeunapersonaoentidadhayasidoinscriptaenelrespectivoregistroseastede
Proveedores, de Constructores de Obras, etc., lo cual presupone haber acreditado
fundamentalesrequisitosdeidoneidadmoral,econmicaytcnica,leotorgaderechoaun
tratoigualaldecualquierotrapersonaquesehayapresentadocomooferenteenlamisma
licitacin, salvo supuestos verdaderamente excepcionales que reclamen una solucin
particular.
As,pues,encasosexcepcionales,ysiemprequeellonocontradigaunanormapositiva,a
pesardequelosrespectivosoferentesseanpersonasoentidadesdeacreditadasolvencia
moral,tcnicayeconmica,elmejor"precio"puedenoserdecisivoenesteordendeideas.
Ello ocurrir, por ejemplo, cuando se trate de la construccin de una obra donde la
utilizacindematerialesodeprocedimientosqueimpliquenunanovedadenelterrenode
lacienciaydelaindustria,aconsejerecurrirapersonasoentidadescuyosantecedentes
permitanafirmarqueposeenmayorcompetenciatcnicaparaelmanejoyempleodedichos
materialesoprocedimientos.El "automatismo" delalicitacinnopuedellegarhastael
absurdo de desvirtuar la propia esencia y razn de ser de ella, imponiendo a la
AdministracinPblicalaobligacindecontratar,asabiendas,encondicionesquenoson
lasmsventajosasparalosinteresespblicos.Laresolucinquesedicteencasosasdebe
serdebidamente"motivada",esdecirdebidamente"fundada"(sobre"motivacin",vaseel
tomo2,n411).Peroesto,porserlo excepcional,nodesvirtael "principio" quedejo
expuesto acerca de que la licitacin se circunscribe a establecer quin ofrece el mejor
"precio"olasmejorescondiciones.
Algunostratadistasaldarlanocinconceptualde"licitacin"lohacenenformapordems
"general",alextremodetornarladifusaovaca,puesalexpresarculeselobjetoaque
respondela licitacin, manifiestan quees elde"determinar lapersonaqueofrece ala
Administracin condiciones ms ventajosas". Ello lato sensu es exacto, pero a qu
ventaja concreta serefierelalicitacin?Otrosexpositoresdicenquetalobjetoeselde
lograr el mayor acierto en la contratacin desde los puntos de vista moral, tcnico y
financiero.Semejantesposicionesnolasconsideroaceptables,mximeenordenamientos
jurdicos como el argentino, donde, porlas razones ya dadas,el objeto concreto de la
licitacin es el de determinar cul de los intervinientes en ella ofrece el "precio" o
condiciones ms convenientes (ver precedentemente, texto y nota 183). Todo lo
relacionadoconlajustificacindelamoralidadysolvenciaeconmicaytcnicadelos
eventuales cocontratantes delEstadoes ajenoalaetapa "licitacin":correspondeaun
captuloanterior,elde"inscripcinenelregistropertinente".

p.61

Toda persona o entidad inscripta en el correspondiente registro, tericamente es

consideradaaptaparacontratarconelEstado,cuandoel"precio"ofrecidoopedidoseael
mejor con referencia a determinado contrato. Todos los inscriptos en los registros se
consideraquerenenlascondicionesnecesariasparasercocontratantesdelEstado,porlo
que,eneseordendeideas,estncolocadosenelmismoplano,valedecir,atodosseles
consideraigualmentemoralesyatodosselesconceptacomoposeedoresdelasolvencia
financiera y tcnica necesaria para cumplir satisfactoriamente el contrato, en tanto los
requerimientos de la financiacin de ste armonicen con los datos sobre solvencia
econmica del eventual cocontratante existentes en el registro. En ste debe existir
constanciaprecisadelmontohastaelcualllegalasolvenciaeconmicadecadainscripto,
loque,enloscasosconcretos,permitirestablecersitalocualpersonaoentidadestono
en situacin de tomar a su cargo un contrato de determinado monto. Las personas o
entidadescuyasituacineconmicanolespermitatomarasucargouncontratoquesupere
determinadomonto,nopuedenresultaradjudicatariasdelmismo(214).Pero,conelobjeto
dequeestospresupuestostericosnofallenofracasenenlaprctica,esmenesterquela
inscripcinenelregistrocorrespondiente sloseautoricedespusdeunaexhaustivay
honesta comprobacin de la idoneidad moral, tcnica y financiera de los eventuales
licitadores. Lo relativo a la "inscripcin" en el registro es, pues, de fundamental
importanciaenelrgimendecontratacionesdelEstado.
629.La "licitacin",noobstantelafrecuenciaconqueesrequeridaporelordenamiento
jurdicopositivo,noconstituyeel"principio"enmateriadeeleccindelcocontratantedela
AdministracinPblica.Tal"principio"eseldela "libreeleccin" (vern627).Porlo
dems, a pesar de la expresada frecuencia con que el orden jurdico suele exigir la
"licitacin",esdeadvertirque,aunentonces,ellonosiemprecomprendea "todos" los
contratos,sinoa "ciertos" contratos; as,porejemplo, laconcesin deusodedominio
pblicoylaconcesindeserviciopblicogeneralmenteescapanalaexigenciamencionada
(215).
La"licitacin",pues,sloprocedecuandounanormavlidalaexija.Dentrodelateoradel
contratoadministrativo,lalicitacinnoconstituyeunrequisito"implcito":nopertenecea
la "esencia" de dicho contrato, aunque s a su "naturaleza" (216) . No existiendo tal
requerimiento,elrespectivocontratopuedecelebrarsevlidamentesinelrequisitodela
licitacin.Demodoquenosiempreesindispensablerecurrirastaparalacelebracinde
contratosadministrativos.Perosilanormaaplicableloexigiere,elnocumplimientodela
licitacinviciaelcontratopertinente;asloharnotarmsadelante(n671).
El "principio", entonces, es el de la "libre eleccin" del cocontratante (217) , lo cual
armoniza conel principio de "libertad formal" del acto administrativo. Slohay actos
administrativos"formales"cuandolanormaexijaunadeterminada"forma"(vertomo2,n
412).Lalicitacinesunaspectodelcontratoadministrativovinculadoasu"forma"(vern
636,puntoB).
Noobstante,hayquienpiensaqueanteelsilenciodelaley,lalicitacindebeserlaregla
(218).Apartedequetalopininhllaserechazadaporlageneralidaddeladoctrina,su

p.62

improcedencia la juzgo manifiesta, pues ella implica la derogacin de dos principios

bsicosdenuestramateria:1eldelalibertadformaldelactoadministrativo;2eldela
libertad o discrecionalidad de la Administracin Pblica para seleccionar o elegir a su
cocontratante. La derogacin de tales principios requiere texto expreso especfico o
genrico quelaestablezca.Noesposibledarporquebradostalescriteriosporelmero
silenciodelalegislacin.
Otrostratadistasmanifiestanque,deacuerdoalderechovigenteensusrespectivospases,
elprocedimientodelalicitacinconstituyelareglaoprincipioenmateriadecontratacin
administrativa(219).Esto,quetrasuntaunaconfusindelosconceptosrgimen"legal"y
rgimen "jurdico",nodesvirtalaafirmacindequelalicitacinesunprocedimiento
"excepcional" ynola"regla" enmateriadecontratacinadministrativa,pormsquea
textoexpresoalgunosordenamientosjurdicoslaerijanenprocedimientogeneralizadode
contratacin. Una cosa es el sistema "legal" imperante y otra muy distinta el sistema
"jurdico" pertinente. El sistema legal puede modificar al sistema jurdico y crear
"excepciones";pero,apesardeello,elsistema"jurdico"conservarsuvigenciacientfica.
Precisamente,laexistenciadetexto"expreso"queexijalalicitacincorroboraqueenesta
materiael"principio"eselcontrario,oseaqueenausenciadetaltextosiguerigiendoel
principio de libertad formal del acto administrativo. Nuevamente cabe repetir aqu lo
afirmadoantaoporGastnJze:loscasosenloscualeslostextosestablecenlalicitacin
paraloscontratosdelEstado,sontannumerososquesehapodidoincurrirenerroracerca
delareglamisma(220).
La "generalidad" o "frecuencia" conqueelderechopositivoexijala"licitacin"como
procedimientoparalacelebracindecontratosadministrativos,enmodoalgunoconvierte,
pues, a dicha exigencia en el "principio" o "regla" aplicable en la especie (221) . La
licitacin jams ser indispensable si una norma no la requiere, y ese requerimiento
normativo constituye, precisamente, la "excepcin" al principio de "libre eleccin",
procedimiento esteltimo queprocedersiemprequeunanormanoloprohba,siendo
innecesarioquelanormaloautorice.Los "principios" rigenporssolos,porimperiode
ellos mismos; tienen operatividad propia, derivada, precisamente, de su carcter de
"principios";las"excepciones"requierennormaquelaspongaenejercicio.Deloexpuesto
deriva una consecuencia fundamental, advertida oportunamente por Jze: "siendo el
principio general el poder discrecional de la Administracin para la eleccin del
cocontratante,nocabeinterpretarampliamentelostextosquederoganelprincipiogeneral"
(222).Latrascendenciadeestoesobvia,puessilanormarespectivanoexigeexpresao
claramente la "licitacin" paraundeterminadocontrato,sinoque,despusdemencionar
taxativamenteloscontratosalosqueseaplicareseprocedimiento,agrega comosuele
ocurrirenciertosregmeneslegales "ydemscontratossusceptiblesdelicitacin",esta
ltima expresin debe interpretarse restrictiva o estrictamente y en modo alguno
ampliativaoextensivamente;deah,porejemplo,quelaconcesindeserviciopblicono
debaconsiderrselaincluidaenunaexpresinsemejante,puestalcontratoadministrativo,
porprincipio,excluyelalicitacin,salvotextoexpresoquelaexija(vern627,textoynota
174).Algosimilarcorresponderaafirmardelasconcesionesdeusodeldominiopblico,
vgr.lasdeaguaparairrigacinolasconcesionesencementeriosparaconstruirsepulcros.

p.63

Por lo dems, carece de sentido decir que la licitacin procede "en todos los dems
contratos susceptibles de ella", pues es evidentemente raro el contrato que no sea
susceptibledecelebrarseprevialicitacin;tratndosedeunaexpresinambigua,seimpone
suinterpretacinestrictaorestrictiva,puessaeslamaneradeinterpretartodoaquelloque
restrinjalos "principios" de libertad enlaeleccin desucocontratanteporpartedela
Administracin Pblica y de libertad formal del acto administrativo. Estimo que la
mencionada expresin "en todos los dems contratos susceptibles de ella" (es decir,
susceptiblesdela"licitacin"),debesuprimirsedelordenjurdico,porqueatentacontrala
pertinente"certeza"delderecho.
Ennuestropas,enelorden "nacional",conlassalvedadespertinentes,elrequisitodela
licitacin esrequeridoporlalegislacinparatoda "compra" o "venta" porcuentadela
Nacin,ascomorespectoatodocontratode "locacin", "arrendamiento", "trabajo" o
"suministro" (223).Tambinlaexige,conlassalvedadesqueestablece,laleydeobras
pblicas13064,artculo9.Enelorden"provincial"lasconstitucioneshacenreferenciaa
la licitacin, exigindola respecto a contratos que celebren ya sea la provincia o las
municipalidades; pero notodas las constituciones tienen sus textos redactados deigual
manera:haydiferenciaderedaccinentreellos,locuallostornadeuncontenidoms
amplioomslimitado,segnloscasos(224).
Peroauncuandoelderechovigentenolaexigierecomorequisitoesencial,nadaobstaa
que, en el caso concreto, la Administracin Pblica recurra a la "licitacin" como
procedimientodeeleccindesucocontratante(225).Tratarasedeunrequisitosuperfluo
que,lejosdeviciarelacto,lorodeadejuridicidad,dadaslasgarantasdeseriedadquees
lgicodeducirdeunalicitacinllevadaacabocorrectamente.
630.Ladoctrinaylalegislacinreconocenlaexistenciadedosespeciesfundamentalesde
"licitacin": la pblica y la privada. Pero existe, adems, un tercer tipo de ella: la
"restringida"que,comoseverluego,noesotracosaqueunasubespeciedelalicitacin
"pblica",aunquealgunosautoreslaconfundanconlalicitacinprivada,alextremodeno
distinguirentreambas.
Todos esos tipos o especies de licitacin, aparte de su anlogo substrato, tienen sus
marcadadiferencias.
La analoga consiste en que todas implican un medio o sistema de que se vale la
AdministracinPblicaparaseleccionaroelegirasucocontratante.
Ladiferenciaradicaenquinespuedenintervenir,comooferentesolicitadores,encada
unodeesossupuestos.
Enlalicitacin"pblica"elnmerodeoferentesolicitadoresnotienelimitacin.Pueden
concurrircomotales todasaquellas personasoentidades que,deacuerdoalasnormas
vigentes,estnencondicionesdepresentarseaesalicitacin.Esascondicionesvarano
puedenvariardepasapas,odelugaralugar.Entrenosotros,enelorden nacional,
puedenpresentarseaunalicitacinpblicatodaslaspersonasoentidadesinscriptasenel

p.64

Registro de Proveedores del Estado, en tanto la actividad y rubros que figuren en la

inscripcin se relacionen con el objeto del contrato a celebrar (226) . Por excepcin,
tambin pueden ser oferentes o licitadores las personas o entidades que, aun sin estar
inscriptasendichoRegistro,sehallenexpresamenteautorizadasporlalegislacin(227).
Enlalicitacin"privada"slopuedenintervenir,comooferentesolicitadores,laspersonas
o entidades "invitadas" al efecto por la Administracin Pblica. Cundo procede este
temperamento? Quines son esas personas o entidades? Cmo y de dnde se las
seleccionaparainvitarlasalicitar?Laprocedenciaoadmisindelalicitacin"privada"se
basa,primordialmente,enel"monto"o"valor"estimadodelaobrauoperacin(228),o
cuando,enmateriadeobraspblicas,setratedetrabajoscomplementarios,ourgentes,o
que,porreferirsealaseguridaddelEstado,exijanunagarantaespecialogranreserva,o
cuandosetratedetrabajosquerequieranunaespecficacapacidadartsticaocientfica,o
cuando una licitacin hubiese resultado desierta o no se hubiere hecho en ella oferta
admisible(229).Debetratarsedepersonasoentidadesqueacteneneltipodenegocioa
queserefiereelcontratoacelebrar;debenestarinscriptasenelRegistrodeProveedores
delEstado;elnmerodepersonasoentidadesqueseinvitarnodebesermenordeseis;las
invitacionesdereferenciadebenefectuarseenformarotativadentrodelasfirmasinscriptas
enelRegistrodeProveedoresdelEstado(230).
Encambio,lalicitacin"restringida"quealgunosautoresnodistinguendela"privada",
dndola entonces como directamente opuesta a la "pblica" (231) es aquella en que
nicamente pueden intervenir personas o entidades que renan ciertas condiciones de
idoneidadespecialmenterequeridas,oquerespondanaespecialesrequisitosfijadosporla
AdministracinPblica.As,habra"restriccin"(o"limitacin")cuandosloseadmitan
comolicitadoresapersonasdeundistritoomunicipio,oaempresariosdeciertacapacidad
mnimadeproduccin,oaempresariosdedeterminadasobrasencurso,etc.(232).Aqu
nohay "invitacin" personal,sino "llamadoalicitacin".Peroestetipodelicitacin,la
"restringida",noessinounasubespecie delalicitacin pblica,acuyorgimen debe
adscribrselaenlopertinente(233).
En nuestro pas mbito "nacional" no existe, como procedimiento especfico de
contratacinadministrativa,lalicitacin "restringida",consideradastaenelsentidoque
acabo de exponer. Cuando se trate de obras o trabajos que requieran conocimientos o
aptitudes tcnicas especiales, nuestra legislacin autoriza la licitacin "privada" o la
"contratacin directa" (234) que, por cierto, difieren de la expresada licitacin
"restringida".
Tampoco existe ennuestroderecho unafigura queofrece ciertos rasgos similares a la
licitacin "restringida". Me refiero a lo que algunos autores extranjeros denominan
"concurso subasta"(235).
La diferencia entre la "licitacin privada" y la "restringida" es obvia: la primera es
admitida,porprincipio,cuandosetratadeunaoperacinquenoexcedadedeterminado
monto,ocuandosetratedepersonas"determinadas"quepresumiblementepuedanrealizar
lostrabajosuobrasquelaleymenciona(vertextoynotas200y201);lasegundanotiene

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encuentaestascircunstancias,sinolasexpresadasenprrafosprecedentes.Apartedeello,
enlalicitacin"privada"hay"invitacinpersonal",entantoqueenla"restringida"hayun
"llamadoalicitacin"efectuadomediantelahabitualpublicacin.
LicitacinPblica
631.Quhadeentenderseporlicitacinpblica?Enunpargrafoprecedente(n628)dije
que la "licitacin" consiste en un procedimiento de seleccin del cocontratante de la
AdministracinPblicaque,sobrelabasedeuna"previa"justificacindeidoneidadmoral,
tcnicayfinanciera,tiendeaestablecerqupersonaoentidadeslaqueofreceel"precio"
o condiciones ms conveniente para el Estado. Pero ste es el concepto "lato" de
licitacin,porloqueahoracorrespondeestablecerquhadeentenderseconcretamentepor
licitacin"pblica",queesunadelasespeciesdeella.
Porlicitacin"pblica"debeentenderseelprocedimientodeseleccindelcocontratantede
laAdministracindondeelnmerodeoferentesolicitadoresnotienelimitaciones,dado
que pueden concurrir a ella todas aquellas personas o entidades que, de acuerdo a las
normasvigentes,estnencondicionesdepresentarsealalicitacindequesetrate(vaseel
n630,textoynotas198y199).Demaneraqueelrasgotpicodelalicitacin"pblica"es
laposibilidaddequeconcurraaellaunnmeroilimitadodeoferentesolicitadores,entanto
stossehallenencuadradosenlasdisposicionesnormativasvigentes(236).
Considerada como procedimiento, la licitacin tiene sus "etapas" o "momentos", a los
cualesmereferirmsadelante.
632.Cundoprocedelalicitacinpblica?
Comolalicitacinimplicaunaexcepcinalprincipiodelibreeleccindesucocontratante
porpartedelaAdministracinPblica,ellasloesexigiblecuandounanormalarequiere.
Silanormanolaexige,lalicitacinnoesindispensableparalacelebracindecontratos
administrativos.
Perocomoqueddichoenunpargrafoanterior,auncuandoelderechovigente nola
exigierecomorequisitoesencial,nadaobstaaque,enelcasoconcreto,laAdministracin
recurraala "licitacin" comoprocedimientovoluntariodeeleccindesucocontratante
(237).
Demaneraque,cuandolanormaaplicablelorequiera,deberecurrirseala "licitacin".
Perocomostapuedeser"pblica"o"privada"cundoprocedelalicitacin"pblica"?
Cuandoeltextolegalexijaqueserecurraala"licitacin",sinaclararsistaespblicao
privada,debeentendersequesetratadelalicitacin "pblica":1porqueenmateriade
licitacin,ellaconstituyeelprincipio,siendolalicitacinprivadala"excepcin",loqueas
resultadenuestrostextoslegales(decretoleydecontabilidad,23354/56,artculos55y56,
inciso1;leydeobraspblicas,13064,artculo9);2porquepudiendoconcurriraellaun
nmero "ilimitado" de licitadores u oferentes en tanto, desde luego, stos se hallen

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encuadradosenlasreglamentacionesvigentes,elloestmsdeacuerdoconlaideade
"libertad",delacualjamsdebeprescindirseenunEstadodeDerecho.
Dado que la licitacin "privada" reconoce como primer y general fundamento que el
contratouoperacinpertinentesnoexcedandedeterminado "monto",apartirdelcualla
licitacin debe ser "pblica", corresponde establecer cmo se determina en tal caso el
monto apartirdelcuallalicitacindebeostentaresteltimocarcter.Ciertoesquelas
leyes fijan ese monto (dos millones de pesos la ley de contabilidad y su decreto
modificatorio 6449/67 (238) ; tres millones de pesos la ley de obras pblicas y su
modificatoria16798)(239);noobstanteesto,enlaprcticasuelensurgirdificultadespara
determinarculesenrealidadelmontoconcretodeundeterminadocontrato.Estepunto
fundamental hllase expresamente resuelto en el Reglamento de las Contrataciones del
Estado, en cuyo mrito se considerar importe total aquel en que se estime la
"adjudicacin", incluidas las eventuales opciones de prrroga; dicho criterio rige aun
cuandoelimportedelapreadjudicacinsupereelimportemximofijadoenlaleyenno
msdelveinteporcientodeste(240).Ladoctrinaestdeacuerdoconestecriterio(241).
633.Laratioiuris,larazndeserdelalicitacin,debeanalizarsedesdedosaspectos:con
relacinalEstadoyconrelacinalosadministrados.
ConrelacinalEstado,dicharatioiurisnoesotraqueconseguirqueelcontratoserealice
demodotalquelaAdministracinPblicatengalasmayoresposibilidadesdeaciertoenla
operacin,enloquerespecta,porunlado,al "cumplimiento" delcontrato(calidaddela
prestacin, ya se trate de entrega de cosas o de la realizacin de servicios o trabajos;
ejecucindelcontratoeneltiempoestipulado;etc.)y,porotrolado,alogrartodoesoenlas
mejorescondicioneseconmicas.
Landoleprecisadelaprestacinsurgirdelpliegodecondiciones,alquedebernatenerse
laspartescontratantes.
Todolorelacionadoconlasolvenciamoral,tcnicayfinancieradeloseventualesoferentes
olicitadores,tericamenteconstituyeunacuestin"preliminar"alalicitacinensmisma,
puesesosdatosorequisitosdebenquedarsatisfechosaladmitirselainscripcindeuna
personaoentidadenelrespectivoregistro.Deahque,acreditadayalasolvenciamoral,
tcnicayfinancieradeleventuallicitador,elobjetivofundamentaldelalicitacinconsista
enestablecerquinleofrecealaAdministracinPblicael"precio"msconvenientecon
relacinalandoledelcontrato,pueshallndoseinscriptosloslicitantesuoferentesenel
respectivoregistro,selessuponeidneosmoral,tcnicayfinancieramenteparacelebrary
ejecutar el contrato objeto de la licitacin. Ese "precio" ms conveniente quedar
determinadoporelexamendelasofertasqueensobrecerradohabrnhecholoslicitadores.
Loatinenteaqueelobjetivofundamentaldelalicitacin tantomsenordenamientos
jurdicos como el nuestro, donde existen los registros mencionados, en los que deben
inscribirselosposiblesoferentesconsisteenestablecerquinofreceelmejor"precio",lo
hetratadoconamplitudydetenimientoenunpargrafoanterior,n628,alcualmeremito.
LoqueantecedeconstituyelaratioiurisdelalicitacinencuantostaleinteresaalEstado.

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Pero con el procedimiento de la licitacin tambin se busca una garanta para los
particularesoadministradoshonestosquedeseancontratarconelEstado.Enesteordende
ideas,dichoprocedimientotiendeamantenerla"igualdad"entrelosadministradosensus
relaciones con la Administracin Pblica, evitando de parte de sta favoritismos en
beneficiodeunoyenperjuiciodeotros;valedecir,trtasedeevitarimprocedentestratos
preferencialesoinjustos.Hayenestonoslounarazn"jurdica"lareferida"igualdad"
quejustificala"licitacin",sinotambinunarazn"moral"(242).Conacierto,unautor
dijoquelalicitacin"sirvealbuenfuncionarioparacubrirlodelamaledicenciaysirve
contraelmalfuncionarioparaimpedirsusmanejosdolosos"(243).
634.Lalicitacin,apesardesugeneralaceptacinentodoslospasesydesusobvias
ventajas,ofrecetambinsusinconvenientes.
Entre sus ventajas pueden mencionarse: a) accin moralizadora, pues en materia de
contrataciones, tiende a excluir de la Administracin Pblica los comportamientos
indecorososdefuncionariospropensosadichasactitudes.Elcarcter "automtico" dela
licitacinrealizadastasobrebasesigualesparatodosloslicitadoresreducealmnimolas
posibilidades de que el contrato le sea adjudicado a quien no hizo la propuesta ms
ventajosaparalaAdministracin.b)Convenienciaeconmica,puesdadalaconcurrenciau
oposicin entre los oferentes, stos, para obtener la adjudicacin, deben esforzarse en
ofrecerelpreciomsventajosoparalaAdministracin.c)Accindecontrol,ejercidapor
lospropioslicitadoresuoferentes,puesensupropiointers,vigilarnlaactituddelos
funcionariosacuyocargohllaseeltrmitedelalicitacin.
Entresusinconvenientesselanse:a)enocasionesnoslonoseconsigueelprecioms
bajo,sinoquepuedeproducirseunalzaenlascotizaciones,alconocerlosinteresadoslas
necesidadesdelaAdministracin;b)posiblelentitudenlostrmites,dadoeltiempomso
menoslargorequeridoporelcursodelalicitacin,loqueinclusopuededeterminarla
abstencindealgunaspersonasoentidadesparapresentarsealalicitacin.
Peroefectuadounbalanceentrelasventajasylosinconvenientes,elsaldoesenteramente
favorablealalicitacin,locualjustificayexplicaqueselaempleeenlageneralidaddelos
pases como uno de los sistemas de seleccin del cocontratante de la Administracin
Pblica(244).
635.Enmateria de "terminologa",alreferirsealalicitacin pblica,tantoladoctrina
comolalegislacinsonconfusasysuelenutilizartrminosimpropios.
As, a veces utilzanse como equivalentes los trminos "licitacin pblica", "remate",
"subasta","rematepblico"y"concurso".Estostrminos,sibienaparejanunaideacomn
"concurrencia"u"oposicin"entrelosinteresadosenseradjudicatariosdeuncontrato,
constituyenfigurasdistintasalalicitacin,porqueofrecenmaticesdistintosalosdesta.
Nuestraleydeobraspblicas,13064,dacomosinnimaslasvoces "remate", "remate
pblico", "subasta" y"licitacin" (245).Talsinonimiaesinaceptable,pueslosvocablos
"remate" "remate pblico" y "subasta" trasuntan situaciones de hecho distintas a la

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"licitacin".Ensta"licitacinpblica"lasofertassehacenporescrito,deacuerdoaun
procedimiento preestablecido y la adjudicacin del contrato no es simultnea con el
conocimiento de la mejor oferta, pues esa adjudicacin demora un tiempo en trmites
ulteriores;enel"remate",seastepblicooprivado,yenla"subasta",lasofertassehacen
de viva voz en presencia de todos los asistentes al acto, y el contrato se concluye
simultneamente con el conocimiento de la mejor oferta (246) . En la "licitacin" es
esenciallaidoneidadmoral,tcnicayeconmicadellicitadoruoferente;enel remate o
subasta seprescindedeello ysloseatiende almejorpostor.Extender elusodelos
vocablos"remate" y"subasta"parautilizarlos comosinnimosde"licitacin" es,pues,
equivocado. La mencionada ley de obras pblicas requiere una depuracin de las
mencionadasexpresiones.
Nuestraleydecontabilidad,decretoley23354/56,distingueperfectamentelostrminos
"licitacinpblica"y"rematepblico"(artculos55y56,inciso2).
Vadesuyoque"concurso"esalgototalmentedistintoa"licitacin"ya"remate".Eneste
orden de ideas, el "concurso" es la oposicin que se realiza para determinar la mayor
capacidadtcnica,cientfica,culturaloartsticaentredosomspersonas.Desdeelpunto
devista "jurdico",hablarde"concurso"de "precios" noesrecomendable(vern692),
aunque gramaticalmente seextiendaelsignificadode"concurso"alllamamientoquese
hace a quienes deseen encargarse de ejecutar una obra o prestar un servicio bajo
determinadascondiciones,afindeelegirlapropuestaqueofrezcamayoresventajas.Para
esto ltimo, el trmino jurdico preciso es "licitacin", no concurso. En derecho
administrativo, lapalabra"licitacin"tienesusignificadoespecfico(247).Elvocablo
"concurso", pese a su extensin gramatical, debe reservarse para determinar la mayor
capacidadtcnica,cientfica,culturaloartstica,entredosomspersonas:esunmediode
seleccindela "persona" msautorizadaparaelcumplimientodeunatarea,ytieneen
cuentapreferentementelascondicionespersonalesdelcandidato."Licitacin",encambio,
esunmediodeseleccindelcocontratanteensupuestosdondeelfactor"personal"noes
decisivo,portratarsedeprestacionesque,pudiendosercumplidasporcualquiertcnico,
tienenparticularmenteencuentalasolvenciafinancieradeaqulylasventajaseconmicas
resultantesparalaAdministracin.Lapropialeydeobraspblicas,13064,corroboraloque
dejoexpuesto,porcuanto,noobstantehablarde"rematepblico","subasta"y"licitacin"
para la adjudicacin de obras, al referirse al "concurso" dice que se podr llamar a
concurso paralaelaboracindeproyectosyacordarpremiosqueseconsiderenjustosy
estimulantes(artculo4,prrafo3),esdecir,sellamaraaconcursoparadeterminarla
mayorcapacidadtcnica,cientficaoartsticadelrespectivocandidato.Igualmentesellama
a"concurso",ynoa"licitacin",paraproveerelcargodeprofesoruniversitariotitular,por
ejemplo,dondecorresponderdesignaraquienacreditecondicionesmsestimables.
Otra distincin que puede admitirse entre "licitacin" ("subasta") y "concurso" es la
sugerida por Fernndez de Velasco: "Cuando la aceptacin es automtica, dice, en el
sentidodequelapreferenciatienequeestablecerseenrelacinconelmejorpostor,se
producelasubasta;silaAdministracinsereservaelderechodeaceptarlibrementealguna
proposicin,oderechazarlastodas,setratadelconcurso"(248).Sibiennotodalicitacin

p.69

concluyeen"adjudicacin",puesenaqullapuedennohabersehechoofertasadmisibles,lo
ciertoesquelafacultaddedeclarar"noadmisible"unaofertahllasemsomenosreglada,
enmritoalasconstanciasdelllamadoalicitacinydelpliegodecondiciones;peroaun
as resulta aceptable la sugerencia del maestro espaol, porque entre la licitacin para
construirunaobra,porejemplo,yunllamadoaconcursoparaproveeruncargodeprofesor
universitario,esevidentequelaposibilidaddedeclarardesiertoelrespectivollamadoesde
principio en el "concurso" de referencia, donde la apreciacin de las condiciones del
concursanteesfacultad"discrecional"delaAdministracinPblica.
Enalgunospasesextranjerosalalicitacinpblicasuelendenominarle"rematepblico";
as ocurre en Italia, donde se le llama "asta pubblica" (249) ; en Espaa le llaman
"subasta"o"subastapblica"(250).
En Francia, a la "licitacin" le llaman "adjudication" ("ouverte", a la pblica, y
"restreinte"alaprivada)(251).
636. Cul es la naturaleza jurdica de la licitacin pblica? La aclaracin de esto es
trascendente, pues, llegado el caso, permitir aplicar con precisin los "principios"
respectivos.
Dichanaturalezajurdicadebeanalizarseconrelacinalostresaspectosquemencionar.
A.Lageneralidaddelosautoreshllasecontesteenquelalicitacinpblicaconstituyeun
"procedimiento" relativo a la forma de celebracin de ciertos contratos, surgiendo el
vnculo contractual al finalizar el procedimiento con la resolucin de la adjudicacin
notificada al interesado (252) . Ese "procedimiento" est integrado por los llamados
"momentos" o "etapas" de la licitacin, de los cuales me ocupar ms adelante. Pero
algunosautores,sibienafirmanquesetratadeun"procedimiento",terminansosteniendo
quesetratadeun"actocondicin",porquecondicionadicenlaregularidaddelejercicio
delacompetenciadelaautoridadpblicaautorizadaparaconcluirelcontrato(253).
Lalicitacinpblicaes,efectivamente,un"procedimiento"quelaAdministracinPblica
suele utilizar paralaeleccin desucocontratante. Tales lasubstancia delalicitacin
pblica.
Noesunactoadministrativo,ymenosanun"actocondicin":a)enprimerlugar,porque
sloconstituyeunaetapadelprocesode"formacin"delactoadministrativomedianteel
cual,agotadoslostrmitesestablecidos,laAdministracindecideacercadelaadjudicacin
del contrato (254) ; b) porque el "acto condicin", como categora jurdica especfica,
carecedevigenciaenelderechoadministrativoactual(vaseeltomo2,n469)(255).Por
lo dems, contrariamente a lo que sostuvo Jze, la "licitacin" como lo advertir de
inmediatonadatienequeverconla"competencia"delaautoridadfacultadaparacelebrar
elcontrato:lalicitacinsevinculaalelementoesencial "forma" delosactosycontratos
administrativos,noalelementoesencial"sujeto",quealgunospornoadvertirsuverdadero
mbitollamaron"competencia".

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B.Dentrodelateorageneraldelactoadministrativo,dndedebeserubicadalalicitacin
pblica?
Para un sector de la doctrina debe ubicrsela dentro del elemento esencial del acto
administrativo que hasta hoy se ha denominado "competencia" (256) , elemento que
actualmenteyenlosucesivodebedenominarse"sujeto",dentrodelcualcuadraelestudio
dela"competencia"(vertomo2,n401).Paraotrosectordoctrinariolalicitacinpblica
no corresponde al elemento "competencia", sino al elemento esencial "forma" (257) ,
siendoahdondedebeserestudiada.Compartototalmenteesteltimopuntodevista.
Jzesostuvoquecuandouncontratodebecelebrarseprevialicitacin,significaquelos
agentes administrativos competentes noeligen libremente la personaconla cual vana
contratar."Sucompetencia,aesterespectodice,esttrabada".Paraelmaestrofrancsla
licitacinesunactojurdicoquecondicionalaregularidaddelejerciciodelacompetencia
delrganopblicoautorizadoparaconcluirelcontrato(258).
Beraitz,ennuestropas,rechazandolaopinindeBielsa,queadscribeloatinenteala
licitacinalas"formas"deacto,ycompartiendolaexpresadatesisdeJze,quelavinculaa
la"competencia",diceas:"Nosotroscreemosqueestoltimoesloexacto.Sislofueraun
requisitoformal comolaescriturapblica,vgr.,podracumplirsesinafectarporellala
`aptitud delrganoparaelegirelcocontratante.Peronoesas:lalicitacinimpideal
agente la libre eleccin del cocontratante; traba su libertad de accin, la disminuye,
restringesucompetencia;porlotanto:lnoescompetenteparacontratarconquienquiera"
(259).Noparticipodeestecriterio.
Lalicitacin,auncuandosearequeridaporlanorma,enmodoalgunorestringela"aptitud"
del rganoadministrativo competente paracelebrar elcontrato,pues encasos comoel
indicado,sielcontratoseefectuasesincumplirconelrequisitodelalicitacin,elrgano
administrativo no habra excedido su competencia: habra omitido la "forma" del acto
requeridaalrespecto,locualnadatienequeverconla "aptitud" ("competencia")para
contratar.Silalicitacinimpidealagentepblicolalibreeleccindesucocontratante,no
esporqueelloimpliqueunalimitacindela"competencia"deeseagente,sinoporquela
emisinvlidadelactoadministrativorequiereelineludiblecumplimientodelas"formas"
establecidas,unadelascuales,entalescasos,eslalicitacin.Estaltimaincidesobreel
elemento"forma",nosobreelelemento"competencia".
Uncontratoadministrativollevadoacabosinlicitacincuandostaseamenester,esun
contrato nulo por vicio de "forma", no por vicio de "competencia". Si el rgano
administrativocelebrauncontratosinrecurriralalicitacincuandolanormaexijadicho
procedimiento, elreferidorganonohabractuadosincompetenciaalprescindirdela
licitacin, sino, como dije, habr actuado violando una "formalidad" impuesta por el
derechovigente.Unactoadministrativopuedeserabsolutamentenuloporviciodeformay,
noobstante,serinatacableyperfectamentevlidoenelaspecto"competencia"portratarse,
en la especie, de una actividad que integra el crculo de las atribuciones legales de la
autoridadpblicaemisoradelacto.Delmismomodo,unasentenciajudicialencuyomrito
secondeneaunapersonasinhaberledadoastaoportunidaddedefenderseesatacable

p.71

comoabsolutamente nulaporviciode "forma" (violacin delagaranta dedefensaen

juicio),aunquenoseaatacabledesdeelpuntodevistadela"competencia"deltribunalque
dictelfallo.Nodebeconfundirseelsignificadotcnicode"competencia"coneldelos
otros "elementos" del acto administrativo. La "forma" nada tiene que ver con la
"competencia":trtasededoselementosdistintosdelexpresadoacto(260).
Advirtase,porlodems,queelincumplimientodelrequisito"formal"delalicitacinno
esintrascendente:producenadamenosquelanulidadabsolutadelrespectivocontrato.De
modoqueesetipodevicioenelelemento"forma"es,porprincipio,delamismagravedad
queelvicioenelelemento"sujeto"porincompetenciadelrganoadministrativo.
Lalicitacin,pues,vinclasealelemento"forma"delactoadministrativo,locualenmodo
algunopuedecausarsorpresaoasombro,yaquesilalicitacinesun"procedimiento"vade
suyoquenoserefiereala"competencia"delrgano,sinoala"forma"dequeelactodebe
hallarserevestido.Tcnicamente,lalicitacinesuna"formalidad"delactoadministrativo,
yporesomismorelacinaseala"forma"deaqul(261).
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinconsideraquelalicitacinimpuestaporuna
normavlida,vinclaseala"forma"delrespectivocontrato.Elaltotribunaldijoque,en
esoscasos,lalicitacinimplicauna "formalidad" previaaloscontratosdelEstado;que
constituyeuna "forma" prescriptaporlaley;quelalicitacinesunactoesencialmente
"formal";queellaconstituyeun"procedimientodegaranta"paraelinterspblico;queel
incumplimientodelalicitacincuandoellaesnecesariapormandatolegal,constituyeuno
deloscasosdenulidadpordefectodeforma(262).
C.Otracuestinntimamentevinculadaalanaturalezajurdicadelalicitacinpblicaesla
desiellaconstituyeonouna"oferta".
Lalicitacinpblicanoesuna"oferta",sinounpedidodeofertas,unllamado"impersonal"
paraquetodoslosqueseencuentrenencondicioneslegalesdehacerlo"formulen"ofertas
paralacontratacinrespectiva.
Demodoquelalicitacinpblicaesun pedido deofertas,un llamado aquestassean
formuladas, pero ella no constituye una oferta. En este orden de ideas, y en sentido
concordante,CaetanomanifiestaqueparavincularsecontractualmentelaAdministracin
Pblica nohace propuestasdecontrato:las recibe (263);yotroautor,coincidiendocon
talescriterios,dicequeelllamadoalicitacinpblicanoconstituyendopropuesta,notiene
valordeofertaalpblico,sinodeinvitatioadofferendum(264).
El hecho de quela licitacin no implique, de parte de la Administracin Pblica, una
"oferta", excluye lo atinente a las consecuencias o problemas que podra tener su
aceptacin por los administrados interesados. Esto es de gran trascendencia, y permite
resolverlascuestionesquesuscitarenquienes,anteunllamadoalicitacinpblicaque
despus no se efecta, pretendan ser resarcidos por trabajos o desembolsos que hayan
efectuado a los efectos de presentarse a esa licitacin pblica. Como sta no es una
"oferta", sino un pedido de ofertas, segn qued aclarado en prrafos anteriores, esa

p.72

eventual pretensin de resarcimiento es improcedente: careca de base jurdica que la

sustente(265).Essalasolucinquecorrespondeenderechoadministrativo,salvoel
extraocasodequeexistaunadisposicinexpresaensentidocontrario.(266).
637.La"licitacin"tienesuscaracteres,que,porcierto,nodebenserconfundidosconlos
caracteresdel"contrato"administrativo.
Esencialmente,dossonloscaracteresdelalicitacin.
1Esunprocedimiento "automtico" deeleccindelcocontratantedelaAdministracin
Pblica,encuyomritoelcontratohadeadjudicrseleaquienhayaofrecidoel"precio"
msconvenienteolasmejorescondiciones(vaseeln628).
Tal carcter, reconocido por la doctrina (267) , encuentra especial manifestacin en
regmenesjurdicoscomoelargentino,enelque,arazdelaexistenciaderegistrosde
proveedoresdelEstadoydeconstructoresdeobraspblicas,dondelainscripcinrequiere
la previa justificacin de la idoneidad moral, tcnica y financiera, de los respectivos
candidatos, la adjudicacin quede esencialmente limitada a determinar el mejor precio
ofrecidoomejorescondiciones,puestodoslosdemsrequisitosmoralidadycapacidad
tcnicayfinanciera yahabrnquedadojustificadosconmotivodelainscripcinenel
registrocorrespondiente(vaseeln628).ElReglamentodelaContratacionesdelEstado
corrobora lo expuesto, pues la "adjudicacin" la relaciona directamente con el mejor
"precio"(268).
2Otrocarcterdelalicitacinconsisteenqueellosloobliga,desdeunprincipio,aloa
losoferentes licitadores queformulanlas "ofertas" o "propuestas",puesdichas ofertas
debenser mantenidas porlos licitadores duranteellapsoqueelordenamiento jurdico
vigente establezca (269) ; en cambio, las obligaciones de la Administracin Pblica
("Estado")recinnacenconlaadjudicacindelcontrato,comunicadaalinteresado(270),
pudiendo,antesdequestatengalugar,dejarsinefectolalicitacindispuesta(271).De
modoque,ab initio,slounadelaspartesdelcontratoenperspectivaquedaobligadahacia
laotra:ellicitadoruoferentehacialaAdministracinPblica.
Esteltimocarcterdelalicitacin,encuantoalaoriginariaobligacindeloferenteo
licitadordemantenerlaofertaduranteunlapsodeterminado,constituyeel"principio"en
derechoadministrativo.Enestoseobservaunamanifiestadisociacinentredichoderecho
yelderechocivil,dondeimperael"principio"contrario,valedecir,enderechoprivadoel
oferentepuederetirar suoferta encualquier momentomientras nohayasidoaceptada,
salvoconvencinencontrario(272).
638.Lalicitacinpblicahllaseregidaportresprincipiosesencialesofundamentalesque
fluyen de la propia razn de ser de ella. Tales principios son: la "oposicin" o
"concurrencia" entreloslicitadoresuoferentes,la "publicidad" delactoyla "igualdad"
entrelosoferentesolicitadores(273).Slomedianteelrespetoadichosprincipiospuede
concebirselalicitacinpblicacomoinstitutosaludableparalosinteresespblicos.Lafalta

p.73

deobservanciadelosprincipiosencuestindesvirtalosfinesdelalicitacinpblica,
vicindolajurdicamente.
639.a)"Oposicin"o"concurrencia"
Labaseticojurdicadelalicitacinpblicaradicaenquehagaofertatodoaquelque,
hallndoseencondicioneslegales,deseepresentarseformulandosuproposicin.Supnese
razonablementequesivariosinteresadoshacensuofrecimiento,ellopermitirseleccionar
al cocontratante de la Administracin Pblica que ofrezca condiciones ms ventajosas
(274),sobrelabasedeunacomparacinobjetivaentrelasdiversasofertas.saeslarazn
queexplicayjustificalaexpresada "oposicin" o "concurrencia".Tericamente,elideal
consisteenqueaunalicitacinsepresenteelmayornmerodelicitadoresuoferentes.Por
lodems,lapresentacindevariosinteresadosylaseleccinpblicadelmsconveniente
deellosalejalaideadeconnivenciaentreellicitadorylaAdministracinPblica.
Peroloexpuestoennadaobstaaquesislosepresentase"una"personahaciendooferta,si
stafueresatisfactoria,seaceptelamismayseleadjudiqueelcontratoadichapersona.Es
steunsupuestode"excepcin"al"principio"deoposicinoconcurrencia,quehallaclara
justificacin en el hecho de que todo aquel que lo hubiese deseado podra haberse
presentadocomooferente.Delmismomodo,loexpuestonoobstaaquesi "nadie" se
presenta haciendo oferta, la licitacin se declare desierta o fracasada, y el contrato se
efecte recurriendo a otro procedimiento; por ejemplo: a la licitacin privada o a la
contratacindirecta.Igualmente,siapesardehabersepresentadovarioslicitadoresnose
hubierehechoofertaadmisible porinconvenienciadelascondicionespretendidasporel
licitador, la licitacin puede declararse fracasada y celebrarse el contrato por un
procedimientodistintoalalicitacinpblica.Tododependedeloqueestablezcaelderecho
positivovigenteenellugardequesetrate.
Sinadiesepresentaaunalicitacinpblica,ostafracasapornohabersehechooferta
admisible, la contratacin realizada en base a otro procedimiento no puede entonces
considerarse reida con el inters general. Desde el punto de vista terico, las
conveniencias de la Administracin Pblica no se veran vulneradas, pues la falta de
proponentesenesalicitacin,olafaltadeofertaadmisible,estarandemostrandoqueel
hecho de haber recurrido a otroprocedimiento de contratacin jurdicamente no puede
haberafectadolosinteresesgenerales,cuyatutelaoriginariapretendiselograratravsde
lalicitacinpblicafracasada.
640.b)"Publicidad"
Laimportanciadeesterequisitooprincipioesobvia.Tantoesasquesehadichoquela
"publicidad"eslagarantadequetodoseharcorrectamente(275).
Para que la "oposicin" o "concurrencia" tengan lugar es menester que los posibles
licitadoresuoferentesadquieranconocimientodelllamadoalicitacin;siasnofuere,no
podrancomparecerhaciendosusofertas,puesignoraranlaexistenciadedichollamado
(276).

p.74

Conelobjeto de quelos eventuales interesados adquieran conocimiento del llamado a

licitacinypuedanacudirformulandosusofertas,elreferidollamadodebehacersepblico,
ostensible,medianteunaadecuada publicacin.Estoesloquesedenomina "publicidad",
que es uno de los principios fundamentales que gobiernan la licitacin pblica. Una
licitacinpblicarealizadaahurtadillasseraunabsurdojurdico,uncontrasentido:deah
lafundamentalimportanciadeladecuadocumplimientodelrequisitodela"publicidad".
Msadelante,alreferirmealmecanismodelalicitacin,asusetapasomomentos,volver
sobrelaexpresada"publicidad".
El incumplimiento delrequisitode "publicidad" osu irregular cumplimientoconstituyen
unvicio(277),queesde"forma"nulidadabsolutaorelativa,segnloscasos,delmismo
modo que se produce un vicio de "forma" (nulidad absoluta) por quebrantamiento del
requisitooprincipiode"igualdad"enlalicitacin.
641.c)"Igualdad"
Lalicitacindeberespetarelprincipiodequetodosloslicitadoresuoferentessehallenen
piede "igualdad".Talexigencia constituyeunanocinracionalquefluyedelapropia
esenciayrazndeserdelalicitacin,siendonsitoaella(278)(279).
Paralograrsufinalidad, lalicitacin debereuniresecarcter de "igualdad",pues sta
excluyeodificultalaposibilidaddeunacolusinoconnivenciaentrealgnlicitadoru
oferenteylaAdministracinPblica,quedesvirtenelfundamentoticosobreelcual
descansalalicitacinyque,juntoconlosrequisitosde "concurrencia" y "publicidad",
permitelograrqueelcontratoserealiceconquienofrezcamejoresperspectivasparael
interspblico.
Lareferida "igualdad" exigeque,desdeunprincipiodelprocedimientodelalicitacin
hastalaadjudicacindelcontrato,ohastalaformalizacindeste,todosloslicitadoresu
oferentes se encuentren en la misma situacin, contando con las mismas facilidades y
haciendosusofertassobrebasesidnticas.Portanto:
1La adjudicacin ola formalizacindelcontrato respectivohandehacerseexacta y
precisamentesobrelasbasesquedeterminaronlaadjudicacin,nopudindosedespusde
staseaenformaexpresaoporvadeinterpretacinoaclaracinmodificarcondicino
modalidadalgunadelaofertaaceptada;as,porejemplo,nopodralterarseel precio a
efectosdeaumentarloodisminuirlo segnlandoledelcontrato(280) paraponerloa
tonoconelofrecidoporotroslicitadores,pues,denoseras,eladjudicatario,sinrazn
alguna,alcolocarseentoncesenparidaddesituacinconotrosoferentes,serafavorecido
conunaadjudicacinalaquetendranidnticoderechoesosotroslicitadoresuoferentes
(281).Sequiebra,pues,dichaigualdadsi,despusdeadjudicadoelcontrato,sealteranlas
basesdelalicitacinyseintroduceunavariantequeimpliquebeneficiar,almargendelas
condicionesgeneralesdelalicitacin,alqueresultadjudicatario.

p.75

2 Todo comportamiento o toda decisin de la Administracin Pblica efectuado o

dispuesto en beneficio de un licitador, que simultneamente no haya sido efectuado o
realizadoenbeneficiodelosotroslicitadoresuoferentes,quiebrala igualdad quedebe
regirenlalicitacin(282).
3Lasmerasaclaracionesdeconceptos,realizadasapedidodequienresultadjudicatario,
noimplicarnquebrantamientodelaigualdad,silainterpretacinoaclaracinqueasse
haganoresultaperjudicialparalosdemslicitadores.
4 En cambio, no resultara afectada en modo alguno la "igualdad", si "despus" de
concluido un contrato se elevan los precios a favor del adjudicatario por razn de
"ulteriores"mayorescostosdebidamentejustificados.Conestoennadaseperjudicaranlos
otrosproponentes,puessialgunodeellos hubieseganadolalicitacin, tambin habra
tenidoquerecurriralateoradelaimprevisin(283).Vadesuyoquelarevisinslose
refiereal"precio";deningnmodoalasdemscondiciones,puesentoncesshabrauna
subrepticiaviolacindela"igualdad".
5Elprincipioqueestablecela"igualdad"entreloslicitadoresuoferentesnoesabsoluto.
Admiteexcepcionesracionales.Porconsiguiente,nosevulneraelprincipiodeigualdad
cuando, por va idnea y con carcter previo al llamado a licitacin, se establece una
preferencia enfavordedeterminadas categoras delicitadores uoferentes.As,pueden
establecersepreferencias impersonales paratodoslosqueseencuentrenendeterminada
situacin, o para los que revistan determinado carcter, o para los que ofrezcan, por
ejemplo, productos nacionales, etc. (284) . En tal orden de ideas, en Francia se han
establecidoalgunosprivilegiosoprerrogativas,queimplicanunaexcepcinalprincipiode
"igualdad", en favor de sociedades de obreros franceses, de sociedades cooperativas
obreras de produccin, que quedan dispensadas del depsito de garanta de solvencia
(285).
Ha de advertirse que, a veces, las modificaciones que se hicieren de las bases de la
licitacin o de las condiciones contenidas en la oferta aceptada, aunque no fueren
impugnadasporloslicitadoresuoferentescomoagraviantesalprincipiode"igualdad"que
deberegirenlalicitacin,puedenserlodirectamente,porlapropiaAdministracinPblica,
como daosas para el inters pblico, pues ello habra determinado la "ilicitud" de la
adjudicacinodelrespectivocontratoformalizado(286).
Laviolacindelprincipiode"igualdad"quedebeexistirentreloslicitadoresuoferentes,
determinala "nulidadabsoluta" delcontratoquesobretalbasefuerecelebrado(287).
Trtasedeunvicioreferenteala"forma"delacto(288).
642.Elmecanismoocursodelalicitacinpblicasetraduceendiversosmomentoso
etapasqueconstituyenel"procedimiento"delamisma.Precisamente,esteprocedimiento
consusetapasomomentosdefinesubstancialmentelanaturalezajurdicadelalicitacin
pblica(vaseeln636,letraA.).

p.76

Dichosmomentosoetapasdelalicitacinsonlossiguientes:a)pliegodecondiciones;b)
invitacin o llamado a la licitacin; c) presentacin de propuestas, que doctrinaria o
tericamentepuedenserescritasoverbales;d)aperturadelossobres,enlossistemasen
quelasofertassehacenporescrito;e)adjudicacin;f)eventualmente,"perfeccionamiento"
o"formalizacin"delcontratoadministrativo(289).
Porseparado,meocupardecadaunodeesosmomentosoetapasenqueseconcretala
licitacinpblica.
643.a)Pliegodecondiciones
Se ha definido como el conjunto de clusulas redactadas por la Administracin,
especificando qu se licita, estableciendo las condiciones del contrato a celebrar y
determinandoeltrmiteaseguirenelprocedimientodelicitacin(290).Enunsentidoms
amplio,sehadichoqueel "pliegodecondiciones" deuncontratoadministrativoesel
conjunto de documentos escritos que determinan las condiciones del contrato (291) .
Estimo que esta ltima es la nocin aceptable, pues comprende no slo los pliegos
"particulares" deundeterminadocontratoodetodoslosdelandoledeste,sinoque
abarca todos los documentos que constituyen los pliegos "generales", en cuanto stos
tengan vigencia en el caso concreto. As, entre nosotros, en el orden nacional, el
ReglamentodeContratacionesdelEstadovieneaconstruirun"pliegodecondiciones"de
carcter "general",pueslasdisposicionesdedichoReglamento,aigualquelasclusulas
"particulares",integranelcontratoadministrativo.(292).
Elpliegodecondiciones eselresultadodeunprocesopreliminarenelcual,anteuna
necesidadquedebesersatisfecha,laAdministracinPblicacomienza"porestudiarques
loquenecesita,cunto,cmoyaquplazosnecesitalaprovisin,laobra,etc."(293).
Aclaradotodoeso,laAdministracinsedisponeacontratar.Entonces,enbaseadichos
antecedentes,redactaelpliegodecondicionesdeterminandolascondicionesdelcontrato.
Haydosclasesfundamentalesdepliegosdecondiciones:losgeneralesylosparticulares.
Los primeros contienen reglas jurdicas vlidas para todos los contratos de la
Administracin; los segundos fijan las condiciones especficas o particulares de cada
contrato, completando as las disposiciones de los pliegos de condiciones de carcter
"general"(294).Ennuestropas,enelordennacional,alReglamentodelasContrataciones
delEstadopuedeconsiderrselecomounpliegodecondicionesdecarcter"general",pues,
segn dicho Reglamento, los contratos de la Administracin Pblica se rigen por las
disposiciones del mismo (295),aparte, desdeluego,de loestablecido enelpliego de
carcter"particular".Demodoque,entrenosotros,enelordennacional,lasdisposiciones
delexpresadoReglamentorigenloscontratosadministrativos.
Cul es la naturaleza jurdica del "pliego decondiciones"? ste, encuanto expresa o
traduceelcontenidoopartedelcontenidodelcontratocelebrado,esparteintegrantedel
mismo.Dichopliegoespecificaenqudebeconsistirlaprestacindelcocontratante.Tales
sunaturalezajurdica(296).ElReglamentodelasContratacionesdelEstadodictadoen
mritoalodispuestoporelartculo61deldecretoleydecontabilidad23354/56corrobora

p.77

esto,puesestablecequelosrespectivoscontratosseregirnporlasdisposicionesdedicho
Reglamentoyporlospliegosoclusulasparticulares(reglamentacinalcitadoartculo61
delaleydecontabilidad,inciso44).
Pero aparte de las clusulas que determinan en qu debe consistir la prestacin del
cocontratante,enlospliegosdecondicionessuelenhabernormassobreel"procedimiento"
a seguir en la licitacin. Por cierto, dichas disposiciones sobre "procedimiento" que
contengaunpliegodecondiciones,nopuedenconsiderarsecomodetipocontractual,no
slo,comobiensehadicho,porqueesasdisposicionesrigenoperacionesanterioresala
formacindelcontrato(297),sinofundamentalmenteporqueesetipode actividad dela
Administracin Pblica no puede quedar ligada por un contrato, pues hay ah una
manifestacindelpoderdepolica,encuantotrasuntaunaactividad"normativa"integrante
de la "zona de reserva de la Administracin": regulacin del trmite a seguir en una
licitacinpblica.SienesteordendecosaslaAdministracinPblicatrabasesuaccin
medianteuncontrato,elloaparejaraunacorrelativaabdiccindesuspertinentescalidades
derganoesencialdelaestructuradelEstado,loque apartedelvalorquepuedatener
semejanteestipulacin bastaparaexcluirelcarctercontractualdelasreferidasnormas
sobre"procedimiento".
La Administracin Pblica puede modificar los pliegos de condiciones, alterando su
contenido?Hayquehacerdosdistincionesfundamentales:porunlado,loatinentealas
disposiciones de contenido "contractual"; por otro lado, lo relacionado con las
disposicionesdelcontenido"reglamentario"("procedimiento").
Va de suyo que la parte "contractual" de los pliegos de condiciones no puede ser
modificada despus de efectuada la "adjudicacin" (298) , pues ello implicara una
violacindelcontrato(299). Antes delaadjudicacin,yaun despus depresentadaslas
ofertas,dichospliegospuedensermodificados.SilaAdministracinPblica, antesdela
adjudicacin,puededejarsinefectolalicitacin(300),conmayorraznpuedemodificar
lospliegos:quienpuedeloms,puedelomenos(301).Perotalmodificacincarecede
efectosobligatoriosrespectoaloslicitadoresuoferentesquesehubierenpresentadoala
licitacin.Jurdicamenteelcasodebeconsiderarsecomodeunnuevollamadoalicitacin,
pueslacomparenciaanteriordelosoferentestuvoenconsideracinlospliegosprimitivos.
Ante el cambio de pliegos, la actitud de la Administracin Pblica debe considerarse
similaralsupuestoenquelalicitacinesdejadasinefecto(302).Losoferentespueden,
entonces,retirarsuofertaycualquierdepsitodegarantaquehubierenefectuado.
Pueden modificarse las clusulas de los pliegos de condiciones de contenido
"reglamentario"?Aunquenosetratedeclusulasdecontenidocontractual,porimplicar
ellaselderechovigenteyaplicablealtrmitedelalicitacin,tampocopodranalterarseo
dejarsesinefecto(303)sielloprodujereunmenoscabopatrimonialalrespectivolicitadoru
oferente:entalescasos,dichasclusulassoninalterablesporqueintegranelbloquedela
legalidad,sindolesaplicablestodolodichoacercadeloslmitespuestosalaactividadde
laAdministracinyacercadelos "efectos" delosactosadministrativosconrelacinal

p.78

pasado,osearespectoalaretroactividadoirretroactividaddedichosactos(vaseeltomo
1,n9,textoynota83,yeltomo2,n445).
Finalmente, esdeadvertirqueelpliegodecondiciones "particulares" puedemodificar
partedelpliegodecondiciones"generales"(304),siempreycuandotalmodificacinno
impliqueunaviolacindelsistemajurdicoesencialdelpas(305).Locontrarioimplicara
un supuesto de clusula "ilegal", cuya nulidad sera obvia, pudiendo los licitadores u
oferentespresentarsevlidayeficazmentealalicitacinprescindiendodetalclusula(306)
.La"ilegalidad"dedichaclusulaimplicaraunlmitealaactividaddelaAdministracin
Pblica.
Paraconcluirconloatinentealos"pliegosdecondiciones",correspondedejarsentadoque
lostrminosoexpresionesempleadosenellossondeinterpretacinestrictaorestringida.
Estoseimponecomocorolariodelfundamentalprincipiode"igualdad"quedebepresidir
el trmite de la licitacin. Dichos trminos o expresiones traducen la substancia del
contrato: ponen de manifiesto su contenido u objeto, relevando lo esencial de las
prestaciones a cargo de las partes contratantes. De ah que, como criterio bsico, esos
trminosoexpresionesnopuedanser"modificados"amplindoselosorestringindoselos
porvadeaclaratoria"despus"deefectuadala"adjudicacin"yapedidodelfavorecido
por sta. Lo contrario podra quebrar el expresado principio de "igualdad" (307) .
Determinarsienelcasoocurrenteseprodujoonoesalesinalprincipio deigualdad
constituye una "cuestin de hecho", que debe resolverse en cada caso concreto. En el
precedenten641expuseelcriteriogeneralquepermitirestablecersiseprodujoonouna
violacindelmencionadoprincipiode"igualdad".
644.b)El"llamadoalicitacin"
UnavezquelaAdministracinPblicahadecididocontratarsobredeterminadoobjeto,y
ha concretado en los pliegos de condiciones las particularidades de la contratacin a
realizar, debe poner su decisin en conocimiento del pblico, es decir de los posibles
licitadoresuoferentes.Estoesloquedeterminala "publicidad" delalicitacin,quese
concretaenel"llamadoalicitacin".
El "llamado a licitacin" es una comunicacin o manifiesto dirigido al pblico, que
contienelasindicacionesprincipalesacercadelobjetoymodalidadesdelcontrato;debe
redactrseleenformaclarayprecisaparaquelosinteresadospuedanresolveracercadela
convenienciadepresentarseonoalalicitacin(308).La"confusa"u"obscura"redaccin
delavisoollamadoalicitacinpuedeviciardeilegitimidadalacto,porqueentoncespodra
resultarafectadala"certeza",queesunodelosatributosorequisitosdelelemento"objeto"
o"contenido"delactoadministrativo(vertomo2,n404)(309).
Cadaordenamientojurdicosepreocupadesealarlosrequisitosquedebencumplirseen
los llamados a licitacin; as, en el Reglamento de las Contrataciones del Estado se
establece:"Losanunciosprevistosenlaleyylosqueacontinuacinseindican,ascomo
lasinvitacionesprescriptasenlosincisos7a10,inclusive,delpresenteartculo,debern
expresarclaramente:elnombredelorganismolicitante, elobjetodelacontratacin,el

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lugar donde pueden retirarse o consultarse las clusulas particulares, el lugar de

presentacindelaofertaydayhoraenqueseprocederasuapertura"(310).Algo
similardisponelaleydeobraspblicas,13064,artculo11.
Cmosellevaacaboesa"publicidad",ese"llamadoalicitacin"?Seefectamediante
publicaciones en los diarios,fundamentalmente enel Boletn Oficial, aparte deutilizar
otrosmediosdedifusinquedeterminenlasautoridadesrespectivas(311).Ademsdeesas
publicaciones,la"publicidad"puedelograrseatravsdeinvitacionesespeciales(312).
Lapublicacinnoselimitaanuestropas,sinoque,"cuandosetratadecontratacionesen
quesepresumaexistaninteresadosenel exterior,podrdisponersepublicacionesenlos
pasespertinentes"(313).
Dentro de nuestro pas, en las licitaciones que haga la Nacin o sus rganos, las
publicacionesnoslodebenefectuarseenelBoletnOficialdelaNacin,yendiariosdela
CapitalFederal,sinotambinenlosdelaprovinciaenlacualhubierederealizarselaobra,
oefectuarselaprovisinoelservicio(314).
Las normas vigentes determinan los trminos o duracin de las publicaciones, como
tambinla"anticipacin"conquedebenefectuarse(315).
La "publicidad", a travs de la publicacin, debe ser escrupulosamente cumplida,
respetando fielmente lo que dispongan las normas respectivas. De lo contrario podra
incurrirse en un vicio de "forma" que afectara la validez del acto, determinando una
nulidadabsolutaorelativa,segnloscasos(vaseprecedentemente,textoynota247)(316)
,salvoquesetrataredeunsupuestode"irregularidadirrelevante",encuyocasoquedara
excluidalasancindenulidadencualquieradesusespecies(vaseeltomo2,nmeros
412,413,470y479).
645.c)Presentacinde"propuestas"u"ofertas"
Comoconsecuenciadel"llamadoalicitacin",eslgicoquelaspersonasinteresadasenla
respectivacontratacinpresentensusofertasopropuestas.
Estanuevaetapaenelmecanismodelalicitacinofrecediversascuestionesquedebenser
analizadasoaclaradas.Enlospargrafossiguientesmeocupardeellas.
646.Enelordendeideasdequeaqusetrata,"propuesta"u"oferta"sontrminosquese
equivalen conceptualmente. El "proponente" es "oferente", y viceversa. Estos ltimos
vocablossonsinnimosde"licitador",oseadequiensepresentaaunllamadoalicitacin
comoaspiranteaseradjudicatariodelcontrato.
647. Pueden presentar ofertas, es decir pueden actual como proponentes, oferentes o
licitadores,laspersonasoentidades inscriptas enlosrespectivosregistros,olasque,sin
estar inscriptas, sean de notoria solvencia o la ndole de la negociacin justifique la
exencindetalrequisito(317).

p.80

Desdeluego,parapodercontratarconelEstado,elcocontratantedebereunircondiciones
deidoneidadentresaspectos:moral,tcnicoyfinanciero.Pero,asuvez,paraserinscripto
enel"registro"correspondiente,debequedaracreditadala"moral"delinteresado;adems,
stedebejustificarquerenelaexpresadaidoneidadtcnicayfinanciera.Demaneraque
estaidoneidadensustresmencionadosaspectosquedaacreditadaporelhechomismode
la "inscripcin" enelregistrorespectivo.Deestomeheocupadodetalladamenteenun
pargrafoanterior,n628,alcualmeremito.
Laidoneidadmoralsepresume;lafaltadeestetipodeidoneidaddebeserprobadapor
quien la alegue. Como bien se ha dicho, en este orden de ideas debe admitirse cierta
presuncin favorable a quien desee inscribirse en el Registro de Contratistas estatales
(318).LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinhadichoque"estambinunprincipiode
derechoquetodohombresereputabueno,mientrasnosepruebelocontrario"(319).La
idoneidadmoralpuedetenrselaporjustificadaanteelresultadosatisfactoriodeunpedido
deantecedentespolicialesojudicialesdelrecurrente,formuladoaestasautoridades.
Encambio,laidoneidadtcnicayfinancieradebenserprobadasporelinteresadoenla
inscripcin.Ellasnosepresumen.Trtasedehechospositivosquepuedenserfcilmente
justificadosporquientengaintersenello(320).Porlodems,laidoneidadtcnicayla
financiera,contrariamentealoqueocurreconlaidoneidadmoral,noimplicancondiciones
innatasenelhombre,requirindoseporellolapruebadesuexistencia.Laintuicinpopular
corroboraesto:unviejorefrndiceque"nadienacesabiendo".
SilasolicituddeinscripcinenelRegistrodeProveedoresdelEstadofuererechazada,el
interesadopodrdeducirunrecursodeapelacinantelaSecretaradeEstadodeHacienda,
porintermediodelaContaduraGeneraldelaNacin,dentrodelosquincedasdela
notificacin. El trmite de dicho recurso es el establecido por el Reglamento de
Contrataciones del Estado (321) . La decisin definitiva que dictase la Administracin
PblicanegandoarbitrariamentelainscripcindeunapersonaoentidadenelRegistrode
ProveedoresdelEstadoodeConstructoresdeObrasPblicas,serunactoadministrativo
susceptible deserenjuiciado jurisdiccionalmenteporlosmismosmedios enquepodra
serlotodoactoadministrativoqueostenteanloganaturalezaaldeaquelladecisin(322).
Todoestovinclase,asimismo,alcarcterdelaprerrogativadellicitadoraseradmitidoen
lalicitacinyacontratar,delocualmeocuparenelpargrafosiguiente.Sisedenegare
una solicitud de inscripcin en el Registro de Constructores de Obras Pblicas, podr
recurrirseanteelPoderEjecutivoporintermediodelaSecretaradeObrasPblicas(323);
a falta de normas expresas para el trmite de este recurso, debern aplicarse en lo
pertinentelasrespectivasdisposicionesdelReglamentodelasContratacionesdelEstado
(324) ; contra la decisin definitiva que dictare la Administracin Pblica negando la
inscripcindeunapersonaoentidadenelRegistrodeConstructoresdeObrasPblicas,
procedern los mismos recursos o medios de impugnacin que respecto a la decisin
denegatoriaquesedictareacercadeunainscripcinenelRegistrodeProveedoresdel
Estado.

p.81

Si el rgimen legal vigente en el respectivo lugar no hubiere adoptado el sistema de

"inscripcin"enlos"registros"uotrosistemadesimilarfinalidad,querequierelaprevia
justificacindelaidoneidadparacontratarconelEstado,elcandidato "inidneo" quese
hubiere presentado como licitador puede ser excluido de esa licitacin mediante una
resolucin,"debidamentemotivada",quesedictareparasucasoindividual.Estaexclusin
puedetenerlugarnoslorespectoalicitacionesfuturas,comosehasostenido(325),sino
tambinrespectoaunalicitacinquerecinhacomenzadoconelpertinente"llamado".No
hay razn alguna que justifique lo contrario, tanto ms cuanto sera evidente la
razonabilidaddeunadecisinadministrativaqueexcluyadelosposiblescocontratantesa
unapersonaindeseablemoralmente,oinexpertadesdeelpuntodevistatcnico,ocarente
delanecesariasolvenciaeconmica.Noexistiendohastaesemomentovnculoalgunoque
obliguealaAdministracinrespectoallicitador(vern637,punto2),ynohallndose
determinadasenunanormalegallascausalesqueimpidenactuarcomococontratantedel
Estado, la exclusin de un oferente por las razones expresadas depender de la
discrecionalidad administrativa, cuyo ejercicio vlido requiere un fundamento de
"razonabilidad"queenelcasoexistirasobradamente,ajustndoseentoncesaderechoya
las finalidades delmismo,puesvadesuyoqueladebidasatisfaccindelinterspblico
requierequeelcolaboradorvoluntariodelaAdministracinPblicacocontratanteseauna
personaoentidadidneaenlostresaspectos(moral,tcnicoyfinanciero).Losnegocios
jurdicos de derecho pblico llevan implcitos ciertos requisitos que se imponen como
lgicoscorolariosdelbuensentido.LadecisindefinitivaquedictarelaAdministracin
Pblicasersusceptible delos recursos queadmitan losactos administrativos deigual
naturalezaaldeaquelladecisin(acto "discrecional" oacto "reglado",segnloscasos);
vaseeltomo2,nmeros468y481ysiguientes.
648.Culeslanaturalezadelaprerrogativadel"licitador"aseradmitidoacontratarcon
elEstado?Sedijoquenoconstituyeunderechosubjetivo,sinoun"interslegtimo"(326).
Hayquedistinguirelsupuestode"admisin"alalicitacin,conlacorrelativapresentacin
deoferta,delsupuestoaser"adjudicatario"delcontrato.
Si el licitador rene todos los requisitos de idoneidad moralidad, eficacia tcnica y
solvenciaeconmica,su"derecho"aseradmitidoenlalicitacinesobvio(327).Trtase
de un "derecho", propiamente tal. Cuando no existe reparo alguno en el orden
administrativo,cabeadvertirquelaprerrogativadeunapersonaoentidadparainterveniren
unalicitacinnoesotracosaqueunamanifestacinoreflejodesuderechoatrabajar,a
ejercertodaindustrialcitayacomerciar.
Algodistintoocurreconsuprerrogativaaser"adjudicatario"delrespectivocontrato.Para
resolverestodebencontemplarsedosposiblessituacionesdistintas:a)silalicitacinsigue
sucursoysellegaalaetapadela"adjudicacin",ellicitadorquehayahecholaofertams
convenientetieneun"derecho"acontratarconlaAdministracinPblica(328).Essala
consecuencialgicaderivadadelprocedimientoaquerespondela"licitacin".Resolverlo
contrarioimportaradesvirtuarla ratioiuris delalicitacinpblica.b)Antesdequese
llegue a la etapa de la "adjudicacin", el licitador no tiene derecho alguno a que la

p.82

AdministracinPblicacontrateconl.Taleslasolucinqueennuestropasseimpone
iureconditio,pues antes delaadjudicacin puedeserdejadasinefectolalicitacin y
rechazarselasofertas(329).
649.Enmateriadelicitacin,sehablade"licitante"yde"licitador".Quinesellicitante
yculellicitador?
Tantoentrelosautorescomoenlalegislacin,obsrvasegranimprecisinenellxico
utilizadoenesteaspectodelalicitacinpblica.Mientrashayquieneslellaman"licitador"
alEstadooasusorganismos,tambinhayquieneslellaman"licitante".Igualcosaocurre
con los oferentes, vale decir con las personas o entidades que, en base al llamado a
licitacin, se presenta formulando ofertas o propuestas; as, hay quienes les llaman
"licitantes"yquieneslosdenominan"licitadores".Consideroqueestoltimoeslocorrecto;
valedecir,"licitador"eseloferente,elquehacelaoferta,entantoque"licitante"eselque
llamaalicitacin.
Escriche, en su "Diccionario Razonado de Legislacin y Jurisprudencia", da como
sinnimosambostrminos:licitanteylicitadorsonlamismacosaparadichoautor(330).
Consideroequivocadaestaopinin.Licitanteylicitadorsonconceptos"opuestos"entres,
pueshandereferirseyaseaalquedisponeelllamadoalicitacinoalquesepresentaal
mismoformulandooferta.Nosetrata,entonces,desinnimos.Peroculesellicitantey
culellicitador?Heahlacuestin.
LaRealAcademia Espaoladistingueentreambosvocablosydalaacertada solucin.
Segnella"licitante"significa"quelicita",yeselparticipioactivode"licitar";encambio,
"licitador" es "el que licita". En una licitacin pblica, "licita" el Estado o sus
organismos, y "los que licitan" son los oferentes (personas individuales o jurdicas).
"Licita" elque llama alicitacin,yporesodebedesignrsele"licitante";encambio,los
que acuden a ese llamado, "los que licitan", haciendo sus ofertas, son los referidos
oferentes.Siendo "licitante" elparticipio activo delicitar,vadesuyoque "licitante" es
aqueldequienpartelaaccinoelmovimiento,oseaelque"llamaalicitacin",valedecir
elEstadoosusrganos.
Portanto, licitante eselEstado osusorganismos; licitador eseloferente,elquehace
ofertaopropuesta.
El Reglamento de las Contrataciones del Estado utiliza con propiedad los trminos de
referencia,puesalrganoestatalquellamalicitacinledenomina,comocorresponde,
"licitante".Entreotros,vanselosincisos34d.,44,45,apartadosd),f)yh),53,59,69,
105,121y122,126y144,delareglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad
(decretoley 23354/56); inciso 1 de la reglamentacin al artculo 62 del referido
decretoley.
La ley nacional de obras pblicas, 13064, tambin utiliza con propiedad el trmino
"licitante", dndole ese calificativo a la autoridad pblica que dispuso el llamado a
licitacin;enesesentido,dichaleyhablade"autoridadlicitante"(artculo12,infine).

p.83

650.EnelsupuestodequelaAdministracinPblicasenegasearecibirlapropuestau
ofertaquepresentareunlicitadortienestealgnrecursoomediojurdicoparaimpugnar
semejanteactitud?
Desdeluego,slopuedenserlicitadoreslaspersonasoentidadesque,deacuerdoalas
normasvigentesyconrelacinconcretaalcontratoacelebrar,estnencondicionesde
presentarseformulandoofertas,lasque,asuvez,debenpresentarseenlaformayconlos
recaudosestablecidos(incisos49ysiguientesdelareglamentacinalartculo61delaley
decontabilidad,contenidosenelReglamentodelasContratacionesdelEstado,decreto
5720/72).
Apesardeloexpuesto, toda ofertaopropuestadebeser recibida porlaAdministracin
Pblica, sin perjuicio de que, oportunamente, slo sean "consideradas" las ofertas
presentadas conforme a derecho (331) ; las que no lo estn sern rechazadas. Pero la
"recepcin"detodasesineludible.Eltemperamentocontrariopodraimplicarlanegacin
olaviolacindeunderechodesubstanciaconstitucional:elderechoatrabajar,aejercer
todaindustrialcitayacomerciar(vern648).
AntelanegativadelaAdministracinPblicaa"recibir"laofertaopropuestaquedesee
presentarunapersonaoentidad,stasdisponendemediosjurdicosparaobtenerelrespeto
asuderecho.Pordepronto,puedenpromoverunrecursoadministrativoparaanteelrgano
superiordelquesenegarecibirlapropuestauofertadelicitacin;porsuanaloga,dicho
recursopodraserelinstituidoparaelsupuestorechazodeunasolicituddeinscripcinen
elRegistrodeProveedoresdelEstado(inciso7delareglamentacinalartculo61dela
leydecontabilidad delaNacin).LadecisindefinitivaquedictarelaAdministracin
Pblica negando arbitrariamente la recepcin de una oferta o propuesta, ser un acto
administrativosusceptibledeenjuiciamientojurisdiccionalporlosmismosmediosenque
podraserlotodoactoadministrativoqueostenteanloganaturalezaaldeaquelladecisin.
Laprerrogativadeloshabitantesdelpasapresentarseaunalicitacines,porprincipio,un
"derecho" de los mismos; y no hay derecho que carezca de los medios para hacerlo
efectivo.Lageneralidaddeladoctrinaextranjerareconocelaposibilidaddeque,enestos
casos,elqueseconsidereagraviadopromuevaunrecursoantelaautoridadjurisdiccional
correspondiente(332).
651. La "oferta" o "propuesta", que no es un acto administrativo, pues lo emite el
administrado licitador,oferenteoproponente,estsujetaalcumplimientoderequisitos
"formales",cuyaomisinpuededeterminarlaineficaciadelaoferta,yaqueelloautorizara
elrechazodelapropuestaalabrirselossobreseldasealadoalefecto(333),salvoquese
trataredeirregularidadesconsideradas"irrelevantes"porelderechovigente(334).
Tericamente,lapropuestauofertapuedeser"verbal"o"escrita"(335).Ambossistemas
tuvieronrecepcinenlosdiversosderechospositivos,quealefectoadoptanyasealaforma
verbalolaescrita,predominandoestaltimaenlageneralidaddelaslegislaciones.
EnItalia,porejemplo,paraciertossupuestossesiguelaformaverbal.Eselsistemaah
llamado"delasvelas"(dellecandele),dondelarecepcindelasofertasestsupeditadaalo

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que tarden en extinguirse las sucesivas velas sin uso anterior que al efecto se van
encendiendo:sitresvelas,encendidassucesivamente,seextinguensinquesehayahecho
unanuevaoferta,lasubastasecierra, declarndose adjudicatario alquehizola ltima
propuesta; delocontrario, la subastacontina con elencendido denuevas velas yas
sucesivamente.Lasofertassehacendevivavoz(336).Enrealidad comobienlodice
Zanobini,lasexpresadas"velas"actancomoinstrumentodemedicindeltiempodentro
delcualseefectanlasofertas.
En nuestro pas se sigue la forma "escrita", pues las propuestas siempre deben ser
presentadasensobrescerrados.Esloqueresultadelaleynacionaldeobraspblicas,
13064,artculos15y16,ydelReglamentodelasContratacionesdelEstado,incisos52,
67,apartadob)y68,delareglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad(337).
652.Lasofertasopropuestasqueseformulendebenestardeacuerdoconlasbasesdela
contratacin; vale decir, su "contenido" debe ajustarse al pliego de condiciones. De lo
contrario, las ofertas seran rechazadas (338) . De ah la necesidad de examinar
cuidadosamentedichopliegoyatenerseal(339).
Noobstante,esdedoctrinalaposiblepresentacineficazdeofertasopropuestasqueslo
seapartendelpliegodecondicionesendetalles sintrascendencia(340).Eselcriterio
seguidoennuestroderecho(341).
La necesidad de que las ofertas quehagan los licitadores guarden conformidad con el
pliego de condiciones resulta fcilmente comprensible, ya que, si tal conformidad no
existiere,lasofertasopropuestasnoestarandeacuerdoconel"pedido"deofertasaquese
refiereelllamadoalicitacin.Esaconformidadquedebenguardarlas "ofertas" conel
pliegodecondiciones,surgedeloexpuesto,peroenmodoalgunodequelalicitacinsea
una"oferta"alaqueasuvezdebanconformarseloslicitadores,pues,segnqueddicho
enunpargrafoprecedente,la"licitacin"noesunaoferta,sinounpedidodeofertas,un
llamadooinvitacinaquestasseanformuladas(vern636,letraC.).
653.Laofertaopropuestaque,comoquedexpresado,noesunactoadministrativo,ya
quenoprocededelaAdministracinPblicasinodeladministrado oferente,licitadoro
proponente, puede hallarse afectada de "error" en su contenido. Se hace necesario
establecer,entonces,culessonlasconsecuenciasdetalerror.
Sibienlaofertanoesunactoadministrativo,estregulada,encambio,porelderecho
administrativo, en cuyo mbito tiene expresin y halla curso. Por tanto, para todo lo
relacionado con el "error" de que adolezca la "oferta", deben tenerse en cuenta,
primordialmente, las normas y principios del derecho administrativo; subsidiariamente
corresponderaplicar,encuantoimpliquenprincipiosdederechogeneralynocontradigan
lasubstanciapropiadelderechoadministrativo,lasdisposicionesdelderechoprivado.
Enmateriade"error"dehecho,elCdigoCivilsientacomoprincipioqueelmismopodr
alegarse cuando la ignorancia del verdadero estado de las cosas no provenga de una
negligenciaculpable(artculo929).Elderechodeanularloscontratosporviciodeerror

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correspondealapartequelohubieresufrido(artculo1158).Demodoqueel "error"
puedeserinvocadoporquienincurrienl,siemprequedichoerrornorespondaauna
negligenciaculpable(342).
Concuerda lo dispuesto por el Cdigo Civil con lo establecido por el derecho
administrativo en materia del "error" de que adoleciese la "oferta" o "propuesta" del
licitadoruoferente?Puedeinvocarsupropio"error"elproponente?
Tantolaleynacionaldeobraspblicas,13064,comoelReglamentodelasContrataciones
delEstado,hacenreferenciaaestacuestin.
Laleydeobraspblicasestablecequeelcontratistanopodr,bajopretextodeerrordesu
parte, reclamar aumento de los precios fijados en el contrato, ni tendr derecho a
indemnizacinporperjuiciosocasionadosporsuerror(artculos37y39).
ElReglamentodelasContratacionesdelEstadoestableceque"encasodeerrorevidente,
denunciadoporeloferenteantesdelaadjudicacinydebidamentecomprobadoaexclusivo
juicio del organismo licitante, se desestimar la oferta sin aplicacin de penalidades"
(inciso69,segundaparte,delareglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad).
Laleydeobraspblicasniegaderecho,aquieninvoquesuerror,paraobtenerunaumento
enlospreciosfijadosenelcontratooparapedirunaindemnizacinporlosperjuiciosque
sufriere.Perodichaleynoprohbequeellicitador aquienseleadjudiqueelcontrato
aleguelanulidaddestecomoconsecuenciadel errordequehapadecido.Portanto,en
esteordendeideassigueimperandoelprincipiogeneralcontenidoenelCdigoCivil:el
contratopuedeseranuladoporviciode error,apedidodequienincurrientalerror,
siempre que ste no responda a una negligencia culpable. Determinar esto ltimo
constituyeunacuestindehechoquedebedilucidarseencadacasoconcreto(343).
El Reglamento de las Contrataciones del Estado establece que el error evidente,
denunciadoporellicitador"antes"delaadjudicacinydebidamentecomprobadoajuicio
de la Administracin, autoriza a que la oferta sea desestimada, sin aplicacin de
penalidades.Qudecirdelerroradvertidoodenunciadoporeloferente "despus" dela
adjudicacin, esdecirdespus dehaberresultadoadjudicatario delcontrato? Lanorma
transcriptaslohacereferenciaal"error"denunciado"antes"delaadjudicacin.Nadadice
deldenunciado"despus"desta.Antetalsituacin,yloquesurgedelexpresadoprincipio
generaldelCdigoCivil,estimoqueelerrorevidenteadvertidoodenunciado"despus"de
laadjudicacinpuededarlugaraunadeestasalternativas:1quelapropiaAdministracin
Pblica deje sin efecto la adjudicacin, aplicando las penalidades del caso; 2 de no
obtenerse lo anterior, solicitar ante la autoridad jurisdiccional judicial la "nulidad" del
respectivo contrato (adjudicacin), atenindose el licitador a las consecuencias de su
comportamiento(344).
654. La oferta o propuesta, una vez presentada por el licitador, produce un efecto
inmediato:debesermantenidaduranteellapsoqueestablezcaelsistemalegalquerijala
licitacin.Estoesdeprincipio(345).

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Seadvierte,alinstante,unadiferenciafundamentalentreelrgimendelas"ofertas"en
derecho administrativo yenderecho civil: en elprimero, la ofertadebe sermantenida
durante el lapso legal; en el segundo, el oferente puede retirar su oferta en cualquier
momento mientras no haya sido aceptada, salvo convencin en contrario (ver
precedentemente,textoynota242).
Nuestroderechoregulaconcretamentelaexpresadaobligacindellicitadordemantenersu
oferta.Laleydeobraspblicas,13064,aslodisponeensuartculo20(346);igualcosa
haceelReglamentodelasContratacionesdelEstado(incisos45b],64,80y81,dela
reglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad)(347).
Hasta cundo debe mantenerse la oferta? Cul es el efecto que produce el retiro
anticipado de la misma? Debe mantenrsela durante el lapso establecido (ver
precedentementenotas312y313).Vencidodichoplazo,cesalaobligacindemantenerla
oferta(348).Siellicitadorretirasesuofertaantesdelplazofijado,perderelpertinente
depsitodegaranta,sinperjuiciodelaaplicacindeotrasposiblessanciones,verbigracia,
suspensinportiempoindeterminadodelrespectivoregistro(artculo20,segundaparte,de
laleydeobraspblicas13064).Lomismoocurreconloscontratosaquehacereferenciael
artculo55delaleydecontabilidaddelaNacin,pueselReglamentodelasContrataciones
del Estado, al reglamentar el artculo 61 de aquella ley, contempla la aplicacin de
sancionesdeapercibimientoysuspensin,comoaslaprdidadelagarantapertinente,en
lossupuestosdedesistimientooretirodelaofertaantesdelvencimientodelplazofijado
(incisos8a9y115dedichareglamentacin).
655.Eloferenteolicitadortienedosobligacionesesenciales:
a)Mantenersuofertaduranteelplazoestablecido.Deestomeheocupadoenelpargrafo
queantecede,alcualmeremito.
b) Afianzar sus obligaciones en su calidad de "proponente" (349) , para lo cual debe
otorgarlallamada"garantadelaoferta",cuyaformadehacerlaefectiva,elmontodela
garanta y el momento de efectuarla estn reguladas por las normas aplicables a la
respectiva contratacin. En materia de obras pblicas, seocupan de ello la ley 13064,
artculo14,ylaley16798quemodificaaqulla.Adems,debetenersepresentelaley
14000.Respectodeloscontratosinvolucradosenelartculo55delaleydecontabilidadde
la Nacin, se ocupa de esa "garanta de oferta" los incisos 33 y siguientes de la
reglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad(350).
Lasgarantasdeofertalessondevueltasaloslicitadoresquenoresultenadjudicatarios;en
cambio, al oferente que resulte adjudicatario, el depsito de garanta de oferta le ser
devueltodespusdecelebradoelcontrato(ReglamentodelasContratacionesdelEstado,
inciso39,apartadoa],delareglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad;leyde
obraspblicas13064,artculo14,infine).Estostextossonexpresindelos"principios"
aplicablesalcaso,puesvadesuyoqueellicitadoraquiensele "adjudique" elcontrato,
una vez celebrado ste ha cumplido con su obligacin de "mantener" su oferta,
correspondiendoentoncesladevolucindeunagarantaqueyanotienerazndeser,y

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cuyomantenimientoentalsupuestocarecerade"causajurdica",porcuantolaobligacin
a que responda est cumplida, todo ello sin perjuicio de que el "adjudicatario" deba
otorgar la garanta que le corresponde en ese carcter, la cual podr constituirse
imputndolealamismaelimporteyadepositadoparaafianzarelmantenimientodela
"oferta"eintegrandoelsaldocorrespondiente(351).
La"garantadeoferta"quedebenotorgarloslicitadoresnosiempreresultapequea,osea
deunmontofcilmenteaccesiblealosoferentes.Ellohizopensarenlaconvenienciade
buscarotrasformasdesatisfacereserequisito.EnFrancia,enbasealaactuallegislacin
(decretodel16demayode1953,artculo35),quepermitereemplazaresacaucinporla
fianzapersonalysolidariadeuntercero,serecurrealsistemadesociedadesdegarantas
mutuas formadas por empresarios y proveedores del Estado, en cuyo mrito unos se
otorganaotrosgarantasenfavordelEstado(352).Enotrospases entreellosEstados
UnidosdeAmricaseharecurridoalsistemadesegurooplizadecaucin,enmritoal
cuallascompaasaseguradoras,debidamenteautorizadas,garantizanelcumplimientode
las obligaciones del licitador para con la Administracin Pblica; algunas provincias
argentinas lo han incorporado a su respectiva legislacin de obras pblicas (353) . En
nuestroordennacional,eldecreto7607,del31deagostode1961,"haposibilitadoquelas
compaasargentinasdesegurospuedanserautorizadasparaprestarsegurosdecaucino
garantasrelacionadosconlasactividadesdelosempresariosdeobraspblicas"(354),
perodichotipodegarantanotuvovigenciarespectoalaley13064(355).Actualmente,
envirtuddelaley17804,publicadael19dejuliode1968,lasgarantasprevistasporlos
artculos14,21y46delaley13064podrnconstituirsemediantesegurosdecaucin,
quedandoacargodelPoderEjecutivolafijacindelascondicionesbsicasquedebern
reunirlasrespectivasplizas(356).
656.Serequierealgn nmeromnimo delicitadoresuoferentesparalavalidezdela
licitacin? No se requiere nmero mnimo alguno. El llamado a licitacin es vlido
cualquieraseaelnmerodeproponentesqueacudaalmismo.Taleselprincipio(357).
Desdeluego,el"principio"dereferenciapuedeservlidamentealteradomedianteuntexto
expresoquerequieraoestablezcaunnmeromnimodelicitadores;peronoexistiendotal
disposicinexpresa,elactosellevaacabocualquieraseaelnmerodepostores(358).
Enalgunospases,comoUruguay,imperaelcriteriodeque,enelprimerllamado,deben
concurrircomomnimotresproponentes,nohabiendolimitacinalgunaparalosllamados
ulteriores(359).
Cul es la situacin en nuestro pas? En el orden nacional, rige el criterio de que la
licitacinesvlidaaunqueslohayacomparecidoaella"un"licitador.Esloquedisponela
ley de obras pblicas, 13064, en su artculo 18 (360) , y el Reglamento de las
Contrataciones del Estado, inciso 74 de la reglamentacin al artculo 61 de la ley de
contabilidad(361).
657.d)Aperturadelossobresquecontienenlasofertasopropuestas

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Enellugar,dayhoradeterminadosenlosavisosparacelebrarelacto,seprocederaabrir
lossobresquecontienenlaspropuestas.Estarnpresenteslosfuncionariosdesignadospor
elorganismolicitanteylosproponentesquedesearenpresenciarlo.
Vencidoelplazoparalaadmisindelaspropuestas,yantesdeiniciarselaaperturadelos
sobres,losinteresadospodrnpedirexplicacionesoformularreclamacionesoaclaraciones
relacionadasconelacto;peroiniciadalaaperturadelossobres,noseadmitirobservacin
oexplicacinalguna.
Se abrirn los sobres que contienen las propuestas; stas se leern en alta voz por el
actuarioantelosfuncionariosypersonasquepresencienelacto.Terminadadichalectura,
delresultadoobtenidoseprocederalabraracta,quedeberserabsolutamenteobjetiva.El
actaserfirmadaporlosfuncionariosintervinientesyporlosproponentesque,desendolo
hacer,estuvierenpresentesenelmomentoderedaccindelacta.
Loslicitadorespodrndejarconstanciaendichaactadelasobservacionesquelesmerezca
elactoocualquieradelaspropuestaspresentadas.
Lasofertassernrubricadasporelfuncionarioquepresidaelactoyporelcontadorfiscal
delegadodelTribunaldeCuentasdelaNacin,encasodeasistencia.
Enalactaqueselabrecorresponderdejarconstanciadelnmerodeordendecadaoferta;
delnombredelproponenteynmerodeinscripcinenelrespectivoregistro;delmontoy
formadelagaranta,cuandocorrespondieresupresentacin.
Sieldasealadoparalaaperturadelaspropuestasnofuerelaborable,elactotendrlugar
eldalaborablesiguiente,alamismahora.
Lasreferenciasqueantecedentrasuntaneldesarrollodelactodondeseabrenlossobresque
contienenlasofertas.Dadalatrascendenciaobviadedichoacto,eneldocumentoquese
labredandocuentadesudesarrollodebentenersepresentesycumplirsetodoslosrecaudos
mencionados,porcuantosuestrictaobservanciaimplicaunagarantaformalquehaceala
seguridad del derecho de todos los interesados (Administracin Pblica y licitadores),
cuyas respectivas posiciones quedan fijadas en las constancias del acta (362) . Los
expresados pormenores o referencias que debe contener el acta, surgen de la
sistematizacindelostextosdelderechopositivoaplicableenlaespecie(363).
658.e)Adjudicacin
La "adjudicacin" es una de las ms fundamentales etapas de la licitacin. Todo el
procedimientodeestaltimatiende,precisamente,apermitirunadecuada"adjudicacin",
efectundoseaslaseleccinconcretadelcocontratante(364).
La"adjudicacin"es,entonces,elactodelaAdministracinPblicaenelquesta,previo
examendelaspropuestasuofertaspresentadas,decideculdeellaseslamsconveniente,
ylaacepta,quedandoconellosimultnementedeterminadoelcocontratanteparaesecaso

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particular.Dichococontratanteesellicitadorqueformullaofertaconsideradacomoms
conveniente(365).
Generalmentelaadjudicacinnosehaceenelmismoactoenqueseabrenlossobresque
contienenlasofertas.Apartedelaconvenienciadequelasoficinastcnicas,queasesorana
lasautoridadesrespectivas,estudienlaspropuestasyexpresensuopininsobreeseaspecto
(366),ysobreeltrmitegeneraldelalicitacin,frecuentementeladecisindelaautoridad
administrativaquehacelaadjudicacinnoesdefinitiva,sinoprovisionalllamadaentonces
"preadjudicacin", requirindose posteriormente la adjudicacin "definitiva", o
"adjudicacin" propiamente dicha. En este orden de ideas, algunos textos legales y
tratadistas hablan de "aprobacin" de la adjudicacin (367) . ste es el trmite que
establecelaleydecontabilidaddelaNacinyelReglamentodelasContratacionesdel
Estado,respectoaloscontratosqueprevelartculo57delareferidaley(368).Igual
sistemarigeencuantoaloscontratosdeconstruccindeobraspblicas(ley13064,artculo
19,ydecreto19324/49,artculo3).
659.Nosiempreeslaautoridadlicitantelaquellevaacaboyefectala "adjudicacin";
muchas veces, y en distintas formas, esto queda reservado a otras autoridades de la
Administracin Pblica: de acuerdo al "monto" de la respectiva contratacin, suele
determinarsequautoridadescompetenteparaello.Sehablaentoncesde"aprobacin"de
lacontratacin.
Otrasveceslanormalegalestableceelprocedimientodela "preadjudicacin".Tambin
llamada "adjudicacinprovisional",queentoncesrequierela "adjudicacin" definitivao
adjudicacinpropiamentedicha(369).
Losdoscriteriosexpuestostienenvigenciaennuestroderecho(370).Vaseelpargrafo
precedente,infine.
Elactodeadjudicacinpreliminar,preadjudicacinoadjudicacinprovisional,contiene
todos los datos que haran procedente la adjudicacin. La ulterior aprobacin por otra
autoridades,ensuesencia,unamedidade"control"queserigeporlosprincipiospropios
detalesactos(371).
Cabeadvertirquenila"preadjudicacin"o"adjudicacinprovisional",nila"aprobacin"
delaadjudicacin,sonrequisitosesencialeseneltrmitedelalicitacin,slorigen,con
carcterexcepcional,enlaslegislacionesqueexpresamentelasconsagren(372).
Mientras quelaautoridad competente paraefectuar laadjudicacin "definitiva",opara
aprobar elcontrato,nosehayaexpedidodisponiendoesasmedidas,laAdministracin
Pblica ("Estado") no est obligada a contratar con el adjudicatario provisional, y
correlativamentestenopuedeintimaralaautoridadaquecontrateconl(373),puesse
hadichoqueeneseestadodelprocedimientolaAdministracinPblicatieneunaespecie
dederechodevetorespectoalacelebracindelcontrato(374),loqueesconsecuenciadel
carcter "discrecional" de la actividad de la Administracin en lo atinente a la
"aprobacin" de la adjudicacin (375) . Nuestro derecho positivo corrobora lo que

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antecede, pues la Administracin Pblica, en cualquier estado del trmite, previo a la

"adjudicacin",puededejarsinefectolalicitacin,rechazandolasofertas(376).
Recinlaadjudicacin "definitiva",ola "aprobacin" delcontrato,creanunderechoen
favordel oferente elegido oseleccionado, quien entonces podrexigir la realizacin o
formalizacindelcontrato(377).
Enciertoscasoselcontratoseperfeccionaconlanotificacindelaadjudicacindefinitiva
albeneficiariodesta,comoocurreenloscontratosqueprevelartculo55deldecretoley
decontabilidad23354/56(378);perosilalegislacinaplicableaundeterminadocontrato
exigiese,paralaformalizacindeste,undocumentoadhoc,especfico,dichodocumento
sernecesariodesdeelpuntodevista"formal"(verleydeobraspblicas,13064,artculos
14,segundoprrafo,21,22y24)(379).
660.Laadjudicacinpropiamentedicha,osealaadjudicacindefinitiva,produceefectos
inmediatos.
Enprimerlugar,porhaberseproducidoyporhallarsefirmeelacuerdodevoluntadesdelas
partes, generador de la relacin contractual, tanto la Administracin Pblica como el
licitadoradjudicatarioquedansometidosatodaslasconsecuenciasquecorrespondanen
derecho(380).Loexpresadoaqurespectodela"adjudicacin"definitivaesenteramente
aplicableala"aprobacin"delcontrato.
Ensegundolugar,unavezformalizadoelcontratoatravsdelprocedimientoestablecidoo
aceptadoporlasnormasvigentes,elcocontratantedebeintegrarlallamada "garantade
adjudicacin",queleserdevueltaunavezcumplidoelcontrato(381).Resultafuerade
todadudaelderechodelcocontratanteaqueleseadevueltala"garantadeadjudicacin"
unavez "cumplido" elcontrato,pues,ocurridoesto,elmantenimientodeesa"garanta"
carecerade"causajurdica",yaquelaobligacinafianzadahallaraseextinguida(382).
Vaselodichoeneln665sobredevolucindela"garantadeoferta",cuyos"principios"
sonaplicablesaladevolucindela"garantadeadjudicacin".Losmediosporlosque
puedeotorgarseestafianzasonlosmencionadosenlasleyes13064,artculo21,14143y
17804(estaltimainstituylos"segurosdecaucin".Vaseeln655,textoynota319
ter).
661.Culeselcriterioaquedebeatenerselaautoridadadministrativaparaefectuarla
adjudicacin?Qupuntosdevistadebeteneralrespecto?
Por cierto, un contrato administrativo slo debe adjudicrsele a persona o entidad de
solvencia moral, tcnica y econmica. Estos dos ltimos tipos de idoneidad deben
apreciarse conrelacin particular oconcreta alcontrato acelebrar. Noeslomismola
tcnicayelpodereconmicoofinancieronecesariosparaconstruirunpuenteferroviario
sobreungranroquelasolvenciatcnicayfinancierarequeridasparaproveerdecarneo
pan a un regimiento, por ejemplo. En cambio, la solvencia "moral" debe ser igual
cualquieraseaeltipodecontratoenperspectiva.Lamorales nica:noadmitegrados.
Quienseainmoralconrelacinauncontrato,losesconrelacinatodosloscontratos.

p.91

Pero las expresadas cuestiones solvencia moral, tcnica y financiera, al menos en

ordenamientosjurdicoscomoelargentinoenelplanonacional,quedansolucionadas a
priori atravsdelosRegistrosdeProveedoresdelEstadoydeConstructoresdeObras
Pblicas,encuyosregistros,ademsdeconstaresaidoneidadmoral,tcnicayfinanciera,
los eventuales cocontratantes estn clasificados de acuerdo al tipo de contratacin o
actividad (383) , lo cual permite relacionar la idoneidad tcnica y financiera con cada
contratoenparticular.Slorestaraestablecerconcretamente,entonces,culdelasofertas
opropuestaspresentadaseslamsconvenienteoventajosa.Precisamentesteeselpunto
quedebeserobjetodedecisindelaautoridadpblicaenelactodeadjudicacin.Qu
debeentenderseporofertaopropuestamsconvenienteoventajosa?
Desde que todos los licitadores son moralmente idneos y, adems, poseedores de la
adecuadasolvenciatcnicayfinanciera,puesdelocontrarionohabransidoinscriptosen
elrespectivoregistro,ymenosanconrelacinaltipoparticulardecontratacinarealizar,
elcriterio quedebeguiarala autoridad pblica paraefectuar laadjudicacin eselde
considerar como la mejor oferta, como la ms ventajosa, aquella que, respetando
escrupulosamentelosrequisitos,exigenciasoespecificacionesdelpliegodecondiciones,
contengael"precio"msconveniente(384).Elcontrato"debe"adjudicrseleallicitador
que haya ofrecido dicho precio. Por eso se ha dicho que uno de los caracteres de la
licitacineseldeconstituirunprocedimiento"automtico"deseleccindelcocontratante
(ver n 637, punto 1). El Reglamento de las Contrataciones del Estado corrobora lo
expuesto,pueslaadjudicacinlarelacionadirectamenteconelmejor"precio"(385).
Precedentemente,n628,meocupconminuciosidaddeloatinentealcriterioquedebe
guiaralaautoridadparaefectuarla"adjudicacin"enelprocedimientodelicitacin.Me
remitoaloexpuestoendicholugar.
662.Culeslanaturalezajurdicadelaadjudicacin?
LaadjudicacineslaexpresindevoluntaddelaAdministracinPblicamediantelacual
sta integra o complementa su originaria manifestacin de voluntad que, al poner de
manifiestosudeseodecontratar,determinel"llamadoalicitacin".Conocidas,luego,las
ofertas o propuestas recibidas con motivo de ese "llamado" (386) , la Administracin
Pblicaeligelamsconvenientedeellas,"adjudicndole"elcontratoallicitadorquehizo
dichapropuesta.Deahquelaadjudicacin,implicandola aceptacin deuna"oferta",
completeelciclogeneradordelacuerdodevoluntades:laofertadellicitadoresaceptada
porlaAdministracinPblica.Poresto,salvolaexistenciadeuntextoexpresoqueexijaun
requisito complementario, la "adjudicacin", una vez notificada al licitador as
seleccionado,perfeccionaelcontrato(387).Tantoesasqueparamuchaslegislacionesla
existencia del contrato se acredita con un testimonio, instrumento o documento, que
comprenda los textos que integran el contrato y los que se refieran al trmite de la
licitacin,incluyendo,desdeluego,elatinentealaadjudicacinyalanotificacindesta
allicitadorseleccionado(388).
Portanto,la"adjudicacin"eselactoemanadodelaAdministracinPblicamedianteel
cualsta,integrandounaanteriorexpresindevoluntadsuya,complementaelacuerdode

p.92

voluntades del que nace el contrato administrativo tenido en vista. La "adjudicacin",

entonces,eslaaceptacinquehacelaAdministracindelapropuestamsventajosa(389).
Talessunaturalezajurdica:aceptacindelapropuestamsconveniente.
663.LaAdministracinPblicanopuedepermanecerindefinidamentesindecirloatinente
ala"adjudicacin"delcontrato.Desdeluego,ellonosignificaqueellicitadorseleccionado
enlaadjudicacinprovisional,oloslicitadores,engeneral,cuandonoestuviereestablecida
lapreadjudicacin,puedanobligaralaAdministracinPblicaapronunciarsehaciendola
"adjudicacin". El derecho del licitador seleccionado, o de los licitadores en general
cuandonoestuviereestablecidalegalmentelapreadjudicacinoadjudicacinprovisional,
selimitaaretirarsuoferta,puesnodebeolvidarsequelaAdministracinPblicatieneel
derechodedejarsinefectolalicitacinyderechazarlasofertas,encualquierestadodel
trmiteanterioralaadjudicacin(vaseeln637,punto2).Nohabiendo"adjudicacin"
quehayasidonotificada,ellicitadornopuedeobligaralaAdministracinPblicaaque
contrate conl: suderechoselimita aretirar laoferta.Es la solucinaceptada porla
doctrina(390).Cmosehaceefectivoestederecho?Hayquedistinguir.
A.Confrecuencialaslegislacionesregulanminuciosamenteestacuestin,encuyocasohay
queatenersealoestablecidoenlasnormas.Esloqueocurreennuestroderecho,enel
ordennacional,paraloscontratoscontempladosenelartculo55delaleydecontabilidad
(decretoley23354/56).DeacuerdoalReglamentodelasContratacionesdelEstado,enlas
clusulasparticularesdeberindicarseelplazodemantenimientodelasofertas,cuando
dichoplazoseadistintoalestablecidoconcarctergeneral.Laadjudicacindebeefectuarse
"dentro" delplazoestablecidoparaelmantenimientodelasofertas,vencidoelcualsin
efectuarse la adjudicacin, la oferta caducar, salvo que el licitador concediere una
prrroga. Efectuada la adjudicacin, debe serle comunicada al interesado por carta
certificadaconavisoderetorno,remitidadentrodelossietedasdehechalaadjudicacin.
Vencidodichoplazosinquesehubiereefectuadolacomunicacin,elinteresadopodr
requerirlaporcualquiermediofehaciente.Sidentrodelostresdassiguienteselorganismo
licitantenoremitierelacomunicacinalrecurrente, laofertacaducarautomticamente.
Taleslasolucinqueconsagranuestroderechoparaelsupuestodequela"adjudicacin"
no se efectuare en el trmino establecido, o para el caso de que, efectuada, no fuese
"comunicada"(notificada)alinteresadohabiendosteinstadodichacomunicacin(391).
Sieladjudicatario"no"hubieserequeridolaexpresadacomunicacin,debeentenderseque
elplazodetresdasparaquelaAdministracinPblicarealicedichacomunicacinnoha
tenidocurso,porloquelaofertacontinuarvigente.
Demaneraqueexistiendounplazolegaloreglamentarioparaelmantenimientodelas
ofertas,laadjudicacindebeefectuarse"dentro"dedichoplazo.Vencidostemedianteel
agotamiento de los requisitos o recaudos de trmite establecidos en la legislacin, las
propuestasefectuadas porloslicitadorespierdenvigencia automticamente,sinquesea
menesterintimacinalgunadepartedeloslicitadoresalaAdministracinPblica.Esta
solucin es la impuesta iure condito entre nosotros, pues el Reglamento de las
ContratacionesdelEstadoestableceque,enloscasosmencionados,lasofertas"caducarn
automticamente"(392).Perodichasolucinsejustificatambiniurecondendo,pormera

p.93

coordinacindeprincipiosracionales;lareferidasolucinsurgecomolgicaconsecuencia
aloponerla "restriccin" quepesasobreelderechodellicitador quienestobligadoa
mantener su oferta durante el lapso establecido, a la "inercia" de la Administracin
Pblicaquenosepronunciarespectoalaadjudicacin,debindoserecordar,adems,quesi
bienellicitadordebemantenersuofertaduranteeltrminoestablecido,laAdministracin
Pblica puede dejar sin efecto la licitacin en cualquier momento anterior a la
adjudicacin. Frente a esa desigual situacin jurdica de las partes, y al expresado
comportamiento negativo de la Administracin Pblica, es de justicia porque es
enteramenterazonable que,aunsinnormaexpresaquelodisponga,vencidoelplazode
mantenimientodelasofertas,porhaberellicitadoragotadolosrequisitospertinentes,las
propuestasuofertaspierdanvigenciaenformaautomtica,quedandoellicitadordesligado
deunavinculacinqueahorapuedenoresultarleconveniente.Todoaquelloqueimplique
unalimitacinalalibertadjurdicadelaspersonasdebeinterpretarserestrictivamenteyen
tantoellonochoqueconprincipiosbsicos enlaformaquemsarmoniceconlaplena
libertadjurdica.
Igualconclusindebeaceptarsecuandoelplazodemantenimientodelasofertassurjade
lasclusulasparticularesestablecidasparaunadeterminadacontratacin.
B. Qu decir del trmino dentro del cual debe efectuarse la adjudicacin, cuando las
normasgeneralesoparticularesnadaexpresanacercadelplazodemantenimientodelas
ofertas y del plazo dentro del cual debe efectuarse la adjudicacin? Cul es, en esta
hiptesis, el derecho de los licitadores? La situacin de los oferentes es la de los
administrados, en general, ante el "silencio" de la Administracin. El derecho de los
proponentesdeberegularseporlosprincipiosocriteriosaplicables,engeneral,frenteal
"silencio" administrativo. Sobre esto, vase el tomo 2, n 410, de la presente obra;
asimismo,vaseloque,enesteordendeideas,expuseeneltomo1,n276(393).
Lodichoenelprrafoqueantecederespectoal"trmino"enquelaAdministracinPblica
debepronunciarseacercadela"adjudicacin"cuandolasnormasgeneralesoparticulares
nadadiganalrespecto,esenteramenteaplicableala "aprobacin" quedebandictarlas
respectivasautoridades.
664.Endoctrinasehabladela"mejoradeprecios"odela"mejoradelaoferta".Tambin
la legislacin formal o material suele referirse a esta cuestin. Qu se entiende por
mejoradepreciosodelaoferta?Cundoprocede?
Algunosautoresconsideranquelallamada "mejoradeprecios" consisteensolicitarlesa
losproponentesquenohayanobtenidoelprimerpuestounamejoraensusofertas(394).
Talprocedimientosloprocedersiestuviereprevistoenlalegislacinoenelpliegode
condiciones;delocontrario,implicaraunquebrantamiento delasnormasquerigenel
procesodelalicitacin,vicindolodenulidad(395).
Sehaestimadoquedichoprocedimientola"mejoradelosprecios",entendidastaenla
formamencionadanoesaconsejable:1porquenopocosproponentesseriossonalejados
porlacompetenciadeslealqueenestaformarealizanotros,quenosonmuyescrupulososo

p.94

queprocuranobtenerventajasaltimomomento;2porquedesnaturalizaelprocesodela
licitacin,yaquealresultadodestanoseletienecomodecisivo,puesalosqueresultaron
perdedores se les da una oportunidad de ponerse en igualdad de situacin con los
verdaderosganadores,conlosqueabinitioyespontneamenteseexpidieronenlaforma
msfavorablealinterspblico;3porqueelloimplicapremiaraquien,habiendopodido
ofrecerpreciosmsbajos,nolohizodesdeelprimermomentoparaasobtenerunlucro
indebidoacostadelFiscoodelacolectividad."Nopodraalegarse,siquiera seagrega,
quelasociedadsaldrfavorecida,puesmsbeneficiadaloestarsiempreconelconstante
cumplimientodelasleyesynormasquelarigen"(396).Apesardeleventualbeneficioque
semejanteprocedimientode "mejoradeprecios" pudierereportarlealaAdministracin
Pblica, comparto la expresada opinin de Greca, no slo porque ese procedimiento
implica desnaturalizar el proceso de la licitacin, y porque el posible alejamiento de
licitadoresseriosaquieneslesrepugnaseesesistemaarbitrario,deporspuedeaparejarle
perjuicio a la Administracin, sino porque un Estado no puede fincar el concepto de
"beneficio" enlomaterialprincipalmente,sino,antetodo,enlomoral,yentalordende
ideasesexactalaafirmacindeGrecadequelasociedadsiempreresultarmsbeneficiada
conelconstantecumplimientodelasleyesydelasnormasquelarigen.Noesaceptable
que, con perjuicio para el licitador que result ganador, una vez conocidas las ofertas
efectuadasselesdunaoportunidadalosproponentesque "no" hicieronlaofertams
ventajosa, para mejorar sus propuestas. Esto no es serio y no condice con el instituto
"licitacin",cuyotrmitedebedarseporconcluidoalconocerseydeterminarseculesla
mejorofertacontenidaenlaspropuestasoriginarias.Cualquierhipotticobeneficioqueesa
"mejoradeprecios"pudierereportarlealaAdministracinPblica,debecederantelopoco
alababledesemejanteprocedimiento.Loticodebeestarporencimadelomaterial.Unode
losfinesesencialesdelEstadodebeconsistirenlograrlavigenciadeunordendevida
basadoenlasmspurasactitudesmorales.Nodebe,entonces,elevarsealacategorade
preceptodeleyalgoqueaparecerazonablementerepudiadoporunsectordelaopinin.
Cuandoenlospliegossehubiereestablecidoquesellamaramejorarlosprecios,estodebe
hacersecontodosloslicitadores.Hacerloconunooalgunos,excluyendoaotros,sera
causadenulidaddelactoprincipal,esdecir,delcontrato(397).Porcierto,elllamadoa
mejorar los precios,cuando estaposibilidad sehallase contemplada enla leyoenlos
pliegos de condiciones, debe hacerse en forma pblica, ostensible, jams en forma
encubiertaoahurtadillas,oevitandolaintervencinyelcontroldeloslicitadoresque
ignorentalllamado,puesentoncesresultaravulneradoelprincipiode"igualdad"quedebe
presidireltrmitedelalicitacin(398).
Sinperjuiciodeloquedejoexpresado,talcomoyaloadvert(vernota355),elconceptode
"mejoradeprecio"noeselquedanlosautorescitadosenlareferidanota.Por"mejorade
precio",ode"oferta",seentiendeelprocedimientoaquesuelerecurrirseparadesempatar,
entredosomslicitadores,lasofertasquestoshayanhechoyqueresultenserlasms
convenientesporlaigualdaddesucontenido,esdecirporlaigualdaddelosofrecimientos.
Slointervienenloslicitadoresquehayanempatadoensuspropuestas(399).staesla
nica"mejoradeprecios"o"mejoradeoferta"queelderechodebeadmitir.

p.95

Demodoque,enbuenosprincipios,la mejoradeprecios sloprocedecomounodelos

mediosparadesempatarenlossupuestosde "igualdaddeofertas" admisibles.Talesel
criterio que impera en nuestro derecho, segn as surge del Reglamento de las
ContratacionesdelEstado(400).
Enelsupuestode "igualdaddeofertas",paradesempatarstas,apartedela"mejorade
precios", existen otros criterios; verbigracia: el sorteo pblico; la preferencia para los
productosnacionales;lapreferenciaalapropuestaqueoriginariamentehubiereacordado
descuento por pago dentro de cierto plazo (401) . En otras legislaciones, si entre los
licitadores que empataron hubiere una cooperativa obrera, el desempate se efecta
automticamenteafavordesta(402).
665.Hay unsupuesto enque la adjudicacin es de imposible realizacin. Ello sucede
cuandonadieconcurrealllamadoalicitacin,oseacuandonohuboproponenteolicitador
alguno.Esloqueenderechodenomnase"licitacindesierta"(403).
Elexpuestoestambinelconceptoadmitidoennuestroderecho.Laleydeobraspblicas,
13064,hacereferenciaaestacuestinenelartculo9,incisof),encuantoautorizaquese
prescinda de la licitacin pblica, pudindose recurrir a la licitacin privada o a la
contratacin directa, "cuando realizada una subasta, no haya habido proponente". Lo
mismohacelaleydecontabilidaddelaNacin(decretoley23354/56),encuantoautoriza
lacontratacindirecta"cuandounalicitacinhayaresultadodesierta"(artculo56,inciso
3,apartado e]).Ambos textos,desdeelpuntodevistaconceptual, debenconsiderarse
interdependientes:seaclaranycomplementanrecprocamente.
Paraquelalicitacinseconsidere desierta bastaconelfracasode "un" llamado(leyde
obras pblicas, 13064,artculo 9 ,inciso f], concordante conel artculo 56, inciso 3
apartadoe],delaleydecontabilidad).
El"efecto"deunalicitacinqueresulta"desierta"eseldeadmitirquelacontratacinse
lleveacaboprescindiendodela"licitacinpblica".Elcontratopodrefectuarsemediante
licitacin privada o mediante trato directo (ver textos legales citados en los prrafos
precedentes).Desdeluego,elposibleprocedimientodecontratacinaseguirenelsupuesto
dequelalicitacinpblicaresulte"desierta",dependedelderechopositivovigenteenel
respectivolugar.
666. Una licitacin pblica puede fracasar no slo por falta de oferentes (licitacin
"desierta"),sinotambincuandolaolasofertaspresentadasresulten"inadmisibles"(leyde
obraspblicas,13064,artculo9incisof],decretoleydecontabilidad23354/56,artculo
56,inciso3,apartadoe).Cundoocurreesto?Qudeterminaelcarcter"inadmisible"
deunaoferta?Su"precio"inconveniente?ApartedeellolaAdministracinpuededejar
sinefecto la "licitacin" yrechazar lasofertas.Hastaqumomento puedehaceresto
ltimo la Administracin? Cmo debe actuar en estos supuestos la Administracin
Pblica?Hayquedistinguirlasdossituacionesquepuedenpresentarse.

p.96

A. "Antes" de la apertura de los sobres y, desde luego "antes" de la adjudicacin, la

AdministracinPblica,ejercitandosuactividaddiscrecional,puederechazarlasofertasy
dejarsinefectolalicitacin(ReglamentodelasContratacionesdelEstado,inciso77dela
reglamentacindelartculo61delaleydecontabilidad).Trtasedeunaclusulaintegrante
delascondicionesdelalicitacin,cuyaexistencialaspartesconocandeantemano.Sibien
laAdministracinPblicanoestobligadaa"motivar"ladecisinqueentoncesdictare,la
consideracindebidaaquienes,comooferentes,semostrarondispuestosacolaborarcon
ella,justificara,enbuenosprincipios,queesadecisinfuese"motivada",loqueentonces
serviradesuficienteexplicacinaloslicitadoresdeporqulaAdministracinasumiesa
actitud.Tal "motivacin"esrecomendable,adems,porquemedianteellasealejaratodo
atisbodearbitrariedad.Verdecretoley19549/72,artculo7,e).
B.Unavez"abiertos"lossobres,y,porcierto,"antes"delaadjudicacin,pararechazarlas
ofertaspor "inadmisibles" oporser "inconveniente" elprecio,laAdministracinPblica
debedictarresolucin "fundada",que,desdeluego,hadeteneradecuada razonabilidad.
Loslicitadores,sibiennotienenun"derecho"aqueselosdeclare"adjudicatarios",slo
tienenaque,comoenestecaso,ladecisinquerechacesusofertas cuyapresentacin
implicelejerciciodeun"derecho"porpartedeloslicitadores;vern648sedictecon
todaslasgarantasformalesqueledarnjuridicidad.Setrata,enlaespecie,deun"juicio"
quedebeemitirlaAdministracinPblicaytalactividadrequiere"motivacin"(vertomo
2,n411).
Hay, pues, dos etapas bien definidas: a) La anterior a la apertura de los sobres y,
ciertamente,anterioralaadjudicacin.EnestaetapalaAdministracinpuede,porpropia
decisin, dejar sin efecto la licitacin y rechazar las ofertas. b) La anterior a la
adjudicacin,peroposterioralaaperturadelossobres,enlaquelasofertaspuedenser
rechazadaspor"inadmisibles"opor"inconveniencia"delprecio.
ParaelReglamentodelasContratacionesdelEstado,aplicablealoscontratosqueprevel
artculo55delaleydecontabilidad, "ofertasinadmisibles" sonaquellasquecontengan
"condiciones" que las hicieren desestimables, con prescindencia del "precio". Es un
concepto "especfico" de oferta inadmisible. El precio inconveniente sea esto por su
exigidadoporsumuyelevadomonto noconviertealactoen "ofertainadmisible" (ver
ReglamentodelasContratacionesdelEstado,inciso7delareglamentacinalartculo56
delaleydecontabilidad)(404),sinperjuiciodelderechodelaAdministracinPblicaa
rechazarlasofertasnosloporserstas "inadmisibles",sinotambinporqueelprecio
ofrecidoresulte"inconveniente"(inciso7,citado,infine).Demaneraque,deacuerdoal
Reglamento delasContrataciones delEstado,correspondedistinguirformalmenteentre
"ofertainadmisible"y"precioinconveniente":enambossupuestossellegaalfracasodela
licitacinporrechazodelaoferta.
Respecto a la ley de obras pblicas, 13064, las cosas cambian. No corresponde esa
diferencia "formal" entre oferta inadmisible y precio inconveniente. Ambos supuestos
quedanincluidosenelconceptode"ofertainadmisible",aquehacereferenciaelartculo9
,incisof),dedichaley.Esteconceptoampliode"ofertainadmisiblecontenidoenlaleyde

p.97

obraspblicasescompartidoporladoctrina"(405).Sinperjuicio,comoyaqueddicho,
dequeencualquierestadodeltrmite"anterior"alaaperturadelossobres,yprevioala
adjudicacin,elEstadoenejerciciodesuactividaddiscrecionalpuederechazarlasofertas
y dejar sin efecto la licitacin pblica, para que una oferta pueda ser rechazada por
"inadmisible",oporcontenerunprecio"inconveniente",esmenesteraunquelanormano
lodigaexpresamentequelossobresquecontenganlasofertashayansidoabiertos;delo
contrario no podran conocerse o determinarse esas circunstancias. Esto es de sentido
comn.Cmopodrajuzgarseelcontenidodeunaofertaqueannoseconoceporque
permaneceocultaenelsobrequelacontiene?
Huelgadecirquelascircunstanciasencuyomritoserechaceunaofertaporconsiderarla
"inadmisible", o porque el precio ofrecido se estime "inconveniente", han de juzgarse
"razonablemente",yenmodoalgunoenforma"arbitraria".Laautoridad"administrativa"
o"jurisdiccionaljudicial"queintervenganenlaespeciepararesolverlacontroversia,han
detenerparticularmenteencuentalasconstanciasdelospliegosdecondicionesgeneralesy
particulares,comoaslascaractersticasdelcontratoylandoledelasprestaciones.La
"buenafe",nsitaatodoactojurdicoseastedederechoprivadoopblico,obstaaquela
decisin acerca de lo "inadmisible" de una oferta o de lo "inconveniente" del precio
ofrecido,seemitasinfundamentoderazonabilidad.
Cuandolanormaaplicableautoricerecurriralalicitacinprivadaoaltratodirectodebido
alfracasodeunalicitacinpblicapornohabersepresentadoenella"ofertaadmisible",o
porque el precio fuere "inconveniente", para recurrir a esos medios subsidiarios de
contratacinbastaconelfracasode"una"licitacin(leydeobraspblicas,13064,artculo
9 , inciso f], concordante con el artculo 56, inciso 3, apartado e], de la ley de
contabilidad).
667. Realizada la "adjudicacin" del contrato a uno de los licitadores, o a la
"preadjudicacin" en los ordenamientos que la establecen, los dems oferentes pueden
considerarse afectados en sus derechos por esa decisin de la Administracin Pblica.
TienendichosproponentesalgnmedioparaimpugnareseactodelEstado?
Se ha dicho con acierto que toda persona que en una licitacin pblica presenta una
propuestaadquiere,noelderechoaseradjudicatario,peroseldequelaAdministracin
hagalaadjudicacinrespetandoycumpliendoelpliegodecondicionesylasdemsnormas
querigenesteinstituto.Talcomplejojurdicointegra,porcierto,elbloquedelalegalidad
quesirvedelmitealaactividaddelaAdministracinPblica.Todoapartamientodeesta
lneadeconductalesionaelexpresadoderechodelproponente(406),habilitndolopara
actuarendefensadeste.Vaseprecedentemente,n628,ltimosprrafos.
Comoprincipiogeneral,ellicitadorqueconsidereafectadosuderechoporlaadjudicacin,
oporlapreadjudicacin,queefectelaAdministracinPblicaaotrodelosoferentes,
tendrfundamentoparaimpugnareseactocuandosteaparejeuna "irregularidad" que
resulte relevante (las irregularidades "irrelevantes" tampoco aqu vician el acto
administrativo. Vase el tomo 2, nmeros 470, 471, 479 y 481). Deben observarse
estrictamentelasdisposicionesdelpliegodecondiciones,lasleyesopreceptosgenerales

p.98

aplicablesy,especialmente,los "principios" esencialesofundamentalesquegobiernanla

licitacin pblica, a los cuales hice referencia en pargrafos precedentes (n 638 y
siguientes)(407).
Dequmediosdeimpugnacinpuedehacerusoellicitadoragraviado?
Antetodo,existeunmedioadministrativodeimpugnacinestablecidoexpresamenteporel
ReglamentodelasContratacionesdelEstado,encuantodisponeque"losoferentespodrn
formularimpugnacin fundadaalapreadjudicacindentrodelplazoquesefijeenlas
clusulas particulares, el que no podr ser inferior a 1 (un) da a contar desde el
vencimientodeltrminofijadoparalosanuncios.Lasimpugnacionessernresueltasporla
autoridadcompetenteparaaprobarlacontratacinendecisinquenopodrserposteriora
ladelaadjudicacin"(408).
Sin perjuicio de lo que antecede, contra la decisin administrativo final que recaiga
respectoalaimpugnacinpromovidaporeloferente,comoprincipiogeneralellicitador
que se considere agraviado en su derecho con motivo de una adjudicacin, o de una
preadjudicacin, que estime irregular o viciada, tendr a su alcance los medios de
impugnacin(recursosyacciones)quecorrespondancontralosactosadministrativosen
general, segn que stos sean "reglados" o "discrecionales" y que armonicen con la
naturaleza"administrativa"ode"derechocomn"delrespectivocontrato(409).
El "alcance"delfalloquedictarelaautoridadjurisdiccionalcompetente,anteunaaccin
que promoviese el licitador agraviado en sus derechos, puede limitarse a los daos y
perjuiciosacargodelEstado,oaladeclaracinde "nulidad" delaadjudicacinodela
preadjudicacin,opuedecomprenderambascondenassimultneamente.Tododependede
loquesoliciteensudemandaeloferenteactor(410).Taleselnicoalcanceposibledel
falloquedicteelrganojurisdiccionaljudicial,quiendebeactuarrespetandoelprincipio
constitucionaldeseparacindelospoderesy,enestecaso,respetandola"zonadereserva
delaAdministracin".
668.f)El"perfeccionamiento"delcontratoadministrativo.Remisin
Antes de dar por terminado lo atinente al mecanismo de la licitacin, a sus etapas o
momentos,correspondeestablecercundose"perfecciona"elcontratoentreelEstadoyel
licitadoradjudicatario.Sibienestepuntoyafueconsideradoenunpargrafoanterior,se
impone insistir al respecto, ya que todo el procedimiento de la licitacin tiende,
precisamente,alacelebracindeuncontratosatisfactorioparaelinterspblico.
La doctrina y la legislacin, tanto extranjeras como nacional, sealan al respecto dos
situaciones: a) el contrato se perfecciona cuando la adjudicacin le es notificada al
adjudicatario. Es el sistema que en nuestro pas establece el Reglamento de las
Contrataciones del Estado (411) ; b) el contrato se perfecciona cuando, despus de
efectuadalaadjudicacinystaesnotificadaaladjudicatario,seformalizauncontratoad
hoc,concretaoespecficamenteredactadoenundocumento.Eselsistemaqueennuestro
passesigueparaloscontratosdeconstruccindeobraspblicas(412).

p.99

El "principio" o "regla" enmateriadecontratosadministrativos,realizadosmedianteel

trmite de la licitacin, es que los mismos se perfeccionan con la notificacin de la
adjudicacinalproponentequeresultadjudicatario.La"excepcin",queentoncesrequiere
textoexpreso,consisteenqueelperfeccionamientodelcontratorequierelaredaccindeun
documento especial (413) . En el primero de los casos, como prueba del contrato, la
Administracin Pblica le entrega al cocontratante una testimonio o instrumento que
contienelaspiezasqueintegranelcontrato:llamadoalicitacin,pliegodecondiciones,
textos legales que forman parte del contrato, acta de adjudicacin y constancia de la
notificacindestaaladjudicatario.
En el n 619 me he ocupado de lo referente al "perfeccionamiento" de los contratos
administrativos.Meremitoalodichoeneselugar.
669.Unalicitacinpblicapuede"fracasar"pordosrazones:1porresultardesierta(ver
n665);2porresultarinadmisibleslasofertaspresentadas(vern666).
Deambossupuestosseocupanlaleydeobraspblicas13064,artculo9,incisof.;laley
decontabilidad(decretoley23354/56,artculo56,inciso3,apartadoe])yelReglamento
delasContratacionesdelEstado,inciso7delareglamentacindelartculo56delaleyde
contabilidad.
Laconsecuenciadelfracasodelalicitacinpblicaconsisteenlaposibilidadderecurrira
lalicitacinprivadaoalacontratacindirecta(leydeobraspblicas13064,artculo9),o
alacontratacindirecta(decretoley23354/56,artculo56,inciso3).Vadesuyoque,en
esteltimocaso,siseautorizala contratacindirecta,podrrecurrirsevlidamenteala
"licitacin privada", por cuanto sta, en lo atinente a las garantas del procedimiento,
aparejaobviasventajasrespectoaaqulla.
670.Lalicitacinpblicaefectuadapuedeestarviciadaarazdeirregularidadescometidas.
Yaprecedentemente,nmeros640y641,hicemencinalosviciosquepuedenafectarala
licitacinpblicaporquebrantamientodelosprincipiossobre "publicidad" e "igualdad"
que la rigen. Expres que ellos constituan vicios de "forma", sindoles aplicables los
principiosgeneralessobreviciosdeformaenmateriadeadministrativos.
Asimismo, me he ocupado del "error" en que incurriese el licitador al presentar su
propuesta,ydelosefectosoalcancesdetalerror.Vaseeln653.Advertahque,sibien
laofertanoesunactoadministrativo,estreguladaporelderechoadministrativo,cuyas
normas yprincipios debentenerse primordialmente encuenta; subsidiariamente hande
aplicarselasrespectivasnormasdelderechoprivado.Meremitoaloexpresadoendicho
pargrafo.
LaexpresindevoluntaddelEstadodebeseridnea:as,nodebehallarseviciadodeerror
odolo.Deahqueelactoadministrativo"adjudicacin"puedaserimpugnadoencuantoa
suvalidez siadoleciere deunodeesosvicios;verbigracia, enelsupuestodeprobarse
connivenciadolosaentrelicitadores.

p.100

Engeneral,conlasalvedadsealadarespectoalerrorquecontuvierelaofertadellicitador,
es aplicable en materia de vicios de la licitacin pblica, lo expresado al respecto en
materia de actos administrativos, pues la "adjudicacin" etapa final del proceso de
licitacinpblicaconstituyeunactoadministrativo.Entalordendeideas,cuadrarecordar
quenotodairregularidaddequeadolezcalalicitacinpblicainfluirensuvalidez.Para
que esto ltimo ocurra, ha de tratarse de una irregularidad trascendente, pues las
irregularidadesllamadas"irrelevantes"tampocoaqutienenconsecuenciaalgunaencuanto
alavalidezdeloactuado(verlodichoalrespectoeneltomo2).
671.Cuandolanormaaplicablerequieraquelarespectivacontratacinseefecteprevia
licitacin pblica, el incumplimiento total de este requisito, o el incumplimiento
substancial delmismo,producenlainvalidezdelcontratoqueenesascondicionesfuere
celebrado. Dicha irregularidad determina una nulidad absoluta que, incluso, puede ser
manifiesta(414)(415).Ladoctrinacompartetalconclusin(416).
Laextincindeuncontratocelebradoenesascondicionesserigeporlasreglasaplicablesa
laextincindelosactosadministrativosafectadosdenulidadabsoluta(417),delocualme
heocupadoeneltomo2delapresenteobra.
Lanulidadabsolutaresultantedelainobservanciadelrequisitodelalicitacinimplicaun
vicio por violacin de la "forma", que es uno de los elementos esenciales del acto
administrativo.Trtase,pues,deunviciode "forma",ydeningnmododeunviciode
"incompetencia",comolosostienenalgunostratadistas(418).Peroapartedelaviolacin
del elemento esencial "forma", la inobservancia de la licitacin cuando ella hllase
impuestaporelderechopositivo,implicatambinlaviolacindeotroelementoesencial:la
"moral",alaquelalicitacinpblica,dadassusfinalidades,hllasentimamentevinculada.
Enmateriadeviciosdeuncontratoadministrativoporinobservanciadelrequisitodela
"licitacinpblica",debetenersepresenteloexpuestoacercadelosviciosdelosactos
administrativosporinobservanciadesusrequisitosesenciales"forma"y"moral"(vaseel
tomo2,nmeros494y496).
672.Paraconcluirconloatinentealalicitacinpblica,cuadrareferirseal"derecho"que
larige.
Trtasedeunainstitucindederechoadministrativoque,enconsecuencia,hllaseodebe
hallarseregidapornormasdeesandole.
Generalmente falta el texto orgnico sobre "licitacin pblica" aplicable a todos los
supuestos.Encambio,escomnqueparacadatipoogrupodecontratoslasnormasque
respectivamenterigenastoscontengandisposicionessobrelicitacinpblica.Esloque
ocurreennuestropas,enelordennacional.Lasconstitucionesprovinciales contienen,
asimismo, normas parciales sobre licitacin, pues exigen este procedimiento en
determinadoscasos(vaseelprecedenten629,textoynota196).

p.101

Entrenosotros,laleynacionaldeobraspblicas13064,eldecretoley23354/56sobre
contabilidad y el Reglamento de las Contrataciones del Estado contienen disposiciones
sobrelicitacinpblica.Dichostextosserefierenacontratosdistintos:losdeconstruccin
deobrapblica(ley13064)ylosquemencionaelartculo55deldecretoley23354/56
sobrecontabilidad.
EsasnormasdictadasporlaNacinguardanntimainterdependencia(verartculo195de
la ley 13064), lo que es comprensible que as ocurra, dada la similitud de situaciones
previstasporellas.Demodoquelascuestiones de derechoadministrativo noresueltas
expresamente por uno de esos textos pueden resolverse aplicando, por va extensiva o
analgica,lasquecontuvierenlosotrostextosmencionados.
Aparte de lo expresamente contenido en las normas positivas, en materia de licitacin
pblica son aplicables los principios bsicos que la gobiernan: "oposicin" o
"concurrencia","publicidad"e"igualdad".Trtasedereglasesenciales,nsitasalinstituto
"licitacinpblica"(419).
Vadesuyoque,afalta denormasexpresas,cuandocorrespondaoconvengallamar a
licitacinpblicarespectoacontratosadministrativosdistintosdelosdeconstruccinde
obrapblicaodelosmencionadosenelartculo55deldecretoleysobrecontabilidad,las
disposiciones y principios existentes para stos son aplicables a todos los contratos
administrativos.Elloesasporquetaleselcriteriobsicoimperanteenmateriadederecho
aplicableenestesectordelordenjurdico.Sloensubsidiopuederecurrirseanormaso
principiosdelderechoprivado(vaseeltomo1,n43,yeltomo2,n395delapresente
obra).
Licitacinprivada
673. "Licitacinprivada" esaquellaalaqueslopuedenpresentarsecomooferenteslas
personasoentidadesexpresamenteinvitadasalefectoporlaAdministracinPblica(420).
Lanotadiferencialconlalicitacin"pblica"consisteenque,enestaltima,puedenser
oferentesolicitadorestodaslaspersonasoentidadesque,hallndoseencondicioneslegales
oreglamentariasparaello,deseenpresentarsealalicitacin.Todapersonaoentidadque
estdentrodelopreceptuadoporlasnormasvigentespuedecomparecercomoproponente
aunalicitacin pblica,pudiendoentonces serilimitado elnmerodeoferentes,pues,
dentrodelcriteriodeadmisinexpuesto,nohaylimitacinalnmerodelicitadores.
Demaneraquemientrasenlalicitacin"pblica"laafluenciadeproponentesesilimitada,
en la licitacin "privada" dicha afluencia es limitada (421) ; adems, en la licitacin
pblicalapresentacindeoferentesobedeceaun"llamadopblico"objetivoefectuadopor
la Administracin Pblica, en tanto que en la licitacin privada dicha presentacin o
comparecencia responde a una "invitacin" personal directa formulada por la
Administracin Pblica. De ah que a la licitacin "pblica" suele denominrsele
"licitacinabierta"yala"privada""licitacincerrada"o"restringida".EnFrancia,ala

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licitacin pblica denomnasele "adjudication ouverte" y a la privada "adjudication

restreinte".
674.Laprocedenciadelalicitacinprivadadependedelordenamientolegaldecadapaso
lugar.Pero,tericamente,ellaprocedenoslo,comodicenalgunostratadistas,enelcaso
deuncontratoquerequieraunaespecialcapacitacinocompetencia,sinotambincuando
elmontodelcontratonosuperedeterminadolmite,ocuandounalicitacinpblicaanterior
haya resultado desierta o haya fracasado por no haberse presentado ofertas admisibles
conceptostequeincluyeelderechazodelaofertapor "inconveniencia" delprecio,o
cuandosetratedetrabajossuplementarios,odeasuntosurgentes,ocuandolaseguridaddel
Estadoexijagarantasespecialesogranreserva,etctera.
Nuestrasleyesdisciplinanlossupuestosenqueprocedelalicitacinprivada.Aslohacela
leynacionaldeobraspblicas,ensuartculo9 (422),yeldecretoleydecontabilidad
23354/56,respectoaloscontratosqueprevdichotextolegalenelartculo55(423).
Apartedeello,comoexpresprecedentemente(n669,infine),cuandolanormaenvigor
autoricequeenuncasodadoserecurraala contratacindirecta,vadesuyoquepodr
recurrirsevlidamenteala licitacinprivada,porquesta,encuantoalasgarantasdel
procedimiento,aparejaobviasventajasrespectoaaqulla(424).
675.Enlalicitacin"privada"puedenseroferentesoproponenteslaspersonasoentidades
quealefectoseanespecialmenteinvitadasporlaAdministracinPblica.
EslibrelaAdministracinPblicadeinvitaracualquierpersonaoentidad,ycualquiera
sea el nmero de dichas personas o entidades? Deben satisfacerse algunos otros
requisitos?
El Reglamento de las Contrataciones del Estado contesta dichos interrogantes. Debe
invitarse como "mnimo" a seis casas comerciales del rubro, las cuales deben hallarse
inscriptas enelRegistrodeProveedoresdelEstado.Adems,dichasinvitacionesdeben
efectuarseenformarotativadentrodelasfirmasinscriptasendichoRegistroenelrubro
respectivo (425) . Estas disposiciones de la reglamentacin a la ley de contabilidad,
establecidasparaloscontratosquecontemplaelartculo55dedichaley,debenextenderse
atodootrotipodecontrato,verbigraciaeldeconstruccindeobrapblica,puestrasunta
criterios de moral, orden y eficiencia. Por lo dems, la aplicacin extensiva de esas
disposicionesalosotroscontratosadministrativos,armonizaestrictamenteconelcriterio
que,enestaramadelderecho,debetenersepresenteparalaaplicacinextensivadelas
normasoprincipiosporvaanalgica,yaquelosprincipiosonormasquehandeaplicarse,
enprimertrmino,porvaanalgicaenderechoadministrativo,sonlosquepertenecena
esteltimoderecho(vaseeltomo1,n43;tomo2,n395,yelprecedenten612).
NoobstantelopreceptuadoporelReglamentodelasContratacionesdelEstado,considero
quealrespectodebenhacerselassiguientesadvertenciasosalvedades:

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1Lanormamencionadadicequeenlaslicitacionesprivadasseinvitarcomomnimoa
seis"casascomerciales"delrubro,inscriptasenelRegistrodeProveedoresdelEstado.La
expresinutilizada "casascomerciales" espocofeliz.CuandoelReglamentohablade
"casascomerciales" debeentendersequeserefierea "personas" o "entidades",pueslas
casascomerciales,lomismoqueunestablecimientoganaderoporejemplo,noson,por
principio,sujetosdederechossinomeros"objetos"delmismo.
2SegnlosmencionadospreceptosdelReglamentodelasContratacionesdelEstado,debe
invitarse a casas comerciales del rubro "inscriptas en el Registro de Proveedores del
Estado".
A pesar de esta ltima exigencia, estimo que no hay impedimento legal para que la
invitacinseaformuladaapersonasoentidades "no"inscriptasenelexpresadoRegistro,
siempre y cuando las circunstancias justificaren razonablemente ese temperamento,
mxime cuando ste hllase establecido iure condito para los supuestos de licitacin
pblica. As, por ejemplo, si dentro del pas no hubiere el producto o cosa que desea
adquirirse, podr invitarse a firmas establecidas en el extranjeros sin sucursal ni
representacin entre nosotros. Dentro del pas podra invitarse tambin a personas o
entidades no inscriptas en el Registro de Proveedores del Estado, cuando se trate de
propietariosdelacosaoproductoquenosedediquenhabitualmenteasuventa;cuandose
tratadeserviciosuobrasdeartistasoprofesionales;etc.(inciso51,apartadosa],b]yg]de
lareglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad).
Enloscasosmencionados,yotrosequivalentes,tratarasedelaaplicacinextensivadeuna
normaasupuestosquerenenlosrequisitosparalaaplicacinanalgicadelaley(verel
tomo1,n73delapresenteobra).
3Sinopudiereinvitarsea"seis" personasoentidades comolorequiereelmencionado
inciso8delareglamentacinalartculo62delaleydecontabilidad,sinoamenosdeseis,
estimoquetalinvitacindeunnmeromenorpodrserenteramentevlidasiparaello
concurrierenrazonesatendibles.Enlaespecieestaraseaplicandoelcriterioestablecido
para una hiptesis similar por el inciso 10, in fine, de la expresada reglamentacin al
artculo62delaleydecontabilidad.Talcomoenelsupuestodelprrafoanterior,tratarase
aqudeunaadmisibleaplicacinanalgicadelcriteriocontenidoenunanormavigenteen
elmismoordenamientojurdico.
676. Puede suceder que habindose llamado a licitacin privada, sta fracase por
incomparecenciatotaldelasfirmas,proveedoresoconstructoresinvitados.Qusolucin
correspondeadoptar?
Esta situacin debe resolverse recurriendo a la contratacin directa, es decir al trato
privado, pues el caso queda asimilado a la licitacin "desierta", en cuyo supuesto,
tratndosedela licitacinpblica,procedela contratacindirecta (426). Eademratio,
idemius.Talsolucinestantomsprocedenteporserdeprincipioqueelsistemajurdico
de la licitacin pblica, salvo texto expreso en contrario, rige tambin a la licitacin

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privada, excepto, claro est, en lo relativo a quines pueden intervenir en sta como
licitadores.
La incomparecencia total de oferentes en la licitacin privada constituye un "supuesto
similar"alexpresamenteprevistoenlanormarespectoalalicitacinpblica,porloque
puedeafirmarsequela ratiolegis valeigualmenteparaunoyotrocaso,justificndose
entonceslaaplicacinextensivadelanormaporvaanalgica.Vaseeltomo1,n73.
677.Enlalicitacin"privada"correspondeexigirquelosoferentesefectenlosdepsitos
degarantade"oferta"yde"adjudicacin"?
Lostextosnocontemplanexpresamenteestepunto.Siendoas,podrasostenersequeesas
obligacionespesansobrelosproponentesenunalicitacinprivada,talcomopesanenlos
oferentesenlaslicitacionespblicas.Paraellocabraninvocarselossiguientesargumentos:
a)quealreferirsealaslicitaciones"privadas",lasnormasvigentesnadadicenacercadesi
los licitadores que se presenten a ellas estn o no excluidos de otorgar las referidas
garantas;b)quelostextosenvigor,alrequerirlasfianzasmencionadas,nodistinguen
entrelicitaciones "pblicas"ylicitaciones "privadas";c)quenoconteniendo excepcin
alguna las leyes onormas vigentes, en la licitacin privada deben cumplirse todos los
requisitosdelalicitacinpblica,salvo,porcierto,eldelapublicidaddelllamado,quese
reemplazaporlainvitacindirecta.
Noobstante,estimoquetalesargumentosdebencederenloreferentealaexigenciadela
garantade"oferta",noasenloquerespectaalagarantade"adjudicacin".
Tratndose de licitaciones "privadas", el licitador u oferente debe ser eximido de la
obligacinllamada"garantadeoferta".Ellopordosrazones:
1Porquela ratioiuris aquerespondela garantadeoferta obligacindemantenerla
propuestaduranteellapsopertinente quedahartosatisfechaconla "eleccin" voluntaria
que hace la Administracin Pblica de las personas o entidades que podrn presentar
ofertas,personasquealefectosonespecialmente "invitadas" yqueporprincipiohande
hallarseinscriptas enelrespectivoregistro,todolocuallebrindaalaAdministracin
Pblicalaoportunidaddeelegiroseleccionarlicitadoresquepresumiblementellenarn,por
lomenos,esemnimorequisitodemantenersusofertasduranteeltrminoestablecido.Es
staunaobligacinmuyleve("mantenimientodelaoferta"),cuyoposiblecumplimiento
efectivo resulta del hecho mismo de haber la Administracin Pblica elegido o
seleccionadoavoluntadasuseventualescocontratantes;todoellohacequeenestoscasos
nosejustifiqueobligarallicitadorainmovilizarcapitalalgunoencalidaddegarantaoa
proveerotrotipodefianza.Esteltimocriterioserobustece,adems,antelacircunstancia
de que en el sistema de "libre eleccin", con el que la licitacin privada guarda gran
similitud,tampocoexistelaobligacinde"garantadeoferta".
2Porque,tratndosedegarantade"oferta",latendenciaactualessueliminacinincluso
respecto a la licitacin "pblica" por resultar y considerrsela contraproducente. Al
respecto son interesantes las referencias de Laubadre y de Waline (427) . Las

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convenienciasyrequerimientosdelavidadatosdelosqueeljuristajamsdebeprescindir
ponendemanifiestoloimpropiodetalexigencia.
Encambio,lagarantade"adjudicacin",porlandoledelasobligacionesaqueserefiere,
correspondeexigirlacualquieraseaeltipodelicitacindequesetrate,esdeciryaseest
enpresenciadeunalicitacinpblicaodeunalicitacinprivada.
678.Ladiferenciaentre licitacinprivada y contratacindirecta (otratodirecto,otrato
privado)noradica,precisamente,enlos"supuestos"o"casos"queautorizanqueserecurra
aunooaotrodeesossistemas,puestalessupuestosocasosdependen,noderazonesde
principio,sinodelosordenamientosjurdicospertinentes.Tantoesasque,ennuestropas,
laleynacionaldeobraspblicas,13064,artculo9,autorizaqueserecurraalalicitacin
privadaoalacontratacindirecta, indistintamente,enlos mismos supuestosocasos;en
cambio, de acuerdo al decretoley de contabilidad, 23354/56, la licitacin privada est
autorizadaparaunsupuesto,ylacontratacindirectaparaotrossupuestos(artculo56,
incisos1y3,deesedecretoley).Enestaltimaley,lossupuestosenloscualesprocede
la "licitacin privada" o el "trato directo", dependen esencialmente del "monto" de la
contratacin(artculo56,incisos1y3,apartadoa]).
Ladiferenciaentrelicitacinprivadaycontratacindirecta,apartedeloquepuedaresultar
del "monto" delacontratacin,radicaenlamaneradellevaracabocadaunodeesos
mediosdeseleccindelcocontratante.Lalicitacinprivadaobedeceareglasdistintasde
lasquerigenlacontratacindirecta.Talesladiferenciaentreambasfigurasiuris.
En pargrafos precedentes qued dicho en qu consiste la licitacin privada. En un
pargrafoprximoquedarexpuestoenquconsistelacontratacindirecta.Deellosurgir
ladiferenciaconcretaentreambosinstitutos.
679.Lalicitacinprivadacarecedeuncomplejodenormasodeprincipiosdeaplicacin
exclusivaaella.
Enconsecuencia,dadalaobviaanalogajurdicaexistenteentrelalicitacin"privada"yla
licitacin "pblica", la doctrina hllase conteste en que la licitacin privada se rige
"subsidiariamente" porlasmismasnormasyporlosmismosprincipiosquelalicitacin
pblica,salvo,claroest,enloatinenteal "llamado" alicitacin,aspectoenqueambos
tiposdelicitacinserigenporcriteriosdiferentes:enlalicitacin"pblica"seaplicanlas
reglassobrepublicidadbasadasenla"publicacin"delllamado;enlalicitacin"privada"
sloseutilizaelsistemade"invitacin"directaalasfirmasseleccionadasoelegidasporla
AdministracinPblica.
Pero, exclusin hecha de lo relativo a la "publicidad" del llamado, y salvo en lo que
respectaaalgnoalgunosrequisitosexpresamenteestablecidosporlalegislacinparala
licitacinprivada,porejemplo,nmerodeproveedoresodeconstructoresaquiendebe
invitarse,formarotativaonodeefectuarlainvitacinalosinscriptosenelcorrespondiente
registro,etc., entodoloatinente al "procedimiento",comotambin enlovinculado al
criterioquedebeservirdebaseala"adjudicacin",ambostiposdelicitacinserigenpor

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igualesnormasotrmites:loestablecidoporelderechopositivoyporladoctrinacientfica
paralalicitacinpblicaesdeestrictaaplicacinalalicitacinprivada(428).
680.Cuandodebarecurrirsealalicitacinprivada ocuandosedeseerecurriraellaen
lugardehacerloalacontratacin directaqueautorice laley porhaberfracasadouna
licitacinpblica,debidoaquestaresultdesiertaoporqueenellasepresentaronofertas
inadmisiblessobrequpliegosdecondicionesdebehacerselalicitacinprivada?
Vadesuyoquelospliegosautilizarenlalicitacinprivadahandeserlosmismosquese
utilizaron enlafracasadalicitacin pblica;delocontrario,enlugarderecurrirseala
licitacin privada para concretar la operacin que fracas en el procedimiento de la
licitacinpblica,setrataradeunacontratacin"distinta",locualimpediraqueserecurra
entonces a la licitacin privada como procedimiento subsidiario de solucin; en este
supuestoesdecir,utilizacindepliegosdistintosalosconsideradosenlalicitacinpblica
fracasada correspondera llamar a una nueva licitacin "pblica", pues en realidad
tratarasenodellevaracabolacontratacinquefracas,sinodeefectuarunacontratacin
nuevaodiferente(429).
Si en hiptesis como las mencionadas se recurriere a la licitacin privada o a la
contratacin directa utilizando pliegos de condiciones distintos a los utilizados en la
licitacinfracasada,lacontratacinseranula,porqueenlaespeciehabraseseguidoun
procedimientodistintoalrequeridoporlaley,incurrindoseasenunviciode"forma".
681.C."Contratacindirecta"
Tericamente, contratacindirecta eslaquelaAdministracinPblicarealizaconuna
firma,entidadopersonadeterminada,tratandodellegarconellaaunacuerdoconveniente,
entrato directo,conexclusindepujaoconcurrencia(430).Entalordendeideas,la
AdministracinPblicatienegranmargendelibertadparaseleccionarasucocontratante
(431);pordepronto,enestembito,comoprincipiogeneral,quedaexcluidalaatribucin
"automtica"delcontratoalcocontratante,comoocurre,porejemplo,enlossupuestosde
licitacin(432).
Peronodebeconfundirse,ymenosasimilarse,elsistemade contratacindirecta conel
sistemade "libreeleccin".La "contratacindirecta" noimplicaloqueenderechose
denomina sistema de "libre eleccin". Este ltimo, como sistema es "originario" y
"genrico":comprendetodotipodecontrato;encambio,la "contratacindirecta" esun
sistema "especfico": procede para casos determinados, y adems muchas veces es
"subsidiario",puesprocedeanteelfracasodeunalicitacin.Porestoalguienpudodecir
quelacontratacindirectaconstituyeunprocedimientoespecialparacasosdeterminados
(433).Precedentemente,n627, infine,meocupdelasdiferenciasentreelsistemade
"libreeleccin"yelde"contratacindirecta";meremitoaloexpuestoeneselugar.
682.Estaformadecontratacinsueleexpresrselaatravsdediversaslocuciones,todas
equivalentesentres.Dichasexpresionesson"contratacindirecta"(434);"tratodirecto";
"tratoprivado";"conciertodirecto"(435).

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Lasexpresionesdereferenciatienensuequivalenteenidiomasextranjeros,ycomotales
son usadas por los respectivos autores. As, en Francia a las contrataciones celebradas
mediantedichoprocedimientodenomnaselas "marchsdegrgr"(436);enItalia "
trattativa privata" (437) ; "ajuste directo" o "direto" para los tratadistas de habla
portuguesa(438).
683.Elhechodequeparadenominaraestetipodecontratacinseutilice,entreotras
expresiones, la de "trato privado", es al solo efecto de distinguirlo de la seleccin
"pblica" del cocontratante, mediante "concurrencia" entre oferentes, derivada de una
licitacinpblica,deunremate,etc.
Peroquelaseleccindereferenciaseefecteportratodirectooprivadonosignificaqueel
respectivocontratoseade"derechocomn"o"privado"delaAdministracin,pues,apesar
delmediodeseleccinelegido,elcontratotantopuedeser "administrativo" propiamente
dicho,comodederechocomnoprivado.Tododependedelobjetodelcontratoodeque
susotrascaractersticaspermitancalificarlocomo"administrativo"ode"derechocomn"
delaAdministracin.Tantoesasqueavecesserecurreal "tratodirecto" o "privado"
cuandofracasunalicitacinpblicarespectoauncontratotpicamente "administrativo"
(vgr.construccindeobrapblica:verartculo9,incisof]delaley13064),mientrasque
otrasveceslaAdministracincontrataenforma "directa" omediante "tratoprivado" en
supuestos que evidentemente constituyen un contrato de "derecho comn" de la
Administracin.
En sntesis: las expresiones "trato directo" o "trato privado" no prejuzgan sobre la
naturaleza"administrativa"ode"derechocomn"delcontratocelebradooacelebrarpor
dichomediodecontratacin.Lanaturaleza"administrativa"ode"derechocomn"deun
contrato de la Administracin Pblica no depende del medio a travs del cual fue
seleccionado el cocontratante licitacin pblica, trato directo oprivado, etc., sinodel
"objeto" delcontratoodequeelmismocontengaclusulasexorbitantes "expresas" del
derechocomn.
684.Cundoprocedeelsistemadel "tratodirecto" o "tratoprivado"?Muchasvecessu
procedenciacoincideconlossupuestosenqueseadmitela licitacinprivada (439);en
nuestropasasocurreenmateriadeconstruccindeobraspblicasenelordennacional
(440) . En general, las normas "especifican" los casos en que procede la contratacin
directa,alextremodeque,debidoaesto,paraalgunosautoresconstituyeunprocedimiento
excepcional(441).
Desdeelpuntodevistalegal,ennuestroordennacional,lacontratacindirectaprocedeen
lossiguientescasosmencionadosporlasnormaspositivas:
a) Cuando el costo de la obra no exceda de tres millones de pesos, tratndose de la
construccindeunaobrapblica,ocuandolaoperacinnoexcedadecienmilpesos,
tratndosedeloscontratosquepreveldecretoleydecontabilidad(442).
b)Cuandosetratedeciertostrabajossuplementariosenunaobraencurso.

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c)Tratndosedereconocidaurgenciaodecircunstanciasimprevistas.
d)CuandolaseguridaddelEstadoexijagarantaespecialogranreserva.
e)Cuandoresultedeterminantelacapacidadcientfica,artstica,ladestreza,ocuandoel
ejecutordeltrabajosehalleamparadoporpatenteolosconocimientosparalaejecucin
seanposedosporunasolapersona.
f)Cuandorealizadaunasubasta(licitacinpblica),nohayahabidoproponenteonose
hubierehechoofertaadmisible.
g)Cuandosetratedelacompradeinmueblesenrematepblico.
h)Lascomprasylocacionesqueseamenesterefectuarenpasesextranjeros,siempreque
noseaposiblerealizarenellosunalicitacin.
i)Lascontratacionesentrereparticionespblicas.
j)Cuandoexistanotoriaescasezenelmercadolocaldelosbienesaadquirir,circunstancia
quedeberseracreditada,encadacaso,porlasoficinastcnicascompetentes.
k) La venta de productos perecederos y de elementos destinados al fomento de las
actividadeseconmicasdelpasoparasatisfacernecesidadesdeordensanitario.
l)Lareparacindevehculosymotores.
ll)Lacompradesemovientesporseleccin(443).
m)EncuantoalasUniversidadesnacionales,laleyorgnicadelasmismas,17245,delao
1967,establece que aqullas "podrncontratar en formadirecta" las adquisiciones de
material docente, cientfico y bibliogrfico, hasta las sumas, en los casos y con las
formalidadesdispuestasendichaley(artculo110).Comoadmiteesteltimoprecepto
partefinal,lasexpresadasconstituyen"excepciones"alrgimengeneraldecontrataciones
delEstado(444).
Sibienlosqueantecedenconstituyenlos casos autorizadospornuestroderechopositivo
pararecurriralacontratacindirectaotratoprivado,salvolossupuestos,porejemplo,de
licitacin"desierta",quenoadmitendudaalguna,engeneralpararecurriradichosistema
decontratacin,debeprocederseconhartaprudenciaafindeevitarqueelloderiveenuna
prctica viciosa, en una corruptela oinmoralidad administrativa. De ah que slo deba
hacerseusodelacontratacindirectacuandosuprocedenciaestdebidamentejustificada,
avaladaporloshechos.Enestascondiciones,dichotipodecontratacinutilizadoporla
Administracin Pblica es plausible; como bien se dijo, lo condenable no es su uso
oportuno, sino su "abuso" (445) , lo que ocurrira cuando se utilice ese sistema de
contratacin en circunstancias que nolo justifiquen. Poresto, ya fin de mantener los
criterios de moralidad y de eficiencia, el uso de dicho sistema de contratacin es
convenientesometerloadostiposdecontrolpreventivo:unoapriori,vgr.,dictamendeun

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rganoconsultivo,queaconsejaraacercadelaoportunidadyprocedenciadeesesistema
decontratacinenelcasoconcreto,yotroaposteriori,vgr.,necesidaddequeelcontrato
sea"aprobado"porunrganosuperiordelaAdministracin(presidentedelaRepblica,
ministro,etc.)(446).
Vadesuyoque,cuandolegalmenteseaposiblerecurriralacontratacinprivadaotrato
directo, la Administracin Pblica podr sin duda alguna recurrir vlidamente a la
licitacinprivada,porquesta,encuantoalasgarantasdelprocedimiento,aparejaobvias
ventajasrespectoaaqulla.Estoestantomscomprensiblesisetieneencuentaqueel
"trato privado" o "directo", como forma de contratacin, no es un deber de la
AdministracinPblica,sinouna"facultad"asignadaalamisma,apartedeque,comolo
expres precedentemente, muchas veces los supuestos para los cuales se autoriza la
contratacindirectacoincidenconlossupuestosparaloscualesseautorizalalicitacin
privada(vertextoynotas396y397).
685.La"contratacindirecta"tienerasgosqueseperfilancomo"caracteres"delamisma
Culessonesoscaracteres?
a)Enprimerlugar,dadasundole,oseafaltade"concurrencia"u"oposicin"entrevarios
oferentes,lacontratacindirectaotratoprivado,comoprincipio,carecedel"automatismo"
que caracteriza a la licitacin (447) , automatismo del cual me ocup en pargrafos
precedentes,yquedacomoresultadoel "deber" deadjudicarelcontratoallicitadorque
hayaformuladolaofertamsconveniente.Taleselprincipio,quetienesuexcepcin.
Enlossistemasjurdicoslegales,comoeldenuestroReglamentodelasContratacionesdel
Estado,que,paraciertoscasosdecontratacionesdirectas,exigenqueselessoliciteofertas
atrescasasdelramo(448),elprincipiodel"automatismo"caractersticodelalicitacin
renaceensuplenitud,siempreycuando,respondiendoalasolicituddelaAdministracin
Pblica,presentaofertamsdeunacasadelramo:entalsupuestoelcontrato"debe"serle
adjudicado al oferente que hizo la mejor oferta. Aqu la "contratacin directa" queda
condicionadaporlaobligacindepedirlesofertasatrescasasdelramo,ysidosdestasse
presentaren,entraentoncesenjuegoelcarcter "automtico"propiodelrgimenjurdico
de la licitacin, sea sta pblica o privada (449) . El criterio expuesto se impone por
exigenciaslgicas;siasnofuere,careceradesentidolaexigenciadesolicitarleofertaa
trescasasdelramo.
b)Salvoelcasoexcepcionalmencionadoenelprrafoanterior,otrocarcterdelsistemade
"contratacin directa" o de "trato privado" o "directo", es el de la "libertad" de la
AdministracinPblicaparadirigirseaquienconsidereoportunosolicitndoleunaoferta
para contratar y para luego, si al respecto se llegare a un acuerdo, celebrar con dicha
personaoentidadelrespectivocontrato(450).
c)Otrocarctertrascendentedelacontratacindirectaoprivadaeseldeconstituirun
procedimiento "renunciable" porpartedelaAdministracinPblica,yaqueparastano
constituyeuna "obligacin" o "imposicin",sinounamera "atribucin" o "facultad" que
puedeonoejercitar,puesparalacelebracindelcontratopuederecurrirvlidamenteala

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"licitacinprivada" (451)que,comosistemadecontratacin,ofrecemayoresgarantas.
Verprecedentemente,n684,infine.
686.Lacontratacindirectaotratoprivadodebeajustarseaunprocedimientoquetrasunte
"juridicidad"(moralidadyeficiencia),puesnohadeolvidarsequeenestecaso,comoen
todoslosquedanlugaralaactividaddelaAdministracinPblica,estdepormedioel
intersgeneral,cuyorespetodebequedardemanifiestoenelactorealizado.
Dichoprocedimientocomprendedosespecies:1cuandoelderechopositivoselimitaa
autorizarentalocualescasoslacontratacindirecta;2cuandoesederechocomoocurre
entrenosotrosenelordennacional supeditalafacultaddelaAdministracinPblicaal
requerimiento de ofertas a tres casas del ramo, debindose dejar constancia, en caso
contrario,delasrazonesqueimpidierenprocederas(452).
EnelprimersupuestocorrespondequelaAdministracinpreviamenterequieraeldictamen
de un organismo estatal acerca de la conveniencia de utilizar, en el caso concreto, el
sistemadecontratacindirecta(vern684);apartedeello,esedictamenhadeextendersea
la conveniencia de contratar o no con la persona o entidad que haya indicado la
AdministracinPblica.Slocumpliendoconestosrecaudosesencialesquedarexcluida
todadudasobrelamoraladministrativay,subsidiariamente,sehabrtratadodelograrla
celebracindeuncontratosobrelabasedelamayorconvenienciaparaelEstado.Enlo
atinentealaspecto"moral",nodebeolvidarsequeelcomportamientodelEstadoatravs
desusrganoshadeserdetaljerarquaquepuedaservirdeconstanteejemplooguapara
quelosadministrados,inspirndoseenesecomportamiento,ajustensuconductaalmismo,
yactensiempreenarmonaconnormasdedignidad.ElcomportamientodelEstadodebe
ser "ejemplarizador" y en todo momento "educador": de ah lo indispensable de su
acomodamientoalasmsseverasexigenciasmorales.ElEstadonoslodebe "crear" el
derecho:debepracticarloviviendoconstantementedentrodel.Asloexigeelconcepto
integralde"EstadodeDerecho",puesnoseconcibeunEstadodeDerechocon"derecho"
perosin"moral",yaquestadebeserelsubstratodeaqul.
Enelsegundosupuesto,oseaelqueprevelinciso10delareglamentacinalartculo62
delaleynacionaldecontabilidadtranscriptoenlaprecedentenota403que,enloscasos
decontratacindirectaahprevistos,requierequeselesoliciteofertaatrescasasdelramo,
dejndoseconstancia, encasocontrario, delasrazones queimpidieren proceder as,el
procedimientodelacontratacinprivadaodirectadebeajustarsealossiguientescriterios:
a)Sielpedidodeofertasalastres"casasdelramo"nodiereresultadoporejemplo,porno
comparecer a efectuar propuestas dichas casas, la Administracin Pblica quedar en
libertad deaccinparacontratar enformadirecta conquienconsiderepertinente, pero
ajustndose,aunaqu,altemperamentoyaindicadoparaelprimersupuesto.Estecriterio
encuentra apoyo no slo en el texto mismo del citado inciso 10, in fine, de la
reglamentacin segnel cual deber dejarse constancia de las razones que impidieren
pediresasofertasalastrescasasdelramo,sinotambinenlosprincipiosgeneralessobre
licitacin "desierta" alaquepuedeasimilarse racionalmentelaincomparecencia delas
personasoentidadesrequeridas.

p.111

b)Silastrescasasdelramocontestarenyformularensusofertas,debercontratarseconla
queofrecielmejorprecioporidentidadderazn,aqurecobraimperioel"automatismo"
quepresidealalicitacin,delcualmeheocupadoprecedentemente(vernmeros637,
punto1,y661).Sislosepresentaren dos casasdelramo,seaporquelaterceraquese
invit no compareci, o porque slo se haya podido invitar dos casas, el referido
"automatismo"imperarigualmente(vaseeln681,textoynota389).
c)Silaspersonasoentidadesrequeridascontestaren,peroel"precio"queindicarenfuere
manifiestamentesuperioraldeplaza,olas "condiciones" pretendidasporellasnofueren
satisfactorias,ese pedidodeofertas,queensubstanciatrasuntaunalicitacin "privada",
deberdeclararsefracasadopor "inadmisibilidad" delasofertas,aplicandoparaellolos
principiosgeneralessobrelicitacin.Producidaestasituaciny"aprobado"porelrgano
superior ese rechazo de las propuestas (ver n 684), podr entonces contratarse
directamenteporfaltadeofertas"admisibles"(vern666).
687.Cuandounalicitacinpblicahayafracasadoseaporhaberresultado"desierta"opor
nohabersepresentadoenellaofertas"admisibles"ysecontrataluegoenforma"directa",
estacontratacin debe serlosobrela base delos mismos pliegos decondiciones dela
licitacinfracasada.Lasrazonesdeestosonlasmismasqueexpuseprecedentementeal
referirmeaqupliegosdecondicionesdebenutilizarsecuandoserecurraalalicitacin
"privada"porfracasodelalicitacinpblicaqueresultdesiertaodondenosehicieron
ofertasadmisibles(n680).Meremitoaloexpuestoendicholugar.
688.D."Rematepblico"
OtromediodequeelEstadosuelevalersepararealizarsuscontratacionesesel "remate
pblico",figurastaque,sibientienevigenciaenderechopblico("administrativo",enla
especie), tuvo ms desarrollo en el derecho privado, especialmente "comercial", cuyo
Cdigolacontempla(453)ycuyosexpositoreslatratan(454).
El"remate"latosensuconsisteenlaventadebienes,enpblico,almejorpostor.Enese
actonohayseleccindeconcurrentes:concurrequiendeseehacerlo;locontrarioacaeceen
materiade licitacin,siendostaunadelasfundamentalesdiferenciasentre"remate"y
"licitacin"(455).
Desdeelpuntodevistatcnicojurdico, "remate" essinnimode "subasta" (456).No
obstante, nuestras leyes administrativas suelen emplear esos vocablos en forma harto
imprecisa, con gran impropiedad, pues incluso les asignan carcter de sinnimos de
"licitacinpblica",loqueesunerrordadaslasnotoriasdiferenciasentredichasfiguras.
As,sibienlaleydeobraspblicas,13064,emplealasvoces"rematepblico"y"subasta",
comosinnimosentres,cometeelerrordeasimilarambasa"licitacinpblica"(artculo
9)(457).Laleydecontabilidad(decretoley23354/56)distingueadecuadamente"remate
pblico" de "licitacin pblica" (artculos 55 y 56, incisos 2 y 3, apartado b]). El
ReglamentodelasContratacionesdelEstadodacorrectamentecomosinnimos "remate
pblico" y "subasta" (inciso 49 de la reglamentacin al artculo 61 de la ley de
contabilidad).

p.112

689.Segnresultadelospargrafosqueanteceden,tratndosedecontratosdelEstado,el
"rematepblico"estexpresamenteautorizadoportextosdelderechopositivoenelorden
nacional(458).
Enelordenprovincialsonvariaslasprovinciasquenoslo"autorizan"elrematepblico,
sinoqueloimponenyexigenparaciertossupuestos;verbigracia,enajenacionesdebienes
municipales(459).
690.LaAdministracinPblicapuedeintervenirenunrematepblico"vendiendo"bienes
suyos,esdeciractuandocomo"vendedora",o"comprando"bienes,esdeciractuandocomo
"compradora"(decretoleydecontabilidad,23354/56,artculo56,incisos2y3,apartado
b]).
CuandolaAdministracinPblicaactacomo"vendedora"enunrematepblico,stedebe
ser efectuado por oficinas estatales especializadas en la materia; cuando acta como
"compradora",elremate pblicolorealizacualquierentidad,seapblicaestatalouna
personaparticular,individualojurdica(vertextosprecedentementecitadosdeldecretoley
decontabilidad).
691.Existealgn "procedimiento" especialcuandolaAdministracinPblicarecurreal
"rematepblico"paracelebrarsuscontrataciones?
S existen algunas disposiciones especficas, que entonces deben observarse
escrupulosamenteendichoscasos.Suinfraccinimplicaunviciode"forma",determinante
deunanulidadque,segnelgradodelvicio,puedeser"absoluta"o"relativa".
Paratodolonoprevistoexpresamenteenlasnormasadministrativas,onocontempladopor
los "principios" del derecho administrativo, debe recurrirse a las respectivas normas y
principiosdelderechoprivado(comercial,enlaespecie),entantoellosseancompatibles
conlasmodalidadespropiasdelderechoadministrativo.Rigenaquloscriteriosgenerales
sobreelderechoaplicableenmateriadecontratosadministrativos(vern612).
Entre las disposiciones especficas de derecho administrativo que han de aplicarse
inexcusablemente,enelordennacional,enmateriade rematespblicos dondeactela
AdministracinPblica,debenmencionarse:
a) Caso en que la Administracin (Estado) acte como vendedora. 1 El remate debe
efectuarse por intermedio de las oficinas del Estado nacional, provincial o de la
municipalidadespecializadasenlamateria(460);2laventadebehabersidoautorizada
porelPoderEjecutivoolaautoridadqueseacompetenteenlospoderesLegislativoy
Judicial,enelTribunaldeCuentasyenlasentidadesdescentralizadas,deacuerdoconlas
reglamentacionesjurisdiccionalesquesedictenalefecto;3lospostoresqueconcurrana
esosrematesnonecesitanestarinscriptosenelRegistrodeProveedoresdelEstado(461).
b)CasoenquelaAdministracinPblicaacudaalrematepblicode inmuebles como
compradoraopostora.Enestesupuestoelfuncionarioquecomparezcaalrematenopuede

p.113

ofrecer un precio que exceda al que se haya autorizado para ello (decretoley de
contabilidad,23354/56,artculo56,inciso3,apartadob]).
Enelordenprovincial,sueleexigirseque,tratndosedeinmueblesmunicipales,elremate
pblicodebeasuvezhallarseautorizadoporelConsejoDeliberante,contandoparaello
con un qurum determinado (Constituciones de Chubut, artculo 209 , inciso i]; de
Misiones,artculo171,inciso7);otrasprovinciasrequierenqueelremateseaanunciado
con determinada anticipacin (Constituciones de Mendoza, artculo 202 , inciso 5; de
Neuqun,artculo204,incisoe];uotraprovinciaexigequeelremateseaautorizadoporla
Legislatura cuandosetratedebienes deldominiopblico(Constitucin deRoNegro,
artculo174,incisoe])(462).
692.E."Concurso"
En un pargrafo precedente me ocup de la nocin conceptual de "concurso" y de su
diferencia con "licitacin". Vase el n 635, al cual me remito. Pero estimo necesario
reiteraryprecisaresasnocionesenelpresentepargrafo.
"Concurso" esalgototalmente distintoa"licitacin" einclusoa"remate".Elsubstrato
comnquetrasuntantodosesosconceptos(concurso,licitacinyremate)consisteenque,
entodos ellos, aparece elfactor "concurrencia", enel sentidode "oposicin" entre los
diversos candidatos (463) ; en cambio, difieren en el aspecto sobre el cual incide esa
oposicin:enuncaso("concurso")setieneprincipalmenteenvistaelfactor"personal",y
enotroscasos("licitacin"y"remate")seconsideranlascondicionestcnicasyfinancieras
oestasltimasexclusivamente,referidasentoncesal "precio".Lasfigurasmencionadas
difierennosloenelprocedimiento,sinotambinenlossupuestosquejustificancadauno
deestossistemasdecontratacin.
"Concurso" es laoposicin queserealiza paradeterminar la mayorcapacidad tcnica,
cientfica,culturaloartsticaentredosomspersonas.Esunconcepto "especfico" que
rigeenelmbitojurdico.
Desdeelpuntodevista"jurdico",hablar,porejemplo,de"concurso"de"precios"noes
recomendable, aunque gramaticalmente se extienda el significado de "concurso" al
llamamientoquesehaceaquienesdeseenencargarsedeejecutarunaobraoprestarun
serviciobajodeterminadascondiciones,afindeelegirlapropuestaqueofrezcamayores
ventajas.Paraestoltimo,eltrminoovocablojurdicoes"licitacin",noconcurso.En
derecho administrativo, la palabra "licitacin" tiene un significado propio (464) ,
debindoseleasignarunmbitotambinpropio.
Elvocablo "concurso" yelcorrelativo "procedimiento" deseleccindelcocontratante,
pese a su extensin gramatical, debe reservarse para determinar la mayor capacidad
tcnica,cientfica,culturaloartstica,entredosomspersonas:esunmediodeseleccin
de la "persona" ms autorizada para el cumplimiento de una tarea, y tiene en cuenta
preferentementelascondicionespersonalesdelcandidato(465)."Licitacin",encambio,
esunmediodeseleccindelcocontratanteensupuestosdondeelfactor"personal"noes

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decisivo,portratarsedeprestacionesque,pudiendosercumplidasporcualquierpersona
queposealosrespectivosconocimientostcnicosbsicos,tieneparticularmenteencuenta
la solvencia financiera de aqul y las ventajas econmicas resultantes para la
Administracin.Lapropialeydeobraspblicas,13064,corroboraloquedejoexpuesto,
por cuanto, no obstante hablar de "remate pblico", "subasta" y "licitacin" para la
adjudicacindeobras,alreferirseal"concurso",dicequesepodrllamaraconcursopara
la elaboracin de proyectos yacordar premios quese consideren justos yestimulantes
(artculo 4 , prrafo 3), es decir, se llamara a concurso para determinar la mayor
capacidadtcnica,cientfica,culturaloartsticadelcandidatoqueelaborarelproyecto.
Igualmentesellamaa "concurso",ynoa "licitacin",paraproveerelcargodeprofesor
universitario titular, por ejemplo, donde corresponder designar a quien acredite
condicionesmsestimables.
De manera que "concurso" es un medio de seleccin del cocontratante que tiene
fundamental y esencialmente en cuenta las condiciones "personales" del candidato
(tcnicas,artsticas,cientficas,culturales).Deelloresultaquelaaplicacinousodeese
sistemadeseleccinsereduce odebereducirse alossupuestosenquelacontratacin
tenga esencialmente en cuenta las condiciones personales del candidato: condiciones
tcnicasespeciales,artsticas,cientficasoculturales.Sellamar,entonces,a "concurso"
paraproveeruncargodeprofesortitularenunaUniversidad,opararealizarunaobrade
arte (escultura, pintura), o para hacerse cargo de la direccin tcnica de una planta
industrialdondeseutilicencomplicadasmquinasquerequierenconocimientosespeciales
queexcedenalosconocimientoscomunes.Encambio,chocaraalbuensentidosi,para
cubriresoscargos,sellamasea"licitacin".
El "concurso" se vincula ms a lo intelectual, cientfico o artstico, a la alta tcnica,
mientrasquela"licitacin"seavienemejorconlomaterial,comercialoindustrial.
Enloscontratosestrictamente intuitupersonaedondelascalidadesartsticas,cientficas,
culturales o de tcnica especial son esenciales el "concurso" reemplaza, pues, a la
"licitacin",quesueleutilizarseparalacelebracindeotroscontratos.
Taleselconceptode"concurso"consideradocomomediodeseleccindelcocontratante
delaAdministracinPblica,debindoserecurriralprocedimientodel"concurso"cuando
la seleccin de dicho cocontratante tienda a establecer cul de los candidatos ofrece
calidades "personales" ms meritorias, sea en el orden cientfico, artstico, cultural o
tcnicoespecializado.
Noobstante,comoyaloexpres,suelehablarsede"concursodeprecios".Trtase,como
tambinlomanifest,deunaexpresinimpropiaque,lejosdereferirseaunacategora
jurdica especfica, involucra caracteres entremezclados de dos figuras jurdicas
perfectamentediferenciadasentres:lalicitacinyelconcurso.Consisteenunllamadoo
invitacinparaqueseindiquen"precios"respectoalaprovisindetalocualproductoo
para la realizacin de tal o cual trabajo u obra. Se relaciona simultneamente con la
licitacinyconel"concurso"encuantoalfactor"concurrencia"u"oposicin",entrelos
diversoscandidatos,queapareceenambasformasdeseleccindelcocontratante.Peroen

p.115

realidadtrtasedeuna"licitacin".El"concurso",propiamentedicho,nadatienequever
conel "precio",puesconsisteenlaoposicinqueserealiza paradeterminarlamayor
capacidadtcnica,cientfica,culturaloartsticaentredosomspersonas:esunmediode
seleccindela "persona" msautorizadaparaelcumplimientodeunatarea,ytieneen
cuentapreferentementelascondicionespersonalesdelcandidato.Portanto,noesplausible
nirecomendablehablarde"concursodeprecios"cuandoloqueenrealidadsedeseanada
tienequeverconlascondicionespersonales(tcnicasespecializadas,cientficas,culturales
oartsticas)deleventualcocontratante,sinoestablecerelpreciomejoromsconveniente
paraunadeterminadacontratacin,locualconstituyeelobjetivopropiodelalicitacin.
693.Avecesel"concurso"noesutilizadodirectamenteparaseleccionarelcocontratante
definitivodelaAdministracinPblica,esdecir,alqueconstruirollevaracabolaobra
quedesearealizarse,sinoparaseleccionarel "proyecto" cuyarealizacinseleconfiar
ulteriormenteauntercero,quienasuvezserseleccionadoporelsistemaquecorresponda.
Otras veces, dada la ndole de la obra, el resultado del "concurso" puede determinar
concretamenteaquienseleatribuirlarealizacindedichaobra(466).
Losmsfrecuentesdetalesconcursossonlosrealizadosentreingenierosoarquitectospara
laconfeccindeproyectosdeobras(467);perotambinpuedenreferirsealaconstruccin
demonumentos,estatuasyesculturas,oalarealizacindeobraspictricas.
Elprimerodeloscriteriosmencionadosesseguidoporlaleynacionaldeobraspblicas,la
cual,respectoalaobraarealizar,diceque"sepodrllamaraconcursoparalaelaboracin
deproyectosyacordarpremiosqueseconsiderenjustosyestimulantes,ascomocontratar
losproyectosdirectamenteencasosespeciales"(ley13064,artculo4,tercerprrafo).
Culeslanaturalezajurdicadeeste"concurso"?Culessonlosderechosdelaspartes,
Administracinyconcurrentes?Qucriteriosjurdicosdebenaplicarseparasolucionarlas
cuestionesquesurjanenestossupuestos?
Antetodo,habrquetenerpresentelasbasesdelllamadoaconcurso,cuyasclusulasson
obligatoriasparalaAdministracinPblica(468),puesvadesuyoquetalesclusulas
integranelbloquedelalegalidadylimitanlaactividaddelaAdministracin.Desdeluego,
dichasbasestambinsonobligatoriasparalosqueacudenalconcurso,alpropiotiempo
quedelimitanelalcancedeloseventualesderechosdeestaspersonas.
La "eleccin" es decir, "aceptacin" de un candidato por "concurso", que puede
asimilarseala"adjudicacin"enlalicitacin,seaalaceptarel"proyecto"delplanodeuna
obracuyarealizacindespusdarlugaralaseleccindelrespectivoconstructor;seaal
aceptarlamaquetadeunmonumento,estatuaoescultura,quesernrealizadosporelautor
delaexpresadamaqueta,oporunterceroquedespusserasuvezseleccionado;sea,en
fin, al aceptar un "esbozo" o "bosquejo" de un cuadro alegrico, evocativo, etc. que
realizara o no el autor del esbozo o bosquejo, da lugar a un "contrato" entre la
Administracin Pblica y la persona as seleccionada, contrato que participa en gran
medida de los caracteres de una "locacin de obra". Como lo expres, la eleccin o
aceptacindelrespectivoconcurrentealconcurso,cuyoplano,proyecto,maqueta,esbozoo

p.116

bosquejo,fuepreferidoporlaAdministracinPblica,trasuntauncontratoentrestayel
concurrenteaspreferido,delmismomodoquela"adjudicacin"trasuntaygeneralmente
perfeccionauncontratoenlossupuestosdelicitacin.
Laseleccindelautordelrespectivomejor"proyecto","maqueta","esbozo"o"bosquejo"
es"discrecional"paralaAdministracinPblica(469).Talesel"principio"enlamateria.
Deahresultaque,contralodecididoporlaAdministracinPblicaacercadelaeleccin
delqueconsidereautordelmejordeesostrabajospresentados,noseadmitaimpugnacin
jurisdiccionalantelajusticia(470),puesnosetratadeunacuestindelegitimidad,sino
slo de un juicio administrativo de "oportunidad", "mrito" o "conveniencia", cuyo
conocimientohllaseexentodelaautoridaddelosjuecesdelPoderJudicial(471).
Silasbasesdelllamadoa"concurso"noestablecierenotracosa,esdedoctrinaoprincipio
quesloelautordelplano,proyecto,maqueta,esbozoobosquejoseleccionadooelegido
como el mejor por la Administracin Pblica, tiene derecho al estipendio o distincin
establecidos.Losdemsconcurrentescarecendetododerechodeesandole(472).En
qu se basan tales soluciones? Aparte del expresado principio de que hace mrito la
doctrina,ysinperjuiciosegnloexpresardeinmediatodelfundamento"jurdico"detal
solucin,enesossupuestos,anteelsilenciodelasnormas,imperaantetodounaregla
moral, encuyomrito queda sobreentendido quelos tcnicos, artistas, cientficos, etc.,
autoresdetrabajosnoseleccionados,carecendeaccinpararequerirqueeltrabajoque
realizaron,peroquenofueaceptadoopreferidoporlaAdministracin,searemunerado.
Estaregla,queesdealtamoralyquearmonizaconlajerarquasuperiordeloscandidatos,
tiene,comodije,susfundamentosjurdicos:1esuncorolariooreflejodelprincipioque
imperaenmateriadelocacindeobra,encuyomritoelautordelrespectivoesfuerzoo
trabajonotienederechoaestipendiosidichostrabajosnoseconcretaronenuna"obratil"
para quien la encarg. Pero ha de entenderse que aqu "utilidad" es la que resulta,
precisamente,dequeeltrabajo(plano,proyecto,maqueta,esbozo,bosquejo)hayasido
aceptadoporlaAdministracinPblicaparallevarloacabo,ynoslodelacircunstancia
dehaberservidoocontribuidocomoelementodecomparacinparalaseleccindefinitiva
delplano,proyecto,etc.;2elllamadoa"concurso"talcomoocurreenla"licitacin"no
esuna "oferta" decontratoporpartedelaAdministracinPblica,sinoun "pedidode
ofertas".Siendoas,resultaclaroquelanoaceptacindelosdemsplanos,proyectos,
maquetas,esbozosobosquejosylomismoocurriraenelsupuestoderechazodetodos
no puede atribuirle a sus respectivos autores derecho alguno a resarcimiento, porque,
importandoelloelsimplerechazode"ofertas"(realizadasporlosconcurrentes),laeventual
pretensinderesarcimientocareceradebasejurdicaquelasustente.Puedeverse,adems,
eln636,textoynota236.
Vadesuyoque,dadalanaturalezadelvnculoquesecreaentrelaAdministracinPblica
yelautordelproyecto,maqueta,bosquejooesbozo,seleccionadoporlaAdministracin,si
stanocumplierelaobligacinqueasumienelllamadoaconcursopodrserrequerida
jurisdiccionalmenteparaquehagaefectivalaobligacinincumplida(473).

p.117

694.ElEstado,encumplimientodesualtamisindefomentarlasciencias,lasartes,las
letras, etc., elevando as la cultura general del pas, suele instituir "concursos" para el
otorgamientodepremiosodistincionesqueseentregarnaloscientficos,artistas,cultores
de las letras, etc., cuyos trabajos hayan merecido la preferencia de las respectivas
comisionesasesoras.Trtasede"concursos estmulo",quetraducenunaplausiblemanera
de"promoverelbienestargeneral"ydecontribuiral"progresodelailustracin",deque
hablalaConstitucinNacionalensuprembuloyenelartculo67,inciso16.
Dichos "concursos estmulo" sondeunanaturaleza jurdicatotalmente distintaaladel
"concurso" mencionadoenelpargrafoanterior;stecolocalasrelacionesdelaspartes
("Estado"yconcurrentes)enelplanocontractual,einclusopuededeterminarun"contrato"
entre la Administracin Pblica ("Estado") que llam expresamente a concurso y el
concurrentecuyotrabajo,obraoesfuerzofueseaceptadoporlaAdministracin.
El "concurso estmulo",encambio,nocolocalasrelacionesdelaspartesintervinientes
(Estado y concurrentes) en el plano contractual, sino en el exclusivamente "legal" o
"reglamentario".Deahqueelderechodelos concurrentes seconcreteaexigirqueel
Estado,eneldesarrollodel concurso,cumplaestrictamentelasnormasquerigenaste,
puestalesnormasyasetratedeleyesformalesomaterialesintegranindudablementeel
bloquedelalegalidad,implicando,entonces,unlmitealaactividaddelaAdministracin
Pblica(sobrelmitesalaactividaddelaAdministracinPblica,vaseeltomo1,n9).
Tales"concursos estmulo"noconstituyennideterminancontratos,pues,enellos,entreel
Estadoyelconcurrentenoseproduceniexisteacuerdoalgunodevoluntades,generador
deobligaciones:sloexiste,departedelconcurrente,lainvocacindeunanormalegal
objetiva,abstractay,enprincipio,decarcterpermanenteysuencuadramientodentrode
sta.EsunanormalegalqueintegraelderechoobjetivodelEstado.Tampocohayaquun
"llamado"especficoaconcurso,comoocurreenelsupuestodelpargrafoanterior(474).
Nohabiendoacuerdodevoluntadesnohaycontrato,yaquestepresuponetalacuerdo.El
resultado del "concursoestmulo" no trasunta otra cosa que la ejecucin y aplicacin
"cumplimiento",ensuma delanormalegalquelerige:poreso,endichashiptesis,la
situacindelconcurrentefrentealEstadoes"reglamentaria"o"legal",masnocontractual
(475).
Como consecuencia de lo expuesto acerca de la naturaleza del "concurso estmulo",
resulta:
1Enelsupuestodeinobservanciadelasreglasquelerigen,quienpretendaresponsabilizar
al Estado por violacin o por el incumplimiento de tales reglas slo puede invocar la
responsabilidad extracontractual, derivada de la violacin de la "ley", pero no la
responsabilidadcontractual.
2Tratndosedeunarelacinubicadaenelderechopblico,encasodecontiendadeber
recurrirse a la jurisdiccin contenciosoadministrativa, pues el derecho a que
corresponderalaaccinejercidaesdeorigen"administrativo".Encambio,tratndosedel
"concurso"realizadoparalaseleccindeun"cocontratante"delaAdministracinPblica,

p.118

la jurisdiccin, en caso de contienda, puede ser la "contenciosoadministrativa" o la

"ordinaria" lo cual depender de que el contrato sea "administrativo" o de "derecho
comn", ya que este tipo de concurso puede tener lugar con relacin a un contrato
"administrativo"oaunode"derechocomn"delaAdministracinPblica(vern624).
695.Cuandoobjetivamenteseaprocedenteorecomendablerecurriral"concurso",aefectos
de seleccionar la "persona" que ofrezca mejores aptitudes para el desempeo o
cumplimiento de una tarea, es "indispensable" efectuar un "concurso" para lograr tal
seleccin?Enesossupuestos,el"concurso"constituyeunrequisito"esencial"?
Elsolohechodeque,desdeelpuntodevista "objetivo",seaprocedenteorecomendable
utilizar el"concurso"como medio deseleccin del cocontratante de laAdministracin
Pblica,noconvierteenobligatorioy,menosan,enesencialeseprocedimiento.
El"concurso"sloserobligatoriooesencialenlossupuestosenquelanormalorequiera.
Estoltimoesloqueocurre,porejemplo,cuandounareglavlidaexijaquelaprovisinde
loscargospblicosseefecteprevioconcursodeoposicin(476).Siencasoscomostos
seomitiereel"concurso",elactoquesedictareseranuloporviciode"forma".
Cuandolanormaaplicablenoexigiereel "concurso" paraacreditarlaidoneidaddeuna
persona,dichaidoneidadpodrservlidamenteacreditadaporotrosmediosracionales.
Noobstante,salvoelcasodetratarsedepersonasdenotoriascondicionesoaptitudespara
el desempeo de determinado cargo, y ser este cargo de alta jerarqua, el "concurso"
siempreesaconsejableparalaprovisindepuestospblicos,seaonoexigidoporlaregla
dederecho.Unprincipiodeticaadministrativajustificasemejantetemperamento:conste
se excluye toda sospecha de favoritismo y a la vez se comprueban condiciones de
idoneidad.LaAdministracinPblica,aunsinnormaqueseloimponga,eslibredeutilizar
elconcursocomoprocedimientodeseleccindefuncionariosyempleados;msan:la
juridicidad de semejante procedimiento es obvia, pues implica un plausible criterio
tendiente a cumplir estrictamente el precepto constitucional que establece que la
"idoneidad" eslanicacondicinparaeldesempeodecargospblicos.Peronosera
sensatollamara"concurso"paraproveeruncargodeministrodeEstado,comotampocolo
seraparaladesignacindeunjuezdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin;esasaltas
jerarquasquemssevinculanal"gobierno"queala"administracin",yquemsqueun
mero"funcionario"o"empleado"presuponenun"hombredeEstado",un"estadista"nose
avienen con el procedimiento del "concurso": slo exigen en el candidato una vida
inmaculadadedicadaporenteroalestudioyatrabajosdeinvestigacinenlarespectiva
disciplina.
696. El "concurso", como procedimiento de seleccin del cocontratante de la
AdministracinPblica,debesujetarseadeterminadasreglasocriterios.Culessonstos?
Antetodo,debentenersepresenteslasbasesocondicionesdel"llamadoaconcurso".Tales
bases, como qued dicho en un pargrafo precedente (n 693, texto y nota 423), son
obligatoriasparalaAdministracinPblicayparaquienesacudanaesellamado.

p.119

Apartedeesasbases,deberntenerseencuentalasdisposicionesconcretasquealrespecto
contuviereelordenamientojurdicovigenteenellugarrespectivo.
Sielordenamientojurdiconadadispusieresobreestamateria,debernaplicarselasreglas
yprincipiossobre"licitacinpblica",puesentrestayel"concurso"existenanalogasen
muchoaspectos.
Siaunconelauxiliodeesoselementoslacuestinnopudiereserresuelta,deberrecurrirse
entoncesaotrasnormasyprincipiosdelderechoadministrativo,encuantolosmismossean
atinentesalpuntocontrovertido.Enltimainstanciacorresponderutilizarlasnormasy
principiosdel derechoprivado,siemprequetalesnormasyprincipiosnocontradiganlo
queessubstanciapropiadeestesectordelderechoadministrativo.
CAPTULOV"CARACTERES"DELCONTRATOADMINISTRATIVO
SUMARIO:697.Elcontrato"administrativo"tienecaracteresespecficos.Razndestos.
698. Consecuencias que derivan de esos caracteres. Principio general. 699. De las
consecuencias en particular: a) La obligacin o el derecho del cocontratante son
"personales"suyos.Contratosdecolaboracinycontratosdeatribucin,intuitupersonaee
intuito rei. 700. Continuacin. "Cesin" de contrato y "subcontratacin". Nocin
conceptual. Rgimen jurdico. La doctrina. Legislacin nacional argentina. 701.
Continuacin. "Contrataciones" que tcnicamente no implican "cesin" de contrato ni
"subcontratacin". 702. Continuacin. Ratio iuris en cuyo mrito, por "principio", el
contratoadministrativoexcluyesu"cesin"o"transferencia"yla"subcontratacin".703.
b)LaAdministracinPblicanosiempretienelibertadenelprocedimientoparaelegirasu
cocontratante. 704. c) Desigualdad jurdica de las partes. La "subordinacin" del
cocontratantealaAdministracin Pblica. 705. d)Posibleextensindelosefectosdel
contrato.Loatinentealos"terceros".
697.Loscontratos"administrativos",propiamentedichos,tienencaracteresespecficosque
setraducen en prerrogativas especiales en favorde la Administracin Pblica. Estose
explicaporquetalescontratostiendenafacilitarelcumplimientode funcionesesenciales
deEstado,esdecir,definespblicospropiosdelmismo.
Lostratadistas franceses,dadala ntimarelacinqueparaellosexisteentreelcontrato
administrativo y el servicio pblico, consideran que los caracteres propios de dichos
contratosrespondenaqueloscontratosdereferenciatienenporfinpermitirofacilitarel
funcionamientodeun"serviciopblico"(477).Peroyaenpargrafosprecedentesqued
expresadoquelanocindeserviciopblicoeshartorestringidaparaservirdecriteriode
distincinentreelcontrato"administrativo",strictosensu,yelcontratodederechocomn
delaAdministracin(vaselosnmeros595597).
698.Deesos"caracteres"especficosdeloscontratosadministrativosderivan,comodije,
una serie de "prerrogativas" especiales o exorbitantes en favor de la Administracin
Pblica,alextremodequeenesaclasedevinculaciones contractualeselcocontratante
quedaenunaverdaderasituacindesubordinacinrespectodelaAdministracin.Esas

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comosta,dentrodeciertoslmites,puedeejercersobresucocontratanteuncontrolde
alcanceexcepcional;puedemodificarunilateralmentelasclusulasdelcontrato;puededar
directivasalaotraparte;puede,incluso,porsyantes,declararextinguidoelcontrato;
etc.Trtasedereglasgeneralesaplicablesatodocontrato "administrativo",porserellas
inherentesalanaturalezadetalescontratos,enloscualespierdegranpartedesuimperioel
viejo principio, tan invocado en derecho privado, de que el contrato constituye la ley
inmutabledelaspartes(478).
699.Uncarctertpicodelcontrato"administrativo"esqueelmismocrea,segnloscasos,
ya sea una obligacin "personal" o ya un derecho "personal" a cargo o a favor del
cocontratante, segn se est en presencia de un contrato de "colaboracin" o de
"atribucin",respectivamente.
En los contratos de "colaboracin", donde la prestacin bsica hallbase a cargo del
cocontratante,laobligacinasumidaporstees"personal"suya.
Elmismocriterioanteriorrigerespectoaloscontratosde"atribucin",dondelaprestacin
substancialestacargodelaAdministracinPblica:entalescontratoselderechodel
cocontratantees"personal"deste,esdecirqueenelotorgamientooasignacindetal
derecho en modo alguno son ajenas las consideraciones que hacen a la persona del
cocontratante,auncuandosetrataredeuncontratointuiturei,comoenlasconcesionesde
uso del agua pblica para irrigacin, que slo y nicamente se otorgan si el eventual
concesionario, adems de reunir ciertas condiciones personales por ejemplo no poseer
malosantecedentespoliciales,estitulardeunderechodedominiosobreuninmuebleapto
paralaagriculturaabasederiego.Peroestonadatienequeverconqueelderechoqueel
contrato administrativo le cree al cocontratante tenga o participe de un naturaleza
"personal"o"real".Aquslosehacereferenciaaquinocmodebeejercerelderecho
nacidoasufavorarazdeuncontratoadministrativo,strictosensu.
La doctrina, en general, al referirse a esta cuestin, no distingue entre contratos de
"colaboracin"ycontratosde"atribucin",ytampocoadviertequenotodosloscontratos
administrativos, propiamente dichos, se celebran intuitu personae, pues los hay que se
celebranintuiturei,todoestosinperjuiciodeque,entodosloscasosesdecir,yasetrate
de un contrato intuitu personae o intuitu rei, el cocontratante no debe poseer malos
antecedentes "personales",pueslaAdministracinPblica quedirectaoindirectamente
persigueel bienestargeneral slopuedecontratarconpersonasnoafectadasdetachas
ticas.Msan:dentromismodelacategoradecontratosde"colaboracin"loshayque
no revisten carcter intuitu personae, vgr., ciertos tipos de suministro, donde las
condiciones "personales" del cocontratante carecen de trascendencia. Debido a esa
unilateral o incompleta posicin doctrinaria, destacados tratadistas slo dicen que los
contratos administrativos traducen una "obligacin" personal del cocontratante. No se
ocupandelposible "derecho" deste(479).Deahque,conreferenciaalaejecucino
cumplimientodeloscontratosadministrativos,sehayaescritolosiguiente,querevelala
formarestringidaolimitadaenquefueronconsideradosdichoscontratos:"Estaobligacin
es personal.Essteunprincipiogeneral,vlidoparatodosloscontratosadministrativos;

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todossonconcluidos intuitupersonae,aunlosquesellevanacabomediantelicitacin"
(480).
700.Comocorolariooreflejodequetantola"obligacin"oel"derecho"delcocontratante
derivadosdeuncontrato administrativo,lescorresponden "personalmente" al,cuadra
afirmar:
1Salvoelsupuestodequeelcontratoloautoriceabinitio,sinautorizacinexpresadela
Administracin Pblica el cocontratante no puede "ceder" o "transferir" el contrato,
introduciendoolocandoaun "tercero"enlugarsuyo(481).Enelderecho privado,con
relacin a la transmisin o cesin de deudas, se acepta la vigencia de "principios"
concordantesconloexpuesto(482).
2Igualprohibicinrigeparaelcocontratanterespectoala"subcontratacin",pues,sin
autorizacin expresadela Administracin Pblica, nopuedesubcontratar recibiendo la
colaboracindeuntercero(483).
Lasexpresadaslimitacionesoprohibicionesalaactividaddelcocontratanteprohibicinde
"ceder"yde"subcontratar"seimponencomo"principio"enlamateria:correspondenala
naturaleza deloscontratosadministrativos.Existenporsmismas,sinqueparaellosea
necesario incluirlas en el contrato (484) . No obstante, hay quien considera que la
imposibilidaddetransferirelcontratoadministrativodebepactarse expresamente,yque
recin en este supuesto la cesin o transferencia del contrato realizada sin la previa
conformidaddelaAdministracinautorizalaaplicacindesanciones(485).Nocomparto
estaltimaposicin,puessilaimposibilidaddetransferirocederelcontratoperteneceala
naturalezadelcontratoadministrativo,vadesuyoquetalimposibilidadexistir mientras
noseladerogueatextoexpreso,derogacinposibleporqueslosetratadeuncarcter
atinenteala"naturaleza"delcontrato;encambio,sitalprohibicinserelacionaseconla
"esencia"delmismo,lareferidaderogacinnoprocederaniatextoexpreso,porqueello
implicaradesvirtuarlasubstanciamismadelcontratoencuestin.
La "cesin" autorizada en el contrato, o posteriormente por la Administracin Pblica,
colocaalcesionario enellugardelcedente,desvinculandoa stedelcontrato,incluso
librndolo de toda responsabilidad, salvo estipulacin expresa en contrario (486) . El
cocontratante que "ceda" el contrato sin estar autorizado para ello incurre en grave
responsabilidad:suactitudimplica "incumplimiento" delcontrato;deahqueesacesin
ilcita no resulte oponible a la Administracin Pblica y que el contrato originario
celebrado entre el cocontratante y la Administracin Pblica pueda ser extinguido por
"caducidad"(487).
La "subcontratacin", para ser tenida como lcita, debe ser autorizada por la
AdministracinPblica,seaeneloenlosdocumentosqueconstituyaneltextodelcontrato
oposteriormenteporactoespecial.Esfrecuentequeseautoricelasubcontratacin,pues
suele ser indispensable para que el cocontratante cumpla su obligacin, ya que resulta
difcil que una misma persona disponga de todos los elementos requeridos para el
cumplimientontegroototaldelcontrato(488).Perodebedistinguirse "subcontrato" de

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"cesin"delcontrato,puesambosdifierenfundamentalmenteensualcance.Cuandoexista
substitucin total en la ejecucin del contrato, no habr subcontrato, sino cesin del
contrato.Cuandosloexista"subcontrato",elcocontratantedelaAdministracinPblica
siguesiendoeldirectorresponsabledelaempresa,quedandoenplenovigorsuvinculacin
contractualconlaAdministracin.El"subcontratista" auncuandohayasidoautorizado
porlaAdministracin noseconvierteen "parte" delcontratoprincipal,nisubstituyeal
cocontratantedelaAdministracin,El"subcontrato"sloynicamentetieneencuentala
ejecucin, por el subcontratista, de una fraccin o de un elemento del contrato (como
ejemplodeestosehaindicadoelequipamientoelctricoenuncontratodeconstruccinde
aviones). Por tanto, se ha dicho, es el carcter de total substitucin o de parcial
colaboracinloquedistinguela"cesin"delcontratodela"subcontratacin".Avecesla
determinacindesiseestenpresenciadeun"subcontrato"odeuna"cesin"delcontrato
constituye una cuestin de hecho (489) . El cocontratante que "subcontrata" sin
autorizacin incurre en incumplimiento del contrato, asumiendo las consecuencias y
hacindosepasibledelassancionescorrespondientesatalconductailcita(490).
Ennuestropas,enelordennacional,lalegislacinestableceexpresamentequetantola
"cesin" delcontrato(491),comola "subcontratacin" (492),slopuedenefectuarse
previaautorizacindelaAdministracinPblica.
Sibientantoelcesionariocomoelsubcontratistanoautorizadosporelcontratooporla
AdministracinPblica,porcarecerentoncesdevnculocontractualalgunoconsta,no
pueden pretender ningn derecho contra la misma, excepcionalmente se acept que el
cesionario no autorizado lo mismo que cabra decir del "subcontratista" que ejecut
satisfactoriamentelasobligacionesprevistasenelcontrato,invocandolanocindel"cuasi
contrato",lereclamealaAdministracinPblicalarespectivaindemnizacin(493).Para
aceptarlaaplicacinextensivadeestecriterioal"subcontratista",tngasepresentequela
"subcontratacin", autorizada porlaAdministracin Pblica,leotorgaal subcontratista
accindirectacontralamisma(494).
701. No todo convenio celebrado por el cocontratante con un tercero, respecto al
cumplimiento del contrato que aqul celebr con la Administracin Pblica, implica
tcnicamenteun "subcontrato" ymenosuna "cesin" delcontrato,porloqueentonces
podrrealizarlibrementetalconveniosinnecesidadderequerirelprevioasentimientodela
AdministracinPblica.
As, no seran "subcontratos", en el sentido tcnico, los acuerdos o convenios que el
"cocontratante"realicecontercerosparaproveersedefondosquefacilitenlaejecucindel
contrato;tampocoseran"subcontratos"losacuerdoscelebradoscon"destajistas",esdecir
con personas que trabajen a "destajo"; del mismo modo, tcnicamente no implicaran
"subcontratos"losconveniosqueelcocontratanteefectecontercerosparaproveersede
productosoefectosquelepermitirnejecutarocumplirelcontrato(495).
702.Contrariamentealoafirmadoporladoctrinaengeneral,laprohibicindecedero
transferirelcontratoadministrativo,odesubcontratar,noobedece,comosecree,aque
dichotipodecontratosrequiera,porpartedelcocontratante,elcumplimientooejecucin

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"personal" de la "obligacin" respectiva, debido se agrega a que dichos contratos se

celebranintuitupersonae.Talplanteamientonoesaceptable,yelfundamentoqueenbase
alseleatribuyealasreferidasprohibicionesnoesexacto.
Como ya lo expres precedentemente (n 699), el contrato administrativo, propiamente
dicho, no slo puede crearle al cocontratante obligaciones, lo que as ocurrira en los
contratosllamadosde"colaboracin",sinotambin"derechos",loqueseproduciraenlos
contratosdenominadosde"atribucin".Demodoquenoslohayquehacerreferenciaal
cumplimiento de "obligaciones" acargodelcocontratante, sinotambin alejercicio de
"derechos"atribuidosalmismo.
Tampocoesexactoquetodocontratoadministrativo,propiamentedicho,secelebreintuitu
personae:puedeserlointuiturei,comoacaece,porejemplo,enlasconcesionesdeusode
aguapblicaparairrigacin,enlasque,adems,lageneralidaddeloslegislacionessobre
aguassloadmitequeeltraspasootransferenciadelderechodeaguaconcedidoseefecte
conjuntamenteconelinmuebleparaelcualfueotorgado;denoseras,elconcesionario
lucraraconunvaloroderechoquesloseleatribuyparaserutilizadoenunalabor
consideradadeutilidadgeneral:elcultivodeunatierradeterminada,lucroqueentonces
desvirtuaralafinalidaddelaconcesinotorgada.
El "fundamento" delaoriginariaprohibicinde"ceder"o"transferir"elcontrato,ode
"subcontratar",yaseestenpresenciadeuncontratocelebradointuitupersonae,odeun
contratocelebradointuiturei,oyaseestenpresenciadeuncontratoquepongaacargo
delcocontratante"obligaciones",oqueleotorgueaste"derechos",consisteenque,aun
cuandolointuitupersonaenofueredecisivo,siemprela"persona"delcocontratanteesde
fundamentalimportancia,enelsentidodequedebetratarsedeunapersonade"buenos"
antecedentes,oporlomenosquenolostenga"malos".La"persona"delcocontratantees
siempre de importancia para la Administracin Pblica, quien no puede contratar con
"malas"personasniauntratndosedecontratosde"atribucin"oenloscelebradosintuitu
rei.YcomolaactividadquedespliegalaAdministracinPblicadebetenderal"bienestar
general",seestimaqueparalograrsteelcolaboradorvoluntariodelaAdministracin
Pblicadebeserpersona"buena"o,porlomenos,"nomala".Razonablemente,elbienestar
generalslopuedelograrseconlaactuacindepersonasbuenas.Delaspersonas"malas"
pocopuedeesperarse.Deahque,habindoseaceptadocomococontratanteaunapersona
"determinada", de antecedentes satisfactorios, dicha persona no pueda transferir su
contrato, en todo o en parte, "cedindolo" o "subcontratando", sin la anuencia de la
AdministracinPblica,puesstatieneelindiscutiblederechoeincluso"obligacin"de
saberquinsersucolaboradorysilosantecedentespersonalesdesteaconsejanono
relacionarseconl.Aqunoestprecisamenteenjuegolaidoneidadtcnicaofinanciera
deleventualcesionarioodelsubcontratistaloquevincularasealcarcterintuitupersonae
delcontrato,sinolasimpleestructuramoraldestos.
Va de suyo que, aparte del aspecto tico, el cesionario o el subcontratista, para ser
aceptados por la Administracin, han de reunir condiciones de capacidad tcnica y
financiera.Peroelfundamente"inmediato"y"directo"delaoriginariaprohibicindeceder

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elcontratoodesubcontratareslaindispensablecalidad"moral"condicindeser"buena
persona" quedebereunirtodoaquelquecolaboreenlaactividadquelaAdministracin
Pblicadespliegaprocurandosatisfacerel "bienestargeneral",pudiendopresumirseque
stesloselograrsilosrespectivoscolaboradoresfuerenpersonas"buenas".Deahque
laAdministracinPblica,enlossupuestosdecesionariosdeuncontratoadministrativo,o
desubcontratistas,necesitesaberdeantemanoquinesactuarncomocolaboradoressuyos,
siendoestoloqueobstaalacesindelcontratooalasubcontratacinsinquetalesactos
sean autorizados por la Administracin Pblica. Una cosa es la idoneidad que ha de
reunirseyacreditarseparasercocontratantedelaAdministracinPblica(idoneidadmoral,
tcnica y financiera) y otra distinta el fundamento que, como "principio", justifica la
prohibicindecederelcontratoadministrativoodesubcontratar(necesidaddeser"buena
persona").
703.LaAdministracinPblicanosiempretienelibertadenelprocedimientoparaelegira
sucocontratante,pues,alrespecto,muchasvecesdebecumplircondeterminadas"formas"
("formalidades");porejemplo,cuandocorrespondarecurrirala "licitacin" (496).Esto
determina cierto "automatismo" en la eleccin del cocontratante cuando se utilice el
procedimientodelalicitacin(vern637,punto1).
Lanecesidaddecumplirconesas"formalidades"setraduceenunalimitacinalaactividad
administrativa.Peroadvirtasequeesalimitacinrefiresealaobservanciadel"elemento"
"forma" del acto administrativo, no a la observancia del aspecto "competencia" del
"elemento""sujeto"dedichoacto(vern636,B.).
704. Como consecuencia del mbito jurdico donde se desenvuelve el contrato
"administrativo" derecho pblico,caracterizadopornormasde"subordinacin"ydelas
clusulasexorbitantes,implcitasoexpresas,queexistanendichocontrato,hayunaobvia
desigualdadjurdicaentrelaspartes,concretadaenuna"subordinacin"delcocontratantea
laAdministracinPblica.
Nodebeolvidarsequelasclusulasexorbitantes"implcitas"enelcontratoadministrativo
porrazndesuobjetoy"expresas"enelcontratoqueesadministrativoporrazndedichas
clusulasexorbitantesexpresasimplicanprerrogativasdepoderreconocidasoatribuidasa
laAdministracinPblica(vernmeros600y601);adems,tampocodebeolvidarseque,
comosehadicho,sibienelEstadonoimponecomo "poder"elcontrato,imponealque
quierecontratarconlcondicionesquedejanasalvoese"poder"(vern602,textoynota
74bis).
Loexpuestoexplicala "subordinacin" enqueseencuentraelcocontratantefrenteala
AdministracinPblicaenloscontratosadministrativos.
705.Enderechoprivadoloscontratosnopuedenseropuestosaterceros,niinvocadospor
stos.Taleselprincipio(CdigoCivil,artculo1199).
Enderechopblico,"administrativo"enlaespecie,lascosasnoocurrenas.

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El contrato "administrativo", en ciertos casos, puede serle opuesto a terceros. As, por
ejemplo:a)enlaconcesindeobrapblica,elconcesionariotieneelderechodeexigirlesa
ciertosterceroselpagoproporcionaldelaobra;b)enlasconcesionesdeserviciopblico,
elconcesionariopuedeadquiriratribucionesdecarcterpolicial,derechodeexpropiar,de
imponerservidumbresadministrativas,etc.,todolocualincide,opuedeincidir,enlaesfera
jurdicade"terceros".
Peroelcontrato"administrativo",enciertoscasos,puedeserinvocadoporterceros;vgr.,la
concesindeserviciopblico,dondeelpblicoconjuntode"terceros"puedeexigirqueel
concesionariopresteelserviciocorrespondiente.Vereltomo2,n356,infine,yn360.
Trtasedecaracterespropiosdelcontratoadministrativo.Msadelante,alreferirmealos
"efectos"deesoscontratos,volversobreestacuestin(n712).
CAPTULOVI"ELEMENTOS"DELCONTRATOADMINISTRATIVO
SUMARIO: 706.Principiogeneral.Rigenlosmismoselementosdelactoadministrativo.
Lo atinente a la "expresin de voluntad". Algunas observaciones especiales. 707.
"Competencia" paracelebrarcontratos "administrativos".PoderEjecutivo,Parlamentoy
PoderJudicial.ElPoderEjecutivonecesitaproveersedeunaautorizacinespecialpara
celebrarcontratosdeesandole?708."Formas".Cuestionesdeintersrelacionadasconlas
mismas: a) Principio general: libertad "formal". 709. Continuacin. b) El
"perfeccionamiento" del contrato administrativo. Cundo se produce? Remisin. 710.
Continuacin. c)Supuestodeforma "escrita".Serequiere "escriturapblica",otorgada
anteescribano?
706.Todocontrato"administrativo"essubstancialyesencialmenteunactoadministrativo
bilateral.Deahquelasreglasfundamentales queconstituyenelrgimendelos actos
administrativossean,porprincipio,aplicablesaloscontratosadministrativos(vaseeln
593)(497).
Comoconsecuenciadeloqueantecede,losdos"aspectos"jurdicosqueofrecenlosactos
administrativostienenvigenciaenmateriadecontratosadministrativos;valedecir,inciden
enelrgimendestosnosloloatinentealos "elementos"delactoadministrativo,sino
tambinlorelacionadoconla"expresindevoluntad"paralaformacindedichosactos.
Vase el tomo 2, n 397 y siguientes. Incluso hay quienes consideran aplicables a la
contratacinadministrativalasbasesdelacontratacin"civil"(498).
Salvotextoexpresoencontrario,sernpuesaplicablesaloscontratos"administrativos"las
reglasexpuestasparalosactosadministrativos.
Noobstante,cuadrainsistirponindolosderelievesobreciertosaspectosque,enmateria
de contratos administrativos, adquieren expresiones propias; es lo que ocurre con la
"competencia",la"forma",etc.

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707.Comoyaloadvertenotrolugardeestaobra,ennuestroordenamientojurdico,como
principio general, la potestad para celebrar contratos "administrativos" y lo mismo
correspondedecirdeloscontratosdederecho"comn"delaAdministracinlecompeteal
PoderEjecutivo,acuyocargohllasela "administracingeneraldelpas" (Constitucin
Nacional,artculo 86,inciso1).Laatribucin decelebrar contratos "administrativos"
perteneceala"zonadereservadelaAdministracin",integrndola.Lafacultaddecelebrar
ese tipo de contratos es una de las tantas maneras en que se manifiesta la actividad
administrativa.
Excepcionalmente,laatribucinparacelebraresoscontratoslecompetealCongresooal
PoderJudicial.
Pero el gran residuo de atribuciones para celebrar contratos "administrativos" le
correspondealPoderEjecutivo,comoencargadoporlaConstitucindelaadministracin
generaldelpas.Todosloscontratoscuyacelebracinnoestexpresamenteatribuidaporla
ConstitucinalCongreso,oquenoseandelaobviacompetenciadelPoderJudicial,deben
ser celebrados por el Poder Ejecutivo, quien, en consecuencia, no necesita requerir
"aprobacin" ymenos"autorizacin" alCongreso.Vaseloquesobreestascuestiones
expuseeneln615.
708.Enlorelacionadoconlas"formas"deloscontratos,enlossupuestosdesilenciodelas
normasrigenloscriteriosaplicablesalosactosadministrativos.
Portanto,afaltadetextoexpresoqueexijaunaformadeterminada,enmateriadecontratos
administrativos rige el principio de libertad formal, tal como respecto a los actos
administrativos(vaseeltomo2,nmeros409y412)(499).Deahquepuedanhaber
contratos "administrativos" verbales (500),todoello,desdeluego,sinperjuicio delas
dificultadesqueentalcasopuedansuscitarserespectoala "prueba" dela existencia del
contrato(501).
709. Vinculado al aspecto "formal" del contrato administrativo aparece lo atinente al
"perfeccionamiento"deste.Cundoqueda"perfeccionado"dichocontrato?
Deestatrascendentecuestinmeocupenunpargrafoanterior,n619.Meremitoalo
manifestadoeneselugar.
710.Avecesesrequeridalaformaescritaparalacelebracindecontratosadministrativos.
Entre nosotros no existe una reglamentacin orgnica que establezca cundo, en esos
supuestos,laformaescritaconsistirenunaescriturapblica,propiamentedicha,ycundo
bastarconqueelcontratoseaextendidosinintervencinnotarial,conlameraactuacin
delfuncionarioadministrativocompetente.Lomismoacaeceenotrospases,comoFrancia
(502).
Lociertoesquela "escriturapblica" sloesnecesariacuandountextoexpresoaslo
disponga. De no existir tal texto, el contrato se otorga con la mera intervencin del
respectivofuncionariopblico,encuyocasoelactosereputa"autntico"(503),talcomo

p.127

surgedel"principio"establecidoporelCdigoCivil,ensuartculo979,inciso2,quedice
as: "Son instrumentos pblicos respecto de los actos jurdicos: 1... 2 Cualquier otro
instrumentoqueextendierenlosescribanoso funcionariospblicosenlaformaquelas
leyeshubierendeterminado".
Algunos de nuestros textos legales se ocupan expresamente de lo relacionado con la
escritura pblica en su vinculacin con los contratos administrativos. A veces dichas
normasestablecenquelaintervencinnotarialesimprocedenteenlaespecie(504).Otras
veces la norma exige expresamente el requisito de la escritura pblica (decretoley de
contabilidad23354/56,artculo64,incisosa],b],c]yd],yreglamentacinaeseartculo
contenidaenelReglamentodelasContratacionesdelEstado).Finalmente,lalegislacin,si
bienenocasionesrequierelaformaescrita,guardasilencioacercadesiesaformahade
expresarseonoatravsdeunaescriturapblica:esloqueocurreenlaleynacionalde
obraspblicas13064(505),circunstanciaqueentonceseximedelactonotarial.
CAPTULOVII"EFECTOS"DELCONTRATOADMINISTRATIVO
SUMARIO: 711. Entre quines surte efectos el contrato administrativo. Principio
fundamental.Leydelaspartes.712."Extensin"delosefectosdelcontratoadministrativo.
Los"terceros".Porquraznciertoscontratosadministrativospuedenserlesopuestosa
los terceros y pueden ser invocados por stos? Fundamento jurdico. Distintos casos a
considerar.Diferenciaconlossupuestosde"estipulacinporotro".
711.Loscontratos"administrativos",comotodocontrato,surtenefectos,enespecial,entre
las partes que los celebran. A ellas las obliga esencialmente. Tal es el principio
fundamental.Siasnofueremalpodrahablarsede"contrato"(506).
Pormscaractersticaspropiasquetenganloscontratos "administrativos",caractersticas
quesetraducenenprerrogativas especiales enfavordelaAdministracinPblica(ver
nmeros697698),ellosnodejandeser"acuerdos"entrepartes.Msan:sibienarazde
esasprerrogativasespecialesexistentesafavordelaAdministracinPblica,enelcontrato
administrativopierdeimperioelcarcterabsolutodelviejoprincipiodederechoprivadode
que el contrato constituye la ley "inmutable" de las partes, dicho contrato, en lo
fundamental, siguesiendo,noobstante, la "ley delas partes",enel sentidodeque l
constituyeytraducela"substancia"mismadeloquestashanqueridoregular.Comolo
expresenotrolugar(n612),elcarcter"administrativo"deuncontrato,sibienrequiere
inexcusablementequesteseajusteadeterminadoscriterioscompatiblesconsundole,en
modoalgunopodrdesnaturalizarel"objeto"o"contenido"delacuerdo,transformandotal
objeto o contenido en algo distinto a lo previsto y querido por los contratantes. Estos
hllanse recprocamente obligados arespetar lo "esencial" de loestipulado. Es eneste
sentidoqueelcontratoadministrativosiguesiendola"leydelaspartes"(507)delacto.
712.Sinperjuiciodelprincipiobsicodequeelcontrato "administrativo" rigeentrelas
partes AdministracinPblicaycocontratante,dichocontrato,contrariamentealoque
acaeceenderechoprivado,puedeserleopuestoaciertosterceroseinvocadoporstos(ver
n705).Demodoquedeterminadoscontratos"administrativos"surtenefectos,opueden

p.128

surtirlos, con relacin a "terceros". Es lo que ocurre en las concesiones de servicios

pblicos,enlasconcesionesdeobraspblicasytambinenlasconcesionesdeusodel
dominiopblico,yaquestasllevanimplcitalaclusuladequenopuedenperjudicara
terceros(508).
Culeselfundamentojurdicodequeciertoscontratosadministrativossurtenefectoscon
relacinaterceros?Hayquedistinguirdoscasosfundamentalmentedistintos:a)supuesto
dondeelobjetoocontenidodelcontratorepercute principaly esencialmente enlaesfera
jurdicadeterceros;b)supuestodondeelobjetoocontenidodelcontratonadatieneque
ver,ensuesencia,conterceros.
a)
Enelprimercaso,esdecirdondeelobjetoocontenidodelcontratorepercuteprincipaly
esencialmenteenlaesferajurdicadeterceros,cuadramencionaralaconcesindeservicio
pblico,quepuedeserinvocadaporterceros,yalaconcesindeobrapblica,quepuede
ser opuesta a terceros. Ante la opinin de algunos tratadistas que creyeron hallar el
fundamentodeestoenla "estipulacin porotro",esteargumentofuedesestimado con
xito,aducindosequeendichossupuestosnosedanlas condiciones bsicasrequeridas
paralaadmisinoprocedenciadela"estipulacinporotro".Entalordendeideas,sepone
nfasisenquesila"estipulacinporotro"puedellegaraconstituir"derechos"afavorde
terceros,ellanopuedeservirparacrearcargassobreaqullos,siendoentoncesdeadvertir
queloscontratosadministrativosnoslocreanderechosafavordeterceros,sinotambin,
frecuentemente,obligaciones(509).Dadoelrechazogeneral,enlossupuestosindicados,
delateoradela "estipulacinporotro",paraservircomofundamentooexplicacinde
queloscontratosadministrativospuedanserinvocadosportercerosuopuestosastos,se
adujeronotrosdosargumentosparafundartalesposibilidades.Esosargumentosson:
1Queenelsupuestodelaconcesindeserviciospblicos,debetenerseencuentaquelas
clusulasdestas,entodoloatinentealaorganizacinyfuncionamientodelservicio,no
sonclusulascontractuales,sino "reglamentarias" yque,portanto,losderechosdelos
usuarios ("terceros") a la correcta aplicacin de esas clusulas no son derechos
contractuales nacidos de una "estipulacin por otro", sino derechos que posee todo
interesado a la aplicacin de disposiciones reglamentarias (510) . No comparto el
fundamentoqueestatesisinvocaparajustificarlaextensindeuncontratoadministrativoa
terceros.Enprimerlugar,porqueslohablade"derechos"afavordedichosterceros;nada
dicedelasposibles "obligaciones" acargodeellos,comoocurrira,porejemplo,enla
concesindeobraspblicas.Ensegundolugar,porque,comoloadvertirmsadelanteal
ocuparme de los contratos administrativos en particular, y al referirme entonces a la
concesin de servicios pblicos, dicho contrato no implica como lo ha sostenido la
generalidaddeladoctrina unactomixto,contractualenunaspectoyreglamentarioen
otro. Estimo que se trata de un acto nico, contractual exclusivamente, y que las
consecuenciasquesepretendenderivardelapartellamada "reglamentaria" nosonotra
cosaquecorolarioslgicosdelcarcter"administrativo"dedichaconcesinque,porserun

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contratoadministrativo,aparejaconsecuenciasnoconcebiblesenuncontratodederecho
privadocelebradoentreparticulares.
2Quelosderechosylasobligacionesquedeuncontratoadministrativofluyenparalos
tercerostienensufuenteexclusivaenlavoluntaddelaAdministracincontratante(511).
Tampoco comparto este fundamento atribuido a la posible extensin del contrato
administrativo conrelacin aterceros.Talargumentonoesjurdicamente satisfactorio,
puesnoaclaradednderesulta,enestoscasos,la "obligatoriedad" delavoluntaddela
AdministracinPblica.
Amicriterio,elfundamentoquejustificajurdicamenteextenderaterceroslosefectosde
contratos administrativos como los mencionados (concesin de servicios pblicos y de
obraspblicas),consisteenqueesasconcesioneslasconvieneuotorgalaAdministracin
Pblica "Estado", latosensu en beneficiopblico,eninters pblico,parael "pueblo".
Perocomoesteltimo nodeliberanigobiernasinopormediodesusrepresentantes y
autoridadescreadasporlaConstitucin(LeySuprema,artculo22),vadesuyoquealos
"terceros" integrantes del "pueblo" y pertenecientes a l les son imputables las
consecuenciasdetalescontratos,pudiendoentoncesinvocarlosasufavor,alavezque
puedenserlesopuestos.Taleselverdaderofundamentodelaposibilidaddequedichos
contratosadministrativos,cuyoobjetoocontenidorepercuteprincipalyesencialmenteen
laesferajurdicade "terceros",puedanserinvocadosporstosuopuestosastos.Por
cierto, cuando aqu hablo de "terceros", integrantes del "pueblo", no slo entiendo
referirmealos "ciudadanos"(argentinosnativos),sinotambinalos "extranjeros"(alos
"habitantes",ensuma),dadoquerespectoalgocedelosderechoscivilesporoposicina
losderechos"polticos" losextranjerosestnasimiladosalosciudadanos(Constitucin
Nacional, artculo 20 ). Si a los "ciudadanos" les es imputable lo dispuesto por las
autoridades,conmayorraznelloserasrespectoalos"extranjeros".
b)
Enelsegundocaso auncuandoelobjetoocontenidodelcontratoadministrativonada
tengaquever,principalyesencialmente,con terceros,noexistirimpedimentojurdico
algunoparaque,entrelasclusulasdelreferidocontrato,seincluyaalgoqueimpliqueuna
"estipulacinporotro",esdecirquesepacteoacuerdeunbeneficioafavordeterceros.
Nadahayqueseopongaaello.Enestesupuestolainvocacindeesecontratoporlos
respectivos "terceros" hallara fundamento en la "estipulacin por otro". Esta ltima
institucin tambin tiene vigencia en derechoadministrativo (512),pudiendoentonces
hacerseaplicacindelosprincipiosgeneralesvigentesenelderechoprivado(513).Como
ejemplo de tal "estipulacin por otro" o "a favor de terceros" puede mencionarse la
clusula frecuente enlos contratos de construccin deobrapblica, en cuyomrito el
cocontratante, en beneficio del personal que contrate, se obliga a cumplir con las
disposicionesdelasleyessocialesy,especialmente,aabonarlesjornalescuyomontoseael
legal(514);otroejemplodeclusulaque,enestoscasos,constituyeuna"estipulacinpor
otro" es la que, para el supuesto de cesin, establezca que el cocontratante originario
quedar personalmente responsable tanto hacia la Administracin como respecto a los

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obreros o terceros, quienes entonces tendran una accin directa contra el expresado
cocontratante(515).Estasestipulaciones,dentrodelateoradelosactosadministrativos,
pueden,aveces,hallarvinculacinconloselementosaccesorios,accidentalesoeventuales
delosmismos,siempreycuandosetrateefectivamentedeuna "obligacin" acargodel
cocontratanteynodeunasimple"recomendacin"o"sugerencia"quelefueseformulada,
ysiemprequelarespectivaobligacinnoestuviereyaestablecidaporlalegislacinpara
esaclasedeactos(516);porellolareferenciahechaenuncontratoadministrativoaqueel
cocontratantedebeabonarlesasusempleadosyobreroselsueldoojornallegales,sibien
traduce una "estipulacin por otro", no implica un elemento accesorio, accidental o
eventual"modo",enlaespeciedelrespectivocontrato,puesesaobligacinyalaestablece
elderechoobjetivo.
CAPTULOVIII"EJECUCIN"DELOSCONTRATOSADMINISTRATIVOS
SUMARIO:713.Derechosydeberesdelaspartes.Principiogeneral.
I.Derechos,prerrogativasespecialesydeberesdelaAdministracinPblica
714. Fundamento u origen de esos derechos, prerrogativas especiales y deberes de la
AdministracinPblica.Contratosadministrativosporrazndesu"objeto"yporraznde
clusulasexorbitantes"expresas".Contratosde"colaboracin"yde"atribucin".715.A.
Derecho a exigir del cocontratante el cumplimiento de lo convenido, ajustndose al
contrato.716.B.Derechoaexigirqueelcumplimientoseefectedentrodelosplazos
correspondientes. Sancionesporretardoimputable:a)supuestodesancionesestablecidas
enelcontrato;b)supuestodesilenciodelcontratoacercadetalessanciones;fundamentode
stas. Requisito para la aplicacin de sanciones. 717. Continuacin. La "teora de las
astreintes"esinaplicableparaestablecersancionesporretardoencontratosadministrativos.
718.Causasqueeximenalcocontratantedesusobligacionesrespectoalcumplimientodel
contrato:1fuerzamayor;2hechodelaAdministracinPblica.719.1Fuerzamayor.
Concepto.Suequivalenciacon"casofortuito".Elementosquelaintegran.Lacuestinen
derecho administrativo. 720. Las partes contratantes pueden restringir o ampliar su
responsabilidadenloatinenteala "fuerzamayor". 721.Laspartescontratantespueden
establecer lo queha de entenderse por fuerza mayor. 722. Nocin especial de "fuerza
mayor" enloscontratosadministrativos.Doblemodalidaddelafuerzamayorendichos
contratos:trascendenciadeesto.723.Supuestosaconsiderar:hechosnaturales;hechosdel
hombre.a) Hechosnaturales:inundaciones;temporales;tempestades;tormentasdemar;
lluvias; neblina; vientos; sequa; temperaturas extremas (fro y calor); terremotos o
temblores de tierra; aludes o deshielos; plagas agrcolas; epidemias y pestes
(enfermedades);muerte.b) Hechoshumanosodelhombre:guerra;revolucin;hechode
terceros; actos del soberano; rdenes judiciales; huelga; lock out. 724. Efectos de la
"fuerza mayor". Efectos "definitivos" y "provisionales" (inejecucin y mero retardo).
Consecuencias deesosefectos.Laexencinderesponsabilidad.Lacuestinen derecho
administrativo.725. LafuerzamayortambinpuedeserinvocadaporlaAdministracin
Pblica. 726.2 HechodelaAdministracinPblica.Nocinconceptual.Consecuencias
enloatinentealcumplimientodelcontratoporpartedelcocontratante. 727.Enciertos

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supuestos, la "fuerza mayor" y el "hecho de la Administracin Pblica" se asimilan

jurdicamente. 728.Efectosquepuedenderivardela "fuerzamayor" ydel "hechodela
Administracin".Efecto"definitivo"yefecto"provisional"o"transitorio".CdigoCivily
normas especficas sobre contratos "administrativos". 729. El "hecho de la
Administracin"noesindispensablequeconstituyaun"impedimientoabsoluto"queobste
aqueelcocontratantecumplaentrminosusobligaciones:bastaconqueimpliqueuna
"razonable imposibilidad". 730. "Exceptio non adimpleti contractus". Puede sta ser
invocadaporelcocontratantedelaAdministracinPblica?731.Supuestosqueexcluyen
elejerciciodelaexceptiononadimpleticontractus.732.Lapsoquehadeconsiderarseque
excedelo "prudente" enlaactitudmorosadelaAdministracinPblica,paraentonces
dejar expedita la exceptio non adimpleti contractus. 733. La exceptio non adimpleti
contractusprocedeinclusoenloscontratosdeconstruccindeobraspblicas.Leynacional
13064.Loatinentealartculo48desta.734.Plazodentrodelcualdebenhacersevalerla
"fuerza mayor" y el "hecho de la Administracin". 735. C. Derecho a exigir del
cocontratante la "continuacin", en toda circunstancia, de la ejecucin del contrato.
Supuestosqueeximenalcocontratantedetaldeber:lafuerzamayor"yel"hechodela
Administracin". 736. D. Derecho de direccin y de control. Fundamento del mismo.
Forma de manifestarse en los distintos contratos administrativos. 737. E. Potestad de
"modificar"loscontratosadministrativos.Fundamentojurdicoyracional.Loatinenteala
"mutabilidad" del contrato administrativo. Cualquier contrato administrativo puede ser
objeto de modificacin. Supuesto de modificacin previsto contractualmente. La
prerrogativademodificarelcontratonopuedeserrenunciada.Enqupuedenconsistirlas
modificaciones.Lmitedelpoderdemodificarloscontratosadministrativos.Legislacin
nacional. 738.F.Poderde"rescindir"elcontratoadministrativo.Trtasedelarescisin
"unilateral".Potestadprevistaenelcontratoypotestadnoprevistaenl.Sloprocedepor
"culpa"o"falta"delcocontratante.Noexistepoderderescisinparasatisfacerel"inters
pblico".Requisito yprocedimiento para disponerla "rescisin";autoridad competente
paraesto.739.G.Poderdeaplicar"sanciones".Fundamentoracionalyjurdico.Objetoy
finalidaddelasmismas.Losprincipalestiposocategorasdesanciones.740.1Sanciones
pecuniarias.Puedenconsistirenclusulaspenales,multasydaosyperjuicios.Anlisisy
rgimen de cada una de estas sanciones pecuniarias. 741. 2 Medidas coercitivas
provisionales.Finalidadesencialdeellas.Laterminologa."Ejecucindirecta";"comprao
fabricacinporcuentadelcocontratante".Carcterdeesasmedidas.Reglasfundamentales
decadaunadeellasconrelacinalosdiferentescontratos:a)gradodelincumplimiento;b)
medidaprovisional;c)intimacinpreviaalcocontratante;d)porcuentadequinseefecta
la sustitucin del cocontratante; distincin a efectuar; e) lo atinente a la intervencin
judicialprevia;f)la"motivacin"delacto. 742."Naturalezajurdica" delasmediadas
coercitivasprovisionales.743.3Medidasrepresivasdefinitivas.Larescisinunilateraly
lacaducidad.Remisin. 744. Autoridadcompetenteparadisponer "sanciones" yhacerlas
efectivas.LaAdministracinPblicayelPoderJudicial.Distincionesaefectuar.745.La
aplicacinde "sanciones" essusceptibledeimpugnacinjurisdiccional.Alcancedeeste
control:enqupuedeconsistir.El"contenido"delfallojudicial.Distincinaefectuar.746.
Continuacin.Enqupuedebasarseoaqupuedereferirselaimpugnacinjurisdiccional
queseformulare ala "sancin" queimponga la Administracin Pblica. Investigacin

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sobrelaexistenciamaterialdeloshechos.747.El"poderdepolica"ysuejerciciocomo
medio de "sancin" en materia de contratos administrativos. Reglas a considerar. El
"principio";la"excepcin".
II.Derechosdelcocontratante
748.Enquconsisten.Contratosde "colaboracin" yde "atribucin".Loatinenteala
"buenafe".Mencindeesosderechos:losdosgruposquecomprenden.749.A.Derechoa
quelaAdministracin Pblica cumplasusobligaciones.Principiogeneral. (Pactasunt
servanda). Consecuencias en el supuesto de que la Administracin no cumpla. La
AdministracinPblicadebedarleoportunocursoalcontrato,facilitandolaactividaddel
cocontratante. 750.LaAdministracinPblicapuedeinvocarla exceptio nonadimpleti
contractus. 751. Caso en que la Administracin Pblica haya incurrido en "error" de
hecho.752.B.Derechoapercibirel"precio"correspondiente.Conceptode"precio";las
distintas maneras en que ste encuentra expresin. 753. "Tiempo" u "oportunidad" y
"lugar" en que debe efectuarse el pago del precio. 754. Lo atinente a los "intereses"
moratorios; problemas que plantea. "Mora" de la Administracin Pblica: cmo se
produce;cuestionesasurespecto.Requisitoquedebereunirlatardanzaodemoradela
Administracinparadarlugaralcursodeintereses.755.Principiofundamentaldederecho
pblicorespectoalaoportunidadenquedebeefecturseleelpagoalcocontratantedela
Administracin. Atenuaciones al "principio": pago a "cuenta"; pago por "adelantado";
pagodel"saldodefinitivo".756.Recibosotorgadosporelcocontratantecorrespondientea
pagosparcialesyporsaldodefinitivo.Incidenciadequeenlosrecibosseincluyauomitala
reservasobreelderechoapercibirintereses.757.Gastosdeentregadelacosa.Quindebe
afrontarlos el cocontratante o la Administracin Pblica? Incidencia de ello sobre el
"precio"correspondientealcocontratante.Cosasmuebleseinmuebles.758.C.Derechoa
"suspender"laejecucindelcontrato.Exceptiononadimpleticontractus.759.D.Derecho
apedirla"rescisin"delcontrato.760.E.Derechoaserresarcidocuandolaextincindel
contratoobedezcaarazonesdeoportunidad,mritooconveniencia.761.F.Derechoal
mantenimiento del equilibrio o ecuacin econmico financiera del contrato. En qu
consisteesto.Alcancedel"principio":leanormalyleaanormal.Fundamentopositivode
la obligacin estatal de respetar la expresada vigencia de la ecuacin financiera. El
mantenimientodelequilibriofinancierocomprendeatodotipodecontratoadministrativo.
762.Causasquepuedenalteraroquebrarlaecuacinoequilibrioeconmicofinancierodel
contrato.Enumeracindeellas. 763.1a)Incumplimientocontractual.b)Ejerciciodela
prerrogativade"modificar"elcontrato.764.2Causasimputablesal"Estado"latosensu,
inclusivealaAdministracinPblica("hechodelprncipe")."leaadministrativa".Qu
seentiende por "hecho del prncipe"? Cul es su alcance? Diferencia esencial con la
"teoradelaimprevisin".765. Diversasdenominacionesdequeesobjetolateoradel
"hecho del prncipe". El llamado "hecho del prncipe negativo". 766. En qu puede
consistir el "hecho del prncipe" (acto del soberano). 767. La teora del "hecho del
prncipe"tienevigenciarespectoacualquiercontrato "administrativo".768.Origendela
teora del "hecho del prncipe". En la actualidad su concepcin contina imprecisa e
inorgnica. 769. Slo los actos estatales de contenido "general" pueden dar lugar a la
aplicacindelateoradel "hechodelprncipe".LaresponsabilidaddelEstadoenesos

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supuestos.Loatinentealosactosestatalesdecontenido"particular".Reponsabilidadpor
"hechodelprncipe"yresponsabilidad "contractual"delEstado.770.Dentrodelateora
del "hechodelprncipe",elactoestatallesivodelderechodelcocontratantetantopuede
emanardela"misma"autoridadpblicaquecelebrelcontratocomode"otra"autoridad.
LacuestinenlaRepblicaArgentina:contratosadministrativoscelebradosporlaNacin,
porprovincias,pormunicipalidadesyporentidadesautrquicasinstitucionales;lesinalos
derechosdelcocontratanteporactosoconductasdeunaautoridaddistintaalaquecelebr
elcontrato.771.El"leaadministrativa"yel"leaeconmica".Ladiferenciaentreellas
existeefectivamente.Fundamentoinvocadoporquienesnieganladistincinentreambos
tiposdeleas,yrequierenparalaadmisindel"hechodelprncipe"queelactoohecho
perturbadordelcontratoprovengadela"misma"autoridadquelocelebr.772."Efectos"o
"consecuencias" de la aplicacin de la teora del "hecho del prncipe". Obligacin de
indemnizaralcocontratante:elprincipioylaexcepcin.Clusulaslimitativasoexcluyentes
delaresponsabilidaddelEstado:cuestinsobresuvalidez.Disposicincontenidaenel
ReglamentodelasContratacionesdelEstado.El"hechodelprncipe"yla"fuerzamayor":
ntima relacin entre ambos. 773. Requisitos que deben concurrir para que proceda la
indemnizacinbasadaenlateoradel"hechodelprncipe".774.Fundamentodelderecho
delcocontratanteaserindemnizadoporelEstadoarazdelllamado"hechodelprncipe".
La doctrina. La cuestin en el sistema jurdico argentino. 775. 3 Causas ajenas a la
voluntad del Estado que trastornan la economa general del contrato: "teora de la
imprevisin". Nocin conceptual. La doctrina. "lea econmica": su caracterizacin.
Diferenciafundamentalparaelcocontratantesegnseapliquela"teoradelaimprevisin"
oladel "hechodelprncipe". 776.Analogas ydiferencias conotras figurasjurdicas:
"fuerzamayor","lesin"y"hechodelprncipe".777.Doctrinasquetratarondeexplicarel
"fundamento" de la teora de la imprevisin. Derecho privado y derecho pblico. La
cuestinenlaRepblicaArgentina.778.La"teoradelaimprevisin"ysuaplicacinalos
contratos"administrativos"strictosensu.Origenynacimientodedichateoraenelderecho
administrativo. 779. Fundamento jurdicopositivo de la teora de la imprevisin en el
derecho pblico. La cuestin en el derecho argentino. 780. En nuestro pas, para la
aplicacindelateoradelaimprevisinenelmbitodelderechopblico,noserequierela
existenciadeleyformalalgunaqueexpresamentedeclaresuvigencia.Lacuestinenla
legislacin y jurisprudencia argentinas. Derecho extranjero. 781. Requisitos que deben
concurrirparaquepuedeaplicarsela"teoradelaimprevisin".782.1Hadetratarsedel
lea "econmica",nodellea"administrativa". 783.2Naturalezadelarelacinjurdica
queunealaspartes.784.3Elcocontratantenodebesuspenderlaejecucindelcontrato.
785.4Elacontecimientoperturbadordebeserextraoalavoluntaddelaspartes.786.5
Elhechooactoqueprovocaeltrastornodelcontratodebeserdeefectostransitorios.787.
6 Ha de tratarse de un contrato en curso al tiempo de producirse el acontecimiento
perturbador.788.7Elquebrantamientodelaecuacineconmicofinancieradelcontrato
debeserconsecuenciadelhechodeterminantedellea "econmica".Cargodelaprueba.
789. 8 El deterioro ocasionado por el hecho o acto perturbador debe superar el lea
"normal",constituyendounlea"anormal"o"extraordinaria".790.9Elacontecimiento
perturbador debe ser normal o razonablemente imprevisible. Alcance de esto: las
"consecuencias" del expresado acontecimiento. Ejemplos de casos que justifican la

p.134

aplicacindelateoradelaimprevisin.Contratode"suministro"donde,altiempodela
formalizacindelmismo,elcocontratantenotenaensupoderlacosaoproductoobjeto
delcontrato,producindosedespusunalzadelpreciodedichoproducto.Enqupuede
consistir el "acontecimiento imprevisible"? 791. 10 Lo atinente a la "duracin" del
contrato y al carcter "sucesivo" o "mltiple" de las prestaciones. Contratos de
cumplimiento"inmediato",perono"instantneo"."Suministros"depagoalcontadopero
deentrega diferida.792.Lateoradelaimprevisintienevigenciarespectoa todos los
contratos administrativos stricto sensu. 793. Quines pueden invocar la teora de la
imprevisin?LoatinentealaAdministracinPblicayalas "empresasdelEstado".Las
sociedades de economa mixta. 794. Caracteres de la teora de la imprevisin:
consecuencias.Importanciafundamentaldeesoscaracteres.795.Consecuenciasoefectos
dela"teoradelaimprevisin"."Estadodeimprevisin"y"perodoextracontractual".La
"revisin"delcontrato.La"indemnizacin":rgimenoprincipiosquelagobiernan;anlisis
destos.796.a)Determinacindelaexistenciadel"estadodeimprevisin".797.b)Quin
fijaelmontodelaindemnizacin.798.c)Criterioparafijarelresarcimiento.799.d)Monto
delaindemnizacin. 800.e)Divisinorepartodelquebrantoentrelaspartes.Criterioa
seguir. 801. f) Determinacin del monto del perjuicio: medios de prueba. 802. Fin
(conclusin o terminacin) del estado de imprevisin. Circunstancias a que ello puede
responder. Situacin de las partes. Comprobacin de que ha cesado el estado de
imprevisin. 803. "Prescripcin" de las acciones que puedan corresponderle al
cocontratante.Principiogeneral.Silenciodelasnormasadministrativas."Interrupcin"de
la prescripcin: advertencia al respecto. Acciones contra el Estado que estuvieren
prescriptas:disposicindelaleydecontabilidad.Accionesentreorganismosestatales.
713.Vadesuyoquelosderechosyprerrogativasdeunadelaspartesconstituyendeberes
delaotra,yrecprocamente.
I.Derechos,prerrogativasespecialesydeberesdelaAdministracinPblica
714.Comoconsecuenciadeuncontratoadministrativo,laAdministracinPblicatienea
sufavornoslo"derechos",sinotambin"prerrogativas"especiales.Apartedeellotiene,
desdeluego,"obligaciones"asucargo.
Tratndose de un contrato administrativo por razn de su "objeto", los derechos de la
AdministracinPblicaderivandeloqueconstituyael"objeto"o"contenido"delcontrato
("leydelaspartes";vaseeln711).As,enuncontratodeconstruccindeobrapblica,el
derecho consiste en exigir la respectiva construccin; en un contrato de suministro, el
derecho delaAdministracinPblicaconsisteenexigirlaentregadelacosaconvenida;
etc.
En dicho tipo de contratos es decir, "administrativos" por razn de su objeto las
"prerrogativas" de la Administracin Pblica derivan de la existencia de clusulas
exorbitantes del derecho comn "virtuales". Todas estas "prerrogativas" de la
Administracinresultantesdeclusulasexorbitantes"virtuales",existendeplenoderecho,
por"principio",nosiendonecesariomencionarlasexpresamenteenelcontrato,alqueson

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nsitas,porloqueentoncesnoserequierenormaexpresaquelasconsagreoestablezca
(517).
Enlossupuestosdecontratosquesonadministrativosporcontenerclusulasexorbitantes
"expresas", los derechos y las prerrogativas de la Administracin Pblica derivan,
respectivamente, del "objeto" o "contenido" del contrato y de las referidas clusulas
exorbitantes"expresas"(518).
Los "deberes" u "obligaciones" delaAdministracinPblicaparaconelcocontratante
derivan del "objeto" del contrato administrativo, el cual, a su vez, depende de que el
contrato sea de "colaboracin" o de "atribucin". En los contratos de colaboracin el
"deber" bsico de la Administracin Pblica generalmente consistir en el pago de un
"precio"(sumadedinero)alcocontratante;enloscontratosdeatribucinel"deber"dela
Administracin Pblica generalmente consistir en poneralguna cosaadisposicin del
cocontratante(vgr.:enlaconcesindeusodedominiopblico,poneradisposicindel
cocontratantelacosacuyousolefueconcedido).
715. A.ElderechoprimarioyesencialdelaAdministracin Pblica consisteenpoder
exigirleasucocontratanteelcumplimientodeloconvenido,conformealoestipuladoenel
contrato. Dirase que todas las "prerrogativas" de que dispone la Administracin como
inherentesauncontratoadministrativotienden,precisamente,alograrqueelcocontratante
cumplaenformaadecuadasuobligacinesencial.As,sisetratadeunserviciopblico,la
Administracinpodrrequerirqueseaprestadoenlaformaestablecidaenlaconcesin;si
elcontratofueredesuministro,laAdministracinpodrexigirlaentregadelacosade
acuerdoalacalidadconvenidayeneltiempoestablecido;etc.Tododependerdelandole
delcontratodequesetrate.
Comoloscontratos"administrativos"siguensiendooconstituyendola"leydelaspartes"
(verlodichoeneln711),vadesuyoquestastienenelderechorecprocodeexigirselas
prestacionesaquesehanobligado.Comobiensedijo,tambinenestembitodelderecho
"deberespetarselaconvencindelaspartes"(519),cualquierasealaespeciedelcontrato
administrativoqueseconsidere.
716.B.Enlageneralidaddeloscontratosseestipulanlosplazosdentrodeloscualesdeben
drselescumplimiento(520).Sitalestipulacinfaltare,podrrecurrirsesupletoriamente,
en primer trmino, a lo establecido por otra norma o principio administrativos que
precepten sobre casos anlogos o semejantes y, en ltimo supuesto, a las normas o
principiosdelderechoprivado,teniendoencuentalandoledelcontrato(521).
Ladebida observancia delos plazos figura entrelas obligaciones esenciales de ambas
partescontratantes(522),yasetratedelaobligacinprincipalodeobligacionesparciales
oaccesoriasque,asuvez,permitirnelcumplimientodelaobligacinprincipal.
Lainobservanciadelosplazosporcircunstanciasjurdicamentenoimputablesalaspartes
eximeastasderesponsabilidad.La"fuerzamayor",el"hechodelaAdministracin"yel
"hecho del cocontratante" pueden actuar como causa justificativa de incumplimiento

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dentrodelosplazos,queeximirderesponsabilidadaquienhayaincurridoenretardo,en
tantotaleshechosentraenunaimposibilidad material deejecucindentrodeloslapsos
fijados,debiendoexistirunarelacinestrechaydirectadecausaaefectoentreel hecho
alegado comojustificacinyel retardo deejecucin.Nodebeconfundirseelhechoque
haga ms onerosa una obligacin, con el que impida materialmente el puntual
cumplimiento de la obligacin: slo este ltimo justificara el retardo, eximiendo de
responsabilidad(523).
El retardo imputable apareja sanciones, o pude aparejarlas. Ellas pueden haber sido
convenidasporlaspartes,esdecirpuedenser"contractuales";porejemplo,puedehaberse
convenidoparaesassituacioneslaaplicacinde"penalidades",la"prestacindirecta"por
laAdministracin,la"rescisin"delcontrato,etc.(524).Sienelcontratonadasehubiere
establecido, el retardo podr igualmente sancionarse, pues, como bien se ha dicho, al
respecto la regla es que toda obligacin contractual tiene una sancin (525) . En tal
supuesto la sancin halla fundamento en las prerrogativas correspondientes a la
AdministracinPblicainherentesatodocontratoadministrativodeadoptar,deoficio,a
costa y riesgo del cocontratante, las medidas indispensables para el cumplimiento del
contratooparaelcumplimientodelarespectivaactividadestatal.Msadelante(n739y
siguientes),alreferirmeenparticularalrgimendelas"sanciones"dequepuededisponer
la Administracin Pblica por inadecuado cumplimiento del contrato por parte del
cocontratante,volversobreestacuestin.
Sielcontratoprevlasancinparaelsupuestoderetardo,deberaplicarseesasanciny
nolasemergentesdelosprincipiosgenerales
Salvoelcasodehabersepactado,odispuestolegalmente,una "moraautomtica" porel
slohechodeltranscursodelodelosplazosestipuladosenelcontrato(526),oquese
hubiereconvenidolaimprocedenciadealgunaconstitucinenmora,vadesuyoquela
aplicacindelassancionesquederivendelosprincipiosgenerales,estsupeditadaaun
"requerimiento"previo,auna"intimacin"alcocontratantequedejpasarlosplazossin
cumplirsusobligaciones(527);asloexigelagarantadel"debidoproceso"(528).
717.Lateoradelas "astreintes" (sumadedinerocalculadaarazndetantopordade
retardo)esinaplicableenloscontratosadministrativos(529).
Dichaimprocedenciaobedecealosiguiente:
a)Silademandade "astreinte" lapromoviereelcocontratantecontralaAdministracin
Pblica,laprohibicinsebasaenelrespetoalprincipiodeseparacindelospoderes,en
cuyomritoresultarainadmisiblequeelrganojudicialintimealaAdministracinPblica
a que, en tales casos, sta acte de determinada manera, tanto ms cuanto si la
Administracin Pblica, por s misma, no soluciona las cosas, en definitiva podra ser
condenadaalpagodedaosyperjuicios.Trtase,pues,deunaimprocedenciaquetieneun
fundamento"jurdico".

p.137

b)Silademandade"astreinte"lapromovieselaAdministracincontraelcocontratante,su
improcedenciaobedeceaquelosampliospoderesqueposeelaAdministracinrespectoal
cocontratanteenloscontratos "administrativos",propiamentedichos,sonsuficientespara
ponerordenenlascosassinnecesidadderecurriralprocedimientodelas"astreintes"(530)
.Elrechazodestas,enestecaso,tiene,pues,unfundamento"racional".
718.HaysituacionesqueeximenderesponsabilidadalcocontratantedelaAdministracin
Pblica,seaporincumplimiento (inejecucin) delcontrato total oparcial, definitivo o
provisional o por retardo en el cumplimiento del mismo. En tales supuestos el
incumplimientonoaparejaresponsabilidadalguna.
Loscasosdeexencindeesaresponsabilidadsondos: "fuerzamayor"yel "hechodela
AdministracinPblica"(531).
719.1Fuerzamayor
Enderecho,conreferenciaaciertosacontecimientosqueeximenderesponsabilidad,yque
sonajenosalaspersonasobligadasyalavoluntaddestas,sehablade"fuerzamayor"y
de"casofortuito".Enelsupuestodeuncontrato,porejemplo,lapartequedebaefectuar
una prestacin puede quedar liberada de su cumplimiento, o quedar exenta de su
cumplimiento dentro del plazo fijado, si la imposibilidad de cumplir, o de cumplir en
trmino,obedeceacasofortuitooafuerzamayor.
Sibienhaylegislacionesyautoresquedistinguenentrecasofortuitoyfuerzamayor,enel
derechoargentinoambasexpresionessonequivalentes:tienenelmismosignificado.Asse
deducedelartculo513delCdigoCivil,queponeaambasenidnticopie,ydelanotaal
artculo514delmismo,quetambinhabladeellascomodefigurasjurdicamenteiguales,
tantomsenloatinenteasusconsecuencias(532).Comoacertadamentesehadicho,"la
diferenciaentrecasofortuitoylafuerzamayorcarecedeinfluenciaenlossistemaslegales
que,comoelderechocivilargentino,fundanlaresponsabilidaddeldeudorenunasituacin
de imputabilidad"... "Pero no ocurre lo mismo en los sistemas que asientan la
responsabilidadenel riesgo.Paraellossinteresalateoradualylacaracterizacinde
ambosconceptos"(533).
Fundamentalmente,la fuerzamayor seconcretaenunacontecimientoajenoalapersona
quelainvocayajenoasimismoalavoluntaddetalpersona.Dichoacontecimientoimplica
unobstculoparaqueelobligadocumplasusobligaciones.
Alosefectosdeliberarderesponsabilidadalobligado,elreferido"acontecimiento"debe
reunirciertoscaracteres.Debeser:a)"exterior"(ajenoalapersonaobligadayalavoluntad
desta);b) "imprevisible" (esdecirquenopudorazonablementeserconsideradoporel
contratanteenelmomentodecelebrarelcontrato).Algunosexpositoresdicenqueelsuceso
en cuestin debe ser "extraordinario", presentndose como "anormal"; c) "inevitable"
("irresistible",segnalgunos,o"insuperable")porelcontratante(534).

p.138

Taleslanocinde"fuerzamayor"enderechoprivado.Enderechoadministrativotienelos
mismos elementos que en aqul (535) , aunque alguno de esos elementos ofrece
caractersticasparticularesenderechoadministrativo,segnlopondrdemanifiestoms
adelante,n722.
720.Sibienlalegislacinyladoctrinapermitenestablecerquseentenderporfuerza
mayor,yculessonsusefectos,esdeadvertirquelaspartescontratantesnoslopueden
librarse de responsabilidad en los supuestos de "fuerza mayor", entendida sta en el
conceptolegalycientficogeneral,sinoquepuedenliberarsuresponsabilidadenforma
msamplia,incluyendoenelconceptodefuerzamayoraccidentesocircunstanciasque,sin
unaestipulacinsemejante,nohubiesendebidoconsiderarsecomocasosfortuitos ode
fuerzamayor.Endoctrinaseentiendequetaltipodeexencinderesponsabilidadpuede
surgirdelmerohechodequelaspartescontratantes diganenforma "expresa" queno
respondenporlasconsecuenciasdelcasofortuitoodefuerzamayor(536).
Alainversa,laspartescontratantespuedenconvenirquenorijanlascausasdeexencin
previstasporlaley,yseimpongaalobligadounaresponsabilidadmsampliaporlafalta
decumplimientooejecucin.Sehadichoqueelordenpbliconoaparececomprometidoa
raz de esa clusula, la que entonces resulta amparada por el principio de libertad
contractual(537).
721. Las partes contratantes no slo pueden limitar o ampliar su responsabilidad o
irresponsabilidadfrenteala"fuerzamayor"(vern720),sinoquepuedenconvenirloque,
enloatinenteasusrelacionescontractuales,hadeentenderseporfuerzamayor.Ental
supuesto, las cuestiones que se susciten deben resolverse aplicando las disposiciones
convenidasporlaspartes.Eltemperamentomencionadotieneplenavigenciaenmateriade
contratosadministrativos""(538).
Ennuestropas,conrelacinalcontratodeconstruccindeobrapblica,laley13064,
paraciertassituacionesleatribuyeala"fuerzamayor"unconceptoespecficodistintoalde
lalegislacingeneralyaldeladoctrina.Sibien,comoyaquedexpuestoprecedentemente
(n719),lafuerzamayorconsisteenunhechooacontecimiento extrao o ajeno ala
personadelaspartescontratantesyalavoluntaddestas,laleydereferencia,paraciertos
supuestos,consideracasosde"fuerzamayor"losquetengancausadirectaenactosdela
AdministracinPblica,noprevistosenlospliegosdelicitacin(artculo39,segundo
prrafo,incisoa]).Hayahunconceptoespecficodeloquehadeentenderseporfuerza
mayorenlasrelacionesoriginadasenelcontratodeconstruccindeobrapblica,puesel
textotranscriptoconsidera"fuerzamayor"acasosque"no"sonextraosalavoluntadde
unadelaspartes:laAdministracinPblica.
722.Enunpargrafoprecedente(n719)queddichoquseentiende,engeneral,por
"fuerzamayor",yculessonlos elementos quelaconstituyen;tambinquedexpresado
quetodasesasnociones,suministradasporelderechoprivadomsconcretamente"civil",
comoaslos"elementos"queconstituanlanocindefuerzamayor,tienenvigenciaen
derechoadministrativo,aunquealgunodeesoselementosofrececaractersticassingulares
enesteltimoderecho.

p.139

Eneln719dijequeunodeloscaracteresqueelrespectivohechooacontecimientodebe
reunir para considerrsele como "fuerza mayor", consiste en que sea "inevitable"
(irresistible)porelcontratante.Esconrelacinaesteaspectoquelafuerzamayorofrece
unacaractersticapropiaenderechoadministrativo,queentoncespermitediferenciarlade
lanocindeellaenderechoprivado.
Enderechoadministrativo lanocinde "inevitable" ("irresistible"), referida alafuerza
mayor,nosiempre esindispensable actualmente. FueelConsejodeEstadodeFrancia
quienestableci,enelao1932,lanuevanocinde "fuerzamayor".Puedeexistiresta
ltima sin que el hecho o acontecimiento deba ser inexcusablemente "irresistible" o
"insuperable" por el cocontratante. Habr o puede haber "fuerza mayor" cuando un
acontecimiento exterior e imprevisible trastorne o altere de una manera "definitiva" el
equilibriodelcontratoadministrativo;perosinqueseanecesarioquedichoacontecimiento
torne "absolutamente imposible la ejecucin" del contrato. Lo "insuperable" queda
reemplazadoporlo "definitivo".Estanocindefuerzamayortendiaevitarqueenesos
casosentrareenfuncionamientolateoradelaimprevisin,queslodebeaplicarseen
supuestos queoriginendificultades "temporarias".Encambio, cuandolaalteracin del
equilibriocontractualsepresentacomo "definitivo",perosinaparejarunaimposibilidad
"absoluta"decumpliroejecutarelcontrato,noesaplicablelateoradelaimprevisin,sino
ladelafuerzamayor,locualpermitequeelcocontratantesolicitelarescisindelcontrato.
En derecho administrativo hay, entonces, dos modalidades de fuerza mayor: la
"insuperable"porelcocontratante,lacualporsjustificalainejecucindelcontrato;laque
sin ser irresistible o insuperable por el cocontratante, trastorna "definitivamente" el
equilibriodelcontrato,locualautorizaquesesolicitelarescisindelmismo(539).
723. Los hechos o acontecimientos que pueden determinar la "fuerza mayor" tienen
orgenes diferentes: pueden ser hechos de la "naturaleza" o responder a una accin
"humana";deahlaclasificacindeellosen"hechosnaturales"yen"hechosdelhombre".
Meocupardeambascategoras.
a)Hechosnaturales
Comprenden numerosas especies posibles. Entre stas corresponde mencionar: las
inundaciones(540);lasequa(541);laslluvias(542);laneblina;elviento(543);los
temporales,tempestadesytormentasdemar(544);losterremotosotembloresdetierra
(545);losaludesodeshielos(546);lastemperaturasextremas(froycalor)(547);las
epidemiasypestes(enfermedades)(548);lasplagasagrcolas(549)(550);lamuerte.
Losreferidoshechosnaturalesconstituyenelcasotpicodeacontecimiento"exterior",que
caracterizaalafuerzamayor(551).Peroesos hechosnaturales noconstituirn "fuerza
mayor" si por lo extraordinario de su produccin o aparicin, y por su intensidad o
gravedad,nosalendelordendelocomndelascosas,yfuerenencambioelresultadodel
cursoordinarioyregulardelanaturaleza.Laaparicinoproduccindelhechoencuestin
debensercontrariasalonormal,contrariasaloquecomnmenteacaeceenesapocadel
ao,eneselugaroconrelacinalageneralidaddelaspersonas(552).

p.140

La"sequa"queprovocaescasezdepastosyeventualmentedeaguaspuedeinfluir,por
ejemplo,enloscontratosdesuministrodecarnequefuerencelebradosparaabasteceraun
regimiento, a un establecimiento carcelario, etc. Ella puede haber determinado que los
respectivosanimalesseencuentrenenunestadodeflacuraqueobstealaentregadecarne
deltipoocalidadestipuladoenelcontrato.
La "epidemias" y "pestes" ("enfermedades")tantopuedenafectaralhombrecomoalos
animales.
Las"plagasagrcolas",especialmentelalangosta,puedenconstituirunsupuestodefuerza
mayorcuandoseproduzcanconcarcterextraordinario,valedecirenzonasypocasen
quenormalmenteeseacontecimientonotienelugar.Lomismopuededecirsedelas"bajas
temperaturas"("heladas")ydela"neblina"intensa.
El"viento",tantomssiesdegranpotenciayduracin,puedeconstituiruncasodefuerza
mayorsilseproduceconcarcterextraordinarioconrelacinasuhabitualpotencia,en
zonasypocasenquenormalmentenohayviento.Losposiblesperjuiciosdeunviento
fuerteyprolongadosonobvios:a)enmateriadenavegacin,puedeimpediruobstaculizar
lacargaodescargadecosasyelembarqueodesembarquedepasajeros,enzonasdondeno
se han construido puertos y aquellas operaciones deban efectuarse mediante trasbordo
desdeelvaporquepermanecealejadodelacostaapequeasembarcacionesauxiliares;b)
puede impedir el arreo de ganado especialmente lanar en zonas rurales; c) puede
obstaculizarlarealizacindelostrabajosdeconstruccindeobraspblicas.Todosesos
efectosdelvientopuedenincidirenlaejecucindecontratos"administrativos",impidiendo
oretardandosucumplimiento.
Encuantoalastormentasotemporalesqueseproduzcanenelmar,debeadmitirseque
constituirn "fuerza mayor" cuando "los elementos desatan su furia con caracteres
suficientemente graves paraponerenpeligrola seguridad ylaintegridad deunbuque
debidamenteconstruidoyconservado,demaneratalquerazonablementedebepresumirse
queunbarcodeesascondicionesseaincapazderesistirconxito"(553).Debeadvertirse
que las tormentas marinas se producen en cualquier poca, bastando, entonces, para
considerarlascomocasode"fuerzamayor",queproduzcanlosefectosmencionadosenun
buque de las condiciones indicadas. Si la navegacin se efecta en un vapor de esas
caractersticas,quedaexcluidalanegligenciaoculpadelnavegante.
Los"temporales"queproducensusefectosentierraesdecir,noprecisamenteenelmar
puedenconstituiruncasode "fuerzamayor" cuandotengancarcter extraordinario,en
virtuddelazonaypocadelaoenqueseproduzcan,desuduracinydesuintensidad.
Dichos temporales revelados porunconjunto simultneo de circunstancias: muybajas
temperaturas,fuertesnevadasolloviznas yavecesviento cuandohantenidolugaren
zonasrurales(verbigraciaPatagonia)causarongravesdaos(554).
La"muerte"delaspersonas,siseprodujereenformacontrariaaloquecomnmentedebe
acaecer,puedeconstituirunsupuestode"fuerzamayor".Lasmuyvariadassituacionesque
ofreceelmundorealdebernanalizarseencadacasoparticular,conectandocadaunade

p.141

esassituacionesconlosrequerimientosdelordenjurdicoparatenerporconfiguradala
fuerzamayor;as,alsuicidiodelcocontratante,almenoscomoprincipiogeneral,nodebe
tenrselocomoconstitutivodefuerzamayorqueeximaderesponsabilidadasussucesores;
encambio,elsuicidiodeunterceropodraconstituiruncasodefuerzamayor.Vaseel
autorcitadoenlanota504.Desdeluego,lamuerteporsuicidiodejadeperteneceralos
"hechosnaturales"paraconstituirun"hechodelhombre".
b)Hechosdelhombre
Los llamados "hechos del hombre", por oposicin a los "hechos naturales", pueden
tambinconstituircasosde"fuerzamayor"enlasrelacionescontractualescuandorenan
determinados caracteres: han de ser extraos a la persona y voluntad de las partes
contratantes,esdecirdebenserhechos"exteriores";debenser"imprevisibles",oseaqueno
podanrazonablementeserconsideradosporelcontratanteenelmomentodecelebrarel
contrato(suceso"extraordinario"y"anormal");handeser"inevitables"("irresistibles"o
"insuperables")porelcontratante.Concurriendoesosrequisitos,el "hechodelhombre"
puedeconstituiruncasode"fuerzamayor",contodassusconsecuenciasjurdicas.
Entretales"hechos"correspondemencionarlossiguientes:
a) Guerra.Sibien,porprincipio,laguerra,porssola,noconstituyeuncasodefuerza
mayor, puede llegar a constituirlo cuando ella hace materialmente imposible el
cumplimientodelaobligacin.Desdeluego,paraquelaguerrapuedaimplicaruncasode
fuerza mayor debe ser "posterior" al contrato (555) . Establecer, pues, si la guerra
constituyeuncasodefuerzamayoresunacuestindehecho,quedebeserconsideradaen
cadacasoparticular.
b)Revolucin.Puedeconstituirunsupuestode"fuerzamayor"sienlaespecieconcurrieren
los requisitos que la caracterizan, dando como resultado la imposibilidad de que el
contratantecumplasuobligacin(556).
c)Hechodetercero.Conaciertosedijoqueelhechodeterceroporelcualeldeudorno
fueraresponsable,cuandohaceimposiblelaejecucindelaobligacin,debeconsiderarse
comouncasodefuerzamayor,talcomosisetrataradeunfenmenonatural(557).
d) Actos del soberano (fait du prince). Estos involucran todos los impedimentos que
resultanderdenesodeprohibicionesemanadasdelpoderpblico,incluyendoentrestas
alasnuevasnormasdederechoobjetivo(ley"formal"yley"material")(558).Sitales
actosimplicasenefectivamenteunobstculoparaqueelcontratantecumplasuobligacin,
podrn constituir un caso de fuerza mayor que entonces eximir de responsabilidad al
obligado(559).
e) rdenes o decisiones judiciales. stas pueden constituir, asimismo, casos de fuerza
mayorsirenenlosrequisitosnecesariosparaquestaquedeconfigurada;as,laordeno
decisinjudicialdebeserajenaalavoluntaddeldeudorystenohadeencontrarseen
situacindeimputabilidad(560).

p.142

f)Huelga.Puedeconstituiruncasode"fuerzamayor"sifueretotalmenteexterioroajena
alcontratante,esdecirsistenoslonodiolugaronolafacilit,sino,adems,siefectu
todos los esfuerzos conciliatorios que razonablemente puedan exigrsele; adems, debe
constituirunimpedimentoinsuperableparaelobligado,siendoporestoquelahuelgadebe
tener carcter "general", abarcando todo un gremio, produciendo en la rama de la
respectivaindustriaunparalizacintotal;finalmente,requiresequesetratedeunahuelga
imposibledepreveroderesistir,comoocurrira,porejemplo,conlashuelgasdecarcter
subversivo o revolucionario, o las que asuman cierto carcter de gravedad. Pero no
compartolaideadeque,conreferenciaasilahuelgaesonodeterminantede"fuerza
mayor", deba distinguirse entre obligaciones de dar (entregar cosas) y obligaciones de
hacer:respectoalasprimeraslashuelgasnoconstituiranfuerzamayor,perospodran
constituirla respecto a las segundas.Estimo quecualquiera seael tipo deobligacin a
cumplir,debenaplicarseenelcasoconcretolosprincipiosgenerales,puesaunconrelacin
alasobligacionesde"dar"o"entregar"cosaslashuelgaspuedenconstituirunsupuestode
fuerzamayor(561).
g) "Lock out" (paropatronal). Puededeterminarlaconfiguracindeuncasode "fuerza
mayor"?Paraqueel lock out puedaserinvocadoeficazmentecomosupuestode "fuerza
mayor" serequierelaconcurrenciadedatosprecisosygravesqueponganderelievelo
extraordinarioyobjetivodelasituacin:pretensionesexcesivasdelosobreros,conductas
reprensiblesdestos,etc.(562).
724. La "fuerza mayor" produce dos tipos de efectos: definitivos y provisionales, que
algunostratadistasllamanresolutoriosydilatorios,respectivamente.
Elefecto "definitivo" seconcreta en la"rescisin" delcontrato. Tiene lugarcuando la
imposibilidaddecumplirloesinsuperableparaelcontratantequeinvocaesacircunstancia
(563).
Elefecto"provisional"o"transitorio"consisteenla"paralizacin"o"suspensin"dela
ejecucinocumplimientodelcontrato.Tienelugarcuandoelobstculoconstitutivodela
fuerzamayorestransitorio:desaparecidodichoobstculo,renacelaobligacindeejecutar
ocumplirelcontrato(564).El"retardo"enquesehabraincurridonoseraimputable.
Cualquieraseaelefectodelafuerzamayor,sus "consecuencias" consistenenliberarde
responsabilidad al respectivo obligado o deudor. Trtase de un supuesto donde el
incumplimientonoaparejaresponsabilidad.Laexencindesta,segnquelosefectossean
definitivososloprovisionales,tantoserefiereala"inejecucindefinitiva"totaloparcial
(565) del contrato, como al mero "retardo" en el cumplimiento de las respectivas
obligaciones(566).
Enderechoadministrativorigenlosprincipiosexpuestoque,sibienhllansecontemplados
enlalegislacincivil,pertenecenalateorageneraldelderecho.Apartedeello,ennuestro
pasnormas "administrativas" contemplanexpresamenteesossupuestos,corroborandolo
dichoacercadequelasrespectivassolucionescontenidasenlalegislacincivilconstituyen
principiospertenecientesalateorageneraldelderecho(vasemsadelanten728).

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725. Aunque la "fuerza mayor" generalmente es invocada por el cocontratante de la

AdministracinPblica,nadaabsolutamenteobstaaqueseainvocadaporestaltimacomo
descargoporelincumplimientodesusobligacionesodealgunadeellas(567).
726.2HechodelaAdministracinPblica
El"hechodelaAdministracin"essusceptibledeexcusarlainejecucindelcontratoporel
cocontratanteolaejecucinfueradetrmino,encondicionesanlogasaladela"fuerza
mayor"(vermsadelanten727).
Por"hechodelaAdministracin"entindesetodocomportamientootodaconductadesta
que den por resultado la imposibilidad, para el cocontratante, de cumplir el contrato.
Ejemplotpicodeestosonlos "retardos" enlospagosenqueincurralaAdministracin
Pblica,entantotalesretardosrenanciertascaractersticas(vern729ysiguientes).Los
"retardos"enlospagosporpartedelaAdministracinPblicapueden,entonces,justificar
lainejecucindelasobligacionesdelcocontratante(568).
Va de suyo que la excusa que en tal caso alegare el cocontratante para justificar el
incumplimiento de la obligacin puede comprender tanto el supuesto de inejecucin
definitiva totaloparcial delcontrato,comoelcasodemeraparalizacin "retardo" de
dicho cumplimiento por imposibilidad de cumplir dentro de los trminos o plazos
convenidos.
727.Enciertossupuestos,el"hechodelaAdministracin"seasimileala"fuerzamayor",
locualtieneimportanciaporlasconsecuenciasquesepuedenderivardeesassituaciones.
Esloqueocurrecuandoel "hechodelaAdministracin" le "impida" alcocontratantela
ejecucindelcontrato,oelcumplimientodelmismodentrodeltrminoconvenido.Ental
casoel"hechodelaAdministracin"seasimilajurdicamenteala"fuerzamayor"(569),
conlaadvertenciadequelaimposibilidaddecumplirprovienedirectamentedelaactitud
delaAdministracinPblicaynodehechosextraosoajenosaella.
Enelordendeideasmencionado,la"fuerzamayor"yel"hechodelaAdministracin"
estncolocadosenelmismoplano.
728.Enelpargrafoprecedentequeddichocundola fuerzamayor yel hechodela
Administracin se asimilan jurdicamente, y en el n 724 qued aclarado qu efectos
producela "fuerzamayor".Correspondeestablecerahoraquefectospuedenderivarde
ambassituaciones:delafuerzamayorydelhechodelaAdministracin.
Si nuestro derecho positivo (en la especie, ley de obras pblicas 13064, artculo 53 ,
incisod])disponequelafuerzamayorqueimposibiliteelcumplimientodelasobligaciones
emergentes del contrato autoriza que el cocontratante pida su "rescisin", por lgica
consecuenciastetambinpodrpediropromoverlamera "suspensin" ("paralizacin")
delcumplimientooejecucindelcontrato:quienpuedeloms,puedelomenos(570).Esta
"suspensin"es,precisamente,elefectoesencialoprincipaldelaexceptiononadimpleti

p.144

contractus,queentonces,enmateriadecontratosadministrativos,quedaravirtualmente
aceptadapornuestroordenjurdico(571).
Por tanto, la "fuerza mayor" y el "hecho de la Administracin", en cuanto ste sea
asimilableaaqulla,producenopuedenproducirdosefectosdistintos(572):
a)Autorizaralcocontratanteapedirla "rescisin" delcontrato.Tratarasedeunefecto
definitivo.
b)Autorizaralcocontratantea"suspender"o"paralizar"laejecucinocumplimientodel
contrato.Tratarasedeunefectotransitoriooprovisional.
ApartedelosefectosqueelCdigoCivilleatribuyeala"fuerzamayor"deloscualesme
ha ocupado en el n 724, normas especficas de nuestro derecho relacionadas con
contratosadministrativos,propiamentedichos,preceptanconcretamentealrespecto.As,
elReglamentodelasContratacionesdelEstadodisponequelaspenalidadesestablecidasen
elmismonosernaplicadascuandoelincumplimientodelaobligacinprovengadecaso
fortuito o de fuerza mayor, cuya existencia debe ser puesta en conocimiento de la
Administracin dentrodellapsoahindicado(573);laleynacional deobraspblicas
13064,ensuartculo53,incisod],autorizaalcocontratanteasolicitarla"rescisin"del
contrato por caso fortuito o de fuerza mayor que imposibilite el cumplimiento de las
obligacionesemergentesdelcontrato.Peroenesteltimosupuesto,comoqueddichoal
comienzo de este pargrafo, el cocontratante puede limitarse a obtener la mera
"suspensin"o"paralizacin"delcumplimientooejecucindelcontrato.
729.Algunostratadistas Jzeentreellos,alreferirseal "hechodelaAdministracin"
como eximente de responsabilidad del cocontratante por retardo o incumplimiento,
requieren que ese hecho de la Administracin impida "absolutamente" el puntual
cumplimientoporpartedelcocontratante(574).Enmodoalgunomeesposiblecompartir
unaafirmacintanterminante(575).
Supngase que el "hecho de la Administracin" consista en el atraso del pago al
cocontratante,porpartedeella,deunaconsiderablesumadedineroduranteunextenso
perodo(sehandadocasosdondeeseatrasofuedecasiunao),loqueda,opuededar,
comoresultadoqueelcocontratantehayainvertidoenlostrabajosoprestacionesafavorde
laAdministracinPblicatodoogranpartedesucapitaldisponibleyprevistoaltiempode
contratar,delqueahoraseveimpedidodereintegrarsedadoelatrasoenlospagosporparte
delaAdministracin.Estopuedecolocaralcocontratanteenlaimposibilidaddecumpliren
trminoconlasobligacionesasumidas.Peroanensemejantegravesupuestodifcilmente
podrafirmarsequeexistauna"imposibilidadabsoluta",porpartedelcocontratante,para
cumplirsucontratodentrodeloslapsosfijados.
Desdeelpuntodevista"material"nadahayenteramenteimposibledesercumplido,aun
cuandoelloseaacostadeenormessacrificios,quegeneralmente"excedern"alosdeberes
de todo diligente cocontratante de la Administracin. Por esto, entonces, no es lcito

p.145

exigirlealcocontratanteesfuerzosdetalndole,yaquesemejantesesfuerzosnointegranlas
obligacionescontractualesdelcocontratante.
As,aunqueelatrasoenlospagosenquehayaincurridolaAdministracinseaconsiderable
encuantoal montodeloadeudadoyencuantoal tiempotranscurridodesdequeelpago
debiserhecho,siempreexistirala"posibilidadmaterial"dequeelcocontratanteobtenga
unprstamoquelepermitacontinuarfinanciandolasobligacionesquelecreaelcontratoy
cumplir ste dentro de los plazos estipulados. Pero exigirle esto al cocontratante sera
deshonesto,vacuodeticaydefundamentolegal,pueslamalasituacinfinancieraaque
lohabaconducidoelhechodelaAdministracinnoleesimputable,yaqueenlosclculos
lgicosquesehabrformuladoalcontratarnotenaporquconsiderarsemejanteconducta
culposadelaAdministracin,quien,contalcomportamiento,hatrastornadolasituacin
del sistema econmico del cocontratante, sistema o situacin en base a la cual dicho
cocontratantetenasobradosfundamentosparaconsiderarquecumplirasusobligaciones
contractualesdentrodelosplazosestipulados.
LaexpresadanegligenciadelaAdministracinhabraalteradolosrazonablesplanesdel
cocontratante,crendoleunasituacinfinancieraqueleimpidecumplirsusobligaciones
dentrodelosplazosconvenidos.Deestonopuderesponsabilizarsealcocontratante;delo
contrarioseleestarahaciendosoportarallasconsecuenciasdelaculpaonegligenciade
laAdministracinPblica,desvirtuandoaselelementalprincipiodederechosegnelcual
cadauno,ynolostercerosdaados,debesoportarlasconsecuenciasdesupropiaculpao
negligencia(principiocontenidoenelartculo1109delCdigoCivil).Msan:elEstado,
rganocreadordelderechoyencargadodeasegurarsuimperio,nopuedebasarseenlas
consecuenciasdesupropiocomportamientoirregularparaobtenerventajasdetalsituacin
encontradesucocontratanteinocenteydamnificado.Estoenmodoalgunoseraplausible.
Nodebeexigirse,entonces,queparaeximirderesponsabilidadalcocontratante,yaseapor
retardodesteenelcumplimientodesusobligacionescontractualesoporincumplimiento
delcontrato,el hechodelaAdministracin"impidaabsolutamente" queelcocontratante
cumpla en trmino sus obligaciones. En la especie, no corresponde exigir una
"imposibilidad absoluta", pues sta materialmente nunca existe; slo cuadra exigir una
"razonableimposibilidad",requisitoquequedacumplidocuandolaAdministracindejade
pagarleasucocontratanteunasumaapreciableduranteunlapsoqueexcedatodaprudencia
(576),ycuyoatraso,deacuerdoalandoledelcontratoyalacapacidadeconmicadel
cocontratante,hayapodidoimplicaruntrastornoenlasfinanzasdeesteltimo.
Ensituacionescomolasmencionadas,laAdministracinPblicacausantedeloocurrido
debe soportar las consecuencias de su propia negligencia o culpa, debiendo entonces
aceptarsequeelcocontratantesealiberadoderesponsabilidadcuando,arazdesituaciones
semejantes,nohayapodidocumplirentrminosusobligaciones.Locontrarioiracontrala
raznmismadelDerecho,cuyavigenciaexigefrmulasque,parallevararmonaalas
relacionesdelosinteresados,sehalleninfluidasporprincipiosde"equidad",oseaporel
complejodeideasmorales,socialesyeconmicasqueenunpueblodadoyenunapoca
determinadaseconsiderencomolasmejorespararegularlasrelacioneshumanas(vaseel

p.146

tomo1,n78).Nuestrotipodeculturarepelelaideadequeelcausantedeunasituacin
anormalprescindadeesasituacinyleexijaasucocontratanteelcumplimientoriguroso
delasobligacionesasucargo,apesardequeaquellaanormalidadlehayacreadounamuy
"razonableimposibilidad" decumplirloconvenidodentrodelostrminosprevistos.Lo
queverdaderamenteledafuerzaalderechoobjetivoeslabasemoralylarazonabilidadde
suspreceptos.
730.Enderechoprivado,enloscontratosbilaterales,unadelaspartesnopuedeexigirel
cumplimientodelasobligaciones quepesansobrelaotra,siella,asuvez,nohubiere
cumplido las que el contrato puso a su cargo. Las obligaciones de ambas partes son
correlativas,siendoporelloqueseconsider"injusto"queunadelaspartespretendaque
laotrapartecumplasusobligaciones siella,asuvez,nohubierecumplidolasquele
corresponden.Enelderechoromano,paraevitaresainjusticia,laparteaquien,enesas
condiciones,sedemandabaelcumplimientodelcontratopodaobtenerelrechazodela
demandapormediodeunaexcepcindedolo,queposteriormentefueconocidaconel
nombre de exceptio non adimpleti contractus. De manera que esta excepcin permite
mantenerelprincipiodequecadacontratantesloestobligadoacumplirsuobligacin
cuandotambinelotrocontratantecumplelasuya(577).Ennuestroderechoprivadola
excepcindereferenciaestexpresamenteconsagrada(CdigoCivil,artculo1201).
Laexceptiononadimpleticontractustiene,pues,comorazndeserlanecesidaddeevitar
una "injusticia". Esto es fundamental y jams deber se olvidado, porque la idea de
"justicia"debepresidirtodasolucinjurdica,yasetratedeunarelacinpertenecienteal
derecho privado o al derecho pblico. Aparte de ello, advirtase que en los contratos
administrativosbilaterales,lasobligacionesdeambaspartessonasimismo"correlativas"o
"interdependientes",puestalescontratostambinconstituyenla"leydelaspartes"(vase
eln711).
Tiene aplicacin la exceptio non adimpleti contractus en materia de contratos
administrativos, stricto sensu? Puede el cocontratante invocar dicha excepcin en el
supuestodequelaAdministracinPblica,apesardenohabercumplido ellaconsus
obligaciones porejemplo,efectuarensuoportunidadlospagosquelecorrespondande
acuerdoalcontrato,pretendaqueelcocontratantecumplasusobligacioneseinclusoque
las cumpla dentro de los plazos respectivos? Mi respuesta a este interrogante qued
anticipadaconloexpresadoeneln729.
Enloqueaestacuestinrespecta,ladoctrinaestdividida.Lageneralidaddelosautores
olvidqusequisoobtenerconcretamentealexcluirdeloscontratos"administrativos"la
excepcin de referencia y a cul de los contratos "administrativos" se refera
particularmenteesaexclusin.Elolvidodetodoestohizoqueelrechazodela exceptio
nonadimpleticontractussepretendaextenderloatodosloscontratosadministrativos.
Mientras unos tratadistas rechazan, lisa y llanamente, la aplicacin de la exceptio non
adimpleti contractus en materia de contratos administrativos, cualquiera sea el
incumplimientoenquehayaincurridolaAdministracinPblica(578),aceptandosloque
entales supuestos al cocontratante le correspondael derecho depedirjudicialmente la

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condenaalpagodedaosyperjuicios y,encasodefaltamuygrave,larescisindel
contrato, otros expositores, concretndose a los servicios pblicos, sostienen que la
exceptiononadimpleticontractusnoesaplicableporqueafectarala"continuidad"detales
servicios (579) . Pero la generalidad de la doctrina hllase conteste en que el
incumplimiento de sus obligaciones por parte de la Administracin Pblica vgr.,
obligacindeefectuarlosrespectivospagosenlosplazosconvenidosautoriza,enciertos
supuestos,alcocontratanteainvocarlaexceptiononadimpleticontractus(580).
Comofundamentodelaimposibilidaddequeelcocontratantehagausodelaexceptionon
adimpleticontractus,sehaninvocadodosargumentos:
a)Queelserviciopbliconodebeserinterrumpido(Pquignot,Lentini,CretellaJnior).
Laubadre considera que el "principio de la continuidad del servicio pblico impide
normalmenteaplicarlaafavordelcocontratante";comoexcepcinadmitesuprocedenciaa
favordeesteltimocuandoel "hechodelaAdministracin" (retardoenlospagos,por
ejemplo)torneimposiblequeelcocontratantecumplasusobligaciones("Traitthoriqueet
pratiquedescontratsadministratifs",tomo2,pginas133y194).
b)Queelcocontratantetomasucargosatisfacerunanecesidadpblicaydebehacerlode
cualquier manera y a costa de cualquier sacrificio, sea cual fuere el cumplimiento o
incumplimiento de la Administracin Pblica respecto a sus obligaciones de orden
econmico(Beraitz).
No comparto esos argumentos, sin perjuicio delo que digo ms adelante acerca de la
concesindeserviciospblicos(n1173).
Respectoalobstculoque,paralaprocedenciadelaexceptiononadimpleticontractus,se
hallara en la nocin de servicio pblico, cuadra advertir: 1 Cuando no se trate
precisamentedeunserviciopblico,dichaprohibicinpierdesurigidezconceptualysu
razndeser,tantomscuantoelcontratoadministrativonoslotieneopuedetenercomo
objetoelserviciopblico,sinofundamentalmentelas"funciones"esencialesoespecficas
delEstado,los"fines"pblicospropiosdeste(conceptosmsampliosqueelde"servicio
pblico").2Auntratndosedeunserviciopblico"concedido",laexceptiononadimpleti
contractusserprocedenteafavordelcocontratantecuandoelhechodelaAdministracin
setraduzcaenuna"razonableimposibilidad"paraqueaqulcumplasusobligaciones,pues
estesupuestoseasimilajurdicamenteala"fuerzamayor",querelevaderesponsabilidadal
cocontratantequenopudocumplirsusobligacionesporesafuerzamayor(581).La"fuerza
mayor" tambin exime de responsabilidad al concesionario de servicio pblico en el
supuesto de incumplimiento de sus obligaciones (582) . 3 El incumplimiento de la
AdministracinPblica,consistente,porejemplo,ensufaltadepagoalcocontratante,que
eslaprincipalymsfrecuentecausadeincumplimientoquedalugaralainvocacindela
exceptiononadimpleticontractus,noocurreodifcilmenteseproduceenlaconcesinde
serviciopblico,puesenstaelpagoprincipalnolohaceprecisamentelaAdministracin
Pblica,sinountercero:elpblico,elusuario(alaAdministracinpodrcorresponderle
efectuarelpagodealguna"subvencin",porejemplo).Demaneraquelaimposibilidadde

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hacervalerlaexceptiononadimpleticontractusporchocarstaconlosprincipiosatinentes
alserviciopblicoresultainfundada.
Laprohibicindequeelcocontratantehagausodela exceptiononadimpleticontractus,
basadatalprohibicinenqueaqultomasucargosatisfacerunanecesidadpblicayque
debe hacerlo de cualquier manera y a costa de cualquier sacrificio, sea cual fuere el
cumplimientooincumplimientodelaAdministracinPblica,consideroquesehallafuera
delordenjurdico(583).Eneln729meocupcondetenimientodelasrazonesque,ante
unprolongadoatrasoenlospagosporpartedelEstado,desumas quepuedenresultar
considerablesenrelacinalandoledelcontrato,justificabanqueelcocontratantehiciere
mritodelaexceptiononadimpleticontractus;meremitoalodichoeneselugar.
CuandoelincumplimientoenqueincurraelEstadofueredetalmagnitudqueprcticay
razonablemente imposibilite asucocontratante elcumplimiento desus obligaciones, el
incumplimiento del contrato por parte del cocontratante debe considerarse como un
"derecho" deste:ese "hechodelaAdministracin" seasimilaenestecasoala "fuerza
mayor",ystalesirvealcocontratantedettuloidneoparaserrelevadodelaobligacin
decumplirloconvenido.Enestossupuestoslaobligacindelcocontratantedecumplirel
contratoaunquelaAdministracinPblicanolocumpla,jurdicamentecesa.
Laexigenciadeque,enhomenajealasatisfaccindenecesidadesointeresespblicos,el
cocontratante,entodosloscasosdeincumplimientodesusobligacionesporpartedela
AdministracinPblica,debaigualmentecumpliryejecutarelcontrato,puedecolocaral
cocontratante en una situacin de gravedad tal que implicara una virtual violacin a
principiosesencialesdederecho,puesellosetraduciraenelsacrificiodelosinteresesde
unapersonadeterminadaelcocontratanteenbeneficiodetodos,locualnoesadmisible,
porqueenhomenajealasatisfaccindelinterspbliconopuedepretenderseelsacrificio
deunasolapersona,niaceptarse,entonces,laruinaeconmicadelcocontratante,situacin
enlaquestepodraversecolocadoanteuna prolongada faltadepagoporpartedela
AdministracinPblica,desumas considerables enrelacinala ndoledelcontrato yal
capital del cocontratante. Este ltimo en el supuesto de una larga morosidad
administrativanopuedeserconstreidoacumplirigualmenteelcontrato,porcuantoello
implicaraobligarloaqueactecomofinanciadordelas obrasestatales,locual nose
habraconvenidoexpresaniimplcitamenteenpartealgunadelcontrato;obligarloaello
significaraponerasucargooexigirleelcumplimientodeobligacionesquelnoasumi,
exigenciaqueentoncescareceradetodofundamentojurdicoydetodabasetica.Los
deberes de un cocontratante diligente no incluyen el asumir las consecuencias del
prolongado incumplimiento de los pagos por parte de la Administracin Pblica: la
absorcindeesasconsecuenciasexcedenlosdeberesdetododiligentecocontratantedela
AdministracinPblica,resultandoilcitoentoncesexigirlealcocontratanteesfuerzosde
talndole.Lamalasituacinfinancieraaquelohabrallevadoelexpresado"hechodela
Administracin"noleesimputable,yaqueenlosclculoslgicosquesehabrformulado
al contratar no tena por qu considerar o incluir semejante conducta culposa de la
Administracin.Comoloexpresenotropargrafo(n729),elEstado,rganocreadordel
derechoyencargadodeasegurarsuimperio,nopuedebasarseenlasconsecuenciasdesu

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propiocomportamiento irregular paraobtener ventajas detal situacin en contra desu

cocontratanteinocenteydamnificado.
Elcarcter "culposo" delexpresado "hechodelaAdministracin" esobvio,ytantoms
objetablecuandosetratedecontratacionesvgr.,construccindeobraspblicasdonde,de
acuerdonosloalordenjurdicovigente,sinotambindeacuerdoalasprevisionesque
debeadoptartodapersonasensataquecontraeuncompromiso,nosedebecontratarobra
algunasincontarconlarespectivaasignacinpresupuestaria(ley13064,artculos4y7;
decretoleydecontabilidad23354/56,artculo10).Quientomacontractualmenteasucargo
laobligacin,debehaberadoptadolasmedidasnecesariasparacumplirla;as,quientomea
sucargolaobligacindepagarsumasdedineroenfechasopocasdeterminadas,debe
adoptarconanticipacinlasmedidasquelepermitanentregarentiempooportunoesas
sumasdedinero.Sialllegarlasfechasdevencimientonocumplesucompromisoporno
disponerdelosfondosnecesarios,laactituddetaldeudoresevidentementeculposa.Pero
ellonosloocurrirarespectoalcontratodeconstruccindeobrapblica,sinotambin
respectoacualquierotrocontrato,pues"todo"contratantetieneeldeberdecontarconlas
posibilidadesdecumplirlasobligacionesqueasuma:delocontrarioincurreennegligencia.
Advirtasebienqueel"hechodelaAdministracin"quedeterminalaimposibilidaddeque
elcocontratantecumplaoejecuteelcontrato,respondeexclusivamenteaunactoculposo
de la Administracin Pblica, a la que, por tanto, le son plenamente "imputables" las
consecuenciasderivadasdeeseacto.Elcocontratanteesentodoajenoaesehechoculposo
delaAdministracin,puesennadacontribuyacrearel"riesgo"pertinentequeahorale
colocaenlaimposibilidaddecumpliroejecutarelcontrato,locualjustificalaprocedencia
de la exencin de responsabilidad del cocontratante que, por las razones dadas, se ve
impedidodecumplirdentrodeltrminorespectivoodeejecutarelcontrato(584).
La exceptio non adimpleti contractus podr, pues, alegarse por el cocontratante de la
AdministracinPblicacuandoelcomportamientooactituddestalecreeuna"situacin
dehecho"queprcticamenteleimpidacumplirelcontrato.Aspodraocurrir,porejemplo,
antelafaltadepagoentiempooportunoporpartedelEstado.Pararesolversienelcaso
concretoexisteonoesa"situacindehecho",debeestablecerseunasimultneacorrelacin
entreelmontodeloadeudado,lanaturalezayelvalordelaobraoprestacin,elcapital
delcocontratantey,muyespecialmente,ellapsotranscurridodesdequeelEstadodebi
cumplirsuobligacindepagar.Sielmontodeloadeudadoesconsiderableenrelacinala
naturaleza y valor de la obra o prestacin y al capital del cocontratante, y hubiere
transcurridounlapsoqueexcedaloprudente,elloconfigurarala"situacindehecho"que
le impide al cocontratante el cumplimiento del contrato y que, por tanto, le habilita a
invocarlaexceptiononadimpleticontractus.
De manera que cuando la Administracin Pblica incurra en incumplimiento de sus
obligacionesvgr.,atrasoenlospagosconlascaractersticasyasealadas,sejustificaque
elcocontratantehagavalerla exceptiononadimpleticontractus.Talcomoloadvertal
comienzodeestapargrafo,laposibilidaddequeelcocontratantehagavalerla exceptio

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nonadimpleticontractustiendeaevitarunainjusticia,loquedebesertenidobienpresente,
porcuantolaideade"justicia"debepresidirtodasolucinjurdica.
731. No cualquier incumplimiento de sus obligaciones por parte de la Administracin
Pblicadarlugaraqueelcocontratantepuedainvocarla"excepcin"dereferencia.
Si el cocontratante puede hacer mrito de dicha defensa cuando el "hecho de la
Administracin" le haya creado una "razonable imposibilidad" de cumplir con las
obligacionesemergentesdelcontrato,nopodr,encambio,alegarlaoinvocarlacuandose
trate de una "simple dificultad" (585) , o de una "mera desinteligencia" entre l y la
Administracin, cuyos resultados no tengan como razonable consecuencia impedirle el
cumplimientodesuspropiosdeberesuobligaciones.
Adems,vadesuyoquelaprocedenciadela exceptiononadimpleticontractus requiere
que el incumplimiento de las obligaciones por parte de la Administracin le sea
jurdicamente "imputable"aestaltima;encasocontrariotaldefensanoseraadmisible.
Asocurrira,porejemplo,cuandoelincumplimientoobedezcaa"fuerzamayor",ocuando
seaconsecuenciadelhechodelpropiococontratante,etc.
732.Culesellapsoquehadeconsiderarsequeexcedelo"prudente"enlaactitudmorosa
de la Administracin Pblica, para dar lugar al ejercicio de la exceptio non adimpleti
contractus?
Layamencionada"situacindehecho"queleimpidealcocontratanteelcumplimientodel
contratonoquedaraconfiguradaanteelmeroatraso"tolerable",queentradentrodelgiro
normal delas transacciones, pero sdara lugaraesa "situacin dederecho" elatraso
"grosero",deelevadomontoydelargotiempo,queapareceasfueradelcursonormalde
los negocios entre personas respetuosas del derecho ajeno y de la responsabilidad
empeadaatravsdeuncontrato.
Concretamente,puedeafirmarsequelamorosidaddelaAdministracinPblicaexceder
todanocindeprudenciacuandolademoraoatrasoenelpagosupereloslapsosoplazos
requeridosalefectoporeltrmiteburocrticonormal(586),yconmayorraznsidichos
lapsosfuerenexcedidosconamplitud.Estoconfigurarauncomportamientoajurdicodel
Estado.DebeaceptarsequeunatrasosemejanteenelpagoporpartedelaAdministracin
Pblicalecreaalcocontratanteuna"razonableimposibilidad"decumplirelcontrato.
733.Enpargrafos precedentes pusedemanifiestoque,desdeelpuntodevistadelos
"principios",nadahayqueobstealavigenciadelaexceptiononadimpleticontractusen
loscontratosadministrativos,propiamentedichos.Todoestenque,enelcasoconcreto,
concurran los requisitos necesarios para tal procedencia, y que, con relacin a un
determinadocontrato,noconcurrancircunstanciasespecficasqueobstenalaprocedencia
dedichaexcepcin.
No obstante, con referencia particular al contrato de construccin de obra pblica,
interpretandoliteralmenteelartculo48delaleynacional13064,sehaconsideradoqueen

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dichocontratonoprocedela exceptiononadimpleticontractus.Talinterpretacin,como
aselalcanceatribuidoalcitadoartculo48,sonequivocados.Dichopreceptonotieneel
significadoqueseleatribuye.
Segnesetexto,"silospagosalcontratistasseretardasenpormsdetreintadasapartirde
la fecha en que, segn el contrato, deban hacerse, ste tendr derecho nicamente a
reclamarinteresesalatasafijadaporelBancodelaNacinArgentina,paralosdescuentos
sobrecertificadosdeobra"(587).
Basndoseenelvocablo"nicamente"incluidoenesepreceptolegal,sehacredoqueenel
supuestodeatrasoenlospagospormsdetreintadas,porpartedelaAdministracin,lo
"nico"quepudeobtenerelcocontratantecomosatisfaccinasuderechoeselpagodelos
interesesquemencionaeseartculo48delaley13064.Deahsepretendeque,entales
supuestos,elcocontratantenopuedehacermritodelaexceptiononadimpleticontractus.
Disientoconsemejantecriterio.
Elreferido artculo 48 slo establece lo queel "cocontratante" podrreclamarle ala
Administracinenelcasoahprevisto,peronodiceynopodahaberlodichosinagraviar
principiosjurdicosesencialesqueelcocontratantedebacumplirsusobligacionesaunque
la Administracin Pblica, de una manera considerable en "monto" y "tiempo"
configurandoasla"razonableimposibilidad",dejasedecumplirelfundamentaldeber
suyo, o sea el de pagar el precio de la obra dentro de los plazos convenidos. En dos
palabras:elcitadoartculo48enpartealgunadicequeelcocontratantenopuedanegarsea
cumplirunaobligacindelaquel,porlascircunstanciasdelcasoconcreto,estexento.
Nosetrata,aqu,dequeelcocontratanteleexijaalgoalaAdministracin,sinodeque
aqul se niegue a una exigencia indebida de la Administracin Pblica. El vocablo
"nicamente"utilizadoenelartculo48delaley13064noexcluye,pues,elejerciciode
underechode"defensa"porpartedelcocontratante(588),siendoporestoqueelcitado
texto de la ley de obras pblicas no impide la posible invocacin de la exceptio non
adimpleticontractusenloscontratosadministrativos,propiamentedichos.Siguerigiendo,
entonces, el principio general de derecho en cuyo mrito la "exceptio non adimpleti
contractus"procedeendichosacuerdoscontractuales.
Aparte deello,es deadvertirqueelmencionado artculo 48,alreferirseal"pagode
intereses"comonicasancin,slocontemplaunatraso"tolerable",queentradentrodel
gironormaldelastransacciones;peronocontemplaniauspiciaunatraso "grosero",de
elevadomontoydelargaduracin,queestfueradelcursonormaldelosnegociosentre
personasrespetuosasdelderechoajenoydelaresponsabilidadcomprometidaatravsde
uncontrato.
ElatrasodelaAdministracinenelpagoalcocontratante,enformatalqueeseatrasole
creeastauna"razonableimposiblidad"decumplirelcontrato,eximealcocontratantede
talcumplimiento,porquedelocontrarioeseesfuerzoqueseleexigirahallarasefuerade
sus obligaciones contractuales; exigrselo carecera entonces de fundamento jurdico.
Semejante pesado esfuerzo no integra las consecuencias que puedan considerarse
virtualmente comprendidas en el contrato administrativo. No se invoque en contra el

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"interspblico",puesstenoesttulohbilparaespoliaraalguien,niparaponeracargo
deunapersonaobligaciones carentes debasepositiva. Elincumplimiento aqueental
supuesto recurriera el cocontratante, no le aparejara a ste responsabilidad alguna:
tratarasedeunincumplimientosinresponsabilidad.
Finalmente,yaeneln728pusedemanifiestoporquotraraznlaexceptiononadimpleti
contractus,atravsprecisamentedelaleydeobraspblicas13064,aparecevirtualmente
aceptada por nuestro orden jurdico en materia de contratos administrativos, tanto ms
cuantodichaley,artculo39,inciso a),considerasupuestosde "fuerzamayor" losque
tengancausadirectaenactosdelaAdministracinPblica,noprevistosenlospliegosde
licitacin.Elincumplimientootardanzaenelcumplimientodesusobligacionesporparte
del cocontratante, cuando ello obedezca a la falta de pago en que haya incurrido la
Administracin,podramencionarsecomoejemplotpicodeunodeesoscasosdefuerza
mayor.
734.Lostextosintegrantesdelcontratosuelenestablecerlosplazosdentrodeloscualesel
cocontratante puedeinvocarla "fuerzamayor" oel "hecho delaAdministracin" para
justificarelincumplimientodeuncontrato,oelretardoendichocumplimiento.Estotiene
porobjetopermitirlealEstadolacomprobacindelascircunstanciasalegadas.
Sidichosplazosestuvierenestablecidos,elcocontratantedeberatenerseaellos(589),
puesesaestipulacin,comotodaslasestipulacionesvlidasquecontengauncontrato,debe
ser cumplida. Si los documentos constitutivos del contrato no prevn plazo alguno al
respecto,lafuerzamayoryelhechodelaAdministracinpodrnseralegadosencualquier
momento dentro del lapso en que, segn el derecho vigente, se mantenga expedita la
respectivaaccin(590);estoesasporquetodarestriccinalejerciciodeunderechodebe
surgirdeuntextoexpreso,legalocontractual.Ellapsoaquealudoprecedentementeesel
requeridoparaqueseoperelaprescripcindelaaccin.
DeacuerdoalReglamentodelasContratacionesdelEstado,laexistenciadelcasofortuito
odelafuerzamayorqueimpidaelcumplimientodeloscompromisosdelcocontratante
debersercomunicadaalaAdministracinPblicadentrodelosdiezdasdeproducida;si
el vencimiento fijado para satisfacer la obligacin no excediere de diez das, la
comunicacin referida deber efectuarse antes de los dos das de ese vencimiento.
Transcurridosdichostrminosquedarextinguidotododerecho(591).
LaleydeobraspblicasdelaNacinnoseocupadelosplazosenqueelcocontratante
debecomunicarlaexistenciadefuerzamayorcomocausajustificativadeinejecucinode
retardo enelcumplimientodelcontrato.Sloseocupadelderechoaindemnizacinen
favordelcocontratante yacargodelaAdministracin Pblicaporaveras,prdidas o
perjuicios provenientes, entre otras causas, de "fuerza mayor"; para tal supuesto, la
reclamacindelcasodebeserefectuadadentrodelosplazosquedeterminenlospliegos
especialesdecadaobra(592).
735. C. La Administracin Pblica tiene el derecho de exigirle al cocontratante la
"continuacin",entodacircunstancia,delaejecucindelcontrato(593).Trtasedeuna

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consecuencialgicadequeelcontrato"administrativo"siguesiendolaleydelas"partes",
ydelafinalidadpropiadeesaespeciedecontratos.Peroesederechotieneexcepciones.
Porprincipio,laAdministracinpuedeexigirleasucocontratantela continuacin dela
ejecucindelcontrato.Sielcocontratantenocumplieseconestedeber,laAdministracin
Pblicatieneelmedio jurdico paraobligarle aello: puederecurrirala ejecucin por
cuentadelcocontratante(594).Esstauna"prerrogativa"delaAdministracinPblica
(vern714,textoynota471).
El principio de referencia tiene excepciones: el cocontratante queda liberado del
cumplimiento delcontrato totaloparcial odel retardo endichocumplimiento,cuando
elloobedezcaa"fuerzamayor"oal"hechodelaAdministracin".Vaselodichoeneln
718ysiguientes(595).Vadesuyoquesilosefectosdela"fuerzamayor"odel"hechode
laAdministracin"fuesentemporalesotransitorios,laobligacindecontinuarlaejecucin
del contrato renace para el cocontratante tan pronto dichos efectos cesaren (vase lo
expuestoeneln724,textoynota518,yn727).Porlodems,recurdeseque,enmateria
decontratos administrativos,la "fuerzamayor" tiene unadoblemodalidad: nosiempre
requierequeelhechooacontecimientoseainexcusablemente"irresistible"o"insuperable"
por el cocontratante; puede haber "fuerza mayor" cuando un acontecimiento exterior e
insuperable trastorne o altere de manera "definitiva" el equilibrio del contrato
administrativo,perosinqueseanecesarioquedichoacontecimientotorne"absolutamente
imposiblelaejecucin"delcontrato.Lo"insuperable"quedaentoncesreemplazadoporlo
"definitivo"(vaseeln722).
736.D.Delcarcter"administrativo"deuncontratoderivaunaconsecuenciafundamental:
laAdministracinPblica,frentealcocontratante,tienepoderesdecontrolydedireccin
delcontrato. Trtasedeprerrogativas queconstituyen clusulas exorbitantes "virtuales"
(596)que,portanto,existenpor"principio",sinnecesidaddequeuntextoexpresolas
consagre.
ComofundamentodeesaprerrogativadelaAdministracinPblica,seaducequestano
puededesentendersecompletamentedelamaneracmolosparticularesoadministrados
que colaboran con ella para realizar una funcin especfica de la misma, cumplen tal
misin.ComolaAdministracintieneeldeberdeasegurarlabuenamarchadelosasuntos
pblicos,lecorresponde,entonces,elpoderdevigilaralosparticularesqueeneseordende
actividadesactancontractualmentecomocolaboradoressuyos(597).
Lamanifestacin deesepoderde "control" yde "direccin" varasegnlandoledel
contratoqueseconsidere.Estoesimportanteadvertirlo.As,enalgunoscontratos,comola
concesin de servicio pblico, ese poder es particularmente intenso; aparece menos
riguroso,peroconstante,encontratos comoelde construccindeobrapblica,donde
dichaprerrogativasueletraducirseen "rdenesdeservicio";finalmente,enotrotipode
contratos,comoeldesuministro,dadalandoledestos,elpoderdecontrolydedireccin
aparecemuyatenuado(598).Porcierto,lamanifestacinmayoromenordelpoderde
referenciaresultainfluidaporladuracindelcontrato:enlosdelargaduracinelcontroly

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direccinaparecenagudizados;encambio,enloscontratosdecumplimientoinstantneo,o
debrevetrmino,aparecemuytenuamenteexpresado(599).
AunqueelpoderdecontrolydedireccinlecompetealaAdministracinPblicasin
necesidaddequeclusulaalgunadelcontratoseloatribuyaexpresamente,puessetratade
una prerrogativa nsita a todo contrato administrativo, las normas reguladoras de tales
contratossuelendisciplinarelejerciciodeesaspotestadesde "control" yde "direccin"
(600).
737. E. Otra prerrogativa propia de la Administracin Pblica es la de "modificar" el
contrato administrativo. Trtase de una prerrogativa tambin nsita a todo este tipo de
contratos:entalordendeideas,constituyeunaclusulaexorbitantedelderechocomn
"virtual".Porellosuexistencianorequieretextoexpresoquelaconsagre;existepors
como"principio"(601).
Algunosautores,alreferirsealaposibilidaddequelaAdministracinPblica"modifique"
loscontratosadministrativos,sostienenqueelloesconsecuenciadela"mutabilidad"delos
mismos.Ciertamente,laposibilidaddemodificarestoscontratosincidesobreelprincipio
de "inmutabilidad";perolaposibilidad de "modificar" elcontrato administrativo noes
consecuenciadela"mutabilidad"delosmismos,sinoquelamutabilidadesconsecuencia
del carcter administrativo del contrato, carcter del que deriva una serie de clusulas
exorbitantesdelderechocomn "virtuales" o "implcitas",quesonlasqueconviertenen
"mutable"adichasrelacionescontractuales.
Sibienelprincipiodela"inmutabilidad"tieneimperioenderechoprivado,noocurrelo
mismoenderechopblico,dondelanecesidaddeadaptarelcontratoalasconveniencias
generalesproduceunquebrantamientodelprincipiode "inmutabilidad",permitiendoesa
"modificacin" (602) . En derecho privado no se concibe que una sola de la partes
introduzca modificaciones en el contrato; en derecho administrativo, por la razn
expresada,sseconcibequelaAdministracinPblicamodifiqueelcontrato.Todoesto
pone de manifiesto la desigualdad de las partes en esta esfera contractual (603) .
Precedentementequeddichoque,enesteordenderelaciones,lasclusulasexorbitantes
"implcitas" entrestaslaqueautoriza"modificar"elcontrato implicabanunaseriede
"prerrogativas"delaAdministracinPblicasobresucocontratante(604).
DemodoqueelfundamentodelpoderdelaAdministracinPblicaparamodificarlos
contratosadministrativosnoesotroqueeldeatenderosatisfacerenlamejorformalas
pertinentesnecesidadespblicas(605).SedijoconaciertoquelaAdministracinnopuede
quedar indefinidamente ligada por contratos que se han convertido en intiles, o por
estipulaciones contractuales que actualmente resultan inadecuadas para satisfacer las
necesidadesoriginariamentetenidasencuenta(606).Delmismomodo,laAdministracin
Pblica en general debe poder alterar los contratos administrativos cuando, aun sin
tratarse de contratos convertidos en intiles o de estipulaciones que hoy resulten
inadecuadasparasatisfacerlasrespectivasnecesidades,convengamodificarlosoalterarlos
paraque,desdeunprincipio,seadaptenmsconvenientementealasatisfaccindelinters

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pblico;as,porejemplo,enuncontratodeconstruccindeobrapblicaelcocontratante
estobligadoaaceptarciertasmodificacionesalproyectooriginario.
La posibilidad de que la Administracin Pblica modifique o altere los contratos
administrativosrigepara"todos"esoscontratos,cualquieraseasuespecie,ynosloparala
concesindeserviciopblico(607).Loqueocurreesque,deacuerdoala"ndole"del
contrato, las modificaciones o alteraciones resultan ms intensas o frecuentes en unos
contratos que en otros (608) , lo cual es fcilmente comprensible, por cuanto las
"modificaciones"dependerndelobjetodelcontrato,ystevaradeuncontratoaotro.
Laposibilidadde"modificar"elcontratopuedehabersidoprevistaporlaspartes.Sibienla
prerrogativadelaAdministracinPblicaparamodificarloscontratosadministrativoses
nsitaastos,alextremodequelaexistenciadetalprerrogativanodependeninecesita
textoexpresoquelaestablezca, enloscasosenqueelcontratoprevexpresamente la
facultaddelaAdministracinparamodificarlo,elloslotieneelalcancedereglar,enese
caso,lascondicionesdeejerciciodetalprerrogativa(609).
Laatribucin paramodificar elcontrato administrativo noconstituye,precisamente, un
"derecho"delaAdministracinPblica,sinouna"potestad"o"prerrogativa"delamisma.
Deahsurgeunaconsecuencia fundamental: laAdministracin nopuederenunciar,en
forma alguna, al ejercicio de dicha prerrogativa (610) , pues las "potestades",
contrariamentealoqueocurreconlos"derechos",nosonrenunciables(611).
La"modificacin"quelaAdministracinPblicaleimpongaauncontratoadministrativo,
tantopuedeconsistirenunaumentocomoenunadisminucindelarespectivaprestacin
(612) . Diversas disposiciones legales as lo corroboran (613) . Dichas modificaciones
puedenincidirsobrediversosaspectosdelcontrato:a)sobrela"duracin"delmismo(por
ejemplo,enunaconcesindeserviciopblico,haciendousodel"rescate");b)sobreel
volumenocantidaddelaprestacin(as,antelaexpansindeunaciudad,elconcesionario
deunlneadetransportepuedeserobligadoaextenderdichalneaaunradiomayordel
previsto en la concesin); c) sobre las condiciones de ejecucin del contrato (vgr.,
sustituyendounatcnicaporotranueva,comoocurriconlosconcesionariosdealumbrado
agasque,despusdehabersecomenzadoautilizarlaelectricidadenlaindustria,fueron
constreidosaadoptarlaenreemplazodeaquelprimitivoalumbradoabasedegas)(614).
Vadesuyoquelapotestaddemodificaruncontratoadministrativonoes "ilimitada";al
contrario, tiene sus lmites y sus eventuales consecuencias. Si as no fuere quedara
desvirtuadalanocinmismade"contrato",queanenelcampodelderechoadministrativo
sigue siendo la "ley de las partes". La Administracin "Estado" tiene la indiscutible
prerrogativademodificaresoscontratos,yelcocontratantetieneelobviodeberdeaceptar
esasmodificaciones;perocomoenlosubstancialsetratadelaalteracindeun"contrato"
del cual han nacido derechos subjetivos para el cocontratante, el sacrificio de esos
derechos, que en la especie tendra lugar por razones de inters pblico, requiere el
inexcusablerespetoaprincipiosbsicosdenuestroordenjurdico,siendoporeso:1que
losquebrantosqueelloleocasionealcocontratante,cuandoseanviableslasmodificaciones
introducidas (por ejemplo, aumento dentro de ciertos lmites o porcentajes de las

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prestaciones convenidas),debenserleresarcidos (615);2queenciertos supuestos de

modificaciones introducidas opretendidas por la Administracin, el cocontratante tiene
derecho a la "rescisin" del contrato, pues como corolario del artculo 19 de la
Constitucin Nacional nadie puede ser obligado a contratar sobre bases totalmente
diferentesalasquesetuvieronenvista(616):quiencontratlaconstruccindeunedificio
en madera, no puede ser obligado en virtud del poder de modificar el contrato a
construirloencementoarmado;quiensecomprometiasuministraralumbradoabasede
gas,nopuedeserobligadoaprestarloabasedeelectricidad,puesambossistemasdifieren
fundamentalmentedesdeelpuntodevistatcnico;igualmente,sialguiensecomprometia
determinadaprestacin,nopuedeserobligadoattulodemodificacindelcontratoauna
prestacinqueexcedaalaconvenidaenunporcentajeapreciable,quelotorneirrazonable;
delmismomodo,sialguiensecomprometiasuministrarforrajeparalacaballadadeun
regimiento,sistedespusfuere"motorizado",noestarobligadoasuministrargasolinao
naftaenlugardelforraje;etc.Comobiensedijo,la"modificacin"delcontratonopuede
referirseasupropia "substancia"(617).Enlossupuestosmencionadoslapotestaddela
AdministracinPblicaparamodificarelrespectivocontratoestfueradetodaduda,pero
tambinestelderechodelcocontratantea"rescindir"elcontratoyaqueselepaguenlos
perjuiciosqueporrazonesdeinterspblicoelloleocasione(618).
Demaneraquela potestaddemodificar elcontrato encuentralgicos lmites:1enla
necesidad de mantener el equilibrio financiero en favor del cocontratante; 2 en la
ineludibleobligacinestatalderespetarlasgarantasconstitucionalesquepudierenresultar
afectadas por la "modificacin" introducida o pretendida (en general, los "textos"
constitucionalesquepodranresultarvulneradossonlosartculos17y19,y,enespecial,
los"principios"emergentesdeestospreceptos).
Estimoque,adems,debetenersepresenteunaterceralimitacinalapotestaddemodificar
loscontratosadministrativos:quela"finalidad"alegadaparaintroducirlamodificacinsea
cierta, sincera, verdadera, y no encubra una traicin al fin legal, determinante de una
"desviacindepoder",loqueasocurriracuando,sopretextodeesamodificacin,loque
enrealidadsepersiguiereesobligaraque,poresavaentoncesilcita,elcocontratante
rescindaelcontrato.Esloquesucederacuando,persiguindoseenrealidadlaexpresada
extincindelcontratoadministrativo,laAdministracinPblica,invocandosupotestadde
modificar el contrato, exija que el cocontratante realice una prestacin de naturaleza
substancialotcnicamentedistintaalaconvenida abinitio,orealiceunaumentodela
prestacin pactada, en proporcin tal que dicho aumento resulte al margen de las
posibilidades econmicas delcocontratante, posibilidades quesibienfueronsuficientes
paracubrirlaprestacinoriginaria,nolosonparahacerfrentealaposteriormenteexigida.
La "desviacindepoder" resultarapatentesi,porhabersealegadoesemodificacindel
contrato, el cocontratante obtiene judicialmente la "rescisin" del mismo, y la
AdministracinPblicanorealizalasnuevasobrasoelnuevocontratocuyasprestaciones
determinaronelpedidoderescisindelanterior.Lailicituddetalcomportamientodela
AdministracinPblicaseraevidente,comoassuresponsabilidad(619).Refirindosea
los lmites del poder de la Administracin Pblica para modificar los contratos
administrativos,Laubadresostienequelaactividadadministrativanodebebasarseenun

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poderdiscrecional,porqueunpodersemejanteimplicaralalibertadpuraysimpledela
Administracin de sustraerse a sus compromisos contractuales invocando esas
modificaciones(620).Sibienla "desviacindepoder" constituyeunviciogenricode
todoactoocontratoadministrativo,porsuscaractersticaspropiasbienmerecemencionarla
como lmite especfico de la potestad de la Administracin Pblica para modificar los
contratos"administrativos".
En nuestro pas, en el orden nacional, la legislacin se ocupa de lo atinente a las
modificacionesaintroducirendeterminadoscontratosadministrativos.Vaselaley13064,
sobreobraspblicas,artculos29,30y53,incisoa],ReglamentodelasContrataciones
delEstado,inciso84delareglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad.
738. F.OtraprerrogativadelaAdministracinPblicaeslade "rescindir" elcontrato
administrativo.Desdeluego,trtasedelarescisin"unilateral",dispuestaporella,nodela
rescisinbilateraldispuestaporacuerdoentrelaAdministracinPblicayelcocontratante.
Trtase,ensuma,delarescisinquepuededecretarlaAdministracinenejerciciodesus
prerrogativaspblicas,puesesapotestadconstituyeunaclusulaexorbitante "virtual"del
derechoprivado(621).
ElpoderdelaAdministracinPblicapara"rescindir"elcontratoadministrativo,presenta
dosmodalidades:a)cuandodichopoder no estexpresamenteprevistoenelcontrato;b)
cuandodichopoderestprevistoenelcontrato.Enambossupuestoslarescisinimplicar
unasancinpor"culpa"o"falta"cometidasporelcocontratante(622).Jamsprocederla
rescisin"unilateral"deuncontrato,dispuestoporlaAdministracinPblica,sinoantela
existenciade "culpa" o "falta" delcocontratanteenelcumplimientodesusobligaciones.
Los autores que hablan de "rescisin unilateral" del contrato cuando en la especie no
mediare culpa o falta del cocontratante, sino razones de inters general, confunden
"rescisinunilateral"con"renovacinporrazonesdeoportunidad,mritooconveniencia".
"Rescisinunilateral"y"renovacinporrazonesdeoportunidad,mritooconveniencia"
sonexpresiones tcnicas especficas quecontemplan supuestos particulares ydiferentes
entres;portanto,nopuedenutilizarseenformaindistinta,refiriendounaalassituaciones
contempladasporlaotrayviceversa;eljuristadebeexpresarseconpropiedadyprecisin:
delocontrarioprovocaincertidumbre.
Desdeluego,larescisinunilateraltambinpuedeprocedera pedido delcocontratantea
razdeactosocomportamientosdelaAdministracinPblica;porejemplo:modificaciones
al contrato que excedan de cierto porcentaje; prolongada tardanza en los pagos al
cocontratanteporpartedelaAdministracin;etc.Peromientraslarescisinunilateralpor
culpadelcocontratanteladisponedirectamentelaAdministracinPblica,cuandosetrata
delarescisinunilateralporculpadeestaltima,dicharescisindeberserpedidaporel
cocontratante a la autoridad jurisdiccional judicial competente. Y si bien, como
acertadamentesedijo,larescisinquedispongalaAdministracinPblicaes"ejecutoria",
noproduce"cosajuzgada",porcuantopuedeserimpugnadaporelcocontratanteanteel
PoderJudicial(623).

p.158

Noobstantelaafirmacindealgunosautores(624),elpoderde"rescisin"unilateraldela
Administracinnosevinculaarazonesdeoportunidad","mrito"o"conveniencia",es
decir no se pone en ejercicio para satisfacer el inters pblico o general. La rescisin
unilateral no procede por razones de "oportunidad", "mrito" o "conveniencia" como
estimanlostratadistascitadosenlanota574,sinonicayexclusivamentecomosancin
por "culpa" o "falta" cometidasporelcocontratante.Cuandoelcontrato,parasatisfacer
exigencias deinters pblico,debaseextinguidoporrazonesdeoportunidad,mrito o
conveniencia,lavajurdicaparalogrartalextincinnoesla"rescisinunilateral",sinola
revocacinporrazonesdeoportunidad,mritooconveniencia,contodaslasconsecuencias
derivadasdeello,entrelascuales,precisamente,apartedelderechodelcocontratanteaser
resarcido,figurala "extincin" delrespectivoactoocontrato(625).Cuandoelpoderde
rescisinnoestexpresamenteestablecidoenelcontrato,laAdministracinPblicaposee
igualmente esa prerrogativa, por ser sta nsita a todo contrato administrativo, no
necesitndoseentoncestextoexpresoquelaconsagreoestablezca.Comolomanifestal
comienzodelestepargrafo,trtasedeunaclusula,"virtual"o"implcita",exorbitantedel
derechocomn(626).PerocmohaceefectivaesapotestadlaAdministracinPblica?
Estosevinculantimamentealadeclaracinde"caducidad"deuncontrato,cuyasreglas
sontambinaplicablesenmateriade "rescisin" unilateral.As,talcomoloexpresen
otras oportunidades (627) , si la causal de caducidad (o de "rescisin" unilateral) est
prevista o pactada en el contrato, su declaracin le corresponde a la autoridad
administrativacontratante.Rigeaquelprincipiodel "paralelismodelascompetencias",
segnelcualelretirodelactodelcampojurdicodebeefectuarlolamismaautoridadque
intervinoensuemanacin.Taleselprincipiogeneral,queciertamentepuedecederanteun
textoexpresoquedispongaotracosa.Silacausaldecaducidad(ode"rescisin"unilateral)
nohubieresidoprevistaopactadaenelcontrato supuestopocoprobable,porquesila
causalnoestuviereestablecidaenformaexpresa,generalmentesurgiraentoncesenforma
"implcita",lacaducidaddebeserdeclaradaporelrganojurisdiccionalcompetente,en
virtuddedemandajudicialocontenciosoadministrativa.Talesasimismoelprincipio,que
desdeluegotambinpuedevariaranteuntextoquedispongalocontrario(628).
Porqulacaducidad(o"rescisin"unilateral)pactadaoprevistapuedeserdeclaradapor
laAdministracinPblicacontratante?Dosrazonessehandadoenapoyodetalsolucin:
1 que en dicho supuesto ninguna discusin puede haber sobre la apreciacin o la
justificacindeella;2queelhechodehaberestablecidolacausaldecaducidadpermite
reputarqueelcocontratanteharenunciadoaladiscusinjudicialsobreesacausal(629).
Perolacausaldecaducidadnoslopuedeestar expresamente previstaopactada:puede
resultar implcitamente convenida.Entalcaso,ocurridoelrespectivoacontecimiento,la
caducidad puede asimismo ser declarada por la Administracin Pblica contratante. Se
aplicanigualesprincipiosqueenelcasodecaducidadexpresamentepactada.Eademratio,
idemius.Esloqueocurriraenloscasosdeincumplimientodecondiciones esenciales
relacionadasconelrespectivocontrato(630).Ladeterminacindesielincumplimientou
omisin afecta o no a una condicin esencial del acuerdo contractual, constituye una
cuestindehechoquedeberserresueltaencadacasoconcreto.

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Culeslaraznencuyomritolacaducidadcuyacausalnofuepactadaoprevistaen
formaalguna,debeserdeclaradaporelPoderJudicial?Comorazndeellosedijoqueel
hechorespectivodebeprobarse(631).Aesteargumentodebeagregarseelsiguiente:que
no debe presumirse la renuncia a ser juzgado por los correspondientes rganos
jurisdiccionalesestablecidosporelderechopositivo(632).
Cuando,apesardeesapotestaddelaAdministracinPblica,inherenteatodocontrato
administrativo,ensteseestablezcaquelaAdministracinpodrrescindirelcontratoen
talesocualessupuestos,talestipulacinnoresultaenteramentesuperabundante:significa
queentalescasoslarescisinestarsujetaaloestipuladoenelcontratoyseregirporlo
establecidoenste(633).
Vadesuyoquecuandoenelcontratosehayanestablecidolossupuestosqueautorizanala
AdministracinPblicaarescindirlo,ellonosignificaquenopuedarescindrseleporotros
supuestosdistintosalosexpresamentecontemplados(634);siasnofuere,seestaraen
presenciadeunarenunciadelaAdministracinarescindirelcontrato,locualcarecerade
validez,porcuantoestaprerrogativacomotodaslasqueimpliquenclusulasexorbitantes
"virtuales"o"implcitas"delderechoprivadosonirrenunciables(635),puesnosetratade
"derechos"delaAdministracinPblica,sinode"potestades"desa(636).
La "rescisin" no prevista en el contrato slo procede por causas "graves" (637) ,
temperamento aceptable porque tiende a la conservacin de los valores jurdicos. La
determinacindeesa "gravedad"implicaunacuestindehecho,quehaderesolverseen
cadacasoparticular,tenindoseencuentalandoledelcontratoqueseconsidere.Hade
tratarsedelincumplimientodeunaobligacinesencial.
Por otra parte, la rescisin, sea por causales previstas en el contrato, o por faltas no
previstasenste,slocorresponde"previaintimacin"alcocontratante(638):trtasede
unprocedimientosimilaralvigenteenmateriade "caducidad" (639),yqueseimpone
comocorolariodelagarantadel"debidoproceso".
739. G.Alderechode "control" quetienelaAdministracinPblicacorresponde,como
lgicaconsecuencia,underechode"sancin":nobastadarlealaAdministracinelmedio
decomprobarlasfaltasdesucocontratante;esindipensabledarlelosmediosdereprimir
esasfaltas(640),yestoselogramediantelasdistintas"sanciones"admitidasporlaciencia
jurdica.Demodoquelosincumplimientosdelcocontratanteasusdiversasobligacionesda
lugaralaaplicacindesanciones(641).AlaAdministracinPblicalecompete,pues,el
derechodesancionarasucocontratante,pero,bienentendido,enciertossupuestos vgr.
"multas" de substancia penal la aplicacin de la sancin debe supeditarse a ciertos
principiosjurdicosfundamentales.
Dichas"sanciones"tienden,principalmente,aobtenerla"ejecucinefectiva"delcontrato
(642).Sloenloscasosdeobvia "gravedad" lasancindebeopuedeconsistirenla
"extincin"delcontrato,seaestoporrescisinunilateraloporcaducidad(643).

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Elpoderdeaplicarsancionesexistecomo"principio",ynoobstanteelsilenciodelcontrato
a su respecto. La posibilidad de su aplicacin constituye una facultad "implcita"
correspondiente a la Administracin Pblica (644) . El poder de aplicarlas implica o
representa una de las tantas clusulas exorbitantes "virtuales" del derecho privado
inherentesaloscontratosadministrativos.
Noobstante,lasestipulacionescontractualessuelenpreveryespecificarlassancionesque
laAdministracinPblicapodraplicarleasucocontratantecuandosteincurraenfaltas;
peroaunentonceslassancionesmencionadasenelcontratocarecendecarcterlimitativoo
exclusivo: aparte de ellas, la Administracin Pblica puede aplicar otras sanciones
requeridasporlandoledelafaltacometida(645).
Las principales "sanciones" corresponden a las tres categoras siguientes: 1 sanciones
pecuniarias: clusula penal, multas, daos y perjuicios; 2 medidas coercitivas
provisionales: ejecucin directa, compra o fabricacin por cuenta del proveedor; 3
medidasrepresivasdefinitivas:caducidad,rescisinunilateral.
740.1Sancionespecuniarias
staspuedenconsistirenclusulaspenales,enmultayendaosyperjuicios.Meocupar
decadaunadeestasposiblessancionespecuniarias.
"Clusulapenal".Paraelsupuestodeincumplimientodeunaobligacincontractual,las
partespuedenpreveryfijar abinitioelmontodelosdaosyperjuiciosquerepresentar
dichoincumplimiento.Laestipulacinpertinenteconstituyeloquesedenomina"clusula
penal" (646).Producidoelincumplimiento,yconstituidoenmotaelcocontratante,se
aplica dicha clusula penal.Enlofundamental tienen vigencialas normas yprincipios
existentes en el derecho privado, con las salvedades propias requeridas por el derecho
administrativo(647).Entalformalaspartesfijandeantemanolaindemnizacinquedebe
pagarseattulodedaosyperjuiciosporelincumplimientodeunaobligacincontractual.
Conelloelinteresadoseliberadelcargodeprobarlosdaossufridosysuvalorendinero;
por su parte, el infractor sabe anticipadamente a cunto ascender la indemnizacin
respectiva,sinexponerseauncobroexageradoosuperioralosrecursosdequedispone
(648).Poresasrazonessehasugeridoqueenlugardehablarde"clusulapenal"sehable
de"indemnizacinconvencional"(649).
"Multa".Ademsdelaclusulapenal,enuncontratoadministrativopuedeestablecerseel
derechodelaAdministracinPblicaaaplicaruna"multa"o"multas"alcocontratantea
razdeincumplimientosenquesteincurra.Dichasmultaomultasslotienenencuentael
actomismodelincumplimiento,perosintomarenconsideracinloatinentea "daosy
perjuicios",loscuales seregularanporlaclusulapenal.Todoloatinentea "daosy
perjuicios"queda,entonces,excluidodelrgimendela"multa".
De manera que las "multas", propiamente dichas, sancionan "conductas" o
"comportamientos":notienenencuenta,enmodoalguno,"daosyperjuicios"(650).En
uncontratoadministrativopuedenhaber,entonces,dossanciones:lamultaylaclusula

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penal,quecontemplansupuestosdistintos.Determinarsienelcasoconcretosetratadeuna
"clusulapenal"odeuna"multa"constituyeunacuestindehecho,paracuyadilucidacin,
apartedeotrascircunstancias,debertenersepresentelaredaccinmismadelaclusulaya
"intensin"delaspartesquepuedadeducirsedeltextodelcontrato.
Tantola"clusulapenal"comola"multa"implicansanciones"civiles"(651),esdecirno
constituyensanciones"penales"(652).
Las clusulaspenalesqueseaplicarenporincumplimientoscontractuales,lgicamente
handetenerpor"fuente"alcontrato(653)yalostextosquelocomplementen,esdecirhan
de hallar fundamento en la letra misma del contrato, o en el complejo de textos que,
"indubitablemente", lo complementen (pliegos de condiciones generales o particulares,
ReglamentodelasContratacionesdelEstado,etc.).Pretendersancionarunincumplimiento
contractualconunapenalidad(clusulapenal)nointegrantedelcontratoimplicaapartarse
delcontrato,actitudevidentementeilcitaocontrariaaderecho:enlaespeciefaltarala
causajurdica.
Del mismo modo, las "multas" que se le aplicaren al cocontratante con motivo de
incumplimientos de ste ("comportamientos" o "conductas") han de estar previstas o
establecidasenelcontratoenlostextosquelointegren,ohandeserconsecuenciaobvia
delcontratoencuestin(clusulaexorbitantedelderechocomn"virtual"o"implcita");
peroaunenesteltimocasolanormaqueestablezcalamultadebeseranterioralhecho
que pretenda sancionarse. Vale decir, el contrato y los textos que jurdicamente lo
complementendebenserlainexcusable"fuente"directaoindirectadetales"multas",las
cuales, huelga decirlo, han de establecerse respetando las exigencias bsicas del orden
jurdicoimperanteenelpas.Elloesasyasetratedeunamulta "civil" odeunamulta
"penal":loprimero(multacivil),porqueaplicarattulodesancinporincumplimiento
contractualunamultanoprevistaenelcontrato,implicaprescindirdelcontrato,loque
entonces le privara de causa jurdica a dicha sancin; lo segundo (multa penal o de
"substancia"penal),porque:a)comoloharnotarenunpargrafoprximo(n747),las
sancionescontenidasenreglamentosdepolica,porprincipio,nopuedenseraplicadaspara
reprimir incumplimientos "contractuales"; no es se el objeto ni la finalidad de tales
reglamentos; b) si dichas multas "penales", o de substancia penal, no estuvieren
establecidasenunanormavlidadictadaantesdelhechoconstitutivodelincumplimiento
contractual su aplicacin sera improcedente, pues, implicando ello una violacin de
principiosesencialescontenidosenelartculo18delaConstitucinNacional,traduciraun
desconocimientodelareglasdel"debidoprocesolegal"(654).
"Daos y perjuicios". Si en el contrato no se hubieran incluido "clusulas penales" o
"multas" como posibles sanciones contractuales, la consecuencias pecuniarias del
incumplimientoenqueincurriereelcocontratantepuedensersancionadasyreprimidascon
la condena al pago de daos y perjuicios. stos no son otra cosa que una obvia
consecuenciadela responsabilidadcontractual enquehabraincurridoelcocontratante.
Cmo se acredita el hecho del incumplimiento y cmo se fija el moto de daos y
perjuicios? Un sector doctrinal estima que ello lo efecta "unilateralmente" la

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AdministracinPblica,porsyantes,sibiensupeditndoseulteriormente alcontrol
judicial(655).Encuantoalmododehacerefectivosesosdaosyperjuicios,hayquien,
basado en textos positivos vigentes en su pas, afirma que tal cobro puede efectuarlo
directamentelapropiaAdministracinPblica(656).Disientoconambasconclusiones:
tantolafijacindelmontodelosdaosyperjuicios,comoelcobrodesuimporte,debe
obtenerlo la Administracin Pblica mediante decisin judicial, ante la cual deber
promoverlarespectivaaccin.Estoesasporqueambascosasfijacindelmontodedaos
yperjuiciosycobrodeellostrasuntanejerciciodefuncionesjudiciales,locual,ennuestro
pas,leestvedadoalaAdministracin Pblicaporelartculo 95 delaConstitucin
Nacional.Elactoadministrativoquedeclaraselaexistenciayelmontodelosdaosy
perjuicios,cuyopagodebaefectuarelcocontratante,carecera,pues,de "ejecutoriedad
propia" (vaseeltomo2,n438):dichoactoserainocuo,tantoenloquerespectaala
declaracindelhechoconstitutivodelincumplimiento,comoenloatinentealmontodelos
daosyperjuicioscorrelativos.Ensntesis:laexistenciadeldao,lafijacindesumontoy
sucobroslopuedeacreditarlasyefectuarlolaAdministracinPblicamedianteaccin
ejercidaantelaautoridadjurisdiccionaljudicial.
741.2Medidascoercitivasprovisionales
Otrogrupoocategorade "sanciones" eseldelas "medidascoercitivasprovisionales".
Aunquelafinalidadaquetiendendichasmedidasessiemprelamisma:lograrelefectivo
cumplimientodelcontrato,elobjetodeellasvarasegnelcontratoquelasrequiera.As,
porejemplo,noeslomismoel"objeto"deesetipodesancinenuncontratodeconcesin
deserviciopblico,queenunodesuministro.
Laterminologaparadesignarlasvaradeacuerdoalcontratoqueseconsidere.Jze,Vedel,
Rivero,Laubadre,Waline,etc.,empleanlasexpresiones"squestre"paralaconcesinde
construccin de obra pblica; "excution temporaire", para los suministros mltiples o
continuados;y"achatpardfaut"paralossuministrossimples(657).Ellodeterminque
dichaterminologafuesetildadade"imprecisa"(658).
"Secuestro" es una expresin genrica: comprende la "mise en rgie" (ejecucin por
administracin,esdecirquelaAdministracinPblicatomadirectamenteasucargola
ejecucindelcontrato),queequivaleala "ejecucindirecta".Todasellas,comoasla
"execution par dfaut", o "achat par dfaut" o "excution temporaire" (compra o
fabricacin por cuenta del proveedor), trasuntan la idea de "medidas necesarias para
asegurarprovisionalmenteelservicio"oelcumplimientodelcontrato(659).
De manera que, tratndose de un contrato "administrativo", en el caso de que el
cocontratantenocumplasusobligaciones,alaAdministracinPblicalecorrespondenel
derecho virtual, tcito o implcito de evitar las consecuencias de esa inejecucin y de
asumirellaporsoatravsdeunterceroelcumplimientodelaspertinentesprestaciones,
ejecutando as el contrato. Esa prerrogativa de la Administracin Pblica de asumir
directamentelaejecucindelcontratoes,porprincipio,detipomeramente"provisional",
es decir transitoria. Excepcionalmente, en ciertos supuestos esa actitud de la
AdministracinPblicaadquierecarcterdefinitivo,loqueresultardelandolemismadel

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contratoencuestin;esloqueocurriraenuncontratodesuministrodeprestacinnica,
enelcual,sielcocontratantenocumplesuobligacin,laAdministracinpuedeprocurarse
laprestacinacostadelcocontratante,ycomoesaprestacineralonicoqueconstituael
objetodelsuministro,laejecucindeestecontratoresultaraentonces,porlafuerzamisma
delascosas,"definitivamente"asumidaporlaAdministracinPblica.Distintoesloque
ocurrira con un contrato de concesin de servicio pblico, o de construccin de obra
pblica, odesuministro deentregas sucesivas,dondeenpresencia del incumplimiento
actualdelcocontratante,laAdministracinPblicapuedehacersecargodelaejecucindel
contrato,peronoconcarcter"definitivo",sinomeramente"provisional",alsoloefectode
poneraldayenordenlaejecucindelcontrato,logradolocualelcocontratantesera
reintegrado al ejercicio pleno de sus ulteriores derechos y cumplimiento de sus
obligaciones.
Elrgimendelasexpresadassancioneses, fundamentalmente,elmismoparatodoslos
contratosadministrativos.Lasvariantesobedecenalandoledelcontratoasucontenidoy
finalidad, a la que debe adecuarse la aplicacin de las sanciones. Pero tratarase de
diferenciasmsde"hecho"quede"derecho".
Pueden mencionarse las siguientes reglas como integrantes de ese rgimen, las cuales
seranaplicables atodotipodecontrato administrativo conlassalvedades propias del
"contenido" decadaunodeellos,aunqueparafijarelcriteriogeneralslocorresponde
tomarenconsideracintresdelosmstpicosdeesoscontratos:concesindeservicio
pblico,construccindeobrapblicaysuministro.Cuandosetratedelosotroscontratos,
corresponder aplicar, adecuadamente, los principios que expondr respecto a los tres
mencionadoscontratostpicos.
A.Gradodelincumplimiento
Concesindeserviciopblico.LaejecucindirectaquedispongalaAdministracinno
siemprerequiereculpaonegligenciadelconcesionario.Ladeficienciaenlaprestacindel
serviciopuedeobedeceracausasajenasalavoluntaddelcocontratante(660).Perohade
tratarsedealgoqueafectegravementelaejecucindelservicio,tantomssiestoobedecea
una falta del propio concesionario (661) , susceptible de afectar la continuidad y
regularidad del servicio pblico (662) . La circunstancia de que la "ejecucin directa"
respondaonoaculpaonegligenciadelconcesionarioincideenloatinenteaquindebe
satisfacerlosrespectivosgastosoriginadosporesaejecucindirecta;deellomeocupar
msadelantealconsiderarporcuentayriesgodequinseefectalaejecucindirecta.
Construccindeobrapblica.Enestecontratolaejecucindirectarequiere,asimismo,la
existenciadeuna"falta"cometidaporelcocontratante,lacualquedarperfiladacuando"el
empresarionoseajustaalasdisposicionesdelcontrato,oalasrdenesdeservicioescritas
queleimpartelaAdministracin"(663).
Contrato de suministro. En caso de incumplimiento del cocontratante, las sanciones
ordinarias,normales,consistenenelpagodedaosyperjuiciosyenlarescisinporculpa
(664).PerolaAdministracinPblicapuedetambinproveerselacosaoartculoobjeto

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delsuministro,comprndoloohacindolefabricarporcuentadelcocontratante(665).El
meroretardo,salvoestipulacinexpresaencontrario,nojustificaquelaAdministracin
Pblica se sustituya a su proveedor: tratndose de "retardo" es menester que ste se
traduzcaenunincumplimientodelaprestacin,previaintimacin(666).Engeneral,hade
tratarsedefaltasdeciertagravedad,verbigracia,defectosofallosenlosartculosocosas
suministrados(667).
B.Medidaprovisional
La sustitucin del cocontratante por la Administracin Pblica trasunta una medida
"provisional": superado el inconveniente que la determin, el cocontratante reasume el
plenoejerciciodesusderechosyelcumplimientodesusobligaciones.Vaselodichoal
respecto precedentemente, en este ltimo pargrafo. La expresada sustitucin no
"extingue",pues,elcontrato,aunqueenalgunossupuestos,comoenlosdesuministrode
prestacinnica,lasustitucindereferenciapuedecoincidirconel "cumplimiento" del
contrato,queentonces sehabraextinguidoporcumplimiento desuobjeto (668).Tal
carcterprovisionalrigetantoconrelacinalaconcesindeserviciopblico(669),como
alaconstruccindeobrapblica(670)yalcontratodesuministro(671).
C.Intimacinpreviaalcocontratante
Salvo estipulacin expresa contenida en algn texto del contrato, para que la
Administracin Pblica sustituya vlidamente al cocontratante se requiere que ste,
previamente,seaintimadoorequeridoparaque,dentrodebrevelapso,sepongaalda,oen
debidaforma,enloatinentealcumplimientodelarespectivaobligacin.Estoseimpone
comoevidente corolariodel "debidoprocesolegal" (verprecedentemente, textoynota
482). Tal exigencia rige incluso respecto al concesionario del servicio pblico (672) ,
aunque anteriormente se pens lo contrario (673) : las garantas jurdicas esenciales
amparan por igual a todos los cocontratantes. El requisito mencionado se extiende
asimismoaloscontratosdeconstruccindeobrapblica(674)ydesuministro(675).
D.Porcuentadequinseefectalasustitucin
LasustitucindelcocontratanteporlaAdministracinenlaejecucinocumplimientodel
contrato,como"principio",seefectaporcuentayriesgodeaqul(676),puestratarase
delaconsecuenciadeuna"falta"delmismo.Porexcepcin,yestovadesuyo,cuandoel
incumplimientonoseaimputablejurdicamentealcocontratante,lasustitucinqueefecte
laAdministracinPblicaloserporcuentayriesgode "ella" misma(677).Eneste
ltimosupuestolaAdministracinpodr,asimismo,hacerusodelosrespectivosbienesdel
cocontratante verbigracia,enlaconcesindeserviciopblico,queleserndevueltosa
stetanprontolasnecesidadesgeneralesacuyaatencintendaelcontratohayanquedado
satisfechasoregularizadas.Hayquiensostieneque,enestecaso,dichousodelosbienes
del cocontratante por la Administracin Pblica, puede sta realizarlo "gratuitamente"
(678);talsolucinesinaceptable:contravieneelprincipioesencialencuyomritotodo
sacrificiodeunderechoprivadoporrazonesdeconvenienciapblicadebeserresarcido
("principio"emergentedelartculo17delaConstitucinNacional),tantomscuantoen

p.165

estos casos la explicacin se efecta por cuenta y riesgo del "concedente", y mxime
entendindosequesilaexplicacindelservicioarrojareunsaldofavorable,elbeneficio
respectivolecorresponderaal"concedente".
Conreferenciaespecialaloscontratosdeconstruccindeobraspblicasydesuministros,
enloscasosdesustitucinporlaAdministracinPblicaporculpadeloscocontratantes,
stos se exponen a una consecuencia particularmente grave: si la Administracin debe
adquirirmaterialesparalaconstruccindelaobraoartculosparaatenderelsuministro
comprometido,yesasadquisicionesdebieranserloapreciosmayoresquelosconsiderados
enlosrespectivoscontratos,elcocontratantequediolugaralaejecucindirectaoala
compraofabricacinporincumplimientodebeabsorberladiferenciadeprecio(679).
Igualcosacorrespondedecirrespectoacualquierdiferenciaenelcostodelamanodeobra.
Esta imputacin de la diferencia de precio del producto, material o mano de obra al
cocontratanteque,porsuculpaonegligencia,diolugarasemejanteestadodecosas,eslo
queseimponeenmritodelosprincipiossobreresponsabilidadcontractualenderecho
administrativo,encuyombitosigueimperandoelcriteriodequecadacualdeberesponder
desupropiaculpa,ydondeloscontratos"administrativos",propiamentedichos,aparejan
unaseriedeclusulasexorbitantes "virtuales" delderechoprivado,entrestaslaque,en
determinadascondiciones,autorizaalaAdministracinPblicaalaejecucindirectadel
contratodeobrapblicaoalacompraofabricacinporincumplimientodelcocontratante
enelcontratodesuministro.
E.Noserequierela"previa"intervencinjudicial
Cualquiera sea el contrato que se considere, cuando sea procedente o admisible la
sustitucindelcocontratanteporlaAdministracinPblicaenlaejecucinocumplimiento
delcontrato,ellonorequiereser previamente autorizadoporlajusticiajudicial(680).
TrtasedeunaprerrogativadelaAdministracinPblica,delaquestapuededisponercon
carcter"ejecutorio",puestalprerrogativa,alintegrarlacategoradeclusulasexorbitantes
delderechocomn,"virtuales",propiasdeloscontratosadministrativos,lecorrepondeala
AdministracinPblicaparaelafianzamientodeciertaspotestadesyparalaproteccindel
inters general. La prerrogativa de referencia es la expresin concreta de uno de los
caracteresdelactoadministrativo:la"ejecutoriedadpropia"delmismo,quesedistinguede
laejecutoriedad "impropia" (681).Es loqueladoctrina francesadenomina "action d
office"o"pralable",osimplemente"privilgedupralable"(682).
F.Lassancionesdereferenciarequieren"motivacin"
Dada la naturaleza de las sanciones en cuestin, cuya posible gravedad respecto al
cocontratanteesobvia,seharequeridonosloqueellastenganefectivamenteun"motivo"
o "causa" (683) cosahartocomprensible,puessetratadeun elemento esencialdetodo
acto administrativo, sino que el acto que disponga la sancin (verbigracia, ejecucin
directa,compraofabricacinporincumplimiento,etc.)aparezca "motivado" (684),vale
decir que dicho acto contenga la exposicin de los motivos que indujeron a la
Administracin Pblica a emitirlo, pues, como lo expres en otra oportunidad,
"motivacin" eslaexpresinoconstanciadequeel motivo existeoconcurreenelcaso

p.166

concreto (685) . Ciertamente, dada la profunda incidencia que la sustitucin del

cocontratanteporlaAdministracinPblicaenlaejecucinycumplimientodelcontrato
puedetenerenlaesferajurdicadelcocontratante,laexigenciadequetalesactossean
"motivados" resultajustificada:esdedoctrinaquehandemotivarsetodoslosactosque
impliquenunalimitacinalaesferadelibertad,queesloqueenconcretoocurreenestos
casos,dondeelconjuntodederechosadquiridosporelcocontratantesufrerestriccinaraz
de la sancin aplicada (vase el tomo 2, n 411). La "motivacin" tiende a poner de
manifiesto la juridicidad del acto respectivo. La falta de tal motivacin vicia el acto
pertinente.
742.CuleslanaturalezajurdicadelaprerrogativadelaAdministracinPblicapara
ejercitar, respecto a su cocontratante, las medidas coercitivas provisionales a que hice
mencinenelpargrafoprecedente,osealaejecucindirectadelaconcesinocontratoy
lacompraofabricacindelproductoporcuentadelproveedor?
LacuestinconsisteendeterminarsiesaprerrogativadelaAdministracinesdenaturaleza
"contractual" o "reglamentaria". Segn Jze quien se refiere particularmente a la
concesindeserviciopblico,silafacultaddelaAdministracines contractual,slo
existecuandosehainscriptoenelcontrato,nopudiendoejercersesinoenlashiptesisyen
lascondicionesprevistasenelcontrato;encambio,sidichafacultadfueredenaturaleza
reglamentaria,existiraauncuandoelcontratonosehayareferidoaella,bastandoconque
surjadelreglamento.Dichomaestroconcluyeafirmandoquesetratadeunareglaesencial,
deordenpblico,cuyanaturalezaesreglamentariaynocontractual(686).
Sibienesciertoqueesetratadeunaregla esencial,de ordenpblico,disientoconel
criterio de Jze: la naturaleza jurdica de la prerrogativa de referencia no es
"reglamentaria",sinoterminantemente "contractual".Trtasedeunaclusulaexorbitante
del derecho privado "virtual" o "tcita", inherente a todo contrato administrativo,
propiamente tal. De modo que dicha prerrogativa existir siempre, aun cuando ningn
reglamento serefieraaellayauncuandoelcontratotampocolamencione(687).La
prerrogativadereferenciaintegreelcontrato,formaparte "virtual"delmismoattulode
clusulaexorbitantedederechocomn"implcita".
743.3Medidasrepresivasdefinitivas
Estegrupoocategorade"sanciones"comprendela"rescisin"unilateralyla"caducidad".
Deestascuestionesmeheocupadoeneln738,alcualmeremito.Ahquedanalizado
todoloatinentealrgimenjurdicodeesasmedidasrepresivasdefinitivas.
744. El ejercicio de la prerrogativas"" de la Administracin Pblica para aplicar
"sanciones" corresponde a la exclusiva actividad de la Administracin o requiere la
intervencindelosrganosjurisdiccionalesjudiciales?

p.167

Debedistinguirsesegnlandoleoespeciede"sancin"queseconsidere.Adems,hade
tenerse presente que las respectivas decisiones de la Administracin Pblica son
susceptiblesconunalcancemayoromenordesersometidasalcontroljudicial.
Diversostratadistas quizdesorientadosoinfluidosporloqueocurreensuspases,al
ocuparsedeestadelicadacuestin,nohacenlasdistincionestcnicasnecesarias,siendoas
quelapotestaddeaplicar sanciones sela atribuyen ntegramente, yconunaextensin
inadmisible, a la Administracin Pblica, lo que noes exacto y puede llevar agraves
errores.
Sancionespecuniarias
La Administracin Pblica puede decidir la aplicacin de las "clusulas penales" y
"multas"estipuladasenelcontrato.Perotaldecisinessusceptibledeulteriorimpugnacin
antelajurisdiccinjudicial.Desdeluego,sielcocontratantesenegareapagarelimporte
fijadoenlaclusulapenaloenlamulta,laAdministracinPblicacarecedeimperiopara
obligar a que el cocontratante le efecte el pago, pues, careciendo esa decisin
administrativa de ejecutoriedad "propia" (688) , dicho pago debe reclamarlo la
Administracinporintermediodelaautoridadjudicial.
Asimismo,laAdministracinpuededecidirquesucocontratanteleesdeudordedaosy
perjuicios; pero tal decisin no es ejecutoria: carece de ejecutoriedad "propia", es
susceptibledeimpugnacinantelaautoridadjudicial,siendostalanicacompetentepara
resolver,endefinitiva,silosdaosyperjuiciosexisten,comotambinparafijarelmonto
detalesdaosydisponersueventualpagocompulsivo.Vaseloqueexpuseeneln740,
ltimaparte.
Sancionescoercitivasprovisionales
Tantola"ejecucindirecta"delcontrato,comola"compraofabricacindelproductopor
incumplimientodelproveedor",puededisponerlasdirectamentelaAdministracinPblica,
concarcter"ejecutorio",perosudecisinessusceptibledeimpugnacinulteriorantelos
rganosjurisdiccionalesjudiciales.
Medidasrepresivasdefinitivas
Trtasedela"caducidad"odela"rescisinunilateral",aplicadacomo"sancin".
Esfundamentaltenerpresentesilacausalderescisin("caducidad",enlaespecie)hasido
o no pactada, es decir incluida o no en el contrato, pues ello incide en la autoridad
competente para disponer tan grave medida. De esto me he ocupado en un pargrafo
anterior.Vaseeln738,textoynota577ysiguientes.
745. Todos los autores estn de acuerdo en que, contra la decisin por la que la
AdministracinPblicaleapliqueuna"sancin"asucocontratante,stepuedeocurrirante
laautoridadjudicialcorrespondienteimpugnandoesadecisinadministrativa.Encambio,
nohayacuerdorespectoalalcanceocontenidodelfalloquedebedictarlajusticiaenestos

p.168

supuestos.Taldisensintomaencuentatantolaespeciedecontratoqueseconsiderecomo
landoledelasancinaplicada.
Sancionespecuniarias
Enlosqueastasrespecta,elfallojudicialnoslopuedereducirodisminuirelmontode
lasancinadministrativarecurrida:tambinpuededejarsinefectodichasancin(689).
Sobreestosposiblesalcancesdeladecisinjudicialnohaydiscrepanciasenladoctrina.
Sancionescoercitivasprovisionales
Si la "ejecucin directa" o la "compra o fabricacin del producto por cuenta del
proveedor", dispuestas por a la Administracin Pblica, no correspondieren, hay
uniformidad doctrinaria acerca de que el respectivo cocontratante tiene derecho a ser
"indemnizado" por la Administracin, limitndose entonces el fallo a disponer dicho
resarcimiento(690).
Peroesauniformidaddoctrinaldesaparececuandosetratadeestablecersi,enpresenciade
unaimprocedentesancindeesetipo,eljuezpuede"anular"ladecisinadministrativaque
ladispuso.Alrespectosehacendistinciones:
a)Sisetrataredeuna "concesindeserviciopblico",anteunaimprocedentedecisin
administrativaquedispongala ejecucindirecta delaconcesin,seaceptaqueeljuez
"anule"ladecisinadministrativaimpugnada(691).Compartotalsolucin.Noobstante,
cabeadvertirque,ennuestropas,laCuartaConferenciaNacionaldeAbogadosreunidaen
Tucumn,en1936,dispusoquesielconcesionarioconsideraarbitrariaoinmotivadala
substitucindirecta,"puededemandarelpagodedaosyperjuicios"(692):nocontempla
elderechoala"anulacin"deeseactoadministrativo.
b)Tratndosedelcontratode "construccindeobrapblica" odelde "suministro",se
sostienequesifuereimpugnadaporimprocedenteladecisinadministrativaquedisponga
la ejecucin directa o la compra o fabricacin del producto por cuenta del proveedor,
respectivamente, el juez no podra "anular" esa decisin, debiendo limitarse al
reconocimientodeunaindemnizacinpecuniaria(693).Nocompartotalposicin.Enqu
sebasanquienessostienentalcriterio?
Jzeafirmaqueelcocontratanteslotienederechoauna"indemnizacin",yelloenbaseal
principiogeneralde"equidad"(694).Esteargumentonoesconvincente:enprimerlugar,
porquesisehacelugaraunaindemnizacinesporqueseaceptaquesetratadeunacto
irregular,loquedeporsdebeobstaramantenerloenvigencia;ensegundolugar,porquela
equidadnoentodoslosordenamientoslegalesactacomofuentejurdica:esloqueocurre
ennuestroderecho(695).
Otros tratadistas, como Laubadre, hacindose eco de la jurisprudencia de su pas,
consideran que en estos casos la improcedencia de la "anulacin" de la decisin
administrativaobedeceaque"talesmedidasseconsiderancomodefinitivas"(696).Sieste
argumentoseinterpretaseenelsentidodeque,tratndosedecontratosdeconstruccinde

p.169

obrapblicaodesuministro,lasdecisionesquedisponganlaejecucindirectaolacompra
o fabricacin del producto por cuenta del proveedor, tienen carcter de actos
"instantneos",cuyosefectosseagotanenelactomismo,elargumentoserainaceptable
como"principio".Enefecto,muchasvecesla"anulacin"deesasdecisionesserprctica
ymaterialmenteposible,porquelarealizacinocumplimientodeellaspuederequerirel
transcursodeundeterminadolapso,queentoncespermitasu"anulacin",pueselactono
sera"instantneo".Porlodems,yestoesfundamental,desdeelpuntodevistajurdico,
esas decisiones nada contienen que permita considerarlas como medidas "definitivas".
Finalmente,entrelaejecucindirectadispuestaconrelacinauna concesindeservicio
pblicoylaquesedispusiereconrelacinauncontratodeconstruccindeobrapblica
no se advierte ni existe diferencia "substancial" alguna en cuyo mrito, cuando esas
decisionesseanimprocedentes,larelacionadaconelserviciopblicopuedaseranulada,no
as con la construccin de una obra pblica. Habra en tales decisiones una notoria
inconsecuencia,porcuantoparasituacionessimilaresseadoptaransolucionesdiferentes.
Laexpresadadistincinentreconcesindeserviciopblico,porunlado,yconstruccinde
obrapblicaycontratodesuministro,porotrolado,paraadmitirla "anulacin" deuna
indebidadecisinquedispongalaejecucindirectaenlaconcesindeserviciopblicoy
no admitir la "anulacin" de la ejecucin directa dispuesta indebidamente respecto al
contratodeconstruccindeobrapblica,oconrespectoalacompraofabricacindel
productoporcuentadelproveedor,enelcontratodesuministro,nosejustifica,almenos
como "principio": en determinados casos es decir, cuando ello sea material y
prcticamente posible debe advertirse que la justicia "anule" tanto la decisin
administrativaquehayadispuestoindebidamentela"ejecucindirecta"enunaconcesin
de servicio pblico, como en un contrato de construccin de obra pblica. Igual
razonamientocabehacerrespectoalacompraofabricacindelproductoporcuentadel
proveedordispuestaenuncontratodesuministro.
Sancionesrepresivasdefinitivas
En el supuesto de que la autoridad contratante disponga indebidamente la "rescisin"
unilateral o la "caducidad" del contrato, y contra tales decisiones se ocurriere ante la
autoridadjudicialqualcancehadetenerelfalloquedictesta?
Laaccinqueentalsentidopromuevaelcocontratantepuederesponderaundoblefin:
obtenerqueeltribunaldeclarelanulidaddelactoadministrativoderescisinunilateralode
caducidadycondenealEstadoalpagodeunareparacin.Porcierto,laaccintambin
puedeperseguirunosolodeesosobjetos,esdecirlanulidadoelresarcimiento.
Silaaccinpromovidafueseadmisible,laautoridadaquienleestconfiadalajurisdiccin
contenciosoadministrativadeberhacerlugarala"nulidad"delactoderescisinunilateral
odecaducidadimpugnado,desuertequeelcontratoilcitamenteextinguidoporunade
esasvasrecobresuvigencia.Laproteccindelderechodelcocontratantedebetraducirse,
entonces,enel"reconocimiento"y"reintegracin"delmismo,oseaenelrestablecimiento
delimperiodelcontrato,salvoqueelcocontratanteselmiteaexigirelpagodedaosy
perjuiciosderivadosdelaresponsabilidadcontractualdelEstado.

p.170

Sibienelcriterioexpuestolocompartendistinguidosescritores(697),comoasdiversas
normassobreprocedimientoenlocontenciosoadministrativo(698)ynopocasdecisiones
delaCorteSupremadeJusticiadelaNacinquereconocieronlaampliafacultaddelos
juecesparaexaminarlavalidezolanulidaddelosactosadministrativossometidosasu
juzgamiento(699),otrostratadistasnoadmitenqueeltribunaljudicialdeclarelanulidad
delactoderescisinunilateralodecaducidad,ysloaceptanlacondenaalEstadoalpago
dedaosyperjuicios(700).
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,enunjuiciosobrecaducidaddeunaconcesin
deserviciopblico,sibienobiterdictumesdecir,enformaajenaoextraaalacuestin
debatida,puesenelpleitoslosepidielpagodedaosyperjuiciosynola"nulidad"del
actoadministrativoquedeclarcaducalaconcesin,sostuvoqueelrestablecimientodel
derechoobjetodelacaducidaderaimprocedente "porqueelserviciopblicoseconcede
peronoseenajena"(701).EstaimprudenteeinnecesariadeclaracindelaCorteSuprema
fuejustamenteobjetada(702).Peroconposterioridad,enunfalloerudito,elaltotribunal
retom la buena doctrina: declar la "nulidad" de un acto administrativo por el que
indebidamente se haba dispuesto la "caducidad" de un contrato administrativo de
compraventadetierrafiscal(703).Estaltimaconstituyelaposicindeladoctrinageneral
(704).
En qu se basan los que niegan la posibilidad de que los tribunales judiciales, con
jurisdiccin en lo contencioso administrativo, "anulen" dejen sin efecto el acto
administrativo que "ilcitamente" declara extinguido el contrato administrativo, sea por
caducidadoporrescisinunilateral?Esosargumentospuedenclasificarseas:a)quetales
medidas se consideran "definitivas"; b) aplicacin del principio de separacin de los
poderes; c) rechazo del principio pacta sunt servanda; d) adems, con relacin a la
concesindeserviciopblico,dicenquesteseconcedeperoquenoseenajena.Ninguno
deestosargumentosresultaidneoparaladefensadedichatesis.
a) Lo atinente a que esas medidas se consideran "definitivas" lo he analizado
precedentemente,alreferirmeasancionescoercitivasprovisionales,puntob.Meremitoa
lodichoeneselugar.
b)Hayquienespretendenquesieltribunaljudicial"anula"odeclaraineficaz,odejasin
efecto,queprcticamenteeslomismoelactoadministrativoquedisponelacaducidadola
rescisinunilateral,elloimplicaunaintromisindelPoderJudicialenlaesferapropiadel
PoderEjecutivo,conelconsiguienteagravioalprincipiodeseparacindelospoderes.En
todoestohayunerrordeconcepto.
Esnecesarionoolvidarquedeacuerdoamuestraorganizacininstitucional,entrenosotros
lajusticiaadministrativa lajurisdiccincontenciosoadministrativa esdetipoosistema
"judicialista", por cuanto tal competencia les est atribuida a tribunales "judiciales"
(integrantesdelPoderJudicial).Cuandoestostribunalesdirimencontiendasadministrativas
nolohacencomotribunalesjudicialesordinarios,sinocomotribunalesenlocontencioso
administrativo.Deestoresultaquealresolvercontroversiasadministrativas,ydesdeque
actancomotribunalesenlocontenciosoadministrativo,noincurrenenviolacinalgunaal

p.171

principio de separacin de poderes, pues el rgano jurisdiccional judicial que se

pronunciar al respecto es el establecido para el caso por el rgimen
institucional constitucional del pas. La jurisdiccin de los tribunales ordinarios para
dirimirlascausascontenciosoadministrativas,surgedelapropiaConstitucinNacionaly
leyesespecialesdictadasensuconsecuencia(705).Nohay,entonces,agravioalgunoal
principiodeseparacindelospoderes.
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,envariasoportunidadesdondediscutaseel
valoroeficaciadeactosadministrativos,emiticonceptos quedesvirtanque,entales
casos,puedehablarsedeviolacindelprincipiodeseparacindelospoderes(706).
c)Otroargumentodequienessostienenquelostribunalesnopueden"anular",odejarsin
efecto, el acto administrativo que ilcitamente caduque o rescinda unilateralmente un
contratoadministrativo, consisteenqueelprincipio pactasuntservanda (loscontratos
debencumplirse)noesdeesenciadeloscontratosadministrativos.
Disientocontalcriterio.Enprimerlugarporqueesinexactoqueelprincipio pactasunt
servandanoseadelaesenciadeesoscontratos.Talprincipionosloesdela"naturaleza"
destos,sinotambindesu"esencia",puesellos,noobstantesucarcter"administrativo",
comotodocontratoconstituyenfundamentalmentela "leydelaspartes".Siasnofuere
mal podrahablarse de "contrato".Vaselo queal respecto expuseen eln711.Los
contratossecelebran,fundamentalmente,paraser"cumplidos".Ensegundolugar,porque
el rechazo de tal principio slo es procedente respecto de una "lcita" revocacin por
razonesdeoportunidadodemrito,puesvadesuyoqueentalhiptesiselprincipiopacta
suntservandanoeseficienteparaimpedirlaextincindelcontrato,yaqueelloequivale
substancialmenteauna"expropiacin",puesesetipoderevocacintiendeexclusivamente
a satisfacer exigencias del inters pblico; pero el referido principio es en un todo
pertinenteyaplicabletratndosedesupuestosenquemedianuna"ilcita" declaracinde
caducidadounaimprocedenterescisinunilateral.Enestosltimoscasosnoexisterazn
jurdicaalgunaqueimpidalarigurosaaplicacindelprincipiopactasuntservanda,yaque
entalessupuestoslaextincindelcontratocareceradecausajurdica,decausalcita.
Aceptar que ante una ilcita caducidad, o ante una ilcita rescisin unilateral, el
cocontratanteslotengaaccinparadeclarar daosyperjuicios,masnoparaexigirel
restablecimiento del imperio del acto ilegalmente extinguido, equivale a reconocerle
eficacia a un acto ilegal. Si as fuere, habra que admitir el extrao criterio de que la
AdministracinPblicanoobstanteconstituirunrganoesencialdelEstado,rganoasu
vezdederecho vivealmargendelderecho,yquelasnormaslegalesylosprincipios
jurdicos slo obligan a los particulares o administrados. Pero este criterio sera
indefendible,porqueestencontradetodaideadejusticia,baseenteradelderecho.
d)Comoargumentofinal peroreferidoenparticularala concesindeserviciopblico
aducidoalefectodenegarlesfacultadesalostribunalesjudicialesparaanular,odejarsin
efecto, el acto administrativo que "ilcitamente" caduque o rescinda unilateralmente la
concesin,sedijoqueelserviciopblicoseconcedeperonoseenajena.Asloexpresla

p.172

CorteSupremadeJusticiadelaNacin(707).Precedentemente hicereferenciaaesta
sentenciadelaltotribunal(vertextoynotas648651).
LareferidadeclaracindelaCorteSupremasloresultaracomprensiblerespectoauna
"lcita" revocacinporrazonesde oportunidad,mritooconveniencia,yaqueconsta
tindeseasatisfacerdirectamenteexigenciasdeinterspblico.Entalsupuestospodra
decirseque,noexistiendoenajenacin,laconcesin seadeservicio,deusoodeobra
podrsiempreserrevocadaporesacausa,sinperjuicio,claroest,delareparacinaque
hubierelugar.
Peroquelaconcesinnoimpliqueenajenacinenmodoalgunosignificaquedebatenerse
porsubsistenteelactoadministrativoque"ilcitamente"caduqueorescindaunilateralmente
laconcesin, pues ellonoimplicara otracosaqueaceptar queunasoladelaspartes,
cuandoaslodesee,tengafacultadparadejarsinefectoelconvenio.Mastalsolucin
carecedebasejurdicaydebasetica.
El hecho de que la concesin no implique enajenamiento tiene, pues, consecuencias
"limitadas" dentro del orden jurdico; y as tales consecuencias en modo alguno se
extiendenaautorizarqueelEstadoprescindedeloconvenidoydejeimpunementesin
efecto lo estipulado, rompiendo en forma arbitraria el vnculo jurdico que lo una al
concesionario. Es inconcebible que el Estado, rgano creador del derecho, pretenda
imponersemejanteconclusin.Elhechodequelaconcesinnoseenajeneslosignifica
que,silasexigenciasdelinterspblicoaslorequieren,laconcesinpuedeserrevocada
encualquiermomentoporrazonesdeoportunidad,mritooconveniencia,sinperjuiciode
la indemnizacin que correspondiere. Pero el inters pblico debe satisfacerse por
procedimientoslcitos,encuadradosenelordenjurdico,ydeningnmodoatravsde
actosarbitrariosoilcitos(708).
ElreferidoargumentodelaCorteSupremaes,pues,inadecuadoeinhbilparafundarla
incompetencia de los tribunales judiciales para anular, o dejar sin efecto, un acto
administrativoqueilegalmentecaduqueorescindaenformaunilateralunaconcesin,sea
stadeserviciopblico,deusodedominiopblicoodeobrapblica.
En sntesis: tratndose de una caducidad o de una rescisin unilateral ilcitamente
dispuestas,lostribunales judiciales conjurisdiccin enlo contenciosoadministrativo,a
peticin de parte, podrn declarar la nulidad del acto administrativo impugnado, sin
perjuiciodeordenartambinelresarcimientoquecorrespondiereyfueresolicitado.Como
consecuenciadeladeclaracindenulidaddelactodecaducidadoderescisinunilateral,la
concesinel"contratoadministrativo"engeneralrecobrarsuvigenciaoimperio(709).
Elfallojudicial,pues,debetenercomoalcanceelrestablecimientodelderechoilegalmente
extinguidoporcaducidadoporrescisinunilateral,ynolamerareparacinopagode
daosyperjuicios.Dichofallodebe"anular"elilegalactoadministrativodecaducidado
derescisinunilateralyrestablecerlavigenciadelrespectivocontrato.Locontrarioimplica
unresabiodepocasfeudales,propiasdelEstadoPolica,dondelostribunalesterritoriales
notenancompetenciapara"anular"decisionesdelaautoridaden"asuntosgubernativos",

p.173

pudiendoslo,yelloenvirtuddelaentoncesnaciente"teoradelFisco",condenaralFisco
alpagodeunasumacomoindemnizacinafavordelsbditocuyoderechohabasido
lesionadoporunadecisindelaautoridad(710).Peroesto,queslomarcalaetapahasta
lacualsellegenaquelentonceseneldeseodeprotegeralciudadanocontraactosilegales
delpoderpblico,esinconcebibleenelactual"EstadodeDerecho",dondeaquellaetapase
encuentrasuperada,pueshoyelEstadohllaseintegralmentesometidoalordenjurdico
comopudieraestarlocualquierhabitanteociudadano.Hoynosloprocedequelajusticia
dispongala"nulidad"delosactosadministrativosilegales,sinoqueinclusoestaceptada
laampliaresponsabilidaddelEstado,seaquestaderivedelaactuacindelmismoenla
esferadelderechopblicooenlaesferadelderechoprivado.
Parafinalizarconestascuestiones,advirtaselamanifiestacontradiccinentreloresuelto
al respecto en Francia y en nuestro pas. Mientras en Francia el nico contrato
administrativoacuyorespectoseadmitequelajusticia"anule"unailcitadeclaracinde
caducidadounailcitarescisinunilateralesla concesindeserviciopblico (711),en
nuestropaslaCorteSuprema,sibienatravsdeladeclaracinobiterdictumaquehice
referenciaprecedentementeperoquedespusfuesuperadaporelpropiotribunal(textoy
notas648651y654),enelnicocasodondedeclarimprocedentedisponerla"nulidad"
delactoadministrativoqueilegalmentedispusolaextincindeuncontrato,esconrelacin
alaconcesindeserviciopblico.Trtasededosposicionesabsolutamentecontrapuestas.
Perocomolopusedemanifiestoenprrafosanteriores,tantolajurisprudenciafrancesaque
limita a la concesin de servicio pblico la "posibilidad" de "anular" los actos
administrativos ilegales de caducidad o de rescisin unilateral, como la mencionada
decisin de nuestra Corte Suprema que concret a la concesin de servicio pblico la
"imposibilidad" de extinguir esos actos administrativos ilegales, son jurdicamente
inaceptables.
746.Vadesuyoquelaimpugnacinqueseformularejudicialmentealasancindispuesta
porlaAdministracinPblicapuedebasarseencualesquieradelosposiblesviciosque
afectenaunactoadministrativo.As,dichaimpugnacinpodraconsistir:
a) En que la sancin es infundada; vgr., cuando la falta imputada no corresponda a
obligacinalgunadelcocontratante(vicioenla"causa").
b)Enqueemanadeautoridad"incompetente"(vicioenelelemento"sujeto").
c)Enquefuedispuestasinobservarelprocedimientodebido;vgr.,sinhaberleintimado
previamente al cocontratante el cumplimiento de su obligacin (vicio en el elemento
"forma").
d) En que se ha violado la ley o algn principio general de derecho; por ejemplo,
aplicacin,desconociendolaautoridaddelacosajuzgada,depenalidadesposterioresauna
sentencia arbitral que puso fin a todas las cuestiones pendientes (vicio en el elemento
"contenido"u"objeto",unodecuyosatributosocaracteresesla"licitud".Vaseeltomo2
delapresenteobra,n404).

p.174

e) En que se ha incurrido en "desviacin de poder"; vgr., caducidad de un contrato

dispuestaconelsoloyverdaderopropsitodedarlecursoaunnuevocontratosimilar
celebradoconuntercero(vicioenla"finalidad")(712).
Elcontroljurisdiccionalseextiendealainvestigacindelaefectivaexistenciamaterialde
los hechos que determinaron la sancin, lo que as ocurrira incluso cuando la
Administracindesarrollesuactividaddiscrecional(713).Correspondetenerpresenteslas
reglassobrecontroljurisdiccionaldeladiscrecionalidad(714).
747.Noesposibledarporterminadoloatinentealas"sanciones"dequepuedehaceruso
la Administracin Pblica respecto asucocontratante, sin referir la aplicacin deesas
sancionesalejerciciodel"poderdepolica",encuyomrito,engeneral,elEstadohllase
facultadoparaaplicarsanciones.
Variasreglaspuedensentarseenesteordendeideas,debindosetenerpresentesparaello
lasmodalidadespropiasdenuestroderechopblico,conlascualesdebenarmonizardichas
reglas,ytambindebetenersepresenteladiferenciaencuantoasualcanceentre"poder
depolica"paralaconcepcincontinentaleuropeayparalaconcepcinnorteamericana(es
decir, concepto "restringido" "narrow" y "amplio" "broad and plenary",
respectivamente):
A. El reglamento de polica que contiene normas que deben observarse por todos los
habitantes o administrados, le ser aplicable al cocontratante en tanto no se trate de
sanciones a hechos u omisiones realizados por el cocontratante precisamente en su
especficacalidaddetal(715).
Las sanciones contenidas en los reglamentos de polica no pueden ser aplicadas para
reprimir incumplimientos "contractuales"; no es ste el objeto ni la finalidad de tales
reglamentos.Suindebidaaplicacintraducira,entonces,una "desviacindepoder":se
estaraaplicandounanormaparaunfindistintoalqueellaresponde(716).Vadesuyoque
esteprincipiosufreexcepcincuandosetrataredeunreglamentodepolicaodeunaley
queformenparteointegrenelrespectivocontrato(717).
B. Ante el silencio del contrato administrativo, la Administracin Pblica podr hacer
vlidamenteejerciciodel "poderdepolica" parasancionarasucocontratante,entanto
dichoejercicionoexcedaelalcancedelasrespectivasclusulasexorbitantesdelderecho
privado"implcitas"o"virtuales"entodocontratoadministrativo(718).
C.Sielhechoolaomisinparaloscualeselcontratoadministrativoprevunasancin
tambinestuvierenprevistos ysancionadosenunreglamento depolica,producidoese
hechooesaomisinelcocontratantenopodrasersancionadosimultneamentedeacuerdo
a lodispuesto en el contrato yen el reglamento de polica (719): a ello se opondra
evidentementeelprincipiogeneraldederechoqueprohbesancionardosvecesel mismo
hecho(nonbisinidem),pues,yaseaconsiderndoloscomoinfraccin "contractual" o
comoinfraccin "policial",aesehechooaesaomisinselesestaraaplicandoentonces
dossancionesdeobviasubstanciarepresiva.

p.175

Peroculdelassancionesseaplicaralaestablecidaenelcontratoadministrativooenel
reglamentodepolica?Debeaplicarselaestablecidaenelcontrato,quees"especial"para
esafaltacometidapor esecocontratante,entantoquelacontenidaenelreglamentode
policaes"general",objetiva,deaplicacinacualquieraquecometaeseinfraccin,siendo
entoncesaplicableelprincipioencuyomritolanormaespecialprevalecesobrelageneral
encuantohubiereincompatibilidadentreambas(720).
Engeneral,respectoalrgimendela"multas",seanstasdetipocivilopenal,aplicables
comosancinalcocontratante,vaselodichoeneln740.
II.Derechosdelcocontratante
748.RespectoalaAdministracinPblica,losderechosdelcocontratanteserelacionan
ntimamente con el carcter del contrato, es decir si ste es de "colaboracin" o de
"atribucin"(721).
Apartedeello,esos"derechos"respondenadosgrandesgrupos:1loqueelcocontratante
puedeexigirlealaAdministracin;2loqueelcocontratantetienederechoa"nohacer".
Con relacin al primero de estos grupos, los derechos del cocontratante consisten
fundamentalmente:a)enquelaAdministracinPblicalehagaentregadeaquelloaque
expresaoimplcitamenteseoblig;vgr.,pagodelpreciodelascosasoproductosobjetode
uncontratodesuministro;enquelaAdministracinpongaasudisposicinlosterrenos,
materiales,planos,moldesodiseos,etc.,correspondientesauncontratodeconstruccin
de obra pblica, para lo cual, si as estuviere previsto, incluso deber efectuar las
expropiacionesporcausadeutilidadpblicaquecorrespondieren;derechoal "sueldo",y
demsventajas(vgr.,derechoalajubilacin;arecibirlosbeneficiosdeobrassociales),en
uncontratodefuncinoempleopblico(contratostodosellosde"colaboracin");enque
laAdministracinpongaadisposicindelcocontratantelacosaobjetodeunaconcesinde
usodedominiopblico(contratode"atribucin");b)enquelaAdministracinPblicale
faciliteel "apoyo" requeridoporlandoledelcontrato;vgr.,enlaconcesindeservicio
pblico,proporcionarlealconcesionariolosmediosmaterialesdeproteccinindispensables
paraasegurarelcontinuoyregularfuncionamientodelservicio,quepodraverseafectado
porunahuelgaoporunaamenaza dehuelga;c)enrealizar todosaquellos trabajos,o
efectuar todas aquellas prestaciones, previstos en el contrato y normas que le
complementen,deloscualeselcocontratantepodraobtenerunbeneficio.
Conrelacin alsegundodelos gruposmencionados, losderechos delcocontratante se
concretanennocumplirelcontratodentrodeltrminofijado(derechoal"retardo")oenno
ejecutar el contrato (derecho al "incumplimiento"). Para que el "retardo" o el
"incumplimiento"justifiquenlaactuacindelcocontratanteyleeximanderesponsabilidad,
debenobedecera"fuerzamayor"oal"hechodelaAdministracin".
Los mencionados "derechos" del cocontratante y correlativas obligaciones de la
Administracin son susceptibles de mayor expansin segn los supuestos. As, por
ejemplo,anteelatrasoenlospagosporpartedelaAdministracin,elcocontratantepodra

p.176

tenerderechoapercibir"intereses",y,enocaciones,adejardecumplirlasobligacionesa
sucargo(casodeprocedenciadelaexceptiononadimpleticontractus);enunaconcesin
deserviciopblico,sicomoconsecuenciadealgntrastornoeconmicoextraordinario,
transitorioeimprevisto,lospreciosquedebanabonarlosusuarios,segnlatarifavigente,
leprodujerenquebrantosalconcesionario,laAdministracinPblicadebeacudirenayuda
delmismo,paraquecesedichoquebrantoynoseinterrumpalaprestacindelservicio
(situacinestaltimaqueharaaplicablelateoradelaimprevisin).
Nada corresponde decir acerca de que el cocontratante tenga derecho a que la
AdministracinPblicacumplasusobligacionesde"buenafe".Decirestoseraincurriren
unaredundancia,porquevadesuyoquelabuenafeeselalmadetodocontrato(722),por
loquevansitaenstos.Quienescarezcandebuenafe,seaelEstadoolosparticulares,no
puedennidebencontratar:paraelloselmbitoconvencionalestvedado.
Mencionadosprecedentemente,ensuscaracteresgenerales,losderechosdelcocontratante
frentealaAdministracinPblica,correpondeahorareferirespecficamenteesosderechos.
Asloharenlospargrafosquesiguen.
749. A. El primer derecho del cocontratante consiste, y esto va de suyo, en que la
AdministracinPblicacumplaelcontrato.Nohadeolvidarseque,comoyaloexpres
precedentemente, el contrato "administrativo", no obstante este Reglamento de las
ContratacionesdelEstado,siguesiendola "leydelaspartes" (n711).Escomprensible,
entonces,queunapartetengaelderechodeexigirlealaotraelcumplimientodeaquello
queelcontratoponeasucargo.Siguevigente,pues,elprincipiopactasuntservanda(los
contratosdebencumplirse);vaseeln745,puntoc.
Si la Administracin Pblica no cumple con esa obligacin puede hacerse pasible de
diversasmedidascuyandoledependerdelainfraccincometida.As,elincumplimiento
delaAdministracinpuedeautorizaraqueelcocontratantenocumplalasobligaciones
suyas,haciendomrito,entalcaso,dela"exceptiononadimpleticontractus"(vern730);
delmismomodo,silaAdministracinnocumplelasobligacionesqueelcontratoponeasu
cargo,podrhacersepasibledeunacondenajudicialalpagodedaosyperjuicios;etc.
LaAdministracinestobligadaadarleoportunocursoalaejecucinorealizacindel
contrato,llevandoacaboloshechosoactosrequeridosporlandoledelacontratacin.As,
en un contrato de construccin de obra pblica, deber poner a disposicin del
cocontratanteelterreno,planos,efectuarensucasoelreplanteo,etc.(ley13064,artculo
53,inciso e])(723);enuncontratodesuministro,deberentregarlealcocontratantela
respectivaordendecompra(ReglamentodelasContratacionesdelEstado,incisos8182de
lareglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad);enunaconcesindeusodel
dominiopblico,deberponeradisposicindelconcesionarioelbienocosadominical
objetodelaconcesin,etc.
750.Claroestqueascomoendeterminadascircunstancias,elcocontratantepuedehacer
mrito de la exceptio non adimpleti contractus, del mismo modo, en el supuesto de
incumplimientoporpartedelcocontratante,laAdministracinPblicapuedesiloestima

p.177

pertinenteinvocaryponerenjuegodichaexcepcin(724).Nohayraznqueseopongaa
ello. Trtase de una obvia facultad correspondiente a todo contratante, entre los que
correspondeincluiralaAdministracinPblica.
751.LaAdministracinPblica,alcontratar,puedehaberincurridoen"error"dehecho.
Como principio general, cabe sentar que dicho error ser o no causa eximente de
responsabilidadparalaAdministracinporincumplimientodelcontrato,yqueinclusole
daronoderechoasolicitarlanulidaddelcontrato,segnqueeseerrorseaonoexcusable.
Enesteordendeideas,rigencriteriossimilaresalosexpuestosacercadelerrorenque
puedaincurrirelcocontratante,alocualmehereferidoalconsiderarlaofertaopropuesta
questeformulare(vern653).
Por lo dems, y dada la esencia de todo contrato administrativo (ver n 593), son de
aplicacin a su respecto los principios expuestos acerca del "error" como vicio en la
expresindelavoluntadenlos"actosadministrativos"(vertomo2,n485).
Tales sonlos principios queregulanloatinente al "error" enquehubiereincurrido la
AdministracinPblicaalcontratar,yqueeventualmentepuedeautorizarlaanocumplirel
contrato.
752.B.Underechoquegeneralmentelecorrespondealcocontratanteenloscontratosde
"colaboracin",eseldepercibirel "precio" correspondiente(725),oseaunasumade
dineroestipuladaasufavor.
Dicho"precio"puedeconfigurarsedediversasmaneras.As,enloscontratosdesuministro
yenlosdeconstruccindeobrapblica,elcocontratantepercibirentalcarcterlasuma
convenida;eneldeemprstitopblico,el"precio"estrepresentadoporlos"intereses"del
capitaldadoenprstamo;enlaconcesindeserviciopblico,elconcesionariopuedetener
derechoapercibirdelEstadoelimportede"subvenciones"quesehubierenestablecidoasu
favor,locualintegraenestoscasoselconceptodeprecio;enlarelacindefuncino
empleopblico(contratodeempleopblico),elempleadoofuncionariotienederechoa
percibirel sueldooemolumentos correspondientes;etc.(726).Entodosesoscasosel
cocontratantepercibeel"precio"respectivo,que,segnqueddemanifiestoysegnseael
contratoqueseconsidere,puedehallarexpresindediversasmaneras.
Enlossupuestosmencionadosenelprrafoanterior,el"precio"esabonadodirectamente
porlaAdministracinPblica.Peroenmateriadecontratosadministrativoselconceptode
"precio" es ms amplio. No slo comprende la suma de dinero que deba abonar
directamentelaAdministracinPblica"parte"enlarelacincontractual,sinotambinla
quedebansatisfacerlaspersonasaquienesseextiendenlos"efectos"detalescontratos:es
loqueocurre,porejemplo,enlaconcesindeserviciopblico,dondeelconcesionario
tienederechoapercibirdelusuariolacontraprestacinrespectiva(727);igualcosaocurre
enlaconcesindeobrapblica,dondeelconcesionariotienederechoapercibirdelas
personaslegalmenteimputables(esdecir,delasqueconsideradirectamentefavorecidas
porlaobra)elimportecorrespondiente(728).

p.178

753.Elpagodelexpresado"precio"cualquierasealamaneraenquestesemanifiesteo
exprese, debe percibirlo el cocontratante en el tiempo u oportunidad establecido en el
respectivocontrato,porloquedebentenersepresenteslasdisposicionesdecadaunode
stos(729).
Asimismo,dichopagohadeefectuarseenellugarquedetermineelcontrato(730).
Enelsupuestodequeelcontratosilencieloatinenteal"tiempo"u"oportunidad"oal
"lugar"enquedebeefectuarseelpagodeloquejurdicamenteimplique "precio",hade
estarsealoque,enesosrdenesdeideas,surjadelosprincipiosgeneralesdelalegislacin
delpas(vaseCdigoCivil,artculos618,747,749y751).
754.SilaAdministracinPblicanopagareentrminoel"precio"quelecorrespondaal
cocontratante, aqulla deber abonar "intereses" moratorios sobre la suma respectiva,
siemprequeellaestuviereen"mora".
La "mora" dereferenciapuederesultardevariossupuestosocircunstancias:1cuando
mediarerequerimientojudicialoextrajudicialporpartedelacreedor;2cuandolasnormas
legalesocontractualesestablezcan expresamente unamora automtica;3cuandodela
naturalezaycircunstanciasdelaobligacinresultarequeladesignacindeltiempoenque
debacumplrselafueunmotivodeterminanteporpartedelacreedor(mora"exre").Esos
tressupuestosyasurgandeloriginarioartculo509delCdigoCivil(redaccindelDr.
VlezSarsfield),quecontieneuncriteriovlidotantoparaelderechoprivadocomoparael
derecho pblico, pues trasunta un conjunto de preceptos de derecho general. En la
actualidaddebetenersepresentelareformaintroducidaporlaley17711,envigordesdeel
1dejuliode1968,puesestaley,conreferenciaalaterceradelahiptesismencionadas
precedentemente cuya redaccin fue ahora modificada, exige expresa constitucin en
"mora"(731).
Cuandomediarequerimiento"judicial"noexiste,nihaexistido,dudaalgunaacercadeque
laAdministracinPblicaestenmora,contodassusconsecuencias.
El requerimiento "extrajudicial", en este mbito de actividades, vinclase al "reclamo
administrativo" que se formulare. En tal orden de ideas, la jurisprudencia de la Corte
SupremadeJusticiadelaNacinsehaorientadofirmementehacialabuenasolucin.Si
bienconanterioridadao1919eltribunalhabadeclaradoque"lagestinadministrativa
no constituye en mora a la Nacin, dado que ella slo significa el cumplimiento del
precedente indispensable para la accin judicial a efecto de que se declare el
reconocimiento del derecho que se pretende" (732) , posteriormente consider que "el
reclamoadministrativodeducidoporlaactoraimportaunrequerimientoextrajudicialque,
conformealodispuestoenelartculo509delCdigoCivil,constituyeenmoraaldeudory
leimponelaobligacindepagardesdeentoncesinteresesmoratorios"(733).Claroest
que la pertinente gestin administrativa debe traducir o importar efectivamente una
reclamacindepago,nosiendosuficiente paraqueenlaespecie seproduzcalamora
extrajudicialdelaAdministracinuna simplepresentacin inexpresivaquenoaclareel
objetodelamisma(734).Demodoque,conformealajurisprudenciadelaCorteSuprema,

p.179

el "reclamo" administrativosurteefectosderequerimientoextrajudicialyesidneopara
constituiren"mora"alaAdministracinPblica,conlalgicaconsecuenciadequesta
deberinteresescomputadosapartirdelaexpresadareclamacin(735).
Otrasveces,delas normasvigentes sean stas "legales",detipoformal omaterial, o
"contractuales" surgequeendeterminadossupuestosdeincumplimientoporpartedela
Administracin Pblica, sta queda "automticamente" en mora, devengndose desde
entonceslosinteresesrespectivos(736).
Finalmente,enotrosocasioneslostribunales,haciendoaplicacindelinciso2delartculo
509 del Cdigo Civil (redaccin originaria), consideraron "automticamente" en mora
mora exre alaAdministracinPblica,admitiendoentonceselconsiguientecursode
intereses, "cuando de la naturaleza y circunstancias de la obligacin resulte que la
designacindeltiempoenquedebacumplirselaobligacinfueunmotivodeterminante
porpartedelacreedor".Determinarsiuncasodadoencuadraonoenesanormaconstituye
una"cuestindehecho",paracuyadilucidacinesdecisivalacircunstanciadequeest
determinadaoseadeterminablelafechaenquedebeefectuarseelpago.Unsinnmerode
supuestos puede quedar amparado por esa disociacin legal: todo depender de las
circunstancias y de lo establecido en cada contrato cualquiera que ste sea, cuyas
disposiciones deben interpretarse racionalmente; as, sielcontrato fue cumplido porel
cocontratante,yestuviereestablecidoquelassumasdepositadasporsta,paragarantizarlo
debanserledevueltasalquedarcumplidoelmismo,noexistiraraznalgunaqueobstea
queelatrasodelaAdministracinendevolveresassumasdlugar,automticamente,al
cursodeinteresesdesdequeelcontratoquedcumplidoporelcocontratante,salvo,claro
est,quelaAdministracinPblicapusierelosfondosadisposicindelcocontratantey
stefuereremisoenretirarlos(737).Endiversasocasiones,particularmenteenmateriade
construccindeobraspblicas,sehizomritodeestecriterioparaconsiderarenmoraala
AdministracinPblica;perotaltemperamentoesigualmenteaplicableatodaotraclase
decontratosadministrativos.Delodichosurge,noobstante,que,comoconsecuenciadelo
dispuesto en el transcripto prrafo 2 del artculo 509 del Cdigo Civil (redaccin
originaria),nohabrmora "automtica" sinohubierefechaparaelpago,determinadao
determinable.Demodoqueporimperiodelexpresadotextodelartculo509delCdigo
Civil inciso2delmismo,puedehabermora "automtica" delaAdministracin,aun
cuandotaltipodemoranosehubiereestipuladoexpresamente(738).
Huelgadecirquesilademoraenelpagoobedeciereacausasimputablesalcocontratante,
ste, en tal caso, no tendr derecho alguno a reclamarle el pago de intereses a la
AdministracinPblica.Esto,queesdeprincipio,constituyeelcriteriovigenteennuestro
derecho(739).Nopodraserdeotrasuerte:noeslcitoquealguienpretendaunbeneficio
(los "intereses" enestecaso)sobrelabasedesupropianegligenciaotorpeza.LaCorte
SupremadeJusticiadelaNacinhareconocidoelderechodelcocontratanteapercibir
"intereses"cuandolademoraenelpagoseaimputablealaAdministracinPblica(740);
delmismomodo,reconocielderechodelcocontratanteapercibir "intereses" cuandola
demoraenelpago,porpartedelaAdministracinPblica,obedecia "bienfundadas"
reglamentacionesdeaqul(741).

p.180

755.Enelmbitoadministrativorigecomoprincipiogeneraleldequetodopagodebe
efectuarsedespusderealizadoelserviciooentregadalacosa.Algunostratadistasdicen
queesteprincipioespropiodela "contabilidadpblica" (742).Elloobedeceaquelos
fondos o dineros respectivos no le pertenecen a personas particulares, sino al pueblo
representadoenelEstado,locual,paramantenerelcriteriodelquetodaactividadestatal
debe responder al inters pblico, obliga a que la disposicin de tales valores slo se
efecteencasosespecialesybajoseveroscontrolesogarantas.
Peroenmateriacontractualeseprincipiorecibeatenuaciones;delocontrariolageneralidad
de las veces el Estado no hallara quin quisiera o pudiera contratar con l, pues
difcilmentelasituacinfinancieradelcocontratantelepermitiraasteaguardarhastael
cumplimientototaldelcontrato,pararecinentoncespercibirel"precio"correspondiente.
Lamayoradelasveces,elcocontratantedelaAdministracinslodisponedeuncapital
limitado,queporreglageneralesinferioralvalortotaldelasinversionesrequeridasporel
contrato; la ejecucin de ste puede exigir inversiones de tal magnitud que si el
cocontratanteslopudierepercibirelpreciounavezcumplidoelcontrato,podradarseel
casodeque,arazdelosdesembolsosquedebirealizar,quedesindineroefectivo,locual
seratanperjudicialparalcomoparalaAdministracinPblica,yaqueelcocontratante
podraverseobligadoyaseaadisminuirelritmodesuactividadoaparalizarlasobrasola
entregadecosasporfaltadecapital.Paraevitartodoestoseaceptanlas"atenuaciones"a
que hice alusin, en cuyo mrito, sin que el Estado pague "todo" el precio antes del
cumplimientototaldelcontrato,seutilizanotrasmodalidadesdepagoque,respetandoenlo
esencialelreferidoprincipiodeque todopagodebeefectuarsedespusderealizadoel
serviciooentregadalacosa,permitalafinanciacindeloscontratosadministrativos.Se
concilia, as, el "principio" de referencia con las "necesidades prcticas" atinentes al
cumplimientodelosexpresadoscontratos.
Enmritoaello,elcocontratantepuederecibirel"precio"deacuerdoatresmodalidades
distintas: 1Por entregas acuenta de trabajos oabastecimientos en curso.Trtase, en
definitiva,depagos "parciales".2Porentrega "anticipadas",esdecirquecorrespondan
todava a trabajo o cosa alguna, realizado o entregada por el cocontratante. Este
temperamentoespocoutilizado,einclusopocorecomendable,puesenrealidadconspira
contralaidoneidad"financiera"quedebeposeer,almenosenunamnimaproporcin,el
cocontratante. 3 Por saldo definitivo al terminar completamente el contrato,
correspondienteatrabajosrealizadosoacosasentregadasporelcocontratante(743).Este
pagopresuponeunajustedecuentas,efectuadosobrelassiguientesbases:trabajorealizado
ycosasentregadasporelcocontratante;sumasyapercibidasporste;cantidadesqueel
cocontratantehubieredepositadoengarantadelcumplimientodelcontrato,lasque,una
vezcumplidoste,debenserledevueltas.
756.Cuandolospagosalcocontratantenoseefectanenformatotalyenunasolavez,
sinoenformaparcialsupeditadaaunreajustefinaldefinitivo,seplanteaelproblemadesi
el recibo que aqul otorgue respecto al capital, pero sin efectuar reserva alguna a
"intereses",extingueonoelderechoacobrarstos.Dichacuestinsesuscitaarazdelo
preceptuadoporelartculo624delCdigoCivil,quediceas:"Elrecibodelcapitalporel

p.181

acreedorsinreservaalgunasobrelosintereses,extinguelaobligacindeldeudorrespecto
deellos".
Todo esto tiene importancia especial en materia de contratos "administrativos" stricto
sensu,dondelospagosalcocontratante,porreglageneral,noseleefectanenunasolavez
y en forma definitiva, sino provisionalmente, mediante entregas a cuenta "pagos
parciales"sujetasaunreajustefinalalconcluirseelcontratoporcumplimientodelmismo.
Estepuntodebeexaminarsedesdedosaspectos:1respectoalospagosparciales,sujetosa
unreajuste,yqueportantorevistencarcter "provisional";2respectoalpagodefinitivo
queseleefectealcocontratante,unavezcumplidoelcontrato.
Entrenosotrosestacuestinfueparticularmenteexaminadaconrelacinalospagosquela
AdministracinPblicaleefectaalcocontratanteenloscontratosdeconstruccindeobra
pblica.Dedichospagosunosson"parciales",sujetosareajustefinal;despus,alterminar
elcontrato,seefectaunpago"definitivo"sobrelabasedeunreajustedecuentas.LaCorte
Suprema de Justicia de la Nacin ha declarado que el recibo de los referidos pagos
parciales,aunquenocontenga "reserva" algunarespectoalosintereses,noobstaaque
stosseanreclamadosycobradosalhacerselaliquidacin"definitiva"(744);peroagreg
queelreciboqueseotorgueconmotivodelaliquidacin "definitiva",sinoincluyelos
intereses devengados y no se hiciere en l reserva alguna respecto a dichos intereses,
extingueelderechoapercibirlos(745).Ladoctrinahllasedeacuerdocontalessoluciones
(746).Perocuadraadvertirqueidnticasolucincorrespondeadoptarrespectoacualquier
otrocontrato"administrativo"dondelospagosqueseefectenalcocontratantepresenten
lascaractersticasmencionadas.Ningunarazndeprincipioseoponeaello:"eademratio,
idemius".
Todoloque "integre" el concepto jurdico de"precio" verbigracia, "mayores costos"
quedacomprendidoenlasreglasprecedentes.
Finalmente,cabeagregarque,auncuandoelcocontratantehubiereefectuadola"reserva"
respectodeinteresesenlosrecibosporpagosparcialesoprovisionalesqueseefectuaron,
sino efectu tal "reserva" al recibir el pago "definitivo" pierde el derecho al cobro de
intereses(747).
757.Loatinentealpagodelosgastosdeentregadelacosaobjetodelcontrato(contratode
"colaboracin") tiene obvia incidencia en el "precio" que recibir el cocontratante: si
dichosgastosestuvierenacargodelaAdministracin,norepercutiranenelpatrimoniodel
cocontratante;encambio,siestuvierenacargodeste,incidiranenelprecioquestedebe
percibir,reducindoloproporcionalmente.Deahlaimportanciaenaclararacargodecul
delaspartesestndichosgastos.
Porlosgastosdeentrega,tratndosedecosas "muebles",seentiendelosrequisitospara
trasladarlacosaallugarenqueserarecibidaporelcomprador(flete,acarreo,embalaje,
descarga, trabajo de contar la mercadera, pesarla, medirla, controlar si lo entregado
correpondealoadquirido,etc.)(748).

p.182

Quindebeabonaresosgastosdeentrega?Enderechoprivado,yasetratedederechocivil
odelderechocomercial,esosgastos,porprincipio,debensersatisfechosporelvendedor
(CdigoCivil,artculo1415;CdigodeComercio,artculo460).Vadesuyoqueello
puedevariarmedianteestipulacincontrariaestablecidaporlaspartes(textoscitadosdelos
cdigoscivilycomercial),puestalconvenioenmodoalgunoafectaraalordenpblico.
Enmateriadecontratacinadministrativa,lalegislacindenuestropassigueexactamente
elmismocriteriodelderechoprivado.Losgastosdeentregadelacosa(flete,acarreo,
descargayestiba) sonacargodeladjudicatario, omsbiendicho del "cocontratante"
(ReglamentodelasContratacionesdelEstado,incisos45,71,segundoprrafo,y145dela
reglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad)(749).Excepcionalmente,dichos
gastosentodooenpartepodranestaracargodelaAdministracinPblica(Reglamento
delasContratacionesdelEstado,incisos45,71,ltimoprrafo,delareglamentacinal
artculo61delaleydecontabilidad).
Enmateriade"cosasinmuebles",salvolosprincipiosparticularesestablecidosenderecho
administrativoacercadelaprocedenciaoimprocedenciadela escriturapblica (vern
710),sonaplicableslosprincipiosdederechogeneralyavigentesenelderechoprivado,de
loscualessehanocupadolosexpositoresdeesaramajurdica.
758. C. Otro derecho del cocontratante, reunidos que sean los requisitos pertinentes,
consisteen"suspender"elcumplimientodelcontrato,haciendomritodelaexceptionon
adimpleticontractus.Deestomeocupprecedentemente,n730,alcualmeremito.
759. D. Asimismo, integra la serie de derechos del cocontratante el de pedir, en
determinadascircunstancias,quelaautoridadjurisdiccionaljudicialdeclarelarescisindel
contratoadministrativo.Estoprocederporlascausasqueautoriceelderechovigenteypor
lasqueacepteladoctrinacientfica.
Enmateriadecontratodeconstruccindeobrapblica,laleynacional13064,artculo53,
en sus cinco incisos, establece los supuestos en que el cocontratante puede pedir la
rescisin.Respectoaloscontratosqueprevlaleydecontabilidadensuartculo55,el
ReglamentodelasContratacionesdelEstado,paraelsupuestodequelaAdministracin
Pblicanocumplaentrminolosrequisitosasucargo,autorizaqueeladjudicatariopidala
rescisindelcontrato(inciso97,prrafob],delareglamentacinalartculo61delaleyde
contabilidad).
VadesuyoquesibienlaAdministracinPblica,dadoelcarcterejecutoriodesusactos
dotadodeejecutoriedad"propia",puederescindirporsyanteselcontratoadministrativo,
el cocontratante slo puede "pedir" que la autoridad jurisdiccional judicial declare tal
rescisin(750).
760. E.Otro derecho del cocontratante es el de ser "resarcido" cuando su contrato es
extinguido por la Administracin Pblica invocando razones de oportunidad, mrito o
conveniencia. Trtase de un supuesto de "revocacin". Aunque por impropiedad de
lenguaje,enlaespeciesuelehablarsede"rescisin"unilateraldelcontrato,nosetratade

p.183

tal,sinoderevocacinporrazonesdeoportunidad(751).Elderechodelcocontratantea
serresarcidoenestosupuestoshalladirectofundamentoenel "principio" emergentedel
artculo 17 de la Constitucin Nacional, en cuyo mrito el sacrificio de un derecho
individualporrazonesdeinterspblicoaparejaelcorrelativoresarcimiento.
En cuanto a la "indemnizacin" correspondiente al cocontratante, tngase presente lo
dispuesto por el Reglamento de las Contrataciones del Estado, inciso 88 de la
reglamentacin al artculo 61 de la ley de contabilidad (752) . Ver dicho inciso en el
decreto5720/72.
761.E.Elcocontratante,alcelebrarsucontratoconlaAdministracinPblica,lohacecon
elpropsitodeobtenerunbeneficio,quegeneralmenteresultacalculadonoslosobrela
ndoledelaprestacinquerealizar(serviciopblico,obrapblica,suministro,transporte,
etc.),sinotambinsobreelcapitalainvertirenmaquinarias,tiles,combustibles,jornales,
etc.Nohadeolvidarse,comobiensehadicho,queelcocontratanteesunparticularque
buscaenelcontratoadministrativosuintersfinanciero,queasuvezseconcretaenla
"remuneracin"quelereconoceelcontrato(753).
El contrato, celebrado con el compromiso recproco de ambas partes, le "asegura" al
cocontratantelaobtencindeesebeneficio.Precisamente,seeselmotivoquedetermin
al cocontratante a contratar. Cuando ese "beneficio", sea por causas imputable a la
AdministracinPblicaoporcausanoimputablesasta,sobrevinienteseimprevisiblesen
elmomentodecontrataryquerenandeterminadascaractersticas,sufraunmenoscabo,
elcocontratantetienederechoaqueelbeneficioprevistosearestablecido(754),oaque
los perjuicios ocasionados sean atenuados. Esto es lo que se llama "derecho al
mantenimientodelequilibriofinancierodelcontrato,orestablecimientodelaecuacin
financiera"(755).As,pues,elequilibriofinanciero,olaecuacinfinancieradelcontrato,
es una relacin establecida por las partes contratantes en el momento de celebrar el
contrato,entreunconjuntodederechosdelcocontratanteyunconjuntodeobligacionesde
ste,consideradosequivalentes:deahelnombrede "ecuacin" (equivalenciaigualdad);
estaltimanopuedeseralterada(756).
Comoentodocontrato,elcocontratanteenuncontratoadministrativodebesoportar,asu
propiocostoyriesgo,ellea"normal"detodanegociacin,noasellea"anormal"(757),
cuyasconsecuenciasdebenserleresarcidasoatenuadas.Sobreesovolvermsadelante
(vasen789,textoynotas793y794).Lociertoesquelasituacindelcocontratantedebe
ser finalmente tal que pueda lograr las ganancias razonables que habra obtenido de
cumplirseelcontratoenlascondicionesoriginarias(758).Yacuandoenotrolugardeesta
obra se habl del derecho de la Administracin Pblica a "modificar" el contrato
administrativo,quedestablecidoqueesapotestadadministrativanoerailimitada,sino,por
el contrario, "limitada", y que aun cuando fuera ejercida dentro de lo jurdicamente
admisible,ellopodragenerar,enbeneficiodelcocontratante,underechoaresarcimiento
(vern737).
No se avienen con el contenido ticojurdico de las relaciones entre el Estado y sus
cocontratanteelquebrantamientodelaecuacinfinanciera,constituidastaporlacomny

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lcitaintencindelaspartes(759).AcertadamentesedijoquesiparalaAdministracines
vitallasatisfaccindelosinteresespblicos,paraelparticularcocontratanteelmvildel
contratoeselintersfinanciero(760).
Peroculesel fundamento jurdicopositivodelaobligacindelEstadoderespetarel
mantenimientodeesaecuacineconmicofinanciera?
Para algunos, dicho fundamento es el contrato, "ley de las partes". En realidad este
fundamentoeshartoidneoparaello.Quobligacinovnculomsdirectopuedeexistir
entelaspartesqueelpropiocontratoqueellasmismascelebraron?AsocurreenFrancia
(761),dondelacuestinfueplanteadaanteelConsejodeEstado.ste,enelconocidofallo
del21demarzode1910("MinistredesTravauxPublicsc/CompagnieGnraleFranaise
desTranways"),aceptlatesisdelegregiocomisariodegobiernoLonBlum,quien,en
sntesis, poniendo en juego la idea de "justicia conmutativa", sostuvo que entre las
obligacionesylosderechosdelcocontratantedebeexistiruna"equivalenciahonesta".Dijo
Blumensudictamen:"Esdelaesenciamismadetodocontratodeconcesinhallary
realizar, en la medida de lo posible, un equilibrio entre las ventajas acordadas al
concesionarioylascargasquelesonimpuestas.Laexplotacindeunserviciopblico
puedeserconcebidaaprioricomoonerosaocomoremunerativa.Lasventajasacordadasal
concesionarioylascargasquelesonimpuestas,debenbalancearsedemaneraqueformen
lacontrapartidadelosbeneficiosprobablesydelasprdidasprevistas.Entodocontratode
concesin hllase tambin implcita, como un clculo, la equivalencia honrada
("quivalencehonnte")entreloqueseotorgaalconcesionarioyloqueseleexige.Yeste
clculodeequivalenciaesesencialalcontrato..."(762).AlgosimilaracaeceenBrasil,
segnreferenciasdeCaioTcito(763).
Ennuestropas,elfundamentodeldeberticojurdicodelEstadodemantenerinclumeel
equilibrio financiero, la ecuacin econmicofinanciera, del contrato en beneficio del
cocontratante indemnizando adecuadamente a ste, tanto ms cuando tal alteracin
respondaarazonesde"oportunidad"ode"interspblico",noesotroqueel"principio"
constitucionalemergentedelartculo17delaLeySuprema,encuyomritoanadiepuede
imponrseleelsacrificiodesusinteresesparticularesenbeneficiopblicosinelrespectivo
resarcimiento.
Va de suyo que el derecho al mantenimiento del equilibrio financiero del contrato
"ecuacinfinancieradelmismo" existeconrelacina cualquiertipodecontrato,yase
trate de una concesin de servicio o de obra, de un contrato de construccin de obra
pblica, de un contrato de suministro, de un contrato de transporte, etc. La razn que
justificaesaexigenciaesesencialmenteigualparatodosloscontratosadministrativos(764)
.Elrespectivoprincipioinminentedejusticiaquejustificatalsolucinesdevigenciapara
todaespeciedecontratacin.
762.El"equilibrioeconmicofinanciero"delcontratopuedesufrirmenoscaboportres
circunstanciasfundamentales:

p.185

a)CausasimputablesalaAdministracinencuantostanocumplaconlasobligaciones
especficasqueelcontratoponeasucargo,seaellopordejardehacerloquelecorreponde
ointroduciendo"modificaciones"alcontrato,seanstasabusivasono.
b)Porcausasimputablesal"Estado",inclusive,desdeluego,alaAdministracinPblica,
seastaonolamismareparticinqueintervinoenlacelebracindelcontrato.Losefectos
deestascausasinciden,opuedenincidir,porvareflejaenelcontratoadministrativo.
c)Portrastornosdelaeconomageneraldelcontrato,debidosacircunstanciasextremas,no
imputablesalEstado,yqueincidenenelcontratoporvarefleja.
Enlaprimerahiptesisseestarenpresenciadeunsupuestocomnde reponsabilidad
contractual del Estado; en la segunda hiptesis aparece el denominado "hecho del
prncipe"(faitduprince);eneltercersupuestosurgelallamada"teoradelaimprevisin".
Delastresespeciesmencionadasmeocuparenlospargrafossiguientes.
763.
a)
CuandolaAdministracinPblicanocumpleconlasobligacionesqueelcontratoponeasu
cargo,alterandoporesavaelequilibrioeconmicofinancierodelmismo,ellodetermina
unsupuestoderesponsabilidadcontractualdelEstado(765).
El"incumplimiento"determinantedeesaresponsabilidaddependedelascaractersticasdel
contratoydelasnormasaconsiderar.
LaexistenciadelaresponsabilidadcontractualdelEstado comoasimismoel "monto" a
queellaasciende debehacerla declararelcocontratante porlaautoridad jurisdiccional
judicial, alaquedebeacudir,salvoelsupuestodeque,eninstanciaadministrativa, la
Administracinreconozcayhagaefectivasuresponsabilidadporlaviolacinasusdeberes
contractuales.
Como criterio general, los principios de la responsabilidad contractual en derecho
administrativosonlosmismosquerigenenelderechocivil(766).
Sera contrario a toda "lgica" y a toda "moral" no responsabilizar al Estado por el
incumplimiento de un contrato. Una "irresponsabilidad" semejante chocara con el
conceptomismode"derecho".Loscontratosatravsdeloscualeslaspartesestableceny
limitan recprocamente sus derechos y obligaciones se hacen para ser cumplidos y
respetados: el quebrantamiento de esta norma esencial de conducta determina
responsabilidad.
b)
EnotrolugardeestaobraqueddichoqueunaprerrogativapropiadelaAdministracin
Pblicaeslade"modificar"elcontratoadministrativo.Perotambinquedaclaradoquela

p.186

potestaddeefectuaresasmodificacionestienesuslmitesysuseventualesconsecuencias.
Comoenlosubstancial setratadelaalteracin deun "contrato" delcualhannacido
derechosparaelcocontratante,elsacrificiodeesosderechos,queenlaespecietendra
lugarporrazonesdeinterspblico,requiereelinexcusablerespetoaprincipiosbsicosde
nuestro orden jurdico, siendo por eso que los quebrantos que ello le ocasione al
cocontratante,cuandoseanviableslasmodificacionesintroducidas,debenserleresarcidos:
asloimponelanecesidaddemantenerelequilibriofinancieroenfavordelcocontratante
(vaseeln737)(767).Silasexpresadas"modificaciones"fuerenabusivas,oexcedieren
losmrgenesautorizadosporlasnormas,elcocontratantepodrainclusosolicitarquese
declarelarescisindelcontrato.
764.Laecuacinoequilibrioeconmicofinancierodelcontrato "administrativo" puede
sufrir alteracin porun acto imputable al "Estado". Es lo que en doctrina denomnase
"hechodelprncipe",determinantedelallamada "leaadministrativa",poroposicinal
lea "econmica" propiadelallamada"teoradelaimprevisin",leasta "ajena" ala
voluntadestatal(768).
Quseentiende,concretamente,por"hechodelprncipe"?Yanuestrocodificador,doctor
VlezSarsfield,seocupdelacuestin.Dijoquese"entiendenporhechosdelsoberano(o
del"prncipe"),losactosemanadosdesuautoridad,tendiendoadisminuirlosderechosde
losciudadanos"(769).Walinevinculael "hechodelprncipe" ala "autoridadpblica"
(770).Peroquhadeentenderse,aestosefectos,por"autoridadpblica"?Laubadreda
dos significados: uno amplio y otro restringido. En un concepto amplio, la expresin
"hechodelprncipe" significatodaintervencindelos poderespblicos quetengapor
resultadoafectardeunamaneracualquieralascondicionesjurdicasoslolascondiciones
dehechodeacuerdoalascualesuncocontratantedelaAdministracinejecutasucontrato.
Tales actos de los poderes pblicos pueden ser de carcter "general" o de carcter
"particular".Peroenunsentidorestringidoafirmaque,paraseraplicable lateora del
"hechodelprncipe",elactoohechodaosodebeemanardelapropiaautoridadpblica
conlacualsecelebrelcontrato(771).Nocompartoestasltimasconclusiones:hllanse
vacuasdesentidolgico,mximeanteelderechopblicoargentino,segnloadvertiren
elpargrafoprximo.
Laresponsabilidadestatalpor"hechodelprncipe",queencuentrafundamentoenel"lea
administrativa",puederesultardehechooactode"cualquier"rganoesencialdelEstadoo
decualquieradesusreparticiones;delmismomodo,laresponsabilidadestatalquesehace
efectiva mediante la "teora de la imprevisin" halla fundamento en la llamada "lea
econmica",cuyacreacin"no"dependedeactosohechosconcretosdelEstado.
Arazdelactolesivoemanadodecualquierrganooreparticinestatalpertenecienteaun
mismoordenjurdico(esdecir,alordennacionaloalordenprovincial),setrateonodela
autoridad pblica que intervino en la celebracin del contrato, el cocontratante puede
requerirunareparacin integral,invocandoparaelloalteoradel "hechodelsoberano"
("hecho del prncipe", "fait du prince"). Esto no coloca frente a la llamada "lea
administrativa".Enla "teoradelaimprevisin",encambio,lareparacinquerecibeel

p.187

cocontratantenoesintegral,sinoparcial,ysevinculaalallamada"leaeconmica",que
noesimputable especficamente alEstado.Msadelanteexpondrlosfundamentos de
talesafirmaciones(n771,infine).
Tampoco cuadra hacer distincin alguna entre actos estatales de carcter o alcance
"general"o"particular",pueslateoradel"hechodelprncipe"sloseaplicatratndosede
actosdecarcteroalcance "general".Losactosdealcance "particular" danlugarala
"responsabilidadcontractual"delEstado.
765.Lateoradel "hechodelprncipe" esconocidaatravsdediversasdenominaciones,
quevalelapenatenerpresenteparasaberqueserefierenalomismo.
Nuestrocodificador,doctorDalmacioVlezSarsfield,lellama "hechodelsoberano" o
"fuerza del prncipe" (772) . La generalidad de la doctrina la denomina "hecho del
prncipe" ("faitduprince",enFrancia)(773).Otros,paradistinguiradecuadamenteesa
situacin,queesdebidaaunhechooaunacto estatal,delasituacinquecaebajoel
mbito delateora delaimprevisin, ledenominan "lea administrativa" o "fait del
Administration"(774).
Finalmente,comoelagravioalderechodelcocontratantepuederesultardeunamedidao
actitudestatalnegativa,porejemplo,derogacinonoaplicacindeuntextolegislativoo
reglamento con cuya vigencia el cocontratante pudo contar, algunos tratadistas hablan
entoncesde"hechodelprncipenegativo"("faitduprincengatif")(775).
766. El "hecho del prncipe", acto del soberano o acto de la autoridad pblica, puede
concretarse en medidas muy diversas. Sera imposible agotar la enumeracin de tales
medidas.
As,ellaspuedenmanifestarseatravsdedecisionesjurdicasodeaccionesmateriales;a
travs deactos queimpliquen modificaciones delas clusulas delcontrato,oqueslo
modifiquen las condiciones exteriores de ejecucin de ste, influyendo entonces en el
contrato por va refleja o incidental, pero siempre causando lesin en el derecho del
cocontratante(776).Tododependerdecmoseproduzcanlascircunstanciasenelcaso
concreto.
Adems,hayautoresquehablandemedidas"generales"ydemedidas"particulares";pero
comoloexpresprecedentementeeinsistirmsadelanteenotropargrafo,el"hechodel
prncipe", propiamente tal, slo puede consistir en medidas "generales". Las medidas
"particulares"noencuadranenel"hechodelprncipe",sinoenlosprincipioscomunesde
responsabilidadcontractualdelEstado.
767.Lateoradel"hechodelprncipe"tieneopuedetenervigenciarespectoatodosoa
cualquier contrato administrativo, propiamente dicho. As, podr aplicarse tanto en un
contratodesuministro,comoenunodeconstruccindeobrapblica,deconcesinde
servicio pblico, de transporte, etc. Como bien se dijo, hay una teora del "hecho del
prncipe"comnatodosloscontratosadministrativos(777).

p.188

768.Lateora del "hecho delprncipe" naci enFrancia, cunadetantas concepciones

luminosas.Peronuncafuesistematizada.Sumecanismoycontenidoesconfuso,incierto,
vacilante,tantoenladoctrinacomoenlajurisprudencia.Msan:adviertoqueladoctrina,
enlugardecolaborarconlajurisprudenciaorientndolatcnicamenteyhacindolenotar
lasdeficienciastericas,sehalimitadoa "sistematizar" loestablecidoporelConsejode
Estado.
Posiblementeloexpuestosealoquedeterminaqueuntratadistafrancsdijeraquela
"teoradelhechodelprncipeesunadelasmsconfusasdelderechodeloscontratos
administrativos,pormsqueciertostrabajosrecienteshayancontribuidonotablementea
esclarecerla"(778),yqueotroexpositordeesepas,alencontrarquetalteoracarecade
"principios",consideroportunotratarlarecurriendoala"causstica"(779):unavezms
elcientfico mtodojurdicoesreemplazado porelemprico mtodo "realista".Sedio
preferenciaalos"hechos"conrelacinalos"principios".Nocompartoestecriterio.
La teora del hecho del prncipe debe ser estudiada, y as lo har, sobre la base de
"principios", no de "casos" y, sobre todo, teniendo fundamentalmente presentes los
principios delderecho pblico argentino, quealgunos denuestros autores olvidan para
seguiratratadistasforneos.
769. Para la existencia jurdica del llamado "hecho del prncipe", la resolucin o
disposicindelEstadodebeserdecarcter "general",objetivo,incidiendoenlosefectos
econmicosdeuncontratoadministrativoexistente,conmenoscabodedichosefectosen
contradelcocontratante.Comoloadvertirenunpargrafoprximo,pocoimportadequ
rganoestatalprovengadicharesolucinodisposicin"general",siempreycuandosetrate
deunrganooreparticinestatalpertenecientealamismaesferajurdicaaquepertenece
elrganooautoridadquecelebrelcontrato.
Siendodecarcter "general" esaresolucinodisposicindelasautoridadespblicas,e
incidiendoellaenlaeconomadelcontrato,alterandolaecuacineconmicofinancieradel
mismoconsideradaabinitioenelmomentodecelebrarelcontrato,lateoradel"hecho
delprncipe"(faitduprinceo"actodelsoberano")esdeplenaaplicacin.Trtasedeuna
consecuenciadellea"administrativa",poroposicinallea"econmica",basestadela
"teoradelaimprevisin".
Vadesuyoqueellea "normal" determinantedeperjuicios"comunes"u"ordinarios",
auntratndosederesolucionesodisposiciones "generales",quedaacargoexclusivodel
cocontratante,quiendebeabsorbersusconsecuencias;talocurriraconunaresolucindela
autoridadpblicaquenicamentetornealgomsonerosoodifcilelcumplimientodelas
obligaciones del contrato (780) . Slo el lea "anormal", extraordinaria, que afecte la
economadelcontratoquedaacargodelEstado.Enesteordendeideas,enFranciaseha
resueltoquetalesdisposiciones generales puedendarlugaraindemnizacinenbaseala
teora del "hecho del prncipe" cuando ellas causen una verdadera "alteracin" o
"trastorno" enelcontenidodelcontrato,ocuandolaleyoelreglamentoafectenalguna
circunstanciaquepuedaconsiderarsequefueesencial,determinante,enlacontrataciny
queenesesentidofuedecisivaparaelcocontratante(781).Esloquesueleopuedeocurrir

p.189

conlasancindenuevosimpuestos,leyessociales,mediadaseconmicasomonetarias,
autorizacinparaexportarproductosdelandoledelosquedebenserprovedosalEstado
segnelcontrato,etc.Todoestoconstituyecuestionesdehecho,cuyasolucindependede
cadacasoconcreto,alquedeberaplicrselelos"principios"pertinentes.Nopuedendarse
solucionesfijas:slopuedenexponersecriteriosgenerales.
El fundamento de tal responsabilidad del Estado hacia su cocontratante, basada en el
"hechodelprncipe",radicaenlos"principios"delosartculos16y17delaConstitucin
Nacional,pues,sopretexto dequecumpla elcontrato administrativo (deobviointers
generalopblico),alcocontratanteseleestaradandountratodesigualrespectoalos
dems habitantes,yque,aparte dequelanorma "general" dictada afecta los derechos
individualesdetalcocontratante,alexigirleelcumplimientodelexpresadocontratoharase
incidir sobre l una carga que no pesa sobre las dems personas, cuyo derecho, en la
especie,noexperimentadesmedroespecficoalgunoporrazonesdeinterspblico.Noes
concebible que un individuo en especial, a travs del cumplimiento de un contrato
administrativo,sufradetrimentoensupatrimonioobedeciendoestoarazonesdeinters
pblico.Tampocoesconcebibleque,en beneficiopblico,arazdelanorma "general"
dictada que trastorna o altera la economa o ecuacin financiera de su contrato, el
administradorecibamenoscabopatrimonial,sinindemnizacin,comoocurrirasi,enlas
circunstancias expuestas, se pretendiera que el cocontratante cumpla igualmente sus
obligaciones, cargando con una lesiva situacin que excede todas la previsiones del
contrato: habra ah unmenoscabode lagaranta constitucional deinviolabilidad dela
propiedad(artculo17delaLeySuprema)delaqueformaparteelderechonacidodeun
contrato, ya que en beneficio del inters general se lesionara el patrimonio del
cocontratante.Alasdemspersonasohabitantes aquienesafecte laexpresadamedida
"general", no les corresponde, en este supuesto, indemnizacin alguna, por cuanto la
situacindetalespersonas,alnohallarsestasvinculadasalEstadoporuncontrato,noes
"diferencial", no pudiendo entonces invocar a su favor la existencia de un perjuicio
especficoyparticularderivadodeesanorma"general".Entalescasos,laobligacindel
Estadodeindemnizaralcocontratanteesunaobviaconsecuenciadel"principio"tambin
contenidoenelexpresadoartculo17delaConstitucin,conformealcualtodomenoscabo
patrimonial o individual ocasionado por razones de inters pblico o general debe ser
resarcido:trtasedeun principiogeneraldederecho aplicableen todos lossupuestosde
lesin patrimonial particular por razones de inters pblico y no slo en los casos de
expropiacinporcausadeutilidadpblica(782).
Encambio, sila resolucin odisposicin del Estadofuesen decarcter "individual" o
"particular"respectoalcocontratante,laresponsabilidadestatalapesardelacasigeneral
afirmacincontrariadeladoctrinanadatendraqueverconel"hechodelprncipe"("acto
delsoberano"),noseregiraporl,sinoporlosprincipiosderesponsabilidad"contractual"
delmismo.Enlaespecieseestaraenpresenciadelaviolacindeuncontratoporpartedel
"Estado", en cuyo nombre se habra celebrado el contrato administrativo, ya que la
AdministracinPblica,carentedepersonalidad,esunmerorganodelapersonajurdica
Estado.Elresponsableesesteltimo:tantolaAdministracinPblica,comoelLegislativo
yelJudicialsonsimples"rganos"suyos(783).Enestoscasosnadatienequeverlateora

p.190

del"hechodelprncipe".Noesposibleconsiderar,comosujetosdistintos,alEstadoyalos
rganosesencialesquelointegran.
Deloexpuestodedceseladiferenciaexistenteentrelaresponsabilidadpor "hechodel
prncipe"ylaresponsabilidad"contractual"delEstado:el"hechodelprncipe"presupone
unanorma "general" emanada delaautoridad pblica, entantoquelaresponsabilidad
"contractual" delEstadopresuponeunanorma "especfica" relacionada conelcontrato
administrativoencuestin;laresponsabilidadpor "hechodelprncipe" noes "directa",
sino"refleja":incideenelmbitojurdicodelcocontratante,causndoleundaoresarcible
porserste"diferencial"respectoalosdemshabitantes.
770.Lageneralidaddeladoctrinasostienequeparatenerporconfiguradoel "hechodel
prncipe",laresolucinodisposicinlesivadelderechodelcocontratantedebeemanarde
la"misma"autoridadpblicaquecelebrelcontrato(784).Enmodoalgunocompartotal
criterio.
Dichamedidapudeprocederdecualquierautoridadpblica,siemprequestacorresponda
al mismo orden jurdico a que pertenece la autoridad que celebr el contrato. Ningn
principiodederechoseoponeaello;msan:los"principios"constitucionalesquesirven
deapoyoaloquesehadadoenllamar"teoradelhechodelprncipe"(encuyomrito,en
los casos ocurrentes, nace la obligacin de indemnizar al cocontratante), no hacen ni
permitenhacerdistincinalgunaentrehechosyactosprocedentesdelapropiaautoridad
pblica que intervino en la celebracin del contrato o de otra autoridad estatal. As,
tratndose de un contrato celebrado por la Nacin, la expresada medida lesiva puede
emanardecualquierrganooreparticinintegranteodependientedeella;lomismocuadra
decirdeloscontratos celebradosporprovincias.Luegomereferiraloscontratosque
celebreunamunicipalidadounaentidadautrquicainstitucional,ylamedidaquealterela
ecuacineconmicofinancieradeellosprovienedelaNacinodelarespectivaprovincia
(vasenota729).
La Administracin Pblica centralizada, sea ella nacional o provincial, al celebrar un
contratoadministrativolohaceennombredelEstado(nacionaloprovincial),puesella
carecedepersonalidad(vertomo1,n97).Deahqueelllamado "hechodelprncipe"
pueda provenir de cualquier autoridad pblica perteneciente al Estado nacional o
provincial,segnculsealaesferapolticajurdicadondesecelebreelcontrato.Nohay
porqulimitarycircunscribireseactoohechoala"propia"autoridadadministrativacon
quienelcontratoseefectu.
ElcontratoadministrativoessiemprecelebradoporelEstado,noporelrganoEjecutivo
osusreparticiones,niporelrganoLegislativo,niporelrganoJudicial,yaquestos
carecendepersonalidadyalintervenirenelcontratonolohacenanombrepropio,sinoa
nombredel"Estado",ejercitandoenlaespecieladosisoporcindecompetenciaqueles
atribuyelaConstitucin(vaseeltomo1).
Carece de toda trascendencia, entonces, que la medida perturbadora del equilibrio o
ecuacineconmicofinancieradelcontratoprovengaonodelamismaautoridadpblica

p.191

quecelebrdichocontrato.Talmedidaperturbadora,entodosloscasos,serimputableal
"Estado",cualquieraseaelrganooreparticindestedequeprovengalamedidalesiva.
Peroelcontratoadministrativopuederesultaralteradoovulneradoporunaresolucino
disposicinemitidaporunaautoridadpertenecientea unpoderjurdicodistinto delque
correspondeocomprendealaautoridadquecelebrelcontrato.As,uncontratocelebrado
por la Nacin puede verse afectado por una resolucin o disposicin emitida por una
provincia,yviceversa;uncontratocelebradoporunamunicipalidad(entidadautrquica
territorial)oporunaentidadautrquicainstitucional,seastanacionaloprovincial,puede
verseafectadoporunaresolucinodisposicinemitidaporlaNacinoporlaprovincia.
Culeslafigurajurdicaaplicableparareglarlosefectosdetalalteracindelcontrato?En
lossupuestosmencionados,cuandoelrespectivocontratoresulteafectadoovulneradopor
unhechooacto "ajeno" o "extrao" alaautoridadestatalquelocelebr,esaplicablela
"teoradelaimprevisin"(lea"econmica"),quedandoregidoporstaelactolesivodel
contrato (785) . Tratndose de esferas jurdicas distintas, la situacin mencionada es
enteramente asimilable a la del acontecimiento perturbador "extrao" o "ajeno" a la
voluntad estatal (lea "econmica"), quedando porello encuadrado en la "teora de la
imprevisin"ynoenladel"hechodelprncipe"(lea"administrativa").Estahiptesises
similaralaqueseproducirasilamedidaohechoperturbadorprovinierendeunEstado
extranjero.
Dentro,pues,delorden"nacional"ydel"ordenprovincial",loresueltoporlasrespectivas
autoridades de la Administracin Pblica sean stas centralizadas o descentralizadas
autrquicamente debe considerarse como resuelto por la Nacin o por la pertinente
provincia,aplicndoselateoradel"hechodelprncipe"aunqueelactolesivonoprovenga
delamismaautoridadquecelebrelcontrato(786).
771.Quienesnoadmitenladistincinentrelea"econmica"(fundamentodela"teorade
laimprevisin"),procedentedeacontecimientosextraosoajenosalavoluntaddelEstado,
ylea "administrativa"(fundamentodelateoradel"hechodelprncipe"),procedentede
unactoohechodelEstado,yhacenfuncionarel"hechodelprncipe"nicamentecuando
elhechooactoestatallesivoprovienedela"misma"autoridadquecelebrelcontrato,yla
"teora de la imprevisin" cuando ese hecho oacto estatal proviene de una autoridad
distintadelaqueintervinoenlacelebracindelcontrato,fundansuopininesencialmente
en lo que denominan "desarrollo de la economa dirigida". En perodos de economa
dirigida,dicen,resultaclaroquelasfluctuacioneseconmicasylaaccindelospoderes
pblicoshllansetanntimamenteligadasqueresultaintilpretenderunaseparacinentre
lasdosleasreferidas(787).
Apartedequeningunaraznde"principio"obstaalatipificacindeesasdosespeciesde
leas lea "administrativa" y lea "econmica", el referido fundamento de "hecho"
utilizado por los adversarios de la tesis que auspicio o sea las consecuencias de la
"economadirigida" enmodoalgunopuedeserinvocadocomobasepermanentedeun
solucinjurdica,porcuantola economadirigida trasuntaunaspectodeltotalitarismo,
negacindelalibertad,porloqueenunEstadodeDerechocabalmentetalnoesposible

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fundarteorasjurdicaspermanentessobrebasessemejantes,mxime,comodigo,cuando
noexiste "principio" jurdico algunoqueobste alasolucin quepropugno,que tiene,
adems,laventajadesuprecisinyclaridad:1si,dentrodeunamismaesferajurdica,el
hecho o acto emana directa y concretamente del Estado cualquiera sea el rgano o
reparticindelmismo,tendraplicacinlateoradel"hechodelprncipe"(faitduprince).
Trtasedellea"administrativa",emergentedeunactoohechodelEstadoeimputableal
mismo;2silasconsecuenciasdaosasparaelcocontratanteprovienendeacontecimientos
imprevisibles y extraordinarios, "ajenos" o "extraos" a la voluntad del Estado, o de
cualquieradesusrganosoreparticiones,tendrvigenciala "teoradelaimprevisin".
Trtasedellea"econmica",noimputablealEstado.
Comoconsecuenciadesudistintofundamento,losefectosdelaaplicacindeunayotra
teoradifieren:enelprimercasofaitduprincelareparacinalcocontratantees"integral"
(el Estado repara los efectos de "su" conducta); en el segundo caso "teora de la
imprevisin"lareparacinalcocontratanteenmodoalgunoserintegral:sloconsisteen
una "ayuda" del Estado para contribuir a que se restablezca el equilibrio econmico
financiero del contrato, afectado por el aludido acontecimiento extraordinario (aqu el
Estado,encuyointerssedesenvuelvelaactividaddelcocontratante,slocontribuyea
"atenuar" lasconsecuenciasperjudicialesdeunacontecimiento "ajeno" o "extrao" asu
voluntad.Porlodems,comolodirmsadelante,n794,esa "ayuda" querealizael
Estadoenfavordelcocontratanteesde"interspblico",siendoporelloquelateoradela
imprevisinesde"ordenpblico").
772.Laaplicacindelateoradel "hechodelprncipe" (actodel soberano)producelos
siguientesefectosoconsecuencias:
1 Obliga a la Administracin Pblica "Estado" a indemnizar integralmente al
cocontratantedelosperjuiciosqueelhechooactoestatallehayacausadoalvulneraro
alterar el contrato (788) . Tal es el "principio"; pero ste, dado el fundamento de esa
obligacindeindemnizar,tieneopuedetenerunlmite.Culesestelmite?
Comoyaloadverteneln769,alcualmeremito(ver,adems,n774),unodelos
fundamentosdelaresponsabilidaddelEstadohaciasucocontratante,basadaenel"hecho
delprncipe",deacuerdoalcualelEstadodebeindemnizarasucocontratante,radicaenlos
"principios"delartculo17delaConstitucinNacionalsobre"expropiacin"porcausade
utilidadpblica,encuyomritotodosacrificiodelintersparticularoprivadoenbeneficio
pblicodebeseresarcido.Peroestederecho,comotodoslosquereconocelaConstitucin,
debeejercerseconformealasleyesqueloreglamenten(artculo14delaLeySuprema).
Siendoas,sibienelcocontratantetendrsiemprederechoaqueselerestituyaelvalordel
"daoemergente",noocurrelomismoconlareparacindel"lucrocesante",pueselpago
destenosiempreesreconocidoporlasleyesquerigenlaexpropiacin:asocurreen
nuestropasenelordennacional(ley13064,artculo11).Demaneraqueparaestablecer
cul es el alcance o lmite del deber del Estado de indemnizar integralmente a su
cocontratante como consecuencia del "hecho del prncipe", el intrprete deber tener

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presentelaleysobreexpropiacinaplicableenellugarcorrespondiente,puestalleypuede
excluirdelaindemnizacinlorelacionadoconel"lucrocesante"(789).
2A veces loatinente alaresponsabilidad delEstadopor "hechodelprncipe" puede
hallarse contemplado en una clusula expresa del contrato, que excluye o limita dicha
responsabilidad,Sonvlidastalesestipulaciones?
Para determinar la validez de semejantes normas debe seguirse el mismo criterio
establecidoparadeterminarlavalidezdeunaclusulaexorbitante "expresa" delderecho
privadoincluidaenelcontratoadministrativo.Deestomeheocupadoenunpargrafo
precedente(n602).
Ladoctrina,conacierto,sostienequeseranulalaclusulaencuyomritoelcocontratante
renuncie,oaparezcarenunciando,demanera general,areclamarindemnizacinporlos
perjuiciosqueleorigineel"hechodelprncipe".Tratarasedeunclusuladelasllamadas
"ilegales"(vaseprecedentemente,n643,textoynotas272274).Encambio,seravlida
laclusulaporlaqueelcocontratanterenuncieareclamarindemnizacinrespectoauna
medidadeteminadaqueadoptaselaAdministracin(790).
Deacuerdoaloexpresado,ladisposicindelReglamentodelasContratacionesdelEstado,
relacionadaconelreajustedeprecios,podraserinvlidasienelcasoconcretoresultareen
contradiccinconlosprincipiosexpuestos.Enlopertinente,dichoreglamentodiceas:
"Los precios correspondientes a la adjudicacin sern invariables cualquiera fuere la
causalquemodifiquelaeconomadelcontrato.Slopodradmitirseelreajustedeprecios
cuando exista autorizacin otorgada por el Poder Ejecutivo, y se lo hubiere previsto
expresamenteenlasclusulasparticulares.Laomisindeesteltimorequisitosignificar
que el organismo licitante no hace uso de la facultad acordada y, por lo tanto, no se
reconocerderechoalgunoalproveedor"(inciso59delareglamentacinalartculo61de
laleydecontabilidad).Laleydecontabilidad(decretoley23354/56),aqueserefierela
reglamentacintranscripta,enpartealgunaautoriza expresa y concretamente semejante
disposicinque,comodejodicho,enciertoscasospodracarecerdevalidez,porconstituir
entonces una clusula "ilegal" del pliego de condiciones, carcter ste que reviste el
ReglamentodelasContratacionesdelEstado,segnsurgedelosprincipiosdoctrinarios
aplicablesydeloexpresamenteestablecidoporelpropioinciso83delareglamentacinal
artculo61(791).Siendoas,consideradocomo"reglamentodeejecucin",elReglamento
delasContratacionesdelEstadopodraserobjetado,porcuantoalteraelespritudelaley
reglamentada(792).
3Comotambinloexpresenunpargrafoprecedente(n727),enciertossupuestosel
"hechodelaAdministracin" (faitduprince)seasimilaala "fuerzamayor",quedando
convocadosenelmismoplano,asimismo,enunpargrafoanteriorexpresquelos"actos
delsoberano"(faitduprince)puedenconstituiruncasodefuerzamayor(vern723,texto
ynota513y514).
De lo expuesto resulta que el "acto del soberano" (fait du prince) puede producir los
efectos propios de la fuerza mayor, o sea consecuencias que pueden ser definitivas o

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provisionales(resolutoriasodilatorias,respectivamente),dandolugarello,segnelcaso,a
la"rescisin"delcontratooaquesegradenodeterminenlasconsecuenciasdel"retardo"
enlaejecucinocumplimientodelmismo(vernmeros724y728)(793).
773. Cules son los requisitos que deben concurrir para la procedencia de la
indemnizacin basada en la teora del "hecho del prncipe"? Al respecto corresponde
advertir:
1Desdequedichaindemnizacintiendeareparar"perjuicios",vadesuyoqueelprimer
requisitoconsisteenquetalesperjuiciosexistenefectivamente.Estoesdesentidocomn.
Porlodems,quienalegueelperjuiciodebeprobarsuexistencia(794).
2Elperjuiciodaoproducidodebeser"resarcible"(795).Ensumrito:
a) El hecho o acto generador del dao debe haber sido imprevisto en el momento de
celebrar el contrato; de lo contrario, como razonablemente se dijo y se resolvi, el
cocontratantelohabratenidoenconsideracin,hacindoleinfluirenelprecio(796).
b) De acuerdo a lo que he sostenido en un pargrafo precedente, la medida estatal
productora del dao debe tener carcter "general", no refirindose en forma especial,
concreta,particularodirecta,alcontratoencuestin(n769).Silamedidadictadaporel
Estado se refiere en forma especial, concreta o particular, al contrato de referencia, la
indemnizacinporlosperjuiciosocasionadosalcocontratantenotendraporbaselateora
del "hecho del prncipe", sino los principios sobre "responsabilidad contractual" del
Estado.Laresponsabilidadpor"hechodelprncipe"es"extracontractual".
c) Igualmente, conforme a lo que sostuve en un pargrafo anterior, la medida estatal
productoradeldaopuedeprocederde"cualquier"rgano,reparticinoautoridadpblica,
perteneciente a la misma esfera jurdica a que corresponde el rgano o autoridad que
celebr el contrato, no siendo necesario entonces que la medida cuestionada proceda
especficamente de la "misma" autoridad o del "mismo" rgano que intervino en la
celebracindelcontrato(vern770).
774.Culesel"fundamento"delaobligacindelEstadodeindemnizaralcocontratante
porlosperjuiciosqueleocasioneelllamado"hechodelprncipe"?
Para explicar ese fundamento se utilizaron diversos argumentos. Lo cierto es que tal
fundamentodependedeloqueseentiendapor"hechodelprncipe",esdecirdeloquese
considererequisitosnecesariosparaquestequedeconfigurado.Taleselpuntodepartida.
Jze sostiene que "el hecho del prncipe es una aplicacin de la teora general de la
reparacin equitativa del dao causado por el hecho ajeno" (797) . No comparto esta
afirmacindelilustremaestro:adolecedeunainaceptablegeneralidadyamplitud.Aquno
puedehablarse,simplemente,dedaocausadoporelhecho"ajeno",loqueseraaceptable
sielperjuicioproviniesedeuntercero,entantoqueenelsupuestode"hechodelprncipe"
eldaoprovienedeunamedidadictadaporquienhllaseligadojurdicamentealcontrato,
seaenformadirectaoindirecta(deahquelateoradel faitduprince vern770 sea

p.195

aplicablecuandounamedidadelEstadoaltereovulnereuncontratocelebradoporuna
entidadautrquica,territorialoinstitucional,correspondienteasuesferajurdica).
Walineestimaqueenestoscasoslaindemnizacinnosebasa,enmodoalguno,enlaculpa
(798) . Esto es exacto, pero incompleto, pues no aclara cul es el fundamento de tal
obligacindeindemnizar.Sinosebasaenla"culpa"enqusebasa?
Laubadre afirma que el "hecho del prncipe" constituye un caso de "responsabilidad
contractual"delaAdministracin,porcuantoel"faitduprince"procededelmismorgano
oautoridadpblicaqueintervinoenlacelebracindelcontrato.Tratarase,dice,deuna
responsabilidad contractual "sin culpa". Segn dicho tratadista, la responsabilidad
contractualsinculpaexplicaelporqudelaindemnizacin,entantoqueelprincipiodel
equilibrio econmicofinanciero del contrato justifica esa responsabilidad sin culpa. La
"responsabilidadcontractualdelaAdministracin"yloatinenteal"equilibrioeconmico
financiero"delcontratosecomplementanentres.Sostienequeexisteunagranvinculacin
o relacin de lo expuesto con lo que sucede en materia de responsabilidad
"extracontractual":enstatambinhaycasosderesponsabilidadsinculpa,quesejustifica
porelprincipiodeigualdaddelosciudadanosantelascargaspblicas;puedeafirmarse,
concluye,queelprincipiodelequilibriodelcontratoadministrativocumple,respectoala
responsabilidad contractualsinculpa,unpapelanlogoalquedesempeaelprincipiode
igualdadantelascargaspblicasrespectoalaresponsabilidad extracontractual sinculpa
(799).Laopinindeestedestacadoexpositores,porcierto,constructiva,yresultalgica
consuconcepto acerca delo quehadeentenderse por "hecho del prncipe".Perono
compartosucriterio,pueshllaseelaboradosobreunabaserespectodelacualdisiento
totalmente:mientrasLaubadresostienequeel"hechodelprncipe"procededela"misma"
autoridad que intervino en la celebracin del contrato (de ah lo de "responsabilidad
contractual"), yo afirmo que el fait du prince puede provenir de "cualquier" rgano o
autoridadestatalpertenecientealamismaesferajurdicaaquecorrespondeelrganoo
autoridadestatalqueintervinoenlacelebracindelcontrato.Sondospuntosdepartida
absolutamentedistintos.
Cules,pues,elfundamentodelaresponsabilidaddelEstadoporelllamado"hechodel
prncipe",encuyomritocorrepondeindemnizaralcocontratante?
Comolohemanifestadoenpargrafosprecedentes,consideroqueslopuedehablarsede
"hechodelprncipe"cuandolamedidaestatallesivadelosderechosdelcocontratantesea
decarcter"general",yqueslohay"responsabilidadcontractual"delEstadocuandola
medida daosa sea de carcter individual, particular o concreta, con relacin al
cocontratante cuyos derechos resultan as especficamente alterados o vulnerados. De
manera que tratndose del "hecho del prncipe" la responsabilidad del Estado es
"extracontractual".
Elderechosubjetivoqueelcontratoadministrativolereconoceocreaalcocontratantees,
porcierto,una "propiedad" delmismo,enelsentidoconstitucionaldeltrmino.Porlo
dems,lasdisposiciones dealcance "general" emitidasporelEstado leyesformales o
materialesllevanlaobviapresuncindequefuerondictadasporqueelinters"pblico"lo

p.196

requera,presuncintantomscomprensiblesisetieneencuentaquetodalaactividad
estataldebetenderalasatisfaccindedichointers.Estasdospremisassondefundamental
importancia para resolver la cuestin planteada. Como lo expresar de inmediato, el
fundamento delderechodelcocontratanteaserindemnizadoenestesupuestonoesotro
queelrespetodebidoalaConstitucinNacional,yaquedichaindemnizacinseimpone
comogarantadelainviolabilidaddelapropiedadycomomantenimientodelprincipiode
igualdaddeloshabitantesenlascargaspblicas.
Segn lo adelant en un pargrafo anterior (n 769), el fundamento de la expresada
responsabilidaddelEstadohaciasucocontratante,basadaenel"hechodelprncipe",radica
enlos"principios"delosartculos16 y17delaConstitucinNacional(800),pues,so
pretextodequecumplaelcontratoadministrativo(deevidenteintersgeneralopblico),al
cocontratanteseleestaradandountratodesigualrespectoalosdemshabitantes,yaque,
aparte de que la norma "general" dictada afecta los derecho individuales de tal
cocontratante,alexigirleelcumplimientodelexpresadocontratoharaseincidirsobrel
una carga que no pesa sobre las dems personas, cuyo derecho, en la especie, no
experimenta desmedroalgunoporrazonesdeinterspblico.Noesconcebible queun
individuo en especial, a travs del cumplimiento de un contrato administrativo, sufra
detrimentoensupatrimonioobedeciendoestoarazonesdeinterspblico:elloimplicara
unolvidodel"principio"constitucionaldequelaigualdadeslabasedelascargaspblicas
(LeySuprema,artculo16, infine).Tampocoesconcebibleque,en beneficiopblico,a
razdelanorma"general"dictadaquetrasuntaoalteralaeconomaoecuacinfinanciera
desucontrato,eladministradorecibamenoscabopatrimonial,sinindemnizacin,como
ocurrirasi,enlascircunstancias expuestas,sepretendieraqueelcocontratantecumpla
igualmente sus obligaciones, cargando con una lesiva situacin que excede todas las
previsiones del contrato: habra ah un menoscabo de la garanta constitucional de
inviolabilidaddelapropiedad(artculo17 delaLeySuprema),yaqueenbeneficiodel
inters general se lesionara el patrimonio del cocontratante. A las dems personas o
habitantes a quienes afecte la expresada medida "general", en este supuesto no les
correspondeindemnizacinalguna,porcuantolasituacindetalespersonas,alnohallarse
ellas vinculadas al Estado por un contrato, no es "diferencial", no pudiendo entonces
invocarasufavorlaexistenciadeunperjuicio especficoyparticular derivadodeesa
norma"general".Entalescasos,laobligacindelEstadodeindemnizaralcocontratantees
unaobviaconsecuenciadel"principio"tambincontenidoenelexpresadoartculo17de
laConstitucin,conformealcualtodomenoscabopatrimonialoindividualporrazonesde
interspblicoogeneral,debeserresarcido:trtasedeun principiogeneraldederecho
aplicable en todos lossupuestosdelesinpatrimonial particularporrazones deinters
pblicoynosloenloscasosdeexpropiacinporcausadeutilidadpblica(801).
Tal es el fundamento del derecho que, de acuerdo a nuestro orden jurdico, tiene el
cocontratante a ser indemnizado por los perjuicios que experimente a raz de los
denominados"hechosdelprncipe".
La expresada obligacin estatal de indemnizar al cocontratante tiene, adems, un
fundamentodeorden"moral",porquesielEstadosenegaseacumpliresedebersuyo,ello

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implicarasoslayarlasconsecuenciasdaosasderivadasdesuspropiosactosoconductas,
conmenospreciodelosreferidoscriteriosconstitucionalesaqueinexcusablementedebe
ajustarsuactividad(802).
775.Laeconomageneraldelcontratoadministrativotambinpuederesultaralteradao
trastornadaporcausa"ajenas"o"extraas"alavoluntaddelEstado.Estoesloquecreala
llamada"leaeconmica",poroposicinal"leaadministrativa"queescreadaporhechos
oactosimputablesalEstado(latosensu).
Elleaadministrativadiolugaralllamado"hechodelprncipe"odel"soberano"(faitdu
prince),cuyoestudioefectuenlospargrafosqueanteceden.
Ellea econmica hadadolugaralallamada "teoradelaimprevisin",cuyoestudio
realizarahora.
Quseentiendepor"teoradelaimprevisin"?
Estateora,tambinllamadadel "riesgoimprevisible",ode "lesinsobreviviente",esel
medioquelacienciajurdicaproporcionaparaque,antecircunstancias extraordinarias o
anormaleseimprevisiblesposterioresalacelebracindeuncontratoadministrativo,pero
temporarias otransitorias,quealteranlaecuacineconmicofinancieradetalcontrato,
deteriorandodichaecuacinenperjuiciodelcocontratante,stepuedarequerirlaayuda
pecuniaria del Estado para obviar esa crtica situacin y poder, as, cumplir o seguir
cumpliendoelcontrato.Desdeluego,talescircunstanciashandeserajenasalavoluntad
delcocontratante.
Elmencionadoeselconceptofundamentaldeloquehadeentendersepor "teoradela
imprevisin",acuyorespectohayuniformidadendoctrina(803).Peroladiscrepancia
aparececuandosetratadeestablecerculdebeserelorigenolaprocedenciadelhechoo
acto determinante del deterioro econmico que recibe el cocontratante. Aparte de la
controversia sobre si los fenmenos o hechos naturales (es decir, procedentes de la
"naturaleza" misma)puedenseradmitidos comocausantesdeldesequilibrioeconmico
quedalugaraqueseapliquelateoradelaimprevisin,enparticulardichadiscrepanciase
refiere a los hechos o actos que proceden de autoridades pblicas (804) . De qu
autoridadespblicasdebenprocedertaleshechosoactos?Hadetratarse,enfin,deun
hechooactoimputablealEstado?Heahlacuestin.
Paraunsectordoctrinal,cuandoelquebrantamientodelaecuacineconmicafinanciera
queafectaalcocontratanteprovengadeunaactituddelEstado,elhechooactorespectivo
debeprocederdeunaautoridadestatal distinta delaqueintervinoenlacelebracindel
contrato;paraotrosectordeladoctrinaesehechooactotantopuedeprovenirdelamisma
autoridad pblica que intervino en la celebracin del contrato, como de una autoridad
pblicadiferenteasa(805).Perosiempresetrataradeunhechooactoprocedentedel
Estadooimputableaste.

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Yaprecedentementesostuvequecuandolamedidaquecausaeldesequilibrioeconmico
financierodelcontrato,lesionandoasalcocontratante,provienedeunautoridadestatal,
"cualquiera"fuesedichaautoridad,lasituacincreadaencuadraenlateoradel"hechodel
prncipe"(lea"administrativa"),salvoquelaautoridadpblicaemisoradedichamedida
pertenezcaaunaesferauordenjurdicodistintodelcorrespondientealaautoridadque
intervinoenlacelebracindelcontrato(verbigracia,contratocelebradoporunaprovincia
queresultaalteradoporunamedidadictadaporlaNacin),encuyosupuesto,tratndosede
esferas jurdicas distintas, la situacin mencionada es enteramente asimilable a la del
acontecimientoperturbador "extrao" o "ajeno" alavoluntadestatal(lea "econmica"),
quedandoporelloencuadradoenla"teoradelaimprevisin".Vaseloqueexpuseenel
n770.
Por tanto, para que sea procedente y aplicable la "teora de la imprevisin", el
acontecimientocausantedeldesequilibrioeconmicofinancierodelcontratonodebeserle
imputablealEstado:silofuere,tendravigenciael"hechodelprncipe",salvocomoyalo
expresqueelreferidoacontecimientoprovengadeunaautoridadpblicapertenecientea
unaesferauordenjurdicodistintodelquecorrespondealaautoridadqueintervinoenla
celebracin del contrato, en cuyo caso por la razn ya dada la situacin creada es
enteramente asimilable a la del acontecimiento perturbador "extrao" o "ajeno" a la
voluntadestatal.Estahiptesisresultasimilaralaqueseproducirasilamedidaohecho
perturbadorprovinierendeunEstadoextranjero.
De modo que el origen del lea "econmica", que hace aplicable la "teora de la
imprevisin",noradicaendecisionesoactitudesconcretasdelEstado:dichaleanolees
imputable a ste.Laexistencia detal lea noobedece aconductas ocomportamientos
especficosdelaautoridadpblica,sinoaunaseriedeimponderables queactanose
manifiestanporvarefleja,tantodecarcterinternocomointernacionaloexterno,yque,
al unirse, dan como resultado ese llamada lea "econmica" que se especifica en
fluctuaciones del mercado, con las consiguientes alzas en los precios de costo de los
productosydelamanodeobra,desocupacin,desvalorizacindelamoneda,restriccinde
los gastos o consumo por parte de los administrados o particulares, etc. El lea
"econmica",lejosdeserleimputablealEstado,constituyeunfinnoqueridoporste,al
cualendefinitivaperjudica.
Taleslasituacinquehaceaplicablela"teoradelaimprevisin".
Encuantoasusconsecuencias,ladiferenciaesencialentrela"teoradelaimprevisin"yel
"hechodelprncipe"radicaenlaextensindelresarcimientoquerecibeelcocontratante.Si
seaplicala"teoradelaimprevisin",elcocontratanteslotendrderechoauna"ayuda"
estatal (resarcimiento "parcial"); si se aplican las reglas del "hecho del prncipe", el
cocontratantetendrderechoaunaindemnizacin "integral".Desdeluego,laposibilidad
deaplicarunasuotrasreglasnodependedelavoluntaddelcocontratante,sinodelas
circunstancias que hayan determinado el quebrantamiento de la ecuacin o equilibrio
econmicofinancierodelcontratoadministrativo.Enconcreto:lateoradelaimprevisin
slotiendeaevitarodisminuirperjuicios.Peronotiendeaasegurargananciasobeneficios.

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Deahquedichateoranicamentetomeencuentaeldaoemergenteyenmodoalgunoel
lucro cesante (806) . Precisamente, el "origen" o "nacimiento" de la teora de la
imprevisinrespondia "evitarprdidas"quetrastocabanesencialmentelaeconomadel
contrato(vasemsadelanten778).
Resulta,entonces,defundamentalimportanciadistinguirdebidamenteentre "teoradela
imprevisin",caracterizadaporellea"econmica"nocreadaporelEstado,y"hechodel
prncipe" ("actodelsoberano"),caracterizadoporunlea "administrativa" creadaporun
comportamientodelaautoridadpblica.
776.La"imprevisin",quediolugarala"teoradelaimprevisin",relacinaseconciertas
figuras jurdicas delas que,noobstante presentar algnaspecto anlogo, sediferencia
netamente.Talesfigurassonla"fuerzamayor",la"lesin"yel"hechodelprncipe".Por
separadomereferiracadaunadeellas.
a)Fuerzamayor
Sibienexisteunaevidentecorrelacinente"imprevisin"y"fuerzamayor",lasdiferencias
entreellassonfundamentales.
Ambas figuras reposan sobre la misma nocin bsica: los acontecimientos que
respectivamentelasdeterminandebenserajenosoextraosalavoluntaddelaspartes.
Adems,tantola"fuerzamayor"comola"imprevisin"debenresponderaacontecimientos
"imprevisibles".Talessonlassemejanzas.
Perodifierenfundamentalmente:a)Enloquerespectaala "ejecucin" delcontrato.La
fuerzamayortornaimposibletalejecucin;laimprevisinslolahacemsonerosa(807).
b) Mientras la fuerza mayor altera el equilibrio contractual de manera "definitiva", la
"teora de la imprevisin" slo es explicable cuando tal trastorno es "temporario" o
"transitorio".Vern722.
Conacierto,unautordijoquelateoradelaimprevisinesunateoraadministrativadela
fuerzamayor(808).
b)Lesin
Tantoenla"lesin"comoenla"imprevisin"apareceundesequilibrioeconmicoque
perjudicaaunadelaspartescontratantes.Peromientrasenla"lesin"esedesequilibrioes
concomitante conlacelebracindelcontrato,enla"imprevisin"talestadodecosasse
produceaposteriori(809).
Porlodems,la"lesin"tienecomoconsecuencialaextincindelcontrato,entantoquela
"teoradelaimprevisin"tiendeatodolocontrario,esdecirtiendeamantenerlavigencia
delmismoyalograrsucumplimiento(810).Noobstante,cabeadvertirquenotodaslas
legislacionesadmitenexpresamentela"lesin"comoviciodelosactoscontractuales;pero
los tribunales, a travs de sus fallos, para salvar el vaco legislativo y evitar obvias

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violacionesalajusticiaconmutativa,interpretandoconplausiblesentidolostextosasu
alcance,suelenaceptarlacomocausaldenulidaddelrespectivocontrato(811).
c)Hechodelprncipe
Entrela"imprevisin"yel"hechodelprncipe"hayunaspectocomn:ambostiendena
indemnizar alcocontratante.Peroauneneseordendeideas sedisocianporcompleto:
mientraslaindemnizacinquecorrespondedeacuerdoalasreglasdel"hechodelprncipe"
es "integral", de acuerdo a la "teora de la imprevisin" dicho resarcimiento es slo
"parcial",porquenicamenteimplicauna"ayuda",una"colaboracin"delEstadoparaque
sucocontratantesalveelmomentocrticoypuedacumpliryseguircumpliendoelcontrato.
Sinembargo,ladiferenciafundamentalentre"imprevisin"y"hechodelprncipe"radica
en el origen del acontecimiento productor del desequilibrio econmicofinanciero del
contrato.Mientrasqueenel"hechodelprncipe"dichoacontecimientoobedeceaunhecho
oactoimputablealEstado,enlostrminosaqueyamehereferidoenla"imprevisin"ese
acontecimientoperturbadornoobedeceahechooactoalgunoimputablealEstado,tambin
en los trminos a que me he referido. En el "hecho del prncipe" juega el lea
"administrativa", en tanto que en la "imprevisin" acta el lea "econmica". Ver los
nmeros770y775.
777.Muchosehaescritoacercadelfundamentojurdicodela"teoradelaimprevisin".
As,ungrupodetratadistassostieneopinionesoteorasencuyomritodichofundamento
radicaenla"voluntad"deloscontratantes.Pornotodoscoincidenenquformaacteen
estola"voluntad";deahquetalgrupodeopinionessesubdividaasuvez(teorasdela
"presuposicin",dela"superveniencia",del"error",dela"basedelnegocio",etc.).Otro
sectordoctrinaltieneenconsideracin,noesavoluntad,sinofactoresextraosaella(buena
fe,moral,nocinmismadederecho,principiospurosdeste,enriquecimientosincausa,
abusodelderecho,etc.)(812).Enrealidad,todasesateorasyopinionesfueronexpuestas
conrelacinalderechoprivado,enelcual,cuandonoexistaunanormaqueincorporela
"teoradelaimprevisin"alordenjurdico,esdifcilhallarleunfundamentoqueobliguea
suaplicacin.Noocurrelomismoconelderecho"pblico","administrativo"enestecaso.
Elderechopbliconohamenesterdelasexpresadasteorasparajustificar,ensumbito,la
vigenciaplenadela"teoradelaimprevisin".Principiosmstrascendentesjustificanen
talderechoelimperiodeella.
Lateoradereferenciaofrececaracteresdistintossegnselarefieraalderechoprivadooal
derecho pblico. En el mbito del derecho privado pone frente a frente intereses
"particulares";encambio,enelderechopblico,"administrativo"enlaespecie,seponen
frenteafrenteelintersparticulardelcocontratanteconelinters"general",conelinters
"pblico" representado por la Administracin. Por eso se ha dicho que la teora de la
imprevisin espropiadelderechopblico "administrativo",ydedifcil aplicacin en
derechoprivado,dondelasrelacionescontractualessetrabanentre "particulares" (813).
Precisamente,lapresenciadeeseinters"general",deeseinters"pblico",propiodel

p.201

derechopblico,encuyombitosedesenvuelveelcontrato"administrativo"propiamente
dicho,eselqueproporcionalasolucincuandosetratadedarelfundamentodelateorade
laimprevisinydelderechodelcocontratanteaserindemnizado.
Aun con relacin al derecho administrativo, los autores se esfuerzan en buscar un
fundamento jurdico a la teora de la imprevisin (814) . En nuestro derecho ese
fundamentosurgeconclaridadde"principios"constitucionales,porloqueentoncesnoes
necesariobuscarparaelloelapoyodeteorascuyaadmisinoprocedenciaessusceptible
deobjeciones.Comoloexpresarmsadelante,elfundamentojurdicopositivodelateora
delaimprevisinenelderecho "pblico"argentinoestconstituidopor"principios" que
emanandelosartculos16,infine,y17delaConstitucinNacional.
778.Ensu aplicacin aloscontratosadministrativos,lateoradelaimprevisinesde
origenestrictamente"jurisdiccional".ElmritodeesolecorrespondealConsejodeEstado
francs,que,sibienyahabahechoaplicacindeellaenpronunciamientosanteriores(815)
,laelaboreintrodujoorgnicamenteporvezprimeraenelfallo,hoyfamoso,del24de
marzo de 1916 (816) , conocido bajo el nombre de "Compagnie du Gaz Bordeaux".
Tratbasedeunacompaadistribuidoradegas,vinculadaalaMunicipalidaddeBordeaux
por una concesin de servicio pblico. Durante la guerra de 1914 dicha compaa se
encontrenlaimposibilidaddeseguirsuministrandogasalpreciofijadoenelpliegode
condiciones,pueselcostodelcarbn materiaprimautilizadaparaproducirgas haba
experimentadounenormeaumentoacausadelasituacinblica.Porellolacompaa
concesionariasolicitalaMunicipalidaddeBordeauxqueautorizaraunaumentoenel
preciodesuministrodegas,puesaspodracompensarpartedelasprdidas,yaquedelo
contrario,acausadestas,abreveplazoseveraobligadaacesarensusactividades.La
Municipalidad se neg a tal requerimiento, como tambin se neg a indemnizar
directamentealacompaaparaquestacubriesealmenosunapartedesusquebrantos.En
talsituacin,laconcesionariademandalaMunicipalidaddeBordeauxanteelConsejode
PrefecturadeLaGironde,elcualrechazlademanda.Porapelacin,stalleghastael
ConsejodeEstado.Elfamosofallode stefueemitidoenbasealasconclusionesdel
comisariodegobiernoChardenet.Ensntesis,elConsejodeEstadoestableciquesibienla
Municipalidad no poda ser obligada a consentir un aumento en el precio del gas
suministrado,declar,encambio,quelaMunicipalidaddebacubrirpartedelquebrantode
lacompaa.PosteriormenteelConsejodeEstadodeFranciatuvooportunidaddeaplicar
enreiteradasocasioneslateoraencuestin,completndolayperfeccionndolaencuantoa
los requisitos necesarios para su procedencia, incluso aplicndola a contratos
administrativosdistintosdelaconcesindeserviciopblico,respectoalacualselaaplic
enelfallodela"CompagnieduGazdeBordeaux"(817).
Talesel origen delateoradelaimprevisinenelmbitodelderechoadministrativo.
Posteriormente,tantoenFranciamismocomoenotrospases,seaatravsdelalabor
jurisprudencialcomodelalaborlegislativa,elcontenidodeesateorasefueconsolidando
ycompletando.Peroinsistoenqueelmritodehaberintuidoyadvertidosusprincipios
comoinherentesalanocinmismadederecho,ydehaberlosconcretadoenuncriterio

p.202

obligatoriodeconducta,lecorrespondealConsejodeEstadofrancs,quienlediovigencia
atravsdesusfallos.
779.Culeselfundamentojurdicopositivoencuyomritolateoradelaimprevisines
aplicable en los casos ocurrentes, dando como resultado la respectiva indemnizacin a
favordelcocontratante?
Pquignotdijoalrespecto:"Laindemnizacinsefundaenelcontratomismo,considerado
desdeelpuntodevistadelaequidadydelprincipiodeigualdaddetodosantelascargas
pblicas" (818).Enloesencialesteargumentoesexacto:comoloadvertirenseguida,
"uno"delosfundamentospositivosdelateoradelaimprevisines,enefecto,elprincipio
constitucionaldeigualdaddetodosloshabitantesantelascargaspblicas.
Desdeluego,lainvocacinala"equidad"comofundamentodelateoradelaimprevisin,
almenos enordenamientos jurdicos comoelargentino, esimprocedente,puesella, en
nuestroderecho,noesfuentejurdica(819).
Comoloexpresenotraoportunidad(820),entrenosotroslateoradelaimprevisinyla
correlativa obligacin del Estado de indemnizar a su cocontratante halla fundamento
positivoenlos "principios" delosartculos16 y17delaConstitucinNacional(821),
pues,sopretextodequecumplaelcontratoadministrativo(deevidenteintersgeneralo
pblico), al cocontratante se le estara dando un trato desigual respecto a los dems
habitantes,yaquealexigirleelcumplimientodelexpresadocontratoharaseincidirsobre
lunacargacreadaporellea"econmica"quenopesasobrelasdemspersonas,cuyo
derecho,enlaespecie,noexperimentadesmedroalgunoporrazonesdeinterspblico.No
esconcebiblequeunindividuoenespecial,alexigrseleelcumplimientodeuncontrato
administrativo,sufradetrimentoensupatrimonioobedeciendoesto,entalcaso,arazones
de inters pblico: ello implicara un olvido del "principio" constitucional de que la
igualdad es la base de las cargas pblicas (Ley Suprema, artculo 16 , in fine). En el
supuesto indicado, las consecuencias de la expresada lea econmica se las habra
particularizado en el cocontratante de la Administracin, causndole una lesin
patrimonial.Tampocoesconcebiblequeenbeneficiopblico,arazdellea"econmica"
quetrastornaoaltera laecuacin econmicafinanciera desucontrato, eladministrado
recibamenoscabopatrimonial,sinindemnizacin,comoocurrirasi,enlascircunstancias
expuestas, se pretendiera que el cocontratante cumpla igualmente sus obligaciones,
cargandoconunalesivasituacinqueexcedetodaslaspresionesdelcontrato:habraahun
menoscabodelagarantaconstitucionaldeinviolabilidaddelapropiedad(artculo17dela
Ley Suprema), ya que en beneficio del inters general se lesionara el patrimonio del
cocontratante. A las dems personas o habitantes a quienes afecte la situacin general
imperante,creadacomoconsecuenciadelosrespectivosacontecimientosextraordinariose
imprevisiblesconstitutivosdellea"econmica",nolescorrespondeindemnizacinalguna,
porcuantolasituacindetalespersonas,alnohallarseellasvinculadasalEstadoporun
contrato,noes"diferencial",nopudiendoentoncesinvocarasufavorlaexistenciadeun
perjuicioespecficoyparticularderivadodelareferidalea"econmica".Demaneraquela
"teora de la imprevisin" encuentra fundamento jurdico positivo en los expresados

p.203

"principios"constitucionalescontenidosenlosartculo16y17.Asuvez,entalescasos,la
obligacindelEstadode indemnizar alcocontratantesurgecomoobviaconsecuenciadel
"principio"tambincontenidoenelexpresadoartculo17delaConstitucin,conformeal
cualtodomenoscabopatrimonialoindividualporrazonesdeinterspblicoogeneraldebe
serresarcido:trtasedeunprincipiogeneraldederechoaplicableentodoslossupuestosde
lesin patrimonialparticular porrazones deinters pblicoynosloenlos casosde
expropiacinporcausadeutilidadpblica(822).
Talesel fundamento jurdicopositivoque,deacuerdoanuestroordenlegal,tieneentre
nosotroslateoradelaimprevisinenelmbitodelderechopblico("administrativo",en
la especie), y tal es tambin el fundamento del derecho que, en los supuestos de lea
"econmica", tiene el cocontratante a recibir una indemnizacin por los perjuicios que
entoncesexperimente.
Perocabeinsistirenqueloexpuestoserefiereexpresamentealderecho pblico,puesla
teoradelaimprevisinofrececaracteresdistintossegnselarelacioneaesaramadel
derechooalderecho privado.Enelmbitodeesteltimoponefrenteafrenteintereses
"particulares";encambio,enelterrenodelderechopblico,"administrativo"enestecaso,
seponenfrenteafrenteelintersparticulardelcocontratanteconelintersgeneral,conel
inters pblico representado por la Administracin. Por eso y sin perjuicio de las
autorizada opiniones de quienes sostienen que su aplicacin tambin es procedente en
derechoprivadosehadichoquelateoradelaimprevisinespropiadelderechopblico,
ydedifcilaplicacinenelderechoprivado,dondelasrelacionescontractualessetraban
entreparticulares(823).Comoyalodijeenunpargrafoanterior(n777),esprecisamente
lapresenciadeeseinters"general",deeseinters"pblico",propiodelderechopblico,
en cuyo mbito se desenvuelve el contrato "administrativo" propiamente dicho, el que
proporcionalasolucincuandosetratadedarelfundamentodelateoradelaimprevisin
respectoaesetipodecontratosydelderechodelcocontratanteaserindemnizado.
780.Ennuestropashabasesostenidoque,nohabiendounaleyformalqueladeclare
vigente,lateoradelaimprevisinerainaplicableenderechoadministrativo.
Sedijoas:"EnlaRepblicaArgentina,dondenoexiste,porprincipio, lajurisdiccin
administrativa sino solamente tribunales judiciales, si bien con cierta competencia en
materiacontenciosoadministrativa,seralegalmenteimposiblelaaplicacindeesateora,
yaquelostribunalesfallansegnelderechopositivo(iurecondito, no iurecondendo)"
(824).Otrosescritores,influidosportalcriterio,hicieronsimilarafirmacin(825).
Oportunamenteexpresmiopinincontrariaalatranscripta,sosteniendo,comoquedde
manifiesto en el pargrafo precedente, que en nuestro orden jurdico la teora de la
imprevisin, en el mbito del derecho pblico, tena nada menos que fundamento
constitucional: los citados "principios" emergentes delosartculos 16 y17delaLey
Suprema,porloquedichateoratieneplenavigenciaentrenosotros(826).Vadesuyoque
las "normas"ylos "principios"constitucionalesrigenaunafaltadecualquierleyformal
que los reglamente, porque esas normas y principios tienen, por s mismos, plena
operatividad(827).Micriteriofuecompartidoporotrosescritores(828);estambinla

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tesisdeotrosjuristas (829).LaCuartaConferencia NacionaldeAbogadosreunidaen

Tucumn,en1936,ensusconclusionessobreelrgimenjurdicodelasconcesionesde
serviciospblicos,siguiendoliteralmenteaGastnJze,auspicilaaplicacindelateora
delaimprevisin(830).
Demaneraquelosjuecesargentinos,alaplicarla"teoradelaimprevisin"enmateriade
contratoadministrativo,lejosdeprocedercomosepretendiiurecondendo,procederan
iurecondito,valedecirprocederanconformealderechovigente,porcuantolaaplicacin
de dicha teora es la forma prctica de hacer efectivos, en estos casos,los expresados
"principios"contenidosenlosartculos16y17delaLeySuprema.
Lateoradelaimprevisintiene,pues,baseyapoyoconstitucional.Losjuecesquela
apliquenfallaran,entonces,deconformidadconelderechopositivo(iurecondito),porque
laprimeranormaquedebeaplicartodomagistradoeslaConstitucin,ensuletrayensu
espritu.
Apartedesufundamentoconstitucional,ennuestropas,tantoenelordennacionalcomo
en el orden provincial, existen normas legales formales y materiales que se refieren,
aunqueaciertoscontratos enparticular,alateoradelaimprevisin.As,enelorden
nacional la ley 12910 , de diciembre de 1946, acepta expresamente la teora de la
imprevisin yladel hechodelprncipe conrelacinalcontratodeconstruccindeobra
pblica.Laley15285,dejuliode1960,amplielcontenidodelaanterior(831).Enel
ordenprovincialexistennormassimilares;as,enlaprovinciadeBuenosAires,atravsde
laleydeobraspblicas7201,promulgadael23dediciembrede1965,publicadaenabril
de1966,aceptalateoradelaimprevisinrespectoalcontratodeconstruccindeobra
pblica(832).Conrelacinalcontratode "suministro",enelordennacionalexisteel
decretodelPoderEjecutivo23428/48,queprohbeextenderoaplicarlaley12910adicho
contrato(833).Vadesuyoqueeldecretodereferencia es rrito,dadoelfundamento
"constitucional"delateoradelaimprevisinyelconsiguientecarcterde"ordenpblico"
delamisma;nuestrostribunales,apesardetaldecreto,aplicaronlateoradelaimprevisin
con relacin a contratos de suministro (834) . Los "derechos" del Poder Ejecutivo no
puedenalterarlosprincipiosdelaConstitucinNacional.
Desdeaosatrsyhastaelpresente,lateoradelaimprevisinfuetenidaencuentapor
nuestrostribunales,quienes,enunasoportunidades,hicieronlugarasuaplicacin(835);
otrasvecesnolaadmitieronporquenoconcurranlos"hechos"necesariosparaello(836),
opornohaberseaportadolapruebapertinente(837).Pero,alconsiderarestassituaciones,
nuestrosjuecesnosiemprealcanzaronadistinguircundoestabanfrenteaunsupuestode
"hechodelprncipe"ycundofrenteaunoquecaadentrodela"teoradelaimprevisin";
estodeterminquemuchasvecesaplicaronla"teoradelaimprevisin"cuandoenrealidad
debieronaplicarlasreglasdel"hechodelprncipe".
Enelderechocomparadonoeshomognealavigenciadela "teoradelaimprevisin"
dentrodelderechoadministrativo.As,enFrancia,cunadeellaenelcampodelderecho
pblico,suaplicacinesevidente.Ladoctrinafrancesaactualesuniformealrespecto(838)
.SelaaplicaenBrasil(839).EnUruguay,enlaspocasvecesquesetratelpunto,los

p.205

pronunciamientosdelostribunalesfueronenprincipiofavorablesalaadmisibilidaddela
teora(840).EnEspaalajurisprudenciaslo"ofrecealgunatmidadeclaracinquepueda
servir de base a la entrada de la `teora de la imprevisin (841) . En Venezuela la
jurisprudenciaadministrativanosehapronunciadoconcretamentesobrelaaplicacinde
dichateora;peroladoctrinadeesepasestimaquepuedeseraplicadaenelmismo(842).
781.Paraquelateoradelaimprevisinseaaplicadaenuncasoconcretodebenconcurrir
simultneamentediversosrequisitos.Sonlosqueindicoenlospargrafossiguientes.
782.1Antetodo,elhechooactodeterminante deldeterioro oquebrantamiento dela
ecuacineconmicofinancieradelcontrato,quelesionalaesferajurdicadelcocontratante,
deberesponderaunlea "econmica" ynoaunlea "administrativa",todoelloenlos
trminosyamencionados.Verlosnmeros770,771y775.Delocontrarioestaraseenun
supuestode"hechodelprncipe"queexcluiralaaplicacindelateoradelaimprevisin.
783.2LarelacinjurdicaqueunealaspartesEstadoycocontratantedebeconsistiren
un contrato administrativo stricto sensu, cuya nocin conceptual qued expresada en
pargrafosprecedentes(vasen594ysiguientes).
Loscontratosdederecho"privado"delaAdministracinPblicaquedanalmargendela
teoradelaimprevisin.Estaltima,tambinenelmbitodelaAdministracinPblica,
excluyealoscontratosdederechoprivadocelebradosporlaAdministracin.Endoctrina
hayuniformidadalrespecto(843).Larazndetodoestoradica,precisamente,enquees
en los contratos administrativos stricto sensu, donde aparece el inters "general" o
"pblico"quehaceprocedentelateoradelaimprevisin(vaseeln779,infine),inters
stequenocaracterizaaloscontratosdederechoprivadoocomn(844).
784.3Elcocontratantenodebehabersuspendido,pors,laejecucindelcontrato(845).
Esto es as porque, precisamente, la teora de la imprevisin tiende a "ayudar"
econmicamentealcocontratante,evitandoqueste suspenda laejecucindelcontratoy
facilitando,encambio,elcumplimientodelmismo,cualquieraseasuespecie(concesinde
servicio pblico, construccin de obra pblica, suministro, etc.). En esto hay una
fundamentaldiferenciaentreteoradelaimprevisinyfuerzamayor(vern776,puntoa.).
785.4Elacontecimientoquecausaeldeterioroeconmicodelcontrato,lesionandolos
derechosdelcocontratante,debeserextraooajenoalavoluntaddelaspartes,pues,como
ya lo expres en un pargrafo anterior, dicho acontecimiento es consecuencia del lea
"econmica",cuyanocinconceptualpusedemanifiesto.
Cualquierasealaposicindoctrinariaqueseadopte,esdeciryaseaquesevinculeonola
teora de la imprevisin al lea "econmica" y el hecho del prncipe al lea
"administrativa",lociertoesquelageneralidad deladoctrinarequierequeelreferido
acontecimientoperturbadorsea"ajeno"o"extrao"alavoluntaddelaspartesquefiguren
enelcontrato(846).Desdeluego,lateoradelaimprevisinnotieneporobjetocubrirlos
quebrantosqueresultendelamalaadministracinqueefecteelcocontratante(847),o,en
general,losqueseanconsecuenciadehechosimputablesalmismo(848).

p.206

786. 5 El acontecimiento que provoca el trastorno del contrato debe ser de efectos
"temporarios" o "transitorios" yenmodoalguno "definitivos" (849).Siasnofuerese
estarafrentealafuerzamayor,contodaslasconsecuenciasatribuidasasta(vernmeros
722y724).Porlodems,hadetenersepresentequeimplicandounamera "ayuda" la
indemnizacinque,enestoscasos,laAdministracinPblicaleefectaalcocontratante,a
findequestepuedaobviarlasconsecuenciasdelacrticasituacinenqueseencuentra,
talmera"ayuda"malseavendraconelcarcter"definitivo"delosefectosdelhechooacto
perturbadordelcontrato.
787.6Debetratarsedeuncontrato queyaestencurso.Elacontecimientoperturbador
debesurgiryproducirefectos "despus" delacelebracindelcontrato,hallndoseste
pendientedeejecucinocumplimiento.Porlodems,elcontratonodebeestarconcluido
antesdequesurjaelacontecimientoperturbador,puesentonceselcontratoyanoestaraen
cursoyelacontecimientoencuestincareceradeimportanciaasurespecto(850).
Perolasreglasdelateoradelaimprevisinsernasimismoaplicablescuando,producido
elacontecimientoperturbador,elcocontratantecumpleelcontratoafrontandolosriesgoso
perjuicios que ello le ocasionaba. Esto ltimo autoriza al cocontratante a requerir la
indemnizacinrespectiva(851).
788.7Laecuacineconmicofinancieradelcontratodebehabersufridountrastornoo
quebrantoconmotivodelhechooactodeterminantedellea"econmica".Entreelreferido
"trastorno"yelhechooacto"perturbador"debeexistirunantimacorrelacin.Laprueba
detalquebranto,inclusosuvinculacinconelhechooactoperturbador,debeseraportada
por el cocontratante (852) . No sera concebible que el cocontratante pretenda una
indemnizacinenbasealateoradelaimprevisin,silaejecucindelcontratoledejaun
beneficio(853),osinohasufridoperjuicioalguno.
789.8Elquebranto,trastornoodeterioroocasionadoporelhechooactoperturbadordebe
superarellea"normal".Vanselosnmeros761y798.Sloellea"anormal"puededar
lugaralresarcimiento(854).
lea"extraordinaria"o"anormal"eselacontecimientoquefrustraoexcededetodoslos
clculos que las partes pudieron hacer en el momento de formalizar el contrato. Las
variacionesdepreciosqueprovengandefluctuacioneseconmicascorrientesconstituyen
leasordinarias;encambio,puedenconstituir leasanormalesoextraordinarias cuando
provengan de acontecimientos anormales, excepcionales y que, por tanto, no pudieron
entrarenlasprevisionesdelaspartesenelmomentodecontratar.Comoejemplodeestos
ltimos pueden mencionarse las guerras, las depreciaciones monetarias, las crisis
econmicas,etc.(855).
Recurdese,porlodems,que,comoyaloexpres,lateoradelaimprevisinnotienepor
objeto cubrir los quebrantos que resulten de la mala administracin que efecte el
cocontratante, ni los que sean consecuencia de hechos imputable al mismo (ver
precedentemente,textoynotas786y787).

p.207

790.9Elacontecimientoperturbadorquedeterminalosaumentosdecostosodeprecios
nodebesernormalmenteprevisible.Enotraspalabras,elacontecimiento dereferencia
debeserrazonablementeimprevisible(856).
Para que la teora de la imprevisin pueda ser aplicada no es indispensable que el
"acontecimiento"mismohayasidoimprevisible;bastaconqueloseanlas"consecuencias"
de un acontecimiento ya producido en el momento de celebrarse el contrato (857) .
Determinartodoestoconstituyeunacuestindehecho,quehaderesolverseencadacaso
concretosobrelabasedelbuensentido.
As,enuncontratode "suministro",paraqueelalzainesperadadelpreciodel producto
contratadopuedainvocarseporelcocontratante,noesnecesarioquesteenlafechadela
adjudicacinodelaformalizacindelcontratotengaensupoderelproductoobjetodela
contratacin.Alcontrario:estimoqueelhechomismodetenerelproductoensupoder
impide queelcocontratanteinvoqueasufavorlateoradelaimprevisin,puesentales
condicioneslasalteracionesquepuedasufrirelpreciodeaqulnoproducenunalesin
resarcibledeacuerdoalateoradelaimprevisin.Estoesdelgicaelemental.Porotra
parte,pretenderquesialtiempodelaadjudicacinelcocontratantenotuvieseyaensu
poderelproductoobjetodel "suministro",nopuedeinvocarlateoradelaimprevisin
porqueentonceshabranegligenciasuya,ademsdeimplicarunaideaarbitrariadeloque
hadetenersepor"imprevisible" alosefectosdelateoraencuestin,vaencontradela
ideamismade"actodecomercio":adquisicinattuloonerosodeunacosamueblepara
lucrarconsuenajenacin.Elmundodelosnegociosnoexcluyelacontratacin deun
productocuyaentregarequierasupreviaadquisicin.Lateoradelaimprevisinseaplica
enesemundonormaldelosnegocios,ytiendeafacilitarstos.Portanto,elnotenerenesa
oportunidadofechaelproducto,noobstaaque,anteunalzainesperadadelpreciodel
mismo,eladjudicatarioococontratanteinvoqueensufavor,comohechoimprevisible,ese
aumentooalzadelpreciodelproductoquedebiadquirirparacumplirelcontrato.Dicho
producto,incluso,puederequerirsuprevia "fabricacin",circunstanciaquecorroborala
afirmacindequenoesnecesarioqueaqulsehalleenpoderdequienresulteadjudicatario
ococontratante:entalessupuestos,laelevacindelcostodelamanodeobraydelos
elementos requeridos para la fabricacin pueden producir un quebranto que integre el
conceptojurdicode"imprevisin"(858).
Unautordijoqueelrequisitodel "acontecimientoimprevisible"es,posiblemente,elms
importanteenesteordendeideas,alextremodequelarespectivateoratomdelsu
denominacin(859).
Enqupuedeconsistirel "acontecimientoimprevisible" quetrastornalaeconomadel
contrato,alternandolaecuacinfinancieradelmismo?
El deterioro de la ecuacin econmica del contrato no es indispensable que sea
especficamente determinado por un trastorno o acontecimiento econmico. Pero s es
indispensable que dicho acontecimiento cualquiera sea ste tenga "consecuencias"
econmicasyquestasseanlesivasparaelderechodelcocontratanteenlascondiciones
requeridasparalaprocedenciadelateoradelaimprevisin.As,dicho"acontecimiento",

p.208

aunque frecuentemente es de tipo u orden econmico, puede consistir en las

"consecuencias" de cualquier otro acontecimiento extraordinario e imprevisible; por
ejemplo: disminucin delas entradas dedinero debida ala reduccin delrecorrido de
vehculosafectadosalserviciopblicodetransporte,determinadoestoporlashostilidades
blicas("guerra");etc.(860).
Esasconsecuenciaseconmicaspuedenobedeceracausasdiversas:
a) Ante todo, dichos acontecimientos han de responder a hechos o circunstancias
constitutivosdellea"econmica",enlostrminosyaanalizados(vern775).Loshechos
oactosdeterminantesdellea"econmica"sonopuedensermuyvariados(861).
b) Pueden responder, asimismo, a acontecimientos de orden "natural", verbigracia un
temblor de tierra de gran violencia. As, el Consejo de Estado de Francia consider
aplicableslosprincipiosdelateoradelaimprevisincuando,acausadeuntemblorde
tierradeviolencia excepcional, unacompaa, titular delserviciodecomunicaciones a
travsdecablestelegrficos,debiefectuartrabajosdereparacindestos,deimportancia
talquesobrepasabanenmucholoquelaspartespudieronconsiderarenelmomentode
formalizar el contrato (862) . En este supuesto era evidente que los hechos ocurridos
excedan del lea "normal", constituyendo, en cambio, un lea "extraordinaria" o
"anormal".Paradeterminarcundoaunacontecimientodeorden"natural"debetenrsele
comosupuestode"fuerzamayor"ycundodebeconsiderrselecomocomprendidoenla
"teoradelaimprevisin",tngasepresentelodichoenunpargrafoanterioracercadel
criteriodistintivoentreambasfigurasjurdicas(vaseeln776,puntoa.).
791.10Paraqueseaaplicablelateoradelaimprevisinserequierequeelrespectivo
contratotengadeterminada duracinoqueseanvariasysucesivaslasprestaciones del
cocontratante?
Lageneralidaddeladoctrinasostienequelaexpresadateorasloesaplicableacontratos
de vigencia prolongada, de larga duracin, o de cierta duracin, que comportan
obligacionesconprestacionessucesivasomltiples,uobligacionesatrmino,siendo,por
consiguienteagregaunescritorinaplicablealacompraventaalcontado(863).Enmodo
alguno comparto tales afirmaciones. La teora de la imprevisin no slo es aplicable
tratndose de contratos de vigencia prolongada o de tracto sucesivo, sino tambin en
aquellosdondelaprestacindelcocontratanteesnica;estambinaplicabletratndosede
contratosdecumplimientoinmediato,aunqueno"instantneo"conreferenciaalmomento
desuformalizacin.Tododependedelascircunstanciasdelcasoconcreto(864);estoes
fundamental. Aparte de ello, advirtase que una compraventa "suministro", en estos
casos,sibienpuedeseral"contado",laentregadelacosaoproductopuedeser"diferida",
locualabreclaramentelaposibilidaddequeentrenenjuegolasreglassobre"imprevisin"
(865).
TantolaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,comolaCmaraFederaldeApelaciones
de la Capital, declararon aplicable la teora de la imprevisin en contratos que
respectivamenteimplicabanun"suministronico",decumplimientoinmediato(866).

p.209

Lacuestinplanteadaseconcretapreferentementealcontratodesuministrodeprestacin
nica.Peroigualmentepuedesuscitarseencualquierotrocontratodeprestacinsimilar.En
estetipodecontratos,enelordendeideasqueaqucontemplo,lonicociertoesquela
teoradelaimprevisinnoseraaplicablesielacontecimientoperturbadorseprodujere
despus de "cumplido" el contrato, pues precedentemente qued dicho que, para la
procedencia de dichateora, hadetratarse decontratos en cursoynode contratos ya
cumplidos(vern787).Deahqueresultarailgicopretenderqueseapliquenlasreglasde
lateoradelaimprevisinacontratosdecumplimiento instantneo,esdeciracontratos
cuyo cumplimiento fue simultneo o concomitante con relacin al momento de su
formalizacin.
Nohayraznalgunaqueobstealaaplicacindelateoradelaimprevisinencontratosde
prestacinnica yasetratedeuncontratode"suministro"odeotrotipodecontrato,
mxime cuando en los contratos de suministro, por ejemplo, el cocontratante no tiene
porqutenerensupoderlacosaoproductoobjetodelcontratoenelmomentodeserleste
adjudicado,oenelmomentodehaberquedadoperfeccionadoporotromediodispuestopor
lalegislacinvigente(vertextoynota797).
792. La "teora de la imprevisin" tiene vigencia respecto a cualquier contrato
"administrativo"propiamentedicho.
Sibien,enelordenjurdico,larelacindefinitivadetalteorarelacinaseala"concesin
deserviciopblico",locualtuvolugarporvajurisprudencial(vern778),lociertoesque
ellaysus "principios" sonigualmenteaplicablesacualquierotrocontrato administrativo
strictosensu.Ladoctrinaestdeacuerdoenello(867).Tododependedeque,enelcaso
concreto,concurranlosrequisitosquehacenaplicablelateoraencuestin(vernmeros
781791).Sidichosrequisitosnoconcurrieren,lateoradereferencianoseraaplicable,ya
setratedelaconcesindeserviciopblico,odecualquierotrocontratoadministrativo.
En consecuencia, la "teora de la imprevisin" tiene vigencia en todos los contratos
"administrativos",entantoconcurranlosrequisitosnecesariosparaello.As,entreotros,es
aplicablealossiguientescontratos:
a)"Concesindeserviciopblico"(868).Esdeadvertirqueacercadeestecontratonunca
hubo cuestin en cuanto a si proceda o no aplicar la teora de la imprevisin, pues,
precisamente, la aplicacin de dicha teora en el campo del derecho pblico tuvo
originariamenteencuentaalaconcesindeserviciopblico(vern778).
b)"Construccindeobrapblica"(869).Precisamente,ennuestropasesrespectoaeste
contratodondeexistennormaslegales formales delaNacinydelasprovincias que
regulanlaaplicacindela"teoradelaimprevisin".Cronolgicamenteesdeimportancia
laleynacional12910,queprevlaaplicacindela "teoradelaimprevisin" yladel
"hechodelprncipe"enelcontratodeconstruccindeobrapblica.Tngasepresentelaley
n21392.

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c) "Suministro" (870).Aunqueentre nosotros,enelordennacional, existi eldecreto

23428/48,queprohibaextenderoaplicarlaley12910adichocontrato,vadesuyoquetal
decretoerarrito,segnloexpresprecedentemente(n780,textoynotas773774).En
cuantoalasdisposicionesdelReglamentodelasContratacionesdelEstadosobrereajuste
deprecios,vanseeln772,punto2,textoynota733bis,yn794,punto1,letrad.,texto
ynota816.Actualmentetngasepresentelaley21391.
d)"Transporte"(871)
En cuanto a la aplicacin de la teora de la imprevisin a los dems contratos
"administrativos",correspondeadvertirqueningn"principio"jurdicoseoponeaello.
Slo ser menester que en el caso concreto concurran, como dije, los "requisitos"
necesariosparaquelateoradereferenciaseaaplicable(nmeros781791).
793.Quinespuedeninvocarlateoradelaimprevisin?
Desde luego, puede invocarla todo cocontratante de la Administracin en un contrato
"administrativo", siempre que concurran los requisitos exigidos para la procedencia de
dichateora.Estonoofrecedificultadalguna.
Pero si el cocontratante puede invocar la imprevisin podr tambin invocarla la
"Administracin Pblica" (Estado) que es la otra parte en tales contratos? Dado el
"fundamento"yla"ratioiuris"delateoradelaimprevisinenderechoadministrativo(ver
n779),vadesuyoquelaAdministracinPblicanopuedeinvocarasufavorlateorade
referencia.Estoesas:
a)Porque,precisamente,talteoratiendealograrqueel "cocontratante" nosufralesin
patrimonial por razones de "inters pblico" o "general",y pueda entonces cumplir el
contrato.Aestotiendefundamentalmentedichateora.Eseinterspblicoogeneralhllase
representadoporla"AdministracinPblica"("Estado")yestcompenetradoconella.En
talescondiciones,laAdministracinPblicanopodrasostenerquehasufridolesinpor
razonesdeinterspblicoogeneral,puesstayella,enesteordendeideas,seidentifican.
b)El"interspblico"o"general"constituyelaraznesencialdelaactividaddelEstado,
alpropiotiempoquelasatisfaccindeeseintersconstituyelarazndelaexistenciadel
Estado, quien, por tanto, debe absorber todos los costos necesarios para lograr tal
satisfaccin. Con el objeto de que todo esto funcione o resulte as y el Estado pueda
desenvolversuactividad,eldeberprimariodelosadministradosconsisteensatisfacerlas
cargasimpositivasqueelEstadolesimponga.Vadesuyo,entonces,quelaAdministracin
Pblica("Estado")nopuedeinvocarasufavorlateoradelaimprevisin,yaquetodolo
atinentealasatisfaccindelinterspblicoogeneralest,porprincipio,acargodeella.
c)Advirtase,porlodems,que,siendoendefinitivael"Estado"lacontrapartedelos
contratosadministrativos pueslaAdministracinPblicaintervienecomo "rgano" del
Estadoyennombredeste,silaAdministracinreclamaseunaindemnizacinenbasea
lateoradelaimprevisin,ystafueseotorgada,resultaraqueelEstadoseindemnizaraa

p.211

smismo,loqueesinsensatosuponer.Losadministrados,seanonococontratantedela
AdministracinPblica,nadatienenqueabonarlealaAdministracinPblica("Estado")
para que se reintegren quebrantos que haya experimentado al satisfacer exigencias del
interspblicoogeneral,pueslosadministrados inclusoloscocontratante cumplenal
respectosudeberjurdicoabonandolosimpuestosexistentes.
d)Porltimo,cuadraadvertirqueenelordendeideasqueaquconsidero,ladistincin
entrecontratosadministrativosde"colaboracin"ycontratoadministrativode"atribucin"
es intrascendente, pues en ambos supuestos el inters pblico est representado por la
Administracin(872).Enloscontratosadministrativosde "colaboracin" laprestacin
esencialnoestacargodelaAdministracin,sinodelcocontratante,porloqueendicho
tipo de contratos la Administracin Pblica no podr invocar quebrantos resarcibles a
travsdelateoradelaimprevisin.Enloquerespectaaloscontratosadministrativosde
"atribucin",dondelaprestacinprincipalestacargodelaAdministracinPblica,sta
difcilmenterecibirquebrantoalgunoquepuedasercubiertorecurriendoalosprincipios
delateoradelaimprevisin,todoellosinperjuiciodeque,comoyaloexpres,tambin
en este tipo de contratos el inters pblico o general est representado por la
AdministracinPblica,acuyo cargo debequedarelcostodelasatisfaccin dedicho
inters.
Las "empresas del Estado" pueden invocar a su favor la teora de la imprevisin?
Laubadre,aunqueconespecialreferenciaalasempresas"nacionalizadas"(sobreestover
eltomo1delapresenteobra,n132),consideraqueenprincipionohayobstculojurdico
algunoqueseopongaaello,aunqueadmitequeentalescasoslaaplicacindeesateora,
inclusotratndosedeempresasnacionalizadas,aparejaraalgunasdificultadesprcticasy
llegara,enciertosaspectos,averdaderasdeformacionesdelamisma(873).Nocomparto
talpuntodevista,auncuandoseloparticulariceconempresasnacionalizadas,yaqueesto
ltimoenmodoalgunodecidelacuestin,pueslosproblemasjurdicosqueplanteanlas
empresasnacionalizadassonexactamenteigualesalosquesuscitanlasempresascreadas
directamenteporelEstado,correspondiendoenambossupuestosidnticassoluciones(ver
tomo1).EstimoquelasempresasdelEstado,yaseaqueestnconstituidascomoentidades
autrquicas institucionales ocomo meras personas jurdicas, ocomo personas jurdicas
pblicas no estatales, tcnicamente no pueden invocar en su favor la teora de la
imprevisin. Si estuvieren constituidas como entidades autrquicas, la razn de esa
imposibilidadessubstancialmentelamismaqueobstaaquelaAdministracinPblicase
ampareenlateoradereferencia,pueshaderecordarsequelaentidadautrquicaintegra
loscuadrosdelaAdministracinyperteneceasta.SilaempresadelEstadofueseuna
simple persona jurdica o una persona jurdica pblica no estatal, dicha imposibilidad
derivaradequeesinconcebiblequelaempresadelEstadodemandeal"Estado",quefue
sufundadoryessu"exclusivo"propietario.Elbuensentidoexcluyelaposibilidaddeque
dichas empresas pretendan ampararse en la teora de la imprevisin. Si efectivamente
hubiesensufridounquebrantoporhechosoactosnoimputablesespecficamenteaellas,la
situacinascreadapodrahallarsolucinrecurriendoaotrasvasjurdicascompatibles
conlandoleocarcterdeesasempresas:elEstadopodradarlesuna"subvencin",podra
autorizarunaumentodelosprecios,podrahacersecargodelquebrantodelaempresa,etc.

p.212

Endefinitivaselograralomismo,perohaciendousodeunafigurajurdicaidnea,es
decir,selograralomismosobrelabasedelrespetoalos"principios"dederecho.
Las sociedades de economa mixta pueden invocar en su apoyo la teora de la
imprevisin? Desde que dichas sociedades no pertenecen a los cuadros de la
Administracin,puesconstituyenmeraspersonasjurdicasprivadasopblicasnoestatales
(vertomo1,n153),ydesdequeelEstadonoeselnicointegrantedeesassociedades,
esobvioquenoexisteraznalgunaqueobsteaqueinvoquenensufavorlateoradela
imprevisin.Enesteordendeideas,lasituacindelassociedadesdeeconomamixtaesla
mismaqueladecualquieradministradoqueactecomococontratante.
794.Lateoradelaimprevisintiene"caracteres"quelamanifiestanclaramente,ydelos
cualesdedcenseconsecuenciasfundamentales.Dichoscaracteresson:
1Esde"ordenpblico"(874),pueslateoradelaimprevisinnorepresentanicamente
unaventajaeconmicaparaelcocontratante,sino, antetodo,unmediodeasegurar,en
beneficiodelinterspblicoogeneral,elcumplimientodeloscontratosadministrativos
(875).Portanto:
a)Existecomoprincipioesencial(876).Ennuestropaslaexistenciadelateoradela
imprevisinhallafundamentoenlaConstitucin("principios"delosartculos16y17).
b)Esimplcita.Norequiereserpactadaporlaspartes.Seaplicadeplenoderecho(877).
c) Su existencia en el orden jurdico no requiere norma expresa que la consagre o
establezca.
d)Nopuedeserobjetode "renuncia" porpartedelcocontratante. Enconsecuencia, el
derechoainvocarlanopuedeservlidamenteexcluidodeuncontrato,pues,implicando
estolarenunciaainvocarla,olaimposicindetalrenuncia,elloserarritodadoelcarcter
de"ordenpblico"querevistelateoradelaimprevisin(878).
2Noaparejaunaindemnizacin"integral",sinounamera"ayuda"delEstadoparaquese
restablezca el equilibrio econmico financiero del contrato, quebrado o alterado como
consecuencia del acontecimiento extraordinario e imprevisible en cuestin (lea
"econmica").Enesteaspectosedistingueclaramenteel"hechodelprncipe"dela"teora
delaimprevisin",puesenaqullaindemnizacines"integral".
795. La incidencia del acontecimiento perturbador (lea "econmica"), al trastornar o
alterarlaecuacineconmicofinancieradelcontratoadministrativo,dalugaral"estadode
imprevisin", que a su vez abre el "perodo extracontractual", as llamado porque la
situacin creada hllase "fuera" de lo convenido; precisamente, se trata de cargas
imprevisibles que las partes nopudieron tener presentes enel momento decelebrar el
contrato, siendo, en consecuencia, ajenas a ste (879) , todo ello sin perjuicio de la
subsistenciadelvnculocontractualoriginario(880).

p.213

El"estadodeimprevisin",pues,noeximealcocontratantedesuobligacindeejecutaro
cumplirelcontrato.Deahquesidichococontratante,enlugarderequerirelresarcimiento
por"imprevisin",abandonalaejecucinocumplimientodelcontrato,incurriraenfalta,
hacindosepasibleentoncesdelassancionescorrelativas(881).
Siproducidoeltrastornoeconmicofinancierodelcontrato,elcocontratanteinvocareensu
favor la teora de la imprevisin, y sta fuere aplicable, ello dara como resultado o
consecuencia la "revisin" del contrato para comprobar si efectivamente se produjo el
trastornooalteracinalegadoyenqumedida.Encasoafirmativo,elcocontratantetendr
derecho a la correspondiente "indemnizacin". Cul es el "rgimen", cules los
"principios" quegobiernanaestaltima?Acontinuacinmereferiralcriterioaseguir
paraestablecerlaindemnizacinafavordelcocontratante.
796.a)Desdeluego,sientrelasparteshubierediscrepanciaacercadesiseprodujoonoel
"estado de imprevisin", esto deber ser resuelto por la autoridad judicial. Trtase,
ciertamente,deunconflictodeinteresesdeterminantedeunacontiendaentrepartes,cuya
solucinintegralasatribucionesdelPoderJudicial.
797.b)El"monto"delaindemnizacinoresarcimiento,porprincipio,lofijanlaspartes;a
faltadeacuerdoentreellasloestablecelaautoridadjudicial(882).Aunqueloexpuesto
constituyeel "principio",atextoexpresopuedenpresentarsemodalidadesdistintaspara
fijardicho"monto":asocurreentrenosotrosconreferenciaalcontratodeconstruccinde
obrapblica,pueslaley12910,artculo7,segundaparte,establecequeloscontratistas
queseacojanalosbeneficiosdedichanorma,seentiendequeenlopertinenterenunciana
todaaccin judicial; eldecreto reglamentario delamencionada ley decreto 11511/47,
artculo 8 crea una "Comisin Arbitral" encargada de estas cuestiones. En el lugar
oportuno,alreferirmeenespecialalcontratodeconstruccindeobrapblica,volvera
ocuparmedeesaComisinArbitral.
798.c)Parafijarlaindemnizacinslosetienenencuentalas"prdidas"sufridasporel
cocontratante.Sobreesabasesefijalaindemnizacin.Las"ganancias"dejadasdepercibir
nosetienenencuenta aestos efectos (883);ello es asporqueenestossupuestosla
indemnizacinslotienecarcterde"ayuda"paraqueelcocontratantesupereelmomento
crticoenqueseencuentra,ypuedaentoncesseguircumpliendoelcontrato.Enestoscasos
laindemnizacin,nosiendo "integral",notienealcancede "reparacin":implica,como
dije, una mera "ayuda". Lo expuesto explica y justifica la improcedencia del "lucro
cesante"comorubroresarcibleoindemnizableenmateriadeteoradelaimprevisin,pues
sta slo toma en cuenta la reparacin de parte de las "prdidas" sufridas por el
cocontratante,yenmodoalgunoelreconocimientode"ganancias"nopercibidas.
Perotampocotoda"prdida"oquebrantodelcocontratanteesindemnizableoresarciblede
acuerdoala"teoradelaimprevisin":alosefectosdelresarcimientosloseconsideran
lasprdidasodeteriorosqueexcedenosobrepasenellea "normal" u "ordinaria";vale
decir,slosonresarcibleslasprdidasoquebrantos"extraordinarios"o"anormales".Los
quebrantos o prdidas integrantes del lea "normal" quedan a cargo exclusivo del
cocontratante,constituyendounfondomnimonoresarcible.Determinarcundoseesten

p.214

presenciadeunaprdida "normal" u "ordinaria" constituyeunacuestindehecho,que

deberesolverseencadacasoconcreto.
Como criterio general puede decirse que la prdida oquebranto "muy pequeo" no es
indemnizableenmritoala"teoradelaimprevisin";unmenoscabodeesandoleintegra
ellea"normal"u"ordinaria",cuyaabsorcinquedaacargodelcocontratante(884).
799.d)Porprincipio,deacuerdoala"teoradelaimprevisin",ycontrariamentealoque
acaece con el "hecho del prncipe", el resarcimiento no cubre "todo" el quebranto
experimentadoporelcocontratante.Estoesasporqueprevaleceelprincipiodequedicha
indemnizacinsloimplicauna "ayuda" departedelEstado,ideaquearmonizaconel
"fundamento"delateoradelaimprevisin(vernmeros777y779),conlaraznquele
asignaalamismacarcterde"ordenpblico"(vern794,punto1)yconlacircunstancia
detratarsedecargas "extracontractuales",esdecir "ajenas" alcontratoynoimputables
especficamentealEstado.
DichoquebrantosedivideentreelcocontratanteyelEstado.Talesel "principio" (885)
que,desdeluego,puedevariaratextoexpreso.As,mientrasenFranciacunadelateora
delaimprevisinensuaplicacinenelderechoadministrativoelquebrantogeneralmente
esabsorbidoensu"mayor"parteporelEstado,nuestraley12910,artculo1,sibiencon
particularreferenciaalcontratodeconstruccindeobrapblica,dicequetalquebranto
puedequedaracargodelEstadoensutotalidadosloparcialmente,segnloscasos.De
modoque,ennuestropas,enciertos supuestoslaindemnizacinpor "imprevisin",si
fuere "total", resultara de mayor amplitud que la admitida por el Consejo de Estado
francs.
Comocriterio"general",debequedaracargodelcocontratanteelquebrantoquenoexceda
del lea "normal" u "ordinaria" (886),quebranto queentonces quedacomounfondo
mnimonoresarcible.
ConrelacinaFrancia,refirindosealaafirmacindequelacargaextracontractualse
"divide"entelaAdministracinPblicayelcocontratante,unautordijoqueellotieneun
merovalorsimblico,porqueesraroqueunporcentajesuperioralcincoporciento(5%)
seaimpuestoalcocontratante.LaAdministracin,dicedichoexpositor,soportaengeneral
del noventa al noventa y cinco por ciento de la carga extracontractual (887) . Se ha
considerado que esta criterio trasunta una sana poltica: mantine la confianza en la
Administracin Pblica de parte de los cocontratantes y permite, as, que dicha
Administracincuenteconeventualescolaboradoresidneos(888).
800.e)Paradeterminarelporcentajeenquedebedividirselacargaextracontractualentre
laspartes,eljuezcomoloexpresoportunamenteelConsejodeEstadodeFranciadebe
realizar una "interpretacin razonable del contrato", para lo cual han de considerarse
diversosfactores:losesfuerzosrealizadosporelcocontratanteparasuperarlasdificultades
aparecidaso,porelcontrario,susnegligenciasaesosefectos;lasituacingeneraldela
empresa;laestabilizacineconmica;labuenaomalavoluntadquehayademostradola
Administracin Pblica, ya que a veces sta se opone sistemticamente a los

p.215

requerimientosdelcocontratante;siantesdeaparecerelleaeconmicalaempresaprodujo
onobeneficios;etc.(889).
801.f)Conocidoelcriterioparadeterminarelporcentajeenquelaspartesparticiparnde
lacargaextracontractual,cuadraahoraestablecerqumediosprobatoriospodrnutilizarse
paradeterminarel"monto"delperjuiciooquebrantosufridoporelcocontratante.
Por principio, en el mbito jurisdiccional judicial puede utilizarse cualquier medio de
pruebaadmitido porelordenamiento jurdico.Enparticular tendrgranimportancia la
prueba"pericial"(890).
Cuandolacuestinsedebataenelmbitoexclusivamente"administrativo"loquepuede
resultar de una opcin hecha por el cocontratante, suelen existir normas aplicables al
respecto.Asocurreennuestropastratndosedelcontratodeconstruccindeobrapblica
ydeloscontratosaqueserefiereelartculo55delaleydecontabilidaddelaNacin
(decretoley23354/56).
Enmateriadecontratosdeobrapblica, tantolaley12910,artculo 2,ysudecreto
reglamentario 11511/47,artculo 7,como laley 15285 ysus decretos reglamentarios
14304/60 y 6927/61, sealan los medios para acreditar los quebrantos sufridos por el
cocontratante.
Enloquerespectaaloscontratosqueconsideraelartculo55delaleydecontabilidadde
laNacin(compraventa,locacin,arrendamiento,trabajososuministros),elReglamento
delasContratacionesdelEstadoprevlamaneradeacreditarelmontodetalperjuicio
(inciso60delareglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad)(891).Verincisos
56y57deldecreto5720/72.
802. El "estado de imprevisin", que hace aplicable al "teora de la imprevisin", es
meramente "transitorio" (n 786). De ah que la teora de referencia, con sus
correspondientes efectos, deje de aplicarse tan pronto como el estado de imprevisin
concluya o deba drsele por concluido. Esto puede responder a dos diferentes
circunstancias: 1 que el hecho perturbador del contrato desaparezca, consolidndose
entonces la originaria situacin del cocontratante (cesacin de "hecho" del estado de
imprevisin); 2 que el trastorno contractual adquiera carcter de "permanencia",
determinandoundficitdefinitivoparaelcocontratante(cesacin"jurdica"delestadode
imprevisin)(892).
Enesteltimosupuesto carcter definitivo deltrastornocontractual laspartestienenla
alternativadecelebrarunnuevocontratoquecontemplelasactualescircunstancias,ode
rescindir el contrato (893) , pues en esta hiptesis la situacin adquiere caracteres de
"fuerzamayor"(894).
Si el "estado de imprevisin" hubiere cesado, cesa tambin el derecho a exigir que la
AdministracinPblicahagaefectiva,ocontinehaciendo,laindemnizacinpertinente.En
talsupuestoelcontratooriginariorecobrasutotalimperio.

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Lacomprobacindequeel"estadodeimprevisin"hacesadoserigeporlasmismasreglas
ycriteriosseguidosparacomprobarlaaparicindetalestado(895).
803. Antes de dar por finalizado lo atinente a los derechos del cocontratante de la
Administracin Pblica, corresponde considerar lo vinculado a la prescripcin de las
accionesquealmismopuedancorresponderleparaobtenerquelaAdministracinPblica
cumplasusdeberescontractuales(verbigracia:pagoelprecio yaseacapitalointereses,
entregadelacosaparasuuso,suscripcindelcontrato,etc.).
Qu normas han de aplicarse al respecto? Tratndose de contratos "administrativos"
propiamente dichos, deben aplicarse, ante todo, las normas "administrativas" que
contemplenlacuestin.Sinohubiereuna"norma"administrativaexpresa,ni"principios"
dederechoadministrativoaplicablesenlaespecie,corresponderrecurriralasnormasy
principios del derecho privado, "civil" en primer trmino. Tales son los principios
fundamentalesenmateriadederechoaplicableenderechoadministrativo(tantorespectoa
"actos" como a "contratos"), a la vez que sos son los principios que concretan las
relacionesdelderechoadministrativoconelderechocivil.Vanseeltomo1,n43;el
tomo2,n395,yelpresentetomo,n612(896).
Elindicadoeselcriterioseguidosistemticamentepornuestrostribunales.Aslohizola
CorteSupremadeJusticia delaNacinrespectoauncontrato de concesindeobras
pblicas (897); astambin procedi la Cmara Federal deApelaciones dela Capital
respectoacontratosdeobraspblicas(898)ydesuministro(899).Valedecir,elcriterio
denuestrostribunales,encuantoalanormaaplicableenmateriadeprescripcindela
accindelcocontratante,eselauspiciadoalrespectoporladoctrina.Enciertaoportunidad,
conrelacinauncontratodeempleopblico,elprocuradorgeneraldelaNacin,doctor
JosNicolsMatienzo,enbasealartculo4023delCdigoCivil,sostuvolaprescripcin
delderechoalcobrodeloshaberesquehabadevengadounsargentomayordelaGuardia
Nacional(900).
En materia de "prescripcin" de las acciones para obtener la nulidad de "actos
administrativos",vaseeltomo2,n500.
En cuanto a la "interrupcin" de la prescripcin por "gestiones" o "reclamaciones"
administrativasquerealicenlosadministradosantelaAdministracinPblica,pidiendoel
reconocimientodeunderecho,vaseeltomo2,n375,puntoc.,donde,porlasrazones
ah expuestas, he sostenido que a las referidas "reclamaciones" administrativas debe
reconocrselesefectointerruptivodelaprescripcin,cuandolarespectivaactividaddela
AdministracinPblicaseadetipo"jurisdiccional",ocuandoconcluyayseconcreteenun
actodesubstancia "jurisdiccional".Apartedeesto,recurdesequelaCorteSupremade
JusticiadelaNacin,actualmente,admitelaidoneidaddel reclamoadministrativo para
constituiren "mora" alaAdministracinPblica(verprecedentemente,n754,textoy
notas678681).
Porltimo,cuadrarecordardosdisposicionesfundamentalescontenidasenesteordende
ideasenlaleydecontabilidaddelaNacin(decretoley23354/56,artculo142):

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a)"LasdependenciasylasentidadesdescentralizadasdelEstadonoharnlugarporsalas
reclamacionesenquelaaccindelosrecurrentessehallareprescripta.ElPoderEjecutivo
podr,noobstante,teniendoencuentalamodalidaddecadacaso,porprevioyespecial
pronunciamientoreconoceresosderechos".
b) "Son imprescriptibles las obligaciones entre organismos del Estado nacional,
centralizadosodescentralizados,incluidaslasentidadesautrquicas,empresasdelEstadoy
laMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAires".
CAPTULO IX VICIOS O DEFECTOS DE LOS CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS
SUMARIO: 804. Cundo un contrato administrativo debe considerarse viciado o
defectuoso.805.Losviciosodefectosdelcontratoadministrativo.Principiogeneral.806.
"Saneamiento"deloscontratosadministrativos.
804. Tal como ocurre con el "acto administrativo", un "contrato administrativo" debe
considerarse viciado o defectuoso cuando aparezca en el mundo jurdico sin haber
satisfecholosrequisitosparasu"validez"oparasu"eficacia"(901).
805.Precedentemente,n593,sostuvequetodo contratoadministrativo es,substancialy
esencialmente,un actoadministrativobilateral.Esto agregu estrascendente,puesde
ello resulta que las reglas fundamentales que constituyen el rgimen de los actos
administrativos (atinentesalos"elementos"yala"expresindelavoluntad")son,por
principio,aplicablesaloscontratosadministrativos(902).
Deloexpuestoresultaquelosposiblesviciosodefectosdelos"contratos"administrativos
sonlosmismosquepuedenafectaralos"actos"administrativos.Deestomeheocupadoen
eltomo2delapresenteobra(903).Sobretalbase,lasolucinconcretadependerdel
caso particular que se considere (904) . La teora de los "actos" administrativos, con
relacinalos"contratos"administrativos,tienelamismaimportanciaquelateoradelos
"actosjurdicos"respectoaloscontratosdederechoprivado(905).
806.Desdequelosposiblesviciosdelos"contratos"administrativossonlosmismosque
puedenafectaralos"actos"administrativos,lgicamenteel"sanemiento"deloscontratos
administrativos rgese, en lo fundamental, por criterios similares a los que rigen el
saneamientodelos"actosadministrativos"(906).Entodoaquelloquenohallesolucinen
normasoprincipios "administrativos",seaplicarnlasnormasyprincipiosdelderecho
privado en cuanto stos resulten compatibles con las modalidades propias del derecho
administrativo.
CAPTULO X TERMINACIN O FINALIZACIN DE LOS CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS ("EXTINCIN" DE ELLOS Y "CESACIN DE SUS
EFECTOS")

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SUMARIO: 807. "Extincin" del contrato y "cesacin de sus efectos". Concepto.

Diferencias. Supuestos de "extincin" y supuestos de "cesacin de los efectos".
Consecuencias. 808. Medios de terminacin de los contratos administrativos. 809. a)
Cumplimiento del objeto. 810. b) Vencimiento del trmino. Destino de los bienes
pertenecientesalcocontratanteutilizadosporsteparalaejecucindelcontrato:loatinente
asutransferenciaalEstado.811.c)Revocacin.Remisin.812.d)Anulacin.Remisin.
813.e) Caducidad.Nocinconceptual;criteriobsico.Requisitosparasuprocedenciay
paradisponerla.Autoridadcompetenteparadecretarla.Vinculacinentre "caducidad" y
"rescisinunilateral"dispuestaporlaAdministracinPblica.Remisin.814.Diferencias
conla"nulidad"yconla"revocacin".815.La"muerte"yla"quiebra"delcocontratante
constituyencausasdecaducidaddelcontratoadministrativo?Supuestosaconsiderar.816.
Fundamentojurdicodelacaducidad.817.Efectosoconsecuenciasdelacaducidad.818.f)
Renuncia.Supuestosenqueesprocedente.Distincinentrecontratosde"atribucin"yde
"colaboracin".Cmoseoperala "extincin" delcontratoporrenuncia. 819.g) Rescate.
Nocin conceptual. Su limitado campo de aplicacin. Acto unilateral del Estado.
Fundamentojurdico;motivosorazonesquejustificansuprocedencia.Elrescatedebeser
"total" y no "parcial". Cundo puede efectursele. No requiere "preaviso". Tampoco
requieretextoexpresoqueloautorice. "Motivacin" delactoderescate.Indemnizacin.
820.El "rescate" frenteainstitutosafines:a)la"revocacinporrazonesdeoportunidad,
mrito o conveniencia"; b) la "ejecucin directa". Analogas y diferencias. 821. h)
Rescisin.Nocin conceptual. Especies de ella (bilateral yunilateral). Loatinente ala
"fuerzamayor".Los dostipos derescisin unilateral: principios fundamentales quelos
rigen. Legislacin argentina. 822. "Revocacin", "caducidad" o "rescisin unilateral"
dispuestasporlaAdministracinPblicacontraviniendoelordenjurdico.Impugnacin
jurisdiccionaldeducidaporelcocontratantecontraelpertinenteactoadministrativo.Qu
alcanceocontenidohadetenerelfalloqueentoncesdictelaautoridadjudicial?Remisin.
823.Uncontratoadministrativoyadisueltoofinalizadoporunacausaldeterminadapuede
ser posteriormente disuelto en base a otra causal de disolucin? Puede hacerse uso
sucesivamente dedosomscausalesdedisolucindeuncontratoadministrativo? 824.
Diversas y fundamentales cuestiones vinculadas a la terminacin o finalizacin de los
contratosadministrativos.Enumeracindedichascuestiones. 825.A.Contiendajudicial
entrelaspartesdelcontrato.Jurisdiccinantelacualdebetramitarselalitis. 826.B.El
"arbitraje" en la contratacin administrativa. Jurisprudencia y doctrina. Contratos de
"derechocomn"delaAdministracinycontratos "administrativos"propiamentedichos.
PararecurriralarbitrajelaAdministracinPblicanecesitaserautorizadaporley?El
arbitraje y la Administracin Pblica en el derecho positivo argentino. Contratos
administrativosinternoseinternacionales.Lacuestinenlos"tratados".827.C.Puedeel
Estado "transar" respecto a cuestiones surgidas con motivo de contratos
"administrativos", propiamente dichos? 828. D. Lo atinente a la "mora" de la
Administracin Pblica. Supuestos en que se produce. Lo relacionado con las
reclamacionesogestionesadministrativas:cambiooperadoenlajurisprudenciaacercade
esto. 829. E. Interpretacin de los contratos "administrativos". Nocin conceptual.
Autoridad competente para efectuarla. Criterios y reglas aplicables. Contratos de
"colaboracin"ycontratosde"atribucin".Interpretacin"textual"y"extratextual".

p.219

807.Loscontratos"administrativos"puedenterminarohallarfinpordosdistintasrazones:
1por "cesacindesusefectos";2porsu "extincin".Demodoqueunacosaesqueel
contrato"ceseensusefectos",yotradiferentequedichocontratosea"extinguido".Enel
primer supuesto el contrato termina "normalmente"; en el segundo concluye en forma
"anormal".
Comoloexpresenotroslugaresdeestaobra,refirindomealos"actos"administrativos
(907) y lo mismo corresponde decir respecto a los "contratos" administrativos, la
"cesacin" de los efectos del acto o del contrato apareja la idea de algo que ocurre
normalmente, de acuerdo a lo previsto de antemano, pues el acto o el contrato
administrativoquecesadeproducirefectosseconsideraquehastaesemomentohaexistido
legalmente.Encambio,la "extincin" delactoocontratoporlogeneralseproducepor
causas no precisamente queridas ab initio, sino que son resultado de hechos o
circunstanciasadvertidososurgidosconposterioridad.
La"cesacindelosefectos"delactoodelcontratoseopera,porejemplo,porexpiracin
deltrminoestablecidooporcumplimientodelobjeto.Tratarasedecontratosqueentonces
quedan"ejecutados"o"cumplidos",peronodecontratos"extinguidos".
Encambio,la "extincin" delactoodelcontratoseproduce,verbigracia,porcaducidad,
revocacin, anulacin, renuncia, rescisin, rescate. Aqu no se tratara de contratos
"cumplidos"o"ejecutados",sinodecontratosejecutivos,activosoencurso,quehallanfin,
nomercedacausasnormales,queridasinicialmente,sinoarazdehechosocircunstancias
advertidososurgidosconposterioridad.
Ciertamente,las"consecuencias"quederivandelacesacindelosefectosdelactoodel
contratoydelaextincindestossondistintas,ypuedenvariardeacuerdoalordenamiento
jurdico que se considere. Esa diferencial en las consecuencias resulta fcilmente
comprensible,yaquelas"causas"quelasgeneransontambindiferentes.
Pero tanto la "cesacin de los efectos" del contrato, como la "extincin" de ste,
constituyen expresiones de la "terminacin" del mismo, o sea de la conclusin o
agotamientodesuciclojurdico.
808.Sonvarioslosmediosporlosqueuncontrato"administrativo"puedehallarfin,sea
queestoocurrapor"cesacindelosefectos"delcontratoopor"extincin"delmismo.En
lospargrafosquesiguenmeocupardetalesmedios.
809.a)Cumplimientodelobjeto
Cuando se ha celebrado un contrato para un objeto determinado y este objetos se ha
logrado,vadesuyoqueelcontratoterminanormalmentepor"cesacindesusefectos".
As,sielcontratotieneporobjetolaconstruccindeunaobra,ystasellevaacabo,el
contratoconcluyetanprontocomolaobraaquelserefiereestconcluida.
810.b)Vencimientodeltrmino

p.220

Cuandouncontratoseformalizaporuntrminofijo,verbigraciatreintaaos,esobvioque,
cumplidodicholapso,elcontratoconcluyenormalmentepor"cesacindesusefectos".
Assiunaconcesindeserviciopblicoodeusodeldominiopblicosehubiereotorgado
poruntrminodeterminado,resultaclaroque,vencidoestelapso,elcontratoconcluye.Tal
fue,porlodems,laintencindelaspartes.
Pero esta sencilla y natural manera de finalizar un contrato administrativo requiere el
anlisis de una cuestin que puede ser fundamental para el derecho de las partes,
especialmente para el cocontratante: me refiero al destino de los bienes de propiedad
particular suya que el cocontratante haya vinculado a la ejecucin o cumplimiento del
contrato.Lacuestinpuedeonohabersidocontempladaenste,yaseaparaelsupuestode
disolucinporvencimientodesutrmino,paraelsupuestodeextincinporcaducidad,etc.
Silaspartesnadaestipularonacercadeldestinodetalesfines,esevidentequestos,al
disolverseoextinguirseelvnculocontractual,seguirnperteneciendoasudueo,esdecir
alcocontratante.Elderechodepropiedades,porprincipio, "perpetuo",carcterqueslo
cedeporlascausasqueestablezcaelderechoobjetivo oquelas partes sealenensus
convenios.
Encambio,sienelcontratosehubierepactadoalgoacercadeldestinodelosbienesde
referencia,habrqueatenersealtextooredaccindelaclusulapertinente(908).Encaso
deduda,lainterpretacindetalclusulahadeserafavordelaconservacindelderechode
propiedad del cocontratante respecto a esos bienes, pues todo aquello que implique la
prdidadeunderecho,seadepropiedadodeotra ndole,esdeinterpretacinestricta,
restringida.Adems,esreglajurdicaquelarenunciadederechosnosepresumeyquetal
renuncia es de interpretacin restringida ("principio" contenido en el artculo 874 del
CdigoCivil).
Paralorelacionadoconeldestinodelosreferidosbienesenelsupuestodeextincindel
contratopor "caducidad",vasemsadelanten817,puntoc.,dondehagoreferenciaa
decisiones de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, que tienen todo el valor de
"principios"aplicablesalcaso.
Respectoalascosasobienesdelcocontratanteque,envirtuddeloconvenido,alfinalizar
elcontratopasarnaldominiodelEstado,escomnquesehablede"reversin"decosaso
bienesdelcocontratantealEstado.Estaexpresin,aunquegramaticalmenteselaacepte
comocorrectaenestesentido,enrealidadnoesdeusorecomendable,porcuantosilos
bienesaludidosnuncafuerondelEstado,seprestaaconfusindecirqueellos"revertirn"
al.Enestoscasosesmspropiohablarde"transferencia"debienesdelcocontratanteal
Estado,puestalexpresinalejaladudaaquemehereferido.
811.c)Revocacin
sta constituye un medio de "extincin" del contrato. Puede ser de dos especies: por
razonesde"oportunidad",mritooconveniencia,oporrazonesde"ilegitimidad".

p.221

Enotrapartedeestaobra,alreferirmealaextincindelos "actos" administrativos,me

ocup con detenimiento de la "revocacin" (909) . Lo dicho entonces es de entera
aplicacin en materia de "contratos" administrativos. En consecuencia, me remito a lo
manifestadoeneselugar.
812.d)Anulacin
Tambinsteesunmediode"extincin"delcontratoadministrativo.
Altratarenotrolugardeestaobralaextincindelos "actos""administrativos,mehe
referido a todo lo relacionado con la "anulacin", incluso a sus diferencias con la
"revocacin"(910).Siendoelloaplicablealaextincindelos"contratos"administrativos,
me remito a lo expuesto en esos lugares, donde tambin analic lo atinente a si la
Administracin Pblica puede comparecer ante la autoridad judicial gestionando la
declaracindenulidaddesuspropiosactos(vaseeltomo2,n534).
813.e)Caducidad
Ciertamente,esunmediode "extincin" delcontratoadministrativo.Perosunaturaleza
propia no es otra que la de una de las medidas represivas ("sanciones") de carcter
definitivoutilizablesporlaAdministracinPblicarespectoasucocontratante(vaseeln
743).Algunosexpositoreslellaman"rescisinunilateral"(vereln738).
Precedentementehicereferenciaalosprincipiosfundamentalesquerigenelinstitutodela
"caducidad"(verelcitadon738).Meremitoalodichoeneselugar,enelcualmeocup
decundoprocedelacaducidaddeuncontratoadministrativo,quautoridadescompetente
paradecretarla,qurequisitosdebenobservarseparaello,quvinculacinexisteentrela
"caducidad"yla"rescisinunilateral"dispuestaporlaAdministracinPblica.
Apartedelasnocionesbsicasexpuestasenelmencionadon738,cabeadvertirquela
caducidadprocedecuandoelcocontratanteincurreenincumplimientodelasobligacionesa
sucargo,siemprequedichoincumplimientoleseaimputable.Puedeafirmarseque ste
constituye un principio generalmente aceptado por los autores (911) . Nuestra Corte
Suprema de Justicia de la Nacin, si bien en algunas oportunidades calific como
caducidadloqueenelcasoerarevocacin(912),engeneralhavinculadolacaducidadal
incumplimientodelasobligacionesdelcocontratante;asseobservaenlosconsiderandos
devariasdesussentencias(913).Tambinlalegislacinsigueengeneralidnticocriterio,
yasetratedeleyesargentinasnacionalesoprovincialesodeleyesextranjeras(914).Los
proyectosdecdigosdeaguasparaBuenosAiresyparaMendozasiguieronesaorientacin
(915) . De manera que el incumplimiento de las obligaciones del cocontratante, como
causaljustificativadelacaducidad,tienelafuerzadeunprincipioyaincorporadoalas
prcticasjurdicasydeconstanteaplicacinactual.
814. No debe confundirse la nulidad con la caducidad. La primera se vincula al acto
administrativo "creador" del derecho, mientras que la caducidad extingue el derecho
"nacido"delcontratoadministrativo.

p.222

Tampocoesposibleconfundirrevocacinconcaducidad.Talconfusinescomnentrelos
tratadistas.Lacaducidadylarevocacinconstituyenmediosextensivosdelaconcesin.
Perosetratadecosasdistintas:lacaducidadprocedeenunoscasosylarevocacinenotros
casos.Lasemejanzaoanalogaentreambasconsisteenqueextinguenlaconcesin,yse
essurasgocaractersticocomn.Sinembargountratadistacreyquelarevocacinesel
"gnero",yquelacaducidadesuna especie derevocacin;peroyaenotraoportunidad
expres mi disensin con semejante criterio (916) . La caducidad y la revocacin son
mediosdeextincindeuncontratoadministrativo;perolossupuestosenqueprocedenuna
yotradifierenfundamentalmente:lacaducidadestdeterminadaporunincumplimientodel
contrato imputable al cocontratante; en cambio, la revocacin reconoce como causa
determinante de la extincin del acto, la ilegitimidad de ste o el inters pblico. Tal
profunda diferencia entre las causas que autorizan la caducidad y las que autorizan la
revocacin justifica la afirmacin de que ellas son cosas distintas, que constituyen
conceptosdiferentesentres,yrechazalaideadequeunadeellasseaelgneroylaotrala
especie.Lamarcadadiferenciaquehayentrelasmismasexcedealasquemedianentre
gneroyespecie.Larevocacinylacaducidadnosongneroyespecie,sinoespeciesde
unmismognero: ambas sonmedios extintivos delcontrato, peroactan ensupuestos
distintossegnqueddicho.
Por otra parte, el mbito de aplicacin de la revocacin es ms amplio que el de la
caducidad: mientras aqulla extingue "actos jurdico administrativos" en general, la
caducidadsloextingue"relaciones"o"vnculos"jurdicos(917).
Laprocedenciadelacaducidadydelarevocacinrespondeaprincipiososupuestosquela
cienciajurdicaaceptaydisciplina.Cuandoseaprocedentelacaducidadnoseradmisible
disponerlarevocacin,yviceversa.Laprocedenciadelacaducidadydelarevocacin
aparece,entonces,reguladapornormasoprincipiosjurdicos.Poresoresultaobjetableel
descuido en la pureza terminolgica en que suelen incurrir tratadistas, legisladores,
funcionarios de la Administracin Pblica y tribunales, que designan equivocadamente
comocaducidadloqueesrevocacinyrecprocamente.Enunoscasosserprocedentela
caducidad yenotros supuestos la revocacin,consus respectivas consecuencias: todo
dependedeloshechosomotivosquellevenalEstadoalaextincindelcontrato.
815.Engeneral,establecercundoelincumplimientodeuncontratoadministrativodebe
serleimputadoalcocontratanteconstituyeunacuestindehechoquehaderesolverseen
cadacasoconcreto.
Perohaysupuestosespecialesquerequierenunamencintambinespecial.Merefieroala
"muerte"yala"quiebra"delcocontratante.Debenentalcasolamuerteylaquiebra,en
cuanto obstan al cumplimiento del contrato, ser consideradas como causales de
incumplimiento imputables al cocontratante? (918) . Hay que distinguir entre muerte
naturalymuerteprovocada,yquiebracasual,culposaodolosa.Loquesedigarespectoala
quiebraesextensivoal"concursocivil".
Tratndosedemuerte"natural"delcocontratante,vadesuyoque,porprincipio,elcontrato
seextingue,peronopor "caducidad",sinopor revocacinporrazonesdeoportunidad,

p.223

massinderechoaindenmizacinenfavordelcocontratanteodesuscausahabientes(919).
Enloscasosdondelaextincindelactoseoperacomoconsecuenciadelaprdidadelas
condicionesfsicasdelcocontratante,unsectordoctrinalhablade"decaimiento",expresin
quenocomparto,puesestimoqueloquelosautoresagrupanbajoelrubro"decaimiento"
quedainvolucradoenelconceptolatodeacto"inoportuno"(inoportunidadsobreviniente),
puesconlamuertedelcocontratantedesaparecedefinitivamenteunpresupuestodehechoo
elemento fsico cuya existencia fue esencial para la celebracin del contrato (920) .
Eventualmente, pero con iguales efectos que los indicados, podra hablarse de una
"rescisin" automticaodeplenoderecho(921).Vadesuyoquelamuertenaturaldel
cocontratante,sibien,porprincipio,dalugaralaextincindelcontrato,elloenmodo
algunopodrserlopor "caducidad",puesanadiepuederesponsabilizarsedesupropio
fallecimiento.Enestoscasosdemuerteserainsensatodecretarla "caducidad" ynola
revocacinporrazonesdeoportunidadenlascondicionesyconelalcancemencionados
o la "rescisin" automtica del contrato. La caducidad, sancin punitiva, no cuadra
aplicarlaaunsupuestoenquesloconcurrelaextincinfsicadelsujeto,conexclusinde
todaideadeincumplimientodepartedelcocontratante.
Algodistintocorrespondedeciracercadelamuerteporsuicidio,oengeneralrespectoala
muerteprovocadaporelcocontratante(verbigracia,por"imprudencia").Enestossupuestos
elfallecimientoesimputablealcocontratantey,portanto,alosefectosdelcontrato,debe
equiparrsele a un "incumplimiento" que hace procedente la caducidad, con todas sus
consecuencias.
Lo mismo corresponde decir respecto a la quiebra del cocontratante. Si aqulla fuere
"casual", la extincin del contrato por identidad de motivos que en los supuestos de
muerte natural se producir por "revocacin por razones de oportunidad", pero sin
derechoaindemnizacinenfavordelcocontratantequebrado;eventualmentelaextincin
del contrato se operara por "rescisin" automtica. Si la quiebra fuere "culposa" o
"dolosa" laextincindelcontratoseproducirapor "caducidad",pueslaculpaoeldolo
determinantesdelaquiebrapermitenequipararlasituacinaladeun"incumplimiento"
imputablealcocontratante.
816.La"caducidad"reposaenunacuerdodevoluntades;larevocacin,encambio,esacto
unilateraldelEstado.Demodoqueelfundamentojurdicodelacaducidadradicaenel
pacto,esdecir,enloestipuladoporlaspartes.
Peroelpactodereferenciapuedeserexpresooimplcito.Es expreso cuandoeneltexto
mismodelcontrato,oenlosdocumentosquelointegren(vgr.,pliegodecondiciones),se
establecenconcretamentelascausalesencuyomritoelEstadopodrcaducarelcontrato.
Es"implcito"o"virtual"cuando,portratarsedeuncontrato"administrativo"porraznde
su "objeto", la potestad de "caducar" existe como obvia consecuencia de las clusulas
exorbitantesvirtualesdelderechoprivado,inherentesatodocontratodeesetipo(922),en
cuyo supuesto la caducidad se impondr como razonable consecuencia derivada de la
naturalezadelasunto,locualconstituyeunacuestindehechoaresolverencadacaso
concreto;as,porejemplo,enelsupuestodeunaconcesindeuso,sercausalimplcitade

p.224

caducidadelcomportamientooconductadelconcesionarioincompatiblesconeldestinoo
afectacindelacosadominical.Demaneraqueaunenloscontratosadministrativospor
razndesu"objeto",la"caducidad"reposaenelpactooacuerdodevoluntaddelaspartes,
puestambinenesesupuestosufundamentonoesotroqueel"contrato"administrativo,
delqueellaesunavirtualconsecuenciaensucalidaddeclusulaexorbitante "implcita"
delderechoprivado.
Nodebeconfundirseelfundamentodelacaducidadydelarevocacin actobilateraly
unilateral, respectivamente, con la forma o modo de declararlas, pues esto ltimo es
siempre acto unilateral del Estado; es decir, no debe confundirse el fundamento de la
caducidadydelarevocacin,conlaformadedeclararlasenloscasosocurrentes.
817.Unavezdeclarada,lacaducidadproduceefectosjurdicosquedebenestudiarsecon
relacinalossiguientesaspectos:a)altiempo;b)alejerciciooejecucindelcontrato;c)a
losbienesdelcocontratante;d)alaprocedenciaoimprocedenciadeunaindemnizacinal
cocontratante;e)alderechodelEstadoaunresarcimiento.
a)Conrelacinaltiempo,lacaducidadproduceefectos"exnunc",valedecirparaelfuturo
yapartirdelafechaenqueelactodecaducidadleseanotificadoalcocontratante;sela
harefectivaunavezquelanotificacinquedefirme.
b)Siendolacaducidadunmediodeextincindelcontratoadministrativo,suprimerefecto
consiste en impedir que el cocontratante siga ejercitando o ejecutando el contrato. La
caducidadleponefinaste.As,porejemplo,sisetrataredeunaconcesindeusosobreel
dominiopblico,lacaducidadproducelaextincindelderechoaseguirejercitandoeluso
pertinente; lo mismo corresponde decir de una concesin de servicio pblico, cuya
caducidad tendr por efecto inmediato privar al concesionario del derecho a seguir
ejercitandolaconcesin(923).
c)Conrelacinalosbienesdelcocontratante,lacaducidad,enprincipio,notieneefecto
alguno. Ellos siguen pertenecindole al cocontratante. Pero puede ocurrir que en una
concesin, por ejemplo, sea sta de uso o de servicio, se haya estipulado que, a su
vencimientoosiseprodujeresucaducidad,losbienesdelcocontratantedestinadosporste
alejerciciodelarespectivaconcesinpasenapoderdelEstadosinindemnizacinalgunaa
favordelcocontratante.Entalcaso,deacuerdoaesaestipulacin,losbienespasarnal
Estadosincargoalgunoparaste(924).
Ensentidoconcordante,laCorteSupremadeJusticiadelaNacindijo:"Delhechodeque
por la caducidad haya desaparecido la posibilidad de que el concesionario emplee los
mediosdelegadosporelconcedenteparaqueaqulobtengalacompensacinpecuniaria
que fue para l la causa determinante de la aceptacin de la concesin, no fluye
necesariamentelaconsecuenciadequelasobrasrealizadasporlyquepuedenrepresentar
un valor estimable, hayan de quedar en beneficio del concedente, cuando ste las
aprovecha,sinningunaindemnizacin"..."Lacaducidad,pues,nopuedetenerotroefecto
esencialqueeldecercenaralconcesionarioloquelaconcesinleatribua,comoprivilegio,

p.225

sin afectar su patrimonio, sino en la medida de las sanciones o clusulas penales

expresamenteestablecidas"(925).
Perosinoobstantenohaberseprevistoalgoenlaconcesin,aldeclararsesucaducidadel
Estadoseapoderadelosexpresadosbienesdelcocontratante(vgr.,concesionarios),aqul
entoncesdeberindemnizaraste,abonndoleelvalordelosbienes.Delocontrariose
estarafrenteaundespojo(926).LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinsepronunci
ensentidoconcordante;dijoas:"Ladeclaracindecaducidadnoautorizadeporsla
ocupacinporpartedelaautoridadconcedentedelosbienespropiosdelconcesionario
afectadosalaprestacindelosserviciosqueconstituyenelobjetodelaconcesin.Una
cosaeslaconcesin,otralosbienesdelconcesionariopormsqueestnafectadosdel
modoqueseacabadeindicar.Aestosltimoslosamparalainviolabilidaddelapropiedad
que,enprincipio,slocedeantelaexpropiacinporcausadeutilidadpblicaformalmente
declaradaypreviaindemnizacin(artculo17delaConstitucinNacional)"(927).
Ciertamente,laproteccindelosbienesdelcocontratanteseextiendeatodoaquelloque
integreelconceptoconstitucionalde "propiedad".Poresonoslosehanamparadolas
cosasqueunconcesionariodestinalaprestacindelserviciopblico(928),sinotambin
eltrabajoobrasenelcasorealizadoporlydequeseapropielEstado(929).
d)Ladeclaracindecaducidadcreaparaelcocontratanteelderechoaserindemnizadoa
razdeque,enlosucesivo,nopodrejercitaroejecutarelcontrato?
Precedentemente dije que la caducidad proceda cuando el cocontratante incurre en
incumplimiento deobligacionesasucargo,ysiemprequedichoincumplimientolesea
imputable.Ensemejantescondiciones,vadesuyoquelacaducidad,pors,noconstituye
ttulo para que el cocontratante obtenga indemnizacin alguna, pues la extincin del
contrato,endefinitiva,sedeberaunhechodelqueelcocontratanteesresponsable.El
daooperjuicioqueenesesupuestorecibanoesindemnizableoresarcible,porquenocae
bajolaproteccindelderecho.Aqutambinesaplicableelviejoprincipioconcebidopor
losromanos:"noseentiendequeelquesufredaoporsuculpasufredao"(930).
Msan:elincumplimiento deuncontrato seastedederechoprivadoodederecho
pblico,envezdedarderechoaunaindemnizacinenfavordelquedejdeactuarde
acuerdoalpacto,sloharanacerlaobligacindeindemnizaralaotraparte,talcomolo
expresoacontinuacin(letrae.).
Demodoquelacaducidaddeuncontratoadministrativonocrea,pors,elderechoauna
indemnizacinenfavordelcocontratanteyacargodelEstado.
e)ElEstadotinederechoaserindemnizadoporelcocontratantecuandolascircunstancias
hayandeterminadolacaducidaddelcontrato?
Comolaprocedenciadelacaducidadrespondealincumplimientodelasobligacionesdel
cocontratantedelEstado,ysiemprequedichoincumplimientoleseaimputablealmismo,
poraplicacin deprincipios generales resulta claroqueelEstadotendrderecho aser

p.226

indemnizado, en tanto y en cuanto la actitud del cocontratante le haya efectivamente

ocasionadoun"perjuicio".Nohabiendoperjuicionohabrlugaraindemnizacin(931).
818.f)Renuncia
Larenunciadelcocontratanteesotromediodeextincindeloscontratosadministrativos.
Peronoprocedeconrelacina "todos" stos,sinonicamenterespectoa "algunos" de
ellos.Procedeconrelacinaloscontratosadministrativosde"atribucin",noasrespectoa
loscontratosadministrativosde"colaboracin"(sobrelanocinconceptualycaracteresde
estostiposdecontratos,vaseprecedentementen611).
La razn de lo que antecede radica en que los contratos de "atribucin" se celebran
principalydirectamenteenelinters "privado"o"particular"delcocontratante,entanto
que los contratos de "colaboracin" se llevan a cabo para atender en forma directa e
inmediatalasexigenciasdel"interspblico".Porelloenotraoportunidadsostuvequela
concesindeusosobreeldominiopblico(contratode"atribucin")podahallarfinpor
renuncia delconcesionario(932),puesenestesupuestoelinters "pblico" sloresulta
consideradoenlamismaformaymedidaenquepuedaserlorespectoacualquierotro
derechodequeelhombreseatitular.El"principio"generaloreglajurdicaaplicableaqu
esquecadacualpuederenunciarasusderechospatrimoniales(933).
Tratndose de contratos de "colaboracin" la renuncia del cocontratante, por principio
general,nopuedeponerlefinalcontrato,pueseldirectayprincipalmenteinteresadoenque
elcontratoseejecuteycumplanoesl,sinoelEstado,decuyosderechosyprerrogativas
nopuededisponerelcocontratante.Talrenunciasloseraeficazsifuere"aceptada"porel
Estado,peroentoncesyanosetrataraprecisamentedeuna"renuncia"(mediounilateralde
extincindelcontrato)sinodeuna "rescisin" bilateral,esdecirlogradaporacuerdode
partes.Excepcionalmente,larenunciaprocedeenalgunodeesoscontratos;verbigracia,en
eldefuncinoempleopblico(vaseeln1078).
Comoactojurdico,larenunciaidneaparaextinguirporselcontratoes"unilateral".Por
smismaproduceefectosextintivos(934).NorequiereaceptacinporpartedelEstado,el
que, no obstante, para la "eficacia" del acto de renuncia, debe ser fehacientemente
advertidoonotificadodelmismo.
819.g)Rescate
Con referencia a los contratos administrativos, entindese por "rescate" la decisin
unilateraldelEstado,encuyomritoste,porrazonesdeinterspblicoogeneral,pone
fin alcontratoantesdelafechafijadaparaello,asumiendoentoncesenformadirectala
ejecucinocumplimientodelobjetodeesecontrato(935).
De modo que el "rescate" es tambin un medio de extincin de los contratos
"administrativos",ytalessuefectotpico;peronocomprendeatodosesoscontratos,sino
a algunos de ellos. As, el rescate est racionalmente excluido de los contratos de
"atribucin",hallndoselimitadosloaciertoscontratosde"colaboracin":aquellosque,

p.227

porlandole desuobjeto, trasuntanactividades cuyoejercicio queoriginariamente le

competealEstadopuedeser"reasumido"porlaAdministracinPblica.Estoexplicaque
elrescate,comomediodeextincindelcontratoadministrativo,slotengavigenciaenla
concesindeserviciopblicoyenladeobrapblica,noasenladeusodeldominio
pblico(contrato,esteltimo,de"atribucin"),puesvadesuyoque,dadoelcontenidou
objetodelaconcesindeusodeldominiopblico,comoaslafinalidadaquelamisma
responde,noseraracionalmenteconcebiblesuulteriorejercicioporelEstadoconcedente,
comodebeocurrirenelsupuestode"rescate"(936).Enesteordendeideas,el"rescate"es
una medida administrativa de reorganizacin del servicio, destinada, por ejemplo, a
sustituir laconcesinporlaprestacinoejecucindirecta.Sienlugardeestoloquese
deseaes "suprimir" elrespectivoservicio,elmediojurdicoadecuadoparaextinguirel
contrato no es el "rescate", sino la "revocacin por razones de oportunidad". Esta
distincin es de fundamental importancia para delimitar el campo de aplicacin del
"rescate",deldela"revocacinporrazonesdeoportunidad,mritooconveniencia".
El"rescate",tantoenloqueataeasufundamentojurdicocomorespectoalactoquelo
dispone, es una medida "unilateral" del Estado. Algunos tratadistas, en cuanto al
fundamentojurdico,hablande "rescatecontractual",entendiendoporsteelprevistoy
organizadoenlasclusulasdelaconcesin(937).Estimoquesemejanterescatenoestal,
sinouna"rescisin"previstaenelcontrato.
El fundamento jurdico del rescate es anlogo al de la revocacin por razones de
oportunidad,mritooconveniencia.Slosejustificael "rescate" porrazonesdeinters
pblico,procediendoentonceslaindemnizacincorrespondiente.Entodosloscasosenque
seaprocedentelarevocacinporrazonesdeoportunidad,mritooconveniencia,tambinlo
serelrescateenloscontratoscuyandoleloadmitan.El"rescate"yla"revocacinpor
razonesdeoportunidad,mritooconveniencia"soninstitutosanlogos,sinperjuiciodelas
diferenciasexistentesentreambos,alocualmereferirmsadelante.
Porciertoqueel"rescate"quesedispusiereconrelacinauncontratodebesertotalyno
parcial.As,elrescatedeunaconcesindeserviciopblicodebe,enprincipio,comprender
todoelserviciopblicoconcedido.ComobienloexpresJze,"laconcesinrepresentaun
conjunto,enelquesehatenidoencuentaatodaslaspartes,alfijarselaremuneracindel
concesionario.Noesposibleprivaralconcesionario deunapartedelaconcesin,que
puedeserlamsventajosa,ydejarlelapartemsonerosa.Elequilibriofinancierodela
concesinserompera.Sinduda,sepagaraunaindemnizacinalconcesionario,perola
ecuacin financiera no se restablecera fcilmente por el pago de una indemnizacin
(anualidad osumaentregada deunasolavez).Todoelmecanismo delaconcesinse
alteraraconunrescateparcial"(938).Dadoel "fundamento" jurdicodelrescateylos
"principios" que en definitiva lo regulan, aqu son de entera vigencia los principios
aplicablesenmateriadeexpropiacinparcial.
Lo mismo que la expresada revocacin, el "rescate" puede efectuarse en cualquier
momentoenqueelintersgeneralaslorequiera.Talesel"principio"quenoesposible
desconocerodesvirtuarvlidamenteporconvencinalguna,seaquetalconvencinsurja

p.228

detrminosexpresosoresulteimplcitamentedelaspalabrasutilizadasalefecto(939).
Cuandoelcontratocontengaalgunaclusularelacionadaconesteaspectodel"rescate",y
laredaccindetalclusulanofuerelosuficientementeclara,ladeterminacindesiellaes
onovlidaporcercenarlapotestadderealizarel"rescate"constituyeunacuestinde
hechoquedeberesolverseencadacasoparticular(940).Ascomonoexisteconcesinque
noseasusceptibledeserrevocadaporrazonesde"oportunidad",delmismomodonoexiste
concesin alguna de servicio pblico que nosea susceptible de ser "rescatada" por el
Estadocuandoparaelloconcurralacausajurdicapertinente.ElEstadoharusodela
"revocacin por razones de oportunidad" o del "rescate" segn lo aconsejen las
circunstanciasdelcasoconcreto,teniendoparticularmenteencuentael"objeto"yel"fin"
quesepersiga(941).
Elejerciciodelapotestaddel "rescate" norequiere "preaviso" alcocontratante(942),
comotampocolorequiereelejerciciodelapotestadderevocaruncontratoporrazonesde
oportunidad,mritooconveniencia.Desdeluego,unacosaesalulterior notificacin al
interesadodel"rescate"dispuesto,yotracosadistintaesel"preaviso"anterioralactoque
dispondrelrescate:lanotificacinessiempreindispensable,pues,delocontrario,elacto
quedispusoelrescatecarecerade"eficacia"yenconsecuencianoseraejecutorio(vase
eltomo2,nmeros413,428,436y470).
Ennuestropas,laposibilidaddequelaAdministracinPblica"rescate"unaconcesines
de"principio"yva"sobreentendida",nosiendomenesterlaexistenciadetextoalgunoque
autoricedichaposibilidad.Estonopodraserdeotramanera,dadoquelacausajurdicadel
rescateessimilaraladelarevocacinporrazonesdeoportunidad,osealasatisfaccindel
interspblico.Ascomolarevocacinporrazonesdeoportunidad,mritooconveniencia,
puedeefectuarseencualquiermomento,ysinnecesidaddeuntextoexpresoqueleconfiera
esa facultad a la Administracin Pblica (ver tomo 2), del mismo modo el "rescate"
instituto anlogo a aqulla tambin puede efectuarse en cualquier momento y sin
necesidad de texto alguno que autorice a la Administracin Pblica a proceder en esa
forma.Loexpuesto,quees loqueocurreenelordenjurdicoargentino,enelterreno
doctrinarioesobjetodedisensiones:mientrasenladoctrinaitalianaseafirmaqueelrescate
sloprocedeenbaseauntextolegalocontractualqueloautorice(943),enladoctrina
francesa seafirma lo contrario, osea quela procedencia del rescate no requiere texto
expresoquelaestablezca(944).ElsistemaimperanteenFranciaes,pues,similaralque
imperaennuestropas.
Debe contener "motivacin" el acto administrativo que disponga el "rescate"? Jze y
Silvestrisepronuncianporlanegativa(945).Nocompartotalcriterio.Tratndosedeun
actoque"extingue"underecho,lamotivacindelmismoesde"principio".Vaseeltomo
2delapresenteobra,n411.
El"rescate"deuncontrato("concesin",enlaespecie)requierequeelcocontratantesea
"indemnizado" (946).Elfundamentodetalderechodelconcesionarioeselmismoque
justifica el resarcimiento del cocontratante en los casos de revocacin por razones de
oportunidad,mritooconveniencia,delocualyameheocupadoenotrolugardeestaobra

p.229

(tomo2,n526).La"liquidacin"delaindemnizacincorrespondienteal"rescate"suele
crearcomplejassituaciones(947).
Deloexpuestodedcesequeel rescate deberesponderarazonesde interspblicoo
general;delocontrariotratarasedeunrescate"arbitrario",viciadocomoactojurdico.Si
bienAlessi,Zanobiniyotrosautoresitalianos estimanqueelrescatepuedeobedecera
razones ajenas al estricto inters pblico, por ejemplo razones o fines "fiscales" o
"financieros"(948),Jze,Laubadreyotrostratadistasfrancesesconsideranqueelrescate
slopuederesponderamotivosdeintersgeneral,yqueelrescatequeobedezcaamotivos
deinters financieronosejustifica yresultaraviciadodedesviacin depoder(949).
CompartoplenamentelaposicindeJze,Laubadreyotrosquepiensancomoellos.No
concuerdaconlosprincipiosticojurdicosquehandeconsiderarsensitosatodarelacin
contractual,queelEstado,porrazonesdeconvenienciapecuniariaofiscal,ynoenbasea
requerimientos de inters pblico o general, extinga un contrato ("concesin", en la
especie),haciendovalersuderechoal"rescate"delmismo.Estoesanmsexactosise
tieneencuentaquesetratadeuncontratocelebradoporelEstado,rganodelderecho,
creadordesteyencargadodevelarporsuimperio.
820. El "rescate" debe ser cuidadosamente distinguido de otros institutos con los que
guardaciertaafinidad.Talesloqueocurreconla"revocacinporrazonesdeoportunidad,
mritooconveniencia"yconla "ejecucindirecta",conlasque,sibientieneanalogas,
presentamarcadasdiferencias.
a)Respectoalexpresadotipooespeciede"revocacin",entrelasanalogascuadrasealar:
1tantolarevocacinporrazonesdeoportunidadcomoelrescateextinguenelrespectivo
acto;2ambos institutos sloactanyprocedenporrazones de inters pblico;3en
ambos casos el cocontratante tiene derecho a ser indemnizado; 4 tanto la referida
revocacin como el rescate son medidas "definitivas"; 5 la expresada revocacin y el
rescateactanconrelacinalfuturo,"exnunc":notienenefectoretroactivo(950).
Entrelasdiferenciascabedestacar:1larevocacinporrazonesdeoportunidad,mritoo
conveniencia,tantopuedereferirseaactosadministrativossimplemente,comoacontratos
administrativos;elrescate,encambio,sloserefierea contratos administrativos,ynoa
cualquieradestos,sinoaalgunosdeellos,verbigracia"concesindeserviciopblico";2
sibientratndose,porejemplo,deuna"concesindeserviciopblico",enelsupuestode
revocacin de ella por razones de oportunidad, mrito o conveniencia, la respectiva
actividadcesa,enelsupuestoderescatelaactividadcesaacargodelconcesionario,pero
continaacargodelEstado,pueselrescateesunamedidadereorganizacindelservicio
mediantelacuallaAdministracinPblicaextinguelaconcesinysehacecargodirectode
la respectiva prestacin; 3 el "rescate" puede involucrar o alcanzar a los bienes
particulares del concesionario que ste utilizare en la prestacin del servicio; la
"revocacin",encambio,slotieneporobjetoextinguirel"derecho"delconcesionarioala
prestacindelservicio.Vaselanota875(951).
b)Entreel"rescate"yla"ejecucindirecta"existentambinanalogasydiferencias.

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Entre las analogas cuadra destacar: 1 ambos institutos vinclanse al "ejercicio" o

"ejecucin"delcontrato;enamboscasoselcocontratanteoconcesionarioesprivadodeese
ejercicio o ejecucin, pero mientras esa privacin es "definitiva" en el rescate, en la
"ejecucindirecta"estanslo"provisional";2laprocedenciadelasexpresadasmedidas
no presupone indefectiblemente la existencia de una "falta" o "culpa" de parte del
cocontratante.
Entrelasdiferenciascabemencionar:1elrescateextingueelcontrato;laejecucindirecta
noloextingue;2elrescateesunamedidadefinitiva,entantoquelaejecucindirectaes
simplemente temporaria; 3 el rescate apareja para el cocontratante el derecho a ser
indemnizado;laejecucindirectanoaparejaesederecho,pueselcontratolollevaacaboo
cumplelaAdministracinPblica,enunoscasos,porcuentayriesgodelconcesionario,y
enotroscasosporcuentayriesgodeellamisma.Sobre "ejecucindirecta",vaseeln
741.
821.h)Rescisin
Tambinstaconstituyeunmediode"extincin"delcontratoadministrativo.
Entindese por "rescisin" tanto elactoemitido poracuerdodepartes poniendofinal
contrato(rescisinbilateral),comoelactoqueseemitaporunadelaspartesosedictea
pedidodeunadestas,arazde "hechos" odecomportamientosoconductasdelaotra
("actos")quepordisposicindelderechoaplicableautoricenlafinalizacinoterminacin
delcontrato(rescisinunilateral).
Para la "fuerza mayor" en su relacin con la posible "rescisin" del contrato, vase
precedentementen724.
Hay,pues,dosespeciesderescisin:labilateral(queseproduceporacuerdodepartes)y
la unilateral (queseproduceporvoluntaddeunadelaspartes,peroamritodeciertos
"hechos" o de comportamientos o conductas de la otra). La rescisin unilateral puede
responderaunadecisindelaAdministracinPblicacontrasucocontratante,oauna
accindestecontraaqulla;elrgimendeambostiposderescisinunilateralesdistinto,
segnaslopondrdemanifiesto.
Loatinentealarescisinbilateralporacuerdodepartesnoofrecedificultadalguna,pues
as como los interesados pudieron celebrar el contrato, del mismo modo pueden
extinguirlo.
Otracosaocurreconlarescisinunilateral,quedebeanalizarsecuidadosamente.
RescisinunilateralejercidaporlaAdministracinPblica
Dicha potestad de la Administracin puede o no haberse previsto expresamente en el
contrato. Pero en ambos supuestos la prerrogativa de la Administracin para rescindir
unilateralmenteelcontratoexisteporigual.Elintersdeladistincinradicaenque,enuno
deesoscasos,ladeclaracinlahacelaAdministracinPblica,porsyantes,yenqueen

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elotrodedichossupuestoslarescisindebeserdeclaradaporelrganojurisdiccional
correspondiente(vern738).
Estetipoderescisin"unilateral",esdecirladispuestaporlaAdministracin,presentauna
modalidadqueespropiadelcontratoadministrativo:cuandolacausalderescisinest
previstaenelcontrato,laAdministracinPblicaladeclarayhacevalerporsyantes
(vern738),todoellosinperjuiciodelderechodelcocontratanteparaimpugnareseactoo
decisinantelaautoridadjurisdiccionaljudicial.Trtasedeunadelasprerrogativasdela
Administracin Pblica integrantes de las clusulas exorbitantes virtuales del derecho
privado,propiasdetodocontratoadministrativoporrazndesu"objeto".Perosilacausal
derescisinnoestuviereprevistaenelcontrato,larescisindebeserdeclarada porel
rganojurisdiccionalcompetente(vern738).
Sinperjuiciodelprocedimientoparadeclararlarescisin,segnquelacausalpertinente
estonoprevistaenelcontrato,lapotestaddelaAdministracinPblicapararescindir
concausajusta,seentiende elcontratoadministrativonorequieretextoexpresoquela
consagre. Dicha potestad existe por principio, implcita, pues integra el conjunto de
prerrogativas de la Administracin Pblica en materia de contratos administrativos por
razn de su "objeto" (ver n 599). Esta potestad trasunta una de las tantas clusulas
exorbitantesvirtualesdelderechoprivado,inherentesatalescontratos.Vereln738.Pero
todoesto,comodije,essinperjuiciodelprocedimientoaseguirparadeclararlarescisin
unilateral,segnquelarespectivacausalestonoprevistaenelcontratooinstrumentos
queleintegren.
Cundo procede que la Administracin Pblica haga uso de su potestad de rescindir
unilateralmenteelcontratoadministrativo?Aqufinalidaddeberesponderelejerciciode
esaatribucin?Laaclaracindeestoestrascendente.
Comolodijeenotrolugardeestaobra(n738,textoynota574),noobstantelaafirmacin
dealgunosautores,elpoderde"rescisin"unilateraldelaAdministracinnosevinculaen
casoalgunoarazonesde"oportunidad","mrito"o"conveniencia",esdecirnoseponeen
ejercicioparasatisfacerelinterspblicoogeneral.Larescisinunilateralnoprocedepor
razones de "oportunidad", "mrito" o "conveniencia" como estiman los tratadistas que
mencionoenlareferidanota574,sinonicayexclusivamentecomosancinpor"falta"o
"culpa" cometidasporelcocontratante.Enesteordendeideas,la "rescisinunilateral"
dispuestaporlaAdministracinyla"caducidad"serigenporidnticosprincipios.Cuando
el contrato, para satisfacer el inters pblico, deba ser extinguido por razones de
oportunidad, mrito o conveniencia, la va jurdica para lograr tal extincin no es la
"rescisin unilateral", sino la revocacin por razones de oportunidad, mrito o
conveniencia,contodaslasconsecuenciasderivadasdeello,entrelascuales,precisamente,
apartedelderechodelcocontratanteaserresarcido,figurala"extincin"delrespectivoacto
ocontrato.
Como asimismo lo manifest en otro lugar de esta obra (n 738), jams proceder la
rescisin"unilateral"deuncontrato,dispuestaporlaAdministracinPblica,sinoantela
existenciade "culpa" o "falta" delcocontratanteenelcumplimientodesusobligaciones.

p.232

Los autores que hablan de "rescisin unilateral" del contrato cuando en la especie no
mediare culpa o falta del cocontratante, sino razones de inters general, confunden
"rescisinunilateral"con"revocacinporrazonesdeoportunidad,mritooconveniencia".
"Rescisinunilateral"y"revocacinporrazonesdeoportunidad,mritooconveniencia"
sonexpresiones tcnicas especficas quecontemplan supuestos particulares ydiferentes
entres;portanto,nopuedenutilizarseenformaindistinta,refiriendounaalassituaciones
contempladasporlaotrayviceversa;eljuristadebeexpresarseconpropiedadyprecisin:
delocontrarioprovocaincertidumbre.
Entre "rescisin unilateral" dispuesta por la Administracin Pblica y la "caducidad"
existeunantimarelacinqueenlosubstanciallas identifica.Dirasequesetratadedos
denominacionesdistintasdelamismacosa.Deahquelasreglasbsicasdelacaducidad
seanaplicablesalarescisinunilateraldispuestaporlaAdministracin.
Conreferenciaalaconstruccindeobrapblica,laleynacional13064,enlosdiversos
incisosdelartculo50,establecelossupuestosenquelaAdministracinPblicatendr
derechoalarescisindelcontrato.Conrelacinaloscontratosqueprevelartculo55de
la ley de contabilidad de la Nacin, el Reglamento de las Contrataciones del Estado
mencionadiversoscasosdondeelincumplimientodelcontratoporpartedelcocontratante
autorizaalaAdministracinPblicaarescindirelcontrato(incisos8688,92,116,119,
141,152y155delareglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad).
Rescisinunilateralejercidaporelcocontratante
Cuandoelordenjurdicolegislacin,contratoyeventualmentedoctrinacientficafaculte
al cocontratante para rescindir el contrato, contrariamente a lo que ocurre con la
AdministracinPblica,elcocontratanteencasoalgunopuededeclararyhacervalerla
rescisin, por s y ante s: deber pedir su declaracin al rgano jurisdiccional judicial
competente.Estoesasporque,mientraselrespectivoactodelaAdministracinPblicaes
"ejecutorio"ytiene"ejecutoriedadpropia"(952),ladecisindelcocontratantecarecede
esacaracterstica.
Esta posibilidad de solicitar, en determinadas circunstancias, la rescisin del contrato
integra la serie de derechos correspondientes a todo cocontratante en un contrato
administrativo(vern759).
Respectoaloscontratosdeconstruccindeobrapblica,laleynacional13064,artculo
53,ensuscincoincisos,establecelossupuestosenqueelcocontratantepuedepedirla
rescisindelcontrato.Conreferenciaaloscontratosqueprevlaleydecontabilidaddela
Nacinensuartculo55,elReglamentodelasContratacionesdelEstado,paraelsupuesto
dequelaAdministracinPblicanocumplaentrminolosrequisitosasucargo,autoriza
que el adjudicatario pida la rescisin del contrato (inciso 97, prrafo b], de la
reglamentacin al artculo 61 de la ley de contabilidad). Asimismo, esta ltima
reglamentacin establece que los contratos de locacin de inmuebles de particulares
celebradosporelEstado,quedarnrescindidoscuandoelinmuebleseadesocupadoporla
dependenciarespectivaamritodehabersesuprimidoorefundidoelservicioprestadopor

p.233

ella,ocuandohubiereinstadoelmismoenunedificiodelEstadoocedidogratuitamente
porste(inciso131delareglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad).
822.PuedeocurrirquelaAdministracinPblica,al "revocar", "caducar" o "rescindir
unilateralmente"unactoocontratohayaprocedidocontraviniendoelordenjurdico.
Contraelrespectivoactoadministrativoilcito,esobvioqueelcocontratantepuederecurrir
oaccionarimpugnndoloantelaautoridadjurisdiccionalcorrespondiente.Entalsupuesto
qualcanceocontenidohadetenerelfalloquedictelaautoridadjudicial,silaaccin
promovidafueseadmisible?
Deestomeheocupadocondetenimientoenunpargrafoprecedente(n745,respectoa
"Sancionesrepresivasdefinitivas",textoynota644ysiguientes).Meremitoaloexpuesto
endicholugar.
Cabeadvertirquesibienenellugarindicadoslomereferaala"rescisinunilateral"ya
la"caducidad"ilcitamentedispuestas,lodichoahestambindeestrictaaplicacinala
"revocacin"ilcitamentedecretada.
823.Uncontratoadministrativoyadisuelto,terminadoofinalizadoporunacausaomedio
jurdicopuedeluegosernuevamentedisueltoydadoporconcluidoaplicandootracausao
mediojurdico?Puedehacerseusosucesivamentededosomscausalesdedisolucin
deuncontratoadministrativo?
Pararesponderaestodebetenersemuypresenteladiferenciaentre"extincin"delcontrato
administrativoy "cesacindelosefectos" dedichocontrato(vaseeln807),puesste
puede concluir o hallar fin por cualquiera de esos dos medios. Tal distincin es
fundamentalparaelanlisisdelacuestinplanteada.
Partiendo de esa base, corresponde preguntar: 1 un contrato "extinguido" por una va
jurdica (vgr., revocacin, caducidad, nulidad, rescisin, renuncia, rescate) puede ser
nuevamente extinguido haciendo uso de una va jurdica distinta de la utilizada
anteriormente?; 2 un contrato disuelto, terminado o finalizado por "cesacin de sus
efectos"(vgr.,cumplimientodesuobjeto,expiracindeltrminodeduracinestablecido)
puedeserdisueltonuevamenteaplicandoparaellounodelosmediosde"extincin"del
contrato,vgr.caducidadorevocacin?
Enotraoportunidadestudiesteproblemaconreferenciaparticularalaconcesindeuso
dedominiopblico,dondeplanteelinterrogantedesipodahacerseusosucesivamente
dedosomscausasdedisolucinoterminacindeunaconcesindeesetipo(953);ah
puse de manifiesto que la dilucidacin de ello es trascendente, dadas las graves
consecuencias que podran derivarse de la aplicacin sucesiva de dos causales de
disolucin, terminacin o finalizacin del contrato. En efecto, no es lo mismo que un
contratoconcluyaporcumplimientodesuobjeto,queporcaducidad.
Uncontratocorrectamente "extinguido" porunavajurdica vgr., revocacin nopuede
luegosernuevamente"extinguido"porotravaomediojurdico,vgr.caducidad,porquesi

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tcnicamentepudoserextinguidomediante revocacin,estoindicaquenopodraserlo
luego por caducidad, pues sta procede en supuestos totalmente distintos a los que
justificanlaprocedenciadela revocacin.Lomismocuadradecirdelosdemsmedios
tcnicamenteidneospara "extinguir" propiamentetal uncontratoadministrativo,pues
esosmediosprocedenunosendefectodelosotros,peronoprocedensimultneamente.
Lacuestindemsintersserefierealoscontratosquefuerendisueltos,oquehallaronfin
oqueterminaronpor"cesacindesusefectos",esdecirporhaberselogradosuobjetoopor
habervencidoeltrminodesuvigencia.Conrelacinauncontratoqueconcluypor
"cesacindesusefectos",puededespusdeclararsesu"caducidad"osu"revocacinpor
razonesdeilegitimidad"?Nadadeestoesposible.
Lacaducidadylarevocacinsuponenuncontratoejecutivo,esdeciren "curso",yde
ningnmodouncontratoejecutado,cumplido,disueltoofinalizado(954).Despusdesu
ejecucintotalodelvencimientodelplazoestipuladoparasuvigencia,jurdicamenteno
hayms"contrato";correlativamente,entalescasosnopuedehablarsedecaducidadode
revocacin,institutoscuyofundamentooejerciciopresuponela "existencia" delcontrato
quesepretendeextinguirporesava.Serequiere,entonces,uncontrato"vigente".Porlo
dems, mal podra declararse la "caducidad" de un contrato ya disuelto, terminado o
finalizado porotracausa legal, puestoque,porprincipio, la caducidad notiene efecto
retroactivo;rigeconrelacinalfuturo;noacta"extunc",sino"exnunc".
Sielcontratoyaconcluyofinalizporcumplimientodesuobjeto,oporvencimientode
su trmino, sera insensato pretender dejarle sin efecto por "caducidad" o mediante
"revocacinporrazonesdeilegitimidad",yaqueunmismoactonopuedesereliminadodel
campojurdicodosvecessucesivas.Sielcontratosalideesembitoporunacausallegal
quelepusofin,despusnopuedeserlonuevamenteporotracausa.Nopuedeextinguirselo
quenoexiste.
Estetemafueestudiadoporuntratadistachileno,ArturoAlessandriBesa,quienlohizocon
relacinaloscontratosdederechoprivado,perosusconclusionessondeestrictarelacin
en materia de contratos administrativos. Dicho autor afirma "que un contrato, una vez
disuelto,nopuedeserlonuevamenteporotracausa,aunquestatengaefectoretroactivodel
quelaotracareca,porqueunvnculojurdicoquehadejadodeligaradosomspartesno
puedesernuevamentedeshechoporotromotivo,quenotendraenquhacerseefectivo,
porquenadaexistira"..."Portalmotivoagrega,uncontratoyadisueltoporunacausalde
disolucin,nopuedeserloporotra,auncuandostaproduzcaotrosefectosquefavorezcan
msalapersonaquelainvoca"(955).
No obstante, dicho autor sostiene que la "nulidad" hace excepcin a los principios
expuestos, en el sentido de que es posible declarar nulo un contrato ya disuelto o un
contratoyacumplido.Cmoexplicarestaaparentecontradiccin?,sepregunta.Contesta
as:"Lanulidadactaensucarcterdesancinlegal,destinadaaimpedirlasubsistenciade
uncontratonulo,odelosefectosquestehayageneradoyqueansubsistan,apesardela
disolucindesufuente"..."stees,dice,elnicocasoenqueprocedeaplicarauncontrato
doscausalesdedisolucin,enformasucesiva;ycabeadvertirnuevamentequelanulidad

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notieneporobjetodisolverlonuevamente,yaquenoexiste,sinoimpedirquelosefectosde
esecontratonulosubsistan"(956).
La nulidad de referencia sera viable, entonces, cuando se pusiere de manifiesto o se
descubrierelaexistenciadeunhechooactoviolatoriodelalegalidad.Perovadesuyoque
la declaracin de dicha nulidad por referirse a un acto administrativo o contrato
aparentementelegtimoyqueprodujoefectosjurdicosesactividadjurisdiccionaljudicial
y no administrativa. Tal es el "principio" (957) . Los jueces declararn dicha nulidad
siemprequeelcocontratantenoinvoqueeltranscursodela"prescripcin"queestablezca
elderechopositivo.
824. Diversas cuestiones vinclanse a la terminacin o finalizacin del contrato
administrativo,y,engeneral,asuejecucinocumplimiento.As:1Enelsupuestodeun
litigio entre partes del mismo ante qu jurisdiccin debe tramitarse dicho pleito? 2
Puedensometersealadecisinde "rbitros" lascuestionessuscitadas amritodeun
contrato"administrativo",propiamentedicho?3Puedenserobjetode"transaccin"las
cuestionessurgidasarazdelaejecucindeuncontrato"administrativo",strictosensu?4
La "mora" de la Administracin Pblica se produce en virtud de reclamaciones o
gestionesadministrativasefectuadasporelcocontratante?5Qureglasdebenaplicarse
para"interpretar"loscontratosadministrativos?
Separadamentemereferiracadaunadeesascuestiones.
825.A.Encasodecontroversiaocontienda,lajurisdiccinantelacualdeberecurrirseesla
que el ordenamiento jurdico imperante haya establecido para entender en lo
contenciosoadministrativo.Precisamente,staesunadelasconsecuenciasderivadasdela
distincin entre contrato "administrativo", propiamente dicho, y contrato de derecho
"comn"delaAdministracin:esteltimo,enelsupuestodeunlitigio,deberadicarsey
tramitarseantelajurisdiccincivilocomercialatribuidaalostribunalespertinentes(vase
n603,puntoc.).
Laexpresadaconsecuenciadeladistincinentrecontratos"administrativos"ycontratosde
derecho "comn" de la Administracin Pblica, es correlativa a la existente entre acto
"administrativo"yacto"civil"delaAdministracin(vaseeltomo2,n393).
Enconcordanciaconlasconclusionesprecedentes,elartculo55 delaleynacionalde
obras pblicas, 13064, al referirse al contrato de construccin de obra pblica tpico
contrato "administrativo" en la doctrina y legislacin predominantes establece, como
principio,quetodaslascuestionesaquedlugarlaaplicacineinterpretacindetales
contratosdeberndebatirseantelajurisdiccincontencioso administrativa,etc.
826.B.Arazocomoconsecuenciadeuncontrato"administrativo",strictosensu,pueden
surgirdesavenenciasocontroversiasentrelaAdministracinPblicayelcocontratante.
Ante tal posibilidad corresponde preguntar si dichas desavenencias pueden o no ser
resueltasporvade"arbitraje",evitandoacudirantelajurisdiccinjudicial.

p.236

Tericamentelasujecinal"arbitraje"puederesultar:1deun"compromisoarbitral",ad
hoc;2insertandoabinitioenelcontratouna"clusulacompromisoriaoarbitral".
Sibienestamateriafuemuycontrovertida,actualmentelasposicionesestndefinidastanto
porlajurisprudenciacomoporladoctrina.Adems,vaseloquedisponelaley23982,
artculo18,segundoprrafo,encuantofacultaalPoderEjecutivoparasometeraarbitraje
lascuestionesqueahsemencionan.
SeaceptaqueelarbitrajeprocederespectoacontratosdondeelEstadoactaenelmbito
delderechoprivado,loqueequivaleaadmitirsuprocedenciarespectoaloscontratosde
"derechocomn"delaAdministracinPblica.Esloresueltoporlajurisprudencia(958)y
aceptadoporladoctrina(959).
Encambio,noseaceptalaprocedenciadelarbitrajeenloscontratosdondeelEstadoacta
en el mbito del derecho pblico, lo que implica su rechazo respecto a los contratos
"administrativos"propiamentedichos.Esstalaposicindelajurisprudencia(960)ydela
doctrina(961).Talesel"principio";perocabeobservarqueauntratndosedecontratos
"administrativos", propiamente dichos, ese principio tiene su excepcin, segn as lo
advertirmsadelanteenestemismopargrafo.
Noobstante,esdeadvertirquesibienlajurisprudenciayladoctrinahansentadoesos
principios fundamentales que en abstracto son correctos, en los casos concretos no
siempre distinguieron con precisin si el respectivo contrato era efectivamente
"administrativo" o de "derecho comn" de la Administracin Pblica; de ah que, en
ocasiones,sinperjuiciodel "principio" generalaceptadoparaestablecerlaprocedenciao
improcedencia del "arbitraje", se confundiera la naturaleza del contrato, dando como
"administrativo"loqueenrealidaderade"derechocomn"yalainversa,dedonderesulta
quelareglafundamentalelaborada paraadmitir odesecharelarbitraje nosiemprefue
acertadamenteaplicada.
LaprocedenciadelavaarbitraltratndosedecontratosdelaAdministracinPblica,no
slofueaceptadaporlajurisprudenciaparalossupuestosenqueelEstadoactuaseenel
campo del derecho privado como "persona jurdica", segn la objetable expresin
generalizada,sinotambincuandotalvaestautorizadapor "ley" (962).Estoltimo
requieredosfundamentales aclaraciones: 1pararecurriralarbitrajenecesitaelPoder
Ejecutivoserautorizadoporley?;2laleyquesedictarealefectoessuficiente,desuyo,
paraeliminartodoslosobstculosjurdicosqueleimpedanalaAdministracinPblica
recurriralarbitraje?
Sehasostenidoque,paracomprometerenrbitrosunacuestin,laAdministracinPblica
necesitaserexpresamenteautorizadaporellegislador.Paraelloseinvocandostiposde
argumentos:1elartculo1881,inciso3delCdigoCivil,segnelcualserequierepoder
especialparacomprometerenrbitros(963);2quelaexpresindevoluntaddelEstado,
paraservlida,debesermanifestadaporsusrganoscompetentes;ysiendoelCongresola
nicaautoridadquepuedeprescribirexcepcionesalfuerofederal,esdecir,quientienela
facultad de declinar la jurisdiccin, son nulos de nulidad absoluta los actos del Poder

p.237

Ejecutivoquelaestablezcansinautorizacinlegislativa(964).Disientocontalespuntosde
vista. La Administracin Pblica no necesita autorizacin alguna del legislador para
recurrir al arbitraje cuando ste sea jurdicamente admisible; y cuando el arbitraje sea
improcedente,ellegisladorcarecedeatribucionesparaautorizarlo.Lafacultadderecurrir
alarbitrajelecorresponde directa y originariamente alPoderEjecutivo,porimplicarel
ejerciciodeunaatribucindeadministracingeneral,queconstitucionalmentelecompete
a dicho poder (Constitucin, artculo 86 , inciso 1); el ejercicio de la facultad de
comprometerenrbitrosenmodoalgunosignifica,pues,establecerexcepcionesalfuero
federal:slosignificaelejerciciodeunaatribucinde"administracingeneral"(965).Al
efectonoserequiere,entonces,leyautorizativaalguna,queenelcasoselaharavaler
comoel"mandatoespecial"aqueserefiereelcitadoartculo1881,inciso3,delCdigo
Civil.Estepreceptolegalnotieneaplicacinenestecaso,porcuantolaAdministracin
Pblicanoes "representante" nies "mandataria" delPoderLegislativo,niactacomo
tales: la Administracin Pblica, en el ejercicio de sus potestades y atribuciones
constitucionalespropias,eselEstadomismoycomotaldebetenrsele,puesmedianteella
yatravsdeellaelEstadoexpresaconstitucionalmentesurespectivavoluntad.Lejosdeser
una "representante" ouna "mandataria" delCongreso,laAdministracinPblica(Poder
Ejecutivo)esun"rgano"esencialdelpropioEstado,rganocuyorangoconstitucionales
igual al del legislador. Los "rganos" no representan al ente opersona jurdica a que
pertenecen: forman parte integrante y esencial de los mismos, y en tal sentido son
cabalmenteelentemismoopersonadelqueformanparte.Precisamenteestoconstituyel
mritoylatrascendenciadela"teoradelrgano",concebidaporlacienciajurdicapara
explicarporquloshechosyactosdelaspersonasfsicasqueintegranlaentidadson
imputablesasta.Comoyalodijeenotraoportunidad,entrelanocinde"rgano"ylasde
"representante"o"mandatario"hayunadiferenciaesencial.Lacalidadde"representante"o
de"mandatario"puedederivardelaleyodeunactojurdico;encambio,lacalidadde
"rgano" derivadelapropia "constitucin" delapersonamoral:integralaestructurade
stayformapartedeella.El"rgano"naceconlapersonajurdica,consubstanciadocon
sta.Enlarepresentacinyenelmandatohayunvnculojurdicoentredossujetosde
derecho,dondeunoactaennombredelotro;encambio,tratndosedel"rgano"hayun
slosujetodederecho:lapersonajurdicaacta ellamisma,porqueel "rgano" forma
partedeellaeintegrasuestructura;lapersonajurdicasesirvedelrganocomolapersona
fsicasesirvedelabocaodelamano.Cuandoelalcaldedeunaciudadleotorgapodera
unprocuradorparaqueacteantelostribunalesdejusticia,elalcaldeesunrgano,el
procuradorunrepresentante(vasetomo1delapresenteobra,n169).Poresodijeque
cuando la Administracin Pblica (Poder Ejecutivo) ejercita potestades y atribuciones
constitucionalespropiascomoocurriraenelsupuestodequecomprometaenrbitrosuna
cuestin,siendoellojurdicamenteadmisibledebeconsiderrselacomoelEstadomismo,
siendoporestoquedichosactosdelaAdministracinPblicasonimputablesalEstado,sin
necesidadderecurrirparaelloalasinadecuadaseimprocedentesfigurasdelmandatoode
la representacin. La Administracin Pblica, pues, para comprometer en rbitros no
requiereserautorizadaporellegislador;ellapuedeactuarpors,ejercitandosuspropiasy
originariasatribucionesconstitucionales.

p.238

Porotraparte,correpondeadvertirqueauncuandounaleyfuerenecesariaoidneapara
quelaAdministracinPblicapuedacomprometerenrbitrosuncuestin,dichaleypuede
no ser suficiente para eliminar todos los obstculos jurdicos que le impedan a la
Administracin Pblica recurrir al arbitraje. As, si el arbitraje autorizado por la ley
implicaseunrozamientooviolacindealgnpreceptooprincipiodelaConstitucin,laley
dereferenciaserarrita,porserinconstitucional.Deahque,auncuandoelarbitrajeest
autorizado o instituido mediante una ley, debe analizarse cada caso concreto para
determinarsielmismovulneraonolaConstitucin.Poresoesquelafrmulagenrica
que no contiene limitacin alguna utilizada en ciertas leyes y contratos diciendo que
"todas las cuestiones que puedan surgir entre el Estado y el cocontratante" quedarn
libradasaladecisinarbitral,esderelativatrascendenciayvalidez(966).
Precedentemente, despus de haber manifestado que tanto la jurisprudencia como la
doctrina,sibienaceptanlaposibilidaddelarbitrajetratndosedecontratosde "derecho
comn" de laAdministracin, nolaaceptan respecto a los contratos "administrativos",
strictosensu,expresquesteconstituael "principio",peroqueelmismoadmitauna
excepcin.Asesenefecto.Dichaexcepcinconsisteenque,auntratndosedecontratos
"administrativos",strictosensu,laAdministracinPblica(PoderEjecutivo),desdeluego
sinnecesidadde "ley" algunaquelaautorice,puedeigualmenterecurriralarbitrajepara
dilucidarcuestionesquenoafectenalordenpblico,nialordenosistemaconstitucional,
noimpliquenunagravioorozamientoalaautoridaddelEstado,niasusoberana.As,aun
tratndose de un contrato "administrativo", la Administracin Pblica podr recurrir al
arbitrajeparadilucidarcuestionesdecarctertcnico,cuyoconocimientogeneralmentees
extraoalacompetencia profesionaldelosjueces delPoderJudicial, oparadilucidar
cuestiones de "hecho" (967) , o cuestiones de tipo financieropatrimonial (vgr.,
indemnizaciones). Desde luego, el arbitraje comprender la aplicacin de los criterios
jurdicosquefuerennecesariosparalaadecuadasolucindelascuestionesmencionadas:
quienpuedeloms,puedelomenos.Perosielarbitrajelefueseconfiadoarbitrosiuris,y
noameros"arbitradores",aqulpodrimplicarocomprenderdirectamentelasolucinde
cuestionesde"derecho"cuestionesjurdicas,pueslosrbitrosiuris;adiferenciadelos
arbitradores,proceden segnexpresindelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin
comolosjuecesordinarios(968).Masestaposiblesolucindecuestiones"jurdicas",ode
"derecho", tiene como necesario lmite, segn ya qued expresado, el de que ellas no
afectenalordenpblico,nialordenosistemaconstitucional,noimpliquenunagravioo
rozamientoalaautoridaddelEstado,niasusoberana.Ningnprincipioimperanteen
derecho administrativo obsta a que los "rbitros iuris" se pronuncien sobre cuestiones
"jurdicas"ode"derecho",conlaslimitacionesindicadas(969).Entalordendeideas,va
desuyoquelos rbitrosjuris nopuedenemitirdecisionesqueimpliquenelejerciciode
potestadesoatribucionespropiasdelaAdministracinPblica,oquetrasuntenelejercicio
defuncionesespecialesdelEstado(970).
Elderechopositivoargentinonoeshomogneoenloatinentealaadmisindelarbitrajeen
materia de contratos "administrativos". Prescindiendo de las normas particulares o
especialesemitidasparaundeterminadocontratocualquierasealaespecieaqueelmismo
pertenezca, corresponde considerar las disposiciones "genricas", es decir las que

p.239

contemplen todos loscontratosdelacategoraaqueserefieralanorma.Entalsentido

debenmencionarse:1laleynacionaldeobraspblicas,13064,artculo55,queadmiteel
arbitraje(971);2elReglamentodelasContratacionesdelEstado,conreferenciaalos
contratoscontempladosporelartculo55delaleydecontabilidad,rechazaelarbitrajeen
los siguiente trminos: "En las clusulas particulares no podr estipularse el juicio de
rbitrosoamigablescomponedoresparadirimirlasdivergenciasqueseprodujerencon
motivodelainterpretacinoejecucindelcontrato"(972);3existe,adems,unantiguo
decretodelPoderEjecutivo,del15dediciembrede1933,segnelcuallasreparticiones
nacionalesnoconcertarncontratosconlosparticularesenloscualesseestipuleeljuiciode
rbitrosodeamigablescomponedores,paradirimirlasdivergenciasquesesuscitencon
motivodelainterpretacinoejecucindelosmismos(973);4tambinexisteuntexto
legalqueestableceel"arbitraje"enuncontratodondeespartelaAdministracinPblica
("Estado"),perosetratadeuncontratode "derechocomn" o "derechoprivado" dela
AdministracinPblica(974).
Sinperjuiciodeloexpuestoenlosprrafosprecedentesacercadelaprocedenciadeljuicio
arbitralcuandolaNacinfueseparte,locualpuedeconsiderarsecomoexpresindelestado
enqueactualmente seencuentradichacuestin,esdeadvertir,sinembargo,queentre
nosotrosanteriormentesehabasostenidolatotalimprocedenciadeljuicioarbitralcuando
fuerepartelaNacin.Seconsiderquetaljuicioestabaexcluidoporelartculo100dela
ConstitucinNacional,encuantodisponeque"correspondealaCorteSupremayalos
tribunalesinferioresdelaNacinelconocimientoydecisin... delosasuntosenquela
Nacin sea parte". Se estim que la Nacin no tiene otros jueces para ventilar sus
diferenciasconlosparticularesqueloscreadosporlaConstitucin.Siendoas,sedeca,
someter al juicio arbitral los asuntos en que la Nacin fuese parte, sacndolos del
conocimiento y decisin de la Corte Suprema y dems tribunales federales inferiores,
implicaba apartarse del citado artculo 100 , por lo que ello importaba un acto
inconstitucional. En tal sentido se pronunci la Cmara Federal de Apelaciones de la
Capital(975).Tambincalificadosjuristasseinclinaronaesaposicin,admitiendo,alo
sumo, la procedencia del arbitraje cuando la Nacin hubiese actuado en el campo del
derecho privado, es decir cuando se tratase de contratos de derecho "comn" de la
AdministracinPblica(976).PerolaCorteSupremadeJusticiadelaNacininterpretel
artculo100delaConstitucinenelsentidodequedichotextonoobstaaquelosasuntos
enquelaNacinesparteseansometidosalajurisdiccinarbitral,cuandoassehaya
pactadodeacuerdoconlasleyesdelCongreso,ocuandolaNacinactuarecomopersona
jurdica (977).Porsuparte,ladoctrinapredominantesiempreconsiderqueelartculo
100delaConstitucinenmodoalgunoobstabaalaprocedenciadeljuicioarbitralcuando
unadelaspartesfueselaNacin(978).
Noobstante,insistoenloqueyahemanifestado:eljuicioarbitral,cuandolaNacines
parte,esadmisiblenoslocuandoaqullaacteenelcampodelderechoprivado(enla
especie,mediantecontratosdederechocomndelaAdministracinPblica),sinotambin
cuando acte en el campo del derecho pblico (en la especie, mediante contratos
"administrativos"propiamentedichos),conlaslimitaciones,enesteltimosupuesto,aque
yahicereferencia.

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Lodichoacercadelaadmisibilidaddelarbitrajeenloscontratosadministrativosinternos
esaplicablealoscontratosadministrativosinternacionales,esdecircelebradospornuestro
pasyunEstadoextranjero.Laimposibilidadjurdicoconstitucionalqueobstaalarbitraje
sobreciertascuestionesenelordeninternotieneasimismovigenciarespectoaloscontratos
internacionales,pues,enArgentina, ningunaautoridadpuedehaceralgoquevulnerela
Constitucin;adems,inclusolos"tratados"internacionalesdebenrespetarlaConstitucin
(vase el tomo 1, n 72) (979) . Desde luego, me estoy refiriendo a los "contratos
administrativos",propiamentedichos,noalascuestionesespecficamente"institucionales"
quetrasciendenelmbito especfico deun "contrato" queseanobjetodeun tratado
internacional: vgr., un tratado sobre lmites, el cual, no obstante su ndole, puede
vlidamentesometerlafijacindetaleslmitesa"arbitraje",loqueseexplicayjustifica
ante la falta de un tribunal internacional con jurisdiccin "obligatoria". El "arbitraje"
internacionaltienecomofundamentounaprcticahistricaininterrumpidaentrepueblos
civilizados(980).
827.C.PuedelaAdministracinPblicaEstado"transar"respectoacuestionessurgidas
conmotivodecontratos"administrativos",propiamentedichos,esdecirdecontratosdonde
elEstadoactaenelmbitodelderechopblico?
Ante todo, advirtase que esta materia no se rige por el derecho privado civil, en la
especie,sinoporelderechopblico(constitucionalyadministrativo).
Maestros de derecho privado, como Salvat y Lafaille, invocando equivocadamente el
artculo841,incisos1y2,delCdigoCivil(981),sostuvieronqueelEstadonopuede
transarcuandoactaenelcampodelderechopblico.
SegnSalvatesosdosincisosserelacionan conla capacidaddelEstado paracelebrar
transacciones.Enelmbitodelderechopblico(como "poderpblico",expresadelDr.
Salvatutilizandounapocoalabableterminologa),laNacin,provinciasymunicipalidades,
enprincipioestninhabilitadasparacelebrartransacciones,"porqueporlomismoqueellas
gestionan en este carcter bienes y asuntos de inters colectivo y que estn fuera del
comercio,todatransaccinseraimposible,deacuerdoconlareglageneralestablecidaen
elartculo844,salvoautorizacinlegal(982).Lafaille,compartiendolaopinindeSalvat,
afirmaque "enelordendelderechopblico,laNacin,lasprovinciasylosmunicipios,
estaraninhabilitadosparatransigir,siendotambinaplicableelartculo844844"(983).
Nocompartolasopinionesprecedentes.
a)Noesexactoqueelartculo841,incisos1y2,delCdigoCivilserelacioneconla
capacidaddelEstadoparatransigir.
LacapacidaddelPoderEjecutivo"Estado"paracelebrartransaccionesnoestregidapor
elCdigoCivil(derechoprivado),nisurgedeste.Talcapacidad"competencia"resulta
delaConstitucinNacional(derechopblico),encuyomrito,comoconsecuenciadelas
ampliaspotestadesdeadministracingeneralquelaLeySupremaponeasucargoenel

p.241

artculo86,inciso1,esatribucindelPoderEjecutivorealizaryautorizartransacciones
relacionadasconelejerciciodetalactividad.
LacompetenciadelPoderEjecutivo"Estado"paratransarnoserige,pues,porelCdigo
Civil,noderivadeste,sinodelaConstitucinNacional.EnelCdigoCivilnosetrata
sino del derecho privado, segn claramente lo advirti el propio codificador (nota al
artculo31).LasatribucionesdelPoderEjecutivo,ensucalidadde"rgano"esencialenla
estructuradelEstado,noderivandelCdigoCivil,sinodelaLeySuprema,lacualhllase
siempreenmsaltoypreeminentenivelnormativoqueelCdigoCivil(artculo31 de
aqulla). La "ley" formal carece de aptitud y es innecesaria para conferirle al Poder
Ejecutivo("Estado")atribucionesparatransigir.
Sonaplicablesala"transaccin"quecelebreelEstadorespectoacuestionesvinculadasa
contratos"administrativos",propiamentedichos,losprincipiossobreactosadministrativos
ysobrecontratosadministrativos.Entalordendeideas,laaplicacindelderechocivilslo
procederenloscasosyenlamedidaenquesloseaenmateriade actos y contratos
administrativos,delocualmeheocupadoenotroslugaresdeestaobra.
ElnicolmitepositivoquetieneelPoderEjecutivo("Estado")paratransarseaqueacte
en el campo del derecho privado (contratos de derecho "comn") o en el mbito del
derecho pblico (contratos "administrativos", propiamente dichos) es el respeto a las
normasyprincipiosdelaConstitucinNacional(984).
Elartculo841,incisos1y2,delCdigoCivil,contrariamentealoquemanifiestanlos
autorescitados,noserefierealacompetenciadel"Estado"paratransar:sloserefiereala
competenciadelosfuncionariosypersonasqueespecficamentemenciona.Noesposible
asimilarel"Estado"aalgunosdesusmeros"representantes"o"mandatarios".
b) Tampoco es exacto que el objeto de los contratos "administrativos" stricto sensu,
consista en bienes yasuntos de inters colectivo que estn fuera del comercio, loque
entoncessediceexcluiralaposibilidaddeunatransaccin.Enlageneralidaddeloscasos
noocurreesto.Peroaunenelsupuestodequesetrataredebienesoasuntosqueestnfuera
delcomercio,ellolosserarespectoalcomerciodelderechoprivado,masnorespectoal
comerciodelderechopblico:pruebadeesto ltimo esquehabransidoobjetodeun
"contrato"(negociojurdico),pormsquestetengaelcarcterde"administrativo".Yva
desuyoqueelderechopblicotambinadmite"transacciones"compatiblesconsundole.
Sobrelasbasesqueanteceden,resultaevidentequeelPoderEjecutivo("Estado")tiene
competenciaparatransarlibremente sinnecesidaddeleyformalalgunaquelefacultea
ello,puesquedasobreentendidoquealejercitarsuatribucinconstitucionaldetransarlo
harenconcordanciaconlosrequisitosdeinterspblicoyejerciendoatribucionespropias
pertenecientesala "zonadereservadelaAdministracin".Perosisedemostrarequela
"transaccin"efectuadanorespondealinterspblico,sinoaundeliberadoysubalterno
inters deotra ndole,latransaccin, comoactoadministrativo, seranula,porresultar
viciadaenelelemento"finalidad",vicioqueenestecasoseconcretaraenuna"desviacin
depoder"(vereltomo2,nmeros414y495).

p.242

Enconcordanciaconlasideasquedejoexpuestas,EnriqueV.Galli,actualizadordeuna
partedelaobradeSalvat,criticalaposicinasumidaporelcodificadorVlezSarsfielda
redactarelartculo841 delCdigoCivil,tomadodespreocupadamentedel "Esboo" de
Freitas.GallicontodoaciertosostienelaposibilidaddequeelEstadotranseauncuando
acteenelcampodelderechopblico.Concretasuopininenlossiguientestrminos:"No
debeolvidarsequeelCdigoCivilseocupademateriaexclusivamentedederechoprivado.
Garca Goyena seala que los ayuntamientos y dems corporaciones pblicas, pueden
transigirsobrelosderechosybienesqueadministran,observandolasleyesyreglamentos
quelesconciernen"(985).
Amayorabundamiento,laexpresadaatribucindelPoderEjecutivoparatransaraparece
oficiosamentereconocidaenelartculo55delaleydepresupuestogeneraldelaNacin,
16432(986).
Enloquerespectaalafacultaddelas "entidadesautrquicasinstitucionales" ydelas
"empresasdelEstado"paratransar,vaseeltomo1,nmeros125bisy143,comoaslo
quedisponealrespectolaley23982,artculo18.
828.D.Conmotivodelafinalizacinoterminacindeuncontratoadministrativo,pueden
producirse situaciones relacionadas con la "mora" en que podra verse colocada la
AdministracinPblica("Estado").
Esconveniente,entonces,aclararcundoyenqucasospuedeproducirseesa"mora".
Todo ello, y, adems, lo atinente a si las reclamaciones o gestiones administrativos
realizadasporelcocontratantesononoidneasparacolocaren"mora"alaAdministracin
Pblica,loheanalizadoenunlugarprecedente,dondeasimismohicenotarelcambioque,
respecto a esta ltima cuestin, se oper en la jurisprudencia de la Corte Suprema de
JusticiadelaNacin.Vaseeln754.
829. E.Silostrminos oexpresiones empleados enuncontrato administrativo noson
claros, o resultan incompletos, pueden surgir dudas acerca de su alcance o sentido,
apareciendo entonces la necesidad de "interpretar" el contrato para determinar con
precisinsucontenidoylosconsiguientesderechosyobligacionesdeloscontratantes(987)
.
Silasdudasquesurjanacercadelalcanceosentidodelcontratonofuerenonopudierenser
solucionadasporlospropiosinteresados,ellodarlugarauna "controversia" entreestos
ltimos. En tal caso, "interpretar" el contrato significara "dirimir" dicha controversia.
Qu autoridad es la habilitada para actuar en la especie? La propia Administracin
PblicaoelPoderJudicial?Quprincipiosoreglasdebenutilizarsecomocriteriospara
interpretarloscontratosadministrativos?
Respectoala"interpretacin"detalescontratos,enlofundamentalesaplicablelodicho
acercadelainterpretacindelos"actos"administrativos.Deestoltimomeheocupadoen
otrolugardeestaobra(tomo2,n396),alcualmeremito.

p.243

Portanto,ytalcomoloexpresalreferirmealos "actos" administrativos,enelcasode

"controversia",laautoridadhabilitadapara "interpretar" un contrato administrativoesel
PoderJudicial,nolaAdministracinPblica,puestratndosedeunacontroversiaentre
partessobreunacuestinnocontemplada expresamente enloconvenido,ellaconstituye
unamateriapertenecientealacompetenciafuncionaldelaJusticia(988).Algosimilar
ocurre respecto a la autoridad competente Justicia o Administracin para declarar la
caducidaddeuncontratoporunacausalnoprevista"expresamente"porlaspartes(vanse
precedentemente,n738,textoynotas581582yn813).
Cmo se interpretan los "contratos" administrativos? Un autor dijo que el carcter
"administrativo"delcontratoincluyeenloscriteriosaplicableparainterpretarlo(989).As
esefectivamente.Ladoctrinatradicionalylaactualhansugeridoalgunospuntosdevista
enestamateria;peronoprocediconcriteriosistemticoymenosanintegral.As,eneste
ordendeideas,ladoctrina nohizodistincinalgunaentrecontratos administrativos de
"colaboracin"yde"atribucin";deahqueenmateriade"interpretacin"elcontratole
diopreferenciaalasolucinquefavorezcaelfuncionamientodelserviciopblico(990)o
el "inters pblico" (991) , que precisamente es lo que predomina en los contratos de
"colaboracin".Ycuandoalgnexpositoradviertequeenla"interpretacin"delcontrato
tambin ha de tenerse en cuenta la proteccin que merezca el inters privado del
cocontratante (992) que es lo que predomina en los contratos de "atribucin", ello
responde ms a un delicado sentido de "equidad" a una intuitiva idea de justicia
conmutativaquealasolucinreclamadaporaltcnicajurdicaaplicable,locual,adems,
tiene el grave inconveniente de olvidar que la equidad no en todos los ordenamientos
legales esfuentejurdica,debindoseinsistir,porotraparte,enquesibienel "inters
pblico",einclusoel"serviciopblico",predominaenloscontratosdecolaboracin,no
ocurrelomismoenlosdeatribucin,dondeprevaleceel "intersprivado".Deestose
deduce que no todo contrato "administrativo" puede ser interpretado en el sentido de
favoreceral"interspblico",comoloestableciladoctrinatradicional.
Pero cualesquiera sean los criterios que se acepten para interpretar los contratos
administrativos,hayunaprimerareglaquedominatodalamateria,reglaqueesesencialy
quejamsdebeserolvidada:elcontratoadministrativo,apesardeestecarcter,essiempre
la"leydelaspartes",enelsentidodequelconstituyeytraducela"substancia"mismade
loquestashanqueridoreglar,ydequeelexpresadocarcter "administrativo"enmodo
alguno podr desnaturalizar el "objeto" o "contenido" del acuerdo, al extremo de
transformar tal objeto o contenido en algo distinto a lo previsto y querido por los
contratantes. stos hllanse recprocamente obligados a respetar lo "esencial" de lo
estipulado(verprecedentemente,n711)(993).Estaprimerayfundamentalregla,que
nuncapodrdesnaturalizarseporvade"interpretacin",tienevigenciarespectoatodoy
cualquier tipodecontrato administrativo. "Interpretar" uncontrato significa aclarar su
texto cuando resulte obscuro, pero en modo alguno significa "desviar" dicho texto
hacindolesdeciralaspartesintervinientesalgoenquestajamspensaron.
Cmodebeinterpretarseuncontratodeesaespecie?Culeselcriteriobsicoquedebe
prevaleceralrespecto?

p.244

Paraellohayquedistinguirentrecontratosde"colaboracin"ycontratosde"atribucin"
(994).
Enlosprimeros contratosde "colaboracin",dondeelcocontratante,eladministrado,
contribuyeconsuactividadaquelaAdministracinPblicacumplafuncionesespecficaso
satisfagafinespblicospropiosdelEstado,enloscasosde duda dejustificadaduda la
interpretacin ha de ser en favor de los intereses pblicos por los que debe velar la
Administracin.Esrazonablequeassea,puestalescontratossellevanacaboen"inters
pblico",cuyaidealosdominaypreside.Ladoctrinaclsicaylaactualaunquesinhacer
todava la distincin sistemtica entre contratos administrativos de colaboracin y de
atribucinsepronuncianenesesentido,seadiciendoquelainterpretacindebeefectuarse
demaneraqueellafavorezcaelfuncionamientodel"serviciopblico"(995)oel"inters
pblico"(996).
En los contratos de "atribucin", donde la prestacin principal est a cargo de la
Administracin Pblica, y cuyos contratos no se celebran teniendo por mira directa e
inmediatalasatisfaccindelinterspblico,sinoladel intersprivadodelcocontratante
vgr.,concesindeusodeldominiopblico,enloscasosdeduda,derazonableduda,la
interpretacindebeserenfavordelreferido"intersprivado"delcocontratante.Tambin
estasolucinesrazonable,puesentalescontratospresidelaideadesatisfacerinmediatay
directamentedicho"intersprivado".
Sobrequbases debeefectuarselainterpretacindelcontratoadministrativo?Enesto
debeaplicarseidnticocriterioquerespectoalainterpretacindel "acto" administrativo.
As:1Antetodo,lainterpretacindebeser"textual",esdecirutilizandoeltextomismode
loconvenido ypreceptosquelointegrenocomplementen,vgr.,pliegodecondiciones,
etc.(997).Estoesunaconsecuencialgicadequeelcontratoadministrativosiguesiendo
laleydelas partes.2Ensegundolugar,enalgunos casos particulares,silaletradel
contrato fuere insuficiente para obtener la correcta significacin del mismo, puede
recurrirsealainterpretacin "extratextual",quetiendeaprevalecerenlosordenamientos
modernos,encuyomrito,paralograrelsentidoyelalcancedelcontrato,serecurreala
seriedehechosyaundeactospreliminaresque,unidos,constituyenlosantecedentesdel
contratoadministrativoencuestin(vaseeltomo2delapresenteobra,n396).
Si a pesar de las bases o elementos mencionados precedentemente para interpretar el
contrato persistiese la incertidumbre, la interpretacin debe haberse aplicando los
"principios" jurdicosreconocidosporlajurisprudenciayladoctrina(vaseeltomo2).
As,porejemplo,enladuda,laexistenciade"privilegios"enfavordelcocontratantedebe
ser interpretada restrictivamente, o sea en contra de la existencia del privilegio: un
temperamentodistintoimplicaraunagravioal"principio"deigualdadantelaley(998)

p.245

(1)MarcelloCaetano:"Manualdedireitoadministrativo",pgina302,Lisboa1965.
(2)Enigualsentido:Caetano:op.yloc.cit.
(3) En sentido concordante: G. Pquignot: "Des contrats administratifs", extrait du
jurisclasseur administratif, fascculo 500, pgina 3, Paris 1953; Andr de Laubadre:
"Trait lmentaire de droit administratif", tomo 1,n 519,pgina 281,Paris 1963,y
"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo1,pginas89,Paris1956;
JosCretella Junior:"Direitoadministrativo doBrasil",tomo3,pginas 282283,Sn
Paulo1961;MarcelWaline:"DroitAdministratif",n953,pgina564,Paris1963;Jean
Rivero: "Droit Administratif", pginas 9899, Paris 1962; Manoel de Oliveira Franco
Sobrinho:"Estudosdedireitopblico",pgina43,Brasilia1977.
(4)OresteRanelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",pginas144145;Renato
Alessi: "Sistema istituzionale del diritto amministrativo italiano", pginas 292296, y
"Diritto Amministrativo", pginas 217223; Francesco DAlessio: "Istituzioni di diritto
amministrativo italiano", tomo 2, pginas 153154; Santi Romano: "Corso di diritto
amministrativo", pginas 234238; Recaredo Fernndez de Velasco: "Los contratos
administrativos", pgina 43 y siguientes, y "El acto administrativo", pgina 128 y
siguientes. En este grupo de expositores puede incluirse al escritor brasileo Oswaldo
AranhaBandeiradeMello,quiensostienequenoexisteelcontratoadministrativo;segn
dicho autor, algunos actos administrativos son complementados por contratos sobre la
ecuacineconmicofinancierarespectiva(vgr.,concesindeobrapblicaodeservicio
pblico).Losotrospretendidoscontratosadministrativos dice nopasandecontratosde
derecho privado, con rgimen especial... ("Princpios gerais de direito administrativo",
tomo1,pginas611612,RiodeJaneiro1969).
(5) Gastn Jze: "Principios generales del derecho administrativo", tomo 3, pginas
313315, edicin espaola, Buenos Aires 1949; Jean Rouvire: "Les contrats
administratifs", pginas 2324 y 174; Tito Prates da Fonseca: "Direito Adminstrativo",
pginas420421y425;GabinoFraga:"DerechoAdministrativo",pginas724730;Rafael
Bielsa: "Derecho Administrativo", tomo 1, pginas 295297, Buenos Aires 1947;
Pquignot:op.cit.,pgina3,fascculo500;SabinoA.Gendn:"Loscontratospblicos",
pginas17y19;GuillermoVarasC.:"DerechoAdministrativo",pginas265266;Guido
Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo1,pginas211217;CinoVitta:"Diritto
Amministrativo",tomo1,pginas362y367;MiguelngelBeraitz:"Teorageneralde
loscontratosadministrativos",pginas136138;JessGonzlesPrez:"DerechoProcesal
Administrativo", tomo 2, pginas 5055; Arnaldo de Valles: "Elementi di diritto
amministrativo",pginas196198;AldoM.Sandulli:"Manualedidirittoamministrativo",
pginas 234235; Sebastin M. Retortillo Baquer: "El derecho civil en la gnesis del
derechoadministrativoydesusinstituciones",pginas151154y173174;AntonioLancs
y Snchez: "Derecho Administrativo", pginas 419422; Ruy Cirne Lima: "Contratos
administrativoseatosdecomrcio",en"RevistadeDireitoAdministrativo",volumen32,
RiodeJaneiro, abriljunio de1953,pginas 1921,edicin Fundacin Getlio Vargas;
AndrdeLaubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n516,pgina

p.246

279; George Vedel: "Droit Administratif", pginas 640646; Fernando Garrido Falla:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas3033;EnriqueSayagusLaso:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas529530;JulioAlbertoDAvisS.:
"Curso de Derecho Administrativo", pginas 370371; Flix Sarra: "Derecho
Administrativo",pginas288289;JosCretellaJnior:op.cit.,tomo3,pginas274,279
y281283;JeanRivero:"DroitAdministratif",pginas9899;EduardoGarcadeEnterra:
"Lafiguradelcontratoadministrativo", en"RevistadeAdministracin Pblica",n41,
mayoagosto,Madrid1963,pginas112,115y128;MarcelloCaetano:op.cit.,pginas
298302;ManuelMaraDiez:"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina440.
(6)LonDuguit:"Traitdedroitconstitutionnel",tomo3,pginas434435,Paris1930.
(7) Andr de Laubadre: "Trait lmentaire de droit administratif", tomo 1, n 520,
pginas 281282, y "Droit Administratif Spcial", pginas 3435, Paris 1958. En igual
sentido:JeanRouvire:op.cit.,pgina23.
(8)Jze:op.cit.,tomo3,pginas313315.
(9)MrioMasago:"Naturalezajurdicadaconcessodeservicopblico",pginas95100;
Zanobini: "Corso etc.", tomo 1, pginas 211212; Caetano: op. cit., pginas 299302;
Beraitz, op. cit., pginas 107108; Cirne Lima: "Contratos administrativos e atos de
comrcio",en"RevistadeDireitoAdministrativo",n32,RiodeJaneiro1953,pginas
1921;CretellaJnior,op.cit.,tomo3,pgina272;EduardoGarcadeEnterra:"Lafigura
delcontratoadministrativo",en"RevistadeAdministracinPblica",n41,Madrid1963,
pgina115.
(10)Jze,op.cit.,tomo3,pginas314315.
(11) Acertadamente se dijo que existe una teora iusadministrativa del contrato,
caracterizadaporlasmodulacionesovariantesqueintroducelapresenciasubjetivadela
AdministracinPblicaenlainstitucin contractual (GarcadeEnterra:"Lafiguradel
contrato administrativo", en "Revista de Administracin Pblica", n 41, Madrid 1963,
pginas112,115y128).
(12)Para"referencias"adichoargumento,vanse:Zanobini:"Corsoetc.",tomo1pgina
213;Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",pginas298y300,Lisboa1965;Alessi:
"Sistemaistituzionalesdeldirittoamministrativoitaliano",pgina293,Milano1960.
(13)Vaseeltomo5,n1825.
(14)Vitta:"DirittoAmministrativo",tomo1,pgina362,Torino1948.
(15)Ranelletti:"Teoradegliattiamministrativispeciali",pginas144145.
(16)Despusdeaparecidalapresenteobra,laCorteSupremadeJusticiadelaNacinha
reconocido y aceptado la existencia de actos administrativos "bilaterales". Vase la
sentenciadel23dediciembrede1976,inre"MetalmecnicaS.A.c/GobiernoNacional",

p.247

considerandos 6, 7, 8 y 13, aparecida en "El Derecho", 18 de marzo de 1977;

"Jurisprudencia Argentina",1977III,pgina9,y"FallosdelaCorteSuprema",t.296,
pgina672ysiguientes.
(17)Vitta,op.yloc.cit.enlaprecedentenota14.
(18)Para"referencias"adichoargumento,vanse:Zanobini:"Corsoetc.",tomo1,pgina
214;Vitta,op.cit.,tomo1,pginas362363;Ranelletti:"Teoraetc.",pginas143144;
Sandulli: "Manuale di diritto amministrativo", pgina 234; Garrido Falla: "Tratado de
DerechoAdministrativo",tomo2,pginas28y3233.
(19)LlamalaatencinqueGastnJze,alnegarelcarctercontractualdelaconcesinde
usodeldominiopblico,sostengaque"lacompetenciadepolicanopuedequedartrabada
poruncontrato"("Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo3,pgina515,
edicin espaola, Buenos Aires 1949, y "Les contrats administratifs de ltat, des
dpartements, des communes et des tablissements publics", pgina 214, Paris 1927,
diteurMarcelGiard).Apartedequeladoctrinapredominante,encontradeloquesostuvo
Jze,reconocequelaconcesindeusosobrebienesdeldominiopblicoconstituyeun
contratoadministrativo(vaseeltomo5delapresenteobra,n1822),latesisdeJzees
inaceptable,porqueconreferenciaaunaconcesindeusodeldominiopblicoelpoder
de polica se manifiesta o relaciona con la "forma de ejercer" el derecho concedido,
ejercicioquesiemprepodrsermodificadoporlaAdministracinPblicacuandolojuzgue
oportuno, por ser ello inherente a la esencia de todo contrato administrativo, segn lo
expresoeneltexto.AnteriormentetambindisentconesaafirmacindeJze(vasemi
"RgimenyLegislacindelasAguasPblicasyPrivadas",n419,pginas735736,nota
9,BuenosAires1939).
(20)Ensentidoconcordante:Caetano:"Manualetc.",pgina300;Beraitz:"Teorageneral
etc.",pginas137138.
(21)TitoPratesdaFonseca:"DireitoAdministrativo",pginas420421.
(22)MrioMasago:"Naturalezajurdicadaconcessodeservicopblico",pginas6970,
SoPaulo,1933.
(23)Zanobini:"Corsoetc.",tomo1,pginas215217;Vitta:"DirittoAmministrativo",
tomo1,pginas362y367;Sandulli:"Manualedidirittoamministrativo",pgina235;
CesareCammeo:"Icontrattidellapubblicaamministrazione",pgina34.
(24)Vaseeltomo5delapresenteobra,nmeros1822y1825.Conreferencia alo
expresado en el texto, dije en otra oportunidad: "Es un error pensar que todo acto
administrativo,creadordederechospblicossubjetivos,debatenercomocausajurdicael
interspblico directo o inmediato;dichacausapuedeservlidamenteelinterspblico
mediato o indirecto, logrado a travs de los intereses particulares de los sujetos de
derechos nacidos al amparo de aquellos actos. Slo se requerir que los derechos as
nacidosguardenconcordanciaconlosfinesdelaley,queenlossupuestosdeconcesiones

p.248

deusodeldominiopblicorequerirnarmonaconelfinparaelcualelbienfuepuesto
fuera del comercio". "En una concesin de agua para irrigacin, por ejemplo, el
directamentebeneficiadoeseltitulardelinmueble,esdecirelconcesionario,entantoque
la sociedad, la colectividad, slo se beneficia indirectamente, mediatamente, a raz del
aumentodelariquezageneralobtenidoatravsdelbeneficiodelconcesionario"(tomo5,
n1825).
(25) Entre otras definiciones, vanse las que proponen los siguientes tratadistas: Flix
Sarra:"DerechoAdministrativo",pgina289;JosCretellaJnior:"Direitoadministrativo
do Brasil", tomo 3, pginas 293294; Marcello Caetano: "Manual de direito
administrativo",pgina307,Lisboa1965.AdemspuedenverselasdefinicionesdeBielsa:
"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina295,BuenosAires1947,yBeraitz:"Teora
generaldeloscontratosadministrativos",pginas213214.
(26)Hayquienesconsideranquepuedehaber contratoadministrativo (vgr.,contratode
obrapblica)noslocuandounadelaspartes fuereunapersona pblicaestatal, sino
tambin cuando se trate de un contrato celebrado con particulares por entidades no
estatales(pblicasoprivadas)inclusoempresas,sociedadesestatales,estoenlamedida
enqueelcontratotraduzcaelejerciciodeunafuncinpropiamenteadministrativaquele
hubieresidoasignadaalaentidadnoestatal.Entalsentidosecitalasentenciadictadapor
laCorteSupremadeJusticiadelaNacinel15deabrilde1982, inre "SchiratoGino
c/Estado Nacional (Ministerio de Cultura y Educacin) y Cooperadora Escolar de la
Escuelan14,DistritoEscolarn15",publicadoen"Fallos",tomo304,pgina490y
siguientes(vase:JuanCarlosCassagne:"Laextensindelrgimendelcontratodeobra
pblicaalasempresasysociedadesdelEstado",enrevista"RgimendelaAdministracin
Pblica", ao 11, n 125, pgina 7 y siguientes). Trtase de un caso muy especial o
particular,porcuantoenelcontratoquediolugaradichojuiciotambinhabaintervenido
comoparteel"Estado",quienendefinitivafuecondenadoalpagodedaosyperjuiciosa
razdelarescisindelcontrato.Poresoelcasoencuestinresultapordemsespecialo
particular,nosirviendocomoreglaparamodificarlodichoeneltextoacercadelelemento
subjetivopropiodelcontratoadministrativo.Apartedeello,malpuededecirsequeahse
trataradeuncontratoadministrativocelebradoporunaentidadnoestatal,pueslaactuacin
destanohabrasidoeninterspropio,sinoenrepresentacindelEstado.
(27) Raymundo M. Salvat: "Tratado de Derecho Civil Argentino. Fuentes de las
Obligaciones.Contratos",tomo1,n13,pgina12,BuenosAires1946.Enigualsentido
sepronunciaBielsa,paraquienlapalabra"convencin"ensentidojurdicodenotagnero.
Uncontratodiceesconvencin,yundistractoestambinconvencin.Elcontratocrea
una obligacin; el distracto extingue una obligacin ("Los conceptos jurdicos y su
terminologa",pgina22,terceraedicin,BuenosAires1961).
(28)AndrdeLaubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo
1,pgina7,Paris1956.Ensentidoconcordante,Bielsa,citadoenlanotaanterior.
(29)EnriqueSayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina31,
Montevideo,1953.

p.249

(30)HctorLafaille:"DerechoCivil.Contratos",tomo1,pgina11,BuenosAires1953.
(31)MarcelWaline:"DroitAdministratif",n980,pgina583,Paris1963.
(32)AntonioCianflone:"Lappaltodioperepubbliche",n92,pgina105;n97,pginas
111113 y n 125, pgina 167; Guglielmo Roehrssen: "Lavori Pubblici", Estratto dal
Novissimo Digesto Italiano, n 26, pginas 1920, Torino, Unione TipograficoEditrice
Torinese.
(33)Vaseelart.7infinedeldecretoley19549/72.
(34)"Loscontratos sonsiempre actosjurdicos bilaterales desdequenoexistensinel
concursodevoluntades"(GuillermoA.Borda:"TratadodeDerechoCivilArgentino.Parte
General", tomo 2, n 836, pgina 77, Buenos Aires 1955). En sentido concordante:
Raymundo M. Salvat: "Tratado de Derecho Civil Argentino. Parte General", n 1627,
pgina732,BuenosAires1931;HctorLafaille:"DerechoCivil.Contratos",tomo1,n24
infine,pgina32,BuenosAires1953.
(35)"LoscontratosdelaAdministracinconstituyen,pues,unavariedadimportantede
actos administrativos que merecen un estudio particular" (Andr de Laubadre: "Droit
AdministratifSpcial",pgina34,Paris1958).
Eneltomo2deestaobra,nmeros383387,pgina226ysiguientes,sostuveyahoralo
reiteroqueelactoadministrativonoslopuedeserunilateral,sinotambin"bilateral",sea
estoensuformacinoensus efectosoconsecuencias.Peroenunapublicacinreciente,
ManuelMaraDiezinsisteenquenohayactosadministrativos"bilaterales",manteniendo,
por ello, su anterior afirmacin (vase su "Derecho Administrativo", tomo 2, pginas
205206)dequelos "contratos" administrativosnoson "actos" administrativos(op.cit.,
tomo3,pginas1722).Enconsecuencia, Diez(tomo3,pgina21,nota8)diceque
disienteconmiexpresadaconclusin.Deboadvertirque,alinsistirensucriterioydisentir
conelmo,Diezenmodoalgunohadesvirtuadoelvalorlgicojurdicodemiextensa
exposicinsobreestamateria,lamayoradecuyosargumentosnohaconsiderado,pues
soslaylascuestionesfundamentales.Muydifcil sinoimposible resultarquealguien
logreconvencer que,talcomoocurreenderechoprivadoconlos actos jurdicos ylos
contratos, enderechoadministrativolos contratos administrativosnotengantambinpor
base,por substrato, un acto administrativo bilateral y nosean, en su esencia, un acto
administrativodeestandole.
(36)Vaselaprecedentenota15bis.
(37)Vase:Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo1,pgina234.
(38) Esta naturaleza jurdica de la concesin de servicios pblicos es la predominante
inclusoenItalia,dondeunsectordoctrinal,pequeoyaislado,pretendequeaunesetipode
contratodelaAdministracinesdederechoprivado.
(39)SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,n354,pgina538.

p.250

(40)EsloqueocurreenPortugal,cuyoCdigoAdministrativo,artculo815,inciso2,
establece: "Considranse contratos administrativos nicamente los contratos de
construccinyconcesindeobraspblicas,losdeconcesindeserviciospblicosylosde
suministrocontinuoydeprestacindeservicioscelebradosentrelaAdministracinylos
particulares para fines de inmediata utilidad pblica" ("Cdigo Administrativo de
Portugal",CoimbraEditoraLimitada,1964).
(41)Vedel:"DroitAdministratif",pgina645;adems:Laubadre:"Traitlmentairede
droitadministratif",tomo1,n522,pgina283.Entrenosotrosasocurreconelcontrato
deobraspblicas,pueslaley13064,ensuartculo55diceas:"Todaslascuestionesaque
dlugarlaaplicacineinterpretacindeloscontratosdeobraspblicas,derivadasdelos
mismos, debern debatirse ante la jurisdiccin contenciosoadministrativa, renunciando
expresamenteloscontratistasatodaotrajurisdiccin.Laexigenciadeesteartculoser
voluntaria para el contratista hasta tanto no se dicte la ley que rija el trmite en lo
contenciosoadministrativo. En caso de someterse el contratista al actual trmite podr
convenirconlaautoridadadministrativauntribunalarbitralquedecidaennicainstancia".
Sinperjuiciodeloqueresultadeesetextodelaley13064,cabeadvertirqueelcarcter
"administrativo" del contrato de obra pblica lo establece concretamente esa ley en el
artculo 21 ; mas esta disposicin de la ley de obras pblicas, 13064 , requiere cierta
aclaracin(vaseeln1114).
(42)Vaseeltomo5delapresenteobra,n1773,dondehagoreferenciaalaequivocada
calificacinque,entrenosotros,seleasignaalaocupacindetierrasdeldominiopblico
porlosparticulares(tierraspastorilesubicadasdentrodelosparquesnacionales).Adems,
vaseaPquignotquien,citandounfallodelConsejodeEstadodeFrancia,adviertequea
pesardequenumerosasconcesionesdeusodeldominiopblicoaparecencalificadascomo
contratos de arrendamiento, no por ello dejan de ser contratos administrativos ("Des
contratsadministratifs",extraitdujurisclasseuradministratif,pgina15,n92,fascculo
500,Paris1953).
(43)Jze:"Principios generales delderechoadministrativo", tomo3,pginas322323,
edicinespaola,BuenosAires1949.
(44)GabinoFraga:"DerechoAdministrativo",pginas727728;SayagusLaso:"Tratado
deDerechoAdministrativo",tomo1,pgina536.
(45)AslointentenciertaoportunidadelexProcuradorGeneraldelaNacin,doctor
SabinianoKier,quien,parasustraerdelconocimientodelostribunalesdejusticiaunalitis
promovidapordosadministradosoparticularescontralaNacinsobrenulidaddelaventa
deunoscamposfiscales,dijoas:"Porotraparte,noprocediendoelGobiernoenelcarcter
depersonajurdica,sinoeneldeadministradorgeneraldelosbienesdelaNacin,que
vendeenelcaso,enejecucinycumplimientodeunmandatolegislativo,cualeslaleydel
Congreso,estnsusactosfueradelalcancedelajurisdiccincontenciosadelosTribunales
de Justicia, como V.E. mismo se ha servido declararlo en casos semejantes" (ver ese
dictamenen"Fallos"delaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,tomo100,pginas

p.251

333334, in re "Proggio Jos y otro contra el Gobierno Nacional sobre rescisin de

contrato").
(46) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 100, pgina 334,
considerandos 1 y 2, in re "Proggio Jos y otro contra el Gobierno Nacional sobre
rescisindecontrato".
(47)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n523,pgina284;
Waline:"DroitAdministratif",n954,pgina565,yn962,pgina571;Vedel:"Droit
Administratif",pginas641642;Rivero:"DroitAdministratif",n110,pgina101.
(48)Entreotrossostenedoresdeestepuntodevista:Bielsa:"DerechoAdministrativo",
tomo1,pgina295,BuenosAires1947.
(49) Acerca de que la concesin de uso del dominio pblico se otorga en el inters
particularoprivadodelconcesionario,vaseeltomo5,n1825.
(50)Deacuerdoaloexpresadoeneltexto,laespecficaactividadqueelEstadodesarrolla
al administrar "justicia" (acto del magistrado) no puede constituir un contrato entre el
Estadoyeladministradoaquienleintereseelrespectivoactojurisdiccional.Trtasedeuna
funcin del Estado que ste no puede vincular o limitar contractualmente, pues ello
implicaraabdicarseaentodooenparteaunadelasfuncionesquelaConstitucinpone
a cargo de uno de los rganos esenciales que integran la estructura estatal y que
caracterizanalaformarepublicanadegobierno.CuandoelEstadoadministra"justicia",o
cuando"legisla",ejecutaciertamentefuncionesesenciales,finespropiosdelmismo,perolo
haceenejercicioplenodesuspoderescomosoberano,locualexcluyequeenesosrdenes
deideasaparezcarelacincontractualalgunaentreelEstadoyeladministrado.
(51)LanaturalezajurdicadelcontratoquelaAdministracinPblica(Estado)celebrecon
un particular para que ste transporte correspondencia, es totalmente distinta de la
naturalezadelcontratoquesecelebraentreelEstadoyelusuariocuandoesteltimoutiliza
elserviciopostal(serviciopblico)establecidoacargodelEstadoyprestadodirectamente
porste.Enelprimercaso,porlasrazonesdadaseneltexto,larelacindeterminaun
"contratoadministrativo";enelsegundocasouncontratode "derechoprivado" entrela
Administracin Pblica y el usuario del servicio pblico postal: trtase de un servicio
pblico "utisinguli" deutilizacin "facultativa" o "voluntaria" paraelusuario(vaseel
tomo2,pginas167168).AcercadelanaturalezajurdicadelarelacinentreelEstadoy
elparticularoadministrado,respectoalserviciodecorreosacargodelEstado,puedeverse:
Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas544547,BuenosAires1947.Aunque
Bielsa se decidi claramente por la tesis "contractual", no precis si el contrato es
"administrativo"ode"derechoprivado";perodelconjuntodesusexpresionessededucesu
inclinacinporelcarcterdecontratodederechoprivado,puesdiceque"eltransportede
lacorrespondenciaesefectuadoporlaAdministracin enlascondiciones generalesde
todootrotransporte"(op.cit.,pgina546).Enmateriadeservicio"telegrfico"acargodel
Estado queenlopertinentetieneigualsubstanciaqueelservicio "postal" acargodel
mismo, nuestro derecho positivo corrobora expresamente lo manifestado acerca de la

p.252

naturaleza contractualdederechoprivadodelarelacinqueseestableceentreelEstado
queprestaelserviciodecorreosyelusuarioqueloutiliza;enefecto,laley7501/2,sobre
telgrafosnacionales,dicealrespecto:"El contrato celebradoentreelexpedidordeun
telegrama y una administracin telegrfica, ser considerado como una locacin de
servicios,yserregidoensusconsecuenciasporlosprincipiosestablecidosporlasleyes
generales para la reglamentacin de este contrato, salvo las disposiciones especiales
contenidas en la presente ley" (artculo 33). En igual sentido, vase dicha ley 7501/2,
artculos141155,dondeseestablecequelaslneastelegrficasdelaNacinpodrnser
"alquiladas"alpblicoparausarlasenconversacinydondesereglatodoloatinenteaesa
"locacin".
(52)Antaohuboentrenosotrosunjuristaque,connotableintuicindelaverdadcientfica
escribienelao1870,sostuvoelcarcter "administrativo",propiamentedicho,delos
contratos de obras pblicas atinentes a "funciones pblicas" del Estado y a "servicios
pblicos" relacionadosconfinesesencialesdelmismo.MerefieroaldoctorJosMara
Morenoque,conreferenciaauncontratocelebradoporlaMunicipalidaddelaciudadde
Mercedescondosparticulares,paralaconstruccindelacrcel,casamunicipalyjuzgados
depazydelcrimen,dijolosiguiente:"Puedeafirmarsesinvacilacinquetodocontrato
celebrado por la Administracin en general con particulares, sobre servicios u obras
pblicas,esuncontratoadministrativosujetoensucelebracin,ejecucinyefectos,ala
jurisdiccin contenciosoadministrativa" (Jos Mara Moreno: en "Obras Jurdicas del
doctorJosMaraMoreno",tomo1,pginas365y375,edicinFlixLajouane,Buenos
Aires1883,reunidasypublicadasporlosdoctoresAntonioE.MalaveryJuanJosMontes
deOca).
(53) Habr contrato administrativo, dice Cirne Lima, "cuando al menos una de las
prestaciones del contrato se encuentre, legalmente, obligatoriamente vinculada a la
finalidadcaractersticadelaAdministracinPblica" ("Contratosadministrativoseatos
de comrcio", en "Revista de Direito Administrativo", volumen 32, pgina 23, Rio de
Janeiro1953,edicinFundacinGetlioVargas).Vadesuyoquelasfinalidadesque"no"
seancaractersticasdelaAdministracinPblica,nocorrespondenalosfinesespecficos
delEstado.
(54) "Cuando el objeto o la finalidad del contrato estn ntimamente vinculados al
cumplimiento de las atribuciones estatales de tal manera que la satisfaccin de las
necesidades colectivas no sea indiferente a la forma de ejecucin de las obligaciones
contractuales, entonces se entrar en el dominio del contrato administrativo" (Fraga:
"DerechoAdministrativo",pgina730).
(55)"Alhablardelserviciopblicocomoobjetodecontratoadministrativolohacemos
dandoaestaexpresinelsentidomsamplioposible,estoes,entendiendoqueescontrato
administrativotodoaquelenelqueelinterspblicoest,enciertamanera,directamente
implicado". "Puede decirse que est en juego el inters pblico siempre que la
Administracincontratasobreunobjetoqueleestatribuidocomocompetenciapropia

p.253

por el ordenamiento vigente, que le concede simultneamente poderes de ejecucin"

(GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas4243).
(56)"...elquedeterminadasexigenciasderivadasdelgirootrficopropioyparticulardela
Administracin determinen una modulacin especfica de los contratos en que sta
interviene,esjustamentelopropiodelosllamadosstrictosensucontratosadministrativos,
ysemanifiestasobretodoenlasreglasdeejecucin,cumplimientoyextincindelos
contratos. Aqu est especialmente el campo de las llamadas en Francia "clusulas
exorbitantes" (Eduardo Garca de Enterra: "La figura del contrato administrativo", en
"RevistadeAdministracinPblica",n41,mayoagosto,Madrid1963,pgina117).
(57)Esteautorconsideraque"todocontratorealizadoporlaAdministracinPblica con
finalidaddeserviciopblicoesuncontratoadministrativo".ParaBrewerCaraslanocin
de "finalidad de servicio pblico" es amplsima. Dice al respecto: "una actividad es
realizada confinalidad deserviciopblicocuando,realizada porunaautoridad pblica
comogestindeinteresespblicosyenejecucindelaley,tiendeamanteneryhacer
mantenerinclumes lasgarantasconstitucionalesdelosciudadanos;arespetaryhacer
respetar los derechos constitucionales de los ciudadanos; a hacer cumplir los deberes
constitucionalesdelosciudadanos;oacumplirlasobligacionesdelEstadovenezolanocon
miras a obtener el bienestar general y la seguridad social" (Allan Randolph Brewer
Caras: "Las instituciones fundamentales del derecho administrativo y la jurisprudencia
venezolana",pginas161162,ademspginas113114,Caracas1964).Lafrasequehe
subrayadoresultaelocuenteenesteordendeideas.Nodudo,entonces,enincluiradicho
autor entre quienes comparten substancialmente la tesis que sostengo en el texto para
calificar como "administrativo",propiamentedicho,auncontratodelaAdministracin
Pblica.
(58)Waline: "DroitAdministratif",n957,pginas567568,Paris1963;Vedel:"Droit
Administratif",pgina643,Paris1961.
(59) Vedel: "Droit Administratif", pginas 641642; Laubadre: "Trait lmentaire de
droitadminstratif",tomo1,n523,pgina284,yn526,pginas285287.
(60)Vase:GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas4243y
50.
(61) Vedel: "Droit Administratif", pgina 642; Laubadre: "Trait lmentaire de droit
administratif",tomo1,n523,pgina284,yn526,pgina287,y"DroitAdministratif
Spcial",pginas3940;Rivero:"DroitAdministratif",n110,pgina101;Waline:"Droit
Administratif", n 962, pgina 571, y n 963, pgina 572; Pquignot: "Des contrats
administratifs", extrait du jurisclasseur administratif, fascculo 500, pginas 2021,
nmeros137139,Paris1953.
(62)ElserviciodetransporteareoacargodelaNacin,debeconsiderrselevirtualmente
comprendidoenelartculo67,inciso16,delaConstitucinNacional,porcuanto,enla
actualidad, ese sistema de transporte, en muchos aspectos, reemplaza con amplitud al

p.254

ferroviariooporcanalesnavegablesaquehacereferenciadichopreceptoconstitucional.Si
laConstitucinnomencionaaltransporte"areo"esporque,enlapocadesusancin,tal
sistemanoseconoca.Correlativamente,eltransporteareodebeserconsideradocomo
unodelosfinesesencialesdelEstado,porcuantotalactividadencuadrarazonablementeen
elespritudelcitadoartculo67,inciso16,delaConstitucinNacional.Vase:Corte
Suprema"Fallos",tomo279,pgina33ysgts.,considerando8.
Dadoqueloexpresadoeneltextoimplicaunacuestindehechoquedebedilucidarseen
cadacasoconcreto,enmateriadeprovisindealimentosparalospasajerosdeunalnea
areaquizdebadistinguirseentrevuelosdecabotaje,internosdentrodeunmismopas,
donde el tiempo de vuelo de un punto a otro es relativamente breve, de los vuelos
internacionales,dondeelviajedesdeelpuntodeorigenhastaelpasdedestino,sinescalas,
esdelargaduracin,ydonde,enconsecuencia,laprovisindealimentosparalospasajeros
dejadeserunasimple"comodidad",paraconvertirseenunaverdadera"necesidad"deese
serviciopblicodetransporte.
(63)Vase:Vedel:"DroitAdministratif",pgina643,punto2.Porlasrazonesexpresadas
en el texto, son "administrativos", propiamente dichos, los contratos de prstamo con
garantahipotecariaqueefecteelBancoHipotecarioNacional,enloscualesvaincluidala
clusulaque,enlossupuestosdefaltadepago,autorizaalBancoarealizarporsyantes
laventadelinmueble,sinpreviaintervencindelajusticia.Vaseeln598,textoynotas
6569.Adems:SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas
538539,textoynota1.
(64)VaselaleydeCorreos20216,demarzode1973,quederoglaley816eimplant
unmonopolioestatalmsrigurosoenloquerespectaatransportedecorrespondencia.
(65) En idntico sentido: Laubadre: "Droit Administratif Spcial", pgina 38; Rivero:
"DroitAdministratif",n111,pgina102.
(66)Vedel:"DroitAdministratif",pgina643.
(67)Waline:"DroitAdministratif",n963,pgina572,Paris1963.
(68) Vedel: "Droit Administratif", pgina 643; Laubadre: "Trait lmentaire de droit
administratif",tomo1,pgina286,y"DroitAdministratifSpcial",pgina38.
(69) Pquignot: "Des contrats administratifs", extrait du jurisclasseur administratif,
fascculo500,pgina29,nmeros219y220,Paris1953.
(70) Waline: "Droit Administratif", pgina 574, Paris 1963, y Laubadre: "Trait
lementaire de droit administratif", tomo 1, pgina 286, Paris 1963, quienes citan
jurisprudenciadesupas.InclusoenItalia,dondeelcontratoparalaconstruccindeobras
pblicas se efecta de acuerdo al "derecho privado" (contratto di appalto), para la
seleccindelcocontratantetambinseutilizaelprocedimientodela "licitacin" ensus
diversasespecies(vase:Cianflone:"Lappaltodioperepubbliche",nmeros97,121y190
ysiguientes).

p.255

(71)Waline:"DroitAdministratif",pgina573.
(72)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,pgina286.
(73)Acercadela "ilicitud" desemejante clusulaenlaesferadelderechoprivado,en
contratos entre particulares: Hctor Lafaille: "Derecho Civil. Tratado de los Derechos
Reales",tomo3,pginas12,letrae,104105y118120.
(74)Vanselosartculos22y29deldecretoley13128,del22deoctubrede1957(estatuto
orgnico del Banco Hipotecario Nacional), que a su vez fue reglamentado por otro
decretoley,el6393,el29deabrilde1958.Peroaunenderechopblicolavalidezdedicha
clusulaslosejustificaporlossiguientesmotivos:a)porquemedianteellasetiendeala
mejordefensadel intersgeneral,tratandoqueelcapital delEstado,que steafecta a
crditoshipotecariosdefomento,searecuperadosondilaciones,locualpermitirfavorecer
a otras personas que necesiten de ese crdito otorgado en condiciones generosas. Esto
concuerdaconlaopinindeWalineacercadelanocinde"clusulaexorbitante",oseala
incluidaenelcontratoporlaAdministracin "enfuncindepreocupacionesdeinters
pblico",preocupacionesajenasalaspersonasdederechoprivadocuandostascontratan
entre s ("Droit Administratif", n 963, pgina 572, Paris 1963). b) Porque la clusula
hllaseestablecidaapriori,comoinherentealrgimenjurdicodeesainstitucinbancaria
yesaceptadaporelcocontratante,quien,alsolicitarelprstamo,sabequelaclusulade
referenciaintegrarelcontratodeprstamohipotecario.Vaselanuevaleyorgnicadel
BancoHipotecarioNacional,22232.
Denoseras,lavalidezdesemejanteclusulaaparecerafulminadaporelartculo95de
laConstitucinNacional,encuantoleprohbealPresidentedelaRepblicayporobvia
consecuencia a los rganos administrativos inferiores, sean stos centralizados o
descentralizados autrquicamente el ejercicio de funciones judiciales, carcter que sin
duda reviste la facultad atribuida para proceder a la venta de la cosa gravada en los
supuestosdefaltadepago.Siemprehadetenersepresentequelasatisfaccindelinters
generalopblico,slopuedelograrsevlidamenteatravsdemediosarmnicosconlos
preceptosdelaConstitucin.LaexpresadaclusulacontenidaenlaleyorgnicadelBanco
Hipotecario Nacional podr o no ser objeto de crticas desde el punto de vista de su
"conveniencia"o"inconveniencia"(cuestinde "polticalegislativa",ensuma),perono
podrserobjetadadesdeelpuntodevista"jurdico".LaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin reiteradamente declar la validez de la expresada clusula contenida en los
contratos de prstamo con garanta hipotecaria otorgados por el Banco Hipotecario
Nacional("Fallos",tomo184,pgina490ysiguientes,especialmentepginas505506,in
re"LucadamoAlejandroc/BancoHipotecarioNacionalyotro";tomo249,pgina393y
siguientes,especialmentepgina398, inre "BancoHipotecarioNacionals/seordeneal
RegistroGeneralellevantamientodeinterdicciones".Adems,reconociendolavalidezde
tal prerrogativa del Banco Hipotecario Nacional, como as del Banco de la Nacin
Argentina, vanse las sentencias de dicho Tribunal publicadas en "Fallos", tomo 268,
pgina171ysiguientes,ypgina213ysiguientes).

p.256

(75)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,pgina286,y"Droit
AdministratifSpcial",pgina38.Asimismo:vaseRivero:"DroitAdministratif",n111,
pgina102.
(76)Paraejecutoriedad"propia"e"impropia",vaseeltomo2,nmeros433,435y438.
(77)Vase,asimismo,eltomo2,n433.
(78)Rivero:"DroitAdministratif",n111,pgina102.
(79) Puede verse: Pquignot: "Des contrats administratifs", extrait du jurisclasseur
administratif,fascculo500,pginas2728,nmeros192,196,197,198y200,Paris1953.
(80)Verprecedenten598,textoynotas6569.
(81)Vase:Vedel:"DroitAdministratif",pginas643,punto2,y653,Paris1961.
(82) Vase: Fraga: "Derecho Administrativo", pginas 735736; Laubadre: "Trait
lmentairededroitadministratif",tomo1,pgina286;Waline:"DroitAdministratif",n
963,pgina572.
(83)Fraga:"DerechoAdministrativo",pgina736.
(84)Jze,refirindose,engeneral,alasclusulasquelaAdministracinPblicaincluyese
enuncontratoadministrativo,peroqueseanoresultencontrariasalordenpblicoola
legislacin imperante, afirma que ellas seran nulas ("Principios generales del derecho
administrativo",tomo4,pgina178).
(85) Entre otros: Pquignot: "Des contrats administratifs", extrait du jurisclasseur
administratif,fascculo500,pgina3,n5ypgina5,n17,Paris1953.
(86)Ensentidoconcordante:Vedel:"DroitAdministratif",pgina646;Laubadre:"Droit
AdministratifSpcial",pgina36,y"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,
pgina281,n519;Fleiner:"Institucionesdederechoadministrativo",pgina280.
(87)Vedel:op.cit.,pgina646;Laubadre:"DroitAdministratifSpcial",pgina36,y
"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n519,pgina281.
(88)Vaseeltomo2delapresenteobra,n393,textoynota111.Adems:JorgeM.
Gondra:"JurisdiccinFederal",nmeros125y127,BuenosAires1944.
(89)Vedel:"DroitAdministratif",pgina645,Paris1961.
(90)Eneltomo2delapresenteobra,n393,recordandoaRanelletti,dije:"Laactividad
pblica delaAdministracinPblicaeslo principal parasta,entantoquelaactividad
privadadelaAdministracinPblicaesslo`subsidiaria".

p.257

(91) La presuncin de que en los casos de actividad "industrial" o "comercial" de la

Administracin Pblica los contratos que sta celebre deben reputarse de "derecho
comn",estambinsostenidaporVedel(op.yloc.cit.).
(92) Ver las referencias de Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats
administratifs",tomo1,pgina111,Paris1956.
(93)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo1,pgina
111.Ensentidoconcordanterespectoalcontratode"suministro":Pquignot:"Descontrats
administratifs", extrait du jurisclasseur administratif, fascculo 500, pgina 20, n 138,
punto 1, Paris 1953; Sayagus Laso: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 2,
pgina 122. En cambio, Garrido Falla estima que lo que le atribuye carcter
"administrativo" al contrato de "suministro" son las entregas sucesivas a cargo del
cocontratante, y agrega que dicha entrega diferida es la que justifica el carcter
"administrativo"delcontrato,frentealcivildetodacompraventa("TratadodeDerecho
Administrativo",tomo2,pgina54).Porrazonesquedoyeneltexto,disientoconla
opinindeestetratadista: eltracto instantneoosucesivodelaprestacinacargodel
cocontratantenadatienequeverconlandole"administrativa"ode"derechocomn"de
loscontratosdelaAdministracinPblica.Encambio,Vedel,refirindosealcontratode
"suministro",alefectodeconsiderarlo "administrativo",propiamentedicho,paranadase
refiere a que las prestaciones del cocontratante sean de tracto instantneo o de tracto
sucesivo;paradichojuristaelcarcter "administrativo" delcontratode"suministro"slo
dependedequesu "objeto" lovincule alaejecucin deunserviciopblico odeque
contenga"clusulasexorbitantes"delderechocomn("DroitAdministratif",pgina661).
Tampoco Jze ("Principios generales del derecho administrativo", tomo 3, pginas
348350,edicinespaola,BuenosAires1949)yBielsa("DerechoAdministrativo",tomo
1,pgina517,BuenosAires1947),hacendiferenciaalgunaenelcarcter"administrativo"
delcontratode"suministro"sobrelabasedequelaprestacindelcocontratanteconsistaen
una entrega nica o que stas sean mltiples o continuadas. Ms an: Jze dice
categricamente:"Deordinario,elcontratodesuministrostieneporobjetounaprestacin
nica; los contratos de prestaciones mltiples sin ser raros son prcticamente la
excepcin.Laduracindelcontratodesuministrosesporlogeneralcorta:algunosmeses.
Loscontratosdesuministrosmltiplesescalonadosenunperododevariosaossonla
excepcin"(op.cit.,tomo6,pgina236,BuenosAires1950).
(94)Medianteunaacertadaaplicacindeideasconcordantesconlasquedoyeneltexto,la
CmaraFederaldeApelacionesdelaCapitaldeclarqueelcontratode"suministro"nose
caracteriza por las entregas mltiples y continuadas, pues puede consistir en un
abastecimientonico.Dijoeltribunal:"Elcontratodesuministrosnosecaracterizaporlas
entregas mltiples y continuadas, como se pretende, pues puede consistir en un
abastecimientonico"(CmaraFederaldeApelacionesdelaCapital,en"LaLey",Buenos
Aires,18dejuliode1966,pgina11,inre"EmpresadeFerrocarrilesdelEstadoArgentino
c/IndustriasManufacturerasdeAbrasivosLtda.",sentenciadel30demarzode1966).Enla
especietratbasedelaprovisindeelementosparausodelferrocarril,serviciopblicoque,
pordisposicindelaConstitucinNacional(artculo67,inciso16),correspondealas

p.258

funciones esenciales y especficas del Estado. El referido contrato de "suministro" era

"administrativo",propiamentedicho,porrazndesu"objeto".
(95)LomismoocurreenItalia,cuyoartculo1559delCdigoCivilcaracterizaalcontrato
desuministroporprestaciones"peridicasocontinuas"decosas.VaseaZanobini:"Corso
didirittoamministrativo",tomo4,pgina369,Milano1945.
(96) Cuarta Conferencia Nacional de Abogados, reunida en Tucumn en el ao 1936,
"Rgimendeconcesindeserviciospblicos",en"JurisprudenciaArgentina",tomo61,
pgina90ysiguientes,seccindoctrina;"CdigoAdministrativodePortugal",artculo
815,prrafo2,CoimbraEditoraLimitada,1964;Rivero:"DroitAdministratif",n107,
pgina99;Vedel:"DroitAdministratif",pgina660;Laubadre:"Traitlmentairede
droitadministratif",tomo1,pgina280,Paris1963;Waline:"DroitAdministratif",n969,
pgina 577, Paris 1963; Garrido Falla: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 2,
pgina52.
(97)Vasenuestraleynacionaldeobraspblicas,13064,artculos21 y55;"Cdigo
Administrativo dePortugal", artculo 815,prrafo2,Coimbra Editora Limitada, 1964;
Caetano:"Manualdedereitoadministrativo",pgina303,Lisboa1965;Waline:op.cit.,n
964,pgina575;Laubadre:op.cit.,tomo1,pgina279;Vedel:op.cit.,pginas660661;
Rivero:"DroitAdministratif",n107,pgina99;GarridoFalla:op.cit.,tomo2,pginas
6162;FernandoF.M:"RgimenLegaldelasObrasPblicas",pginas2223.
(98) "Cdigo Administrativo de Portugal", artculo 815, prrafo 2, Coimbra Editora
Limitada,1964;Waline:"DroitAdministratif",n965,pgina575,Paris1963;Laubadre:
"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n517,pgina279,ytomo2,nmeros
530535,pginas273275,Paris1963;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas
358361,BuenosAires1947;GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo
2,pginas6263.
(99)Vaseeltomo5delapresenteobra,n1822.
(100) En sentido concordante, entre otros: Bielsa: "Derecho Administrativo", tomo 1,
pgina493,BuenosAires1947;Laband:"Ledroitpublicdelempireallemand",tomo2,
pginas119137;Jellinek:"Sistemadeidirittipubblicisubbiettivi",traduccindelalemn,
pginas194198,Milano1912;CretellaJnior:"Tratadodedereitoadministrativo",tomo
3,pginas185y206,ytomo4,pginas162165;etc.Vaseeln913,textoynota1212.
(101)Vaseeln597,textoynota55.Adems:Lancis:"DerechoAdministrativo",n220,
pgina444.
(102)Paraladiferencia,enloatinenteasunaturalezajurdica,entreelcontratoencuyo
mritounparticularoadministradoseobligaatransportarcorrespondenciapostal,yla
relacinqueseproduceentreelEstadoyelparticularoadministradocuandoesteltimo
haceusodelserviciopblicodecorreos(transportedecorrespondenciaacargodelEstado),
vaseprecedentementenota45teryn597,letraB.

p.259

(103)GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas5556.
(104) Laubadre: "Droit Administratif Spcial", pgina 40; adems: Ribero: "Droit
Administratif",n107,pgina99.
(105)Sostienenelcarctercontractualdelemprstitopblico:Jze:"Principiosgenerales
delderechoadministrativo",tomo3,pginas432435,edicinespaola,BuenosAires
1949;Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo4,pgina363;Bonnard:"Prcis
dedroipublic",pginas359360;Waline:"DroitAdministratif",n119,pgina77,Paris
1963; Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats administratifs", tomo 1,
nmeros92y93,pginas121122,Paris1956y"Traitlmentairededroitadministratif",
tomo1,pgina280,Paris1963;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina523,
BuenosAires1947;GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas
5758;Rivero:"DroitAdministratif",n107,pgina99;BrewerCaras:"Lasinstituciones
fundamentales del derecho administrativo y la jurisprudencia venezolana", pgina 163,
Caracas1964;CretellaJnior:"TratadodeDireitoAdministrativo",tomo3,pgina97,
RiodeJaneiro1967.Nieganelcarctercontractualdelemprstitopblico:SayagusLaso:
"Tratado de Derecho Administrativo", tomo 2, pginas 126128; Giuliani Fonrouge:
"DerechoFinanciero",tomo2,pginas876y888891.
(106) Pquignot: "Des contrats administratifs", extrait du jurisclasseur administratif,
fascculo500,pgina13,n73,Paris1953;Waline:"DroitAdministratif",n978,pgina
581,Paris1963.
(107)Pquignot:op.cit.,pgina19,n121.
(108) Dichos contratos sin perjuicio de su carcter "administrativo" generalmente
configurarn una "locacin deservicios",porqueel quetoma asucargoel trabajo de
capturarlosperroserrantesydelevantarytrasladarlosanimalesmuertos,actabajoel
controldelamunicipalidad;excepcionalmentepodranconstituiruna"locacindeobra",
loqueasocurrirasielencargadodecapturarlosperrosodelevantarytrasladarlosrestos
delosanimalesmuertosslopercibieseunaremuneracinpor "cadaperrocapturado" o
por "cada animal muerto" que levante y traslade. Para la distincin entre locacin de
servicios y de obra, puede verse: Luis Mara Rezznico: "Estudio de los contratos en
nuestroderechocivil(locacindecosas;locacindeservicios;locacindeobra)",pginas
337345,BuenosAires1952;GuillermoA.Borda:"TratadodeDerechoCivilArgentino.
Contratos",tomo2,pginas1315,BuenosAires1962.
(109) Cmara Civil de la Capital, en "Jurisprudencia Argentina", 1964III, pginas
554560,inre"Somozac/MunicipalidaddelaCapital".
(110)Waline:"DroitAdministratif",n978,pgina581,Paris1963.Adems:E.Perriquet:
"Lescontratsdeltat",pgina435,Paris1884.
(111)Puedeverse:Perriquet:"Lescontratsdeltat",pgina430.Adems,verley20548,
art.7 (presupuestogeneraldelaAdministracinNacionalparaelejercicio1973),que

p.260

admite avales de la Nacin sin restricciones. Asimismo, vase "Dictmenes de la

ProcuracindelTesorodelaNacin",n9,pgina150ysiguientes,BuenosAiresmarzo
de1982.
(112)Puedeverse:Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas551553,Buenos
Aires1947."Lasdisposicionesdederechoprivadonosonaplicablescuandoaelloseopone
laraznjurdicaespecialdeldepsito,ocuandostesereguladeacuerdoconun ius
singulare"(autorcitado,pgina552).
(113) La Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha dicho: "Que las Ordenanzas de
Aduana,artculo267,autorizanacelebrarcontratodedepsitoportiempomsomenos
largosobrelasmercaderasquelosimportadoresquisierandejarparasuguarda,elquese
rigeporlasprescripcionesdelamismaley.Quedelconjuntodestassedesprendeque
entrelaAduanayeldepositanteseestableceunavinculacinjurdicaquerevistetodoslos
caracteres de un depsito regular, por la cual la primera responde de la guarda y
conservacindelascosas,bajoseverasresponsabilidades,yelsegundoseobligaapagar
losderechosdealmacenajeyeslingajecorrespondientes"("Fallos",tomo169,pgina282y
siguientes,especialmentepgina285,inre"TheAmericanExpressCompanyIncorporated
c/FiscoNacionals/devolucindeunasumadedinero").Dichofallopuedeversetambin
en"JurisprudenciaArgentina",tomo44,pginas1617.Vaseelartculo267ysiguientes
delasordenanzasdeAduana.
(114)Paraloreferentealcarcter"administrativo"deesecontratodeprstamohipotecario,
vaseeln598,textoynotas 65,66,68y69.Adems,puedeverse:SayagusLaso:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas538539,textoynota1.
(115)Vaseeln613,puntob.Entalsentido,laderogadaleynacionaldetierraspblicas,
4167, del ao 1903, deca en su artculo 10 : "Todo arrendamiento de tierra fiscal,
concesinoventadesolaresolotesenquenosecumplanlasobligacionesdeestaleyylas
queelPoderEjecutivoestablezca,podrserdeclaradacaduca,quedandolasmejoras y
sumas abonadas a beneficio del Estado". Dicha facultad para extinguir el respectivo
contrato,diolugaracontroversiascuandolaAdministracinPblicapretendiejerceresa
atribucinporsyantes,sinrecurriralaJusticia.EllodeterminquelaCorteSupremade
JusticiadelaNacindeclararaenqucasoslaAdministracinPblicapodahacerusode
sufacultadparadeclarar,porsyantes,extinguidounodeesoscontratos,ycundopara
logrartalextincindebaocurriranteelPoderJudicial("Fallos",tomo241,pgina384y
siguientes, especialmente pgina 395, in re "Romn Mara Jos de Sze c/Nacin
Argentina").
Lociertoesquelaclusulaexorbitantedelderechoprivado,contenidaeneltranscripto
artculo10 delaley4167,leatribuacarcter "administrativo" alpertinentecontratode
locacinodecompraventadetierrafiscal.Nuestrostratadistasynuestrostribunalesno
repararon en la influencia que semejante clusula exorbitante ejerca en la naturaleza
"administrativa" o de "derecho comn" de esos contratos. Esto determin que el
tratamientojurdicodeesosactosnosiemprehayasidoelquerealmentecorrespondaasu

p.261

naturaleza. Puede verse: Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 244,
pgina252,ytomo296,pgina699.
(116)Paralosantecedentesdeesetexto,puedeverse:RaymundoL.Fernndez:"Prenda
conRegistro.Ley12962",pginas132134,BuenosAires1948.
(117)Lafaille:"Cursodecontratos",tomo2,nmeros680y681,pginas 454y456,
Buenos Aires 1928; Salvat: "Tratado de Derecho Civil Argentino. Fuentes de las
Obligaciones. Contratos", tomo 2, n 2114 a); Borda: "Tratado de Derecho Civil
Argentino.Contratos",tomo2,n1925,pginas565566.
(118)La "ruleta" esunjuegodeazar(CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",
tomo168,pgina90;Borda:"TratadodeDerechoCivilArgentino.Contratos",tomo2,
pginas567y570).Lomismoocurreconla "lotera" (Lafaille,op.cit.,tomo2,pgina
454;Borda:"TratadodeDerechoCivilArgentino.Contratos",tomo2,pginas567y570).
Esoportunorecordarque,ennuestroordenjurdico,la "apuesta" yel "juego" hllanse
colocadosenelmismoplano(Lafaille,op.cit.n681;Borda:"TratadodeDerechoCivil
Argentino.Contratos",pgina566).
(119)Porley23775,delao1990,sedeclar"provincia"alTerritorioNacionaldeTierra
delFuego,AntrtidaeIslasdelAtlnticoSur.
(120)Enigualsentido:ArturoM.Bas:"Elderechofederalargentino.Nacinyprovincias",
tomo 2, pginas 337338, Buenos Aires 1927. Villegas Basavilbaso advierte que, en
nuestropas,salvoellapsodevigenciadelaConstitucinde1949,elpoderdepolicaen
materiadejuegosdeazarfueyesprivativodelasprovincias("DerechoAdministrativo",
tomo5,pgina653,n729).
(121)ArturoM.Bas:op.cit.,tomo2,pgina338.
(122)Enidnticosentido:FernndezdeVelasco:"Loscontratosadministrativos",pginas
332333; Borda: "Tratado de Derecho Civil Argentino. Contratos", tomo 2, n 1930,
pgina570.
Algo distinto ocurre cuando el "juego" se realiza directamente "entre" particulares o
administrados,puesentalcasoseaplicantodaslasnormasdelCdigoCivilqueniegan
accinparaexigirelcumplimientodeobligacionesnacidasenesembito(CdigoCivil,
artculos515,inciso5,y2055).Estimoqueesenestesentido,ycontalalcance,quedebe
serinterpretadoelconfusofallodelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,publicadoen
eltomo168,pgina83ysiguientesdesucoleccin(sentenciadel5demayode1933,inre
"FaustinoDaRosac/ProvinciadeTucumn").
(123)Enidnticosentido:SupremoTribunaldeSantaFe,en"JurisprudenciaArgentina",
1960III,pginas451453.SibienFernndezdeVelasco("Loscontratosadministrativos",
pgina330)yBielsa("DerechoAdministrativo",tomo1,pginas553554,BuenosAires
1947)reconocen elcarcter "contractual" del vnculo entre elEstado yeljugador, no

p.262

aclaransielcontratoesde"derechocomn"osiconstituyeuncontrato "administrativo"
propiamentedicho.
(124)Vaseeltomo2delapresenteobra,n295,textoynotas37y38.
(125)VaselasconsideracionesdeBordasobreestacuestin("TratadodeDerechoCivil
Argentino. Contratos", tomo 2, n 1926, pgina 567, texto y nota). Bielsa, bajo el
seudnimo de "Nerva", refirindose a la "lotera" estatal escribe: "Por otra parte, es
discutibleestemonopoliofinanciero(demoralnopuedehablarse)delaloteralocal.Lo
mejoryesnuestraopinindesdehacemuchosaosessuprimirtotalmenteeljuegoolos
juegosdeazardeestaclase,queademsdecorromperalpueblocorrompenparcialmentea
laAdministracinPblica"("LaLey",tomo95,pgina442).Asimismo,vanse:Bielsa:
"DerechoAdministrativo",tomo4,pgina206,BuenosAires1947;VillegasBasavilbaso:
"DerechoAdministrativo",tomo5,pginas645646,BuenosAires1954.
Yaantao,J.Burlamaqui,conpalabrasseveras,enjuiciel"juego"cuandoeraconvertido
porlas personasparticulares enunaocupacin ordinaria,enespecie deprofesinyde
comercio("ElementosdelDerechoNatural",pginas301302,segundaedicin,Madrid
1837).Conmayorraznhadesercriticablelaexplotacinorganizadadel "juego"porel
propioEstado,yaquesteesquienenrealidaddebaencargarsedeprohibirlo.
(126)Vedel:"DroitAdministratif",pginas660y662;Rivero:"DroitAdministratif",n
107,pgina99;Waline:"DroitAdministratif",n978,pgina581,Paris1963;Laubadre:
"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n517,pgina279,Paris1963.
(127) Tngase presente la ley 21778 , sobre contratos "de riesgo" en materia de
hidrocarburos.VertomoIIIB,n1235.
(128)Ensentidoconcordante,vaseaWaline:"DroitAdministratif",n978,pgina581,
Paris1963,quiendaunejemplosemejante aunquenoigual alquedoyeneltexto.En
lugardereferirseaunaescueladondesecapacitaaunfuturooficialdelasfuerzasarmadas,
Walinecitandojurisprudenciadesupasserefiereaunaescueladondesecapacitaaun
futuro"ingeniero"quesecomprometeaprestarsusserviciosalEstado,despusdehaberse
graduado.
(129)Vedel:"DroitAdministratif",pgina662.
(130)VerCaetano:"Manualdedireitoadministrativo",pginas304y458,Lisboa1965.
(131) Vase: Salvat: "Tratado de Derecho Civil Argentino", Obligaciones en General,
actualizadoporeldoctorEnriqueV.Galli,tomo1,nmeros26y27,BuenosAires1952;
Borda:"TratadodeDerechoCivilArgentino.Contratos",tomo2,n1802,pgina494,
BuenosAires1962.
(132) Jean Rouvire: "Les contrats administratifs", pginas 8788; Zanobini: "Corso di
dirito amministrativo", tomo 1, pginas 217220; Lentini: "Istituzioni di dirito
amministrativo",tomo1,pgina612,prrafo4,n2;Bielsa:"DerechoAdministrativo",
tomo1,pgina566,BuenosAires1947;Waline:"DroitAdministratif",pginas632636,

p.263

Paris 1963; Sayagus Laso: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pginas

579581;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo1,
pgina1518;GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas713;
Diez:"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina459.
(133)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo1,pginas217218.Ensentido
concordante,EnriqueV.Gallirecuerdaque,segnlanocintradicional,loscuasicontratos
seranciertoshechosvoluntarios,lcitos,enloscualesfaltaraelacuerdodelavoluntadde
laspartes,porejemplo,lasobligacionesquenacendelagestindenegocios(Galli,enla
obradeSalvat:"TratadodeDerechoCivilArgentino.ObligacionesenGeneral",tomo1,
pgina38).
(134)GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina8.
(135)Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats administratifs", tomo 3, n
1047,pginas179180,yn1014,pgina142;Waline:"DroitAdministratif",n1069,
pgina636.
(136)VerlasreferenciasdeGarridoFalla,quiencitaalrespectoaljuristasuizoZwahlen
("TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina51).(H.Zwahlen:"Lecontratde
droitadministratif",en"RapportetcomunicationsdelaSocitSuissedesJuristes",ao
1958).
(137)Sobreestoltimo,vaseeltomo5delapresenteobra,n1825.
(138)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo1,pgina
1315.Adems:Diez:"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas458459.
(139) En sentido concordante: Pquignot: "Des contrats administratifs", extrait du
jurisclasseuradministratif,fascculo500,pgina4,n9,Paris1953.
(140) Acerca de los "contratos" que entre nosotros suelen celebrar los poderes
"Legislativo"y"Judicial"einclusoel"Ejecutivo",noobstantequeningunodeellostiene
personalidad jurdica, y a pesar de la falta de un texto constitucional que faculte
expresamentetalescontratos,vaseeltomo1delapresenteobra,n97.
(141)As,laCuartaConferenciaNacionaldeAbogados,reunidaenTucumn,enelao
1936,aprobuninteresantetrabajosobre"rgimendeconcesionesdeserviciospblicos",
despachoquellevalafirmadeilustresmaestrosargentinos("JurisprudenciaArgentina",
tomo61,pgina90ysiguientes,seccindoctrina).
(142)Rivero:"DroitAdministratif",pginas9899.
(143)Estedecretofuepublicadoenel"BoletnOficial"el28deagostode1963.
Tngasepresentelaley18875,del23dediciembrede1970,publicadael5deenerode
1971,ysudecretoreglamentario2930/70,sobrecontratacionesdelEstado,comoasel

p.264

nuevodecretosobrecontratacionesdelEstado,5720/72,publicadoel31deagostodedicho
ao.Vaseeldecreto383/73queintrodujomodificacionesal5720/72.
(144) El "Reglamento" de referencia se aplicaba a todos los organismos de la
Administracin Pblica, ya se trate de bancos oficiales, entidades descentralizadas y
empresasdelEstado(artculo2deldecreto6900/63),ycomprendelaslocaciones,trabajos,
suministrosyserviciosdestinadosaobraspblicasnacionales(artculo55deldecretoley
23354/56,ydecreto6900/63,artculo3).Vaselaprecedentenota124ysubnota(a).
(145) La ley 20654 , de 1974, derog la anterior ley universitaria. La actual ley
universitariaesla23068delao1984.
(146)Vaseeltomo5delapresenteobra,n1715.
(147) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 100, pgina 326,
especialmentepgina334;tomo106,pgina355,especialmentepgina367;tomo109,
pgina431,especialmentepgina438;tomo129,pgina120,especialmentepgina128;
tomo259,pginas343346.Adems:Pquignot:"Descontratsadministratifs",extraitdu
jurisclasseur administratif, fascculo 500, pgina 14, n 83 a, Paris 1953; Laubadre:
"Traitlmentairededroitadministratif"tomo1,pgina285,Paris1963.
(148)Vaseeltomo2delapresenteobra,n358,textoynota220.Paraladiferencia,en
lo atinente a su naturaleza jurdica, entre el contrato en cuyo mrito un particular o
administradoseobligaatransportarcorrespondenciapostal,ylarelacinqueseproduce
entreelEstadoyelparticularoadministradocuandoeste ltimohaceusodelservicio
pblico de correos (transporte de correspondencia a cargo del Estado), vase
precedentementenota45ter.demparaserviciopblicotelegrficoacargodelEstado.
(149)Vereltomo2,n550,punto1.
(150)Pquignot:op.cit.,fascculo500,pgina14,nmeros8182.Ver,adems,Rivero:
"DroitAdministratif",pgina98.
(151) Pquignot: op. cit., fascculo 500, pgina 14, n 83. Asimismo: Rivero, "Droit
Administratif",pgina98.
(152)InclusosilosedificiosdestinadosasededelaDireccindeTierrasFiscalesoasede
delaAdministracindeYacimientosPetrolferosFiscales,fuesenpropiedaddelEstado,
talesedificiosseranbienes"privados"delmismo(vaseeltomo5,n1908).
(153)Waline:"DroitAdministratif",n958,pgina569,Paris1963.
(154)Rivero:"DroitAdministratif",pgina98.
(155)Sobresociedadesdeeconomamixtavaseeltomo1delapresenteobra,n145y
siguientes.

p.265

(156) Pquignot: op. cit., fascculo 500, pgina 3, n 5; Vedel op. cit., pgina 646;
Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo1,pgina9;
Rivero:"DroitAdministratif",pgina98.
(157) Pquignot, op. cit., fascculo 500, pgina 3, n 5; Vedel: op. cit., pgina 646;
Laubadre:op.cit.,tomo1,pgina9;Rivero:"DroitAdministratif",pgina98.
(158)As,laCorteSupremadeJusticiadelaNacinsedeclarcompetenteparaconocer,
eninstanciaoriginaria,deunademandacontralaprovinciadeBuenosAirespordaosy
perjuiciosporfaltadeoportunopagodettuloscorrespondientesaun emprstitopblico
("Fallos",tomo178,pgina418ysiguientes,inre"CompaadeSegurosLaMinervade
Paris c/Provincia deBuenosAiressobrecobrodepesos"),siendodeadvertirquelos
"emprstitospblicos",porprincipio,soncontratos"administrativos"(vern606,letrah,y
n1212).Enotraocasin,laSupremaCortedeJusticiadelaProvinciadeBuenosAires
declarquelaaccindedaosyperjuiciosmotivadaporlaanulacindeunaconcesinde
obra pblica (contrato "administrativo"), era "civil" yno administrativa, porlo que su
conocimientolecorrespondaalajusticiaordinaria("JurisprudenciaArgentina",1965VI,
pginas216217,inre"Jaccuzzi,Arbide&Ca.S.R.L.c/MunicipalidaddeSanMartn").
(159) En ese orden de ideas, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin declar,
acertadamente,quelaaccindedaosyperjuiciospromovidaporunaprovinciacontraun
particular por no haber cumplido ste con un contrato de suministro de carne a
establecimientoscarcelarios(tpicocontrato"administrativo"),noeraunaaccin"civil".El
tribunal rehus entender "originariamente" en dicha litis por considerar que sta no
constituauna"causacivil"("Fallos",tomo209,pgina514ysiguientes,inre"Provincia
deBuenosAiresc/S.A.FrigorficoAnglo").Adems,vase:CorteSupremadeJusticiade
laNacin,sentenciadel13deoctubrede1988,inre"CoupitelCatamarcaS.A.c/Provincia
deSalta",en"ElDerecho",12deabrilde1989,ysentenciadel18dejuniode1991,inre
"SidecoAmericanaS.A.c/ProvinciadeChubut",en"JurisprudenciaArgentina",13de
noviembrede1991.
(160)"Fallos",tomo236,pgina559ysiguientes, inre "LucianaBianchideQuintans
c/ProvinciadeCrdoba",sentenciadel21dediciembrede1956.
(161) "Jurisprudencia Argentina", 1968I, pginas 554556, in re "Hers, Jaime y otro
c/MunicipalidaddeAvellaneda".
(162)LlamaentonceslaatencinquelaCorteSupremadeJusticiadelaNacindijeraen
unadesussentencias:"Quesibienesverdadquelasrelaciones entreelEstadoysus
funcionarios son del dominio del derecho administrativo, tambin lo es que desde el
instanteenqueellashacensurgirunderechocrediticioentreunayotraparte,comoenel
casodeautos,secreaunarelacinjurdicaquecaebajoeldominiodelaleycivil,cuyas
disposiciones le son, pues, aplicables" ("Fallos", tomo 179, pgina 305 y siguientes,
especialmente pgina 307). En el caso el actor reclamaba el pago de sueldos como
funcionariopblico,materia, sta,exclusivamenteregidaporelderechoadministrativo,
derechopblico.

p.266

(163)TomsJofr:"ManualdeProcedimiento(CivilyPenal)",tomo3,pgina23,punto
6,BuenosAires1922.
(164) Jos Chiovenda: "Principios de Derecho Procesal Civil", tomo 1, pgina 76,
traduccindelaterceraedicinitaliana,Madrid1922,EditorialReus.
(165) Lino Enrique Palacio: "Manual de Derecho Procesal Civil", tomo 1, pgina 89,
BuenosAires1965.Enloatinentealaidentificacindelaaccinconelderechomaterial,
tnganse presentes, adems, las consideraciones de dicho autor, en "Derecho Procesal
Civil",tomo1,pginas390391,BuenosAires1967.
(166)Esdelamentarlainconsecuencia queenesteordendeideas calificacin delas
acciones,peroconreferenciaconcretaalinstituto"expropiatorio",seobservaenltimas
decisionesdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin.Anteriormente,elaltotribunal
considerabaquelanaturalezajurdicadelaexpropiacineramixta:dederechopblicoen
laprimeraetapa,oseaenlaquesedisponelaexpropiacinysehacelaclasificacinde
utilidadpblica,ydederechoprivado("civil")enlasegundaetapa,oseaenlaatinenteala
indemnizacinalexpropiado,locualtuvocomolgicaconsecuenciaquelasrespectivas
demandas por "indemnizacin" promovidas por los administrados o particulares contra
provincias, fuesen administradas directamente en la Corte Suprema en mrito a la
jurisdiccin"originaria"deella,porconsiderarqueentalescasossetratabadeuna"causa
civil".Sibientalsolucinarmonizabaconelcriterioquehastaentoncestuvoeltribunal
respectoalanaturalezadelaexpropiacin,enrealidadadichaaccinresarcitoriasele
estabaatribuyendooreconociendounanaturalezajurdicadistintadeladelinstitutode
derecho pblico que la generaba ("expropiacin" por causa de utilidad pblica),
producindose,as,unadisociacinentrelaaccinyelderechosubstancial.
PosteriormentelaCorteSupremacambidecriterioacercadelanaturalezajurdicadela
expropiacin:consideraahoraquestapertenecetotalmentealderechopblico,incluidala
etapaconcernientealrgimendelasindemnizaciones (CorteSupremadeJusticiadela
Nacin, "Fallos", tomo 238, pgina 335 y siguientes, especialmente pgina 352, in re
"EsquivillondeIgoneIgondeAlmeyrac/NacinArgentina";tomo241,pgina13y
siguientes,especialmentepginas8182,inre"AdministracinGeneraldeObrasSanitarias
delaNacinc/ErnestoTorquinstyBernalyotros".Enidnticosentido:JulioOyhanarte:
"Laexpropiacinylosserviciospblicos",pginas2433,BuenosAires1957;Villegas
Basavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,n855,pginas332341).Estoltimo
hizopensarquelas"consecuencias"deesecambioconceptualarmonizaranconlanueva
orientacin, y que, as como anteriormente, por considerarse que lo atinente a la
"indemnizacin" constitua una cuestin civil, el tribunal se declaraba competente para
entender "originariamente" en demandas de administrados o particulares relativas a
indemnizacionesporactosexpropiatoriosdispuestosporlasprovincias,enlosucesivo,es
decirdespusdelcambiodelcriteriojurisprudencialsobrelanaturalezadelaexpropiacin
quedeinstitutomixtopasaserntegrayexclusivamenteconsideradocomoinstitutode
derechopblico,regidoporelderechoadministrativo,eltribunalexcusarasuintervencin
"originaria"enesaclasedecausas,invocandoprecisamenteelcarcterpblicoreconocido
conaciertoalaexpropiacin.Peronoocurrias.Enelfalloqueseregistraeneltomo250,

p.267

pgina269,inre"ProvinciadeEntreRosc/RalichaTalagaisdeTalaselis",sentenciadel
26dejuliode1961,conrazonamientoscarentesdefuerzadeconviccin,laCorteSuprema
deJusticiaechportierralosefectosdesuexpresadocambiodejurisprudencia,puesno
obstante haber declarado el carcter exclusivamente de derecho "pblico" del instituto
expropiatorio,admitiintervenirenelexpresadojuiciodondeunavezmsseinvocla
jurisdiccin"originaria"deltribunalconmotivodelaindemnizacinreclamadaarazde
unaexpropiacin,demandaalaquelaCorteSupremanuevamenteleatribuycarcterde
"causacivil".Lacontradiccindeltribunallajuzgoevidente:si,comocorresponda,acept
quelaexpropiacinesuninstitutoexclusivamentedederechopblicoentodassusetapas,
sujetoalderechoadministrativocmovuelveaadmitirsuintervencinoriginariaenuna
demandarelativaaindemnizacinporexpropiacin,dndoleataldemandaelcarcterde
"causacivil"?Laexplicacindeestoenmodoalgunosurgedelostrminosempleadospor
losredactoresdelfallo,nidelaargumentacinhechaporunodelosmiembrosdeltribunal
alemitirsuvotoconfundamentospropios;ylomssensibleesque,enelcampotericoy
desdeellibro,dosdelosentoncesintegrantesdeltribunalfueron,precisamente,ardientes
defensoresdelabuenadoctrina,osealaqueconsideraalaexpropiacincomouninstituto
jurdicamentehomogneo,comouninstitutodederechopblicoentodassusetapas.Para
serconsecuenteconsunuevaposicin,laCorteSupremadebiexcusarsuintervencin
"originaria",porquelacausanoera "civil",sinodederechopblico,administrativo.La
expresadasentenciadelaCorteSuprema,"Fallos",tomo250,pgina269,hllasevacuade
fundamentoderazonabilidad:elconsecuentedeesasentencia(carcter"civil"o"privado"
atribuido a la accin donde se reclama la indemnizacin por expropiacin) no est de
acuerdoconel"antecedente"delamisma:carcterexclusivamente"pblico",entodassus
etapas,delinstitutoexpropiatorio.Conposterioridad,elaltotribunalhacontinuadoconla
maladoctrinaencuyomritoelcobrodelaindemnizacinporexpropiacinconstituyeuna
causa civil determinante de la jurisdiccin originaria del tribunal ("Fallos", tomo 252,
pgina39;tomo254,pgina441).
(167) Actualmente, la Corte Suprema ha adoptado la buena doctrina, declarando la
"incompetencia" deltribunalparaentender "originariamente" enjuiciosdeexpropiacin
promovidos por provincias, incluso cuando en ellos slo se debata lo atinente a la
"indemnizacin" (sentencia del 31 de marzo de 1975, in re "Gobierno de La Rioja
c/Azzalini, Luis, sucesin, s/expropiacin" ). Ver dicho fallo en "Jurisprudencia
Argentina",271975,pgina20ysiguientes,connotadelautordelapresenteobra.Pero
vaseotrofallodelaCorteSupremacitadoeneltomoIV,terceraedicin,n1395,notaa.,
pginas330331,quedesvirtaelanterior.Vaseeltomo4deestaobra,quintaedicin,n
1395,textoynotas.
(168) Igual criterio debe aplicarse para establecer qu rgano del Estado Congreso o
Ejecutivo es el facultado para celebrar contratos de "derecho privado" de la
Administracin.
(169) Transcribo a continuacin el considerando de un fallo de la Corte Suprema de
JusticiadelaNacin,recadoenunjuiciodondeelCongresoNacional,mediantela"ley"
3344,deenerode1896,leacordalaEmpresadelFerrocarrildelSudunaconcesinpara

p.268

prestar el servicio pblico de transporte ferroviario y, simultneamente, el servicio

telegrficoenelcursodelrecorridodelalneafrrea.Demsestardecirqueesaleypudo
servlidamentedictadaporelCongresoenmritoalartculo67,inciso16,delaLey
Suprema. En el considerando que transcribir queda claramente establecido el
procedimiento o trmite mediante el cual el Congreso hizo efectiva su atribucin
constitucionaldecontratar;diceasdicho considerando:"Quelaaludidaleytuvocomo
antecedenteinmediatoelcontratoadreferendumcelebradoel16deagostode1895entreel
ministrodelInteriordonBenjamnZorrillayelpresidentedeldirectoriolocaldelF.C.del
SuddonGuillermoWhite.AprobadopordecretodelP.E.de19deagostode1895fue
enviado al Congreso, que con algunas modificaciones lo convirti en la ley 3344 a
principios del ao 1896. Por ltimo, el 6 de abril siguiente fue otorgada la escritura
definitivadelcontratoquefirmaronelDr.JosE.UriburuensucalidaddePresidentedela
RepblicaydonGuillermoWhitecomorepresentantedelF.C.delSud"("Fallos",tomo
183, pgina 122, in re "F. C. del Sud c/Nacin s/inconstitucionalidad de decreto e
indemnizacin").
(170)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo183,pgina116ysiguientes,
especialmentepginas121135, inre "F.C.delSudc/Nacins/inconstitucionalidaddel
decretoeindemnizacin").
(171) En igual sentido: Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats
administratifs",tomo1,pgina345.
(172)Enigualsentido:Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",pgina300,puntob,
Lisboa1965;Rouvire:Lescontratsadministratifs",pginas1619;Masago:"Natureza
jurdicadaconcessodeserviopblico",pginas7982;Beraitz:"Teorageneraldelos
contratosadministrativos",pginas2324;Pquignot:"Descontratsadministratifs",extrait
dujurisclasseuradministratif,fascculo505,pgina5,n17;Laubadre:"Traitthorique
etpratiquedescontratsadministratifs",tomo1,pgina345346,y"Traitlmentairede
droitadminstratif",tomo1,pgina297;Rivero:"DroitAdministratif",pgina106;Garrido
Falla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas7374.
(173)Masago:op.cit.,pgina79.
(174)Pquignot:op.yloc.cit.
(175)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo1,pgina
345.
(176)Rivero:"DroitAdminsitratif",pgina106.
(177)Entalsentido:LonDuguit:"Traitdedroitconstitutionnel",tomo1,pgina371;
FernndezdeVelasco:"Loscontratosadministrativos",pginas4243.
(178)Vanselosautorescitadosenlanota145.

p.269

(179)LosafamadoscivilistasfrancesesColinetCapitanthanescritopginasquedeben
considerarsedefinitivasenprodelaidoneidaddela"adhesin"paralosfinesmencionados
eneltexto("Courslmentairededroitcivilfranais",tomo2,pginas1011,Paris1932).
ElprofesorRaymondSaleillesconsideraquelosllamados"contratosdeadhesin"noson
enelfondosinomanifestacionesunilateralesdevoluntadesparalelas("Deladclarationde
volont",pginas229230,nmeros89y91,Paris1929).Disientoconelilustremaestro,
pueshabiendoconformidaddeunadelaspartesconlavoluntadexpresadanoimportaen
quforma porlaotra,significaquehayun"acuerdo"devoluntadessobreelpuntoen
cuestin,loqueevidentementeimportaun "entrelazamiento" devoluntadesque,pors
solo,alejatodaposibilidaddeparalelismo.Comodijounautorcitadoeneltexto,"lafalta
dediscusindelasclusulasdelcontratonoimpidequesteexista"(Masago,textoy
precedentenota146).
(180)Entalordendeideas,dijeenotraoportunidad:"Laaparicindelactoadministrativo
sueleresponderaunagestacinlaboriosa.Nosiempreesunproductosbitodentrodela
actividad de la Administracin Pblica. Su existencia generalmente obedece a una
conjuncindecomportamientosoactitudespreliminares,cuyoresultadoesla"decisin"o
"declaracin"queloconcretayevidencia.Sehadicho,conrazn,quemuchasveceslos
antecedentesdeunactoadministrativodeterminadoaparecendispersosenunaverdadera
constelacindeactos""...Demodoquelaaparicindel`actoadministrativoenelmundo
jurdico,generalmenterespondeaunaseriedehechosyaundeactospreliminaresque,
unidos,constituyensusantecedentes,osealaexpresindesuprocesodeemanacin"(tomo
2delapresenteobra,n392).Pero,comoqueddichoeneltexto,nosiemprelascosas
sucedenas.
En efecto, puede ocurrir que, con relacin a un asunto o negocio determinado, la
AdministracinPblica "Estado"tengaexpresadaapriorisuvoluntad abstractaenuna
norma,oenuncomplejodenormas,encuyosupuestolavoluntaddeladministradoo
particular se manifiesta y expresa por "adhesin" a esa voluntad abstracta de la
AdministracinPblica.Ycuandosta,mediantelarespectivaresolucin,aceptaelpedido
omanifestacindeladministrado,estoimportalaexpresin concreta delavoluntaddel
Estadoenloreferentealaformacindelrespectivocontrato,elcualquedaformalizadopor
"adhesin".Esteprocedimientodeexpresindelasvoluntadesestotalmenteidneoparala
formacindecontratos "administrativos".Msan:estimoqueeselquemsseadaptaa
lasmodalidadesdelderechopblicoyalasfinalidadesdeloscontratosadministrativos,los
cuales,sibiennosiempresecelebranparasatisfacerdirectaeinmediatamenteelinters
pblico, jams deben aparecer contrariando dicho inters. Para la obtencin de este
fundamental propsito la Administracin Pblica est en mejores condiciones que los
administradosoparticulares;deahlaconvenienciadeque,endeterminadossupuestos,las
bases contractuales estn dadas de antemano porel Estado, limitndose el particular o
administradoaaceptardichasbases,a"adherirse"aellasensuma.Poreso,hacealgunos
aos,dijealrespecto:"Laadhesinesunaformadeexpresarelconsentimientoquebiense
amoldaalasparticularidadesdelderechopblico,enelcual,antesqueelintersindividual
yprivado,setieneenvistaelinterscolectivoogeneral.Aesorespondeque,enestaesfera
legal,noseaadmisibleladiscusindirectayconcretadecadaunadelasdistintasclusulas
porpartedelaAdministracinPblicayelparticularinteresado.EselEstado,intrpretede

p.270

lasnecesidadesyconvenienciascolectivas,elque,cumpliendosumisintutelar,fijalas
condicionesonormasquedebenregirenlasdiferenteshiptesis;elparticularinteresadono
estencondicionesdeapreciarculesson,enelcaso,lasconvenienciascolectivas,puesl
persigue en forma inmediata y directa su propio beneficio. Por tal razn, en estas
cuestiones, la esfera en que puede moverse el "consentimiento" del particular queda
reducidaasu "adhesin" alavoluntadexpresadaporelEstado"(vasemi"Rgimeny
LegislacindelasAguasPblicasyPrivadas",pginas738739,nota,BuenosAires1939).
(181)Enigualsentido:Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,
pgina297.
(182) Vanse: Sayagus Laso: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pginas
550551; Bielsa: "Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 312, Buenos Aires 1947;
Beraitz:"Teorageneraldeloscontratosadministrativos",pginas224225.Encuantoala
"interpretacin"del"actoadministrativo",cuyosconceptossonextensivosalos"contratos
administrativos",vaseeltomo2delapresenteobra,n396,pgina265ysiguientes.Con
relacinal "emprstito",aunqueGiulianiFonrougenieguesucarctercontractual,puede
verseloquedichoautorescribeencuantoal"trmite"delaemisindelmismo("Derecho
Financiero",tomo2pginas899900).
(183)Beraitz:op.cit.,pgina224.
(184) Pquignot: "Des contrats arministratifs", extrait du jurisclasseur administratif,
fascculo505,pgina43,n381;Vedel: "DroitAdministratif", pgina 647.Asimismo:
GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas5776;Sayagus
Laso: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pginas 548549. Adems:
ReglamentodelasContratacionesdelEstado,inciso80delareglamentacinalartculo61
delaleydecontabilidad,oseadeldecretoley23354/56.
(185)Ley13064,artculos14,infine,21,22,23,24y,enespecial,artculo25.Adems,
en sentido concordante: Pquignot: op. cit., fascculo 505, pgina 43, n 384; Bielsa:
"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas323325,BuenosAires1947.
(186) En sentido concordante: Vedel: "Droit Administratif", pgina 647, punto 3;
Sayagus Laso: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pginas 549550. La
Constitucin de la provincia de Salta dispone que las municipalidades pueden acordar
concesiones de uso de bienes pblicos, previa "autorizacin" legislativa (artculo 173,
inciso6);laConstitucindelaprovinciadeFormosaestablecequeelPoderEjecutivo
puede celebrar contratos con empresas particulares o personas para objetos de utilidad
pblica,adreferendumdelalegislatura(artculo100,inciso12),loqueimplicaexigirla
"aprobacin"deestergano.LaConstitucindeRoNegrodisponeque"todaconcesin
deserviciopblicodebeseraprobadaporleyuordenanza,segnelmbitojurisdiccional
quecorresponda"(artculo36).DeacuerdoalaConstitucindeSantaFe"elGobernador
de la provincia celebra contratos con autorizacin o ad referendum de la legislatura"
(artculo72,inciso11).

p.271

(187)Segnelartculo57deldecretoley23354/56(leydecontabilidaddelaNacin),
reformadoporeldecreto6449,del7deseptiembrede1967(publicadoenelBoletnOficial
el13dedichosmesyao),"elPoderEjecutivoaprobarlascontratacionesqueexcedande
cien millones de pesos y el respectivo ministro o secretario de Estado, dentro de su
jurisdiccin,lasquesuperenlosveintemillones".
Adems, vase la reglamentacin al artculo 55 dedicho decretoley, contenida en el
Reglamento de las Contrataciones del Estado. Sobre "autorizacin" y "aprobacin" de
contratos,vanse,asimismo,losartculos58,59y60,deldecretoleysobrecontabilidad,
23354/56.Tngasepresentequelos"montos"mencionadosenlosartculos56,57,58,y62
del decretoley sobre contabilidad 23354/56, fueron modificados por el citado decreto
6449/67.
Vase el decreto 1791/74, que elev los montos mencionados, como as el decreto
1421/78.
Tngasepresenteelnuevoyactual ReglamentodeContrataciones delEstado,decreto
5720/72.
(188)ElReglamentodelasContratacionesdelEstado,enelinciso83delareglamentacin
alartculo61delaleydecontabilidaddelaNacin(decretoley23354/56),diceasenlo
pertinente:"Formanparteintegrantedelcontrato:a)Lasdisposicionesdeestereglamentoy
las clusulas particulares de la contratacin. b) La oferta adjudicada. c) Las muestras
correspondientes. d) La adjudicacin. e) La orden de compra, provisin o venta". En
sentido concordante: Jze: "Principios generales del derecho administrativo", tomo 4,
pginas155156,BuenosAires1950;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontrats
administratifs", tomo 1, pginas 349 y 364; Waline: "Droit Administratif", pginas
599601.
Vaseeltomo2delapresenteobra,nmeros392y396,dondehagoreferenciaalos
hechos y actos preliminares que, unidos, constituyen los antecedentes del acto
administrativo,osealaexpresindesuprocesodeformacin,todolocualpuedeserde
granintersparaaclararelsentidoyalcancedelactodictado,esdecirpuedenserdeinters
paralaeventual"interpretacin"delactoadministrativo.
ElactualReglamentodeContratacionesdelEstado,decreto5720/72,reiteralatranscripta
disposicindelanteriorreglamento.
(189)Conrelacinalderechoprivado,vase:Salvat:"TratadodeDerechoCivilArgentino.
FuentesdelasObligaciones.Contratos",tomo1,n204,pgina100,BuenosAires1946.
(190)As,laleydecontabilidaddelaNacin(decretoley23354/56),ensuartculo56,
inciso3,apartadof,autorizala contratacindirecta delasobrascientficas,tcnicaso
artsticascuyaejecucindebeconfiarseaempresas,personasoartistasespecializados.
(191)Encuantoalaobligacinde"motivar"ladecisin:inciso8delareglamentacinal
artculo56delaleydecontabilidad.Acercadelanecesidaddela"publicidad"aunenestos
casos:Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,pgina289,n530,
punto 2. ltimo prrafo, Paris 1963; adems, Waline: "Droit Administratif", n 1000,
pgina 595, Paris 1963. En cuanto a controles de que, a un en estas hiptesis, son

p.272

susceptibleslosactosdelaAdministracin:Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedes
contratsadministratifs",tomo1,pginas308309,Paris1956;Pquignot:"Descontrats
administratifs",extraitdujurisclasseuradministratif,fascculo505,pgina16,n131.
Encuantoa"motivacin",ver,ademsdecretoley19549/72,art.7e).
(192)Vereltomo2,n408,yeltomo1,n237.
(193)Ensentidoconcordante:SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo
1,pgina549,n369.Porcierto ycomoloadvertir ms adelante, n627, infine,
"contratacindirecta" y "libreeleccin" noimplicansistemasequivalentes:constituyen
criteriosdiferentesdeseleccindelcocontratantedelaAdministracinPblica.
(194)Lalegislacindelosdiversospases,seaatravsdeleyesformalesodereglamentos
administrativos, suele disciplinar y regular todas esas cuestiones. En el orden nacional
argentino,vase:leydecontabilidad(decretoley23354/56),encuantoenelartculo56,
inciso3,apartadof.,hablade"empresas","personas"o"artistas"especializados,einciso
h. que habla de compras y locaciones a efectuar en "pases extranjeros". Adems:
ReglamentodelasContratacionesdelEstado,aprobadoporeldecreto6900/63queadmite
la inscripcin enel Registro de Proveedores del Estado a representantes conpoder de
firmasestablecidasenelextranjero(inciso2,apartadoc]delareglamentacinalartculo
61delaleydecontabilidad);inciso51,apartadof)delareglamentacinalcitadoartculo
61que,aunsinestarinscriptasenelRegistrodeProveedoresdelEstado,admitelasofertas
formuladasporfirmasestablecidasenel extranjero sinsucursalnirepresentacinenel
pas;inciso6delareglamentacinalartculo62delaleydecontabilidad,queestablece
quecuandosetratedecontratacionesenquesepresumaexistaninteresadosenelexterior,
podr disponerse publicaciones por intermedio de los respectivos representantes
diplomticos.Ensentidoconcordante:ReglamentodelRegistroNacionaldeConstructores
deObrasPblicas,artculos1,16y27.
TngasepresenteelactualReglamentodeContrataciones(decreto5720/72,incisos2y
49).
(195)GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas7677.
(196) En sentido concordante: Jze: "Principios generales del derecho administrativo",
tomo 4, pginas 72, 76 y 81, edicin espaola, Buenos Aires 1950; Pquignot: "Des
contratsadministratifs",extraitdujurisclasseuradministratif,fascculo505,pgina15,n
125;SayagusLaso:"Lalicitacinpblica",pgina55,Montevideo1940,y"Tratadode
DerechoAdministrativo",tomo1,n377,pgina557;Laubadre: "Trait thoriqueet
pratiquedescontratsadministratifs",tomo1,nmeros326327,pginas316317;Diez:
"Derecho Administrativo", tomo 2, pgina 487. Vase: Quancard: "Ladjudication des
marchspublicsetc.",pginas260ysiguientesy337ysiguientes.
(197)Jze:op.cit.,tomo4,pgina77;enigualsentido:Pquignot:op.cit.,fascculo505,
pgina15,n125.

p.273

(198)Inclusoenlascontratacionesdirectasquesuelenautorizarlasleyes,existeengrado
mayoromenoresarestriccinalalibertaddeeleccindelcocontratante.As,sibienlaley
decontabilidaddelaNacin(decretoley23354/56,artculo56,inciso3),reformadopor
eldecreto6449/67,autorizalacontratacindirectaenloscasosqueindica,elReglamento
deContratacionesdelEstadoexige,paraelejerciciodeesaatribucin,elcumplimientode
ciertos requisitos o la concurrencia de determinadas circunstancias que, ciertamente,
configuran restricciones a la libre eleccin del cocontratante (ver reglamentacin a los
artculos56y62delaleydecontabilidad).
Tngasepresenteelactualreglamentodecontrataciones(decreto5720/72).
(199)Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",pgina312,Lisboa1965.
(200) Rivero: "Droit Administratif", n 115, pgina 104, Paris 1962; Waline: "Droit
Administratif",n982,pginas583584,yn1178,pgina700,Paris1963.
(201)Caetano:op.cit.,pginas312313;Pquignot:"Descontratsadministratifs",extrait
du jurisclasseur administratif, fascculo 505, pgina 16, n 131; Laubadre: "Trait
thoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo1,n328,pgina317;Rivero:
"DroitAdministratif",n115,pgina104;Vedel:"DroitAdministratif",pginas647648;
Waline:op.cit.,n982,pginas583584,yn1178,pgina700.Esteltimotratadista,
despusdesostenerqueelprocedimientodelalicitacinnoesmenesterparalaeleccin
del concesionario de servicio pblico y que, incluso, sera contradictorio, funda as su
opinin: 1 ante todo, porque respecto a los grandes servicios pblicos los capitales a
utilizarsontanimportantesquepocosgruposcapitalistaspodranintervenir,porloquela
licitacincareceradesentido;2porquenoreclamandoprecioalgunoelconcesionario,
como en cambio lo hace el empresario o el proveedor, pues se cobra de los propios
usuarios,lalicitacincareceradeutilidadalgunaparalasfinanzaspblicas;ysiseadmite
queunaexcesivareduccinenelmontodelatarifaaplicablealosusuarios,puedeafectar
laestabilidadeconmicadelconcesionario,estoatentaracontralacontinuidaddelservicio,
porlocualnoseradeseable;3finalmenteysobretodo,siendoevidentequelabuenay
regular ejecucin del servicio presenta un inters pblico mayor, la eleccin del
concesionarioquehagalaautoridad concedente debereferirseaunconcesionariocuya
competenciatcnica,ysusituacinfinanciera,garanticenlamejorejecucindelservicio,
porloquelasconsideracionesfinancierasensmismaspasanasegundoorden(op.cit.,
pgina700,n1178).Caetanoutilizaargumentos similares,aunqueinsisteenelfactor
"confianza"que,porsusantecedentes,lemerezcaunaempresaalaAdministracinPblica
yenlaconveniencia,entalescasos,deutilizarlaexperiencia,maquinariasymanodeobra
especializadasyyaconocidas(op.cit.,pginas312313).
(202)SibienelReglamentodelasContratacionesdelEstado(inciso148ysiguientesdela
reglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad)serefierea "concesiones",cabe
advertir que ah no se trata precisamente de "servicios pblicos", sino de meras
"locaciones"debienesdelEstadoparaque,enbaseastos,eladjudicatariodesempeela
respectivaactividad(porejemplo,serviciodehotel,confitera,bar,etc.);eventualmente,
dichasdisposicionespodranimplicarunaconcesindeusosobreeldominiopblico.

p.274

(203)ConstitucindeCorrientes,artculo163,inciso5;deLaPampa,artculo34;de
Neuqun, artculo 224 y de Ro Negro, artculo 63 . La incorreccin de algunos
funcionarios nodeberainvocarseparaalterar los criterios desolucin delosnegocios
pblicosentantodichoscriteriosseanplausibles,pueslonaturalohabitualnoesqueel
funcionarioseaincorrecto,sino,porelcontrario,quesea"correcto".
(204) Caetano: op. cit., pgina 313, quien expresa que "en los contratos de mnima
importancianovalelapenademorarycomplicarelrespectivoproceso"Asocurrira,por
ejemplo,enunapequeacompradetilesdeescritorio,odeelementosparalalimpiezade
oficinas;etc.
(205)"ReglamentodelasContratacionesdelEstado",apartado3delareglamentacinal
artculo56delaleydecontabilidad:Elrgimendelas"cajaschicas"surgedelartculo48
delaleydecontabilidad(decretoley23354/56),ylareglamentacinalmismo.Advirtase
quelacitadaleydecontabilidadhaceexpresareferenciaadicha"reglamentacin".
Tngasepresenteelinciso3delanuevareglamentacindelartculo56delaleyde
contabilidad,contenidaeneldecreto5720/72.
(206)Enigualsentido:Jze:op.cit.,tomo4,pgina76.Enunfalloreciente,laCorte
Suprema de Justicia de la Nacin hizo suyos los conceptos expresados en el texto
(sentenciadel24deabrilde1979, inre "MeridianoS.C.A.c/AdministracinGeneralde
Puertos",publicada en"Fallos", tomo301,pgina 292ysiguientes). Dijoel tribunal:
"PodrdiscutirseendoctrinasielprincipioquedeberegirlascontratacionesdelEstadoes
lalicitacinpblicaolalibrecontratacin;peroenfuncinjurisdiccional,antelatachade
nulidaddelactoadministrativoporviciodeforma,afaltadeunanormaexpresaqueexija
lalicitacinpblicaparaelegiralcocontratante,osea,antelaausenciadefundamento
legal,debeestarseporlavalidezdelacto"(considerando9, infine).Enigualsentido:
CorteSuprema,"Fallos",tomo311,pginas239293;adems,sentenciadel2IX1989,in
re "Ca.ArgentinadeEstibayAlmacenajeS.A.c/AdministracinGeneraldePuertos",
considerandos7y8,en"ElDerecho",30deabrilde1990.
(207)ElReglamentodelasContratacionesdelEstadofueemitidoenbasealartculo61del
decretoleysobrecontabilidad,23354/56.FueaprobadoporeldecretodelPoderEjecutivo
Nacional6900,del19deagostode1963.Perotngasepresentequedicho "reglamento"
fuereemplazadoporelqueaprobeldecretodelP.E.N.5720/72.Vaselaprecedentenota
124ylasubnota.
(208)ReglamentodelasContratacionesdelEstado,reglamentacinalartculo61delaley
decontabilidad,incisos1,4,50,51y67apartadosc.yd.;leydeobraspblicas13064,
artculo 13 y Reglamento del Registro Nacional de Constructores de Obras Pblicas,
artculos1,13,16y27.
ElReglamentodelRegistroNacionaldeConstructoresdeObrasPblicasfuedictadopor
elPoderEjecutivoNacionalenbasealartculo13delaley13064.Eldecretopertinente
pueshubootrosanterioresllevaelnmero6808del8deagostode1961.Puedevrsele
enel"AnuariodeLegislacinNacionalyProvincial"de"JurisprudenciaArgentina",ao

p.275

1961,pgina413ysiguientes.HoyrigeeldecretodelP.E.N.756/81,queesunanueva
reglamentacinqueactualizadisposicionesanteriores.
(209)Refirindosealaleynacionaldeobraspblicas,unautorpudodeciracertadamente:
"en nuestra ley, la inscripcin del contratista constituye una suerte de capacitacin
especfica que se debe ostentar a los fines de constituirse en posible adjudicatario"
(FernandoF.M:"RgimenLegaldelasObrasPblicas",pgina132).LaCorteSuprema
deJusticiadelaNacin,refirindoseaunaempresaquehallbaseinscriptaenelRegistro
de Proveedores, dijo: "lo que supone haber acreditado requisitos de idoneidad moral,
econmicaytcnica,yotorgaelderechoauntratoigualitariorespectodelosrestantes
inscriptos"(fallodel27defebrerode1986, inre "ZubdesaS.A.c/Municipalidaddela
CiudaddeBuenosAires").
(210) En tal sentido: Reglamento de las Contrataciones del Estado, reglamentacin al
artculo61delaleydecontabilidad,incisos70,76,139y150.
(211)Enidnticosentido:GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,
pgina 67, quien se expresa as: "La subasta (licitacin pblica) es un procedimiento
automticomedianteelcualunaentidadadministrativaeligecomocontratistaalparticular
queofrecelascondicioneseconmicasmsventajosas,sintenerencuentaconsideraciones
deotrotipo".Zanobinisostienequeenestoscasoslanicabasedelapujaesel"precio"
("Corsodidirittoamministrativo",tomo4,pgina347).Ensentidosimilar:Rivero:"Droit
Administratif",n116,pgina104;Vedel:"DroitAdministratif",pgina648;Pquignot:
"Descontratsadministratifs",extraitdujurisclasseuradministratif,fascculo505,pgina
21,n180;Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo4,pgina72,
BuenosAires1950;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",
tomo1,n264,pgina263;Sandulli:"Manualedidirittoamministrativo",pgina290.
En cuanto al carcter "automtico" de la licitacin: Laubadre: "Trait thorique et
pratiquedescontratsadministratifs",tomo1,pginas263264,y"Traitlmentairede
droitadministratif",tomo1,pgina289,n530,punto1;Rivero:"DroitAdministratif",n
116,pgina105;GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina67;
Waline: "Droit Administratif", n 982, pginas 583584; Fernndez de Velasco: "Los
contratosadministrativos",pgina109.
(212)ReglamentodelasContratacionesdelEstado,reglamentacinalartculo61delaley
decontabilidad,incisos49y64;ReglamentodelRegistroNacionaldeConstructoresde
ObrasPblicas,artculos1y27.
(213) Si los funcionarios pblicos a cuyo cargo hllase la aplicacin de las normas
reguladorasdelascontratacionesdelEstadocumpliesenadecuadamentesudeber,nose
repetiran las ingratas situaciones deimportantes obras pblicas,porejemplo, que,con
grandesprdidasparalaNacin,quedaronparalizadasporinsolvenciaeconmicadelas
empresas que resultaron adjudicatarias. Ello dio margen a que distinguidos tcnicos
hiciesenorsuvozdealarmaalrespecto(vanselaspalabrasdelingenieroLuisDeCarli,
transcriptas por el Dr. Fernando F. M en su libro "Rgimen de las Obras Pblicas",
pginas155156,textoynota149).

p.276

Lasleyes formalesymaterialesvigentesennuestropascontemplanadecuadamenteel
problemaaqueestoyrefirindome:todoestenquesepongaextremadoydignoceloal
darporexistenteoacreditadalaidoneidadfinanciera,tcnicaymoraldeloseventuales
cocontratantes delEstado.Loatinente alaidoneidad financiera debeser "actualizado"
peridicamente,puesunapersonaoentidadqueenelmomentodesuinscripcinenel
registrorespectivoesoaparececomosolvente,puededejardeserlodespusdeuntiempo.
Silasleyesformalesomaterialesquecontemplantodoloatinentealajustificacindela
solvencia moral, financiera y tcnica, de los eventuales licitadores, fuesen honrada y
escrupulosamentecumplidas,elEstadonoseveradaadoensusinteresesporlafaltade
solvenciafinancieradesuscocontratantes.Elcumplimientodedichasleyesestantoms
necesariosisetieneencuentaque,precisamente,dadalaexistenciadelosregistrosdonde,
cumplidosciertosrecaudosconsistentesenla"previa"justificacindelasolvenciamoral,
financieraytcnica,seaceptalainscripcindeeventualescocontratantesdelEstado,la
licitacinsecircunscribeadeterminarelmejor "precio" conrelacinaundeterminado
contrato. Todo esto hace pensar que an tienen actualidad las siguientes palabras
pronunciadasaprincipiosdesigloporungranjuristayhombrepblicoargentino:lasleyes
buenasabundanennuestropas;loquefaltasonloshombresquelasapliquenyvigilensu
cumplimiento.
(214)Sinoobstantelainsuficienciaeconmicadeunlicitadorseleadjudicaseelcontrato,
ello podra constituir un hecho "ilcito" que viciara el acto, pues ste hallarase en
desacuerdoconelordenjurdicovigente,decuyasnormaspositivassurgeque,paraser
cocontratantedelEstado,eladjudicatariodebetener solvenciaeconmicasuficiente para
afrontarlasparticularesyconcretasconsecuenciasdelcontratoacelebrar.Todoelrgimen
delos "registros" tantodeproveedorescomodeconstructores tiende,precisamente,a
acreditar, en todos sus aspectos, la pertinente idoneidad de los futuros licitadores o
contratistas(verprecedentemente,textoynota181).
Recurdesequeentrelosatributosocaracteresdelelemento "objeto" o "contenido" del
actoadministrativo,apartedelacerteza,posibilidadfsicaymoralidad,figurala"licitud".
Laausenciadecualquiera deestosatributos afecta lavalidez delactoporvicioensu
"objeto"o"contenido".Vaseeltomo2,n404yn493.
(215)Respectoalalicitacinenmateriadeconcesionesdeserviciospblicos,ennuestro
ordenprovincial,vaseprecedentementetextoynota176.
(216)Enigualsentido:Beraitz:"Teorageneraldeloscontratosadministrativos",pginas
260y261.
(217)Verprecedentemente,textoynota169.
(218)AlcidesGreca:"Lalicitacinyelprivilegiodeloscontratosadministrativos",pgina
9,SantaFe1941.
(219)AntonioLancsySnchez:"DerechoAdministrativo",pgina428,LaHabana1952;
ThemistoclesBrandaoCavalcanti:"Tratadodedireitoadministrativo",tomo2,pgina404,
RiodeJaneiro1942.

p.277

(220)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo4,pgina77,Buenos
Aires 1950. En igual sentido: Pquignot: "Des contrats administratifs", extrait du
jurisclasseuradministratif,fascculo505,pgina15,n125.
(221)Enigualsentido,Pquignot:op.yloc.cit.enlanotaanterior.
(222)Jze:op.cit.,tomo4,pgina81.Enidnticosentido:SayagusLaso:"Lalicitacin
pblica",pgina57,quiendiceque"lostextoslegalesprescribiendoelllamadoalicitacin
entalesocualescasos,seinterpretarnenformaescrita,esdecir,quenopodrlimitarsela
facultaddelibrecontratacindelaAdministracinporsimplesanalogas".
(223) Decretoley sobre contabilidad 23354/56, artculo 55. Pero vase, asimismo, el
decreto6449/67,queintrodujodiversasmodificacionesalcaptulodelaleydecontabilidad
referentea"contrataciones".
(224)Vanselassiguientesconstitucionesprovinciales:BuenosAires,artculo184,inciso
7;Catamarca,artculo55;Crdoba,artculo32;Corrientes,artculos22y163,inciso5;
Chaco,artculo63;Chubut,artculos73y209,incisoj);EntreRos,artculo44;Jujuy,
artculo38;LaPampa,artculo35;LaRioja,artculos13y144;Mendoza,artculos37y
202,inciso7;Misiones,artculos70 y171,inciso10;Neuqun,artculo224;Ro
Negro,artculo63;SanLuis,artculo13;SantaCruz,artculo41;SantiagodelEstero,
artculos32y156bis,inciso9;Tucumn,artculo10.
(225)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo1,n327,
pgina317;Beraitz:"Teorageneraldeloscontratosadministrativos",pgina261.
(226)ReglamentodelasContratacionesdelEstado,incisos1y50delareglamentacinal
artculo 61de la ley de contabilidad. Adems, en sentido concordante: artculo 27 del
ReglamentodelRegistroNacionaldeConstructoresdeObrasPblicas.Sobreestoltimo,
puedeverseaFernandoF.M:"Rgimenlegaldelasobraspblicas",pginas132133.
RespectoalreglamentodecontratacionesdelEstado,vaselaprecedentenota124yla
subnota.Asimismo,vasenota181infine.
(227) Reglamento de las Contrataciones del Estado, inciso 51 de la reglamentacin al
artculo61delaleydecontabilidad,quedecaas:"Sinelrequisitodeinscripcinenel
RegistrodeProveedoresdelEstadosernadmitidaslasofertasformuladaspor:(vasela
notaanterior,infine).
"a) Propietarios de la mercadera, cuando se trate de personas que no se dedican
habitualmentealaventadelamisma.
"b)Artistasoprofesionales.
"c)Oferentesenconcesionesestatales.
d)Transportistasydistribuidoresdecorrespondenciayencomiendaspostales.
"e)PostoresenpblicasubastauoferentesenventasdebienesdelEstado.
"f)Firmasestablecidasenelextranjerosinsucursalnirepresentacinenelpas.
"g) Locadores y locatarios de inmuebles. En sentido concordante: artculo 27 del
ReglamentodelRegistroNacionaldeConstructoresdeObrasPblicas".

p.278

(228)LaleydecontabilidaddelaNacinparaloscontratosqueellaprevestableceese
valor,comomximo,en dosmillonesdepesos (artculo56,inciso1,reformadoporel
decreto6449/67),entantoquelaleydeobraspblicas,paralaconstruccindestas,lofija
actualmenteentresmillonesdepesos(ley16798,delao1965,quereformelartculo9,
incisoa]delaley13064).
(229)Leydeobraspblicas13064,artculo9.
(230)ReglamentodelasContratacionesdelEstado,incisos8y9delareglamentacinal
artculo62delaleydecontabilidad.Comoloadvertirmsadelante,alreferirmeala
licitacin"privada"(n675),ensituacionesespecialestambinpodrinvitarseapersonaso
entidadesnoinscriptasenelRegistrodeProveedoresdelEstado,einclusolainvitacinde
referenciapodrareducirseamenosdeseispersonasoentidades.
(231)Entreesosautores:Rivero:"DroitAdministratif",n116,pgina105,Paris1962,
segnelcuallalicitacin"es restringida cuandolaAdministracinsloinvitaacierto
nmerodeempresas nominalmente mencionadas"; Vedel:"DroitAdministratif", pgina
649,Paris1961,paraquienla"licitacinrestringidasuponeencontratocuyaejecucin
requiereunacompetenciaespecial.Entalcaso,dice,laAdministracinestableceunalista
de empresarios o proveedores que invita a licitar, pudiendo slo ellos actuar como
licitadores".Enanlogosentido:Waline:"DroitAdministratif",n995,pgina592,Paris
1963. Entre nosotros, Diez trata la licitacin "privada" como equivalente de la
"restringida"("DerechoAdministrativo",tomo2,pgina485).
Vaseeldecreto1791/74queelevlosmontosmencionados.Adems,verresolucindel
MinisteriodeEconoma479/79,queactualizamontosycondicionesdelosartculos9,10,
14y21delaley13064.
(232)Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",pgina314,Lisboa1965.
(233)SibienSayagusLasodicequeenalgunospaseslaslicitaciones "restringidas" se
denominan"privadas"("TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina553,nota2,
ypgina563,nota2),lociertoesqueello,comosurgedeloqueexpongoeneltexto,
implica un error de concepto, pues es imposible asimilar la licitacin "privada" a la
licitacin"restringida":contemplansituacionesdistintasylapresentacindeloslicitadores
respondeaprocedimientosdistintos:enuncasohay"invitacin"personalyenelotrohay
un"llamadoalicitacin"mediantelapublicidadhabitual.
(234)Decretoleydecontabilidad,23354/56,artculo56,inciso3,apartadof);ley13064,
artculo9,incisoe).
(235)Sobreesto,vaseaGarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,
pginas7071.
(236)Ensentidoconcordante:Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo4,pgina
347;Sepe:"ContrattodellaPubblicaAmministrazione",pgina140,en"Enciclopediadel
Diritto",edicinespecialparalosestudiantesdelaUniversidaddeRoma,Milano1960;

p.279

Vedel:"DroitAdministratif",pgina648;Waline:"DroitAdministratif",nmeros984y
985, pgina 586; Sayagus Laso: "La licitacin pblica", pgina 111, y "Tratado de
DerechoAdministrativo",tomo1,pginas553y563.
(237)Vaseprecedentemente,textoynota197.
(238)VaseeldecretodelP.E.N.1791/74,queelevlosmontos.
(239)VaseeldecretodelP.E.N.160/73queelevlosmontosestablecidosenlaley13064
,yeldecreto3558/77,quevolviaelevarlos.Asimismo,verdecreto2517/78sobreesa
materia. Peridicamente las normas modifican esos montos, adaptndolos a las
circunstanciaseconmicasdelmomento.
(240)ReglamentodelasContratacionesdelEstado,reglamentacinalartculo55delaley
de contabilidad, inciso nico, que dice as: "A los efectos de la determinacin del
procedimiento a seguir para las contrataciones se considera el importe total en que se
estimenlasadjudicaciones,incluidaslasopcionesdeprrrogaprevistas".Reglamentacin
alartculo56delaleymencionada:"1)Servlidoelprocedimientolicitarioseguidode
acuerdoconlaestimacinaqueserefiereelinciso1delaley,cuandoelimportedela
preadjudicacinnosupereel20(veinte)porcientodelimportemximofijadoendicha
disposicin".
(241)"Aclaramosqueelmontoaqueserefierelaleyeselqueresultadelalicitacinypor
elqueendefinitivasehaceelcontratamiento,ynoaaquelmontoqueprovisionalmentese
presupuestaantesdelllamado.
Unainterpretacindistintapuedeconduciralaviolacindelaley"(FernandoF.M:
"RgimenLegaldelasObrasPblicas",pgina105,BuenosAires1966).Enestemismo
sentidoseexpidielautordelpresente"TratadodeDerechoAdministrativo",ensucalidad
deprocuradordeltesorodelaNacin(dictamendel30demayode1963,"Expedienten
15950/63.SecretaradeEstadodeGuerra").
(242) En sentido concordante: Greca: "La licitacin y el privilegio en los contratos
administrativos",pginas7y9.
(243)Beraitz:"Teorageneraldeloscontratosadministrativos",pgina262.
(244)SayagusLaso:"Lalicitacinpblica",pginas7,8y9,y"TratadodeDerecho
Administrativo", tomo 1, pgina 553; Beraitz: "Teora general de los contratos
administrativos",pgina262.
(245)Ley13064,artculos4,9 prembuloeincisosc)yf),11,15,16,17y20.En
sentidoconcordantealexpresadoeneltexto:FernandoF.M:"Rgimenlegaldelasobras
pblicas",n46,pgina102,yn58,pginas115116.
(246)Acercadelanocinconceptualde"remate",vaseaMalagarriga:"Tratadoelemental
dederechocomercial",tomo2,pgina161ysiguientes,BuenosAires1963.Porlodems,

p.280

"remate"y"subasta"enlaactualidadsontrminosequivalentes(verMalagarriga:op.cit.,
pgina161).
(247) Sin embargo, algunas legislaciones extranjeras extienden exageradamente los
supuestos en que procede el "concurso". Respecto a Espaa, vase a Garrido Laso:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina69.EnPortugal,Caetanolellama
"concurso" ala licitacin ("Manualdedireitoadministrativo",n160,pginas312314,
Lisboa1965).
(248)RecaredoFernndezdeVelasco:"Loscontratosadministrativos",pgina109.
(249)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo4,pgina346.
(250)FernndezdeVelasco:"Loscontratosadministrativos",pgina109;GarridoFalla:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas6768.
(251)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo1,pgina
263ysiguientes.
(252) Sayagus Laso: "La licitacin pblica", pgina 46, y "Tratado de Derecho
Administrativo", tomo 1, pgina 555; Jze: "Principios generales del derecho
administrativo", tomo 4, pgina 109, Buenos Aires 1950; Bielsa: "Derecho
Administrativo",tomo1,pgina318,BuenosAires1947;Beraitz:"Teorageneraldelos
contratos administrativos", pgina 261; Sandulli: "Manuale di diritto amministrativo",
pgina290;Diez:"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina484.
(253)Jze:op.cit.,tomo4,pginas116117.GrecacompartelaopinindeJze("La
licitacinyelprivilegiodeloscontratosadministrativos",pginas16,18y19.Enigual
sentido:CretellaJnior:"TratadodeDireitoAdministrativo",tomo3,pgina113,Riode
Janeiro1967.
(254)Ensentidoconcordante:SayagusLaso:"Lalicitacinpblica",n35,pgina45,y
n37,pgina46.
(255)Diezcompartelaopinindequelalicitacinpblicanoesun"actocondicin"."La
licitacinpblica,dice,nopuedeconsiderarseunactocondicin,yaqueconsiste,como
hemosvisto,enunaseriedeactos...Comoqueesunconjuntodeactos,enrealidadesun
procedimiento"("DerechoAdministrativo",tomo2,pgina484).
(256)Jze:op.cit.,tomo4,pginas72y116.Enigualsentido:Greca:op.cit.,pginas
1617;Beraitz:op.cit.,pgina261;CretellaJnior:"Tratadoetc.",tomo3,pgina113.
(257)SayagusLaso:"Lalicitacinpblica",n38,pgina47,y"TratadodeDerecho
Administrativo",tomo1,pginas555y557;Hauriou:"Prcisdedroitadministratifetde
droit public", pgina 931, Paris 1933; Fernndez de Velasco: "Los contratos
administrativos",pginas105ysiguientesy109;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo

p.281

1, pginas 316 y 319, Buenos Aires 1947; Diez: "Derecho Administrativo", tomo 2,
pgina484.
(258)Jze:op.cit.,tomo4,pginas72y116.
(259)Beraitz:op.cit.,pgina261.
(260) El acto administrativo es esencialmente "voluntario". Pero la "voluntad" no es
precisamenteunelementodedichoacto,sinoalgomsqueeso:constituyeunpresupuesto
sinequanondesuexistencia.Sinlacorrespondienteexpresindevoluntadnoseconcibe
la existencia de unacto administrativo. Precisamente, los "elementos" del acto sujeto,
causa,objeto,forma,finalidadymoralidadsonlosmediosqueestructuranycondicionan
la"voluntad",adecundolaparasueficaciajurdica(vertomo2,n399).Deah,entonces,
que"todos"y"cadauno"deloselementosdelactoadministrativoconllevenlarespectiva
dosisdevoluntaddelaAdministracinPblica.Masestoenmodoalgunopermiteafirmar
que las fallas en la expresin de la voluntad deban imputarse siempre al elemento
"competencia",puestoquepuedenrelacionarseacualquieradelosotroselementosdelacto,
vgr.,la"forma"delmismo.La"voluntad"delrganoeslaqueponeenmovimientonoslo
la"competencia",sinoatodosloselementosdelactoadministrativo.Poreso,pues,nodebe
confundirseelviciode"incompetencia"conelviciode"forma",aunquecadaunodeellos
le sea imputable a la Administracin Pblica por haber sta expresado su voluntad
contraviniendoelordenjurdicopositivoaquedebiatenerse.
(261) En otro lugar de esta obra qued dicho que el concepto de "forma" del acto
administrativotieneunadobleaceptacin:a)enprimerlugar,unaaceptacinrestringida,
queconsidera"forma"laquedebeobservarseal emitir elacto,exteriorizandoconcretay
definitivamente la voluntad de la Administracin Pblica; b) en segundo lugar, una
aceptacin amplia, que no slo comprende la anterior, sino tambin el conjunto de
formalidadesorequisitosquedebenobservarseorespetarseparallegaraemitirelacto.Se
distingue,as,la"forma"delactoadministrativo,delas"formalidades"dedichoacto,que
respectivamente comprenden los requisitos a cumplir en el proceso de "expresin" o
exteriorizacindelavoluntadadministrativayenelprocesode"formacin"delamisma.
La generalidad de la doctrina acepta el expresado concepto amplio de "forma". Las
"formalidades"requisitosquehandeobservarseparadictarelactopuedenseranteriores,
concomitantesoposterioresalmismo.Las"formalidades"anterioresalactoconstituyen
unapartedel"procedimientoadministrativo"(vertomo2,n405).
(262)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo179,pginas273,273274,
274 y 276, in re "S.A. Empresa Constructora F. H. Schmidt c/Provincia de Mendoza
s/cobrodepesos".
(263)Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",pgina312,Lisboa1965.
(264)Sepe:"ContrattodellaPubblicaAmministrazione",pgina142,en"Enciclopediadel
Diritto",edicinespecialparalosestudiantesdelaUniversidaddeRoma,Milano1960.

p.282

(265)ElReglamentodeContratacionesdelEstadoestablecequeencualquierestadodel
trmite, previoalaadjudicacin,sepodrdejarsinefectolalicitacin(inciso77dela
reglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad).ElReglamentodereferenciaforma
partedeloscontratosrespectivos(incisos44y83,incisoa]delareglamentacinalcitado
artculo61delaleydecontabilidad).
(266)Porrazndadaeneltexto,disientoconlaopinindelsiemprerecordadomaestrode
derecho civil, doctor Hctor Lafaille, en cuanto considera pertinente que quien haya
efectuado trabajos para presentarse a una licitacin para la confeccin de planos y la
construccin de obras destinadas a un gran "servicio pblico" (lo que significa que el
doctorLafailleseubicenelderechopblicoyexcediloslmitesdelderechocivil,donde
lacuestin enciertos casos podratenerunasolucin distinta alaquecorrespondeen
derechoadministrativo),searesarcidodelosperjuiciosqueexperimenteporhabersedejado
sinefectolalicitacin.EldoctorLafailleutilizaindistintamentelostrminos"concurso"y
"licitacin",locualnoesprocedente,segnquedexpresadoeneln635;peroellxico
delmaestroseexplicaporlapocaenqueaparecisumeritoriaobra(ao1927).Aunque
el profesor Lafaille se refiri preferentemente al derecho privado, es evidente que su
concepto lo extendi al derecho administrativo (derecho pblico), pues habla
concretamentede"serviciopblico",institutoexclusivodelderechoadministrativoyajeno
al derecho privado. Textualmente dice as el mencionado jurista: "En los concursos
propiamentedichos,quesonaquellosqueserealizanconlaintervencindeunjurado,
puededecirsequeexisteuntriplemomento.Enprimertrmino,elpreparatorio,enquese
haceelllamamiento, queyacrea responsabilidades". ..."Estos tres momentos presentan
caracteresinteresantesqueenelderechomodernocomienzanadistinguirse.Enelprimero,
aunque no exista ms que un oferta, es posible que varias personas, ante la simple
perspectivadeclaradaenelanuncio,hayanrealizadotrabajos.Supngasequesetratadeun
granserviciopblicoyquesellamaalicitacinparalosplanosylaconstruccindeobras.
Cualquierarquitectohapodidoponersealaobra,enlainteligenciadequeleseradado
presentarsealconcurso.Demodoqueporelsolohechodelanuncioyasehacreadouna
responsabilidad para quien lo promueve, segn vimos en el Curso de Obligaciones, al
ocuparnos de la voluntad unilateral, considerndola como un caso de oferta a persona
indeterminada.Nadiepodrasostenerqueexistacontratoporelsolohechodellamaraun
concursoenestascondiciones;peroellonoimpideelnacimientodeobligacionessurgidas
deotrafuentecuandosehubiere irrogadoalgnperjuicio aterceroconelretirodela
oferta"(HctorLafaille:"CursodeContratos",dictadoenlaFacultaddeDerechodela
UniversidaddeBuenosAires,tomo1,nmeros225y226,pgina136,BuenosAires
1927).
Paratodolovinculadoalresarcimientodequienes,habiendoconcurridoaun"concurso"
propiamente dicho para la presentacin de planos arquitectnicos, maquetas de
monumentos yesculturas,esbozosobosquejos deobraspictricas,etc.,nohayansido
favorecidosconlaeleccindesutrabajoparaservirdebasealaobraproyectada,vase
msadelante,n693.
(267)Vaselaprecedentenota183,segundoprrafo.

p.283

(268)Vase:ReglamentodeContratacionesdelEstado,reglamentacinalartculo61dela
leydecontabilidad,incisos70,76,139y150.
(269)Walme:"DroitAdministratif",n1014,pgina603;Laubadre:"Traitlmentaire
de droit administratif", tomo 1,n 554,pgina 294.Para el derecho argentino, vase:
Reglamento de las Contrataciones del Estado, incisos 45 b), 64, 80 y 81 de la
reglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad.
(270)Autores citados enlanota precedente, obras ylugares ah mencionados. Parael
derechoargentino,vaseReglamentodelasContratacionesdelEstado,incisos80y81de
lareglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad.
(271) Reglamento de las Contrataciones del Estado, inciso 77 de la reglamentacin al
artculo 61de laley decontabilidad. Adems: Laubadre: "Trait lmentaire de droit
administratif", tomo 1, n 543, pgina 294. Incluso la Administracin Pblica puede
modificarlospliegodecondiciones,antesdelaadjudicacinyaundespusdepresentadas
lasofertas(vermsadelante,n643,textoynotas269270).
(272)Cdigocivil,artculo1150.Sobredichacuestin:Salvat:"TratadodeDerechoCivil
Argentino.FuentesdelasObligaciones.Contratos",tomo1,pgina34,nmeros5455,
BuenosAires1946;Lafaille:"DerechoCivil.Contratos",tomo1,nmeros7071,pginas
8385,BuenosAires1953.Adems:Waline:"DroitAdministratif",n1014,pgina603.
(273)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo4,pgina89,Buenos
Aires1950;Pquignot:"Descontratsadministratifs",extraitdujurisclasseuradministratif,
fascculo505,pgina20,nmeros172y173;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedes
contratsadministratifs",tomo1,pginas263280.
(274)Pquignot:op.cit.,fascculo505,pgina20,nmero172.
(275)Jze:op.cit.,tomo4,pgina90.
(276)Pquignot:op.cit.,fascculo505,pgina21,n179;Laubadre:"Traitthoriqueet
pratiquedescontratsadministratifs",tomo1,nmeros266y267,pgina265;Wainer:
"ContratosAdministrativos",pgina160,BuenosAires1939.
(277) Sayagus Laso: "La licitacin pblica", pginas 107108; Laubadre: "Trait
thoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo1,pginas266267,n270.
(278)Ensentidoconcordante,laCorteSupremadeJusticiadelaNacindijoencierta
oportunidad: "No hay disposicin legal de carcter local que establezca los requisitos
esenciales que ha de llenar una licitacin. Pero la doctrina, la jurisprudencia y la ley
nacionaldeobraspblicas775,quepuedeaplicarseporanaloga,autorizanadecirquees
requisitofundamentalqueenlalicitacinhadecolocarseatodoslosproponentesenunpie
de perfecta igualdad, siendo las clusulas generales en que se fijan las condiciones,
derechosydeberesdelcontratistadeobligadaobservanciaparaellos,afindequesobre
estabasesedenpreciosyseestablezcalasubastaquehadepermitirdecirenelmomento

p.284

oportunoculeslapropuestamenosonerosaymsconvenienteparaelfisco.Deahse
deducelgicamentequelaspropuestasdebencoincidirconlospliegosdecondicionesque
laAdministracinhacesaberalformularsullamadoalosinteresados"("Fallos",tomo179,
pgina272,inre"SociedadAnnimaEmpresaConstructoraF.H.Schmidtc/Provinciade
Mendozas/cobrodepesos").
(279) Nada que quebrante el principio de "igualdad" es lcito. As, por ejemplo, sera
inaceptablelaofertadonde,respectoalprecio,sedigaqueseofreceel1%msbajoquela
msbajaofertavlida.Talofrecimiento,apartederevelarmalafe,vulneraelprincipiode
queelpreciodebeser"cierto"y"concreto".Ensentidoconcordante:Caetano:"Manualde
direitoadministrativo",pgina316,Lisboa1965;BandeiradeMello:"Licita",pgina
316, So Paulo, 1980; Sayagus Laso: "La licitacin pblica", n 88, pgina 126,
Montevideo1940.
(280)Enesteordendeideas,segnqueelpreciodebasersatisfechoporellicitadoropor
laAdministracin,respectivamente,ladoctrinadistingueentrecontrato"activo"(dondeel
mejorprecioeselmsalto,comoocurreenlossupuestosdeventasdecosasdispuestaspor
elEstado)ycontrato"pasivo"(dondeelmejorprecioeselmsbajo,comoocurriraenlos
contratosdesuministrosdealimentosparaelejrcito,porejemplo).VaseaZanobini:
"Corsodidirittoamministrativo",tomo4,pgina347.
(281) En cierta oportunidad, despus de haberle adjudicado la concesin a uno de los
oferentes, la autoridad contratante ("concedente", en la especie) rebaj los precios
originariamente propuestos por el adjudicatario, hasta nivelarlos con los del otro
proponente.Estoseconsiderilegal"porquedestruiraelprincipiodeperfectaigualdaden
que deben estar colocados todos los proponentes, y se hara ilusoria la garanta de la
licitacin"(SuperiorTribunaldeSantaFe,en"JurisprudenciaArgentina",tomo75,pginas
289,290y291).
(282)Entalsentido,sehadichoacertadamentequelaAdministracinPblicanopuede
adoptarmedidasdiscriminatorias;porejemplo,dispensaraunconcurrentedeldepsitode
garanta exigido a los otros; excluir de la licitacin a ciertos oferentes por causas no
contempladas enlalegislacin; etc. (Jze:op.cit.,tomo4,pgina100,letras a. y c.;
Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats administratifs", tomo 1, n 276,
pgina279).
(283) En cierta oportunidad, la Cmara Federal de Crdoba rechaz la demanda por
reajuste de precio presentada por un contratista que deba suministrar determinados
productosalimenticios.Elrechazodelaaccinsebasenqueenpartealgunasehaba
convenidolaposibilidaddedichoreajuste("JurisprudenciaArgentina",1959V,pgina608
ysiguientes.Juzgoequivocadadichasentencia,puesla "teoradelaimprevisin" que
debitenersepresenteenlaespecie esdeordenpblico,porloquesusprincipiosson
aplicables siempre que concurran las situaciones pertinentes. Ms adelante, al tratar lo
relacionado con el cumplimiento de los contratos administrativos, me ocupar de la
expresadateoradelriesgoimprevisible.

p.285

(284) Sayagus Laso: "La licitacin pblica", pginas 100101; Laubadre: "Trait
thoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo1,pgina280,n277;Jze:op.cit.,
tomo4,pgina100.Noobstanteloexpresadoeneltexto,cabeadvertir,comolohace
SayagusLaso,queserailegalunaclusulaqueslopermitieralapresentacindeofertas
aaquelloqueporlomenoshubieranganadounalicitacinenlosltimostresaos,pues
ello ira contra el principio de concurrencia y libertad de trabajo, estableciendo una
injustificadapreferenciayhastamonopolioenfavordeunospocos.Recuerdaqueportales
razoneslaintendenciadeBuenosAiresvetunaordenanzadelConsejoDeliberanteque
imponatalexigencia("Lalicitacinpblica",pgina100,nota2).
(285)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo1,pgina
280,n277;Jze:op.cit.,tomo4,pgina100,letrac).
(286)AcercadelafacultaddelaAdministracinPblicaparaconcurrirantelostribunales
dejusticiaimpugnandosuspropiosactos,vaseeltomo2,n534.
(287)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo179,pgina249ysiguientes,
especialmentepginas273274y276277,inre"SociedadAnnimaEmpresaConstructora
F.H.Schmidtc/ProvinciadeMendozas/cobrodepesos";SuperiorTribunaldeSantaFe,
en"JurisprudenciaArgentina",tomo75,pgina285ysiguientes,especialmentepginas
289,290y291.
(288)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo179,pgina249ysiguientes,
especialmente pginas 273274 y 276277; Superior Tribunal de Santa Fe, en
"JurisprudenciaArgentina",tomo75,pgina285ysiguientes,especialmentepginas290,
291 y 292293; Spota: "La aprobacin y la autorizacin en materia de contratos
administrativos.Nulidaddeadjudicacinporalteracindelasbasesdelalicitacin.Las
costasenlosrecursoscontenciosoadministrativos",notaen"JurisprudenciaArgentina",
tomo75,pginas292293.Sobrelosviciosdelactoadministrativorelacionados conel
elemento"forma",vaseeltomo2,n494.
(289)Entrminosgenerales,ensentidoconcordante,vanse:Greca:"Lalicitacinyel
privilegioenloscontratosadministrativos",pgina21ysiguientes;SayagusLaso:"La
licitacin pblica", pgina 33 y siguientes; Beraitz: "Teora general de los contratos
administrativos",pginas262264.Paraloatinentealmomentode"perfeccionamiento"o
"formalizacin"delcontrato,vaseelprecedenten619.
(290)SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,n380,pgina560,y
"Lalicitacinpblica",pgina97.
(291)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,pgina296,n550,
Paris1963.
(292)"Lascontratacionesseregirnporlasdisposicionesdeestereglamentoyporlas
contenidasenlasrespectivasclusulasparticulares.Losorganismoslicitantesestablecern
lasclusulasparticularesquecorrespondanrespectodelaprestacinquesehadecontratar,

p.286

ynopodrnincluirenellasrequisitosocondicionesqueseapartendelodeterminadoen
estereglamento"(ReglamentodelasContratacionesdelEstado,reglamentacinalartculo
61delaleydecontabilidad,incisos44y83).
(293)Wainer:"ContratosAdministrativos",pgina162.
(294)Vedel:"DroitAdministratif",pgina650;Laubadre:"Traitlmentairededroit
administratif",tomo1,n550,pgina296;Waline:"DroitAdministratif",nmeros1005y
1006,pgina600;SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina
561.
(295)Vaseeltextotranscriptoenlaprecedentenota261.
(296)Laubadre: "Trait lmentaire dedroit administratif", tomo 1 pginas 296297;
Wainer:"ContratosAdministrativos",pgina163;Waline:"DroitAdministratif",n1006,
pgina600;Greca:"Lalicitacinyelprivilegioenloscontratosadministrativos",pgina
22;SayagusLaso:"Lalicitacinpblica",nmeros71y72,pgina98,y"Tratadode
DerechoAdministrativo",tomo1,n380,pgina560;Diez:"DerechoAdministrativo",
tomo2,pgina490.
(297)Diez:"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina490.
(298) Vase Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 97, pgina 20 y
siguientes,especialmentepginas3134,inre"ArrolBrothersLimitedyotroc/Provincia
deBuenosAiress/cumplimientodecontrato".
(299)Ensentidoconcordante:Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo
1,pgina297.Adems:Diez:"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina490.
(300) Reglamento de las Contrataciones del Estado, inciso 77 de la reglamentacin al
artculo 61de laley decontabilidad. Adems: Laubadre: "Trait lmentaire de droit
administratif",tomo1,n543,pgina294.
(301)Acercadedichareglaoprincipio,vasemsadelante,nota523bis.
(302) No obstante, vase lo que sobre estas cuestiones escriben Sayagus Laso: "La
licitacinpblica",n78,pginas106107,textoynotas;Beraitz:"Teorageneraldelos
contratosadministrativos",pgina265,yDiez:"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas
489y490.
(303)Ensentidoconcordante:Diez:"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas490491.
(304)Vedel:"DroitAdministratif",pgina650;Laubadre:"Traitlmentairededroit
administratif", tomo 1, pgina 296, punto 3. Adems, vase: Diez: "Derecho
Administrativo",tomo2,pginas489490.
(305) Vase: Reglamento de las Contrataciones del Estado, inciso 44, in fine, de la
reglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad.

p.287

(306)Pquignot: "Des contrats administratifs", extrait du"JurisclasseurAdministratif",

fascculo505,pgina25,n221;SayagusLaso:"Lalicitacinpblica",pginas105106,
y "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 561; Waline: "Droit
Administratif",n989,pgina590.
(307)Laleynacionaldeobraspblicas,13064,artculos16y17,yelReglamentodelas
Contrataciones del Estado (inciso 62 de la reglamentacin al artculo 61 de la ley de
contabilidad) corroboran lo dicho en el texto. Lo preceptuado por estas normas debe
considerarse como expresiones conexas o interdependientes, aplicables, como criterio
general,entodaslaslicitaciones.
(308) Zanobini: "Corso di diritto amministrativo", tomo 4, pgina 347. Asimismo:
Pquignot:"Descontratsadministratifs",extraitdujurisclasseuradministratif,fascculo
505,pgina21,n178;Waline:"DroitAdministratif",n988,pginas589590;Sayagus
Laso:"Lalicitacinpblica",pgina107.
(309)Puedeverse:Sepe:"Contrattodellapubblicaamministrazione",pgina141,extrado
dela"EnciclopediadelDiritto",edicinespecialparalosestudiantesdelauniversidadde
Roma,Milano1960,quiencitaunfallodelConsejodelEstadoatinenteaestacuestin.
(310) Reglamento de las Contrataciones del Estado, inciso 1 de la reglamentacin al
artculo62deldecretoley23354/56.
(311)Leydeobraspblicas,13064,artculo10;decretoleydecontabilidad23354/56,
artculo 62; Reglamento de las Contrataciones del Estado, incisos 2, 3 y 5 de la
reglamentacinalartculo62deldecretoley23354/56.
(312) Reglamento de las Contrataciones del Estado, reglamentacin al artculo 62 del
decretoley 23354/56, inciso 7, que dice as: "Sin perjuicio de las publicaciones
establecidas,enlaslicitacionespblicaspodrinvitarseaconcurrirafirmascomerciales
delrubro,inscriptasenelRegistrodeProveedoresdelEstado".
(313) Reglamento de las Contrataciones del Estado, inciso 6 de la reglamentacin al
artculo62deldecretoley23354/56.Tambinlaleydeobraspblicas,13064,artculo10,
habladepublicacionesaefectuarseenel"extranjero".
(314) Ley 13064, artculo 10 ; Reglamento de las Contrataciones del Estado,
reglamentacinalartculo62deldecretoley23354/56,inciso2.
(315) Ley 13064, artculo 10 , in fine, reformado por la ley 16798 , del ao 1965;
decretoley 23354/56, artculo 62, segunda parte, reformado por el decreto 6449/67;
ReglamentodelasContratacionesdelEstado,incisos3,4y5delareglamentacinal
expresadoartculo62deldecretoley23354/56.
(316) En igual sentido: Sepe: "Contratto della pubblica amministrazione", pgina 141,
extrado de la "Enciclopedia del Diritto", edicin especial para los alumnos de la
UniversidaddeRoma,Milano1960.Esteautorinsisteenlaimportanciadelllamadoa

p.288

licitacin, que debe redactarse en la forma legal pertinente para evitar la nulidad del
procedimiento.Asimismo:SayagusLaso:"Lalicitacinpblica",pginas107108.
(317) Reglamento de las Contrataciones del Estado, inciso 49 de la reglamentacin al
artculo61delaleydecontabilidad;ReglamentodelRegistroNacionaldeConstructores
deObrasPblicas,artculos1y27.
En cuanto al fundamento jurdico positivo del Reglamento de las Contrataciones del
Estado y del Reglamento de Registro de Constructores de Obras Pblicas, vase
precedentementenotas180y181.
Respecto a la "inscripcin" que deben efectuar los eventuales oferentes, el anterior
ReglamentodelasContratacionesdelEstado,conrelacinaloscontratosqueprevel
artculo 55 del decretoley de contabilidad 23354/56, "centraliz" y "unific" esa
inscripcinenel"RegistrodeProveedoresdelEstado"queestacargodelaDireccin
GeneraldeSuministrosdelEstado,antecuyoorganismodebenpresentarselasrespectivas
solicitudes."Lasqueocasionalmenteseinterpusierananteotrosorganismossegirarnde
inmediatoalacitadareparticin"(incisos1y5delareglamentacinalartculo61dela
leydecontabilidad).Conreferenciaalaexpresadainscripcin,sehadichoqueella"esla
nicaexigibleparapoderparticiparenlaslicitacionesqueefectacualquierorganismo,
terminandoconelproblemaqueselescreabaalosoferentes,quedebaninscribirse,enla
mayoradeloscasos,encadareparticinenquedeseabanactuar"(HoracioDaroHojman:
"ElnuevoReglamentodelasContratacionesdelEstado",eneldiario"LaNacin",Buenos
Aires,domingo1dediciembrede1963).
Actualmenteeldecreto5720/72,inciso1delareglamentacinalartculo61delaleyde
contabilidad,poneesafuncinacargodelaContaduraGeneraldelaNacin.
ElReglamentodelasContratacionesdelEstadohatenidomodificaciones.Ver:Eduardo
Mertehikian:"ModificacinalrgimendecontratacionesdelEstado.Eldecreto825/88",
enrevista"RgimendelaAdministracinPblica",n129,pgina18ysiguientes;Guido
SantiagoTawil:"LasmodificacionesenelrgimendecontratacionesdelEstado",en"La
Ley",del11deoctubrede1988.
(318)BrandoCavalcanti:"TratadodeDireitoAdministrativo",tomo2,pginas414415.
(319)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo10,pgina338ysiguientes,
especialmentepginas341342,inre"TristnBrocates/hurto",sentenciadel24deagosto
de1871.
(320)BandoCavalcanti:op.cit.,tomo2,pgina415.
(321)VaseelReglamentodelasContratacionesdelEstado,inciso7delareglamentacin
alartculo61deldecretoleydecontabilidad.
(322) Puede verse: Pquignot: "Des contrats administratifs", extrait du jurisclasseur
administratif,fascculo505,pginas2223,nmeros197,199,200y201.
(323)ReglamentodelRegistroNacionaldeConstructoresdeObrasPblicas,artculo13,
segundaparte.

p.289

(324)Actualmentevaseeldecreto5720/72,reglamentacinalartculo61delaleyde
contabilidad,inciso7.
(325) Sayagus Laso: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 563, y
jurisprudenciadelaSupremaCorteuruguayacitadapordichotratadista.Delmismoautor:
"Lalicitacinpblica",pginas114119.SayagusLaso,parafundamentarsusolucinde
quelasexclusionesenunalicitacinyaabierta,cuandoensupliegodecondicionesoen
algunanormaobligatorianadasedigasobreelpunto,slopuedenreferirsealicitaciones
futurasynoalapresente,sostienequeseeselcriteriosustentadoparalascausalesde
exclusinquenofiguranenelpliegooenlosreglamentos("Lalicitacinpblica",pgina
116,nota2).Sinperjuiciodeloquedigoeneltexto,nocreoaceptabledichoargumento,
pueslassituacionessonabsolutamentedistintas.Enelcasocontempladoeneltexto,se
partedequenadadicenelpliegodecondicionesnilasnormasvigentesacercadelaprevia
justificacin delaidoneidaddelos licitadores; encambio, cuandolas normas vigentes
incluyanunascausalesdeexclusin,yomitanotras,cuadrasuponerqueellegisladorslo
quisoreferirsealascausalesdeexclusinincluidasenlasnormas,sindoleindiferentes
otrasposiblescausalesdeesetipo.Vase:Quancard:"Ladjudicationdesmarchspublics
detravauxetdefournitures",pginas8485.
(326)Sepe:"Contrattodellapubblicaamministrazione",extradodela"Enciclopediadel
Diritto", pgina 144,edicin especial para los estudiantes dela Universidad deRoma,
Milano1960.
(327)Ensentidoconcordante:Quancard:"Ladjudicationetc.",pgina89ysiguientes.
(328) En tal sentido, el inciso 76 de la reglamentacin al artculo 61 de la ley de
contabilidad (decretoley 23354/56), dice as: "La preadjudicacin deber recaer en la
propuestaquesealademsbajoprecio,salvolaexcepcindispuestaenelapartadoe)del
inciso84".
(329)Leydeobraspblicas,13064,artculo18,segundaparte,quedice:"Lapresentacin
depropuestasnodaderechoalgunoalosproponentresparalaaceptacindeaqullas".El
anteriorReglamentodelasContratacionesdelEstado,inciso77delareglamentacinal
artculo61delaleydecontabilidad(decretoley23354/56),expresabalosiguiente:"En
cualquierestadodeltrmite,previoalaadjudicacinsepodrdejarsinefectolalicitacin,
rechazartodasopartedelas propuestas,ascomopreadjudicar todosoalgunodelos
renglones licitados. Para preadjudicar parte de un rengln deber requerirse la previa
conformidad del oferente, salvo que la diferencia noexceda del 10(diez) porciento".
Concuerdaconlodispuestoeneldecreto5720/72,reglamentacinalartculo61delaley
decontabilidad,inciso77.
(330)JoaqunEscriche:"Diccionariorazonadodelegislacinyjurisprudencia",tomo3,
pgina936,Madrid1875,vocablo"licitadorolicitante".
(331)Verargumentodelinciso49delaactualreglamentacinalartculo61delaleyde
contabilidaddelaNacin(decreto5720/72).

p.290

(332) Pquignot: "Des contrats administratifs", extrait du jurisclasseur administratif,

fascculo 505, pgina 23, nmeros 199, 200 y 201; Sepe: "Contratto della pubblica
amministrazione", extrado de la "Enciclopedia del Direitto", pginas 143144, edicin
especialparalosestudiantesdelaUniversidaddeRoma,Milano1960;Caetano:"Manual
deDireitoAdministrativo",pginas317318,Lisboa1965.
(333)ReglamentodelasContratacionesdelEstado,incisos64y67delareglamentacinal
artculo61delaleydecontabilidad.
(334)ReglamentodelasContratacionesdelEstado,inciso68delaanteriorreglamentacin
alartculo61delaleydecontabilidadquediceas:"Nosernrechazadaslasofertasque
contengandefectos deforma,comoser:faltadepreciounitarioodetotalizacindela
propuesta,errorenelmontodelagarantacuandocorrespondieresupresentacin,omisin
delduplicadodelaofertauotrosdefectosquenoimpidansuexactacomparacinconlas
demspresentadas".
Enigualsentido,incisos65y66delareglamentacindeldecreto5720/72,alaleyde
contabilidad,artculo61.
EnFrancia,lajurisprudenciasehamostradomuyestrictaenesteordendeideas:as,
cuandoelpliegodecondicionesexigequelaspropuestassehaganenpapeltimbrado,la
omisindeestaformalidadinvalidalaoferta,sinquepuedasubsanrselaposteriormente
(jurisprudenciadelConsejodeEstado,citadaporLaubadre:"Traitthoriqueetpratique
descontratsadministratifs",tomo1,n279,pgina282).
(335)Enigualsentido:SayagusLaso:"Lalicitacinpblica",n27,pginas3536,yn
90,pginas128131,y"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina564.
(336)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo4,pgina348,punto2.
(337)Enlopertinente,diceaslaley13064:"Laspropuestascerradassepresentarnhasta
lafechayhorasealadasparaelactodelalicitacinysernhechasenpliegosfirmadospor
el proponente y acompaadas por el documento en que conste haberse efectuado el
depsitoprevio,exigidoporelartculoanterior"(artculo15).Elartculo16confirmael
carcterescritodelapropuesta.ElanteriorReglamentodelasContratacionesdelEstado
decaas:"Laspropuestas,quesernpresentadassiempreensobrecerradoyporduplicado
cuandoaslorequieranlasclusulasparticulares,seadmitirnhastaeldayhorafijados
para la apertura del acto. El sobre no deber contener inscripcin alguna, salvo la
indicacindelacontratacinaquecorrespondeyeldayhoradeapertura.Lapropuesta
deberconsignarelnmerodeinscripcinenelRegistrodeProveedoresdelEstadoyestar
firmadaporeloferenteosurepresentante legal.Lasenmiendas yraspadurasenpartes
esenciales de la propuesta debern estar debidamente salvadas por el oferente. A cada
oferta deber acompaarse la constancia de la constitucin de la garanta cuando
correspondiere"(inciso52delareglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad).
Eldecreto5720/72,sigueigualcriterio.Verincisos50y64delareglamentacinalcitado
artculo61.

p.291

(338)ReglamentodelasContratacionesdelEstado,incisos64y67delareglamentacinal
artculo61delaleydecontabilidad.
(339)Entalsentido:SayagusLaso:"Lalicitacinpblica",pginas126127,y"Tratado
deDerechoAdministrativo",tomo1,pgina564.
(340)SayagusLaso:"Lalicitacinpblica",pginas127128.
(341)ReglamentodelasContratacionesdelEstado,incisos65y66delareglamentacin
delartculo61delaleydecontabilidad.
(342) Salvat: "Tratado de Derecho Civil Argentino. Fuentes de las Obligaciones.
Contratos",tomo1,nmeros75,76y77,Buenos Aires1946;Llambas: "Tratado de
DerechoCivil.ParteGeneral",tomo2,n1736,pginas492493.
(343) As, en cierta oportunidad, la Cmara Federal de la Capital declar que no es
excusableelerrorenlasespecificaciones delpreciodelamercaderaenunalicitacin
pblica("JurisprudenciaArgentina",1966III,pginas451453).Eldemandadopretenda
haber sufrido error al intervenir en una licitacin para proveer clavos "punta pars" y
"patente"dedistintasmedidas,pues"cotizporlositems33al42puntaparslosprecios
normalesdeplaza,yqueporunerrordeinterpretacincotizporlositems51al53como
sifueranpuntaspatenteynoclavospatente".Endefinitiva,eldemandadosostuvoqueel
preciocotizadoresultabainferioralreal.Eltribunalconsiderqueesepresuntoerrornoera
excusable,porresponderaunanegligenciaculpable.
Enotraoportunidad,laCmaraFederaldeTucumndeclarquenohabaerrorexcusable,
tratndose"delacontratacindeunaobraconsistenteenlaejecucindetrabajosqueson
delaprofesinuoficiohabitualdelproponenteadjudicatario,yquedespusdetranscurrido
bastantetiempohastacomenzarlaejecucindelaobra,recinunavezquestaseest
realizando,declaraconocerquesucalidadyvalorrepresentaeldobledesuclculo.Estas
circunstanciasrevelanquenoseestenpresenciadeerrorexcusable,delanaturalezay
caracteresprevistosporelCdigoCivil"("JurisprudenciaArgentina",1958II,pgina111
y siguientes, especialmente pgina 117). En sentido concordante: Cmara Federal de
Crdoba,en"jurisprudencia Argentina", 1948I,pgina242ysiguientes,especialmente
pginas 247248. Adems: Pquignot: "Des contrats administratifs", extrait du
jurisclasseuradministratif,fascculo505,pgina21,n184.
Enotraocasin,laCmaraCivil2delaCapital,enbasealerrordehechoalegadoporla
partedemandada,hizolugaralanulidaddeuncontratodesuministro.Eltribunalentendi
que,enefecto,existaelerrorinvocado;dijoas:"deautosresultaplenamenteacreditadala
existenciadeunerrorsobreelobjetodelcontrato,puestoquelalicitacinqueserealizaba
eraparaelracionamientodelpersonaldetropadebomberos,entantoquelosdemandados
entendan hacer su propuesta para el racionamiento de detenidos. El error queda
demostradoconlossiguienteantecedentes:a)elinformedefs.9,emanadodelempleado
quepresidielactodelicitacin;b)elpliegodefs.8;c)ladiferenciaenormeentreel
precioqueregaparaigualserviciode1919yelofrecidoporlosdemandadosparaelao
1920;estadiferenciaestangrande,queenelinformeantescitadosedicequeelprecio
ofrecidoporlosdemandadosesrealmentebajoyposiblementenoalcanzaacubrirelcosto

p.292

delosartculosquelacomponen,esdecir,elpreciodelosartculos quecomponenla
racindiariadelatropa.Enpresenciadeestosantecedentesyteniendoencuentaquesegn
resultadelmismoinformeyacitado,elmismodayalamismahoraserealizabatambinla
detropadebomberos,consideroqueelerrordelosdemandadosesexcusableyque,en
consecuencia,elactodebeseranuladodeconformidadalodispuestoenlosartculos927,
primeraparte,y929delCdigoCivil"("JurisprudenciaArgentina",tomo38,pgina309y
siguientes,especialmentepginas312313).
SiendoelautordelapresenteobraProcuradordelTesorodelaNacin,aconsejquese
dejara sin efecto la adjudicacin de un contrato de suministro donde el adjudicatario,
personamodestaensusrecursosyensucondicinsocial,habaofrecidoelmsbajoprecio
paraproveerciertoartculodestinadoaunareparticinestatal.Resultquedichapersona,
enlugardelicitarparaelartculoqueellatenaenvistayquepodaproducirensupequeo
taller o fbrica, licit otro artculo de caracteres muy similares, incluido en el mismo
llamadoalicitacin,peroque,apartedequeellacarecadeelementosparaproducirlo,su
precioerasuperioraldelartculoporelqueentendilicitar.Comoporelartculodeprecio
superiorseofrecielprecioquecorrespondaalartculodeprecioinferior,eloferente
resultadjudicatariodelcontrato.Perohabindoseacreditadoquelapersonadereferencia
slo tena elementos para fabricar el artculo por el que en realidad entendi licitar;
acreditadas,adems,lasmodestascondicionesdelproponente,ydadoelreducidomonto
delcontrato,seaconsejdejarsinefectolaadjudicacin,sinperjuiciodequeellicitador
abonaselosgastosquerealizelEstadoeneltrmitedeesacontratacin.Eldictamen,en
lo pertinente, dice as: "Cuando el error, si bien no excusable en estricto derecho, se
produceporunactuarcon`negligentebuenafe,oauncontorpeza,elEstado,`buenpadre
defamilia,rganocreadoryreguladordelderecho,nodebeampararseenlparaexigirel
fielcumplimientodeobligaciones;pero,comotampocoseraequitativoqueelEstadose
perjudique perdiendo los importes que haya desembolsado para obtener las ofertas, el
empresariodebereintegrarlosgastosproducidos"("Dictmenes",tomo83,pgina180).
(344)Llambashacenotar,conacierto,queenesoscasosquieninvocasupropioyerropara
invalidarelacto,deberesarcirlosdaosquelaotrapartedebuenafenohabrasufridosi
elactonosehubieracelebrado(op.cit.,tomo2,pgina493).Esteltimocriterioesel
mismoseguidoporelautordelapresenteobraenunodesusdictmenescomoProcurador
delTesorodelaNacin(vernota309,ltimoprrafo),dondelaAdministracinPblica
dejsinefectoelcontratoanteun"error"denunciadodespusdelaadjudicacin.
(345)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo4,pgina110,Buenos
Aires 1950; Waline: "Droit Administratif", n 1014, pgina 603; Laubadre: "Trait
lmentairededroitadministratif",tomo1,n537,pgina292,y"Trait thoriqueet
pratiquedescontratsadministratifs",tomo1,pginas285286.
(346) Dice as dicho texto, en su primera parte: "Los proponentes deben mantener las
ofertasduranteelplazofijadoenlasbasesdelalicitacin".
(347)ElanteriorReglamentodelasContratacionesdelEstadoestablecaalrespecto:"En
lasclusulasparticularesdebernindicarselosrequisitosesencialesdelacontratacin,yen

p.293

especial: a) Lugar, da y hora donde se presentarn y abrirn las ofertas; b) Plazo de

mantenimientodelasmismas,cuandoseadistintoaldeterminadoenelinciso64"(inciso
45,apartadosa]yb])."Losproponentesseobliganamantenersusofertasporeltrminode
30 (treinta) das a contar de la fecha del acto de apertura. Cuando por la urgencia,
naturaleza o importancia de la contratacin circunstancias stas que debern estar
justificadas enlas actuaciones respectivas fuere necesario fijar untrmino distinto del
indicado,regirelplazoqueatalefectoseestablezcaenlasclusulasparticulares.Sienla
contratacinrespectivaseformularaimpugnacindeacuerdoconloprevistoenelinciso
79,elplazodemantenimientodelaspropuestaspresentadasenlamismaseconsiderar
automticamenteampliadoen5(cinco)das.Vencidoellapsofijadosinhaberseefectuado
adjudicacin,laofertacaducar,salvoqueseobtuviereprrrogadelproponente"(inciso
64)."Elcontratoseperfeccionaconlaadjudicacinefectuadaporlaautoridadcompetente
dentrodelplazodemantenimientodelapropuestasegnlodispuestoenelinciso64yla
comunicacinqueserefiereelinciso81(inciso80)."Laadjudicacinsercomunicadaal
interesadoporcartacertificadaconavisoderetorno,remitidadentrodelos7(siete)dasde
acordada,medianteordendecompra,provisinoventayexcepcionalmenteencualquier
otraformadocumentada,constituyendoesacomunicacincualquierafuerelafechadesu
recepcin la orden para cumplimentar el compromiso en las condiciones estipuladas.
Vencidodichoplazosinquesehubiereefectuadolacomunicacin,elinteresadopodr
requerirla por cualquier medio fehaciente. Si dentro de los 3 (tres) das siguientes el
organismo licitante no remitiere la comunicacin al recurrente, la oferta caducar
automticamente"(inciso81).
Verincisos45,61,80y81deldecreto5720/72,reglamentariodelartculo61delaleyde
contabilidad.
(348)ReglamentodelasContratacionesdelEstado,incisos61y81delareglamentacinal
artculo61delaleydecontabilidad;Jze:op.cit.,tomo4,pgina110;Laubadre:"Trait
thoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo1,pginas286287.
(349)Ellicitadorquedespusresulte"adjudicatario"deberotorgarotrafianza,demayor
monto,pararesponderasusobligacionescomo"cocontratante".
(350)Vereldecreto1421/78.
(351)Walinemanifiestaqueallicitadorqueresultaadjudicatarionoseledebedevolverla
garantadeoferta,sinoquedebeserinvitadoacompletaresafianzaparaconstituirla
"garantadeadjudicacin" o"garantadefinitiva"("DroitAdministratif",n986,pgina
588,Paris1963).
(352)Waline:"DroitAdministratif",n987,pgina589,Paris1963.
(353) Vanse las referencias de M: "Rgimen Legal de las Obras Pblicas", pginas
137138.
(354)M:op.cit.,pginas140141.

p.294

(355)VerM:op.cit.,pgina175.PuedeverseeltrabajodeMarceloOvejeroGemes:
"Garanta porplizadeseguro",en"JurisprudenciaArgentina",1967VI,pgina816y
siguientes,seccindoctrina.
(356)Vasedichaley17804 en"RevistadeLegislacinArgentina",de"Jurisprudencia
Argentina", n 22, julio de 1968, pgina 56 (a). Asimismo, vase el trabajo de Ariel
FernndezDirube:"Segurodecaucinylaleydeobraspblicas",eneldiario"LaNacin",
28deagostode1968,pgina21.Asimismo,vaseeldecretodelPoderEjecutivoNacional
7712,del6dediciembrede1968,que,enloscasosquemenciona,autorizaapartarseenlos
pliegosdecondicionesycontrataciones,delosmontosyformasdeconstituirlasgarantas
de "oferta" y de "adjudicacin". Dicho decreto 7712 puede vrsele en "Revista de
LegislacinArgentina",de"JurisprudenciaArgentina",n27,diciembrede1968,pgina
60.
(357) Sayagus Laso: "La licitacin pblica", n 94, pginas 135136, y "Tratado de
DerechoAdministrativo",tomo1pgina564.
(a)Vaseeldecreto411/69,reglamentariodelaley17804.Adems,sobresegurode
caucinenelcontratodeobrapblica,vase:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,
sentencia del 30692, in re "Gobierno Nacional (Secretara de Intereses Martimos)
c/PrudenciaCa.ArgentinadeSegurosGeneralesS.A.",en"JurisprudenciaArgentina",2
dediciembrede1992.
(358)SayagusLaso:obrasylugarescitadosenlanotaprecedente.
(359) Sayagus Laso: "La licitacin pblica", pgina 136, y "Tratado de Derecho
Administrativo",tomo1,pgina564.
(360)Ley13064,artculo18,primeraparte:"Lacircunstanciadenohabersepresentado
msdeunapropuestanoimpidelaadjudicacin".
(361) Reglamento de las Contrataciones del Estado, inciso 74 de la reglamentacin al
artculo61delaleydecontabilidad:"Lapreadjudicacinpodrefectuarseauncuandose
hubiereobtenidounasolaoferta".
(362)Sobreloquehadeentendersepor "forma" enmateriadeactosadministrativos,y
sobrelas"formas"ensufuncindegaranta,vaseeltomo2delapresenteobra,nmeros
405,407y408.
(363) Ley nacional de obras pblicas, 13064, artculo 16 ; Reglamento de las
ContratacionesdelEstado,incisos62y63delareglamentacinalartculo61delaleyde
contabilidad.
(364) En sentido concordante: Greca: "La licitacin y los privilegios en los contratos
administrativos",pgina25,SantaFe1941.
(365)Ensentidoconcordante:SayagusLaso:"Lalicitacinpblica",n26,pgina35;n
41,pginas5051,yn96,pgina139.

p.295

(366)Greca:op.cit.,pgina25.
(367)Puedeverse:SayagusLaso:"Lalicitacinpblica",n26,pgina35;Laubadre:
"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n542,pgina294.
(368) Decretoley de contabilidad 23354/56, artculos 57 a 60; Reglamento de las
ContratacionesdelEstado,reglamentacinalartculo57delaleydecontabilidadeincisos
72,79segundoprrafoy80delareglamentacinalartculo61dedichaley.
(369) Vanse: Garrido Falla: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 2, pginas
6869;Caetano:"ManualdeDireitoAdministrativo",pgina319,Lisboa1965.
(370) Decretoley de contabilidad 23354/56, artculos 57 a 60, y decreto 6449/67;
Reglamento de las Contrataciones del Estado, reglamentacin al artculo 57 de dicho
decretoley, e incisos 10 a 79, 80, 139 y 150 de la reglamentacin al artculo 61 del
expresado decretoley; ley de obras pblicas 13064, artculo 19 , y decreto 19324/49,
artculo3.
(371)Acercadela"aprobacin",vaseeltomo1delapresenteobra,n230.
(372)Vase:SayagusLaso:"Lalicitacinpblica",pgina4243.
(373)Jze:"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",tomo4,pginas114115,
Buenos Aires 1950; Caetano: "Manual de Direito Administrativo", pgina 319, Lisboa
1965.
(374)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n541,pgina293.
(375)Laubadre:op.cit.,tomo1,n543,pgina294,Adems:Jze:op.cit.,tomo4,
pginas114115.
(376)ReglamentodelasContratacionesdelEstado,inciso77delareglamentacindel
artculo61delaleydecontabilidad.Asimismo,vaseelartculo18,segundaparte,dela
ley13064.
(377)Greca:op.cit.,pgina17.
(378) Reglamento de las Contrataciones del Estado, inciso 80 de la reglamentacin al
artculo61delaleydecontabilidad.
(379)Ensentidoconcordante:SayagusLaso:"Lalicitacinpblica",pgina144.
(380) Vanse: Laubadre: "Trait lmentaire de droit administratif", tomo 1, n 544,
pgina294;Greca:op.cit.,pgina17;SayagusLaso:"Lalicitacinpblica",pginas
143144.

p.296

(381)ReglamentodelasContratacionesdelEstado,incisos33,39,apartadob),116y117
delareglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad;leydeobraspblicas13064,
artculo21.
(382)LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinhadeclaradoqueelimportedeldepsito
de garanta slo responde al fin especfico que lo motiva, con relacin a determinado
contrato,nopudindoleutilizarparacuestionesajenasaello("Fallos",tomo186,pgina
108).
(383) Ver Reglamento de las Contrataciones del Estado, inciso 1 y siguientes de la
reglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad.
(384)Vaselanota(a)deln641.
(385)ReglamentodelasContratacionesdelEstado,reglamentacinalartculo61delaley
decontabilidad,incisos70,76,139y150.
(386) Bien entendido que el "llamado a licitacin" no es una "oferta" de parte de la
AdministracinPblica(vereln636,puntoC.).
(387) Reglamento de las Contrataciones del Estado, inciso 80 de la reglamentacin al
artculo 61 de la ley de contabilidad, que dice as: "El contrato se perfecciona con la
adjudicacinefectuadaporlaautoridadcompetentedentrodelplazodemantenimientode
lapropuestasegnlodispuestoenelinciso61ylacomunicacinaqueserefiereelinciso
81".
(388) Es el criterio seguido en nuestro pas, en el orden nacional, para los contratos
contemplados por el artculo 55 de la ley de contabilidad (Reglamento de las
Contrataciones del Estado, inciso 83 de la reglamentacin al artculo 61 de la ley de
contabilidad).Otraslegislacionesrequieren,ademsdelanotificacindelaadjudicacin,la
formalizacin del contrato en un documento ad hoc, especial: es el criterio que entre
nosotrossesigue,enelordennacional,enmateriadecontratosdeconstruccindeobras
pblicas(ley13064,artculos14,21,22y24).
(389) En sentido concordante al que dejo expresado, Sayagus Laso, refirindose a la
"adjudicacin",dijo:"Setrata,pues,deunadeclaracindevoluntadadministrativaque
cierraelvnculojurdicoconeloferente"("Lalicitacinpblica",pgina51,y"Tratadode
Derecho Administrativo", tomo 1, pginas 565566). Adems: Laubadre: "Trait
lmentairededroitadministratif",tomo1,n544,pgina294.
(390)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo4,pgina115,Buenos
Aires1950;SayagusLaso:"Lalicitacinpblica",pginas144145.Adems:Laubadre:
"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,nmeros543y544,pgina294.
(391)ReglamentodelasContratacionesdelEstado,incisos45,apartadob),61,80y81de
lareglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad.

p.297

(392)ReglamentodelasContratacionesdelEstado,inciso81,infine,delareglamentacin
alartculo61delaleydecontabilidad.Enidnticosentidoeltextodeldecreto5720/72.
(393)Tngasepresentelaley16986,sobreaccindeamparo,publicadael20deoctubre
de 1966, la cual, si bien admite dicha accin respecto a actitudes "omisivas" de la
AdministracinPblica,circunscribilascondicionesdesuejercicio.Asimismo,tngase
presentelaley19549/72,artculo28,acercadelamparopormoradelaAdministracin.
(394)Greca:"Lalicitacinyelprivilegioenloscontratos administrativos",pgina27;
Sayagus Laso: "La licitacin pblica", n 28, pgina 36. En realidad, el verdadero
conceptode"mejoradeprecio"esotro,segnloadvertirluegoenestemismopargrafo.
(395) Greca: op. cit., pgina 27. En igual sentido: M: "Rgimen Legal de las Obras
Pblicas",pginas161162;SuperiorTribunaldeSantaFe,en"JurisprudenciaArgentina",
tomo75,pgina285ysiguientes,especialmentepginas289291.
(396)Greca:op.cit.,pgina27.
(397)Greca:op.cit.,pgina28.
(398) En sentido concordante al del texto: Superior Tribunal de Santa Fe, en
"JurisprudenciaArgentina",tomo75,pgina285ysiguientes,especialmente289291.
(399)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo4,pgina103,Buenos
Aires1950;Vedel:"DroitAdministratif",pgina649;Waline:"DroitAdministratif",n
993,pgina591.
(400)Elinciso73delareglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad,diceas:
"Encasode igualdaddeprecios lapreadjudicacinrecaerenlapropuestaqueofrezca
elementosdemejorcalidad,siellosurgieradelascaractersticasespecificadasenlaoferta.
Delocontrariosesolicitardelos respectivosproponentes que,porescritoydentrodel
trminode3(tres)das,formulenunamejoradeprecios.
"Laspropuestasqueensuconsecuenciasepresentensernabiertasenellugar,dayhora
establecidosenelrequerimiento,labrndoseelactapertinente.
"Desubsitirelempate,pornolograrselamodificacindelospreciosoporresultarstos
nuevamente iguales, se dar preferencia en la preadjudicacin a la propuesta que
originariamentehubiereacordadodescuentoporpagoenelplazofijadoenelinciso111.
"Demantenerselaigualdadseprocederalsorteopblicodelasofertasempatadas,salvo
cuandosetratedeefectosnacionalesyextranjeros,encuyocasolapreadjudicacinrecaer
enlosprimerosy,ensegundotrmino,enlosintroducidosalpasconanterioridadala
contratacin.
"Nosesolicitarmejoradepreciosyseseguirelprocedimientoindicadoenlosprrafos
terceroycuartocuandoelrenglnempatadonoexcedade$5.000m/n(cincomilpesos
monedanacional).
"Los sorteos se efectuarn por la comisin de preadjudicacin en presencia de los

p.298

interesadosqueconcurriesen,labrndoseelactapertinente".Eldecreto5720/72,artculo
73,concuerdaconeltranscriptotextodelanteriorreglamento.
(401)VerenlanotaprecedenteelReglamentodelasContratacionesdelEstado.
(402)Jze:op.cit.,tomo4,pgina103;Waline:"DroitAdministratif",n993,pgina591;
Vedel:"DroitAdministratif",pgina649.
(403)Enigualsentido:M:"RgimenLegaldelasObrasPblicas",pgina109.
(404)Compreseeldecreto5720/72,inciso7,reglamentariodelartculo56delaleyde
contabilidad.
(405)Entalordendeideas,sehaescrito:"Lasofertasinadmisiblessepresentancuandono
seajustanalasbasesrespectivas:cuandocontienendeficienciasinsalvables,decarcter
tcnico;cuandoseadviertenestimacionesirrisoriasquehaganpreverelincumplimiento;
cuandoseproponenprecioselevadsimosqueloshaganinaceptables;cuandoseadvierte
faltadesolvenciaeconmicaomoraldelosempresariosdebidamentejustificada,etc.En
esto casos debe dejarse sin efecto la licitacin..." (M: "Rgimen Legal de las Obras
Pblicas",pgina109).
(406) Vase: Sayagus Laso: "La licitacin pblica", pginas 148149, y "Tratado de
DerechoAdministrativo",tomo1,pginas566567.Respectoaloslmitesalaactividad
delaAdministracinPblica,vaseeltomo1delapresenteobra,n9.
(407) En igual sentido: Sayagus Laso: "La licitacin pblica", pginas 149150, y
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas566567.
(408) Reglamento de las Contrataciones del Estado, inciso 79 de la reglamentacin al
artculo61delaleydecontabilidad.Dichoinciso79tiene,adems,elsiguienteprrafo
final:"Sinperjuiciodelasaccioneslegalesaquepudierandarlugarlasimpugnaciones
totalmenteinfundadas,staspodrnserconsideradascomoinfraccinyharnpasibleal
responsable de las sanciones establecidas en los incisos 8 y siguientes". Acerca del
verdaderovaloryalcancequepuedatenersemejantedisposicinreglamentaria,ensuparte
final,vaseloqueparaunahiptesissubstancialmentesimilarexpuseeneltomo1,n283.
Verelactualinciso79deldecreto5720/72.
(409) Asimismo, puede verse a Sayagus Laso: "Tratado de Derecho Administrativo",
tomo 1, pgina 567. Vase el tomo 2 de la presente obra, nmeros 453468, y el
precedenten603.
(410)Puedeverseeltomo5delapresenteobra,n1862,sobreelalcancedelfalloque
recaigaenaccionesdelandoledelaconsideradaeneltexto;vansetambineln499,
tomo2,delapresenteobra,yeln745delpresentetomo3,dondeseanalizandiversas
cuestionesrelacionadas conelposiblealcancedelfalloquedicteentonceslaautoridad
jurisdiccional. Adems:Sayagus Laso:"TratadodeDerechoAdministrativo", tomo1,
pgina567;Diez:"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas500501.

p.299

(411)Decaaselinciso80delareglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad:
"El contrato se perfecciona con la adjudicacin efectuada por la autoridad competente
dentrodelplazodemantenimientodelapropuestasegnlodispuestoenelinciso64yla
comunicacinaqueserefiereelinciso81".Concuerdaconelactualinciso80deldecreto
5720/72.
(412) "Entre la Administracin Pblica y el adjudicatario se firmar el contrato
administrativodeobrapblica...Formarnpartedelcontratoquesesuscriba,lasbasesde
licitacin,elpliegodecondiciones,lasespecificidadestcnicasydemsdocumentosdela
licitacin"(artculo21 delaley13064)."Loscontratosquedarnperfeccionadosconel
cumplimientodelospreceptosenunciadosenlosprecedentesartculos,sinnecesidadde
otrostrmites"(artculo24delaleycitada).Comoacertadamenteloponedemanifiesto
M,anteelsilenciodelaley13064encuantoaltrminooplazodentrodelcualdebeser
formalizadoelcontrato,"lainterpretacindelpensamientodellegisladordebeserrigurosa,
es decir, que practicada la adjudicacin, la firma del contrato podr solicitarse
inmediatamentesinqueningunadelaspartespuedaaducirespera,salvoqueenlasbasesde
lalicitacinopliegosdecondiciones,sehayacontempladoalgunasituacinreferenteal
aspectoquenosocupa"("RgimenLegaldelasObrasPblicas",pgina174).Asesen
efecto,puesesprincipiodederechogeneralquelasmodalidadesdelasobligacionesentre
ellaselplazo nosepresumen,yquetratndosedeobligacionespurassucumplimiento
puedeserexigidodeinmediato,tantomscuando,comoenestecaso,nocuadrehablarde
unamodalidad "presunta" ymenosan "tcita" (CdigoCivil,artculo527;Alfredo
Colmo:"DelasObligacionesenGeneral",nmeros190191,pginas149150;EduardoB.
Busso:"CdigoCivilAnotado",tomo3,pgina448,n16;HctorLafaille:"Derecho
Civil.TratadodelasObligaciones",tomo2,n887,pgina29,textoynotas,BuenosAires
1950).
(413)Enigualsentido:SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,
pginas565566.
(414)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo179,pgina249ysiguientes,
especialmente pginas 276277, in re "S.A. Empresa Constructora F. H. Schmidt
c/ProvinciadeMendozas/cobrodepesos".Enigualsentido:CorteSupremadeJusticiade
laNacin,"Fallos",tomo144,pgina255ysiguientes(estasentenciavasela,ademsen
"Jurisprudencia Argentina", tomo 17, pgina 18); Cmara Federal de Paran, en
"JurisprudenciaArgentina",tomo2,pgina392ysiguientes;CmaraFederaldeMendoza,
en"Jurisprudencia Argentina", 1957III,pgina 517ysiguientes. Adems,vase Corte
SupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo294,pgina69ysiguientes;tomo310,
pgina2278ysiguientes;tomo311,pgina2831ysiguientes.
(415)"...siendoindiferentequeelcontratohayatenidoprincipiodeejecucin,porquealser
lalicitacinunprocedimientodeordenpbliconopuedeomitirseelcumplimientodelas
normasquelareglamentan"(CorteSuprema,"Fallos",tomo294,pgina69ysiguientes).

p.300

(416) Sayagus Laso: "La licitacin pblica", pginas 5960, y "Tratado de Derecho
Administrativo",tomo1,pginas 557558;Bielsa:"DerechoAdministrativo", tomo1,
pginas319y322,BuenosAires1947.
(417)Enigualsentido:SayagusLaso:"Lalicitacinpblica",pgina61;Bielsa:op.cit.,
tomo1,pgina322.
(418)Verprecedentemente,n636,puntoB.
(419)LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinseexpidiensentidoconcordanteconel
expuestoeneltexto.Vaselaprecedentenota248.
(420)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo4,pgina348;SayagusLaso:"La
licitacinpblica",pgina119,y"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina
563;Sepe:"Contrattodellapubblicaamministrazione",extradodela"Enciclopediadel
Diritto", edicin especial para los estudiantes dela Universidad deRoma, pgina 150;
Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats administratifs", tomo 1, n 284,
pginas 287288; Waline: "Droit Administratif", n 995, pgina 592; Vedel: "Droit
Administratif",pgina649.
(421) En igual sentido: Sayagus Laso: "La licitacin pblica", pginas 119120, y
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina563.
(422)Laleynacionaldeobraspblicas,13064,ensuartculo9,admitelalicitacin
privada en los siguientes supuestos: a) cuando el costo de la obra segn la reforma
introducidaporlaley16798,delao1965yeldecretodelP.E.N.3039/72dictadoensu
mrito,noexcedadetrescientosmilpesos"oloquesefijeenelfuturo"(a);b)cuandolos
trabajosqueresultenindispensablesenunaobraencursodeejecucin,nohubierensido
previstosenelproyectonipudieranincluirseenelcontratorespectivo.Elimportedetales
trabajoscomplementariosnoexcederdeloslmitesconsignadosenlaescalaqueincluye
la ley; c) cuando los trabajos de urgencia reconocida o las circunstancias imprevistas
demandarenunaprontaejecucinquenodlugaralostrmitesdelalicitacinpblica;d)
cuandolaseguridaddelEstadoexijagarantaespecialogranreserva;e)cuandoparala
adjudicacinresultedeterminantelacapacidadartsticaotcnicocientfica,ladestrezao
habilidad o la experiencia particular del ejecutor del trabajo o cuando ste se halle
amparadoporpatenteoprivilegiosolosconocimientosparalaejecucinseanposedospor
unasolapersonaoentidad;f)cuandorealizadaunasubasta,nohubierehabidoproponente
onosehubierehechoofertaadmisible.
(a)Eldecreto3558/77elevlosmontos.
(423)Deacuerdoaldecretoley23354/56,artculo56,inciso1,modificadoporeldecreto
6449/67,procedelalicitacinprivadacuandoelvalorestimadoparalaoperacinnoexceda
dedosmillonesdepesos.Eldecreto1791/74elevdichomontoa$770.000.Eldecreto
1421/78elevesemonto.

p.301

(424)Enidnticosentido:SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,
pgina563.
(425)ReglamentodelasContratacionesdelEstado,incisos8y9delareglamentacinal
artculo62delaleydecontabilidad.
(426)Leydeobras pblicas,13064,artculo 9,incisof);decretoleydecontabilidad
23354/56,artculo56,inciso3,apartadoe).
(427) Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats administratifs", tomo 1,
nmeros292y293,pginas293294,Paris1956;Waline:"DroitAdministratif",n987,
pgina589,Paris1963.
(428)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo4,pgina348,n7;Laubadre:
"Trait thorique et pratique des contrats administratifs", tomo 1, n 284,pgina 288;
Sayagus Laso: "La licitacin pblica", pgina 120, y "Tratado de Derecho
Administrativo",pgina563,n383.Adems,puedeverseaWaline:"DroitAdministratif",
pgina592,n995,infine.
(429)Lasoficinasadministrativas.sepronunciaronenidnticosentido.Vaselareferencia
quehaceHoracioA.Oliveros:"Leydecontabilidadpblica",pgina144,BuenosAires
1963.
(430)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo,tomo4,pgina349.Lacircunstanciade
que, en algunos ordenamientos jurdicos como en el reglamento nacional de las
contrataciones del Estado, vigente en nuestro pas se exija que en los casos de
contratacionesdirectas selessoliciteofertaaalgunascasasdelramo(tresenelcitado
ReglamentodelasContratacionesdelEstado),esto,desdeelpuntodevistatcnico,no
apareja ni determina precisamente una "puja" o "concurrencia" entre dichas casas: 1
porquestasnocomparecenmotuproprio,espontneamente,haciendosuofertaenpugna
con otros oferentes, sino que se ponen en contacto con la Administracin Pblica
respondiendo a una "solicitud" directa que sta les hace; 2 a parte de ello, la propia
"contratacindirecta"sinnecesidadderecurriraotromediosubsidiariotambinpuede
llevarseacabosinlacomparecenciadeesastrescasasdelramo,cuandocircunstancias
particularesobstarenatalcomparecencia;enesteltimocasosimplemente"deberdejarse
constanciadelasrazonesqueimpidierenprocederas"(inciso10delareglamentacinal
artculo62delaleydecontabilidad).
(431)Vedel:"DroitAdministratif",pgina650.
(432)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo1,n316,
pgina308.Noobstante,enlosordenamientosjurdicosque,comoelReglamentoNacional
delasContratacionesdelEstadovigenteennuestropas,requierenqueenlossupuestosde
contratacionesdirectasselessoliciteofertasadeterminadonmerodecasasdelramo,el
"automatismo" de referencia recobra imperio cuando efectivamente, respondiendo a la

p.302

solicitudqueselesformul,comparecemsdeunacasadelramohaciendooferta(verms
adelante,n685,puntoa]).
(433)Vedel:op.cit.,pgina650.
(434)Esladenominacinutilizadaporlaleynacionaldeobraspblicas,13064,artculo
9;poreldecretoleydecontabilidad23354/56,artculo56,inciso3,yporelReglamento
delasContratacionesdelEstado,inciso10delareglamentacinalartculo62delaleyde
contabilidad.
(435)Estaltima("conciertodirecto")esunadenominacindeusoenEspaa(Garrido
Falla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina71).
(436)Rivero:"DroitAdministratif",pgina105.
(437)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo4,pgina349;Sepe:"Contratto
della pubblica amministrazione", extrado de "Enciclopedia del Diritto", pgina 153,
edicinespecialparalosestudiantesdelaUniversidaddeRoma,Milano1960.
(438)Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",pgina312,Lisboa1965;JosCretella
Jnior:"TratadodeDireitoAdministrativo",tomo3,pgina106,RiodeJaneiroSoPaulo
1967.
(439)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo4,pgina349.
(440)Leydeobraspblicas,13064,artculo9.
(441) Vedel: "Droit Administratif", pgina 650; Sepe: "Contratto della pubblica
amministrazione",pgina153,extradodela"EnciclopediadelDiritto",edicinespecial
paralosestudiantesdelaUniversidaddeRoma,Milano1960.
(442) Los montos de referencia fueron respectivamente modificados por los decretos
3558/77y1791/74.
(443)Leynacionaldeobraspblicas,13064,artculo9,modificadaporlaley16798;
decretoleydecontabilidad,23354/56,artculo56,inciso3,modificadoporlosdecretos
6449/67,1791/74y1421/78.
(444)Tngasepresentelaleyuniversitaria23068,delao1984.
(445)GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina71.
(446) En igual sentido: Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats
administratifs",tomo1,pgina308.Ensentidoconcordante:Caetano:"Manualdedireito
administrativo", pgina 312; Wainer: "Contratos Administrativos", pgina 202; Cretella
Jnior:"TratadodeDireitoAdministrativo",tomo3,pgina106;M:"RgimenLegalde
lasObrasPblicas",pgina111.

p.303

(447)Laubadre:"DroitAdminsitratifSpcial",pgina43,y"Traitthoriqueetpratique
descontratsadministratifs",tomo1,pgina308.Vaseprecedentemente,n681,textoy
notas387389.
(448) El inciso 10 de la reglamentacin al artculo 62 de la ley de contabilidad de la
Nacin,diceas:"Enlascontratacionesdirectasautorizadasporelinciso3delartculo56
delaley,apartados a),d)ye)esteltimosloparaelcasodelicitacionesdesiertas,se
solicitarofertaa3(tres)casasdelramo,dejndoseconstancia,encasocontrario,delas
razonesqueimpidierenprocederas".
(449) Vase "el principio" que expone Waline: "Droit Administratif", n 995, in fine,
pgina592,Paris1963.
(450)VanseVedel:"DroitAdministratif",pgina650;Laubadre:"Traitthoriqueet
pratiquedescontratsadministratifs",tomo1,pgina308.
(451)Waline:"DroitAdministratif",n999,pgina595,Paris1963.
(452)Enlaprecedentenota403esttranscriptoelrespectivotextodelReglamentodelas
ContratacionesdelEstado.
(453)VerCdigodeComercio,artculos113122.
(454)Malagarriga: "Tratado Elemental deDerecho Comercial", tomo 2,pgina 161y
siguientes,BuenosAires1963.
(455)VaseWainer:"ContratosAdministrativos",pgina159.
(456)Malagarriga:op.cit.,tomo2,pgina161.
(457)Adems,verlosartculos4,11,16y17dedichaley.
(458) Decretoley de contabilidad 23354/56, artculo 56, incisos 2 y 3, apartado b);
ReglamentodelasContratacionesdelEstado,inciso49,apartadoe.,delareglamentacin
al artculo 62de la ley de contabilidad. Prescindo, a estos efectos, de la ley deobras
pblicas13064,puesstanoesque"autorice"el"rematepblico",o"subasta",sinoque
alreferirseastoslosconfundeoasimilaconla"licitacinpblica",alaqueenrealidadha
queridoreferirsedichaley.
(459)ConstitucionesdeBuenosAires,artculo184,inciso5;Chubut,artculo209,inciso
i);Mendoza,artculo202,inciso5;Misiones,artculo171,inciso7;Neuqun,artculo
204,incisoe];RoNegro,artculo174,incisoe).
(460)Enelordennacional,tratndosede "muebles",laoficinaespecializadaeselBanco
Municipal de la Ciudad de Buenos Aires, y tratndose de "inmuebles", el Banco
HipotecarioNacional.Ambasreparticiones,enesteordendeideas,gozandegranymuy
merecidoprestigio.
ArazdeunaconsultaformuladaporlaDireccinGeneraldeSuministrodelEstadoal

p.304

TribunaldeCuentasdelaNacin,acercadesipodarealizarporsrematespblicosdelos
bienesrespectivos,sehadicho,conacierto,quesilaDireccinGeneraldeSuministrosdel
Estado"ponderandolafrecuencia,periodicidadycaractersticasdelasventasquedeben
efectuarse por su intermedio, estima necesario hacerlo, debera proyectar una
reglamentacinorgnicadelserviciodeventasparasometerlaalaconsideracindelPoder
Ejecutivo"(resolucindelTribunaldeCuentasdelaNacin,transcriptaporHoracioA.
Oliveros,en"LeydeContabilidadPblica",pginas142143,BuenosAires1963).
(461)Decretoleydecontabilidad,23354/56,artculo56,inciso2,yReglamentodelas
ContratacionesdelEstado,inciso49,apartadoe),delareglamentacinalartculo61dela
leydecontabilidad.
(462)Vadesuyoqueeneste ltimocasohadetratarsedebienes pblicos deorigen
"artificial", o sea creados por el hombre (vgr., una calle), pues los bienes pblicos
declaradostalesenelestadoenquelanaturalezalospresentauofrece(vgr.,unro,un
lago)nopuedenservendidosporlasprovincias.Vaseeltomo5delapresenteobra.
(463)Deahquealgunosautoreshayanpodidodecirqueelconcursoequivale,encierto
modo,alalicitacin(Greca:"Lalicitacinyelprivilegiodeloscontratosadministrativos",
pgina13).Pero,comolodigoeneltexto,trtasedeunameraequivalencia "aparente",
desvirtuadaporlasubstanciamismadelosrespectivosactos,sinperjuicio,claroest,dela
analogaexistenteentreambasfigurasendiversosaspectos.
(464)Algunaslegislaciones extranjeras extiendenexageradamentelossupuestosenque
procede el "concurso". Respecto a Espaa, vase Garrido Falla: "Tratado de Derecho
Administrativo", tomo 2, pgina 69. En Portugal, Caetano le llama "concurso" a la
"licitacin"("Manualdedireitoadministrativo",n160,pginas312314,Lisboa1965).
(465)Ensentidoconcordante:Sepe:"Contrattodellapubblicaamministrazione",extrado
de "Enciclopedia del Diritto", pgina 155, edicin especial para los estudiantes de la
UniversidaddeRoma,Milano1960.
(466)Esloqueocurriraconelconcursoparaelesbozoobosquejodeunaobrapictrica
alegrica,evocativa,etc.,condelarealizacindelcuadropodraencomendrselealautor
delesbozoobosquejoqueresultepreferidoporlaAdministracinPblica.AunqueGreca
sostienequeenlasobraspictricasnoesposibleel"concurso",porqueelmritoseaprecia
recin despus de su realizacin total ("La licitacin y el privilegio en los contratos
administrativos", pgina 13), pienso que tal afirmacin no es aceptable: 1 ante todo,
porque el concurso puede limitarse a artistas de reconocido prestigio, expresamente
invitadosporlaAdministracinPblica;2porque,sobrelabaseprecedente,elesbozoo
bosquejo delcuadroarealizar esantecedente suficiente parahacerusodel "concurso"
comomediodeseleccindelcocontratanteenestoscasos,yaqueel esbozo o bosquejo,
unidoal reconocido prestigio delartista, constituye unelemento suficiente paraque el
concursoseatenidocomomedioidneodecontratacinenestoscasos.

p.305

(467)Puedeverse:Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",
tomo1,pgina313.
(468)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo1,pginas
314315.
(469)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo4,pgina351;Sepe:"Contratto
dellapubblicaamministrazione",pgina155.
(470)Autorescitadosenlanotaprecedente,obrasylugaresahmencionados.
(471)Acercadelaimpugnacinoenjuiciamientodelosactosdiscrecionalesvaseeltomo
2delapresenteobra,n468.
(472)Zanobini:"Corsoetc.",tomo4,pgina351;Sepe:"Contrattoetc.",pginas155156.
(473)Enigualsentido:Sepe:op.cit.,pgina156.
(474)El"concurso estmulo"serige,enprincipio,pornormasdecarcterpermanente,que
admitenlasucesivapresentacinaeseconcursodelasobrasotrabajosrealizadoscada
trienio,quinquenio,etc.
(475) La Corte Suprema de Justicia se expidi acerca de la naturaleza del derecho
resultantedetalconcurso("Fallos",tomo307,pgina493ysiguientes, inre "Alfredo
NataliodeVincenzoc/NacinArgentina").
(476)LaConstitucindeFormosa,verbigracia,ensusartculos22y81,inciso17,exige
quelaprovisindeloscargopblicosseefecteprevioconcursodeoposicin.Delmismo
modo, en los estatutos universitarios suelen existir disposiciones en cuyo mrito la
provisindecargosdeprofesordebeefectuarsemedianteconcurso.
(477)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n553,pgina299.
(478)Laubadre:op.yloc.cit.,enlanotaanterior;Rivero:"DroitAdministratif",nmeros
119 y 120, pginas 107108. Asimismo: Beraitz: "Teora general de los contratos
administrativos",n146,pginas279281.
(479)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo4,pginas202203,
BuenosAires1950;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",
tomo2,pgina103,y"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n554,pgina
299; Rivero: "Droit Administratif", n 120, pgina 107; Caetano: "Manual de direito
administrativo",n164,pgina324.
(480)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n554,pgina299,y
"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n521,pgina103.
(481)Jze:op.cit.,tomo4,pginas204209;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,
pginas429430,BuenosAires1947;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontrats

p.306

administratifs",tomo2,nmeros523528,y"Traitlmentairededroitadministratif",
tomo1,n554,pgina300;Caetano:op.cit.,n164,pgina324.
(482)Vase:RaymundoM.Salvat:"TratadodeDerechoCivilArgentino",Obligacionesen
General,actualizadoporEnriqueV.Galli,tomo3,n2339a.,BuenosAires1956.
(483)Jze:op.cit.,tomo4,pginas209213;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedes
contratsadministratifs",tomo2,n524,pginas104105,y"Traitlmentairededroit
administratif",tomo1,n554,pgina300;Rivero:"DroitAdministratif",n120,pgina
107;M:"RgimenLegaldelasObrasPblicas",pgina329.
(484) Jze: op. cit., tomo 4, pginas 204 y 212213; Laubadre: "Trait thorique et
pratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n526,pginas105106,yn528,pginas
109110.
(485)Beraitz:"Teorageneraldeloscontratosadministrativos",pginas259260(a).
(486)Jze:op.cit.,tomo4,pginas205206;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedes
contratsadministratifs",tomo2,nmeros534535,pginas112113.
(487)Jze:op.cit.,tomo4,pginas206209;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedes
contratsadministratifs",tomo2,pginas108110;M:op.cit.,pginas183184.
(a)Enlasegundaedicindesumencionadaobra,eldoctorBeraitz,compartiendola
opininma,rectificlasuya(pgina354,edicinde1980).
(488) Jze: op. cit., tomo 4, pgina 211; Laubadre: "Trait thorique et pratique des
contratsadministratifs",tomo2,pginas106107;M:op.cit.,pgina328.
(489)Jze:op.cit.,tomo4,pginas211212;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedes
contratsadministratifs",tomo2,n527,pginas106107,yn536,pgina113.
(490)Jze:op.cit.,tomo4,pginas214217;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedes
contratsadministratifs",tomo2,pginas108110;M:op.cit.,pgina329.
(491)Leydeobraspblicas,13064,artculos23y50,incisod).Estaleynosloestablece
esaprohibicinrespectoalacesindel"contrato",sinotambinrespectoalos"derechos"
del licitador en general (artculo 19 ). Adems: Reglamento de las Contrataciones del
Estado,inciso86delareglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad.
(492)Leydeobraspblicas,13064,artculo50,incisod).
(493)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,pgina
109,quiencitaalrespectojurisprudenciadelConsejodeEstadodeFrancia.Asimismo:
Waline:"DroitAdministratif",n1069,pgina636.
(494) Respecto a la accin directa correspondiente al subcontratista contra la
Administracin,vaseaM:op.cit.,pginas230231y329.

p.307

(495) Jze: op. cit., tomo 4, pgina 212; Laubadre: "Trait thorique et pratique des
contratsadministratifs",tomo2,pginas107108.
(496)Laubadre:"DroitAdministratifSpcial",pginas4142.
(497)Ensentidoconcordante:SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo
1, n 357, pgina 540; Caetano: "Manual de direito administrativo", n 158, pginas
308309.Vaseeldecretoley19549/72,artculo7f.
(498) Garrido Falla: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 2, pgina 46; Diez:
"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina461.
(499) En sentido concordante: Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats
administratifs",tomo1,nmeros229y232,pginas239240,y"Traitlmentairede
droitadministratif",tomo1,n549,pgina295.
(500)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo4,pgina150;Vedel:
"DroitAdministratif",pgina650;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",
tomo1,n549,pgina295.
(501)Para"prueba"delaexistenciadeuncontratoadministrativo,vaseeln620.
(502)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo1,n235,
pgina242.
(503)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo4,pgina154;Bielsa:
"Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 323, Buenos Aires 1947; Sayagus Laso:
"TratadodeDerechoAdministrativo", tomo1,n367,pgina548;Laubadre:"Trait
thorique et pratique des contrats administratifs", tomo 1, n 236, pgina 242; Vedel:
"Droit Administratif", pgina 650; Diez: "Derecho Administrativo", tomo 2, pginas
467468;M:"Rgimenlegaldelasobraspblicas",pginas173174.
(504)Esloqueocurreenmateriadecompraventadetierrasfiscales,dondeeldecretoley
14577/56,diceas:"Elcumplimientodelasobligacionesemergentesdelaadjudicacin
darderechoalosadjudicatariosaqueselesotorgueelttulodepropiedad,elqueser
extendidoporelPoderEjecutivo, sinintervencinnotarial" (artculo11).Igualmente,la
leydecontabilidaddelaNacin(decretoley23354/56)excluyedelrequisitodelaescritura
pblicalasdonacionesafavordelEstadoylastransferenciasdeinmueblesdestinadosa
caminosnacionales(artculo64,infine).
(505)M:"Rgimenlegaldelasobraspblicas",pgina173174.
(506) En sentido concordante: Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats
administratifs",tomo2,pginas8687;BrewerCaras:"Lasinstitucionesfundamentales
delderechoadministrativoylajurisprudenciavenezolana",pginas191192.

p.308

(507)Lodichoeneltextoessinperjuiciodeque,enmateriade"actosadministrativos",se
sostengaquelacualidadde""parte"correspondaextenderlaaquienesparticipenenlos
"efectos".
Vaseeltomo2,n447,textoynotas.
Enconcordanciaconloexpresado,unautordijo:"Deunaparte,elcontratoadministrativo
esunverdaderocontrato,y,encuantotal,lasituacinjurdicaindividualizadaquedel
surgeseasemejaalassituacionesnacidasdeloscontratosciviles.Porotraparte,laespecial
finalidadqueelcontratoadministrativosatisfacedeterminaunaposicintambinespecial
delaspartescontratantes,ascomounadinmicaespecialdelarelacinentreellas,que
vieneacorregirtpicamentelarigurosainflexibilidad deloscontratos civiles"(Garrido
Falla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina83).
(508)Sobrelaclusula"sinperjuiciodeterceros"enlasconcesionesdeusodeldominio
pblico,vaseeltomo5delapresenteobra,n1830,ymitrabajo"LegislacindeAguas.
Laclusulasinperjuiciodetercerosenlasconcesionesdeusodelaguapblica",Buenos
Aires1942,edicinValerioAbeledo.
(509) Pquignot: "Des contrats administratifs", extrait du jurisclasseur administratif,
fascculo511,pginas4647,nmeros523528,Paris1953.Parala"estipulacinporotro"
ennuestroderecho,vase:CdigoCivil,artculo504;Lafaille:"DerechoCivil",Contratos,
tomo 1, pginas 365367, Buenos Aires 1953; Salvat: "Tratado de Derecho Civil
Argentino.FuentesdelasObligaciones",actualizadoporeldoctorArturoAcuaAnzorena,
tomo1,pginas240241,BuenosAires1950.
(510)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,pginas
9495.
(511)Pquignot:op.cit.,fascculo511,pgina46,n531.
(512)Enigualsentido:Waline:"DroitAdministratif",n1015,pgina604;Laubadre:
"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n511,pginas9091.
(513) En sentido concordante: Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats
administratifs",tomo2,n512,pginas9192.
(514)Waline:op.cit.,n1008,pgina601,yn1015,pgina604;Laubadre:"Trait
thoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n513,pginas9293.
(515)Laubadre:op.cit.,tomo2,pginas9394.
(516)Vaseeltomo2delapresenteobra,n419.
(517)Vereln599.Adems:Vedel:"DroitAdministratif",pgina653;Laubadre:"Trait
thoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n516,pgina99;n796,pgina
319,y"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n553,pgina299.
(518)Verlosnmeros599y600,yVedel:"DroitAdministratif",pginas643y653.

p.309

(519)Jze:Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo4,pgina345,Buenos
Aires1950.Adems:Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",
tomo2,n519,pgina101.
(520) En materia de construccin de obras pblicas, el plazo dentro del cual debern
ejecutarselasobrasseestipulaenlospliegosdecondicionesoenelcontratoquesefirme
(ley13064,artculos35,segundoprrafo,y50,incisob]);adems:M:"RgimenLegal
delasObrasPblicas",pgina217.DeacuerdoalReglamentodelasContratacionesdel
Estado,losadjudicatarioscumplirnlaprestacinaquesehubierenobligado,ajustndosea
losplazosestablecidosenelcontrato(inciso89delareglamentacinalartculo61delaley
decontabilidad).
(521)EnFrancia,anteelsilenciadelcontrato,lajurisprudenciaconsideraqueexisteuna
"duracin normal" de ejecucin, apreciada segn las circunstancias, la capacidad del
cocontratante,laprcticaobservadaencontratos anlogos,laintencinprobabledelas
partes,etc.(vaseaLaubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",
tomo2,pginas125126,quiencitaunfallodelConsejodeEstado).Paraelcontratode
construccindeobrapblica,puedeverse:M:"RgimenLegaldelasObrasPblicas",
pginas218219.
(522) Jze: op. cit., tomo 4, pgina 278; Laubadre: "Trait thorique et pratique des
contratsadministratifs",tomo2,n556,pgina127.
(523)Jze:op.cit.,tomo4,pginas285290y301306;Laubadre:"Traitthoriqueet
pratiquedescontratsadministratifs",tomo2,pgina129;adems,n476,pginas5859.
Respectoala"fuerzamayor"comoeximentederesponsabilidad,vaseelReglamentode
lasContratacionesdelEstado,incisos121122delareglamentacinalartculo61delaley
decontabilidadadems,leydeobraspblicas,13064,artculo53,incisod).
(524)Laleydeobraspblicas,13064,establecesancionesporinobservanciadelosplazos
correspondientes(artculo35,segundoprrafo,y50,incisosb]yc]).ElReglamentode
las Contrataciones del Estado tambin establece sanciones para esos supuestos:
reglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad,incisos92,118y119.
(525) Jze: op. cit., tomo 4, pgina 330. En sentido concordante: Laubadre: "Trait
thoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n556,pgina127;n561,
pgina132;n564,pgina134;nmeros566,567,570y571,pginas136138.
(526)VerenesesentidolaleydeobraspblicasdelaNacin,13064,artculo35,segundo
prrafo; M: "Rgimen Legal de las Obras Pblicas", pgina 225; Laubadre: "Trait
thoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",n573,pgina140.
(527)Jze:op.cit.,tomo4,pginas331339;Laubadre:op.cit.,tomo2,pgina135,yn
572,pgina139.
(528)ParaJzelanecesidaddeeserequerimientoprevioderivaradeunprincipiogeneral
delderechofrancsprincipioquetambinexisteenelderechoargentino,encuyomrito

p.310

lanoreclamacin,enlafechaestablecida,delcumplimientodelaobligacindeldeudor,
debeinterpretarsecomounaprrrogadelplazo,concedidagraciosamenteporelacreedor
(op.cit.,tomo4,pgina318).Entrenosotrosestimoqueelfundamentodeellonoesel
"principio"aquehacereferenciaJze,sinolaexpresadagarantadel "debidoproceso",
tantomssisetienenencuentalasposiblesgravessancionesdequeessusceptibleel
cocontratanteporincumplimientoentrminodesusobligaciones(vaseprecedentemente,
textoynota478).
(529) Jze: op. cit., tomo 4, pgina 339 y siguientes; Laubadre: "Trait thorique et
pratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n560,pgina131;n582,pgina145,yn
651,pgina195.Adems:Blondeau:"Laconcessiondeservicepublic",pginas258261,
quien,basndoseenlasideaspredominantesenlapocaenquepublicsuobra(ao1933),
sostieneuncriterioqueenpartedifieredelexpresadoeneltexto.
(530)Jze:op.cit.,tomo4,pginas339342;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedes
contratsadministratifs",tomo2,n582,pgina145,yn651,pgina195.
(531) Jze: op. cit., tomo 4, pginas 286, 290 y 305; Laubadre: "Trait thorique et
pratiquedescontratsadministratifs",tomo2,pginas4243y5860.
(532)Colmo:"Delasobligacionesengeneral",n117,pginas9192;Salvat:"Tratadode
Derecho Civil Argentino. Obligaciones en General", actualizado por el Dr. Enrique V.
Galli,tomo1,n143,pgina151,BuenosAires1952;Lafaille:"DerechoCivil.Tratadode
lasObligaciones",tomo1,n189,pginas180181;Busso:"CdigoCivilAnotado",tomo
3,nmeros2831,pginas304305,yn35,pgina306.
(533)EnriqueV.Galli,ensuactualizacinalaobradeSalvat,citadaenlanotaanterior,n
144a.,pgina154.
(534)CdigoCivil,artculo514;Lafaille:op.cit.,tomo1,n190,pgina181;Busso:op.
cit.,tomo3,nmeros3840,48y70,pginas306,307y310;Jze:"Principiosgenerales
delderechoadministrativo",tomo4,pgina291;Laubadre:"Traitthoriqueetpratique
descontratsadministratifs",tomo2,n459,pginas4344,y"Traitlmentairededroit
administratif",tomo1,nmeros579580,pginas310311.
(535)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,pgina
44.
(536)Salvat:"TratadodeDerechoCivilArgentino.ObligacionesenGeneral",tomo1,n
162, pgina 173, Buenos Aires 1952; Lafaille: "Derecho Civil. Tratado de las
Obligaciones",tomo1,n196,pgina185,BuenosAires1947;Busso:"CdigoCivil
Anotado",tomo3,n225ysiguientes,pginas328329.
(537)Lafaille:op.cit.,tomo1,n198,pgina185;Busso:op.cit.,tomo3,n194,pgina
324.Adems:vaseaGuastavino:"NotasalCdigoCivilArgentino",tomo4,n355,
pginas265266,BuenosAires1900.

p.311

(538)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo4,pgina291.
(539) Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats administratifs", tomo 2,
nmeros464y479,pginas4748y60;tomo3,nmeros10051006,pginas130133.
(540)Notadelcodificadoralartculo514delCdigoCivil;Salvat:"TratadodeDerecho
CivilArgentino.ObligacionesenGeneral",tomo1,nmeros143y146,pginas151y
158,BuenosAires1952;Lafaille:"DerechoCivil.TratadodelasObligaciones",tomo1,
n190,pgina181,BuenosAires1947;Busso:"CdigoCivilAnotado",tomo3,n83,
pgina312;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,
n465,pgina49.
(541)Lafaille:op.cit.,tomo1,n190,pgina181;Busso:op.cit.,tomo3,n84,pgina
312;Laubadre:op.cit.,tomo2,n465,pgina49.
(542)Salvat:op.cit.,tomo1,n146,pgina158;Busso:op.cit.,tomo3,nmeros7980,
pgina311;Laubadre:op.cit.,tomo2,n465,pgina49;M:"RgimenLegaldelas
ObrasPblicas",pgina222.
(543)Busso:op.cit.,tomo3,n81,pgina312;M:op.cit.,pginas221222.
(544)Notadelcodificador alartculo 514 delCdigoCivil;Salvat:op.cit.,tomo1,
nmeros143y146,pginas151y158;Busso:op.cit.,tomo3,nmeros82y89,pgina
312.
(545)Notadelcodificador alartculo 514 delCdigoCivil;Salvat:op.cit.,tomo1,
nmeros 143 y 146, pginas 151 y 158; Caetano: "Manual de direito administrativo",
pgina332.
(546)Lafaille:op.cit.,tomo1,n190,pgina181.
(547)Busso:op.cit.,tomo3,n88,pgina312;Laubadre:op.cit.,tomo2,n465,
pginas49.
(548)Notadelcodificador alartculo 514 delCdigoCivil;Salvat:op.cit.,tomo1,
nmeros143y146,pginas151y159.
(549)Lafaille:op.cit.,tomo1,n190,pgina181.
(550)EnriqueV.Galli,actualizandoeltratadodeSalvat:op.cit.,tomo1,pgina168,letra
e).
(551)Laubadre:op.cit.,tomo2,n465,pgina49.
(552)Vasenotadelcodificadoralartculo514delCdigoCivil.Adems:Busso:op.cit.,
tomo3,nmeros7778,pgina311.

p.312

(553)VerfallodelaCmaraFederaldelaCapital,transcriptoporBusso:"CdigoCivil
Anotado",tomo3,n82,pgina312.
(554)Elautordeestaobrarecuerdaqueun"temporal"deesascaractersticas,producidoen
lazonadeSanJulin,provinciadeSantaCruz,enunmesdeabril,causmuygravesdaos
enunarreodelanaresenmarcha:produjolamuertedelosarrieros,dealgunosdesus
caballos,desusperrosovejerosydegrancantidaddeloslanaresintegrantesdelarreo.Ese
"temporal"revisticarcter"extraordinario",puesnoesnormalqueseprodujeraenelmes
deabril,sinoestandomsavanzadalaestacininvernal.Eltrnsitodearreosenpocas
propiciasexcluyetodanegligenciaoculpadelarreadorporelhechodeefectuarloenesas
pocas.
(555)Salvat:op.cit.,tomo1,nmeros150y150 a.,pginas162163;Busso:op.cit.,
tomo3,nmeros93y96,pgina313;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontrats
administratifs",tomo2,n471,pginas5354;Jze:op.cit.,tomo4,pginas294295.
Adems,vase:notadelcodificadoralartculo514delCdigoCivil;Caetano:"Manualde
direitoadministrativo",pgina332.
(556)Paraalgunossupuestosde "revolucin" ensuvinculacinconla"fuerzamayor",
vase:Busso:op.cit.,tomo3,nmeros99100,pgina314.Adems:Caetano:op.cit.,
pgina332.
(557)Busso:op.cit.,tomo3,nmeros101106,pginas314315;Salvat:op.cit.,tomo1,
nmeros143y151,pginas151y164.
(558)Notadelcodificadoralartculo514 delCdigoCivil;Salvat:op.cit.,tomo1,n
148, pginas 159161; Busso: op. cit., tomo 3, n 107 y siguientes, pginas 315318;
Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats administratifs", tomo 2, n 469,
pgina51.
(559)Enlasobrasdelosautorescitadosenlanotaprecedente,vansediversasaplicaciones
delexpresadoprincipio.
(560)Salvat:op.cit.,tomo1,nmeros149y149 a.,pginas161162;Busso:op.cit.,
tomo3,nmeros112113,pgina316.
(561) Acerca de la huelga como supuesto de "fuerza mayor", vanse: Colmo: "De las
obligacionesengeneral",nmeros125126,pginas101103;Laubadre:"Traitthorique
etpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n470,pgina52,y"Traitlmentairede
droitadministratif",tomo1,n580,pgina311;Salvat:op.cit.,tomo1,n152,pginas
165166;Busso:op.cit.,tomo3,pginas318319.Adems,vase:Lafaille:op.cit.,tomo
1, n 194, pginas 183184; Villegas Basavilbaso: "Cuestiones de Derecho
Administrativo",pginas6467,BuenosAires1937,edicinMinisteriodeMarina;Jze:
op.cit.,tomo4,pginas292,296y297;Caetano:op.cit.,pgina332;M:op.cit.,pgina
221.

p.313

(562)Colmo:op.cit.,n127,pgina103.Adems,puedeverse:Busso:op.cit.,tomo3,n
136,pgina318;Lafaille:op.cit.,tomo1,n194,pgina184.
(563) Busso: op. cit., tomo 3, nmeros 172 y 173, pgina 322; Laubadre: "Trait
thoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n458,pgina43,yn476,
pginas5859,y"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n581,pgina311.
(564)Jze:op.cit.,tomo5,pginas2425;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedes
contrats administratifs", tomo 2,n476,pginas 5859,y"Trait lmentaire dedroit
administratif",tomo1,n581,infine,pgina311;Busso:op.cit.,tomo3,n189,pgina
324.
(565)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n458,
pgina43,yn476,pginas5859;Busso:op.cit.,tomo3,n175,pgina322.
(566)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n476,
pgina5859,y"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n581,pgina311;
Busso:op.cit.,tomo3,n189,pgina324;Lafaille:op.cit.,tomo1,n195,pgina184;
Salvat:op.cit.,tomo1,nmeros154156,pgina168;Caetano:op.cit.,n166,pgina
332.
(567)Jze:op.cit.,tomo4,pgina286,puntoIII;Laubadre:"Traitthoriqueetpratique
descontratsadministratifs",tomo2,n479,pgina60,punto2.
(568) Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats administratifs", tomo 2,
nmeros473y475bis,pginas5557.
(569) En igual sentido: Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats
administratifs",tomo2,n472,pgina55,yn650bis,pgina194.Laleynacionalde
obraspblicas,13064,artculo39,inciso a),concuerdaconlodichoeneltexto,pues
consideracasosfortuitosodefuerzamayorlosquetengancausadirectaenactosdela
AdministracinPblica,noprevistosenlospliegosdelicitacin.
(570)LareglamencionadaeneltextoconstituyeunviejoprincipioatribuidoaUlpianoya
contenidoenelderechoromano: "Nondebet,cuipluslicet,quodminusest,nonlicere"
(Digesto,libroL.,ttuloXVII,ley21;ensentidoconcordante,verley110)."Alquelees
lcitolomsnodebeserleilcitoloqueesmenos".Laversinespaolacorrespondeala
obradeIldefonsoL.GarcadelCorral:"CuerpodelDerechoCivilRomanoadobletexto,
traducido al castellano del latino publicado por los hermanos Kriegel, Hermann y
Osenbrggen",tomo3,pgina946,Barcelona1897.
(571)Enformaexpresa,laleydeobraspblicasdelaprovinciadeBuenosAires6021del
ao1959,autorizaba queelcocontratante pidierala "rescisin" delcontrato cuandola
Administracindemoraralaemisinopagodealgncertificadopormsdecientotreintay
cincodas(artculos43,45y63,incisod]).Vaseesaleyenel"AnuariodeLegislacin
NacionalyProvincial",de"JurisprudenciaArgentina",ao1959,pgina624ysiguientes.
Unaposteriorleydeobraspblicasdedichaprovincia,autorizqueelcocontratantepidala

p.314

"rescisin"delcontratocuandolareferidademoraexcedieredecientocincuentadas(ley
7201,promulgadael23dediciembrede1965ypublicadaenel"BoletnOficial"el26de
abrilde1966,artculos44,46 y67,inciso d]).Perolaley7482pusonuevamenteen
vigenciaalaley6021.
(572)Vern724.
(573)ReglamentodelasContratacionesdelEstado,incisos121122delareglamentacin
alartculo61delaleydecontabilidad.
(574)Jze:op.cit.,tomo4,pginas287288y301.
(575)Nisiquierarespectoala"fuerzamayor",propiamentedichaynoconreferenciaal
"hecho de la Administracin Pblica", se exige actualmente que el respectivo
acontecimientotorne "absolutamente" imposiblelaejecucindelcontrato.Bastaconque
losefectosdeeseacontecimientosean "definitivos" (vereln722,yLaubadre:"Trait
thoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n464,pginas4748,yn479,
pgina 60). El "hecho de la Administracin", considerado como causa que justifica el
incumplimientodelcontrato,seasimilaala"fuerzamayor".
(576)Acercadeloquehadeentendersepor"lapsoqueexcedatodaprudencia",vaseeln
732,textoynota538.
(577)Vase:Salvat:"TratadodeDerechoCivilArgentino.FuentesdelasObligaciones
Contratos",tomo1,n246,pgina200,textoynota,actualizadoporeldoctorArturo
AcuaAnzorena,BuenosAires1950.
(578)Rivero:"DroitAdministratif",n121,pgina109;Beraitz:"Teorageneraldelos
contratosadministrativos",pginas291292(primeraedicin),quien,enlasegundaedicin
desuobra(ao1980),compartiendomiopinin,cambidecriterio(pginas370373).
(579) Pquignot: "Des contrats administratifs", extrait du jurisclasseur administratif,
fascculo505,n375,pgina42;Lentini:"Istituzionididirittoamministrativo",tomo1,n
5,pginas599600;CretellaJnior:"Tratadodedireitoadministrativo",tomo3,pginas
6669.
(580)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo6,pgina4,textoy
nota;Presutti:"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo1,pgina433,textoy
nota, tercera edicin; Sayagus Laso: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1,
pginas 568569, texto y nota; Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats
administratifs",tomo2,n473,pginas5556,n475bis,pgina57,n562,pgina133,y
especialmenten650bis,pgina194;Cianflone:"Lappaltodioperepubbliche",pgina
143; Diez: "Derecho Administrativo", tomo 2, pginas 535536; Brewer Caras: "Las
institucionesfundamentalesdelderechoadministrativoylajurisprudenciavenezolana",n
183,pgina215;M:"RgimenLegaldelasObrasPblicas",pginas220221y349352;
AnbalEugenioSoraburu:"Laclusulanonadimpleticontractusyloscontratosdeobra
celebradosporlasempresasdelEstado",en"LaLey",BuenosAires,15dejuniode1967;

p.315

Beraitz: "Teora general de los contratos administrativos", pginas 370373, segunda

edicin,BuenosAires1980.Ensentidoconcordante:CmaraFederaldelaCapitalenlo
contenciosoadministrativo,SalaIII,sentenciadel4demayode1989,inre,"BriconsS.A.
c/EstadoNacional",en"LaLey",18deagostode1989.
(581)Debedistinguirseclaramentela "fuerzamayor" yel "hechodelaAdministracin
Pblica", asimilable a aqulla, de la mera situacin de "mayor onerosidad" para el
cumplimientodelasobligacionesdelcocontratante.Esteltimosupuestopuededarlugara
la aplicacin de la "teora de la imprevisin", cuya procedencia requiere que el
cocontratantenosuspendaelcumplimientodesusobligaciones.
(582)Enidnticosentido:Jze:op.cit.,tomo4,pgina298,ytomo5,pgina2425;
SayagusLaso: "TratadodeDerechoAdministrativo", tomo2,n521,pginas 8182;
CuartaConferenciaNacionaldeAbogados,reunidaenTucumnen1936,"Rgimende
concesionesdeserviciospblicos",en"JurisprudenciaArgentina",tomo61,pginas93y
109110,seccindoctrina;Vedel:"DroitAdministratif",pgina625.Perotratndosedela
exceptio non adimpleti contractus, que presupone incumplimiento de las obligaciones
contractuales por las partes intervinientes, debindose el incumplimiento en que ha
incurridounadeellasalincumplimientodelaotraporunhechoimputableasta,vade
suyoqueelanlisisdelasituacinpararesolverlaposicindeambaspartesdebehacerse
sobrelabasedelosprincipiosquerigenlasconsecuenciasdel"hechopropiodelaspartes"
(dela "Administracin" odel "cocontratante",segnloscasos),ynosobrelabasedela
"teoradelafuerzamayor"(queregulalasconsecuenciasdehechosajenosalavoluntadde
las partes), de la cual slo corresponde hacer mrito por va analgica, cuando las
circunstanciasaslorequieran.
(583)ElargumentoqueimpugnoeneltextoestambinconcretamenterechazadoporM:
"RgimenLegaldelasObrasPblicas",pginas350351.
(584)ComoloadvierteEnriqueV.Galli,actualizandolaobradeSalvat,enelderechocivil
argentino la responsabilidad del deudor fndase en una situacin de "imputabilidad",
contrariamenteaotrossistemasqueasientanlaresponsabilidadenel"riesgo"creadoporel
deudor en su inters; en estos ltimos sistemas, el deudor debe afrontar los perjuicios
producidos enocasin de ese riesgocreado por l (Raymundo M. Salvat: "Tratado de
DerechoCivilArgentino.ObligacionesenGeneral",actualizadoporEnriqueV.Galli,tomo
1,pgina154,n144a.,BuenosAires1952).Enelsupuestoconsideradoeneltexto,el
cocontratante cualquierasealateoraosistemaqueseinvoquecomofundamentodela
responsabilidad del deudor est exento de toda responsabilidad por las consecuencias
derivadas del incumplimiento de su obligacin de pagar en que haya incurrido la
AdministracinPblica,consecuenciaqueasuvezleimpidenalelcumplimientodesus
propias obligaciones contractuales: esas consecuencias no le son imputables al
cocontratante,nilhacreadoelpeligrooriesgodequeseproduzcan.
(585)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo6,pgina4,nota.

p.316

(586) Aunque en las especies tratbase de contratos que fueron considerados como de
derechocomndelaAdministracinPblica,laCorteSupremadeJusticiadelaNacin,
aplicandoporanalogaloslapsosquecontemplalaleysobredemandascontralaNacin,
3952, estableci que el transcurso de seis meses puede considerarse suficiente para el
cumplimientodeesetrmiteadministrativo("Fallos",tomo179,pgina195;tomo181,
pgina196;tomo182,pgina145).Sibienenlosmencionadosfallossediceosedaa
entender quelosrespectivoscontratoserandederechocomndelaAdministracin,no
existe razn alguna de principio que obste a que el criterio expuesto en dichos
pronunciamientos sea extendido a contratos "administrativos" propiamente dichos.
Adems,vaselasentenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacindel9dediciembre
de1968,dondedeclarquelosatrasosenlospagos,deochoydenuevemeses,enque
habaincurridolaAdministracin Pblica, justificaba laactitud delcocontratante alno
cumplirlasobligacionesasucargo(inre "DireccinGeneraldeFabricacionesMilitares
c/Oliver S.R.L.", publicada en "La Ley", 27 de marzo de 1969, y en "Jurisprudencia
Argentina",1969IV,pgina230.Tratbasedeuncontratodesuministro).Conreferenciaa
estascuestiones,Jzesostiene quelosretardos delaAdministracin Pblica nodeben
excederlosplazosordinariosdelaprctica,yque"nicamentecuandolosatrasossean
anormales o voluntarios" aparece la responsabilidad de la Administracin ("Principios
generalesdelderechoadministrativo",tomo6,pgina4).Laleydeobraspblicasdela
provincia de Buenos Aires, 6021 del ao 1959 (artculos 43 , 45 y 63 , inciso d]),
autorizabaqueelcocontratantepidiesela"rescisin"delcontratocuandolaAdministracin
Pblicademoraralaemisinopagodealgncertificadopormsdecientotreintaycinco
das.DichaleydelaprovinciadeBuenosAirespuedevrseleen"AnuariodeLegislacin
NacionalyProvincial",de"JurisprudenciaArgentina",ao1959,pgina624ysiguientes.
Laposteriorleydeobraspblicasdedichaprovincia,autorizqueelcocontratantepidiere
la "rescisin" delcontratocuandolareferidademoraexcedieredecientocincuentadas
(ley7201,promulgadael23dediciembrede1965ypublicadaenel"BoletnOficial"el26
deabrilde1966,artculos44,46y67,incisod]).Laleydedichaprovincia,7482,puso
nuevamenteenvigenciaalaley6021.
(587)Eltextodereferenciahasidomodificadoporelart.8delaley21392,delao1976;
stasuprimielcontrovertidovocablo"nicamente"ymodificelplazodecomienzodela
mora.Vase:OsvaldoM.Bezzi:"Elcontratodeobrapblica",tomo1,VIII7y8,La
Plata1977.
(588)Ensentidoconcordante:FernandoF.M:"RgimenLegaldelasObrasPblicas",
pginas297299;AnbalEugenioSoraburu:"Laclusula nonadimpleticontractusylos
contratosdeobracelebradosporlasempresasdelEstado",en"LaLey",BuenosAires,15
dejuniode1967,quien,conacierto,adviertequeelartculo48 delaley13064nose
vinculaconelartculo1201 delCdigoCivilqueintroducela exceptiononadimpleti
contractus, sino con el artculo 508 de dicho Cdigo, segn el cual el deudor es
responsableporlosdaoseinteresesquesumorosidadcausarealacreedor.Ensucitada
obra,MllegaaunaconclusinconcordanteconladeSoraburu,diferencindosesloen
queenlugardelartculo508delCdigoCivil,vinculalacuestinalartculo622deste
(pginas298299).

p.317

(589)Jze:op.cit.,tomo4,pginas305306.
(590)Jze:op.cit.,tomo4,pgina306,concuerdaconloexpresadoeneltexto,pues
sostiene que si el contrato no prev plazo alguno, la fuerza mayor y el hecho de la
Administracin"puedeninvocarseeldadelajustedecuentas".
(591)ReglamentodelasContratacionesdelEstado,inciso122delareglamentacinal
artculo61delaleydecontabilidad.
(592)Ley13064,artculo39.Sobreestepunto,puedeverse:M:"RgimenLegaldelas
ObrasPblicas",pgina259.
(593) Jze: "Principios generales del derecho administrativo", tomo 5, pgina 3 y
siguientes,BuenosAires1950.
(594)Jze:op.cit.,tomo6,pgina34ysiguientes;136ysiguientes;242ysiguientes.
(595) Vase: Jze: op. cit., tomo 4, pgina 286 y siguientes; tomo 5, pgina 20 y
siguientes.
(596)Vereln599,textoynota71,yn714,textoynota471.Adems:Vedel:"Droit
Administratif", pgina 654; Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats
administratifs",tomo2,n796,pgina319,y"Traitlmentairededroitadministratif",
tomo1,n553,pgina299.
(597) Pquignot: "Des contrats administratifs", extrait du jurisclasseur administratif,
fascculo510,nmeros8283,pgina17.
(598)Pquignot:op.cit.,fascculo510,nmeros104108,pginas2021;SayagusLaso:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,n389,pgina569;GarridoFalla:"Tratado
de Derecho Administrativo", tomo 2, pginas 9091; Laubadre: "Trait thorique et
pratiquedescontratsadministratifs",tomo2,pginas319320;Beraitz:"Teorageneral
deloscontratosadministrativos",pginas288289.
(599) Ver lo que escribe Sayagus Laso: op. cit., tomo 1, pginas 569570, quien en
particularserefierealpoderdeintroducir"modificaciones"enelcontrato.Lodichoenel
textotiene,noobstante,plenavigenciaconrelacinalpoderde"control"yde"direccin".
(600)Verley13064,sobreobraspblicas,artculo28;ReglamentodelasContrataciones
delEstado,incisos99y154delareglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad.
(601)Pquignot:op.cit.,fascculo511,pgina9,n225;Laubadre:"Traitthoriqueet
pratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n807,pginas331335.
(602)Rivero:"DroitAdministratif",pgina108;Pquignot:op.cit.,fascculo511,pgina
7,nmeros213214;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",
tomo2,pginas331332,y"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n565,
pgina305,y,adems,"DroitAdministratifSpcial",pgina49.

p.318

(603)Waline:"DroitAdministratif",n1017,pgina606.
(604)Vern599.
(605)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n808,
pgina335,y"Trait lmentaire dedroitadministratif",tomo1,n562,pgina303;
adems:"DroitAdministratifSpcial",pgina49.
(606)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n808,
pgina335.Adems:Pquignot:op.cit.,fascculo510,pgina18,n85;Rivero:"Droit
Administratif",pgina108;Jze:"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",tomo
4,pgina233.
(607)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo4,pginas231232y
236275; Pquignot: op. cit., fascculo 511, pginas 910, nmeros 224232; Caetano:
"Manual de Direito Administrativo", pginas 328329; Laubadre: "Trait thorique et
pratique des contrats administratifs", tomo 2, n 809, pginas 335338, y "Trait
lmentairededroitadministratif",tomo1,n563,pgina304.
(608)Caetano:op.cit.,pginas328329.Adems;Laubadre:"Traitthoriqueetpratique
des contrats administratifs", tomo 2, n 809, pginas 336338; Jze: op. cit., tomo 4,
pginas236237.
(609)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n807,
pgina 331; Pquignot: op. cit., fascculo 511, pgina 12, nmeros 244249. Adems:
SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina570,nota2.
(610)Enigualsentido:Jze:op.cit.,tomo4,pgina235;Laubadre:"Traitlmentaire
dedroitadministratif",tomo1,n562,pgina303.Adems:Pquignot:op.cit.,fascculo
511,pgina8,n220.
(611)Vaseeltomo1,n206.
(612)Jze:op.cit.,tomo4,pginas233,235y236;SayagusLaso:"TratadodeDerecho
Administrativo",tomo1,n389,pgina570;Rivera:"DroitAdministratif",pgina108;
Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n561,pgina303.
(613)Leynacionaldeobraspblicas,13064,artculo30y53,incisoa);Reglamentode
lasContratacionesdelEstado,inciso84delareglamentacinalartculo61delaleyde
contabilidad.
(614) Jze: op. cit., tomo 4, pginas 233 y 235275; Laubadre: "Trait thorique et
pratique des contrats administratifs", tomo 2, n 804, pgina 329; Rivero: "Droit
Administratif",pgina108.
(615) Rivero: "Droit Administratif", pginas 108109; Laubadre: "Trait thorique et
pratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n811,pgina340.

p.319

(616)Enigualsentido:Jze:op.cit.,tomo4,pginas234235y242;Pquignot:op.cit.,
fascculo511,pgina18,n290,punto2,ypginas2021,nmeros307315;Rivero:
"DroitAdministratif",pgina108;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",
tomo 1, n 563, pgina 304, punto 3, y "Trait thorique et pratique des contrats
administratifs",tomo2,pgina340,n811;Vedel:"DroitAdministratif",pgina655;M:
"RgimenLegaldelasObrasPblicas",pgina203.
(617)Vanselos autores citados enla nota 567.Contodoacierto, Jze afirma queel
cocontratante,attulodemodificacionesaintroducirenelcontrato,nopuedeserobligado
porlaAdministracinPblicaarealizarunaprestacinqueexcedadesucapacidadtcnica
ydesus recursosfinancieros ("Principiosdelderechoadministrativo",tomo4,pginas
234,puntoIII,y242,puntoV).Enigualsentido;Laubadre:"Traitthoriqueetpratique
descontratsadministratifs",tomo2,pgina339,punto3.
(618)Enigualsentido:Jze:op.cit.,tomo4,pginas234235.
(619)Paraloreferenteala"desviacindelpoder"comoviciodelosactosadministrativos,
vaseeltomo2,n495.
(620)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,pgina
336.Noobstante,comoyalohesostenidoenotraoportunidad,la"desviacindepoder",la
traicinalfinlegal,esposibleaunenmateriadeactos"reglados"(vaseeltomo2dela
presenteobra,n495).
(621)Vaseprecedentemente,n599.
(622) Jze: "Principios generales del derecho administrativo", tomo 6, pginas 183 y
187188;Vedel:"DroitAdministratif",pginas654656;Laubadre:"Traitlmentairede
droit administratif", tomo 1 n 567, pgina 306; Brewer Caras: "Las instituciones
fundamentalesdelderechoadministrativoylajurisprudenciavenezolana",pgina202.
(623) Cmara Federal de Apelaciones de la Capital, en "Jurisprudencia Argentina",
1967V,pgina238ysiguientes,especialmentepgina240.
(624)Jze:op.cit.,tomo6,pgina175;Vedel:"DroitAdministratif",pginas655656;
Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n566,pginas305306,y
"DroitAdministratifSpcial",pginas4849;BrewerCaras:op.cit.,pginas202203.
(625) En el tomo 2 de la presente obra me he referido a la revocacin de los actos
administrativosporrazonesdeoportunidad,mritooconveniencia(n507,yenespecialn
526). Me remito a lo expuesto en ese lugar. Aun cuando equivocadamente hablen de
"rescisinunilateral"porrazonesde"oportunidad",losqueasprocedenreconocenental
"rescisin" los dos efectos fundamentales de la "revocacin" por razones de
"oportunidad": extincin del acto respectivo y derecho del administrado a un
resarcimiento.

p.320

(626)VaseLaubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,
n620,pginas169170,yn571,pginas137138.
(627)Vansemistrabajos:"Caducidadyrevocacindelaconcesindeserviciospblicos",
pginas4851,yeltomo5delapresenteobra,n1836.
(628)Enigualsentido:Waline:"DroitAdministratif",n1018,pginas606607.Perola
fundamental distincin hecha en el texto, entre caducidad cuyas causales hayan sido
pactadasoprevistasycaducidadcuyascausalesnofueronprevistasopactadas,nosiempre
fuetenidaencuentaporlosautoresalconsiderarestacuestin(vgr.,Presutti:"Istituzionidi
dirittoamministrativoitaliano",tomo1,pginas382383);tampocofuetenidaencuenta
pornuestraCorteSupremadeJusticiadelaNacin,pues,refirndoseaunaconcesinde
servicio pblico, se limit a afirmar que "es el poder concedente el facultado para
cancelarlaodeclararlacaducaynoelPoderJudicial,comoocurreencontratosdederecho
comn"("Fallos", tomo204,pgina 626ysiguientes, especialmente pgina642, in re
"JuanA.Bracamontec/ProvinciadeTucumn"),pronunciamientoque,poresemotivo,fue
justamente criticado (Alberto G. Spota: "La caducidad de la concesin de servicios
pblicos", en "Jurisprudencia Argentina", 1946III, pginas 764 y 780781; Villegas
Basavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo4,pginas269270).
Noobstante,esdeadvertirqueenFranciasueledistinguirseentrelacaducidad(orescisin
unilateral) de la concesin de servicio pblico, de la caducidad de otros contratos
administrativos(porejemplo,construccindeobrapblica,suministro,etc.).Respectoala
primera,salvoestipulacinexpresaenelcontrato,dichamedidadebeserdispuestaporel
rganojurisdiccionalapedidodelaAdministracin;encambio,enlosdemscontratos,la
caducidad(rescisinunilateral)ladecretalaAdministracinPblica(vanse:Laubadre:
"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,nmeros615y622,
pginas167y171;Waline:"DroitAdministratif",nmeros1018,1019y1199).Desdeel
punto de vista terico, no existe razn alguna de "principio" que justifique semejante
discriminacin.
(629)Bielsa,en"InvestigacinalaCompaaHidroElctricadeTucumnS.A.",pgina
89,publicadaporlaHonorableCmaradeSenadores,Tucumn1942,edicinoficial.
(630) As, por ejemplo, en una concesin de sepultura, sta podr ser caducada
directamente por la Administracin concedente, si el concesionario, aun despus de
transcurridosmsdeveinteaos,noconstruyeelmausoleoosepulcrocorrespondiente,
construccinquedebihabersehechotanprontoseotorglaconcesin.Enestecasose
trata,sindudaalguna,deunacaducidadcuyacausalresultabapactada "implcitamente",
pues referase al incumplimiento de una condicin esencial vinculada al uso de la
dependenciapblica:laconstruccindelexpresadosepulcro,cuyoplazodetoleranciapara
llevarlaacabohabatranscurridoconexceso.
(631)Bielsa,en"InvestigacinalaCompaaHidroElctricadeTucumnS.A.",pgina
91.

p.321

(632) Tal argumento, que fue expuesto por m en otra publicacin ("Caducidad y
revocacin de la concesin de servicios pblicos", pginas 5051), fue expresamente
compartidoporVillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo4,pgina270.
(633) Jze: op. cit., tomo 6, pgina 176. Adems: vase el n 599 y siguientes de la
presenteobra.
(634)Enigualsentido:Jze:op.cit.,tomo6,pgina187,puntoV,prrafo3.
(635)Jze:op.cit.,tomo6,pgina187,puntoV,prrafo1,ypgina188.
(636)Vaseeltomo1delapresenteobra,n206.
(637)Jze:op.cit.,tomo6,pginas187y194;Waline:"DroitAdministratif",n1018,
pginas 606607. Adems, ver Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats
administratifs",tomo2,n621,pginas170171.
(638) Jze: op. cit., tomo 6, pginas 188 y 199, y adems pgina 90 y siguientes;
Pquignot:"Descontratsadministratifs",extraitdujurisclasseuradministratif,fascculo
510,pgina23,nmeros122123;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontrats
administratifs",tomo2,n623,pgina171.
(639)Vansemisobras:"Caducidadyrevocacindelaconcesindeserviciospblicos",
pgina38,BuenosAires1947,edicinValerioAbeledo,yeltomo5delapresenteobra,
n1834.
(640) Pquignot: "Des contrats administratifs", extrait du jurisclasseur administratif,
fascculo510,pgina18,n85.
(641)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n560,
pgina131.
(642)Rivero:"DroitAdministratif",pgina109.
(643)Acercadeesa"extincin"delcontratoadministrativo,vaseelprecedenten738.
(644)CuartaConferenciaNacionaldeAbogados,reunidaenTucumn,en1936,"Rgimen
deconcesionesdeserviciospblicos",en"JurisprudenciaArgentina",tomo61,pgina107,
seccindoctrina; Rivero:"DroitAdministratif", pgina109,n121;Laubadre: "Trait
thoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n564,pgina134,nmeros
570571,pginas137139,yn599,pgina155.
(645)Pquignot:op.cit.,fascculo510,pgina21,n110;Laubadre:"Traitthoriqueet
pratiquedescontrats administratifs",tomo2,n564,pgina134,ynmeros570571,
pgina137.
(646)CdigoCivil,artculos652,654,655,656,658y659;Pquignot:op.cit.,fascculo
510, pgina 21, n 111; Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats

p.322

administratifs",tomo2,n590,pgina149,yn595,pginas151152;BrewerCaras:
"Las instituciones fundamentales del derecho administrativo y la jurisprudencia
venezolana", pgina 213. Adems: Ada Rosa Kemelmajer de Carlucci; "La clusula
penal",pgina485ysiguientes,BuenosAires1981,dondelaautorahacereferenciaala
clusulapenalenlacontratacinadministrativa.
(647) Vanse: Pquignot: op. cit., fascculo 510, pgina 21, n 111; Kemelmajer de
Carlucci:pgina485ysiguientes.
(648)Pquignot:op.cit.,fascculo510,pgina21,n112;Laubadre:"Traitthoriqueet
pratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n595,pginas151152;BrewerCaras:op.
cit., pgina 213; Colmo: "De las obligaciones en general", nmeros 163164, pginas
132133;Busso:"CdigoCivilAnotado",tomo4,pgina452,n5.
(649)Lafaille:"DerechoCivil.TratadodelasObligaciones",tomo1,nmeros236237,
pginas219220.
(650) Estimo que la mencionada diferencia entre "multa" y "clusula penal" halla
fundamentopositivoenelartculo659delCdigoCivil,quediceas:"Peroelacreedorno
podrpedirelcumplimientodelaobligacinylapena,sinounadelasdoscosas,asu
arbitrio,amenosqueaparezcahaberseestipuladolapenaporelsimpleretardo,oquese
haya estipulado que por el pago de la pena no se entienda extinguida la obligacin
principal".Siestepreceptoestablecequeelacreedorpodrpedirel "cumplimientodela
obligacin"y,adems,elpagodela"pena"(multa),cuandoaparezcaestipuladala"pena"
porelsimple "retardo",osehayaestipuladoqueporelpagodelapenanoseentienda
extinguida la obligacin principal, dehecho estadmitiendo la diferencia entre "pena"
(multa)y"clusulapenal",puesla"pena"lareservaparauncomportamientodeldeudor
(retardo),entantoquelaclusulapenalcontemplaralosrespectivos"daosyperjuicios".
Lafaille, refirindose al expresadoartculo 659 ,afirma que nohay dificultad en que
existandospenalidades:unaparaelsupuestodeinejecucinyotraparaeldesimplemora
("DerechoCivil.TratadodelasObligaciones",tomo1,n239,pgina222,BuenosAires
1947).Enigualsentido:Busso:"CdigoCivilAnotado",tomo4,pgina495,n16.
Colmo sostuvo que el Cdigo Civil no legisla sobre multa penitencial ("De las
obligaciones en general", n 183, pgina 144). Sin embargo, por la razn dada
precedentemente, estimo que dentro del artculo 659 del Cdigo cabe ubicar la mera
"multa"comofigurajurdicadistintadela"clusulapenal".
(651)Colmo:op.cit.,n183,pgina143.Refirindoseauna"multa"que,enbaseaunaley
integrantedelcontrato,lefueaplicadaaunaempresaconcesionariadelserviciopblicode
transportetranviario,laCorteSupremadeJusticiadelaNacindijo:"Queesdeobservar
asimismo,quedichas clusulas legales noconstituyen penas propiamente dichas,enel
conceptodelderechocriminalycuyaaplicacinsloesdelresorteexclusivodelosjueces.
Ellas tienen el concepto de garantas establecidas para asegurar el cumplimiento de
obligaciones establecidas en las leyes, de modo que su aplicacin por el poder
administradornovulneragarantaalgunaconstitucional,desdeque,comosehadichoenel
considerandoanterior,lajurisdiccinadministrativanoesexcluyentedelPoderJudicial,en

p.323

el modo y forma que corresponda" ("Fallos", tomo 167, pgina 145 y siguientes,
especialmente pgina 157, inre "S.A.Buenos Aires TownandDocks Tranways Ltda.
c/DireccinGeneraldeFerrocarriless/devolucindelimportedeunamulta").
(652)"Debenestimarsepenaleslasmultasaplicablescuandoellasenvezdeposeercarcter
retributivodeldaocausado,tiendenapreveniryreprimirlaviolacindelaspertinentes
disposicioneslegales"(CorteSuprema,"Fallos",tomo302,pgina130).
(653) En idntico sentido: Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats
administratifs",tomo2,n590,pgina149,yn595,pginas151152.
(654)LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinhareconocidoelderecho enrealidad
"potestad" delaAdministracinPblicadeaplicarle "multas" asucocontratante(enla
especietratbasedeunasociedadconcesionariadelserviciopblicodeelectricidad);hace
derivaresaatribucindel"poderdepolica"("Fallos",tomo202,pgina97ysiguientes,
especialmente pgina 102, in re "S.A. Ca. Central Argentina de Electricidad
c/MunicipalidaddeSantaFe").TambinelProcuradorGeneraldelaNacinadmitien
esa oportunidad el derecho de la Administracin Pblica a imponerle multas a su
cocontratante(pgina99).
(655)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n485,
pgina68;n587,pguna147;n587,pginas147148yn591,pgina149;Vedel:"Droit
Administratif",pginas654655;Diez:"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina520.
(656)Laubadre:op.cit.,tomo2,n587,pginas147148.
(657)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo6,pginas3435,136
y244245,BuenosAires1950;Vedel:"DroitAdministratif",pgina654;Rivero:"Droit
Administratif",n121,pgina110;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontrats
administratifs",tomo2,n561,pgina132,y"DroitAdministratifSpcial",pgina48;
Waline:"DroitAdministratif",nmeros10211022,pgina608.
(658) Pquignot: "Des contrats administratifs", extrait du jurisclasseur administratif,
fascculo510,pgina21,n110.
(659)Jze:op.cit.,tomo6,pginas3435;Pquignot:op.cit.,fascculo510,pgina22,n
116;Vedel:"DroitAdministratif",pgina654;Rivero:"DroitAdministratif",pginas109y
110;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,pgina
132y153,y"DroitAdministratifSpcial",pgina48.
(660)Jze:op.cit.,tomo6,pgina42;CuartaConferenciaNacionaldeAbogadosreunida
enTucumn,en1936,"Rgimendeconcesionesdeserviciospblicos",en"Jurisprudencia
Argentina",tomo61,pginas92y107,seccindoctrina;Laubadre:"Traitthoriqueet
pratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n602,pginas156157.
(661)Jze:op.cit.,tomo6,pginas37y4248;Laubadre:"Traitthoriqueetpratique
descontratsadministratifs",tomo2,n602,pgina156.

p.324

(662)Jze:op.cit.,tomo6,pginas37y44.
(663)Jze:op.cit.,tomo6,pgina140ysiguientes.
(664)Jze:op.cit.,tomo6,pgina242.
(665)Jze:op.cit.,tomo6,pginas244ysiguientesy250;Laubadre:"Traitthorique
etpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n602,pgina158,yn609,pgina163.
(666)Jze:op.cit.,tomo6,pgina250.
(667)As,enuncontratodesuministrodeproductosalimenticiosparaunregimiento,se
considerqueeldeficientecumplimientodesusobligacionesporpartedelcocontratante,al
extremodedificultarlaalimentacindelatropa,justificabaquelaAdministracinPblica
se proveyera directamente de esos productos (Consejo de Estado de Francia, fallo
mencionadoporLaubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo
2,n602,pgina158).
(668)Conrelacinaloexpresadoeneltexto,correspondetenerpresenteladiferenciaentre
"extincin"deunactoadministrativo(ycorrelativamentede"uncontrato")y"cesacin"de
susefectos(vaseeltomo2,n448).
(669)Jze:op.cit.,tomo6,pginas37y57ysiguientes;Pquignot:op.cit.,fascculo510,
pgina22,n117;CuartaConferenciaNacionaldeAbogados,reunidaenTucumn,en
1936, "Rgimen de concesiones de servicios pblicos", en "Jurisprudencia Argentina",
tomo61,pginas91y99,seccindoctrina;Waline:"DroitAdministratif",n1022,pgina
608;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n561,
pgina132;n597,pgina154,yn607,pgina160.
(670)Jze:op.cit.,tomo6,pginas137y159;Laubadre:"Traitthoriqueetpratique
descontratsadministratifs",tomo2,n608,pginas161162.
(671)Jze:op.cit.,tomo6,pginas243y244ysiguientes;Laubadre:"Traitthorique
etpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n609,pgina163.
(672)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n564,
pgina 135; n 572, pgina 139, y n 604, pginas 158159. Adems: Rivero: "Droit
Administratif",pgina109.
(673)Jze:op.cit.,tomo6,pginas37y49ysiguientes.
(674)Jze:op.cit.,tomo6,pginas137y155ysiguientes;Laubadre:"Traitthorique
etpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n604,pgina159.
(675)Jze:op.cit.,tomo6,pginas242y255ysiguientes.
(676)Jze:op.cit.,tomo6,pginas37,61ysiguientes,137,163ysiguientesy257y
siguientes; Pquignot: op. cit., fascculo 510, pgina 22, n 117; Cuarta Conferencia

p.325

Nacional de Abogados, reunida en Tucumn, en 1936, "Rgimen de concesiones de

serviciospblicos",en"JurisprudenciaArgentina",tomo61,pginas 92y107,seccin
doctrina;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n
597, pgina 154; n 607, pginas 160161; n 608, pgina 162, y n 609, pgina 163;
Waline:"DroitAdministratif",n1021,pgina608;Rivero:"DroitAdministratif",n121,
pgina110,puntob.
(677)Jze:op.cit.,tomo6,pginas4344;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedes
contratsadministratifs",tomo2,n602,pgina157,yn607,pgina161.Adems,puede
verse:CuartaConferenciaNacionaldeAbogadosreunidaenTucumn,en1936,"Rgimen
deconcesionesdeserviciospblicos",en"JurisprudenciaArgentina",tomo61,pginas92
y107,seccindoctrina.
(678)Jze:op.cit.,tomo6,pgina43.
(679)Waline:"DroitAdministratif",nmeros10201021,pginas607608.
(680)Jze:op.cit.,tomo6,pginas37y54ysiguientes(serviciospblicos);pginas137
y 147 y siguientes (obras pblicas); pginas 241 y 253 y siguientes (suministros);
Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats administratifs", tomo 2, n 603,
pgina158.
(681) Para ejecutoriedad "propia" e "impropia", vase el tomo 2 de la presente obra,
nmeros433,435y439.
(682)Vase,asimismo,eltomo2,n433.
(683)Vase:Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,
n579,pgina142.
(684)CuartaConferenciaNacionaldeAbogadosreunidaenTucumn,en1936,"Rgimen
deconcesionesdeserviciospblicos",en"JurisprudenciaArgentina",tomo61,pginas92
y107,seccindoctrina.
(685)Vaseeltomo2,n411.
(686)Jze:op.cit.,tomo6,pginas3740.
(687)Enconcordanciaconloqueexpongoeneltexto:Laubadre:"Traitthoriqueet
pratique des contrats administratifs", tomo 2, n 599, pgina 155; Vedel: "Droit
Administratif",pgina654,quienesconsideranqueesasprerrogativasdelaAdministracin
Pblicaexistendeplenoderechoenloscontratosadministrativos,aunanteelsilenciode
losmismos.
(688)Paralorelacionadoconlaejecutoriedad"propia"e"impropia",vaseeltomo2,n
438.

p.326

(689)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n580,
pginas142143.NuestraCorteSupremadeJusticiadelaNacinhareconocidoelderecho
delcocontratantedeocurrirantelajusticiaaccionandocontralaimposicindeunamulta
("Fallos",tomo167,pgina145ysiguientes,especialmentepginas156157,inre"S.A.
BuenosAiresTownandDocksTranwaysLtda.c/DireccinGeneraldeFerrocarrilespor
devolucindelimportedeunamulta").
(690)Jze:op.cit.,tomo6pginas57,138,242y259;Pquignot:op.cit.,fascculo510,
pgina24,n132;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",
tomo2,n564,pgina135,n580,pgina143;n605,pgina159.Adems:Rivero:
"DroitAdministratif",n121,pgina109.
(691) Jze: op. cit., tomo 6, pgina 57; Laubadre: "Trait thorique et pratique des
contratsadministratifs",tomo2,n580,pgina143,yn605,pgina159.
(692)CuartaConferenciaNacionaldeAbogadosreunidaenTucumn,en1936,"Rgimen
deconcesionesdeserviciospblicos",en"JurisprudenciaArgentina",tomo61,pginas92
y106,seccindoctrina.
(693)Jze:op.cit.,tomo6,pginas169y170,242y259;Pquignot:op.cit.,fascculo
510, pgina 24, n 133; Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats
administratifs",tomo2,n580,pgina143,yn605,pgina159.
(694)Jze:op.cit.,tomo6,pgina172,prrafoIV.
(695)Vaseeltomo1delapresenteobra,n78.
(696)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n580,
pgina143.
(697)Hauriou:"Prcisdedroitadministratifetdedroitpublic",pgina1025,Paris1933;
Gonzlez Prez: "La sentencia administrativa. Su impugnacin y efectos", pginas
199200,Madrid1954;Fiorini:"Teoradelajusticiaadministrativa",pgina271,Buenos
Aires1944;JuanF.Linares:"CosajuzgadaadministrativaenlajurisprudenciadelaCorte
SupremadeJusticiadelaNacin",pginas6768,7172y134135,BuenosAires1946;
Spota: "La caducidad de la concesin de servicios pblicos", en "Jurisprudencia
Argentina",1946III,pginas780y781.Adems:"JurisprudenciaArgentina",tomo3,
pginas857859.
(698) Entre otras: Cdigo de Procedimientos de lo Contencioso Administrativo de la
ProvinciadeBuenosAires,artculo5;leydelajurisdiccincontenciosoadministrativade
Espaa,del27dediciembrede1956,artculo84.
(699) "Fallos", tomo 148, pginas 115117; tomo 158, pgina 319 y siguientes,
especialmentepgina331;tomo190,pgina142ysiguientes,especialmente151y158;
tomo201,pgina432ysiguientes,ymuyespecialmentepgina448;tomo241,pgina384

p.327

ysiguientes,especialmente394ysiguientes.Vase,adems,"Fallos",tomo185,pgina
160,dondeeltribunalhizounainteresantedeclaracindeordengeneral.
(700)Bielsa:"Ideasgeneralessobrelocontenciosoadministrativo",pginas5152,Buenos
Aires1936,y"DerechoAdministrativo",tomo4,pgina329,BuenosAires1947;Pareja,
CarlosH.:"Cursodederechoadministrativotericoyprctico",tomo1,pgina422,punto
c.,Bogot1939;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo
2,n625,pgina172,yademsn580,pgina143.
(701)"Fallos",tomo204,pgina626ysiguientes,especialmentepginas644645, inre
"JuanA.Bracamontec/ProvinciadeTucumn",sentenciadel24demayode1946.Dicho
fallo puede vrsele, asimismo, en "Jurisprudencia Argentina", 1946III, pgina 764 y
siguientes.
(702) Vase la crtica de Spota a dicho fallo, en "Jurisprudencia Argentina", 1946III,
pginas780781.
(703)"Fallos",tomo241,pgina384ysiguientes,especialmentepgina394ysiguientes,
in re "Romn Mara Jos de Sze c/Nacin Argentina s/nulidad de decreto" . En este
trascendentefallo,laCorteSupremarestableciyreiterensutotalidadlajurisprudencia
quehabasentadoenel leadingcase "SociedadAnnimaGanaderaLosLagosc/Nacin
s/nulidaddedecreto"(tomo190,pgina142ysiguientes),quecontempluncasoidntico
almencionadodeRomnMaraJosdeSze.DigoquelaCorteSuprema"restableci"la
jurisprudenciade"S.A.GanaderadeLosLagosc/Nacin",porquelamismahabasido
dejadasinefectoconlasentenciadictadaen"Fallos",tomo224,pgina488ysiguientes,in
re"AntonioM.J.Becquerelc/NacinArgentina".
Elcarcter"administrativo",propiamentedicho,delcontratoaqueserefirielfallodela
CorteSupremaeneljuicio"RomnMaraJosdeSzec/Nacin",surgadelhechodeque
elmismocontenaunaclusulaexorbitante"expresa"delderechoprivado(verartculo19
delaleydetierrasfiscales4167).Adems,vaseprecedentementenmeros598602,n
606,textoynota100bis,yn613,puntob.
(704)JessGonzlezPrez:"DerechoProcesalAdministrativo",tomo2,pginas727728,
Madrid1957.Adems,vanselosautoresmencionadosenlanota644.
(705)ConstitucinNacional,artculos100 y101;leyesfederales27 y48;decretoley
1285,delao1958.
(706)Enelsentidoindicado,laCorteSupremasepronuncientrminoscategricosy
elocuentes.Enciertaocasindijoqueelrespetoalprincipiodeseparacindelospoderes
quedabasalvadosilaintervencindeltribunalnoseoperabadeoficio,sinoapeticinde
parte("Fallos",tomo190,pgina142ysiguientes,especialmentepginas155156, inre
"S.A.GanaderaLosLagosc/NacinArgentinas/nulidaddedecreto").Enotrocaso,donde
sedemandalaprovinciadeCorrientesconmotivodeundecretodelPoderEjecutivoque
lesion derechos de la parte actora, el tribunal dijo lo siguiente, que tiene valor de
"principio":"loquelosparticularesinvocancomoderechopropiodebetenerunjuezqueno

p.328

sealaautoridadejecutoradelosactoscuestionados"("Fallos",tomo201,pgina432y
siguientes, especialmente pgina 448, in re "Compaa de Electricidad de Corrientes
c/ProvinciadeCorrientes").
(707)"Fallos",tomo204,pgina626ysiguientes,especialmentepginas644645, inre
"JuanA.Bracamontec/ProvinciadeTucumn".
(708)"Lajusticia,diceMerkl,alrealizarelordenjurdico,sirvealosinteresespblicos,y
larealizacindelosinteresespblicosporpartedelaadministracin,noexcluyequeello
selleveacabopormediodelordenjurdico"("Teorageneraldelderechoadministrativo",
pgina37,Madrid1935).
(709)Puedeverseloquesobreestascuestionesheescritoenmi"Caducidadyrevocacin
delaconcesindeserviciospblicos",pgina93ysiguiente.Adems,vaseeltomo5,n
1862.
(710)Vaseeltomo1delapresenteobra,n8.
(711)Vansetextoynotas638y643.
(712)Paralosdistintossupuestosmencionadoseneltexto,comoposiblesviciosatribuibles
auna "sancin" aplicadaporlaAdministracinPblicaasucocontratante,vanse:Jze:
op.cit.,tomo6,pginas56y170;Pquignot:op.cit.,fascculo510,pgina23,nmeros
125128, y pgina 24, nmeros 129130; Laubadre: "Trait thorique et pratique des
contratsadministratifs",tomo2,n578,pginas141142.
(713) Vase el tomo 2 de la presente obra, pginas 446447. Asimismo, vanse:
Laubadre:op.cit.,tomo2,n579,pgina142;Pquignot:op.cit.,fascculo510,pginas
23y24,nmeros127y129.
(714)Vaseeltomo2,n468.
(715)Enidnticosentido;Pquignot:op.cit.,fascculo510,pgina28,n161.ElConsejo
deEstadodeFranciapudoasdeclararquealcocontratante,encargadodellevantamiento
de lneas telefnicas, que omiti el cumplimiento de algunas de sus obligaciones
contractuales, no poda responsabilizrsele por una contravencin castigada por los
reglamentosdepolicadelascallesovaspblicas(contraventiondevoire),porcuantoel
cocontratantenocometieseinfraccinocontravencincomohabitanteoadministrado
comn,sinoensucalidaddecocontratante(Pquignot:op.cit.,fascculo510,pgina28,n
163).Ensentidoconcordante:Jze:op.cit.,tomo6,pginas121y127;Laubadre:op.
cit.,tomo2,n798,pginas322323.
(716)Jze:op.cit.,tomo6,pginas119120;Laubadre:op.cit.,tomo2,n634,pgina
176.
(717)Enelsentidodeltexto,vaseCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo
167,pgina145ysiguientes,especialmentepginas153157, inre "S.A.BuenosAires

p.329

TownandDocksTranwaysLtda.c/DireccinGeneraldeFerrocarriles s/devolucindel
importedeunamulta",dondeporqueasresultabadelacuerdocelebradoentrelaspartes,
enunaconcesindeserviciopblicodetransportetranviariosedeclaraplicablelaleyde
ferrocarriles2873,queestablece"multas"paradiversossupuestos.
(718)Ensentidoconcordante:Laubadre:op.cit.,tomo2,n634,pgina177,yn798,
pginas322323.Enesteordendeideas,Jzeadvirtique"laAdministracinnopuede
usar su poder general de polica contra el proveedor para transformar, mediante un
reglamento policial, sus obligaciones contractuales en obligaciones de polica con
sanciones penales" (op. cit., tomo 6, pgina 242, prrafo VII, punto 7). Adems:
Pquignot:op.cit.,fascculo510,pgina28,n162;Waline: "DroitAdministratif", n
1026,pgina611.
(719)Enigualsentido:Pquignot:op.cit.,fascculo510,pgina28,n163,quiencitaun
fallodelConsejodeEstadodeFrancia.
(720)Elprincipiomencionadoeneltexto,atribuidoaPapiniano,lopreconizelantiguo
derechoromano:"Intotoiuregeneriperspeciemderogatur,etilludpotissimumhabetur,
quodadspeciemdirectumest"(Digesto,LibroL.,ttuloXVII,ley80)."Entododerechoel
gneroesderogadoporlaespecie,yseconsideraprincipalmenteloqueserefiereala
especie". (Laversin espaolacorresponde ala obradeIldeolfo L.Garca del Corral:
"Cuerpo de Derecho Civil Romano, a doble texto, traducido al castellano del latino
publicado por los hermanos Kriegel, Hermann y Osenbrggen", tomo 3, pgina 951,
Barcelona1897).
(721)Acercadeloqueseentiendeporesostiposdecontratos,vaseprecedentementen
611,punto2.
(722)Vaseeltomo2delapresenteobra,n415.
(723)VerM:"RgimenLegaldelasObrasPblicas",pginas348349.
(724) En sentido concordante: Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats
administratifs",tomo2,n472,pgina55.
(725)Enigualsentido:Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo5,
pgina 89 y siguientes; Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats
administratifs",tomo2,n657,pgina203,yn667ysiguientes,pgina211ysiguientes,
y"DroitAdministratifSpcial",pgina49.
(726) En sentido concordante: Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats
administratifs",tomo2,n658,pginas203204.
(727)Comoyaloexpresenotraoportunidad,enmateriadeserviciospblicos,loquelos
usuariospaganporsuutilizacinavecesrecibeladenominacinde"precio"yotrasveces
lade"tasa",dependiendoellodelandoledelservicio(vasetomo2delapresenteobra,
n346).

p.330

(728)Ensentidoconcordante,puedenverse:Jze:op.cit.,tomo5,pgina90;Laubadre:
"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo2,n658,pgina204.
(729)Attulodeejemplos,puedenverse:leydeobraspblicas,13064,artculos45y48;
ReglamentodelasContratacionesdelEstado,inciso111delareglamentacinalartculo61
delaleydecontabilidad.Adems,M:"RgimenLegaldelasObrasPblicas",pginas
284285.
(730)ReglamentodelasContratacionesdelEstado,inciso108delareglamentacinal
artculo61delaleydecontabilidad.
(731)Acercadelareformaintroducidaalartculo509,segundoprrafo,delCdigoCivil,
puedeverseeltrabajodeLuisMoissetdeEspans:"Lamoraylareformaalartculo509
delCdigoCivilargentino",en"JurisprudenciaArgentina",1968V,pgina799,seccin
doctrina,captuloVI.
(732)"Fallos",tomo130,pgina77ysiguientes,especialmentepginas8586.
(733)"Fallos",tomo189,pgina422ysiguientes,especialmentepginas425426;tomo
255, pgina 371 y siguientes, especialmente pgina 374, considerando 4. Adems, en
sentidoconcordante,vase:"Fallos",tomo153,pgina410;tomo154,pgina185;tomo
165,pgina187;tomo260,pgina91ysiguientes.Asimismo,vaseloquesediceen
"Fallos",tomo201,pginas303306.
(734)As,la Corte Suprema consider quela presentacin de una factura y el simple
pedidodequealamismaseledcurso,noconstituyeinterpelacinextrajudicialenlos
trminosdelartculo509delCdigoCivil;sloconstituye,encambiodijo,elpedidode
pagocorrectamenteefectuado("Fallos",tomo255,pgina371ysiguientes,especialmente
pgina 374, considerando 4; adems, vase el voto del Dr. Boffi Boggero, pginas
377378,considerandos1314).
(735) De acuerdo al Reglamento de las Contrataciones del Estado, la reclamacin
administrativadelcocontratante,documentadaenlaformaqueahseindica,constituyeen
moraalaAdministracin,devengndosedesdeentonceslosrespectivosintereseshastael
daenqueselecomuniquealcocontratantequelosfondosseencuentranasudisposicin.
Alrespecto,elinciso113delareglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad,dice
as: "A partir del vencimiento del plazo establecido para el pago, el acreedor podr
reclamarloenlatesorerarespectiva,lacual,encasodenopodersatisfacerlo,entregaren
elactoalinteresadounacertificacinenlaqueconsteesacircunstancia.Enestecasoel
adjudicatarioslotendrderechoareclamarintereses,alatasafijadaporelBancodela
NacinArgentinaparalosdescuentosengeneral,losquecorrerndesdelafechaenquese
otorguelacitadacertificacinhastaeldaenqueseremitalacomunicacinalacreedordel
que los fondos se encuentran a su disposicin. Efectuado el cobro, el acreedor podr
reclamarporescritolaliquidacindelosintereses,dentrodelos5(cinco)dassiguientes,
sinnecesidaddeotrareserva.Sinolohiciere,quedarextinguidotododerechorespectode
aqullos".Vereseincisoendecreto5720/72.

p.331

(736)Enesteordendeideas,respectoalospagosenelcontratodeconstruccindeobras
pblicas,hayconcordanciarespectoaquesilaAdministracin dejatranscurrirmsde
treintadasdelafechaenque,segnelcontrato,debaefectuarseelpago,aqullaqueda
automticamente en mora, debiendo abonarle intereses al cocontratante a partir de los
mencionados treinta das (leynacional 13064,artculo48).Tambinunaleydeobras
pblicas de la provincia de Buenos Aires estableca la mora "automtica" de la
Administracin,corriendodesdeentonceslosinteresesmoratorios(ley7201,artculo460);
dichaleyfuedejadasinefectoporla7482,quepusonuevamenteenvigenciaalaley
6021 , que contiene un principio similar. Igual criterio sigue el Reglamento de las
Contrataciones del Estado, inciso113dela reglamentacin alartculo 61dela leyde
contabilidad.IdnticasolucinadoptlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",
tomo148,pgina235ysiguientes,especialmentepginas239240,ylaCmaraFederalde
Apelaciones de la Capital ("Jurisprudencia Argentina", tomo 27, pgina 688; tomo 37,
pgina68;tomo39,pgina695;tomo40,pgina57).Ensentidoconcordante:Villegas
Basavilbaso: "Cuestiones de Derecho Administrativo", pginas 57 y 58, Buenos Aires
1937;Gordillo:"Interesespormoraenelpagodeloscertificadosdeobrapblica",en
"JurisprudenciaArgentina",1962III,pginas8384,seccindoctrina.
(737)Eneltextoheconsiderado,noprecisamenteuna"retencinindebida"efectuadapor
laAdministracin,sinounretrasoenelpago(devolucindefondos)imputablealamisma.
Con referencia a una cuestin similar, aunque no idntica a la planteada en el texto,
comprese:Gordillo:trabajocitadoenlanotaprecedente,pgina84,n12,infine.Elcaso
quedaraencuadradoenelinciso2delartculo509delCdigoCivil.LaCmaraFederal
deApelacionesdelaCapitalestableciquelaretencinindebidadelagarantamsalldel
plazo previsto en el contrato, da derecho al cocontratante a reclamar intereses
("JurisprudenciaArgentina",1968I,pgina202ysiguientes,especialmentepgina206,
punto10).
EsdeadvertirqueelReglamentodelasContratacionesdelEstado,parahacer"cesar"el
cursodeinteresesacargodelaAdministracinPblica,enunsupuestoenquelosmismos
estabandevengndose,tambinutilizaelcriteriodequeparaellohagomritoeneltexto:
dichosinteresescorreranhastaeldaenquelaAdministracinPblicalecomuniqueal
cocontratante"quelosfondosseencuentranasudisposicin"(ver,enlaprecedentenota
681,elsegundoprrafodelinciso113ahtranscripto):resultaasquelainterpretacin
efectuadayauspiciadaeneltextonoesextraaanuestroordenjurdico.
(738)PorellonocompartoloresueltoporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,en
cuantodijo:"Laclusuladelcontratodesuministrossegnlacualelpagodelmaterialse
realizardentrodelos45dasacontardesdelafechadelcertificadoderecepcindel
mismoenelpuntodeentregaestablecidayportotaldecadaentregaparcialconvenida,no
tiene otro alcance que el de establecer un plazo prudencial para la realizacin de los
trmitesadministrativosnecesariosparaefectuarelpago,apartirdelcualelacreedorqueda
enlibertadparaexigirlosieldeudornolohubierahecho.Porconsiguiente,noautorizaa
consideraraesteltimoenmoraporelsimpletranscursodeltrmino,sinohamediadouna
interpelacinextrajudicialojudicial"("Fallos",tomo192,pginas112113).Ensentido
concordante al que auspicio en el texto, vanse: Salvat: "Tratado de Derecho Civil

p.332

Argentino.ObligacionesenGeneral",tomo1,nmeros100a101,especialmentenota47,
pginas111114,BuenosAires1952;Busso:"CdigoCivilAnotado",tomo3,pginas
266267,n97ysiguientes,especialmenten105.
(739)Verleynacionaldeobraspblicas,13064,artculo48,segundaparte;Reglamento
delasContratacionesdelEstado,inciso114delareglamentacinalartculo61delaleyde
contabilidad/Verdichoincisoendecreto5720/72.
(740) "Fallos", tomo 117, pgina 304 y siguientes, especialmente pginas 315316,
considerandos23y24;tomo182,pgina502ysiguientes,especialmentepginas554555,
considerando22.
(741)"Fallos",tomo183,pgina19ysiguientes,especialmentepgina22.
(742)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo5,pginas276277;
Laubadre: "Trait lmentaire de droit administratif", tomo 1, n 572, pgina 308;
Waline:"DroitAdministratif",n1032,pgina614.
(743)Vanse:Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo5,pginas
276297;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n572,pginas
308309;Waline:"DroitAdministratif",nmeros10321034,pginas614616.
(744)"Fallos",tomo178,pginas196198,sentenciadel21dejuliode1937,inre"Ways
yFreytagS.A.c/Nacins/cobrodepesos",tomo194,pginas2428,sentenciadel5de
octubrede1942,inre"MediciHnos.c/NacinArgentina".
(745)"Fallos",tomo145,pgina28ysiguientes,especialmentepgina35,sentenciadel21
deoctubrede1925,inre"ZacarasMarioniyHermanoc/GobiernodelaNacins/cobrode
pesos",tomo194,pginas2428,yacitadoenlanotaanterior,especialmentepgina26.
(746)Busso:"CdigoCivilAnotado",tomo4,pgina335,nmeros12a14;Gordillo:
"Interesespormoraenelpagodeloscertificadosdeobrapblica",en"Jurisprudencia
Argentina",1962III,pginas8485,seccindoctrina;M:"RgimenLegaldelasObras
Pblicas",pginas307308;Diez:"DerechoAdministrativo",tomo3,n19,pgina74.No
obstante,vaseelReglamentodelasContratacionesdelEstado,inciso113,infine,dela
reglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad,elcualestableceunaexcepcina
dicharegla.Vernota681.
(747)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo194,pgina24ysiguientes,
especialmente pgina 27, inre "Medici Hnos.c/Nacin Argentina".Adems,enigual
sentido:vnaseGordilloyM,obrasylugarescitadosenlanota692.
(748)Malagarriga:"TratadoElementaldeDerechoComercial",tomo2,pginas241242,
BuenosAires1963;Rezznico:"Estudiodeloscontratosennuestroderechocivil",tomo
1, pgina 253, Buenos Aires 1958; Borda: "Tratado de Derecho Civil Argentino.
Contratos", tomo 1, n 136, pgina 106, Buenos Aires 1961; Reglamento de las

p.333

Contrataciones del Estado, inciso 45 de la reglamentacin al artculo 61 de la ley de

contabilidad.
(749)Adems,vase:ReglamentodelasContratacionesdelEstado,inciso53,prrafob),
delareglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad.
(750)Acercade loexpresadoen eltexto, vase, noobstante, la sentencia de laCorte
Suprema de Justicia de la Nacin, en "Fallos", tomo 300, pgina 183 y siguientes,
especialmenteconsiderandos5,10y11.
(751)Verprecedentemente, n738,texto ynotas 574y575,ytomo2,n507,yen
especialn526.
(752) Dice as dicho texto: "Cuando el Estado rescinda un contrato por una causa no
previstaenestereglamento,eladjudicatariotendrderechoaqueselereconozcanlos
gastos directos e improductivos en que probare haber incurrido con posterioridad a la
adjudicacinyconmotivodelcontrato,peronoseharlugarareclamacinalgunapor
lucrocesanteoporinteresesdecapitalesrequeridosparafinanciaciones".
(753)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n568,pgina306;
CretellaJnior:"TratadodeDireitoAdministrativo",tomo3,pgina53.
(754) En sentido concordante: Pquignot: "Des contrats administratifs", extrait du
jurisclasseur administratif, fascculo 511, pgina 10, n 233, y pgina 11, n 235;
Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1n569,pginas306307;
Vedel:"DroitAdministratif",pginas656657.
(755)SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,n390,pgina570.
(756)Waline:"DroitAdministratif",n1037,pgina618;Pquignot:op.cit.,fascculo
511,pgina11,n236,infine.
(757)CaioTcito:"Oequilbriofinancieronaconcessodeserviopblico",en"Revista
de Direito Administrativo", volumen 63, pgina 2, Rio de Janeiro 1961, edicin de la
FundacinGetlioVargas.
(758)SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,n390,pgina571.
(759)CaioTcito:"Oequilbriofinancieronaconcessodeserviopblico",en"Revista
deDireitoAdministrativo",volumen63,pgina15,yvolumen65,pginas1920;Riode
Janeiro1961,edicindelaFundacinGetlioVargas.
(760)CretellaJnior:"TratadodeDireitoAdministrativo",tomo3,pgina53.
(761) Entre otros ver: Pquignot: op. cit., fascculo 511, pgina 11, nmeros 238241;
Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n568,infine,pgina306,
yn569,pginas306307.

p.334

(762)"RevuedudroitpublicetdelasciencepolitiqueenFranceetaltranger",tomo27,
pgina274,ennota,Paris1910.Setratabadeunaconcesinparaelserviciopblicode
transportedepasajerosabasedetranvas.Laautoridadadministrativadispusoaumentar
considerablemente el nmero de viajes que la compaa concesionaria deba efectuar
duranteelverano,segnlaconcesin(de1.547viajes,stosfueronaumentadosa2.657).
Selereconociunderechoresarcitorioporelmayortrabajoyporelaumentodematerial
rodanteypuestoenmovimiento.ElreferidofallodelConsejodeEstado,yunextractodel
dictamen del comisario de gobierno Lon Blum, pueden vrseles, adems, en Maurice
Hauriou: "La jurisprudence administrative de 1892 1929", tomo 3, pgina 470 y
siguientes,Paris1929.Asimismo:Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",
tomo1,pgina307,nota1.
(763)CaioTcito:"Oequilibriofinancieronaconcessodeserviopblico",en"Revista
deDireitoAdministrativo",n65,pgina19,RiodeJaneiro1961,edicindelaFundacin
GetlioVargas.
(764)Enigualsentido:Waline:"DroitAdministratif",n1037,pginas617618Adems,
vase:Hauriou:"Lajurisprudenceadministrativede18921929",tomo3,pgina477.
(765)Vase:"Fallos"delaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,tomo251,pgina68y
siguientes,inre"AdministracinGeneraldeObrasSanitariasdelaNacinc/Provinciade
SantiagodelEstero".
(766) Alessi: "La responsabilit della pubblica amministrazione", pginas 253256;
Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats administratifs", tomo 2, pginas
6768;GarridoFalla: "Tratado deDerechoAdministrativo", tomo2,pginas 100101;
Waline:"DroitAdministratif",n1041,pginas619620.
(767) Vedel: "Droit Administratif", pginas 631632 y 657; Pquignot: "Des contrats
administratifs",extraitdujurisclasseuradministratif,fascculo511,n236,pgina11.
(768) Por "lea administrativa" debe entenderse el riesgo o albur creados por
comportamientos del Estado; por "lea econmica" debe entenderse el riesgo o albur
determinados por factores econmicos, pero no imputables a conductas del Estado. El
vocablo "lea" vinclasealconceptode "aleatorio".Enelderechofrancsseutilizael
trmino "ala", y as se dice ala administratif y ala conomique (vase: Laubadre:
"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,n934,pgina53;n
965,pgina91,yn967,pgina94).
(769)Notaalartculo514delCdigoCivil.Ensentidoconcordante,Busso,paraquienpor
actosdelsoberano"seentiendentodoslosimpedimentos queresultande rdenesode
prohibicionesemanadasdelpoderpblico"("CdigoCivilAnotado",tomo3,pgina315,
n107).
(770)Waline:"DroitAdministratif",pgina620,n1042.

p.335

(771)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,pginas
24,25,3233,95,103.
(772)Notaalartculo514delCdigoCivil.
(773) Jze: "Principios generales del derecho administrativo", tomo 5, pginas 3637;
Vedel:"DroitAdministratif",pgina658.
(774)Jze;op.cit.,tomo5,pgina36;Rivero:"DroitAdministratif",n124,pgina111.
(775) Pquignot: "Des contrats administratifs", extrait du jurisclasseur administratif,
fascculo511,n280,pginas 16y17,yLaubadre: "Trait thoriqueetpratique des
contratsadministratifs",tomo3,n931,pgina50,textoynota,quienesmencionanun
casoresueltoalrespectoporelConsejodeEstadodeFrancia.Setratdelosiguiente:una
municipalidadconcediaunparticularlaprestacindelserviciodelimpiezayrecoleccin
deresiduosdomiciliarios,paralocualemitiunaordenanzaimponiendoalosvecinos,
cuyas casas estuvieren desprovistas de vas de desage, la obligacin de proveerse de
recipientes metlicos, que facilitaran el funcionamiento normal del servicio. El
concesionario,alcontratar,contconlaaplicacinefectivadelexpresadoreglamentou
ordenanza.PerolaAdministracinPblicanolediocumplimientoadichanorma,porlo
cualelrendimientodelaempresaconcesionariaresultinferioraloquehabacalculadoo
previstoelcocontratante.
(776) Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats administratifs", tomo 3,
nmeros910y921,pginas2425y35.
(777) Waline: "Droit Administratif", n 1042, pgina 621. Adems: Hauriou: "La
jurisprudenceadministrativede18921929",tomo3,pgina477.
(778)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,n909,
pgina24.
(779)Waline:"DroitAdministratif",n1042,pgina620.
(780)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,n924,
pgina39.
(781)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,pginas
3637,40,41,43y44;Waline:"DroitAdministratif",pgina621.
(782)Vaseeltomo1,n74,textoynota300,ytomo2,n526,textoynota880.
(783)Ensentidoequivalentealdeltexto,oseaaceptandolaresponsabilidaddelEstadoen
supuestos de medidas "particulares" que afecten al cocontratante: Waline: "Droit
Administratif", pgina 621; Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats
administratifs",tomo3,pginas5255.Claroestquetambinaquellea "normal" u
"ordinaria" quedaacargoexclusivodelcocontratante,noasellea "extraordinaria" o

p.336

"anormal",loquesevinculantimamentealos "lmites" delpoderdelaAdministracin

Pblicaparaintroducir"modificaciones"enelcontratoadministrativo.
(784) Laubadre: "Droit Administratif Spcial", pginas 5051; "Trait thorique et
pratique des contrats administratifs", tomo 3, pginas 29, 3233, 9396, y "Trait
lmentairededroitadministratif",tomo1,n586,pgina313;CaioTcito:"Oequilbrio
financiero na concesso de servio pblico", en "Revista de Direito Administrativo",
volumen 63, pginas 89, Rio de Janeiro, eneromarzo 1961, edicin de la Fundacin
Getlio Vargas; Rivero: "Droit Administratif", pginas 111112; Vedel: "Droit
Administratif", pginas 636, 658659; Manuel Mara Diez: "Derecho Administrativo",
tomo2,pginas556558.
(785)Enidntico sentido:Rivero:"DroitAdministratif", n124,puntob.,pgina112;
Vedel:"DroitAdministratif",pginas636y658659.
(786)Elactoocontratodeunamunicipalidaddeprovinciaodeunaentidadautrquica
institucionalprovincial,comoaselactoocontratodelaMunicipalidaddelaCiudadde
Buenos Aires y de las entidades autrquicas institucionales de la Nacin a los efectos
considerados en el texto deben tenerse por actos de la Nacin o de la provincia,
respectivamente:1porquetodaentidadautrquica,seastaterritorialoinstitucional,es
administracin"indirecta"delEstadonacionaloprovincial(vertomo1,n109);2porque
losbienesdequedisponelaentidadautrquicaparaelcumplimientodesusfinessondel
respectivo "Estado" (ver tomo 1, n 114, texto y nota 100); 3 porque en caso de
insuficienciadelactivodisponibledelaentidadautrquica,elEstado(Nacinoprovincia)
responde subsidiariamente (ver tomo 1, n 128); 4 porque, en nuestro pas, las
municipalidadesson "creaciones" delaNacinodelasprovincias(Municipalidaddela
Ciudad de Buenos Aires y de las provincias correspondientes), no teniendo otras
atribucionesquelasquelarespectivaleyorgnicalesotorgue(vertomo1,n176).
(787)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,pginas
9495.
(788)Laubadre: "DroitAdministratif Spcial", pgina50;"Trait lmentaire dedroit
administratif",tomo1,n583,pgina312,yn587,pginas313314,y"Traitthorique
etpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,n942,pgina62,yn944,pgina66;
CaioTcito: "Oequilbrio financiero naconcessodeserviopblico",en"Revistade
DireitoAdministrativo",volumen63,pgina8,RiodeJaneiro,eneromarzo1961,edicin
de la Fundacin Getlio Vargas; Rivero: "Droit Administratif", n 124, pgina 111.
Adems,vanse:Waline:"DroitAdministratif",pgina621;Jze:"Principiosgeneralesdel
derechoadministrativo",tomo5,pgina38.
(789) En sentido concordante: Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats
administratifs",tomo3,nmeros945946,pginas6768.Laley13264 fuederogaday
reemplazadaporlaley21499,queenmateriade"lucrocesante"mantieneelcriteriodela
ley derogada. Para lo atinente al lucro cesante como rubro a considerar en las

p.337

indemnizacionesdispuestasacargodelEstado,vaseeltomo4deestaobra,n1647bis,
quintaedicin,BuenosAires1992.
(790)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,n948,
pginas6869.
(791)LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,alresolveruncasodonde,porunacto
propiodelPoderEjecutivo,elpreciodelproductoobjetodeuncontratodesuministro
celebrado por el Ministerio de Ejrcito, se elev o aument, obligando esto a que el
cocontratante,paracumplirsusobligaciones,adquirieseelproductoaunpreciomayorque
el tenido en cuenta en el momento de contratar lo cual alter la ecuacin
econmicofinanciera del contrato, dej sin efecto la clusula sobre invariabilidad de
preciosincluidaenelcontratodereferencia("Fallos",tomo248,pgina79ysiguientes,in
re"S.R.L.CarlosReiszyCa.c/NacinArgentina").
(792) El nuevo Reglamento de las Contrataciones del Estado (decreto 5720/72), en su
artculo56,modificeltranscriptotextodelanteriorreglamento(decreto6900/63).
(793)Vase:Busso:"CdigoCivilAnotado",tomo3,pgina315,n109;Laubadre:
"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,pgina62.
(794)Vase:Aguiar:"Hechosyactosjurdicosenladoctrinayenlaley",tomo4,pginas
199200.Trtase deunprincipio generalcuyaaplicacin debeaceptarse, asimismo,en
derechopblico,puesnoexisteraznalgunaparaestablecerlocontrario.
(795)Paraloquehadeentendersepor"daoresarcible",vase:Aguiar:op.cit.,tomo4,
pginas7576.
(796)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,n916,
pginas3031,quien,adems,citaunfallodelConsejodeEstadofrancs.
(797)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo5,pgina39.
(798)Waline:"DroitAdministratif",n1042,pgina622.
(799)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,pginas
6465;adems,delmismoautor:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n
587,pginas313314.
(800)Recurdesequeenmateriade"fuentes"delderechoadministrativo,noslorevisten
talcarcterlas "normas" delaConstitucin,sinotambinlos "principios" quesurgende
talesnormas.Vaseeltomo1,n58,textoynota145.
(801)Vaseeltomo1,n74,textoynota300,ytomo2,n526,textoynota880.
(802)Enconcordanciaconlodichoeneltexto,correpondetenerpresentelasentenciadela
CorteSupremadeJusticiadelaNacin,dondeeltribunaldeclarqueelEstadonacional,
queporunacto propioelev el preciomnimo delas mercaderas cuyacompra haba

p.338

contratadoconunparticular,nopuedeacogersealaclusuladeinvariabilidaddeprecios
incorporadaalcontrato,debiendoentoncescompensaralproveedorporelmayorcosto,en
lamedidaenquesteresultededichoactoadministrativo("Fallos",tomo248,pgina79y
siguientes, in re "S.R.L. Carlos Reisz y Ca. c/Nacin Argentina" ). Tratbase del
suministrodeunapartidadeavenacontratadaporelMinisteriodeEjrcitoconlafirma
actora.Porundecretoposterioralcontrato,elPoderEjecutivoaumentelpreciobsico
vigentehastaentoncesparalaavena;estodeterminqueelcocontratante,paracumplirlo
convenido,debipagarporlaavenaunpreciomayorqueeltenidoencuentaalcontratar.
(803)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo5,pgina29;Cuarta
Conferencia Nacional de Abogados reunida en Tucumn en 1936, "Rgimen de
concesiones de servicios pblicos", en "Jurisprudencia Argentina", tomo 61, pginas
110111,seccindoctrina;SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,
n514,pginas7274;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n
589,pginas 314315,yn592,pgina 316; "Trait thorique et pratique des contrats
administratifs",tomo3,n950,pgina72,y"DroitAdministratifSpcial",pginas5455;
Rivero:"DroitAdministratif",n126,pgina113;Pquignot:"Descontratsadministratifs",
extraitdujurisclasseuradministratif,fascculo511,pginas3437.
(804)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,n965,
pginas9192,yn966,pginas9293.
(805)SayagusLaso:op.cit.,tomo2,n514,pgina72;Laubadre:"Traitlmentaire
dedroitadministratif",tomo1,n592,pgina317,y"Traitthoriqueetpratiquedes
contratsadministratifs",tomo3,n967,pginas9396;Rivero:"DroitAdministratif",n
126,pgina113;Vedel:"DroitAdministratif",pgina657.
(806) Vase G. Pquignot: "Des contrats administratifs", extrait du jurisclasseur
administratif,fascculo511,pginas41y42,nmeros478y479,quien,adems,citafallos
delConsejodeEstadodeFrancia,LibrairiedelaCourdeCassation,Paris1953).
(807)Rivero:"DroitAdministratif",n125,pgina112;GuillermoAlbertoSaravia:"La
teoradelriesgoenlacontratacinadministrativa",captuloIV,pginas1113,Crdoba,
1957;EnriqueV.Galli,ensuactualizacindelaobradeRaymundoM.Salvat:"Tratadode
DerechoCivilArgentino.ObligacionesenGeneral",tomo1,pgina183,n165n.,Buenos
Aires1952.
(808)Blondeau:"Laconcessiondeservicepublic",pginas215y225.
(809)EnriqueV.Galli,ensuactualizacindelaobradeRaymundoM.Salvat:"Tratadode
Derecho Civil Argentino. Obligaciones en General", tomo 1, pgina 183, n 165 m.;
GuillermoAlbertoSaravia:"Lateoradelriesgoenlacontratacinadministrativa",captulo
IV,pginas1314.
(810)Waline:"DroitAdministratif",pgina623,n1047.

p.339

(811)Paralacuestinennuestroderecho,vase:Llambas:"TratadodeDerechoCivil.
ParteGeneral",tomo2,nmeros14671474,pgina338ysiguientes,BuenosAires1961;
Borda:"TratadodeDerechoCivilArgentino.ParteGeneral",tomo2,nmeros865871
bis,pgina97ysiguientes,BuenosAires1955.Vasemitrabajo"Lalesinenelderecho
administrativo.ImprocedenciadesualegacinporelEstado.Loatinentealadministrado",
en"JurisprudenciaArgentina",Doctrina1975,pgina468.
(812) Para un examen de esas teoras, vanse: Arnoldo Medeiros da Fonseca: "Caso
fortuitoeteoriadaimpreviso",pgina201ysiguientes,RiodeJaneiro1943;Guillermo
AlbertoSaravia:"Lateoradelriesgoenlacontratacinadministrativa",captuloII,pgina
33ysiguientes,Crdoba1957.
(813)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,pgina
76. Tngase presente que nuestro Cdigo Civil, a raz de la reforma del ao 1968,
actualmenteaceptalateoradelaimprevisin(artculo1198).
(814)Vanselasreferencias deLaubadre: op.cit.,tomo3,n992,pginas 117119,
quien trae a colacin las opiniones de quienes encuentran dicho fundamento en el
"principiodelequilibriofinancierodelcontrato"oenla"comnintencindelaspartes".
ParaLaubadre,encambio,dichofundamentonoesotroquela"regladederechodelos
contratosadministrativos,declaradaporlajurisprudenciaalmargendetodaintencinde
loscontratantes",basada,porunaparte,enconsideracionesdeequidad,encuyomritola
Administracindebecompartirunaprdidadelaqueellanoesresponsable,y,porotra
parte, en la necesidad de que intervenga la Administracin para permitir que contine
funcionando el servicio pblico (op. cit., tomo 3, pgina 119). Pero todas esas
consideracionessonvagaseimprecisas,nosiendoidneasparaservirdefundamentoala
teoradelaimprevisin;aelloagrguesequeennuestroderechola"equidad"noesfuente
jurdica(vaseeltomo1delapresentaobra,n78).
(815)VerWaline:"DroitAdministratif",n1044,pgina622.Adems:Blondeau:"La
concessiondeservicepublic",pgina215.
(816) En algunas obras jurdicas dicho fallo figura como del "24" de marzo de 1916,
mientrasqueenotrasaparececomodel"30"demarzode1916.
(817) Blondeau: op. cit., pginas 220221; Laubadre: "Droit Administratif Spcial",
pgina 54; "Trait lmentaire de droit administratif", tomo 1, n 590, pgina 315, y
"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,n952,pginas7779;
Vedel:"DroitAdministratif",pginas632633.
(818) Pquignot: "Des contrats administratifs", extrait du jurisclasseur administratif,
fascculo511,pgina11,n241.
(819)Vaseeltomo1delapresenteobra,n78.
(820) Marienhoff: "La teora de la imprevisin y su recepcin en el derecho pblico
argentino", en "Jurisprudencia Argentina", 1959V, pginas 106107, seccin doctrina.

p.340

Recientemente, Diez ha compartido mis conclusiones (Manuel Mara Diez: "Derecho

Administrativo",tomo2,pgina563,ytomo3,pginas286287).
(821)Insistoenque,enmateriade"fuentes"delderechoadministrativo,noslorevistental
carcterlas"normas"delaConstitucin,sinotambinlos"principios"quesurgendetales
normas.Vaseeltomo1,n58,textoynota145.
(822)Vaseeltomo1,n74,textoynota300,ytomo2,n526,textoynota880.
(823)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,pgina
76,punto4.Sinembargo,ennuestropas,conrelacinal derechoprivado,actualmente
debetenersepresenteelartculo1198delCdigoCivil,donde,arazdelareformadelao
1968,seaceptalateoradelaimprevisinenesembitojurdico.
(824) Bielsa: "Contribucin al examen de algunas instituciones jurdicas", pgina 30,
BuenosAires1933,y"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas411y413,BuenosAires
1947.
(825) Villegas Basavilbaso: "Cuestiones de Derecho Administrativo", pginas 8485,
BuenosAires1937,publicadoporelMinisteriodeMarina;RobertoTello:"Lateoradela
imprevisinenloscontratosdeserviciospblicos",pgina94;HctorPedroFassi:"La
teoradelaimprevisin.(Enelderechopblico)",en"LaLey",tomo98,pgina781y
siguientes.Estaltimoescritor,parasotenerquelateoraencuestinnoesaplicableen
nuestroderecho,dice,ensntesis,quelosartculos16y17delaConstitucin,invocados
como fundamento de ella, no la mencionan. Pero a esto se le replic diciendo que el
fundamento constitucional atribuido por m a la teora de la imprevisin, no tena
precisamenteenvistael "texto" o "letra" deesospreceptos,sinoalgomsrelevante:los
"principios" de derecho que surgen del "espritu" de esas normas (vase: Beatriz F.
Dalurzo: "La teora de la imprevisin y la Constitucin Nacional", en "Jurisprudencia
Argentina",1960VI,pginas101104,seccindoctrina).
(826) Marienhoff: "La teora de la imprevisin y su recepcin en el derecho pblico
argentino",en"JurisprudenciaArgentina",1959V,pginas106107,seccindoctrina.
(827)Vaseeltomo1,n58,textoynota145bis.
(828)ManuelMara Diez: "Derecho Administrativo", tomo2,pgina 563,ytomo 3,
pginas 286287; Beatriz F. Dalurzo: "La teora de la imprevisin y la Constitucin
Nacional",en"JurisprudenciaArgentina",1960VI,pginas101104,seccindoctrina.
(829)GuillermoAlbertoSaravia:"Lateoradelriesgoenlacontratacinadministrativa",
captuloV,pgina15,n8,Crdoba1959.
(830)CuartaConferenciaNacionaldeAbogadosreunidaenTucumn,en1936,"Rgimen
deconcesionesdeserviciospblicos",en"JurisprudenciaArgentina",tomo61,pginas
110111, seccin doctrina. Adems: Jze: "Principios generales del derecho
administrativo",tomo5,pgina29,BuenosAires1950.

p.341

(831) Puede verse dicha ley en "Anuario de Legislacin (Nacional y Provincial)", de

"Jurisprudencia Argentina", 1960, pgina 79. Tnganse presentes las leyes nacionales
21391y21392,queestablecenunrgimendeactualizacindepreciosyvalores.LaCorte
SupremadeJusticiadelaNacin,ensentenciadel17denoviembrede1981,inre"Vialco
S.A.c/Agua yEnerga Elctrica" ,declar que conformea laley 21392 corresponde
actualizardeudasporperodosanterioresadichaley("Fallos",tomo303,pgina1753y
siguientes).
(832)Estaley puedevrserla en"Anuario deLegislacin (Nacional yProvincial)", de
"JurisprudenciaArgentina",1966,pgina327ysiguientes.Laleymencionadaeneltexto
fuedejadasinefectoporlaley7482,quepusonuevamenteenvigenciaalaleydeobras
pblicas6021.
(833) Este decreto puede vrsele en "Jurisprudencia Argentina", 1948IV, pgina 37,
seccinlegislacin.
(834)Vernotas775y797.
(835) Cmara Federal de la Capital, en "Jurisprudencia Argentina", 1967IV, pginas
409410,inre"Borujovskyc/Efea".Tratbasedeuncontratode"suministro".Enrealidad,
aunqueeltribunalserefirialateoradelaimprevisin,elcasofalladonoconstituaun
supuestode"imprevisin",sinode"hechodelprncipe".
(836)SupremaCortedeMendoza,en"JurisprudenciaArgentina",tomo76,pgina767y
siguientes,especialmentepginas785786, inre "TermasdeCacheuta(S.A.)c/Provincia
deMendoza".
(837)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo266,pgina61ysiguientes,y
en"JurisprudenciaArgentina",1966VI,pgina250ysiguientes,inre"OksHermanosy
Ca.c/GobiernoNacional".
(838)VerLaubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,n
952,pginas7781.
(839)CaioTcito:"Oequilbriofinancieronaconcessodeserviopblico",en"Revista
de Direito Administrativo", volumen 65, pgina 8, Rio de Janeiro, julioseptiembre de
1961,publicadoporlaFundacinGetlioVargas.
(840)SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,n391,pgina573.
(841)GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina95.
(842) Brewer Caras: "Las instituciones fundamentales del derecho administrativo y la
jurisprudenciavenezolana",pgina210.
(843) Pquignot: "Des contrats administratifs", extrait du jurisclasseur administratif,
fascculo 511,pgina 34,n423;Laubadre: "Trait thorique etpratique des contrats

p.342

administratifs",tomo3,n953,pgina82,y"Traitlmentairededroitadministratif",
tomo1,n589,pgina314,yn591,pgina315;PedroGuillermoAltamira:"Elriesgo
imprevisible en la contratacin administrativa", en "La Ley", tomo 28, pgina 902 y
siguientes, especialmente pgina 907; Beraitz: "Teora general de los contratos
administrativos",pgina333.Adems,vase:EnriqueV.Galli,actualizandolaobrade
RaymundoM.Salvat:"TratadodeDerechoCivilArgentino.ObligacionesenGeneral",
tomo1,pgina181,n165g.,BuenosAires1952.
(844) Tngase presente que, a raz de la reforma del ao 1968, nuestro Cdigo Civil,
artculo1198,seaceptalateoradelaimprevisin.
(845)Beraitz:"Teorageneraldeloscontratosadministrativos",pgina334;Laubadre:
"Trait thorique et pratique des contrats administratifs", tomo 3, nmeros 989990,
pginas115116,y"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n594,pgina317.
(846)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo5,pginas35y4243;
Pquignot:"Descontratsadministratifs",extraitdujurisclasseuradministratif,fascculo
511,pgina37,n445;Rivero:"DroitAdministratif",n126,pgina113;Beraitz:op.cit.,
pgina333.Vase,noobstante,loqueescribeLaubadre:"Traitthoriqueetpratiquedes
contratsadministratifs",tomo3,nmeros972974,pginas101105,y"Traitlmentaire
dedroitadministratif",tomo1,pgina316317.
(847)Jze:op.cit.,tomo5,pgina43.
(848)Jze:op.cit.,tomo5,pginas4243;Waline:"DroitAdministratif",n1038,pgina
618;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,pginas
101102.Ensentidoconcordante:leynacional12910,artculo3,infine.
(849)CaioTcito:"Oequilbriofinancieronaconcessodeserviopblico",en"Revista
deDireitoAdministrativo",volumen63,pgina10,RiodeJaneiro,eneromarzode1961,
edicin de la Fundacin Getlio Vargas; Beraitz: op. cit., pgina 334; Vedel: "Droit
Administratif",pgina635;SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,
pgina74,textoynota4.
(850)RobertoTello:"Lateoradelaimprevisin.Sucampodeaplicacinenloscontratos
administrativos",en"RevistadeDerechoyAdministracinMunicipal",n188,pgina933,
BuenosAires,octubrede1945;EnriqueV.Galli,actualizandolaobradeRaymundoM.
Salvat:"TratadodeDerechoCivilArgentino.ObligacionesenGeneral",tomo1,n165d,
pgina189,BuenosAires1952.
(851)Aunqueenloscasosquemencionarnosetratabaprecisamentedesupuestosdonde
seraaplicablelateoradelaimprevisin,sinolosprincipiossobrehechodelprncipe,lo
cierto es que esas sentencias se emitieron en sentido concordante al del texto (Corte
SupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo248,pgina79ysiguientes,inre"Reiszy
Ca. S.R.L. c/Gobierno Nacional Ministerio de Ejrcito s/cobro de pesos" , Cmara

p.343

Federal de la Capital, en "Jurisprudencia Argentina", 1967IV, pginas 409410, in re

"Borujovskyc/Efea").
(852)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,en"JurisprudenciaArgentina",1966VI,
pgina 251 y siguientes, considerando 4, in re "Oks Hermanos y Ca. c/Gobierno
Nacional";Jze:"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",tomo5,pginas36,
punto 3, y 51 y siguientes; Pquignot: "Des contrats administratifs", extrait du
jurisclasseuradministratif, fascculo511,pginas3436,nmeros 426427,429y435;
Rivero:"DroitAdministratif",pgina113,n126.
(853)Pquignot:op.cit.,fascculo511,pgina34,n427.
(854) Jze: "Principios generales del derecho administrativo", tomo 5, pgina 43 y
siguientes; Pquignot: op. cit., fascculo 511, pginas 3435, nmeros 426 y 428;
Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1n592,pginas316y317,
punto 3; Caio Tcito: "O equilbrio financiero na concesso de servio pblico", en
"RevistadeDireitoAdministrativo",volumen63,pgina2,RiodeJaneiro,eneromargode
1961, edicin de la Fundacin Getlio Vargas; Vedel: "Droit Administratif", pginas
633634.
(855)VanselasreferenciasjurisprudencialesquetraeLaubadre:"Traitlmentairede
droitadministratif",tomo1,n592,pgina316.Enesteordendeideas,sehadichoquela
"imprevisin"implicaun"dficit"(quebranto)delcocontratante,quesedeterminaporun
balanceentrelasentradasylassalidasrelacionadasconelejerciciodelaactividadobjeto
delcontrato. Deelloresulta, seagrega,queslopuedehaber"imprevisin"cuandoel
objetodelcontratoconsistaenunaactividaddecarcterindustrialocomercial(Laubadre:
"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,n956,pgina85).
(856)Jze:op.cit.,tomo5,pgina36,punto2yI;Pquignot:op.cit.,fascculo511,
pginas35y36,nmeros430,431,432,433,436y437;Beraitz:op.cit.,pgina334;
Rivero:"DroitAdministratif",n126,pgina113;Laubadre:"Traitthoriqueetpratique
des contrats administratifs", tomo 3, nmeros 969970, pginas 9799, y "Trait
lmentairededroitadministratif",tomo1,n592,pgina316.
(857) En ese sentido se pronunci el Consejo de Estado de Francia, y tal criterio es
auspiciadoporladoctrinaautorizada(vase:Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedes
contratsadministratifs",tomo3,n970,pginas9899).
(858)LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinhafalladoenelsentidoqueexpongoenel
texto: admiti que en un contrato de "suministro", donde el cocontratante se oblig a
proveerunacantidaddeavena,dichococontratante,anteunaumentoinesperadodelprecio
deeseproducto aumentoqueseconsider normalmenteimprevisible,tenaderechoa
reclamarloque,conrelacinalprecioaceptadoenlaadjudicacin,debipagardems
paraadquirirlaavenayentregrselaentrminoalaAdministracin,cumpliendoasel
contrato ("Fallos", tomo 248, pgina 79 y siguientes, in re "Reisz y Ca. c/Gobierno
nacional",sentenciadel14deoctubrede1960).

p.344

Encambio,laCmaraFederaldeApelacionesdelaCapitalfallensentidocontrario,
pues,enuncontratode"suministro"dondeelcocontratantenotenaensupoder,altiempo
delaadjudicacin,elproductoobjetodelcontrato,declarinaplicableporesemotivola
teora de la imprevisin ("Jurisprudencia Argentina", 1966III, pginas 462463, in re
"DireccinGeneraldeFabricacionesMilitaresc/ProtnS.A.",sentenciadel30demarzode
1966),Porlasrazonesquehedadoeneltexto,juzgoequivocadoelcriterioquesirvide
baseaestasentenciadelaCmaraFederaldeApelacionesdelaCapital.
(859) Pquignot: "Des contrats administratifs", extrait du jurisclasseur administratif,
fascculo511,pgina35,n430.
(860)Pquignot:op.cit.,fascculo511,pgina35,n431;Laubadre:"Traitthoriqueet
pratiquedescontratsadministratifs",tomo3,n965,pgina91.
(861)Vase:Waline:"DroitAdministratif",n1043,pgina622.
(862)Pquignot:op.cit.,fascculo511,pgina35,n432;Laubadre:"Traitthoriqueet
pratiquedescontratsadministratifs",tomo3,n965,pgina92,yn966,pginas9293,y
"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n592,pgina316;Rivero:"Droit
Administratif",n126,pgina113.
(863)PedroGuillermoAltamira:"Elriesgoimprevisibleenlacontratacinadministrativa",
en"LaLey",tomo28,pgina907;RobertoTello:"Lateoradelaimprevisin.Sucampo
deaplicacinenloscontratosadministrativos",en"RevistadeDerechoyAdministracin
Municipal",n188,pginas933y935,BuenosAires,octubrede1945;Laubadre:"Trait
lmentaire de droit administratif", tomo 1, n 592, pgina 316; Waline: "Droit
Administratif",n1046,pgina623;CretellaJnior:"TratadodeDireitoAdministrativo",
tomo3,n42,pgina74;Vedel:"DroitAdministratif",pgina658.
(864)Ensentidoconcordante:Pquignot:op.cit.,fascculo511,pgina36,n437.
(865) En idntico sentido, sosteniendo que la teora de la imprevisin es tambin
procedente en los contratos instantneos, de prestacin nica y de ejecucin diferida:
FrancescoMessineo:"Dottrinageneraledelcontratto",pgina504,letraf.,Milano1948,
editorial Giuffr; Luigi Cariota Ferrara: "El negocio jurdico", traduccin del italiano,
pgina229,Madrid1956,edicinAguilar.Adems,ensentidoconcordante,vanselas
referencias de Augusto M. Morello: "Ineficiencia y frustracin del contrato", pginas
220222.
(866)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo248,pgina79ysiguientes,
inre"ReiszyCa.c/GobiernoNacional";CmaraFederaldeApelacionesdelaCapital,en
"Jurisprudencia Argentina", 1967IV, pginas 409410, in re "Borujovsky c/Efea". En
sentidoconcordante:vase:Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo
5,pgina33.
(867) Jze: "Principios generales del derecho administrativo", tomo 5, pginas 3031;
Pquignot:"Descontratsadministratifs",extraitdujurisclasseuradministratif,fascculo

p.345

511,pgina34,n424;SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,n
391, pginas 571572; Waline: "Droit Administratif", n 1046, pgina 623; Laubadre:
"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,n954,pgina83,y
"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n591,pgina315;Beraitz:"Teora
generaldeloscontratosadministrativos",n181,pgina337;CaioTcito:"Oequilbrio
financieronaconcessodeserviopblico",en"RevistadeDireitoAdministrativo",n63,
pgina11,RiodeJaneiro,eneromargode1961,edicindelaFundacinGetlioVargas;
CretellaJnior:"TratadodeDireitoAdministrativo",tomo3,n42,pgina74.
(868)Enigualsentido:Jze:op.cit.,tomo5,pgina31;Pquignot:op.cit.,fascculo511,
pgina33,n417;Waline:op.cit.,n1046,pgina623;Laubadre:"Traitthoriqueet
pratiquedescontratsadministratifs",tomo3,n955,pgina83,y"Traitlmentairede
droitadministratif",tomo1,n591,pgina315;Vedel:"DroitAdministratif",pgina658;
CaioTcito: "Oequilbrio financiero naconcessodeserviopblico",en"Revistade
DireitoAdministrativo",n63,pgina11.
(869)Enigualsentido:Jze:op.cit.,tomo5,pgina34;Waline:op.cit.,n1046,pgina
623;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,n955,
pgina 83, y "Trait lmentaire de droit administratif", tomo 1, n 591, pgina 315;
Beraitz,op.cit.,pginas332y337;Vedel:op.cit.,pgina658;CaioTcito:trabajocitado
en"RevistadeDireitoAdministrativo",n65,pgina8.
(870)Enigualsentido:Jze:op.cit.,tomo5,pginas3233y346ysiguientes;Pquignot:
op.cit.,fascculo511,pgina33,n417;Waline:op.cit.,n1046,pgina623;Laubadre:
"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,n955,pgina83,y
"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n591,pgina315;Beraitz:op.cit.,
pginas332y337;Vedel:op.cit.,pgina658;CaioTcito:trabajocitado,en"Revistade
DireitoAdministrativo",n65,pgina8.
(871)Enigualsentido:Pquignot:op.cit.,fascculo511,pgina33,n417;Laubadre:
"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,n955,pginas8384;
Beraitz:op.cit.,pgina337;Vedel:op.cit.,pgina658.
(872)Acercadelanocinconceptualdecontratosadministrativosde"colaboracin"yde
"atribucin",vaseeln611,punto2.
(873)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,n958,
pginas8687.Entrenosotros,Diez,siguiendolaorientacindeLaubadre,llegaaigual
conclusin que ste, o sea que no existe obstculo jurdico que se oponga a que las
empresasdelEstadoinvoquenensuapoyolateoradelaimprevisin(ManuelMaraDiez:
"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina565).
(874)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,n983
bis,pgina110,y"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n590,pgina315,
quienalrespectocitaunfallodelConsejodeEstadodeFrancia.Ensentidoconcordante,
vanse:Waline:"DroitAdministratif",n1044,pgina622;GuillermoAlbertoSaravia:

p.346

"Lateoradelriesgoenlacontratacinadministrativa",captuloII,pgina60,ycaptuloV,
pgina 14; Procuracin del Tesoro de la Nacin, "Dictmenes", tomo 119, pgina 8
(1X1971).
(875)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,n983
bis,pgina110.
(876)Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",pginas340341,paraquienconstituye
un "principio general de derecho administrativo". Adems, vase: Laubadre: "Trait
thoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,n951,pgina76,punto4,para
quienlateoradelaimprevisinespropiadelderechoadministrativo.
(877)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n590,pgina315.
Enigualsentido:Waline:"DroitAdministratif",n1044,pgina622,quienentalsentido
citaunfallodelConsejodeEstadofrancs.
(878)Engeneral,acercadelasclusulas integrantes deuncontrato administrativoque
excluyanolimitenlaresponsabilidaddelaAdministracinPblica("Estado"),porhechoso
actoscomprendidosenelconceptojurdicode"imprevisin",vaseloquealrespectodije
eneln772,punto2,textoynotas,alreferirmeaigualcuestinrelacionadaconel"hecho
delprncipe".
ElReglamentodelasContratacionesdelEstado,enloquerespectaalreajustedeprecios,
disponeenelinciso59delareglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad:"Los
precioscorrespondientesalaadjudicacinserninvariablescualquierafuerelacausalque
modifiquelaeconomadelcontrato.Slopodradmitirseelreajustedeprecioscuando
existaautorizacinotorgadaporelPoderEjecutivo,yselohubiereprevistoexpresamente
en las clusulas particulares. La omisin de este ltimo requisito significar que el
organismolicitantenohaceusodelafacultadacordaday,porlotanto,nosereconocer
derechoalgunoalproveedor".Esdeadvertirquetaldisposicinpodraresultarinvlidasi
en el caso concreto apareciere en contradiccin con los principios expuestos en el
mencionado n 772, punto 2. La ley de contabilidad (decretoley 23354/56), a que se
refiere la reglamentacin transcripta, en parte alguna autoriza expresa y concretamente
semejante disposicin que,como lodejo expresado,enciertos casos podra carecer de
validez,porconstituirentoncesunclusula"ilegal"delpliegodecondiciones,carctersta
querevisteelReglamentodelasContratacionesdelEstado.Consideradocomoreglamento
deejecucin,elReglamentodelasContratacionesdelEstado,enlapartetranscripta,sera
objetable,porcuantoalteraelespritudelanormareglamentada.Porlodems,vadesuyo
queelreferidoinciso59delareglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad,no
puede prevalecer sobre los "principios" emergentes de los artculos 16 y 17 de la
Constitucin,queennuestropasconstituyenelfundamentopositivodelateoradela
imprevisin. Lo contrario implicara admitir que el Poder Ejecutivo, por va de
reglamentacin,puedadesnaturalizarelsentidoyelalcance,noslodelaley,sinodela
propiaConstitucin(a).Ensentidoconcordante:Laubadre:"Traitlmentairededroit
administratif",tomo1,n590,pgina315,quiencitaunfallodelConsejodeEstadode
Francia,y"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,n983bis,

p.347

pgina110.
(a)Eltranscriptoartculo59fuederogadoyreemplazadoporelartculo56deldecreto
5720/72,queeselnuevoReglamentodeContrataciones.
(879) Vedel: "Droit Administratif", pgina 634; Rivero: "Droit Administratif", n 127,
pgina113114.
(880)Rivero:"DroitAdministratif",n127,pgina113;Laubadre:"Traitthoriqueet
pratique des contrats administratifs", tomo 3, nmeros 988989, pgina 115; "Trait
lmentairededroitadministratif",tomo1,n594,pgina317,y"DroitAdministratif
Spcial",pgina53.
(881)Waline:"DroitAdministratif",n1048,pgina624;Laubadre:"Traitthoriqueet
pratiquedescontratsadministratifs",tomo3,n990,pgina116.
(882) Jze: "Principios generales del derecho administrativo", tomo 5, pginas 8082;
Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n595,pgina318;Rivero:
"DroitAdministratif",n127,pgina113;GuillermoAlbertoSaravia:"Lateoradelriesgo
enlacontratacinadministrativa",captuloIV,pginas2325.
(883) Jze: "Principios generales del derecho administrativo", tomo 5, pgina 38;
Pquignot:"Descontratsadministratifs",extraitdujurisclasseuradministratif,fascculo
511, pginas 4142, nmeros 479480; Laubadre: "Trait lmentaire de droit
administratif", tomo 1, n 595, pgina 318; Altamira, Pedro Guillermo: "El riesgo
imprevisibleenlacontratacinadministrativa",en"LaLey",tomo28,pgina907.Este
ltimoautoragrega:"Lameradisminucindelasgananciasnojustificalaaplicacindela
teora de la imprevisin, pues ello no constituye lea extraordinaria" (trabajo y lugar
citados).
Tambinenmateriade "hechodelprncipe",apesardelcarcter "integral" queeneste
casorevistelaindemnizacin,las "ganancias"dejadasdepercibir(lucrocesante)pueden
nointegrarelconceptode"indemnizacin",locualdependedelderechopositivovigenteen
ellugardequesetrate(vaseeln772,textoynota732).
(884) En ese orden de ideas, cuadra advertir que, de acuerdo al decreto 11511/47,
reglamentariodelaley12910(referentea "obraspblicas"),nosonindemnizables los
deteriorosqueimportenmenosdeldosporciento(2%)delmontodelcontrato(artculo
9).Enigualsentido,conrelacinauncontratode"suministro",sepronuncilaCmara
FederaldeApelacionesdelaCapital(sentenciadel8demayode1966,inre"Calqumica
S.R.L.c/AdministracindeObrasSanitariasdelaNacin");eltribunaldeclarquecuando
elaumentoenloscostosexperimentadosporlaempresaadjudicatarianoalcanzaaldospor
ciento (2%) del valor de la provisin, no cabe reconocerlo, desde que se trata de una
diferenciataninsignificantequenopuedehaberproducidounverdaderoquebranto(ese
fallopuedevrseleen"ElDerecho",28deenerode1967,yen"LaLey",15deagostode
1966).
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin sustenta idntico criterio general. Con
referenciaauncontratode "suministro",dijo:"Lateoradelaimprevisinnopuede,en

p.348

todocaso,hacersejugarparacorregiragravaciones nosubstanciales delasobligaciones

contradas;elprincipiosiguesiendoelcumplimientoestrictodelopactado,aunacostade
sacrificios:pactasuntservanda.Slocuandosehaalteradolabasedelnegociojurdicoy
deelloderivaunperjuiciograveyesencial,estadoctrinapropugnalaintervencindelos
juecesparaimpedirqueseconsumeunainjusticiaquehiereelsentimientojurdico"(Corte
Suprema de Justicia de la Nacin, en "Fallos", tomo 266, pgina 61 y siguientes,
especialmentepginas7172,yen"JurisprudenciaArgentina",1966VI,pginas251253,
sentenciadel19deoctubrede1966,inre"OksHermanosyCa.c/GobiernoNacional").
(885) Jze: "Principios generales del derecho administrativo", tomo 5, pginas 7677;
Pquignot: op. cit., fascculo 511, pginas 4142, nmeros 478484; Vedel: "Droit
Administratif",pgina634;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,
pgina318,y"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,n1002,
pginas127128.
(886)Vedel:op.cit.,pgina634;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",
tomo1,pgina318.
(887) Pquignot: op. cit., fascculo 511, pgina 42, n 483. Otro autor francs, Vedel,
estimaquelaautoridadjudicialgeneralmentedejaacargodelcocontratantedelcincoal
quinceporcientodelasprdidas,quedandoelrestoacargodelaAdministracinPblica
("DroitAdministratif",pgina634).Enigualsentido:Jze:op.cit.,tomo5,pginas7980;
Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,pgina128,y
"Droit Administratif Spcial", pgina 53; Tello: "La teora de la imprevisin en los
contratosdeserviciospblicos",pgina40.
(888)Jze:"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",tomo5,pginas7980.
(889) Jze: "Principios generales de derecho administrativo", tomo 5, pginas 7779;
Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats administratifs", tomo 3, pginas
128129. Adems: Tello: "La teora de la imprevisin en los contratos de servicios
pblicos",pginas3940.
(890) En sentido concordante: Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats
administratifs",tomo3,n996,pgina121.
(891) Deca as el expresado inciso 60: "Cuando no se dicten otras normas sobre el
particular,elreajustedepreciosseharenfuncindelasvariacionesestablecidasensus
tablasporlaDireccinGeneraldeEstadsticayCensosdelaNacin,conreferenciaal
preciodelproductocontratado.Sielproductonofiguraseendichastablas,sesolicitarla
informacin necesaria al organismo oficial competente. A los efectos de los
reconocimientossecomputarnlasvariacionesproducidasenelperodocomprendidoentre
lafechadelaadjudicacinylafijadaparaelcumplimientodelcontrato,sinconsiderarlas
prrrogasqueseacordaranenvirtuddeloautorizadoporelinciso91".

p.349

(892)Rivero:"DroitAdministratif",n128,pgina114;Laubadre:"Traitthoriqueet
pratique des contrats administratifs", tomo 3, n 1003, pginas 129130; "Trait
lmentairededroitadministratif",tomo1,n596,pgina319,y"DroitAdministratif
Spcial",pginas5455.
(893)Rivero:"DroitAdministratif",n128,pgina114;Laubadre:"Traitthoriqueet
pratiquedescontratsadministratifs",tomo3,n1003,pginas129130;n1004,pgina
130;n1005,pginas130131;"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n596,
pgina319,y"DroitAdministratifSpcial",pginas5455.
(894)Enidnticosentido:Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,
n596,pgina319.
(895)Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats administratifs", tomo 3, n
1004,pgina130.
(896)LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,enuncasodondelaparteactorasostuvo
queenmateriadederechopblicosoninaplicableslasdisposicionesdelCdigoCivilsobre
prescripcin,sepronunciensentidoconcordantealquedejoexpresadoeneltexto.Dijoel
tribunal: "Esta Corte ha resuelto en diversas oportunidades que la Nacin, aun en su
carcterdepersonadelderechopblicopuedeoponerlaprescripcin,yqueporfundarse
staenrazonesdeintersydeordenpblico,suaplicacinalasrelacionesdederecho
tantoprivadocomopblico,sepresuponesiempre,amenosqueleyesnacionalescontengan
declaracionesexpresasdeimprescriptibilidad...Porlodems,elartculo3951delCdigo
Civilpermiteinvocarlaprescripcinal`Estadogeneral,sinestablecerlimitacinalguna
quesirvadeapoyoalatesiscontrariaalaadmitidaenlosfallosdereferencia"("Fallos",
tomo179,pgina305ysiguientes,especialmentepgina307).Enmritoaello,aplicando
elartculo4027,inciso3,delCdigoCivil,laCorteSupremadeclarprescriptalaaccin
delactorrespectoalcobrodesueldoscomofuncionariopblico.
(897)"Fallos",tomo204,pgina626,especialmentepginas638640.LaCorteSuprema
elaborsudecisinenbasealosartculos4023,4037y4038delCdigoCivil.
(898)"JurisprudenciaArgentina",tomo44,pgina428.Reclambaseelpagode"intereses"
correspondientesacertificadosdeobraspblicas.LaCmaradeclarprescriptalaaccin
enmritoalartculo4027,inciso3,delCdigoCivil.Engeneral,sobreprescripcindela
accinparaelcobrodeinteresesdeloscertificadosdedeudaenmateriadeobraspblicas,
puedeverse:FernandoF.M:"RgimenLegaldelasObrasPblicas",pginas301302;
ManuelMaraDiez:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina74ysiguientes.
(899)"JurisprudenciaArgentina",tomo70,pgina401.Enestejuiciosereclamelpago
de "intereses" que quedaron pendientes despus de percibir el capital. La Cmara, al
declararprescriptalaaccindeducida,sefundenelartculo4027,inciso3,delCdigo
Civil.

p.350

(900)Matienzo:"CuestionesdeDerechoPblicoArgentino",tomo2,pgina699,Buenos
Aires1924.Enigualsentido:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo179,
pgina305ysiguientes.
(901)Vaseeltomo2,n470.
(902)Vase,precedentemente,n706ysiguientes.
(903)Vaseeltomo2,nmeros397425y470501.
(904)Puedeverse:CesareCammeo:"Icontrattidellapubblicaamministrazione",n29,
pginas 6871; Waline: "Droit Administratif", pginas 602603; Laubadre: "Trait
thoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo1,pgina202ysiguientes.
(905)Ensentidoconcordante,eldecretoley19549/72,sobreprocedimientoadministrativo
nacional,enelTtuloIII,referentealosrequisitosesencialesdelactoadministrativo,dice
asenelartculo7,letraf),infine:"LoscontratosquecelebreelEstado,lospermisosy
lasconcesionesadministrativasseregirnporsusrespectivasleyesespeciales,sinperjuicio
delaaplicacinanalgicadelasnormasdelpresenteTtulo,siellofuereprocedente".
(906)Vaseeltomo2,nmeros536545.
(907)Vaseeltomo2,nmeros448y503.
(908)Losautoressehanocupadodeesteaspectodelacuestin.Vase:Jze:"Principios
generalesdelderechoadministrativo",tomo6,pgina341ysiguientes;Laubadre:"Trait
thoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,pgina211ysiguientes.
(909)Vaseeltomo2,nmeros507529.
(910)Vaseeltomo2,n507,ynmeros530535.
(911) Jze: "Principios generales del derecho administrativo", tomo 6 pginas 183 y
187188;Berthlemy:"Traitlmentairededroitadministratif",pgina718;Resta:"La
revocadegliattiamministrativi",pgina145;AntonioVitale:"Ilregimedelleacquenel
diritto pubblico e privato italiano", pgina 317; Zanobini: "Corso de diritto
amministrativo", tomo 4, pgina 74; Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo",
tomo4,pgina267;Bullrich:"NocionesdeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina
309;CarlosH.Pareja:"CursodeDerechoAdministrativoTericoyPrctico",tomo1,
pginas 415y416;BrandaoCavalcanti: "Tratado deDireitoAdministrativo", tomo 4,
pgina451;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,nmeros560,
566y567,pginas303y305306.
(912) El indebido uso promiscuo de los trminos caducidad y revocacin no slo se
observaenfallosjudiciales,sinotambinentextoslegales,obrasdedoctrina,conferencias
de abogados, disposiciones administrativos, etc. Es posible que algunas de esas fallas
respondanainadvertencia;perolociertoesqueanalizadoelpuntoconcriteriotcnico,la

p.351

deficienciaterminolgicaesevidente.Entalsentido,vaseloqueescribeResta:"Larevoca
degliattiamministrativi",pginas144145.
Enms deunaoportunidadlaCorteSupremadeJusticia delaNacincalific como
"caducidad"loqueenelcasoera"revocacin"("Fallos",tomo114,pgina126;tomo201,
pgina443ysiguientes;tomo204,pgina626).LaCmaraFederaldeLaPlata,enuncaso
de"revocacin",hablaindiscriminadamentedecaducidadyderevocacin("Jurisprudencia
Argentina",tomo68,pgina280ysiguientes).
LaCuartaConferenciaNacionaldeAbogadosreunidaenTucumn,en1936,refirindose
alaconcesindeserviciopblico,confundicaducidadconrevocacin,pues,alreferirsea
laprocedenciadeaqulla,hablde"caducidadpormotivosdeinterspblico",siendoque
el "inters pblico" no es causal de caducidad, sino de revocacin ("Jurisprudencia
Argentina", tomo 61, seccin doctrinaria, pgina 94). As lo hice resaltar en otra
publicacin;arazdeesto,unodelosredactoresdeaqueldespachosobreconcesionesde
serviciospblicos,doctorBenjamnVillegasBasavilbaso,conelaltoespritucientficoque
siemprelecaracteriz,reconocieseerrordelaComisindequeformparte("Derecho
Administrativo",tomo4,pgina274,nota35).
(913)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo124,pgina171ysiguientes,
especialmente pgina 188; tomo 183, pgina 116 y siguientes, especialmente pginas
134135;tomo224,pgina536ysiguientes,especialmentepgina539.
(914)Vaseladerogadaleynacionaldetierras,4167,artculo10.Adems:LeydeAguas
deCatamarca,de1896,artculo28;CdigoRuraldeSantaFe,artculo476;Cdigode
AguasdeSalta,artculos45 y46;CdigodeAguasdeJujuy,artculo50;Cdigode
AguasdeSantiagodelEstero,artculos36,incisoc),92,93,100y108.Leyesextranjeras:
LeydeAguasdeBolivia,artculo200;LeydeAguasdeEspaa,artculo158,yCdigo
Civil espaol, artculo 411; Texto nico de las disposiciones legales sobre aguas e
instalacioneselctricasdeItalia,delao1933,artculo55;CdigoRuraldelParaguay,
artculo 360; Cdigo de Aguas del Per, artculo 167; Ley Federal de Suiza sobre
utilizacindelasfuerzashidrulicas,del22dediciembrede1916,artculo65;Cdigode
AguasdeChile,artculos275y280.
(915)ProyectodeCdigodeAguasdeBuenosAires,artculos82,prrafoquinto,y92;
ProyectodeCdigodeAguasparaMendoza,artculos25,75y76.
(916)Vaseeltomo5delapresenteobra,n1834.
(917)AparicioMndez:"Notasparaunestudiosobreloscaracteres delarevocacin",
pgina33;Resta:"Larevocadegliattiamministrativi",pgina145.
(918)Paraunareferenciaparticulardeestoalaconcesindeusosobreeldominiopblico,
vaseeltomo5,n1834.
(919)Vaseeltomo2,n505.
(920)Vaseeltomo2,n505.

p.352

(921)Vaseleynacionaldeobraspblicas,13064,artculo49.
(922)Vase,precedentemente,nmeros596,infine,714,738,739y743.
(923)Entalordendeideas,laCorteSupremadeJusticiadelaNacindijo:"Lacaducidad
delaconcesin,fueradetodadisposicinexpresaacercadesusefectosenrelacinalos
bienesyalasobrasafectadasalserviciopblico,nopuedetenermsconsecuenciaquela
deprivaralconcesionariodelderechodehaceraquellomismoqueelactodeconcesinle
otorgabacomoprivilegio,estoes,lafacultaddeejercersuactividadfuturaenesapartede
laAdministracinPblicaquedentrodeciertoslmiteslehabasidodelegada"("Fallos",
tomo 141, pgina 190 y siguientes, especialmente pginas 211212, in re "Sociedad
Annima Canal yPuerto delOestec/Gobierno Nacional s/cobrodel importe de obras,
tierrasymejoras").Enigualsentido:CuartaConferenciaNacionaldeAbogadosreunidaen
Tucumn,en1936,en"JurisprudenciaArgentina",tomo61,seccindoctrinaria,pgina
116.
(924)Vanse:Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo4,pginas178179y181;
Cuarta Conferencia Nacional de Abogados reunida en Tucumn, en 1936, en
"JurisprudenciaArgentina",tomo61,pgina116,seccindoctrinaria;ProyectodeCdigo
deAguasparalaProvinciadeBuenosAires,artculos93y88.
(925)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,fallocitadoenlanota857,tomo141,pgina
212.
(926)VaseaMayer:op.cit.,tomo4,pgina181.Peroesaindemnizacinserprocedente
sielloesloqueexigeelcocontratante,quienpodroptarentreelpagodelvalordelos
bienes o la devolucin de stos en especie. La propiedad privada del cocontratante
(concesionario,enelcaso)sobrelosbienesquedestinparalaprestacindelservicio
pblicoopararealizarelusodelacosadeldominiopblico,nocedeporelsolohechode
la caducidad de la concesin; para que ello ocurra es necesario cumplir con el
procedimientoexpropiatorioquelaConstitucinestablece.
(927)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo201,pgina432ysiguientes,
especialmentepgina445, inre "CompaadeElectricidaddeCorrientesc/Provinciade
Corrientes".Estefallorevistepositivointers,nosloporelprincipioquesienta,sino
tambin por las modalidades que el caso present y que fueron contempladas en la
resolucin del tribunal. En sentido concordante: "Fallos", tomo 204, pginas 626 y
siguientes, especialmente pginas 651652, in re "Juan A. Bracamonte c/Provincia de
Tucumn".
(928)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo201,pgina432ysiguientes.
(929)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo141,pgina190ysiguientes,
especialmentepgina208ysiguientes.
(930)"Quodqueisexculpasuadamnumsentit,nonintelligiturdamnumsentire"(Digesto,
libroL.,ttuloXVII,prrafo203).Paralaversinespaola:IldefonsoL.GarcadelCorral:

p.353

"Cuerpo del Derecho Civil Romano a doble texto, traducido al castellano del latino
publicadoporloshermanosKriegel,HermannyOsenbrggen",tomo3,pgina961.
(931)Enigualsentido:Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina446,Buenos
Aires 1947; Spota: "La caducidad de la concesin de servicios pblicos", en
"Jurisprudencia Argentina", 1946III, pgina 772; Villegas Basavilbaso: "Derecho
Administrativo",tomo4,pginas272273.
(932)Vaseeltomo5delapresenteobra,n1842.
(933)Ensentidoconcordante:CdigoCivil,artculo19,quediceas:"Larenunciageneral
delasleyesnoproduceefectoalguno;peropodrnrenunciarselosderechosconferidospor
ellas,contalqueslomirenalintersindividualyquenoestprohibidasurenuncia".
(934) Mayer: "Le droit administratif allemand", tomo 3, pginas 261262; DAlessio:
"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo2,pginas7778;Zanobini:"Corsodi
diritto amministrativo", tomo 4, pgina 74; Villegas Basavilbaso: "Derecho
Administrativo",tomo4,pgina293.
(935) En general, concuerdan con tal definicin: Caetano: "Manual de direito
administrativo",n292,pgina584,Lisboa1965;Jze:"Principiosgeneralesdelderecho
administrativo",tomo6,pginas368369;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedes
contratsadministratifs",tomo3,n1057,pgina186,yn1082,pgina203.
(936) Slo en casos verdaderamente excepcionales o extraordinarios se ha admitido la
posibilidad del "rescate" tratndose de concesiones de uso del dominio pblico. Es lo
ocurridoenItalia,cuyoTextonicosobreAguasPblicaseInstalacionesElctricasdel11
dediciembrede1933,artculo32,aceptalaposibilidaddel"rescate"tratndosedegrandes
derivaciones de agua que pueden involucrar relevantes intereses pblicos. Trtase de
supuestosespecialsimoscaracterizadosporunapreeminenciadelinterspblico.Vanse:
Vitta: "Diritto Amministrativo", tomo 1, pgina 410; Gilardoni: "Acque pubbliche e
impianti elettrici", tomo 2, pgina 276; Silvestri: "Il riscatto delle concessioni
amministrative",pgina106.
(937)Entreotros:Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo6,pgina
369ysiguientes;Alessi:"Larevocadegliattiamministrativi",pgina69,letrasa.yaa.;
Laubadre: "Trait thorique etpratiquedes contrats administratifs",tomo 3,n1050,
pgina182,yn1060,pgina188;Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",n292,
pginas584585,Lisboa1965;Resta:"Larevocadegliattiamministrativi",pgina149.
(938)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo6,pgina382.
(939)Entalsentido:Jze:op.cit.,tomo4,pgina247;Laubadre:"Traitthoriqueet
pratiquedescontratsadministratifs",tomo3,pginas204205.
(940) En el sentido del texto, vanse los supuestos considerados por los autores
mencionadosenlanotaprecedente(lugarescitados).

p.354

(941)Porsupuesto,yhuelgadecirlo,la "revocacin porrazonesdeoportunidad" yel

"rescate",comomediosjurdicosextintivosdelaconcesin,procedenunoendefectodel
otro,perodeningnmodosimultneamente.Laeleccindeunodeellosdependedela
finalidadperseguidaporelEstado:silaactividadpertinentehadecesar,elmedioidneoes
la"revocacinporrazonesdeoportunidad",entantoquesitalactividadhadecontinuara
cargodelEstado,elmedioapropiadoesel"rescate".Nohadeolvidarsequeel"rescate",
endefinitiva, esunamedida dereorganizacin delserviciopblico, encuyomrito el
Estadoasumelaejecucinoprestacindirectadelmismo;la"revocacinporrazonesde
oportunidad" no tiene ese carcter, limitndose a la "extincin" del derecho que la
concesinocontratoleatribuanalcocontratante.Porlodems,silarespectivaactividad
ha de continuar, el "rescate" puede requerir la incautacin de bienes particulares del
concesionarioutilizadosporsteenlaprestacindelserviciopblico(bienescuyovalorle
serreintegrado,desdeluego);encambio,silaactividadencuestinnohadecontinuar,al
Estadolebastarconextinguirelderechodelconcesionarioalaprestacindelservicio,sin
tenerencuentalosbienesparticularesdeaquldedicadosatalprestacin,yparaestoes
idneala"revocacinporrazonesdeoportunidad".
(942) Jze: op. cit., tomo 6, pgina 378. Claro est que si existiere una norma que
establezcaelprocedimientodel"preaviso",steentalcasoseranecesario(verSilvestri:"Il
riscatto delle concessioni amministrative", pgina 78; Caetano: "Manual de direito
administrativo",pgina586,Lisboa1965).
(943)Silvestri:"Ilriscattodelleconcessioniamministrative",pginas53,96,135y137;
Alessi: "La revoca degli atti amministrativi", pgina 69, letra aa.; Zanobini: "Corso di
dirittoamministrativo",tomo4,pgina75;Resta:"Larevocadegliattiamministrativi",
pginas149y150.
(944) Jze: "Principios generales del derecho administrativo", tomo 4, pgina 246;
Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats administratifs", tomo 3,nmeros
1082bisy1083,pginas203205.
(945) Jze: "Principios generales del derecho administrativo", tomo 6, pgina 370;
Silvestri:"Ilriscattodelleconcessioniamministrative",pginas199201.
(946)Enigualsentido:Jze:op.cit.,tomo6,pginas381y386ysiguientes;Silvestri:"Il
riscatto delle concessioni amministrative", pginas 84,96y217ysiguientes; Caetano:
"Manualdedireitoadministrativo",nmeros292y293,pginas584591,Lisboa1965;
Laubadre: "Trait thorique etpratiquedes contrats administratifs",tomo 3,n1057,
pgina186,yn1085,pgina206;Alessi:"Larevocadegliattiamministrativi",pgina69,
letrab.;Resta:"Larevocadegliattiamministrativi",n54,pginas148y151.
(947)Vanse:Jze:op.cit.,tomo6,pgina386ysiguientes;Silvestri:"Ilriscattodelle
concessioni amministrative", pginas 217 y siguientes; Caetano: "Manual de direito
administrativo",n293,pgina587ysiguientes,Lisboa1965.

p.355

(948)Alessi:"Larevocadegliattiamministrativi",pginas68y69,letrabb.;Zanobini:
"Corsodidirittoamministrtivo",tomo4,pgina75.Ademsvase:Silvestri:"Ilriscatto
delle concessioni amministrative", pgina 96, para quien el rescate puede responder a
cualquier inters delconcedente, salvolas limitaciones resultantes delas leyes odela
propianaturalezadelentepblico.
(949)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo6,pginas370372;
Laubadre: "Trait thorique etpratiquedes contrats administratifs",tomo 3,n1065,
pginas191192,yn1086,pginas206207.
(950)Sobreestoltimo,ensentidoconcordante:Silvestri:"Ilriscattodelleconcessioni
amministrative",pgina83.
(951)Sobrelabasedelderechopositivodesupropiopas,ydelanocinqueellostienen
sobre"revocacinporrazonesdeoportunidad,mritooconveniencia"y"rescate",algunos
tratadistasexponenlasdiferenciasque,asucriterio,existenentredichosinstitutos.Ental
sentido:Resta:"Larevocadegliattiamministrativi",pginas149150;Alessi:"Larevoca
degli atti amministrativi", pgina 69; Silvestri: "Il riscatto delle concessioni
amministrative",pginas94100.
(952)Sobre"ejecutoriedadpropia",vaseeltomo2,n438.
(953)Vaseeltomo5delapresenteobra,n1846.
(954) Puede aceptarse la misma clasificacin que los constitucionalistas hacen de los
contratos,loscualesseran "ejecutivos" y "ejecutados" (ThomasM.Cooley:"Principios
generales de derecho constitucional en los Estados Unidos de Amrica", pgina 292,
traduccinCarri,BuenosAires1898).
(955) Arturo Alessandri Besa: "La nulidad y la rescisin en el derecho civil chileno",
pgina38,SantiagodeChile1949.
(956)ArturoAlessandriBesa:op.cit.,pginas38a42.
(957)Conrelacinaconcesionesdetierrasdefinitivamentecumplidas,laCorteSupremade
JusticiadelaNacindijoquepara"anularlas",cuandosecompruebequeparaobtenerlas
se procedi con dolo, simulacin o error en perjuicio de los intereses fiscales, o
contrariandolospropsitosfundamentalesdelaley,elEstadodeberecurrirparaelloala
justicia("Fallos",tomo185,pgina177ysiguientes,especialmentepginas185186,inre
"Francisco Rodrguez Melero c/Nacin Argentina" , sentencia del 17 de noviembre de
1939).
(958)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo133,pgina61ysiguientes,
especialmentepgina70,inre"GerardoPaganoc/GobiernodelaNacins/constitucinde
tribunal arbitral", dondelaCorteSupremadijo:"Ningnprincipiodeordenpblico se
oponeaquelainstitucindelarbitrajeseapracticadaporelEstadocomopersonajurdicaa
losfinesdedirimirsuscontroversiasconlosparticulares".Enigualsentido:"Fallos",tomo

p.356

152, pgina 347 y siguientes, especialmente pginas 349350, in re "S.A. Puerto del
Rosarioc/GobiernoNacionals/constitucindetribunalarbitral";tomo160,pgina133y
siguientes, especialmente pginas 137138, in re "Compaa de Navegacin Nicols
Mihanovich Ltda. c/Fisco Nacional s/daos y perjuicios"; tomo 178, pgina 293 y
siguientes, especialmente 296297, in re "Compaa talo Argentina de Electricidad
c/Nacins/constitucindetribunalarbitral".
(959)JosNicolsMatienzo:"CuestionesdeDerechoPblicoArgentino",tomo1,pginas
5a8;ClodomiroZavala:"LaNacinyelarbitraje",en"JurisprudenciaArgentina",tomo
40,pginas366368;RafaelBielsa:"LaAdministracinPblicayelcompromisoarbitral.
Observacionescrticas",en"JurisprudenciaArgentina",tomo45,pgina22ysiguientes,
seccindoctrina,y"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina329,BuenosAires1947;
ManuelAndreozzi:"Lamateriacontenciosoadministrativa",pgina256;BidartCampos:
"El derecho constitucional del poder", tomo 2, pgina 365, n 1046. Al contrato de
construccindeobrapblica queenlageneralidaddelospasesestenidocomotpico
contrato "administrativo" enItaliaseleconsideraregidoporel derechoprivado,siendo
procedenteasurespectolainstitucinarbitral(vanseeln592,textoynota30yPasquale
Pastore:"Larbitratonegliappaltidioperepubbliche",Milano1961).
(960)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo178,pgina293ysiguientes,
especialmente pgina 296, in re "Compaa talo Argentina de Electricidad c/Nacin
s/constitucin de tribunal arbitral" ; tomo 235, pgina 941 y siguientes, especialmente
pgina944,inre"CayetanoPainoc/NacinArgentinaySociedadArrigHnos.".
(961)Matienzo:"CuestionesdeDerechoPblicoArgentino",tomo1,pgina7;Bielsa:
"La Administracin Pblica y el compromiso arbitral. Observaciones crticas", en
"Jurisprudencia Argentina", tomo 45, pginas 22 y 26, seccin doctrina, y "Derecho
Administrativo", tomo 4,pginas 607608,Buenos Aires 1947;Alberto G.Spota: "La
clusula compromisoria en el derecho administrativo", en "Jurisprudencia Argentina",
1943I,pgina614,puntos8y9;Andreozzi:"Lamateriacontenciosoadministrativa",
pgina256;RodolfoBullrich:"Lanaturalezajurdicadelaconcesindeserviciospblicos
ylajurisdiccincompetenteparainterpretarsusclusulas",pginas17y33;Andrde
Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,pgina285;
Rivero:"DroitAdministratif", n113,pgina 103.Adems,vase:BidartCampos: "El
derecho constitucional del poder", tomo 2, pgina 366, punto 2, quien excluye la
posibilidaddelarbitrajecuandolacuestinlitigiosaafectaalEstadocomopoderpblico.
(962)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo133,pgina61ysiguientes,
especialmente pgina 70; tomo 152, pgina 347 y siguientes, especialmente pginas
349350;tomo160,pgina133ysiguientes,especialmentepgina137;tomo194,pgina
155 y siguientes, especialmente pgina 160; tomo 235, pgina 940 y siguientes,
especialmentepgina944.
(963) Alberto G. Spota: "La clusula compromisoria en el derecho administrativo", en
"JurisprudenciaArgentina",1943I,pgina614,prrafo7.TambinFiorinisostienequela
Administracin, para comprometer en rbitros, necesita autorizacin del legislador

p.357

("ManualdeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina465,BuenosAires1968).
AsimismolaCorteSupremadeJusticiadelaNacinhizomritodeeseargumento,pero
particularmente referido a un compromiso arbitral contrado por una municipalidad de
territorio que careca de la atribucin necesaria ("Fallos", tomo 194, pgina 155 y
siguientes,especialmentepginas160161,inre"GuidoSimoninic/NacinArgentina").
Seexplicalainvocacinalartculo1881,inciso3,delCdigoCivil,tratndosedeuna
municipalidad, ya que stas, careciendo de potestades originarias, no tienen otras
atribucionesquelasquelesseanotorgadasporlaleyquelasrige(vaseeltomo1,n
176); de ah que la facultad de comprometer en rbitros requiere serles expresamente
conferida.Encambio,conrelacinalPoderEjecutivo,lainvocacindeesepreceptodel
Cdigo Civil es improcedente, ya que tratndose, en la especie, del ejercicio de una
atribucinde"administracingeneral",esdeadvertirquealrespectoelPoderEjecutivono
hamenesterdeautorizacin "legislativa" alguna,porquetales atribuciones lecompeten
originariamente porimperio de la Constitucin (artculo 86, inciso 1); porlo dems,
trtase de una competencia "residual", en el sentido de que todo lo que implique
"administracin"ynoestuviereexcluidoporlaConstitucindelasatribucionesdelPoder
Ejecutivo,leperteneceaste.
(964)JorgeM.Gondra:"JurisdiccinFederal",pgina144,BuenosAires1944.
(965) En sentido concordante al que expreso en el texto; Sayagus Laso: "Tratado de
Derecho Administrativo", tomo 1, pginas 544545; Bidart Campos: "El Derecho
ConstitucionaldelPoder",tomo2,pginas365366,nota41,BuenosAires1967.
(966) Bullrich: "La naturaleza jurdica de la concesin de servicios pblicos y la
jurisdiccin competente para interpretar sus clusulas", pgina 21; Bielsa: "Derecho
Administrativo",tomo4,pgina616,BuenosAires1947.
Sibiendeacuerdoalaletradelaleynacionaldeobraspblicas,13064,artculo55,
parecieraque"todaslascuestiones aquedlugarlaaplicacin einterpretacindelos
contratosdeobraspblicas,derivadasdelosmismos",puedenserobjetodearbitraje,con
buencriteriosehadichoqueellopuedenoseras,puestalposibilidaddependerdela
ndoledelacuestinplanteada,locualrequieresuanlisisencadacaso(FernandoF.M:
"Rgimenlegaldelasobraspblicas",pginas381382).
(967)"Nadaobstara,porejemplo,aqueenuncontratodesuministros,sesometieraa
rbitroslacalidaddelamercaderasuministrada,oenunaobrapblicasesometieraaigual
decisinelespesor,porejemplo,delascaerasaemplearse"(Bullrich:"Lanaturaleza
jurdicadelaconcesindeserviciospblicosylajurisdiccincompetenteparainterpretar
susclusulas",pgina22).Respectoal"arbitraje"tratndosedecontratosde"suministro",
tngasepresenteloqueseexpresamsadelante,textoynota906.
(968)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo22,pgina371ysiguientes,
especialmente376;tomo129,pgina243ysiguientes,especialmentepgina253;tomo
152,pgina347ysiguientes,especialmentepgina351.

p.358

(969)LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinsehapronunciadoensentidoconcordante
alexpuesto;dijoas:"Quelasumisindeunadiscusinjurdicaaladecisinarbitralpor
conveniodelasparteses,sinduda,unaexpresindelaautonomadelavoluntadyuna
pruebadelrespetoqueellaimpone,perolalibertadparacontratarlasolucinarbitralen
casodediferenciastiene,sinembargo,unlmite,yeseldequenopuedenserlesometidas
lascuestionesqueafectenelordenpblicoosocial,comosonlasqueserefieren,por
ejemplo,alestadocivildelaspersonas.Auntratndosedepersonasciviles,talesasuntosno
puedenserresueltosporrbitros.CuandounadelasparteseselEstado,tampocopueden
sersometidasalfalloderbitros,conprescindenciadelosjueces,lascuestionesquelo
afectencomopoderpblicoolasatribucionesdelasoberana"("Fallos",tomo178,pgina
293ysiguientes,especialmentepgina296,inreCompaataloArgentinadeElectricidad
c/Nacins/constitucindetribunalarbitral").Adems,vase:"Fallos",tomo173,pgina
221ysiguientes,especialmentepgina238,considerando6.
Noobstante,sehasostenidoquelosrbitrosnopuedenresolver"cuestionesdederecho"o
"puramente jurdicas" (Bielsa; "La Administracin Pblica y el compromiso arbitral.
Observacionescrticas",en"JurisprudenciaArgentina",tomo45,pginas22y26,seccin
doctrina,y"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina328,BuenosAires1947).Porlas
razonesquehedadoeneltexto,yconlassalvedadesahconsignadas,disientoconelautor
citado,einsistoenquelos"rbitrosiuris"puedendecidircuestionesjurdicas,atenindose
alasexpresadaslimitaciones.
(970) Conforme a lo dicho en el texto, resulta que, entre otras cuestiones, no podran
sometersealjuiciode"rbitrosiuris":
1ElalcancedelasfacultadesqueleincumbenalEstadoparaotorgarunaconcesine
imponer reglas al concesionario (Bullrich: "La naturaleza jurdica de la concesin de
servicios pblicos y la jurisdiccin competente para interpretar sus clusulas", pginas
2526y30).
2ElalcancedelasrespectivasfacultadesquetienelaAdministracinPblicacomotal
(Bullrich: op. cit., pginas 17, 26 y 33), o la existencia o extensin de sus facultades
gubernativas(Matienzo:"CuestionesdeDerechoPblicoArgentino",tomo1,pgina7).
3 La declaracin sobre legitimidad o ilegitimidad de actos administrativos (en igual
sentido: Bielsa: "Derecho Administrativo", tomo 4, pgina 615, Buenos Aires 1947).
Tampocopodrandeclararlainvalidezdeunaleyformal.Vadesuyoquelosactosemitidos
porelEstado enejercicio desuautoridad como tal (verbigracia, leyes formales, actos
administrativos),nopuedenserdejadossinefectoporlosadministradosoparticulares,sea
atravs de rbitros odearbitradores,pues alrespectola "competencia" delEstadoes
exclusiva,portratarsedeunafuncinesencialdelmismocuyoejercicioesexpresincabal
de la idea de "poder pblico", poder ste sustrado y ajeno a la actividad de los
administrados.
(971)Sobredichadisposicindelaley13064,vaselaprecedentenota900,segunda
parte.
(972) Reglamento de las Contrataciones del Estado, inciso 85, segunda parte, de la
reglamentacinalartculo61delaleydecontabilidad.

p.359

(973)Vasedichodecreto ysusfundamentos en"JurisprudenciaArgentina",tomo44,

pgina56,seccinlegislacin.Eldecretodereferencia,quenofueaplicadooseguidocon
rigurosidad en la prctica administrativa, fue severamente criticado por Bielsa ("La
Administracin Pblica y el compromiso arbitral. Observaciones crtica", en
"Jurisprudencia Argentina", tomo 45, pgina 22 y siguientes, seccin doctrina). Es de
advertirque,conposterioridadalafechadeesedecreto,yapesardeloexpresadoenste,
se emitieron normas legales aceptando el arbitraje respecto de algunos contratos
administrativos (vgr.,artculo55 delaleynacionaldeobraspblicas,13064,delao
1947).
(974)Esloquesucedeenmateriadeserviciopblicotelegrfico,acuyorespectolaley
501/2,artculo39,admitiel"arbitraje".Comolodigoeneltexto,caberecordarquesi
bien la relacin que se traba entre el Estado, que presta el servicio, y el usuario es
"contractual" (verartculo33 delaexpresadaley),setratadeuncontratode "derecho
privado" o "comn" de la Administracin Pblica. No se trata, pues, de un contrato
"administrativo".Vanseeln596,nota45ter,infine,yeln613,puntod),textoynota
128.Tngasepresentelanuevaleydetelecomunicaciones,19798,delao1972.
(975)CmaraFederaldeApelacionesdelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",tomo
40, pgina 366 y siguientes, in re "Unin Fabricantes de Tejidos de Yute de Espaa
c/Nacin",sentenciadel29dediciembrede1932.
(976)EslatesisdeldoctorJosNicolsMatienzo,sostenidaenunodesusconstructivos
dictmenescomoProcuradorGeneraldelaNacin.Dichojurista,sibienseinclinporla
improcedenciadelsometimientoarbitrosdelosasuntosenquelaNacinfueseparte,
pues consideraba que ello era inconstitucional por vulnerar el artculo 100 de la Ley
Suprema,quecolocaentrelasatribucionesdelPoderJudicialelconocimientoydecisinde
losasuntosenquelaNacinseaparte,acept,sinembargo,lasiguientedistincin:cuando
laNacinactaenelcampodelderechoprivadopodraadmitirseladiscusinacercadela
procedencia del arbitraje; pero cuando acta en el campo del derecho pblico como
entidadsoberana,decaelDr.Matienzo nopuedeaceptarsetalarbitraje."Elsoberano,
agreg, abdicara su dignidad si sometiera al fallo de rbitros privados la existencia o
extensindesus facultades gubernativas"("Cuestiones deDerechoPblicoArgentino",
tomo1,pginas5a8,BuenosAires1924).
(977)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo110,pgina35ysiguientes;
tomo 133, pgina 61 y siguientes, especialmente pgina 70; tomo 143, pgina 357 y
siguientes,especialmentepginas361362;tomo167,pginas192193;tomo178,pgina
293 y siguientes, especialmente pgina 297; tomo 235, pgina 940 y siguientes,
especialmentepgina944.
(978)ClodomiroZavalaafirmqueelexpresadoartculo100delaConstitucinsloha
queridoestablecer que,encaso decontienda judicial en asuntos en quefueseparte la
Nacin,nicamentepodaintervenirlajusticiafederalynolaordinariaoprovincial,yque
enmodoalgunotenaporobjetoexcluirenesoscasoseljuicioarbitral("LaNacinyel
arbitraje",en"JurisprudenciaArgentina",tomo40,pgina366).Bielsasepronuncien

p.360

sentidosimilar,sosteniendoqueesadisposicindelaConstitucinnotienemsobjetoque
el de instituir y delimitar la competencia en los casos contenciosojudiciales ("La
Administracin Pblica y el compromiso arbitral. Observaciones crticas", en
"Jurisprudencia Argentina", tomo 45, pgina 23, seccin doctrina, y "Derecho
Administrativo",tomo4,pginas609y615,BuenosAires1947).Spotasedecidepor
igual criterio ("La clusula compromisoria en el derecho administrativo", en
"Jurisprudencia Argentina", 1943I, pginas 607608). En sentido concordante: Bidart
Campos:"ElDerechoConstitucionaldelPoder",tomo2,pgina365,n1046,Buenos
Aires1967.
(979)PodestCostarecuerdalafrmulaqueelSenadoargentinohabaconsignadoenla
reservaaltratadodearbitrajeconItalia,de1898,queexclualascuestionesqueafectaran
lospreceptosconstitucionalesdealgunadelaspartes ("DerechoInternacionalPblico",
tomo2,pgina23,n5,BuenosAires1961).Peroesafrmulavasiempreimplcitay
sobreentendidaentodotratado,alextremodeque,ennuestropas,sieltratadoafectare
algnpreceptoconstitucionalnosera "aprobado" porelCongreso,talcomolorequiere
parasuvigencialaConstitucin(artculo67,inciso19).
(980)PodestCosta;op.cit.,tomo2,pginas2025.
(981)Diceasdichotextoenlosincisosmencionados;"Nopuedenhacertransacciones:1
Losagentesdelministeriopblico,tantonacionalescomoprovinciales,nilosprocuradores
delasmunicipalidades;2Loscolectoresoempleadosfiscalesdecualquierdenominacin
entodoloquerespectaalasrentaspblicas".
(982) Raymundo M. Salvat: "Tratado de Derecho Civil Argentino. Obligaciones en
General",tomo3,n1861,pginas209210,actualizadoporEnriqueV.Galli,Buenos
Aires1956.
(983)Lafaille:"DerechoCivil.TratadodelasObligaciones",tomo1,n478,pgina402,
BuenosAires1947.
(984) Recurdese que tanto entre el acto "civil" de la Administracin y el acto
"administrativo",propiamente dicho,comoentreelcontrato dederecho "comn" dela
Administracinyelcontrato"administrativo" strictosensu ladiferenciaessimplemente
objetiva o substancial y de ningn modo subjetiva u orgnica pues el rgano de la
Administracin,emisordelactoodelcontrato,generalmenteeselmismoentodoslos
casos,derivandodeah,entreotrascosas,quelasreglassobre "competencia" seanlas
mismasentodosesossupuestos.Vanseeln393,deltomo2,yeln594delpresente.
(985)EnriqueV.Galli,comoactualizadordelaobradeSalvat:"TratadodeDerechoCivil
Argentino.ObligacionesenGeneral",tomo3,n1861a.,pginas210211,BuenosAires
1956.
(986)Enlopertinente,diceaselmencionadoartculo55:"Norequerirnaprobacindel
PoderEjecutivolastransaccionesqueconvenganlosrepresentantesjudicialesdelaNacin

p.361

por montos que no excedan de $ 100.000 (cien mil pesos) previa consulta con los
organismos del Estado que hayan determinado o promovido la accin correspondiente.
Cuandoelmontodelatransaccinsupereesacantidad,deberserautorizadaexpresamente
porelPoderEjecutivooporelrespectivoministro,segnqueexcedaonode$5.000.000
(cincomillonesdepesos)".
(987) En sentido concordante: Fernndez de Velasco: "Los contratos administrativos",
pgina192;Pquignot:"Descontratsadministratifs",extraitdujurisclasseuradministratif,
fascculo510,pgina12,n50.
(988)Ensentidoconcordante:Pquignot:op.cit.,fascculo510,pgina12,n50,segundo
prrafo.Ensentidocontrario:FernndezdeVelasco:op.cit.,pginas195196,quiense
expideasinvocandonormaspositivasvigentesensupas.
(989)Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",n163,pgina321,Lisboa1965.
(990)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo5,pgina5,Buenos
Aires1950;FernndezdeVelasco:"Loscontratosadministrativos",pginas193194.
(991)Caetano:op.cit.,pgina322.
(992)Caetano:op.cit.,pginas322323.
(993) En sentido concordante: Fernndez de Velasco: "Los contratos administrativos",
pgina195,yjurisprudenciaquecita.
(994)Acercadelsignificadodeestostiposdecontratosadministrativos,vaseeln611.
(995)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo5,pgina5;Fernndez
deVelasco:"Loscontratosadministrativos",pginas193194.
(996)Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",n163,pgina322,Lisboa1965.Al
respecto,esteautordicequesesobreentiendequeelcocontratantesehadedicadoala
satisfaccindelosinteresespblicos,colaborandoenelloconlaAdministracin(loc.cit.).
(997)Enigualsentido:Pquignot:"Descontratsadministratifs",extraitdujurisclasseur
administratif,fascculo510,pgina12,n54.
Por supuesto, no ha de confundirse la expresada interpretacin "textual" con la
interpretacin"literal".
(998) Estos puntos de vista en diversos aspectos han tenido particular aplicacin en
materiade"concesiones",seanstasdeusoodeservicio.Vaseeltomo5delapresente
obra,n1818.